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Le management de la performance publique locale.
Etude de lutilisation des outils de gestion dans deux

organisations intercommunales.
M. Guenoun
To cite this version:

M. Guenoun. Le management de la performance publique locale. Etude de lutilisation des
outils de gestion dans deux organisations intercommunales.. Sciences de lHomme et Societe.
Universite Paul Cezanne - Aix-Marseille III, 2009. Francais.
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abroad, or from public or private research centers. publics ou prives.
UNIVERSITE PAUL CEZANNE - AIX-MARSEILLE III
INSTITUT DE MANAGEMENT PUBLIC ET DE GOUVERNANCE TERRITORIALE
Programme Doctoral IAE - ESSEC

Ecole Doctorale dEconomie et de Gestion dAix-Marseille
Centre dEtudes et de Recherche en Gestion dAix-Marseille
LE MANAGEMENT DE LA PERFORMANCE
PUBLIQUE LOCALE
Etude de lutilisation des outils de gestion dans deux organisations

intercommunales
THESE POUR LOBTENTION

DU DOCTORAT ES SCIENCES DE GESTION
DE LUNIVERSITE PAUL CEZANNE
Prsente et soutenue publiquement le Mercredi 25 Mars 2009 par
Marcel GUENOUN
JURY
Directeurs de recherche : Monsieur Robert FOUCHET
Professeur, Universit Paul Czanne
Monsieur Laurent BIBARD

Professeur, ESSEC
Rapporteurs : Monsieur Nicolas BERLAND

Professeur, Universit Paris Dauphine
Monsieur Bachir MAZOUZ

Professeur, Ecole Nationale dAdministration Publique, Qubec
Suffragants : Monsieur Geert BOUCKAERT

Professeur, Katholieke Universiteit Leuven, Belgique
Monsieur Michel CALLON

Professeur, Ecole des Mines de Paris
II
LUniversit nentend donner aucune
approbation ni improbation aux
opinions mises dans cette thse :
ces opinions doivent tre
considres comme propres
leur auteur.
I
IV
REMERCIEMENTS
La finalisation presque inespre de cette thse est le fruit dune gnrosit collective
tenace mon gard. Malgr mes fuites rptes, plusieurs personnes ont bien voulu me
donner envie et minciter continuer.
Ma reconnaissance et mon estime vont dabord vers Robert Fouchet, directeur de cette
thse. Je dois sa confiance davoir avanc sur le chemin doctoral. Il y aurait long disserter
sur ma chance de faire partie de laventure IMPGT... Je voudrais seulement exprimer un
regret solidement ancr : plutt que de lavoir comme directeur de thse, jaurais prfr en
faire le sujet de celle-ci. Robert Fouchet est le management public.
Ma dette lgard de Laurent Bibard dborde largement le cadre de cette thse. Il sait
dj ladmiration dchane que jai pour lui et combien cette thse a t prtexte maintenir
un lien. Le lire ma guid, lcouter ma clair. Sans Laurent Bibard, cette thse naurait pu
voir le jour, simplement parce que je naurais pu y croire. Les mots manquent donc pour lui
dire merci , mais il sait le sens de ce silence.
Mes remerciements vont galement Messieurs les Professeurs Nicolas Berland et

Bachir Mazouz qui mont fait lhonneur dtre les rapporteurs de cette recherche. Je tiens
aussi adresser mes remerciements les plus vifs Messieurs les professeurs Michel Callon et
Geert Bouckaert pour avoir accept de faire partie de mon jury et dvaluer la qualit de cette
recherche. Je souhaite exprimer ma profonde gratitude au professeur Bouckaert pour ses
prcieux conseils et son soutien lors de la finalisation de ce travail.
Je souhaite galement remercier les chercheurs croiss lors de colloques et de

sminaires, dont les commentaires et suggestions ont largement contribu lavancement de
cette recherche. Je remercie tout particulirement Francesco Longo de mavoir convaincu que
le management public pouvait vritablement tre une science et la profonde bienveillance de
ses conseils. Je remercie Jean-Rodolphe Lopez pour son aptitude ddramatiser les
problmes.
II
VI
Je suis galement trs endett envers les nombreuses personnes qui ont accept de me
consacrer un peu de leur temps pour me faire part de leur vie professionnelle. Ils sont la vie
dans cette thse. Je remercie tout particulirement le Directeur Gnral des Services du cas A
et le Directeur de la Communication du cas B pour mavoir facilit laccs aux terrains.
Dans une recherche en sciences de gestion, la lumire vient rarement de la

bibliothque, elle vient de laction. Je voudrais exprimer ma profonde gratitude envers
Christian Moinard du Conseil Gnral de Loire Atlantique et Serge Guillemin de la Ville de
Besanon. Ils ont t les premiers me faire grce de leur confiance et mont permis
lapprentissage de la recherche intervention. Ils nimaginent probablement pas quel point ils
ont t les meilleurs enseignants que jai eu.
Je remercie le bureau de lAFIGESE-CT et Christophe Ruprich-Robert pour la

confiance (et les donnes !) quils mont fait de participer ce beau projet quest
lObservatoire de la Performance Publique Locale.
Je remercie Yves Salry, directeur de KPMG Secteur Public, de sa confiance et de

mavoir montr que les consultants peuvent, eux aussi, aimer le secteur public.
Merci David Le Bras de lADCF et Jean Laversanne de lADGCF pour mavoir

permis de raliser une enqute sur le pilotage des performances dans les EPCI en me
communiquant les listes de contacts et en parrainant cette enqute indirectement utile cette
thse.
Puis viennent les amis, qui tiennent, portent et encouragent. Je remercie Pascale Auger
davoir bien voulu moffrir son courage et sa volont, sans jamais compter. Je remercie
galement Bruno Tiberghien pour sa douce bienveillance, son attention toujours maintenue et
la prcision de ses relectures. Alexandre Met-Domestici, pour son fidle soutien, son
opinitret me voir finir et son gnie serein. Merci Kiane Goudarzi, mon vieux partenaire,
pour ses conseils russ, efficaces et rassurants.
III
VIII
Quelle chance de pouvoir compter ses collgues parmi ses amis. Je remercie lquipe
du CESMAP pour ses relectures, ses encouragements et son infaillible soutien : Emil et ses
conseils stratgiques et russ, Christophe pour ses relectures estivales, Olivier pour son
courage et sa bonne humeur contagieuse, Edina relectrice des passages illisibles, Johanna et
ses conseils aviss, Lugdivine, Nelly et tous les autres. Vous mavez t indispensables.
Ladministration ultra performante et familiale de lIMPGT qui me convainc jour aprs jour
quune tude sur la performance dans le secteur public aurait d se faire auprs deux :
Nicole, la plus habile conspiratrice ; Annie, poil de carotte si vivifiant ; Mohamed papa
Abdellaoui, qui je dois tant, la fois pour son courage mettre en forme ma version initiale
et sa manire si gnreuse de sous-estimer lampleur du travail effectuer. Je remercie
galement Brigitte, Galle et tous les autres. La liste serait trop longue, merci tous. Merci
mes jeunes collgues et nouveaux partenaires de recherche, Damien Gardey et Nicolas
Matyjasik pour leur relecture et lenthousiasme procur par nos projets communs.
Un grand merci lquipe de Synergie Prpa pour mavoir permis de garder un lien
avec les disciplines qui me sont chres, dans une ambiance amicale et gastronome. Je pense
Nathalie, Jrme et Rgis. Un remerciement mu Rdha Allouche pour la confiance quil
ma offerte et son art faire de Synergie un refuge chaleureux.
Merci galement mes vieux frres, pour navoir pas rompu nos liens de fer malgr
mon effacement durable. Thomas Philippeau, Bernard Chazottes-Leconte, Mathieu Tort,
Julien Barrier, Julien Rouen, Antoine Tabard mont relu, corrig, aid et stimul sans jamais
faillir. Soyez assurs que de nombreux comptoirs me permettront de rembourser ma dette.
Jai puis auprs de mes tudiants lenvie de continuer cette thse, ils mont en offert
la raison dtre. Merci eux.
Merci enfin ma famille, ma sur, ma grand-mre et mon cousin pour leur soutien et
leur confiance. Une pense reconnaissante ma tante.
Et puis, et puis Charlotte vint. Et la vie commena. Remercier cest finir. Alors pas
de remerciements pour toi mais un rendez-vous qui commence.
IV
X
A ma maman
V
XII
SOMMAIRE
INTRODUCTION GENERALE ............................................................................................. 1
PARTIE I : ANALYSE DE LA LITTERATURE ............................................................... 15
Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques .. 23

Section 1 : Origines et fondements du NPM : la crise de lEtat-providence ............................ 24
Section 2 : Les fondements conceptuels du NPM : Taylorisme et Nolibralisme ................. 42
Conclusion du chapitre 1.......................................................................................................... 56
Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics ................................................................ 59

Section 1 : Le NPM comme managrialisme : lentreprise comme modle ............................ 60
Section 2 : Une dfinition progressivement largie.................................................................. 80
Conclusion du chapitre 2.......................................................................................................... 95
Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public ....... 97

Section 1 : Des managements publics aux rformes managriales publiques .......................... 98
Section 2 : Historique de la politique de rforme de lEtat Franais ...................................... 113
Conclusion du chapitre 3........................................................................................................ 136
Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management

public local ............................................................................................................................ 139
Section 1 : De la rforme de lEtat la managrialisation des collectivits territoriales ....... 140
Section 2 : Objectifs et dispositifs de la coopration intercommunale................................... 151
Section 3 : Le succs ambigu de la rvolution intercommunale de 1999............................... 164
Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils ................ 181
Section 1 : La performance, notion polysmique absorbe par le contrle de gestion .......... 183
Section 2 : La performance dans le secteur public ................................................................. 198
Section 3 : Des outils de gestion aux systmes de management de la performance .............. 216
Conclusion de la revue de litterature .................................................................................. 239
VI
XIV
PARTIE II : EPISTEMOLOGIE ET METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE ...... 245
Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche ...................... 249

Section 1 : Les cadres de la rflexion pistmologique.......................................................... 253
Section 2 : Les interactions entre le chercheur et sa recherche .............................................. 266
Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche ........................................................................ 289

Section 1 : Stratgie daccs au rel retenue .......................................................................... 289
Section 2 : Collecte des donnes ............................................................................................ 298
Section 3 : Analyse des donnes ............................................................................................ 323
PARTIE III : ETUDES DE CAS ET DISCUSSION ......................................................... 335
Chapitre 1 : Analyse du cas A ............................................................................................. 339

Section 1 : Analyse descriptive .............................................................................................. 340
Conclusion analyse descriptive .............................................................................................. 387
Section 2 : Analyse de contenu............................................................................................... 391
Conclusion analyse de contenu .............................................................................................. 432
Chapitre 2 : Analyse du cas B ............................................................................................. 435

Section 1 : Analyse descriptive .............................................................................................. 436
Conclusion analyse descriptive .............................................................................................. 504
Section 2 : Analyse de contenu............................................................................................... 508
Conclusion analyse de contenu .............................................................................................. 546
Chapitre 3 : Discussion ........................................................................................................ 551

Section 1 : Des outils de gestion la gestion des outils ......................................................... 552
Section 2 : Larchitecture globale des systmes de management de la performance ............. 574
Section 3 : Des modles de management public pluriels ....................................................... 586
Conclusion de la discussion ................................................................................................... 598
CONCLUSION GENERALE.............................................................................................. 599
VII
XVI
LISTE DES TABLEAUX
PARTIE I ................................................................................................................................ 15
Tableau 1.1 : Fondements thoriques et prescriptions du NPM............................................................ 43

Tableau 1.2 : No-libralisme, taylorisme et New Public Management ............................................... 58
Tableau 1.3 : Composantes du New Public Management ..................................................................... 64
Tableau 1.4 : Les quatre modes de management public ....................................................................... 95
Tableau 1.5 : Les styles de politique rformatrice en France entre 1981 et 2002 ............................... 125
Tableau 1.6 : Evolution du nombre dEPCI (1999-2008) ................................................................... 165
Tableau 1.7 : Forces et faiblesses de lapproche production et de lapproche finalits .............. 211
Tableau 1.8 : Les quatre modles de management de la performance ................................................ 236
Tableau 1.9 : Les types de management public hors NPM ................................................................. 241
PARTIE II ............................................................................................................................. 245
Tableau 2.1 : Les paradigmes positivistes et constructivistes ............................................................. 255

Tableau 2.2 : Synthse des paradigmes pistmologiques .................................................................. 257
Tableau 2.3 : Diversit des positionnements concernant lincommensurabilit des paradigmes ....... 261
Tableau 2.4 : Options ontologiques et pistmologiques .................................................................... 262
Tableau 2.5 : Quatre formes de savoir sociologique ........................................................................... 276
Tableau 2.6 : Quatre contributions de la recherche en management................................................... 283
Tableau 2.7 : Prsentation de quelques stratgies de recherche .......................................................... 295
Tableau 2.8 : Motifs dutilisation des cas multiples............................................................................ 301
Tableau 2.9 : Comptences des structures intercommunales selon la loi du 12 juillet 1999 .............. 303
Tableau 2.10 : Synthse des critres de slection des cas ................................................................... 307
Tableau 2.11 : Liste des personnes interroges lors des tudes de cas ............................................... 311
Tableau 2.12 : Techniques de codages issues de la thorie enracine ................................................ 329
Tableau 2.13 : Tactiques utilises pour renforcer la validit et la fiabilit de la recherche ................ 333
PARTIE III ........................................................................................................................... 335
Tableau 3.1 : Evolution du primtre de la communaut A................................................................ 341

Tableau 3.2 : Volume de fonctionnement et dinvestissement global ................................................ 348
Tableau 3.3 : Outillage des services et structuration de la communaut A......................................... 388
Tableau 3.4 : Outillage des services et structuration de la communaut B ......................................... 505
Tableau 3.5 : Quantit doutils dvelopps par direction.................................................................... 554
Tableau 3.6 : Comparaison inter-cas des types doutils de gestion utiliss ........................................ 557
Tableau 3.7 : Comparaison inter-cas du management relationnel interne et externe.......................... 559
Tableau 3.8 : Les modles de management de la performance des communauts A et B .................. 582
Tableau 3.9 : Influence des modles de management public dans les communauts A et B.............. 587
VIII
XVIII
LISTE DES FIGURES
PARTIE I : .............................................................................................................................. 15
Figure 1.1 : Interactions entre Etat, March et Socit ......................................................................... 30

Figure 1.2 : Auto-entretien du fatalisme envers ladministration.......................................................... 40
Figure 1.3 : Les composantes du modle hirarchiste ........................................................................... 92
Figure 1.4 : La boucle du pilotage de la performance ......................................................................... 187
Figure 1.5 : Le triangle de la performance .......................................................................................... 192
Figure 1.6 : Le modle Inputs-Outputs-Outcomes .............................................................................. 194
Figure 1.7 : Le Balanced Scorecard .................................................................................................... 197
Figure 1.8 : Contrle de gestion et valuation des politiques publiques ............................................. 207
Figure 1.9 : La performance publique, des intrants la confiance...................................................... 212
Figure 1.10 : Nature et formalisation des outils de gestion ................................................................. 228
Figure 1.11 : Design de la recherche ................................................................................................... 243
PARTIE II ............................................................................................................................. 245
Figure 2.1 : La construction de lobjet dans le processus de recherche .............................................. 251

Figure 2.2 : Emergence et dtermination dune sensibilit pistmologique ...................................... 252
Figure 2.3 : Les trois modes daction stratgique................................................................................ 264
PARTIE III ........................................................................................................................... 335
Figure 3.1 : Evolution du volume budgtaire de la communaut ........................................................ 347

Figure 3.2 : Structure des dpenses de fonctionnement ..................................................................... 348
Figure 3.3 : Evolution de lexcdent brut de fonctionnement ............................................................. 349
Figure 3.4 : Evolution de la Capacit dAutofinancement (CAF)....................................................... 349
Figure 3.5 : Evolution Investissement / CAF ...................................................................................... 350
Figure 3.6 : Evolution de la charge de la dette. ................................................................................... 351
Figure 3.7 : Cartographie des outils de la communaut A .................................................................. 389
Figure 3.8 : Lesprit pionnier .............................................................................................................. 392
Figure 3.9 : La performance dans la communaut A .......................................................................... 406
Figure 3.10 : Le rapport des acteurs aux outils de gestion .................................................................. 422
Figure 3.11 : Evolution des dpenses et recettes de fonctionnement de la Communaut B ............... 447
Figure 3.12 : La culture organisationnelle de la communaut B ......................................................... 509
Figure 3.13 : La performance dans la communaut B......................................................................... 524
IX
XX
LISTE DES ABREVIATIONS
ABC : Activity Based Costing

AME : Audits de Modernisation de lEtat
ATR : Administration Territoriale de la Rpublique
BSC : Balanced Scorecard
CA : Communaut dAgglomration
CAA : Cour Administrative dAppel
CAO : Commission dAppels dOffres
CAF : Common Assessment Framework
CC : Communaut de Communes
CE : Conseil dEtat
CGCT : Code Gnral des Collecitivits Territoriales
CIF : Coefficient dIntgration Fiscale
CMU : Couverture Mdicale Universelle
CRC : Chambre Rgionale des Comptes
CSG : Contribution Sociale Gnralise
CU : Communaut Urbaine
DGA : Direction Gnrale Adjointe/ Directeur(rice) Gnral(e) Adjoint(e)
DGF : Dotation Globale de Fonctionnement
DGME : Direction Gnrale de la modernisation de lEtat
DGS : Direction (/teur/trice) Gnral(e) des Services
DMA : Dchets Mnagers et Assimils
DMGPSE : Direction de la Modernisation de la Gestion Publique et des Structures de lEtat
DOB : Dbats dOrientation Budgtaire
DSP : Dlgation de Service Public
EEE : Economie Efficience Efficacit
EPCI : Etablissement Public de Coopration Intercommunale
GED : Gestion Electronique des Documents
IOO : Inputs Outputs Outcomes
IUT : Institut Universitaire de Technologie
X
XXII
LOADDT : Loi dOrientation pour lAmnagement et le Dveloppement Durable du Territoire
LOLF : Loi Organique Relative aux Lois de Finances
MTM : Mcanisme de Type March
NHS : National Health Service
NPM : New Public Management
NWS : Neo-Weberian State
OI : Organisation Intercommunale
OM : Outil(s) Mixte(s)
OOC : Outil(s) Orient(s) Connaissances
OOR : Outil(s) Orient(s) Relations
OPC : Ordonnancement, Pilotage et Coordination
OST : Organisation Scientifique du Travail
PAP : Projet Annuel de Performance
PAV : Point dApport Volontaire
PDU : Plan de Dplacements Urbains
PSS : Public Sector Scorecard
RAP : Rapport Annuel de Performance
RCB : Rationalisation des Choix Budgtaires
RGPP : Rvision Gnrale des Politiques Publiques
RMI : Revenu Minimun dInsertion
SAN : Syndicat dAgglomration Nouvelle
SCOT : Schma de COhrence Territoriale
SI : Systme dInformation
SID : Systme dInformation Dcisionnel
SIG : Systme dInformation Gographique
SMPP : Systme de Mesure et de Pilotage de la Performance
SMR : Stratgie Ministrielle de Rforme
TA : Tribunal Administratif
TP : Taxe Professionnelle
XI
XXIV
INTRODUCTION
GENERALE
1
2 2
Introduction gnrale
In an era of economics glorification and

economics bashing, recent works in
microeconomics, provide a basis for constructing
ideas of governance that reflect serious
understandings of limited rationality, conflicts of
interest, ambiguity and inconsistency, and the
role of norms, rules, and institution. They have
both a consistency with contemporary
conceptions of rationality and a certain charm
in the way they provide modern dress for some
ancient wisdoms. So, I am happy to make a
simple plea: The war is over. The victors have
lost .
James March
Ah ben, si jaurais su, jaurais pas venu

Le ptit Gibus, La Guerre des boutons
1. - Contexte et objectif de la recherche
La fin de la guerre entre anciens et modernes, qui signe la fin de lhistoire, est dcrite
par March comme linsertion de la pense des perdants au cur de celle des vainqueurs. Le
mme processus semble luvre en management public.
En effet, le management public est lobjet de commentaires vivement contrasts, prenant

parfois les atours dune guerre de religion (Hood, 2005 : 7). Dun ct, certains prennent acte
des finalits extraverties et des principes de rgulation spcifiques aux organisations
publiques pour dnoncer limportation en leur sein de dispositifs invents dans le secteur
priv (Gibert, 1988). De lautre, certains insistent sur lchec patent de la rgulation
bureaucratique et prennent acte de la performance des organisations prives pour justifier la
transposition de leurs mthodes de gestion dans les organisations publiques (Chevallier,
2003).
1.1 - Un souci de performance gnralis
Selon Merrien (1999), cette guerre de religion serait dsormais termine au profit de la
seconde posture. Les organisations publiques, la lgitimit atrophie, se soumettraient aux
injonctions du New Public Management (NPM) et seraient de fait cannibalises par des outils
3
Introduction gnrale
de gestion transposs passivement du secteur priv. La prcellence des analyses

institutionnalistes des rformes managriales publiques invite, en effet, penser des
responsables publics ptrifis (Segrestin, 2004) par des mcanismes dterministes
(Bezes, 2005b) aboutissant une conformation de leurs pratiques une normativit
managriale, source ultime de lgitimit (Laufer, 1985).
Limportance accorde au concept de performance illustre ce processus. Burlaud et

Simon (2006 : 14) ont montr sa mise en vedette par les entreprises contemporaines. Selon
ces auteurs, ce concept porte un sens, celui que les entreprises utilisent pour incarner leur
idal. Or, la performance est dsormais prsente dans la plupart des dimensions de la vie
sociale (Ehrenberg, 1991, Heilbrunn, 2004). Si elle saute aux yeux dans le milieu de
l'entreprise ou dans le sport de comptition, elle s'est aussi glisse dans des sphres plus
intimes ou institutionnelles.
En effet, selon Van Dooren (2006), la performance constitue la principale promesse faite par
le secteur public depuis 1945. Elle est le thme central de lensemble des rformes
administratives dans le monde (Jackson, 1993 ; Bouckaert, 2006). La performance est ainsi
un idal vers lequel ladministration tend.
Le secteur public franais nchappe pas ce raz de mare. Depuis une vingtaine dannes,
colloques, rapports et expertises, tant administratifs que scientifiques, saccumulent1 pour
tenter de dfinir la performance et indiquer le chemin suivre pour latteindre. Elle sinsre
dans la propagande lectorale et la communication institutionnelle des administrations2. Elle
tend progressivement sa zone d'influence, allant des services publics industriels et
commerciaux vers les administrations rgaliennes, les hpitaux ou encore les collectivits
locales. Enfin, elle sinstitutionnalise, comme lillustre ladoption de la L.O.L.F. par un vote
unanime des deux assembles.
Il y a donc un point de dpart -une administration rpute en crise-, un objectif finalis -la
performance- et un chemin suivre -la rforme managriale. Lcart, entre cet objectif
1
Il serait difficile den dresser la liste exhaustive. On se bornera quelques exemples significatifs : Rapport
Afigese, 2006 ; Guillaume, Dureau et Silvent, 2002 ; Rapport C.A.E., 2006, Colloque de la revue P.M.P., 1999 ;
Rapports du commissariat au plan, Rapport Viveret, 1988
2
Comme en tmoigne un des sites officiels du ministre de lconomie et des finances : www.performance-
publique.gouv.fr,
4 4
Introduction gnrale
idalis et une reprsentation contemporaine dprcie de ladministration (Laufer 1985 ;

Rosanvallon, 1981, 1990), est rempli par le management et ses dispositifs, censs amener
ladministration vers cette performance dsire. Cest ce que suggrent Pollitt et Bouckaert
(2004 : 65) qui qualifient les rformes managriales de trajectoire plutt que de
mouvement pour en souligner le caractre intentionnel.
Le recours au mme idal par les organisations publiques et prives signalerait donc la
managrialisation du secteur public. En effet, de nombreux analystes considrent le recours au
concept de performance comme un indice de la croyance par les responsables publics de la
validit universelle des principes et outils de gestion dvelopps dans les entreprises (Clarke
et Newman, 1997 ; Dixon, 1996; Kouzmin et al., 1995; Pollitt, 1990).
Cette prsentation laisse penser que la guerre est finie et que les vainqueurs ont gagn, tout
simplement.
1.2 - Des mises en uvre contrastes
Plusieurs recherches dressent pourtant un bilan plus nuanc. Elles soulignent que la
conformation des administrations au managrialisme et une conception prive de laction
nest que partielle.
Tout dabord, selon Pollitt (2001), il convient de distinguer des niveaux de conformation. Les
comportements organisationnels pouvant tre dconnects des discours organisationnels, le
recours aux mmes concepts nimplique pas ncessairement des dcisions, des pratiques et
des effets similaires. Selon lauteur, la conformation des administrations entre elles et avec les
entreprises est plus forte au plan discursif quaux autres niveaux. Une varit se maintient.
Ensuite, la polysmie des expressions utilises donne de larges marges de manuvres aux
acteurs pour en dfinir le contenu, qui sloigne bien souvent des acceptions initiales. Pour
cette recherche, il est intressant de souligner que cette polysmie affecte tant le concept de
management public que celui de performance. Selon Lynn (1996), lexpression management
public est polysmique car elle recouvre la fois :
5
Introduction gnrale
- une pratique : consubstantielle ladministration considre comme ralit

organisationnelle. Les activits de planification, dorganisation, danimation et de
contrle qui composent le management (Thitart, 2002) y sont donc mises en uvre de
longue date, et peuvent affecter la prise en charge des solutions nouvelles. Comme le
souligne Caiden (1994), le management public vient du fond des ges ;
- une idologie : depuis les annes 1970, ladministration cherche explicitement

importer les techniques de management issues du secteur priv afin datteindre une plus
grande performance. Cette croyance en la supriorit du secteur priv est au cur du
mouvement du New Public Management . Cette acception du management public est
la plus commente ;
- une discipline de recherche : le management public (en tant que pratique et/ou
idologie) fait lobjet dune masse considrable de recherches, principalement dans trois
disciplines : sciences politiques, sociologie des organisations et sciences de gestion3.
Le concept de performance a un sens trs vague et confus. Certains le considrent

indfinissable (Jackson, 1993 ; Stewart et Walsh) ou soulignent quil na pas de contenu
intrinsque (Bourguignon, 1995). Cela implique que sa dfinition repose toujours sur un choix
conventionnel opr entre acteurs. Dans le secteur public, ce travail de dfinition tend
rendre la performance multidimensionnelle et complexe (Gibert, 2001 ; Talbot, 2005).
3
A) En science politique et science administrative : les analystes cherchent comprendre les enjeux de
ce phnomne dans le cadre dune analyse plus large portant sur trois thmes : 1) lvolution des rapports entre
ladministration et la socit. 2) La crise de lEtat-nation et sa dilution dans un monde de plus en plus
interdpendant. 3) Lvolution de la manire dont ladministration instrumente sa puissance et la
modification des reprsentations qui lgitiment son action. (Chevallier, 2002 : 3). Le management public est
analys principalement comme une idologie.
B) En sociologie des organisations et en sociologie de ladministration : partant du postulat selon lequel

le fonctionnement dune organisation ne peut tre saisi en tenant uniquement compte des rgles formelles, les
recherches analysent les motivations, comportements et stratgies des membres. Cette approche va jeter un
regard nouveau sur le phnomne administratif dans les annes 60 et sloigne de la seule analyse des normes
juridiques : ladministration publique y est perue comme un ensemble complexe - dont lhomognit nest
quapparente- form dentits diverses qui dfendent leurs intrts. Le management public est vu comme un
moyen danalyse des transformations des modes de rgulation internes au monde administratif ( lintrieur
dune administration et entre plusieurs administrations).
C) En sciences de gestion : les analystes sassignent ici une finalit utilitaire et oprationnelle
daccompagnement et de dfinition des prceptes permettant aux organisations datteindre les objectifs quelles
se sont fixs avec le maximum defficacit tout en prenant en compte des particularisme propres aux
organisations publiques. Dans ce cas, la discipline management public a pour finalit lamlioration de la
pratique du management public .
6 6
Introduction gnrale
Cette polysmie initiale peut tre renforce sur le terrain par le fait que les outils de gestion
qui incarnent et oprationnalisent la performance et le management public sont en
permanence retravaills et rinterprts par les acteurs (Maugeri, 2003). Les acteurs sont
jous par les rformes autant quils jouent avec (Chiapello, 2005). Ce jeu de reconfiguration a
une dynamique propre. Il peut contribuer lmergence deffets inattendus (Boussard, 2001)
voire lmergence de contradictions au sein du modle qui le conduisent changer et
intgrer des arguments prcdemment perus comme alternatifs (Seo et Creed, 2002). La
reconnaissance progressive, au fur et mesure de la diffusion des pratiques managriales,
dune diversit de modles de rforme (Pollitt et Bouckaert, 2004) et de courants de
management public (Hood, 1998), va dans le mme sens. La performance et le management
public peuvent donc tre mis en uvre des degrs varis. Ils peuvent, de surcrot, prendre
des significations tellement contrastes quelles en transforment progressivement les
hypothses initiales.
Dans cette perspective, la guerre est finie et les vainqueurs ont perdu.
Dans ce contexte ambigu et conflictuel, lobjectif de la recherche est de comprendre comment

les organisations intercommunales (OI) prennent en charge la question de la performance et
quel rle tiennent les outils de gestion dans leur qute de performance.
2. - Problmatique et points dancrage de la recherche
La volont dobserver les modalits pratiques de prise en charge de la performance nous

amne poser la question suivante : quelle relation y a-t-il entre les outils de gestion
utiliss dans les OI et les conceptions de la performance des responsables
intercommunaux ? . Nous prsentons ci-aprs les implications de cette problmatique.
2.1 - Comprendre et positionner les conceptions de la performance et du management

public
Tout dabord, cette recherche vise comprendre et dcrire les conceptions de la performance
des responsables intercommunaux. Elle ne vise pas mesurer la performance des OI. On
distingue l'tude des mtriques utilises pour mesurer la performance et les tudes portant sur
les effets organisationnels de la recherche de performance (Van Dooren, 2006). Notre tude se
7
Introduction gnrale
positionne dans cette dernire perspective. Il ne sagit pas dappliquer un modle pour juger
les pratiques, mais dobserver les pratiques pour identifier les conceptions et en trouver le
cadre de rfrence.
Il sagira de positionner les conceptions de la performance en regard des diffrents idaux-

types existants. Puisque la performance nous sert accder aux conceptions d un bon
travail ou d une bonne organisation , il convient didentifier au pralable les cadres de
rfrence sur lesquels elle sappuie. Or, lambigut qui entoure tant le management public
que la performance impose un reprage soign. Cest pourquoi lanalyse de la littrature
interroge les origines du management public, recense les diffrents courants qui le composent
et illustre sa mise en uvre au travers de la politique franaise de rforme de lEtat. Ce travail
permet de recenser ces diffrentes conceptions du management public et de la performance
pour positionner et comprendre celles rencontres sur le terrain.
2.2 - Identifier les outils de gestion utiliss et les systmes de management de la

performance
Cette recherche vise galement qualifier les liens dynamiques entre les conceptions de la
performance et les pratiques de gestion des responsables intercommunaux. Il convient donc de
retenir une approche conceptuelle susceptible dapprhender cette interaction.
Lapproche retenue pour observer la qute de performance dans les OI est centre sur les
outils de gestion. Lanalyse de laction publique par le prisme de ses outils est aujourdhui
reconnue comme un mode dentre pertinent (Hood, 1983 ; Lascoumes et Le Gals, 2004). En
effet, de nombreux travaux (Berry, 1983 ; David, 1996 ; De Vaujany, 2006) ont tent de
remettre en cause la conception instrumentale des outils de gestion selon laquelle ils ne
seraient que des moyens neutres en vue dune fin atteindre. Au contraire, les outils
fournissent aux acteurs des abrgs du bien et du vrai (Riveline, 1991) et sont donc
porteurs dune conception de la manire de rsoudre les problmes. Ils ont une dimension la
fois technique et sociale et, ce faisant, peuvent organiser des rapports sociaux spcifiques
entre la puissance publique et ses destinataires, en fonction des reprsentations et des
significations dont ils sont porteurs (Lascoumes et Le Gals, 2004 : 13).
8 8
Introduction gnrale
Dans cette perspective, interroger les acteurs sur les outils permet la fois didentifier les
outils utiliss, dapprhender les conceptions de la performance et de comprendre comment
une multiplicit doutils et de conceptions sarticulent. En effet, les organisations
contemporaines ont recours une grande varit doutils de gestion (Detchessahar et Journ,
2007). Lanalyse de larchitecture globale dun systme de management de la performance
suppose donc de prendre en compte cette varit (Bouckaert et Halligan, 2008).
Concrtement, cette recherche consiste rencontrer des agents dans diffrents services
oprationnels et fonctionnels afin de recenser les outils de gestion utiliss et comprendre les
usages qui en sont faits. A partir de la description des outils, de leurs finalits, des relations
quils gnrent ou modifient et de leurs effets, nous souhaitons reconstituer larchitecture
globale des systmes de management de la performance en vigueur dans les organisations
tudies. Le choix de ces organisations a une importance capitale dans cette recherche.
2.3 - Les organisations intercommunales : un terrain dobservation privilgi
Cette recherche a t conduite sur un terrain tenu pour exemplaire : les organisations
intercommunales (OI) cres depuis la Loi Relative au Renforcement et la Simplification de
la Coopration Intercommunale du 12 juillet 1999. Trois raisons prsident ce choix.
Premirement, les OI sont des organisations publiques locales. Or, ces organisations sont le
lieu privilgi pour ltude du management public en France. Elles en furent le point dentre
(Saint-Martin, 2000) et sa mise en uvre y fut plus pousse (Thoenig, 1998).
Deuximement, les OI sont considres comme la plus profonde rvolution du systme

politico-administratif franais depuis la seconde guerre mondiale (Cole, 2001 ; Buisson,
2005 ; Le Gals et Borraz, 2005). En dix ans, 2578 Etablissements Publics de Coopration
Intercommunale (EPCI) fiscalit propre ont t crs. Ils regroupent la plupart des
comptences stratgiques anciennement dvolues aux communes (dveloppement
conomique, amnagement, transports, assainissement, environnement) et desservent prs de
86% de la population. La rforme de 1999 a ainsi conduit la cration de vritables
administrations intercommunales dotes dune forte ambition modernisatrice.
Troisimement, les OI sont des institutions instrumentales , dont la principale raison dtre
est de diffuser une rationalit de gestion (Oberdorff, 2004) dans le secteur public local.
9
Introduction gnrale
Plusieurs tudes soulignent leur tendance recourir plus intensivement aux outils de gestion
que les autres organisations publiques locales (Olive, 2004 ; Guranger, 2004).
Ainsi, les OI apparaissent tre le lieu privilgi pour ltude du management de la

performance et de lutilisation des outils de gestion dans le secteur public. Ce mode danalyse
supposant une investigation approfondie de lOI, cette recherche se concentre sur deux tudes
de cas. Lorganisation gnrale de la recherche et le plan du document sont prsents ci-aprs.
3. - Organisation de la recherche
La thse est compose de trois parties et de dix chapitres. La premire partie prsente lobjet
de la recherche et passe en revue les travaux qui sy sont consacrs. Elle se termine par un
positionnement de notre tude par rapport ces recherches. La deuxime partie prsente notre
dynamique pistmologique et la mthodologie de la recherche. La troisime partie dcrits les
rsultats et les discute. La conclusion prsente les apports principaux de la recherche, les
implications managriales, les limites et pistes de recherche futures.
3.1 - Analyse de la littrature
La premire partie du document dfinit le cadre conceptuel qui nous sert de point dancrage.
Lobjet de la recherche est trait en cinq chapitres.
Le premier chapitre prsente les fondements conceptuels du NPM et les facteurs explicatifs de
son mergence: la crise de lEtat-Providence. Il met en lumire larrire plan historique et
politique de notre recherche.
Le deuxime chapitre se concentre quant lui sur le contenu du management public. Intitul
du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques , il montre que le NPM
nest quune des conceptions possibles de la gestion du secteur public. Ainsi, aprs avoir
prsent les prceptes et valeurs vhiculs par le NPM, nous dfinissons le NPM comme la
croyance dans la supriorit de lentreprise sur le secteur public. Nous montrons ensuite qu
la faveur de la floraison des pratiques managriales dans le secteur public et de la maturation
10 10
Introduction gnrale
des sciences de la gestion publique, le management public sest diversifi. Ce chapitre met en
valeur limportance de concevoir les thories et pratiques managriales publiques en regard de
cette diversit.
Le troisime chapitre prsente justement les managements publics en pratique au travers de

lanalyse des politiques de rforme de lEtat menes en France. Il montre que, par del la
varit des objectifs et doctrines vhiculs par les doctrines managriales publiques, lanalyse
des pratiques managriales publiques doit tenir compte des structures et traditions
institutionnelles dans lesquelles ces doctrines se dploient. La confrontation des doctrines et
des structures institutionnelles permet de caractriser des trajectoires de rformes
diffrencies. Dans cette perspective, les politiques de rforme de lEtat menes en France
depuis la troisime Rpublique sont prsentes. Ce dtour historique permet de montrer
linfluence limite du NPM en France. Les politiques de rforme de lEtat consistent
articuler une raffirmation des spcificits des missions publiques un emprunt partiel aux
solutions du NPM. Dans ce contexte ambigu, une des dimensions importante de la politique
de rforme de lEtat consiste transfrer des responsabilits du niveau central vers le secteur
public local. Ce transfert de responsabilits place les collectivits locales en situation de
changement profond.
Le quatrime chapitre prsente le terrain dobservation de la recherche : les organisations

intercommunales (OI). Il montre, tout dabord, que les collectivits locales ont t le point
dentre des solutions inspires du NPM dans le secteur public. Il montre ensuite que la
cration des OI constitue pour de nombreux observateurs la principale rforme du systme
politico-administratif franais depuis la seconde guerre mondiale. Cette rvolution
intercommunale a pour objectif dassurer une meilleure efficacit de gestion des services
publics locaux, ce qui en fait le lieu privilgi pour ltude de lutilisation des outils de
gestion dans le secteur public. En effet, la prsentation des recherches menes dans les OI
indique que le recours aux outils de gestion y est particulirement important.
Le cinquime chapitre prsente lapproche retenue pour analyser les OI et ancre notre
recherche en sciences de gestion. Dans cette recherche, nous cherchons comprendre
comment les responsables intercommunaux prennent en charge linjonction dtre
performants en mettant en place et en utilisant des outils de gestion. Il ne sagit donc pas de
mesurer la performance intercommunale mais didentifier quel type de systme de mesure et
11
Introduction gnrale
de management de la performance (SMPP) est mis en place et quelles sont les logiques de
gestion quil vhicule. Nous rcapitulons tout dabord les dfinitions et modles de mesure de
la performance et les questions poses par leur transposition dans le secteur public. Ensuite,
nous montrons que lapproche par les outils de gestion (Moisdon, 1997, David, 1998) et le
cadre danalyse des SMPP propos par Bouckaert et Halligan (2008) permettent de
reconstruire la logique globale de performance en vigueur dans chaque OI en partant de
lanalyse des multiples dispositifs dvelopps.
A lissue de la premire partie de la thse, le cadre conceptuel retenu et les objectifs de la

recherche sont prsents.
3.2 - Dynamique pistmologique et mthodologique
La partie pistmologique et mthodologique est compose de deux chapitres.
Le premier chapitre explique le (non-) positionnement pistmologique de la recherche.

Limpossibilit de choisir entre une approche purement constructiviste ou positiviste est
prsente. La recherche y apparat comme une oscillation continue entre ces deux ples
nomme dynamique dualiste non fondamentaliste . Cela nous amne prsenter comment
sest form dans le temps le rapport du chercheur sa recherche. Nous montrons ensuite
quune rflexion sur lutilit de la recherche est aussi essentielle en sciences de gestion quune
rflexion sur lpistmologie de la recherche. Les actions mises en uvre pour rendre cette
recherche utile sont ensuite prsentes.
Le deuxime chapitre prsente la mthodologie retenue pour conduire la recherche.

Lapproche qualitative par la mthode des cas relve dun raisonnement hypothtico-inductif.
47 entretiens semi-directifs ont t raliss dans les services fonctionnels et oprationnels de
deux OI. Sept critres ont servi slectionner les cas tudis :
1) Statut juridique : lorganisation doit tre un EPCI fiscalit propre.

2) Degr dintgration communautaire fort : lorganisation doit tre une communaut
dagglomration.
3) Taille : lorganisation doit couvrir une population dau moins 300 000 habitants.
12 12
Introduction gnrale
4) Effectifs : lorganisation doit comporter au moins 500 employs.

5) Exercice des comptences : lorganisation doit exercer pleinement deux services
publics locaux structurants : collecter et traiter les dchets et organiser les transports
publics collectifs.
6) Homognit gographique : lorganisation soit se situer en rgion PACA.
7) Faible tradition cooprative : le territoire ne doit pas avoir une longue tradition de
coopration intercommunale.
Les modalits daccs au terrain, les critres de slection des rpondants, le mode de conduite
des entretiens ainsi que le mode danalyse des donnes sont galement prsents.
La conclusion de la deuxime partie prsente les mesures mises en uvre pour renforcer la
validit et la fiabilit de la recherche.
3.3 - Etudes de cas et discussion
La troisime partie de la recherche prsente les rsultats de la recherche et les discute.
Le premier chapitre prsente la communaut A. Une analyse descriptive rappelle lhistoire de

la communaut et prsente les outils utiliss dans les directions rencontres. 41 outils de
gestion sont recenss et prsents. Leur mise en place progressive indique une volont de ne
pas mettre sous pression les services. Une analyse de contenu transversale est ensuite
propose autour de trois axes : la culture organisationnelle, les conceptions et pratiques de
pilotage de la performance et les rapports des rpondants aux outils de gestion. Il en ressort
que la communaut valorise un esprit pionnier qui la situe, au plan du discours, dans un
espace intermdiaire entre secteurs public et priv. Nanmoins, la faveur de leurs
expriences vis--vis des outils de gestion et des rformes managriales, les responsables de
la communaut sont diviss sur le rle accorder aux outils de gestion et le sens donner la
performance. Cette hsitation affecte le systme global de management de la performance
communautaire. Celui-ci apparat comme une mosaque de dispositifs cloisonns laissant une
place essentielle aux arbitrages informels.
13
Introduction gnrale
Le deuxime chapitre prsente la communaut B. Une analyse descriptive rappelle lhistoire

de la communaut et prsente les 57 outils recenss. Le dveloppement trs rapide des outils
de gestion y concide avec lmergence dune affaire de marchs truqus. Dans ce contexte,
lanalyse de contenu montre que la culture de la communaut, consistant mettre
lefficacit du priv au service public , symbolise simultanment une volont de
relgitimation interne et externe et un retour la rgle. En rsulte une conception
multidimensionnelle de la performance qui sappuie sur des SMPP organiss par directions.
Si le formalisme du management de la performance est plus important que dans la
communaut A, il incorpore de nombreux espaces de dialogue qui permettent aux acteurs de
le faire voluer de lintrieur.
Le troisime chapitre met en perspective les rsultats de chaque cas et les confronte la
littrature. Les rsultats ne trouvant pas dillustration exacte dans la littrature font lobjet
dune discussion approfondie.
En conclusion, les apports de la recherche et ses implications managriales sont prsents. Les
limites de la recherche sont soulignes et accompagnes de perspectives de recherches
futures. Elles dcrivent notamment les projets de recherche-action qui dbutent et visent,
dune part, lintgration dune logique citoyenne dans les dispositifs de mesure de la
performance perue et, dautre part, analyser le dveloppement des systmes dinformation
dcisionnels dans les collectivits locales.
14 14
PARTIE I :
ANALYSE DE LA LITTERATURE
La culture, cest la mmoire de lintelligence

des autres. Hormis quelques appareils digestifs
exceptionnels, elle ne produit que de la culture,
un discours sur un discours, linfini .
Pierre Rey
15
16 16
Introduction
INTRODUCTION
C
ette recherche vise comprendre comment les organisations intercommunales (OI)
prennent en charge linjonction tre performante. Elle tente de rpondre la
question suivante : quelle relation y a-t-il entre les outils de gestion utiliss dans
les OI et les conceptions de la performance des responsables intercommunaux ?
Dans sa formulation mme, cette question invite la recherche adopter une approche largie
intgrant plusieurs champs disciplinaires.
En convoquant le concept de performance, ingrdient cl de la recherche, elle inscrit notre

investigation en Sciences de Gestion. En effet, la performance en est un concept central
(Burlaud et Simon, 2006). Un grand nombre de recherche sattachent dfinir le concept
(Bourguignon, 1995), concevoir et proposer des prceptes et des outils censs permettre de
le mettre en uvre dans tous les domaines de lorganisation et dans la plupart des secteurs
dactivit. Malgr cette abondante littrature, le concept reste flou (Jackson, 1993) et
polysmique (Stewart et Walsh, 1994). La revue de littrature a pour objectif de prciser le
sens que nous accordons au concept de performance et lapproche que nous retiendrons pour
lapprhender.
Le suspense peut nanmoins tre lev ds prsent. A la suite de Bouguignon (1995), nous
considrons que la performance nexiste pas en soi et est fonction des conceptions de la
russite, variables selon les organisations et les acteurs. La performance est donc un concept
17
Introduction
gomtrie variable, cest ce que signale lexpression conceptions de la performance dans

notre question de recherche. La performance est dans cette recherche un moyen, un
instrument pour avoir accs aux conceptions quont les acteurs de ce que sont un bon travail,
une bonne action, une bonne organisation. Lanalyse de la littrature doit permettre de
recenser ces diffrentes conceptions pour positionner et comprendre celles rencontres sur le
terrain.
Mais la performance nest pas quaffaire de valeurs. Elle revt galement une dimension
technique et instrumentale au travers des mtriques et outils de gestion dont la raison dtre
est de conduire vers la performance. Bien que cette recherche ne vise pas mesurer la
performance des OI, le recensement des diffrents modles de mesure fournit un support pour
identifier les valeurs recherches dans les OI.
Cette recherche vise analyser conjointement les conceptions de la performance et les

techniques qui sont censes permettre de les atteindre. Ce faisant elle se positionne dans une
approche organisationnelle de la performance o il sagit autant de dcrire les outils
dvelopps que de comprendre leur impact sur lorganisation et linfluence de cette dernire
sur le devenir des outils. Autrement dit, cette recherche ambitionne de comprendre la
performance dans la relation dynamique qui la lie son contexte : la performance nest pas
isole de son environnement. Ce projet de connaissance implique donc une analyse attentive
du contexte dans lequel prennent place les outils de gestion.
En retraant lmergence du management public, lanalyse de la littrature prsente son

contenu conceptuel et programmatique et identifie ses effets aux niveaux international,
national et local. En effet, tudier la performance dans les OI revient tudier la diffusion
dun concept et de ses outils dans un environnement spcifique : le secteur public. Les
organisations publiques se sont historiquement constitues comme alternatives aux
organisations prives en raison de finalits diffrencies. Or, depuis une trentaine dannes, la
performance est devenue la principale promesse du secteur public (Van Dooren, 2006). Le
recours au mme mot par les organisations publiques et prives signale laffaiblissement de
leur distinction (Laufer, 1985). Lambition de cette recherche est de rvler les dynamiques
complexes engendres par cette percussion public/priv. De nombreuses questions se font
18 18
Introduction
jour4, dont la principale est de savoir si les particularits des organisations publiques se
maintiennent ou disparaissent en pratique. La revue de la littrature recense les principaux
rsultats des volutions en cours. Dune part, les finalits, objectifs et moyens proposs aux
organisations publiques pour devenir plus performantes sont recenss au travers de lanalyse
des courants qui composent la discipline du management public. Dautre part, les
configurations typiques qui rsultent des rformes mises en uvre sont explicites. Enfin, il
conviendra de souligner quadministrations nationales et collectivits locales connaissent des
dynamiques rformatrices diffrencies, en prsentant les caractristiques des OI, leur rle et
leurs effets sur la managrialisation des collectivits locales franaises. Ces analyses et
catgorisations fournissent une aide importante tant pour oprationnaliser la question de
recherche que pour prparer la collecte des donnes.
Plan de la partie
Cette partie prsente lobjet de la recherche - la performance dans les organisations

intercommunales - et passe en revue les diffrentes analyses dont il a dj fait lobjet. La
revue de la littrature se termine par un positionnement de notre tude par rapport ces
analyses. Lmergence de la question de la performance dans les OI est le fruit dun
processus complexe que la revue de la littrature vise clairer tout en recensant les grilles
danalyses les plus pertinentes pour la comprhension des organisations observes dans cette
recherche.
Les trois premiers chapitres prsentent le contexte qui donne sens cette recherche :
lmergence du management dans les organisations publiques. Le contenu conceptuel du
management public, ainsi que sa porte symbolique et pratique y sont passs en revue.
Dans un premier chapitre, lmergence du management public est replace dans son contexte
historique et intellectuel. Le NPM, expression dominante du management public, est prsent
comme le symptme dune profonde crise de lgitimit affectant les organisations publiques
depuis les annes 1970 (Section 1). Nous montrons ensuite que sa critique de lEtat puise la
4
Quelles sont les raisons profondes de ce mariage ? Quelles en est la porte symbolique ? Les valeurs des
organisations publiques deviennent-elles les mmes que celles des organisations prives ? La structure et les
outils des organisations privs se sont-ils compltement conforms ceux en vigueur dans le secteur priv ? Ce
mouvement a-t-il eu des consquences bnfiques ou nfastes ? A-t-il t homogne dans les diffrents pays
dvelopps ? Concerne-t-il de la mme faon les diffrentes organisations publiques selon leur secteur
dactivit ?
19
Introduction
fois dans le no-libralisme conomique et la conception taylorienne de lorganisation

(Section 2).
Le deuxime chapitre recense les principales dfinitions du management public. Cette

recension conduit isoler le NPM comme une conception particulire -bien que centrale-
parmi la diversit des managements publics. Aprs avoir prsent les principes constitutifs du
NPM et lavoir rapproch du concept de managrialisme (section 1), nous montrons que la
diversit des pratiques managriales publiques a favoris lapparition dapproches largies du
management public (section 2).
Le troisime chapitre se concentre justement sur la mise en pratique des thories

managriales publiques au travers des politiques de rforme du secteur public. Le concept
ainsi que les types de politiques de rformes sont mis en lumire (section 1) avant de
prsenter et caractriser la politique de rforme de lEtat mene en France (section 2). Nous
qualifions la politique mene en France de managrialisme modernisateur modr, pour
souligner la mfiance des acteurs vis--vis du NPM et mettre en lumire que cette politique
articule une incorporation partielle doutils de gestion inspirs du secteur priv la
raffirmation des valeurs tatiques.
Ces diffrentes volutions, intellectuelles et pratiques, nationales et internationales affectent

bien des gards notre objet de recherche, que les deux derniers chapitres prsentent.
Le quatrime chapitre prsente les OI et explique leur slection comme terrain dobservation
de cette recherche. Tout dabord nous montrons que les multiples rformes affectant les
collectivits territoriales ces trente dernires annes ont fait delles le point dentre du
managrialisme dans le secteur public (section 1). Elles sont donc le lieu privilgi pour
ltude du management dans le secteur public franais. Nous montrons ensuite que la cration
des OI suite la loi Chevnement de 1999 constitue la principale rforme du secteur public
local et rpond la qute dune plus grande efficacit de gestion (section 2). Elles sont donc
le lieu privilgi pour ltude des pratiques de gestion dans le secteur public local. Enfin, les
principales caractristiques du fonctionnement des OI sont prsentes (section 3), elles nous
permettent daffiner les critres de slection des cas tudis.
20 20
Introduction
Le cinquime chapitre prsente le concept central de cette recherche : la performance. Les

principales dfinitions du concept et modles de mesure sont recenss et permettent de
rvler les valeurs que la performance vhicule (section 1). Les questions poses par la
transposition du concept sont ensuite recenses, de concert avec la prsentation des
adaptations apportes aux modles de mesure (section 2). Nous terminons par la prsentation
de lapproche conceptuelle retenue pour analyser la performance dans les OI (section 3). Elle
mobilise, dune part, le cadre thorique de l approche par les outils de gestion et, dautre
part, le cadre danalyse des systmes de mesure et de pilotage de la performance (SMPP)
propos par Bouckaert et Halligan (2008).
Enfin, si les concepts et grilles danalyse qui guident notre recherche sont prsents dans des
chapitres diffrents, la conclusion sattache les synthtiser et les mettre en perspective en
vue de mettre en lumire les dimensions cl de notre recherche.
21
Introduction
22 22
Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques
CHAPITRE 1
LE NPM, SYMPTOME DE LA CRISE DE

LEGITIMITE DES ORGANISATIONS
PUBLIQUES
LEtat, ce nest que la forme du nous dans

la socit .
Pierre Rosanvallon
Le management public (NPM y compris) nest que la version ultra-contemporaine de

lArt de lEtat pour reprendre le titre dun ouvrage de Christopher Hood (1998). Lobjectif de
ce chapitre est de replacer lmergence du management public dans son contexte, ou plutt sa
dynamique, historique et intellectuel. Il ne sagit pas ici de dfinir ce quest le NPM (cf.
Chap.2) mais de comprendre ce quil reprsente, ce quil rvle tout autant que ce quil
dissimule.
Pour ce faire, nous recensons dans ce qui suit les analyses propos du management public
faites par des sciences sociales qui le replacent dans un cadre plus large : la science
administrative, lhistoire et lanthropologie principalement. Le point de convergence entre ces
diffrentes analyses est lide dune crise de lEtat-providence dont la lgitimit est conteste.
Si lon accepte que laction publique se ralise de plus en plus au niveau local et que les
modalits, le cadre et les finalits de laction publique locale ne sont pas isols des volutions
que connat lEtat, alors le dtour par lanalyse de la crise de lEtat-providence et
23
Partie I : Analyse de la littrature
lexplicitation du contenu de ses critiques, sont utiles pour comprendre lmergence et la

signification du management public local5.
Ainsi, ce chapitre analyse lmergence du NPM comme le symptme de la crise de lgitimit

des organisations publiques. Une premire section a pour objectif de montrer que les origines
du NPM se situent dans la crise de lEtat-providence (section 1). Nous y prsentons les
caractristiques et raisons historiques de lavnement de lEtat-providence en accordant une
attention particulire au cas franais (1.1), pour ensuite identifier les causes de la crise de ce
modle dEtat (1.2). La crise de lEtat-providence y apparat plus comme la rsultante dun
changement de paradigme idologique que comme la dmonstration de son inefficacit
conomique. Ce constat nous autorise nous concentrer sur lanalyse des fondements
conceptuels du NPM (section 2). Le NPM, qui synthtise la plupart des critiques adresses
lEtat-providence, puise ses arguments dans les diffrentes composantes du no-libralisme
(2.1) et dans lapplication des principes de lOrganisation Scientifique du Travail
ladministration (2.2).
Section 1 : Origines et fondements du NPM : la crise de lEtat-

providence
LEtat est indissociablement une solution et un

problme .
Pierre Rosanvallon
LEtat et lide de sa crise ont fait couler beaucoup dencre dans les milieux acadmiques et
dans le discours mdiatique. Une analyse bibliomtrique et thmatique du discours sur la
crise de lEtat-providence justifierait une recherche toute entire. Lobjectif de ce chapitre
5
Respecter le principe de continuit entre niveaux daction publique suppose donc que penser le management
public intercommunal ne droge pas aux conditions ncessaires pour penser lEtat. Ces conditions sont
numres par Rosanvallon (1990 : 11-15) : Impratif de dglobalisation, impratif de hirarchisation, impratif
darticulation et impratif de totalisation. En synthse, ces conditions posent que si lEtat nest pas une structure
unifie, une chose cohrente, isoler et dcouper son action en secteurs et niveaux dintervention ne permet pas
den saisir les ressorts et conduit en avoir une conception purement instrumentale. Or lEtat nest seulement un
appareil administratif, il est une forme efficace de reprsentation sociale (Ibid. : 12), dont lhistoire est le
produit dune dynamique entre lhistoire des faits et lhistoire des ides et des reprsentations sociales. Ainsi,
comprendre le sens et la porte pratique et symbolique du management public dans les OI, implique de connatre
les dynamiques administratives plus globales qui sy rpercutent au moins partiellement.
24 24
nest donc pas danalyser de manire fine les composantes de cette crise mais de la prsenter
comme le contexte justifiant le recours aux solutions managriales qui sont le cur de cette
recherche. En effet, les solutions instrumentales et cognitives fournies par le NPM aux
administrations sont bordes de leur contraire : les problmes de lEtat.
Cest dans cette relation dynamique o les solutions managriales et la crise de lEtat-
providence voluent en regard lune de lautre quest prsent, dans un premier temps, le
contenu de la crise de lgitimit de lEtat-providence, avant de prsenter le contenu de la
solution.
1.1 - LEtat-providence : un modle situ dans lespace et dans le temps
La plupart des dfinitions de lEtat-providence reposent essentiellement sur le montant des

dpenses sociales (combien) et la manire dont les pays dpensent (comment) (Merrien,
2002). Par exemple, lOffice Statistiques des Communauts Europennes (Eurostat) identifie
huit fonctions relevant de lEtat-providence : maladie et soins de sant, invalidit, vieillesse,
survivants (pension de rversion), allocations familiales, prestations de chmage,
allocations de logement, exclusion sociale. Depuis une vingtaine dannes plusieurs analyses
ont montr que lapprhension de lEtat-providence sous le seul angle de son poids
conomique ne permettait pas de saisir les raisons de sa diffusion et de son volution. Ces
analyses ont conduit replacer lanalyse de lEtat-providence dans un contexte culturel et
historique (1.1.1). La prise en compte de ces diffrentes variables a permis Esping-
Andersen dlaborer une typologie de trois modles dEtat-providence, que nous prsentons
(1.1.2) pour situer le modle dEtat-providence franais dans une comparaison internationale
et en faire une premire analyse (1.1.3).
1.1.1 - LEtat-providence : un idal social rsultant de la crise
Un rappel de la nature profonde de lEtat-providence et des causes matrielles de son

mergence sont ncessaires pour valuer la pertinence et les cueils de sa critique qui sont
aux fondements de la Nouvelle Gestion Publique.
Les socits dEurope occidentale ont connu, depuis la Seconde Guerre mondiale, grce la
croissance conomique et la mise en place dun certain modle social le Welfare State ou
25
Etat-providence une homognisation de leurs caractristiques. La similitude des structures

socio-conomiques, lgalit peu prs atteinte entre leurs niveaux de vie, la communaut
des valeurs sociales dessinent ainsi une identit europenne qui est celle de lUnion
Europenne. Les promoteurs de lEurope ont dailleurs voulu que la notion dEtat-providence
soit au cur du projet europen originel.
La comptition internationale et le poids dune crise durable ont pourtant amen des remises
en cause de ce modle, prsent comme un temps rvolu de lhistoire europenne. Avant de
prsenter les ressorts de sa critique, les fondements et caractres de lEtat-providence
mritent dtre mis en lumire.
Les rapports Beveridge de 1942 sur les services sociaux - et de 1944- sur la ncessit
du plein emploi dans une socit de libert - sont prsents comme la source de lEtat-
providence (Berstein et Milza, 1994). Ils proposaient un programme de rforme de la socit
britannique au regard des expriences subies pendant la grande dpression des annes trente
et pendant la guerre. Sans cet arrire-fond, on ne comprend pas lesprit dans lequel les
promoteurs de lEtat-providence ont dfendu leurs ides : assurer la cohrence sociale dune
socit, en dpit des alas conjoncturels, relevait de lordre politique. La stabilit sociale
empcherait les drives totalitaristes des annes trente.
La notion dEtat-providence voque donc une forme particulire dorganisation tatique. Elle
trouve sa singularit dans un rapport tabli entre lEtat et la socit reposant sur :
(1) La protection contre les risques et les accidents du march (market failure) (Ewald, 1986).
(2) Lextension la sphre de lconomique et du social des droits de lhomme, qui se
prolongent dans des droits sociaux (Rosanvallon, 1990 :16).
Cette forme dorganisation tatique tant situe dans lespace (Esping-Andersen, 1990) et
dans le temps (Rosanvallon, 1990), il convient de prsenter le contexte gopolitique de
lapparition de la forme qui nous intresse : le modle Continental dans lequel se situe la
France.
26 26
1.1.1.1 - Une convergence europenne

Les annes 1945-1950 sont une priode de fondation de ce nouveau modle tatique, et
lexemple britannique rvle un nouvel idal social caractre universel. En effet, lampleur
du programme de rformes du gouvernement travailliste conduit observateurs contemporains
et historiens parler de rvolution silencieuse (Pellistrandi, 2004 : 222). Les
nationalisations massives (charbonnages, sidrurgie, transports, banques, nergie) crent un
secteur public considrable, le plus important de tous les pays europens. Quant aux lois
sociales, elles transforment la physionomie de la socit britannique : depuis les lois sur les
assurances nationales (pensions, retraites, veuvages) jusquau National Health Service
(NHS) (1946-48) en passant par des lois sur la ville et le logement. Ainsi, lconomie
britannique est socialise.
A la mme poque les autres grands pays europens mettent en place des mesures similaires.
En France, le Gouvernement Provisoire dirig par le Gnral de Gaulle, procde lui aussi
une socialisation de lconomie travers le plus important programme de nationalisation de
toute lhistoire conomique franaise, et la rorganisation des prestations sociales. Li aux
ncessits de la reconstruction, ce plan traduit les nouvelles orientations conomiques et
sociales envisages pendant la Rsistance.
En Allemagne de lOuest, dans une situation rendue particulirement dlicate par les ravages
de la dfaite et le poids de loccupation, les premiers responsables conomiques allemands,
dont Ludwig Erhard, mettent en place une conomie sociale de march . Il sagit dassurer
lconomie allemande un dveloppement harmonieux qui vite le chmage plaie des
annes trente- ainsi que le poids excessif des cartels. A lvidence, le modle social allemand
cherche exorciser les dsquilibres socio-conomiques du temps de Weimar et mettre en
place une socit plus juste afin dviter les tensions totalitaires.
A travers les exemples britanniques, franais et allemands, on devine quil sagit bien dune
nouvelle donne de lhistoire sociale et politique de lEurope qui se met en place. La
reconstruction conomique passe ainsi par une rorganisation sociale, porteuse dun message
politique.
27
1.1.1.2 - Un modle sociopolitique consensuel

Le retour au pouvoir des conservateurs ds 1951 en Angleterre ne saccompagne pas dune
modification profonde de la politique gouvernementale. Les fondements travaillistes de la
nouvelle socit sont maintenus. Cette dcision essentielle fonde le consensus britannique. Le
bilan de la priode (51-64) est dailleurs satisfaisant et plaide pour lefficacit du Welfare
State : la production a augment de 40% en valeur, le chmage est contenu durant toute la
priode un niveau de plein-emploi : entre 2 et 3% seulement de la population active (Marx,
1999).
Plus gnralement, lexceptionnelle croissance conomique entame au lendemain de la

guerre permet un enrichissement sans prcdent des socits europennes. Aussi, les pouvoirs
publics disposent-ils de plus de moyens pour mettre en uvre cette nouvelle socit plus juste
et plus heureuse. En France, la stabilit au pouvoir de la droite durant les annes 60 et 70 est
galement une priode dapprofondissement de lEtat-providence (allongement des congs
pays quatre semaines par le gouvernement de Chaban-Delmas, allongement de la dure
dindemnisation du chmage en 1974).
Au-del des mesures plus ou moins spectaculaires, le modle de lEtat-providence doit se

comprendre avant tout comme une rupture (Pellistrandi, 2004 : 224). Il se pose en rupture par
rapport trois modles : le modle libral classique qui avait manifestement chou dans les
annes trente, le modle socialiste sovitique qui entrana avec lui la disparition de la
proprit prive et de linitiative individuelle, et enfin le modle fasciste qui, sil avait
dvelopp des mesures sociales, avait dtruit les liberts publiques et individuelles. Les
fondements de lEtat-providence sont justement la conciliation de la libert politique, de
lefficacit conomique et de la justice sociale.
Dans ces conditions, lEtat-providence nest pas simplement un dispensateur dallocations. Il

suppose aussi des politiques contractuelles o les partenaires sociaux prennent en charge leur
coexistence harmonieuse. Quel quen soit le cot, lEtat-providence ne se rduit pas une
quation financire, mme sil la pose. Il renvoie indissociablement aux rponses politiques
apportes par les gnrations des annes trente et de la guerre aux troubles dont ils avaient t
les tmoins malheureux (Pellistrandi, 2004 : 227).
28 28
Ce rappel historique des conditions dmergence des Etats-providence rvle leur identit
indiscutablement europenne, mais une analyse portant sur les modalits effectives du
fonctionnement des Etats providence invite distinguer trois modles.
1.1.2 - Les trois modles dEtat-providence
Le dtour par lanalyse comparative est un moyen de faire ressortir plus clairement les traits
saillants et particularits du modle franais dEtat-providence.
Dans une analyse compare des Etats-Providence, Esping-Andersen (1990) identifie des
formes particulires d'arrangements institutionnels entre trois acteurs : la sphre prive, le
march et l'tat. Ainsi, le niveau de dmarchandisation, la structure de classe dcoulant des
politiques sociales et le ratio public-priv dans la fourniture des biens sociaux constituent les
trois indicateurs qui fondent les diffrents rgimes d'tat-providence. Sur cette base, lauteur
distingue trois modles d'tat-providence, le rgime libral, le rgime conservateur-
corporatiste et enfin le rgime social-dmocrate :
(1) Modle conservateur-corporatiste (Europe continentale) : les droits sont garantis,

fonds sur le principe de l'assurance sociale, mais aussi sur la classe et le statut social. En
outre, ces rgimes corporatistes sont galement models par l'glise et, par l mme,
fortement lis la prservation des valeurs familiales traditionnelles. Il vise prserver les
grands quilibres, dans un systme contributif assurantiel susceptible dexclure les
outsiders (femmes, jeunes, immigrs,), qui font face au chmage de masse.
(2) Modle libral (monde anglo-saxon) : l'assistance fonde sur l'valuation des
besoins, les transferts universels modrs ou les plans d'assurances sociales modestes
prdominent. Le March est la rfrence centrale, lEtat-providence y est rsiduel (pallier les
accidents du march).
(3) Modle Social-dmocrate (Europe du Nord) : toutes les classes sont incorpores
dans un systme universel d'assurance sociale, services sociaux et indemnits sont levs.
L'tat-providence y joue un rle fortement redistributif. Il vise la promotion de l'galit
homme-femme et l'autonomie des enfants. La citoyennet et le progrs galitaire sont la
rfrence centrale, compromis politique entre groupes sociaux (genres, gnrations, etc.) pour
parvenir un dveloppement de long terme.
29
Figure 1.1 : Interactions entre Etat, March et Socit
TAT
Dmarchandisation Stratification sociale
MARCH SOCIT
Ratio public/priv dans

la fourniture des biens sociaux
Source : adapt de Esping-Andersen (1990 : 24)
1.1.3 - LEtat-providence conservateur, figure de base de lEtat franais
LEtat-providence franais appartient au modle conservateur corporatiste mais en exacerbe

certains aspects : la protection sociale est beaucoup plus segmente et corporatiste quailleurs,
et le recours aux prretraites est quasiment systmatique (Esping-Andersen, 2006 : 76). Cette
exacerbation pose deux problmes : le contrat intergnrationnel est plutt difficile mettre
en uvre, car la solidarit nexiste qu lintrieur des mmes professions. Lquit est
remise en cause au sein dune mme gnration : En France, un cadre vit en moyenne six
sept annes de plus quun travailleur manuel, donc reoit six sept annes de plus de retraite.
Cest aussi lui qui aura le plus besoin de soins coteux puisque le risque de dpendance
commence 80 ans (Esping-Andersen, 2006 : 77). Le systme est donc remis en cause
galement sur le plan de la justice sociale car ceux qui en profitent le plus sont ceux qui
gagnent le plus. Pourtant, Palier (2004) montre que la transformation de lEtat-providence
franais est davantage passe par les micro-recettes que par les grandes finalits. Le
changement continu des instruments de lEtat-providence (RMI, CSG, CMU) et la
multiplication des plans de redressement des comptes de la scurit sociale ouvrent la voie
la recherche de nouvelles fonctions conomiques pour la protection sociale plutt qu son
effacement. La solution consistant dmanteler purement et simplement lEtat-providence,
30 30
bien que rclame par les ultra-libraux, nest pas lordre du jour aussi bien du fait des
rsistances institutionnelles et politiques qu lattachement des Franais leur modle
social (Palier, 2002 : 111). Ceux-ci semblent plutt enclins rformer la protection sociale
de faon ce quelle devienne plus favorable lemploi, et ainsi lui redonner une fonction
conomique positive (Palier, 2002 : 112). Ainsi, malgr une logique europenne densemble,
chaque Etat-providence suit son propre chemin pour rformer son systme de retraites
(Palier, 2004 : 298) en fonction de son cadre institutionnel. Au total, malgr critiques et
micro-rformes, la dimension sociale du modle franais dEtat-providence est conserve.
Ceci invite porter une analyse plus large sur les fondements de sa crise.
Dans une analyse historique de lEtat en France, Rosanvallon (1990) montre que l'tat
franais s'est incarn successivement dans ce qu'il nomme des "figures de base" dont l'aprs
guerre (1939-1945) a consacr la coexistence. A partir de cette grille de lecture l'auteur tente
de dpasser l'opposition rductrice entre deux conceptions de l'intervention de l'tat dans la
socit, l'une maximaliste, l'autre malthusienne. Au nombre de quatre, ces figures constituent
les modalits spcifiques du rapport tat-socit : (1) le Lviathan dmocratique ; (2)
l'instituteur du social ; (3) la providence ; (4) le rgulateur de l'conomie.
(1) Le Lviathan dmocratique : marque une autonomisation et une sparation de la sphre du

politique. La constitution de l'tat aux XIIIe et XIVe sicles, est remise en cause par la notion
de contrat social qui ouvre la voie la dmocratie et aux gouvernements reprsentatifs.
(2 L'instituteur du social : l'avnement de l'individualisme bouleverse les rapports de l'tat, en
tant que facteur de cohsion nationale, et de la socit vue comme une somme de corps
intermdiaires aux intrts spcifiques.
(3) La providence : l'tat se dfinit comme un "rducteur d'incertitudes" (Hobbes). L'tat de
droit fond sur la protection des individus volue progressivement en un tat-providence,
grce l'instauration de droits sociaux.
(4) Le rgulateur de l'conomie : avec la rvolution keynsienne se dveloppent de nouvelles
modalits d'action de l'tat sur la socit. Ce que Rosanvallon nomme rgulation ne peut
tre assimil une forme de socialisme ni une forme d'intervention conomique globale.
Selon Rosanvallon (1981), la priode rcente quivaut un nouvel quilibre entre les figures
de base de lEtat. En effet, la notion de crise de lEtat-providence repose essentiellement sur
le reflux de la dernire figure de lEtat. Mais les diffrentes figures de lEtat coexistent et
31
connaissent des volutions contrastes. Si lEtat rgulateur a recul, lEtat lgislateur ne fait
mcaniquement que saccrotre. Cette inflation rglementaire (dans des domaines aussi varis
que la protection de lenfance ou la scurit alimentaire) est caractristique de tous les pays
dvelopps parce quelle correspond une demande de la socit. LEtat devient de ce point
de vue, de plus en plus bureaucratique et lapprhension de lefficacit de lEtat doit ainsi
bien distinguer les deux facettes de ce que recouvre la notion de bureaucratisation : une
dimension sociologique propre aux grandes organisations et une dimension rglementaire en
expansion qui amne considrer paradoxalement que plus la socit devient individualiste
plus la demande dEtat est forte, tout simplement (Rosanvallon, 2004 : 85). Il semble donc
que derrire lexpression de crise de lEtat-providence se cache principalement une
critique de la bureaucratie et une critique de son intervention conomique sans remise en
cause profonde du principe de solidarit. Lambigut de la critique semble signifier que cest
plus une reprsentation idalise de lEtat qui est en cause dans cette crise, que lanalyse
concrte de son action.
1.2 - Les causes de la crise de lEtat-providence : idologiques plus

quconomiques
La principale critique porte lEtat-providence concerne son efficacit conomique.

Pourtant, la plupart des analyses portant sur les causes de la rforme de lEtat et celles de la
crise de lEtat-providence rvlent que les facteurs conomiques ne sont pas prpondrants.
La dnonciation de lEtat-providence nest ainsi que la partie la plus visible dune profonde
crise de lgitimit des organisations publiques, quelques soient les modalits de leur
intervention, nourrie par laffirmation dune idologie anti-bureaucratique.
De nombreuses analyses des rformes politiques et administratives cherchent dterminer la

primaut des facteurs politiques et conomiques dans la remise en cause de lEtat-providence
(Kingdon, 1994).
Borins (2002 :725) dans une tude comparative sur les causes des politiques de
transformation du secteur public aux Etats-Unis, en Europe et au Canada, montre que la crise
conomique ne figure pas dans les cinq premires raisons dinitier une rforme. Les
principales motivations dclares de la rforme de lEtat concernent le rapprochement de
lEtat au citoyen et la transparence. Ce sont ainsi des facteurs politiques, relatifs aux pouvoirs
32 32
des citoyens sur ladministration qui nourrissent les rcits rformateurs plus quune rponse
aux critiques de nature conomique.
Kettl (2000) identifie quatre forces politiques et conomiques qui contestent lEtat-
providence. Dans le champ politique, la fin de la guerre froide et le mouvement de
dmocratisation ont dchan le scepticisme sur le rle de lEtat dans la socit. Lauteur
considre lextension de la rgulation par le march de la vie sociale comme un hritage de la
guerre froide. Les volutions conomiques ont de leur cot t impressionnantes. La rcession
asiatique des annes 1990 et la mondialisation des marchs financiers et de consommation ont
conduit une drgulation soutenue. Dans la perspective de lauteur les facteurs politiques
prcdent et conditionnent les facteurs conomiques. De surcrot, les gouvernements ont,
selon Kettl (2000), t conduits se concentrer sur le dveloppement conomique et lemploi.
La logique de march sest ancre dans les rfrentiels des politiques publiques. Dans son
analyse, la pntration de la logique de march nest pas conscutive un constat des
dfaillances du mode de rgulation prcdent, mais se fait sur le mode dune adaptation un
contexte plus concurrentiel.
Dans le discours mdiatique une seule figure de lEtat semble en crise : lEtat-providence.
Pourtant, selon Rosanvallon, ce que lon nomme crise de lEtat-providence correspond en fait
une crise de deux figures de base de lEtat : dune part, lEtat rgulateur de lconomie dont
la capacit et la lgitimit de lintervention sont contestes en regard de sa contribution la
croissance conomique. Dautre part, lEtat-providence voit son action re-distributrice
questionne dans les modalits de sa gestion o sexprime une raction face une gestion
de la solidarit juge trop bureaucratique et peu efficace (Rosanvallon, 1990 :195). Cette
crise de lEtat-providence repose sur la conjugaison de trois facteurs : une crise de lquation
keynsienne, une crise de solidarit et une perte de lgitimit.
1.2.1 - Les trois facteurs de crise de lEtat-providence
Lidentification de trois facteurs de la crise de lEtat-providence permet dune part de

relativiser la prgnance de largument dinefficacit conomique et dautre part de placer
principalement cette crise sur le plan des reprsentations sociales.
33
1) Lquation keynsienne ne fonctionne plus (Rosanvallon, 1981, 45) : LEtat-

providence est fond sur lquation keynsienne selon laquelle, grce lintervention de
lEtat, la croissance conomique va de pair avec le progrs social. Or, depuis le dbut des
annes soixante-dix, les politiques de relance sont inefficaces pour enrayer la crise ;
lefficacit conomique et le progrs social semblent redevenir contradictoires, tout au moins
court terme.
2) La crise de lEtat-providence correspond aussi une crise de la solidarit organise

par lEtat qui, aux yeux des citoyens, est opaque et abstraite. La solidarit ne peut sexercer
que si la morale sociale quelle traduit repose sur un minimum de visibilit des rapports
sociaux (Rosanvallon, 1981 :76). Chacun a besoin de savoir comment est utilise sa
contribution, or aujourdhui linterface tatique est devenue largement opaque .
3) Enfin, La crise de lEtat-providence sexplique principalement par le doute sur ses

finalits. Il a pour objectif de rpondre aux besoins sociaux, mais ceux-ci sont illimits et ne
peuvent jamais tre entirement satisfaits. Ensuite, un doute essentiel traverse lEtat-
providence : Lgalit est-elle encore une valeur qui a un avenir ? . La valeur galit
est en crise pour quatre raisons principales :
- La demande sociale envers lEtat-providence se tourne de plus en plus vers la scurit

physique, notamment dans les grandes villes : la demande de scurit tend
relativiser la demande dgalit (Rosanvallon, 1981).
- Le dveloppement de lEtat-providence nest pas le rsultat dune explosion sociale,
cest une progression mcanique qui sest dveloppe froid . La rduction des
ingalits apparat alors moins lgitime.
- Le financement de lEtat-providence ne provient plus dune minorit de privilgis car
les contribuables reprsentent dornavant une part importante de la population.
- La socit nest plus homogne ; elle est de plus en plus segmente en diffrentes
catgories sociales. Dans ces conditions, chacun cherche se placer dans le segment
le plus favorable, LEtat clientlaire commence sdifier dans lEtat-providence .
Il est intressant de constater quune partie seulement des causes de la crise infuse les
justifications rformatrices. En effet, seules les explications conomiques de la crise sont
gnralement invoques pour justifier les rformes : il se trouve dans une impasse
34 34
financire, son efficacit conomique et sociale dcrot, son dveloppement est contrari par
certaines mutations structurelles (Rosanvallon, 1981 :30). Cependant, il est toujours
mcaniquement possible daugmenter les cotisations et les impts, mais cette hausse est
dsormais refuse par la population. Or, nous venons de voir que le problme de lEtat-
providence est avant tout dordre sociologique et se pose en termes de reprsentations
sociales.
1.2.2 - De la remise en cause de la lgitimit de lEtat-providence
La principale raison de lmergence du NPM nest pas rechercher dans une cause objective
ou une raison naturelle, mais dans une mosaque de dynamiques cognitives et sociales.
Parmi les premiers travaux franais dessinant les contours disciplinaires et thmatiques du
management public, la notion de lgitimit occupe une place centrale. Laufer et Burlaud dans
leur ouvrage Management public : gestion et lgitimit (1980), considrent que la
spcificit du management public est de grer la tension entre rationalit et lgitimit. Ils
situent lavnement du management public dans un processus long dvolution des systmes
de lgitimit. Selon les auteurs si la confusion entre secteur public et secteur priv semble si
difficile concevoir cest que cette distinction se fonde sur la lgitimit des principes daction
qui rgissent chacun de ces univers. Il nest donc pas surprenant que ce soit prcisment
autour de cette notion de lgitimit, devenue problmatique, que puisse sarticuler une
dfinition cohrente du mode de gestion adapt ces situations ambigus (Laufer et
Burlaud, 1980 :1).
Le point de dpart de leur approche est un constat, lgitimant de lui-mme lintrt du

management public : le management public ne correspond pas une mode mais une
volution historique : celles des systmes de lgitimit qui permettent aux organisations
dexercer leur autorit. Cette volution est marque par la crise de lgitimit que connaissent
toutes les grandes organisations quelles soient publiques ou prives. (Laufer et Burlaud,
1980 : 8). Ainsi cest la crise gnralise de la lgitimit qui expliquerait lessor du
management public. Cette crise correspond selon les auteurs une socit complexe au sens
o des logiques contradictoires coexistent sans quaucune ne lemporte sur lautre. Cette
analyse fait cho aux thories post-modernes (Lyotard, 1979) selon lesquelles les grands
rcits collectifs qui font socit/sociabilit auraient perdu leur pouvoir de conviction et de
35
mobilisation. Cette crise est ainsi relier lavnement dun empire rhtorique o la notion
du vrai disparat6. De nombreuses analyses de lvolution des systmes administratifs
rejoignent cette analyse, comme lindiquent les qualificatifs utiliss : action publique ultra
moderne (Padioleau, 2003), lEtat post-moderne (Chevallier, 2002).
Cest donc alors que la lgitimit est en crise, quelle se drobe, quelle devient un objectif
atteindre, reconqurir. La lgitimit devient problmatique. En tmoigne laffirmation
suivante de Laufer et Burlaud (1980 : 9) qui est le cur de leur analyse : Le secteur public
est de moins en moins en position de lgitimer son action par la seule origine juridique
constitutionnelle de son pouvoir [] La source nouvelle de lgitimit est dsormais
rechercher dans une plus grande rationalit conomique, ce qui suppose une meilleure
utilisation du management dans ladministration . Ainsi, le degr de lgitimit constitue la
ligne de dmarcation entre le pass et le prsent : la pleine lgitimit passe oppose a une
lgitimit prsente parcellaire et conqurir sans cesse.
Cette crise de lgitimit se manifeste par lmergence de deux remises en cause de

ladministration. Selon les auteurs cest sur le plan des mthodes que semble natre le danger
tout autant que ce qui sauve : il semble que ne pouvant plus se lgitimer par la nature de son
pouvoir ni par sa finalit, ladministration doive de plus en plus se lgitimer par la qualit des
mthodes quelle emploie. On pourrait rsumer les griefs ports contre ladministration en
deux points : le gaspillage et linhumanit. Ladministration, pour sen dfendre, doit montrer
dune part que ses mthodes sont efficaces, dautre part quelles tiennent compte des dsirs
des citoyens (Laufer et Burlaud, 1980 : 23).
Dans la perspective de Laufer et Burlaud, le management public ne permet de rpondre qu

la premire des deux injonctions : Dsormais, lEtat, en tant que crancier et dbiteur est
cit en permanence devant le tribunal de lopinion publique. Cest pourquoi il est amen
dmontrer que la faon dont il gre ses fonds est rationnelle : ce qui signifie, dune part, quil
se fixe des finalits explicites, dautre part, quil organise rationnellement les moyens de les
atteindre [] Ces techniques sont parfois dnonces par les agents de lEtat eux-mmes, qui
dplorent les faibles ralisations auxquelles elles ont donn lieu ; mais elles nen jouent pas
6
Il est noter quune grande partie des travaux de Laufer concerne justement la notion de rhtorique base sur
lanalyse des travaux de Cham Perelman et dAlexandre Kojve.
36 36
moins un minent rle symbolique vis--vis de lopinion, dsireuse de savoir que

ladministration se proccupe de management, defficacit (Laufer et Burlaud, 1980 :23).
Par ailleurs, ladministration rpond linjonction dhumanit par une intgration des usagers
dans les processus dcisionnels ou dans la servuction : Ladministration devra, dans les
faits, leur accorder une attention croissante et dans les principes, proclamer son dsir de les
voir participer son action (Laufer et Burlaud, 1980 :24). L encore, ladministration
rpond linjonction dhumanit en mobilisant les instrumentations proposes par le
management pour visibiliser sa capacit dcoute au travers des dmarches qualit, des
analyses de satisfaction
Ainsi ces deux remises en cause de lEtat, ne puisent pas dans les mmes sources
dinspiration mais trouvent une rponse unique et englobante qui ne vise pas tant
transformer les processus concrets qu rpondre une demande symbolique.
1.2.3 - A lmergence dun strotype anti-bureaucratique
Il nexiste pas de donnes fiables permettant de prouver objectivement la dgradation de la

performance de lEtat et des services publics. Pourtant de nombreux sondages dopinion
soulignent depuis le dbut des annes 1980 que lEtat, les hommes politiques et les
fonctionnaires sont perus plus ngativement quauparavant. Cest donc la dgradation de la
lgitimit des organisations publiques qui est rendue visible par ces sondages. Comme le
montre le paradoxe du gnral et du particulier.
Le paradoxe du particulier et du gnral

Nous entendons par paradoxe du particulier et du gnral la tendance de lopinion valuer
positivement les services publics quand ils sont prsents spcifiquement par domaine
daction (scurit, sant, ducation, transports, collecte des dchets) et valuer
ngativement les services publics quant ceux-ci sont voqus dans leur globalit.
Rouban (1996) a montr que lorsquon interroge les usagers propos de services publics
particuliers (ducation, transports, ) la perception est largement plus positive que lorsquils
sont interrogs sur les services publics en gnral. Dans la mme perspective, le Baromtre
des Services Publics de lInstitut Paul Delouvrier montre rgulirement que la satisfaction
37
moyenne des usagers des services publics est beaucoup plus leve (71%) que pour les
Franais (49%)7. Ce qui signifie que lvaluation est plus positive pour ceux qui ont t en
contact avec le service que pour ceux qui ne lon pas utilis. Dans les deux cas la proximit
effective vis--vis du service conditionne une satisfaction plus leve. Cet cart de
satisfaction entre le gnral et le particulier, entre lexprience du service et limage que lon
peut en avoir suggre le caractre strotypique dune telle perception.
Ce constat paradoxal est galement valable pour les pays Anglo-saxons puisque Goodsell
(1994) a montr que les citoyens ont une attitude ngative envers ladministration quand ils
sont interrogs sur ladministration en gnral, mais lorsque les enqutes sont plus spcifiques
cette attitude ngative tend disparatre. De surcrot, Hill (1992) a montr que les valuations
positives (et donc spcifiques) navaient pas dinfluence sur limage gnrale ngative de
ladministration.
Une idologie anti-bureaucratique a ainsi merg pour progressivement devenir dominante :

the anti-institutional sentiment has become mainstream (Eliasoph, 1998 :129). Cette
reprsentation ne forme pas un tout cohrent mais plutt une nbuleuse darguments pars.
Du Gay (2000 :1) distingue trois courants bureaucritiques :
- La conception populaire : elle dnonce la tendance des grandes organisations

appliquer des rgles abstraites des cas particuliers. Dans ce cas, le sentiment anti-
bureaucratique se fonde frquemment sur des expriences singulires mais mobilise deux
caractristiques bureaucratiques contradictoires : limage du bureaucrate dautant plus avide
de montrer son pouvoir que celui-ci est limit et celle du bureaucrate dmotiv et peu
travailleur.
- La variante philosophique : la bureaucratie y est perue comme lexpression de la

rationalit instrumentale. Les bureaucrates suivent leur propre logique, et trouvent leur raison
dtre dans certaines dichotomies (public/priv, motion/raison, etc.) conduisant
lexclusion. De nombreux bureaucritiques sont des militants du post-modernisme et du
post-structuralisme et partagent la croyance romantique quun exercice libre et complet des
capacits individuelles est le critre moral absolu de la conduite humaine (Du Gay, 2000 :3).
7
Donnes issues de lenqute 2006 (5me dition du baromtre), mais les rsultats semblent stables dune anne
sur lautre.
38 38
- Le managrialisme entrepreneurial : ce courant fond sur lcole des Choix Publics et

la gouvernance dentreprise ne se contente pas de critiquer la bureaucratie mais propose une
srie de principes universels censs amliorer le fonctionnement administratif.
Les courants populistes et philosophiques distinguent les morales collectives et individuelles,
tandis que le managrialisme suggre que les valeurs et les objectifs ne doivent pas diffrer
entre les secteurs public et priv. Le point commun de ces conceptions est de considrer quil
ne devrait y avoir quune seule source de valeur morale : lidal de lindividu pleinement libre
et accompli (Van de Walle, 2005 :30).
Cependant, pour tre accept, un corpus idologique repose sur des mcanismes de diffusion
et dappropriation que la thorie des strotypes sattache dcrire. Selon celle-ci, les
services et personnels spcifiques sont perus par les usagers comme des exceptions (qui
confirment la rgle). Le mode de raisonnement mis en lumire est du type les fonctionnaires
sont incomptents, mais le fonctionnaire qui ma aid la semaine dernire tait comptent.
Jai d avoir de la chance . La consquence est que les mauvaises expriences influencent
lvaluation globale des services dans un sens ngatif, tandis que les expriences positives
nont pas dinfluence positive sur lvaluation (Hill, 1992).
En effet, mesurer la part de strotypie propos des organisations publiques est aussi dlicat
que de faire la part entre la ralit et les reprsentations que lon en a. Si la strotypie
administrative est difficile mesurer, les sondages dopinions et le traitement mdiatique de
ladministration livrent des indices de sa ralit (Van de Walle, 2004). Nous dcrivons ci-
aprs le processus de construction dun strotype.
Allport (1958) distingue cinq niveaux dexpression dun strotype : lanti-locution,

lvitement, la discrimination, lagression physique et lextermination. Nous ne prsentons
que les deux premiers.
Lanti-locution est lexpression dun antagonisme au cours dune discussion entre des
personnes d'un mme groupe. Selon Van de Walle (2005 : 178) la source la plus importante
dantagonisme lgard des services publics rside dans les discussions entre amis et
collgues. Lanti-locution nest pas seulement lexpression dun strotype, elle renforce le
phnomne en donnant limpression dune objectivation de lantagonisme par la
communaut.
39
Lvitement consiste tenir distance les membres dun groupe particulier, quand bien
mme cet vitement peut gnrer des problmes pour ceux qui linitient. Par exemple, un
candidat au permis de conduire qui se comporte de manire trs dfensive et combative en
raison de la reprsentation quil de lexaminateur du permis de conduire. Cette reprsentation
est base sur un strotype. Selon Van de Walle (2005 :179), ce strotype touche tout
particulirement ladministration dont on suppose que les fonctionnaires naideront pas un
usager de manire efficiente. Nous sommes ainsi confronts une prophtie auto-ralisatrice.
On peut aisment rapprocher laffirmation de Van de Walle du mcanisme dauto-entretien
du syndrome fataliste vis--vis de ladministration. Selon Hood (1998 :148) ce mcanisme
comporte quatre ingrdients :
Figure 1.2 : Auto-entretien du fatalisme envers ladministration
Suspicion gnralise au sujet

Absence dincitations
de la motivation et de
lhonntet et la diligence des
lhonntet des lus et mfiance
dirigeants publics
envers les fonctionnaires
Faible participation et refus de Raret des contrles de laction

laction collective et des dirigeants publics
Source : Adapt de Hood (1998 : 148) et Banfield (1958)
La boucle est boucle, une reprsentation dprcie de ladministration engendre un

comportement qui favorise et lgitime cette reprsentation. Cependant, cette prophtie auto-
ralisatrice nexiste pas dans labsolu, mais est le produit de plusieurs oprateurs de
reprsentation.
La diffusion et la persistance dun strotype est exerce par plusieurs acteurs : les leaders
dopinion, la communication interpersonnelle, le contexte social, la spirale du silence (la
reprsentation qua un individu des composantes de lopinion publique influence lexpression
de sa propre opinion). Lopinion dun individu, tout du moins lexpression publique de cette
40 40
opinion, est influence par ce que cet individu crot tre lopinion publique. Les attitudes
personnelles propos du secteur public peuvent donc tre considres comme des normes
sociales. Ces normes sociales npargnent pas les responsables administratifs et politiques
dont linquitude propos de la perte de confiance des citoyens repose plus rarement sur des
mesures objectives de cette confiance que sur des impressions et des ou-dire ce qui interdit
une analyse profonde des causes, consquences et remdes apporter au phnomne (Van
Gunsteren et Andeweg, 1994 : 24).
Cest plus la perception de performance du secteur public qui est en crise que la performance
intrinsque du secteur public. Van de Walle montre que cette perception nest pas relie aux
performances effectives de ladministration mais ce sont plutt les prdispositions sociales
qui expliquent le mieux la perception de performance publique par les usagers. La perception
de performance publique est donc selon lui un problme plus socital que managrial. Ce
diagnostic corrobore la thse dveloppe par Rosanvallon dans La contre dmocratie : la
politique lge de la dfiance (2006) analysant la crise de confiance dans la reprsentation
politique moins comme un nihilisme et ou une posture passive mais comme un mode
alternatif dexpression politique. Celui-ci repose sur un ensemble de pratiques de
surveillance, d'empchement et de jugement au travers desquelles la socit exerce des
pouvoirs de correction et de pression. ct du peuple-lecteur, elle donne voix et visage aux
figures d'un peuple-vigilant, d'un peuple-veto et d'un peuple juge (Rosanvallon, 2006 : 3).
La dfiance nest donc pas creuse, la proposition est certes ngative, mais constitue une forme
dexpression voire de proposition.
La perte de confiance et de considration du public envers ladministration nest pas nouvelle.

La question est donc de savoir pourquoi le gouvernement ne sen proccupe que maintenant.
Analysant lmergence dun souci de soi de lEtat en France, Bezes (2002b) considre que
ladministration est devenue un problme public et politique dans le courant des annes
soixante-dix : la promesse de rforme est devenue un facteur de conqute du pouvoir
politique et traduit une mutation du rapport entre Etat et socit. Or, le management vient
concrtiser cette promesse de rforme et le NPM vient lui apporter laura du savoir savant.
41
Section 2 : Les fondements conceptuels du NPM : Taylorisme et

Nolibralisme
Les transformations des administrations publiques peuvent tre analyses comme le rsultat
de linfluence, de la pntration et du succs dune nouvelle doctrine no-managriale, ce
que Hood (1994) appelle une rvolution intellectuelle . Les faons de penser les
systmes administratifs seraient en mutation travers lavnement de nouveaux principes, de
nouvelles rgles et de nouveaux instruments.
Les analyses qui assimilent le NPM au management public dcrivent la plupart du temps une
idologie cohrente et globale enracine dans le no-libralisme. Or, le portefeuille
darguments qui composent le NPM (cf. infra) puise dans des discours et corpus doctrinaux
diffrents. Lidentification de ces sources dinspiration fait elle-mme lobjet de dbat.
Gruening (2001) considre que sept courants thoriques nourrissent le NPM :
- La science administrative classique

- La science administrative no-classique inspire des travaux dH.A. Simon
- Lconomie des choix publics
- La nouvelle conomie institutionnelle (thories de lagence et des cots de
transaction)
- La nouvelle science administrative (intgrant le constitutionnalisme et le
communautarisme
- Lanalyse des politiques publiques
- Le management public rationaliste et organique
Ces diffrents courants thoriques se retrouvent des degrs divers dans les prescriptions du
NPM.
42 42
Tableau 1.1 : Fondements thoriques et prescriptions du NPM
Sc. Adm. Classique

Sc. Adm. Noclassique
Choix publics
Ecole Autrichienne
N.E.I. Principal-Agent
Droits de proprit
N.E.I. Cots transactions
N. Sc. Adm.
Constitutionnalisme
Communautarisme
Analyse Politique
PuMa Rationnel
PuMa Organique
Restrictions budgtaires X X X X X X X
Privatisation X X X X X X
Sparation du politique et de ladministratif X X X
Externalisation X X X X X X
Tarification lactivit et vouchers X X
Orientation client X X X
Comptition X X
Flexibilit de la gestion X X
Sparation de la politique et de l'administration X X X X X
Contrle de la Performance X X X X X X
Dcentralisation X X X X X X X X X X
Mesure de la performance X X X X X
Renouveau comptabilit et gestion financire X X X X
Audit de performance X X X X
Planification stratgique X X X
Transformation des styles danimation X X X X
Gestion des ressources humaines X X X
Utilisation des NTIC X
Lgislation limitant les dpenses publiques X
Amlioration des capacits de rgulation X
Diminution du nombre dorganismes publics X X X X
Rationalisation des structures administratives X X X X
Analyse et valuation X X X
Dmocratisation et Participation X X
Source : adapt de Gruening (2001 :12)
Cette mise plat des sources conceptuelles du NPM est importante dans ltude des pratiques
managriales des organisations publiques pour viter une double rduction de lobjet dtude.
Tout dabord, une initiative managriale dans le secteur public, bien que ncessairement
porteuse dune faon de penser lorganisation dans laquelle elle simplante, ne sinscrit
pas automatiquement dans le schma du NPM. Dautres thories des organisations infusent
les solutions managriales publiques, comme par exemple le Mouvement des Relations
43
Humaines ou lAnalyse Stratgique des Organisations8. Ensuite, le NPM ne reposant pas

uniquement sur lidologie no-librale, limportation de solutions issues du NPM ne signifie
pas ncessairement limportation de techniques no-librales. Or la plupart des analyses
critiques du management public identifient toute pratique managriale dans le secteur public
lavnement du no-libralisme.
Malgr cette varit de sources conceptuelles, la plupart des auteurs suivent la proposition de
Hood (1991) selon laquelle la force du NPM rside dans le mariage de deux idologies
contradictoires : la nouvelle conomie institutionnelle et les avatars contemporains de la
gestion scientifique taylorienne (Aucoin, 1990 : 115; Dunsire, 1995 : 21; Reichard, 1996 :
245; Schedler, 1995 : 155). Nous prsentons ici ces deux courants identifis, en considrant
que sils ne sont pas exclusifs dautres influences, ils constituent nanmoins le noyau dur du
modle NPM.
Ce rappel nous permettra par la suite de pouvoir de faire la part au sein des dispositifs
managriaux implants dans les organisations publiques entre ce qui relve du no-
libralisme et du taylorisme et ce qui nen relve pas. Cela pourra nous aider qualifier la
politique de modernisation du secteur public franais mais galement les dispositifs
rencontrs lors de nos tudes de cas.
2.1 - De la Nouvelle Economie Institutionnelle (N.E.I.) lEconomie des

Choix Publics: lmergence dun libralisme nouveau.
Public services are never better performed
than when their public officials reward comes
only in consequence of their being performed,
and is proportional to the diligence employed in
performing them.
Adam Smith (cit in Hood, 2000: 104)
La conception librale de lEtat est floue. Les penseurs fondateurs du libralisme, comme
Smith ou Bentham, sont incapables de fixer clairement les limites de lintervention de lEtat.
8
Dans certains cas dinnovations managriales, on peut douter de lexistence dun effet de thorie. Les valeurs
portes par les innovations ne sont pas ncessairement la traduction dans un champ particulier de notions
prsentes dans lenvironnement intellectuel de lorganisation. Les organisations et leurs gestionnaires en
innovant dans le champ des pratiques peuvent tre lorigine darticulations conceptuelles indites rcupres
ensuite par les thoriciens des organisations (David et Hatchuel, 2007 :9). Cela est dautant plus possible que les
mondes acadmiques et organisationnels sont dconnects, ce qui est particulirement le cas en France
concernant les chercheurs en management public et les organisations publiques (Bezes, 2002b).
44 44
Ils considrent que deux Etats coexistent : un Etat de droit, gardien de la dmocratie et
garant des liberts individuelles, et un Etat interventionniste, destructeur de ces liberts .
Mais ils sont incapables de les distinguer nettement. Ils ne dveloppent donc pas de relle
thorie de lEtat. Le no-libralisme complte le libralisme en le dotant dune thorie de
lorganisation et de lEtat.
Beaucoup danalyses critiques dnoncent dans un mme mouvement management public et

NPM comme lincarnation dun tournant No-libral (Jobert, 2002 ; Merrien, 1999). Cela
explique que les enjeux conomiques et budgtaires soient souvent considrs comme des
facteurs explicatifs prpondrants des rformes managriales dans le secteur public. Avec la
rcession conomique des annes soixante-dix, la rarfaction des ressources -particulirement
fiscales- des Etats ; la dgradation des quilibres financiers et la croissance continue des
dpenses et dficits publics sont devenus les principaux problmes des dirigeants publics
(Jobert, 2002 ; Rouban, 1997 : 168). Ces facteurs ont conduit les gouvernements
sinterroger sur le niveau des dpenses publiques et sur loptimalit voire la lgitimit de leur
utilisation (Peters, 1995). Pour certains auteurs, dans cette perspective, les transformations des
systmes administratifs nationaux relvent donc dabord dun no-libralisme (Dunleavy,
1986) accordant la priorit la diminution des dficits et des dpenses publics. Inscrit
lagenda de gouvernements anglo-saxons domins par les partis de la nouvelle droite (Savoie,
1994) puis retraduit dans des termes plus neutres, inspirants de manire distincte mais
convergente les programmes de gouvernements de gauche (Jobert et Thret, 1994), ce no-
libralisme est dclin sous la forme du NPM.
Ainsi, toute tentative de rduction des dpenses publiques mme en contexte de rarfaction
des ressources quivaudrait une politique no-librale et en contre-partie le no-libralisme
se rduirait la seule volont de rduire les dpenses publiques. Or, le no-libralisme ne se
rduit pas la seule obsession de la rduction des dpenses publiques. Celle-ci en est une
composante mais la doctrine no-librale est plus profonde. Elle tend lhypothse dun agent
goste et rationnel lintrieur de lorganisation publique et nie les spcificits des
organisations publiques.
Nous avons dj indiqu que management public et NPM doivent tre distingus. La
recherche vise sortir de la dialectique promotion/dnonciation du management public (cf.
chap. 2) mais vise reprer les thories de laction portes par les acteurs rencontrs. Nous
45
dfinissons le NPM comme la facette idologique standard du management public. Dans

la mesure o celle-ci nous sert de rfrence, il convient de prsenter les conceptions sur
lesquelles elle repose9.
2.1.1 - Le no-libralisme et la question organisationnelle
La thorie conomique des marchs est fonde sur deux postulats (Orlan, 1994) :
- H1 : lagent conomique est un individu goste et rationnel, il maximise son bien tre
sous contraintes.
- H2 : la coordination entre les actions est ralise par les marchs concurrentiels au
travers des prix.
Selon Eymard-Duvernay (2004 : 9), lobservation des conomies relles montre lexistence
dune multitude de formes sociales qui ne relvent pas de cette thorie et notamment que
dautres institutions que le march coordonnent les actions : les entreprises, le secteur public,
le secteur associatif Depuis les annes 1970, la thorie conomique sest montre plus
ambitieuse. Les outils de lanalyse conomique construits pour tudier les marchs sont
tendus ces formes sociales (Favereau, 1989). Lhypothse H1 est conserve. Lhypothse
H2 est modifie : les marchs sont remplacs par des contrats, quilibres locaux dintrts
individuels. Dans cette perspective il ny a potentiellement plus dinstitutions : lidal est que
les contrats ne se tiennent que par lquilibre des intrts : le contrat est excut parce que
chacun poursuit son intrt. La description de la socit repose dsormais essentiellement sur
lhypothse H1. Cette nouvelle formulation du modle permet dtendre le raisonnement
conomique toutes sortes dinteractions, au-del des interactions sur les marchs
concurrentiels.
Cette extension du march au non marchand est permise par larticle dAlchian et Demsetz
(1972) qui marque un tournant important dans les thories conomiques de lentreprise. Il
pose lide que lentreprise est caractrise par une structure particulire de droits de
proprit dfinis par un ensemble de contrats. Un systme de proprit efficace doit permettre
9
La prsentation de thories conomiques ne servant que de contrefort notre recherche, les sources nont pas
t multiplies ni approfondies. Ce passage est donc principalement bas sur la lecture de trois documents de
synthse pdagogique : Eymard-Duvernay (2004), Plane (2000 et 2003) et Andr et Delorme (1983). Lobjectif
tant de reprer les grandes doctrines conomiques qui ont rendu possible et ont infus une idologie de la
rforme de lEtat, nous avons indiqu les rfrences des auteurs rencontrs dans les ouvrages de synthse.
46 46
de profiter des avantages de la spcialisation et assurer un systme efficace dincitation. Pour

ces auteurs, lentreprise individuelle capitaliste constitue la forme dorganisation la plus
efficiente (Plane, 2000). Selon Eymard-Duvernay (2004), cet article vise runifier
Organisation et March en montrant que les relations dans les organisations ne sont
pas dune nature diffrente de celles qui prvalent sur les marchs. Dans un cas comme dans
lautre, les individus sont dirigs par des incitations. La thorie conomique postule en effet
que les relations entre individus sont organises uniquement sur la base des calculs
individuels intresss de chacun (Smith, 1776). Introduire une relation dans laquelle un agent
en dirige dautres est donc profondment htrodoxe (Eymard-Duvernay, 2004 : 15).
Lconomie a prcisment cherch montrer, ds ses origines, que la socit pouvait se
passer de lEtat et de son rle coercitif : les marchs sont autorguls, il ny a pas besoin
dautorit centralise.
Le courant de lconomie des cots de transaction tente de dvelopper une thorie mieux
ajuste lentreprise capitaliste : une entreprise qui rassemble sous lautorit des managers,
eux-mmes sous celle des actionnaires, un grand nombre de travailleurs. Les auteurs de
lconomie des cots de transaction reconnaissent une discontinuit entre entreprise et
march : lentreprise est une forme de coordination alternative au march. Williamson (1975),
importe la thorie de la rationalit limite dans la thorie des contrats pour souligner que les
contrats sont par essence incomplets, puisquils ne peuvent envisager toutes les ventualits
possibles. Cette incompltude favorise les comportements opportunistes des acteurs qui
chercheront ncessairement tirer profit de la zone dincertitude laisse par les contrats.
Williamson suggre donc que la coordination hirarchique - l Organisation - permet de
limiter les effets pervers en contrebalanant les zones dincertitude du contrat par le pouvoir
discrtionnaire de la hirarchie. Selon Eymard-Duvernay (2004 : 31), cette thorie tente de
sauver lapproche librale en ltendant des formes de coordination non marchandes. Les
grandes organisations hirarchises, qui pourraient tre suspectes doccuper des positions de
monopole, servent lefficience conomique et doivent donc ce titre tre prserves de toute
condamnation de la part des institutions charges de maintenir lordre concurrentiel des
marchs. Cest donc un nouveau libralisme qui merge, un no-libralisme, qui reconnat la
libert des managers, au-del des rgles dictes pour un bon fonctionnement du march
concurrentiel, voire au-del des rgles de droit.
47
Ainsi, relve du no-libralisme tout dispositif managrial dont la philosophie gestionnaire

implicite est que lagent ne connat que son intrt individuel et qui considre que le succs
dune rforme ou dun dispositif managrial repose sur le systme dincitation quil met en
place10.
2.1.2 - Nolibralisme et la question de lEtat : lcole des Choix Publics
Le no-libralisme peut impacter lEtat et les organisations publiques de deux manires : tout
dabord en rduisant lEtat une organisation normale ou lhypothse H1 joue et lgitime la
construction dun systme dincitation standard (cf. supra). LEtat y est le lieu de lextension
des prceptes du no-libralisme. La critique no-librale de lEtat-providence se fonde sur la
ngation du social . Lautonomie de lindividu est au centre de la pense librale ; celui-ci
est un tout parfait et solitaire , il ne ressent pas denvie et donc son regard ne se fixe jamais
sur ce que lautre possde ; il est totalement indiffrent aux autres individus. La pense
librale est donc radicalement a-sociologique .
Mais le no-libralisme dveloppe galement une pense spcifique lEtat, comme

organisation qui se prtend diffrente et dont il convient de nier la singularit. Il se caractrise
par la critique de la critique de lconomie de march (Rosanvallon, 1981 : 47). Ce no-
libralisme reconnat les dfaillances du march, mais il considre quelles sont moindres que
celles de lEtat, il se fonde donc sur la seule base dun calcul cots-avantages qui conclut que
le march est moins inefficace que lEtat.
Les approches individualistes sont fondes sur lide que lactivit de lEtat et les dpenses
publiques sexpliquent par le jeu des comportements individuels fonds sur les notions de
rationalit et dutilit ; il sagit donc dune transposition des principes de lhomo conomicus
lanalyse des dpenses publiques. Cette approche individualiste repose sur les travaux de
Wicksell (1898) sur la thorie de lchange volontaire et la thorie des biens collectifs, selon
lequel lactivit de lEtat rpond des demandes des individus pour des biens et services ne
10
Ainsi le rapport du Conseil DAnalyse Economique au Ministre du Budget intitul performance, incitations
et gestion publique relve de cette approche et affirme La France doit clairement dvelopper sa culture et sa
pratique dexprimentation et dvaluation pour les politiques publiques. Pour ce qui touche la production des
services collectifs, le systme des agences, pratiqu chez certains de nos voisins (en particulier le Royaume-Uni),
constitue dans certains cas la bonne rponse, et une application directe des modles de dlgation
(principal/agent). Quel que soit le degr effectif de dconcentration ou de dcentralisation, il faut mettre en place
un systme dincitation et dintressement des personnels qui aille dans le sens dune efficacit accrue du secteur
public, quil sagisse de ltat, des collectivits locales ou de la Scurit sociale (CAE, 2007).
48 48
pouvant tre obtenus par lactivit prive. Dans ce cadre conceptuel, limpt est conu
comme un prix et non comme une contribution. Ces analyses sefforcent galement de
montrer que labsence de prix dans lconomie publique donne naissance des
comportements de type passager clandestin . Dans une logique dhdonisme individuel, la
gratuit ou la tarification collective deviennent systmatiquement dfaillantes.
Le courant thorique du Public Choice, qui sest dvelopp dans les annes soixante,
constitue aujourdhui le paradigme principal de lapproche individualiste de lEtat. Selon
Gruening (2001 : 12), lhypothse de lcole des choix publics les individus sont des
short-term material self interest maximisers - contient une conception de la rationalit
limite diffrente de celle propose par Simon puisque bien que celle-ci soit limite par le
contexte de laction, un optimum thorique peut nanmoins tre trouv pour chaque
situation : For example an Indian who believes that rain-dancing produces rain, acts
rational if he begins to dance in a severe drought (Tullock, 1965).
Ce sont essentiellement les travaux de Buchanan et Tullock (1962) qui ont jet les bases de
cette approche en tudiant les dcisions politiques. Ces dernires, et singulirement celles qui
ont trait aux dpenses publiques, dpendent dun calcul et dun raisonnement comparant les
cots et les avantages. A limage du march, lEtat est conu comme un mcanisme travers
lequel les hommes tentent de raliser leurs objectifs. Les politiciens cherchent tre rlus, ce
qui cre un cycle politique de dpenses (leves la veille des lections). Ainsi, lhomme
politique a pour but laccs ou le maintien au pouvoir : pour y parvenir, il tend multiplier les
actions de redistribution et dquipement publics, afin de satisfaire les revendications de
groupes de pression dont le soutien est jug comme indispensable. Les dpenses financer
sont donc celles voulues par llecteur-mdian (au centre de lchiquier politique). En
consquence, laccroissement des dpenses publiques ne correspond pas lintrt gnral
mais des intrts particuliers. Le Nolibralisme version Public Choice est anti-politique
en ce sens que celui-ci exalte tellement les capacits autorgulatrices du march que la
ncessit mme du politique apparat douteuse (Jobert, 2002).
Lcole des Choix Publics a ensuite tent de dmontrer linefficience budgtaire de

ladministration publique. Niskanen montre en 1971 que les organisations bureaucratiques
(cest--dire dont la performance conomique nest pas value par le march) sont sujettes
de nombreuses dficiences nommes drives bureaucratiques . Par exemple, les biens
49
publics distribus sont considrs comme des rentes par les groupes qui en bnficient
(Niskanen 1971) ; le bureaucrate tend maximiser son budget (Brennan et Buchanan, 1977 :
273). Selon cette approche, la comptition entre segments de ladministration pour acqurir de
nouvelles comptences (donc du pouvoir) fait partie intgrante de la dynamique de fabrication
des politiques publiques.
Les tenants de cette cole ont labor des propositions de rforme pour limiter ces
dysfonctionnements tatiques. Selon Gruening (2001 : 12) les deux propositions principales
sont linvention de garde-fous constitutionnels prservant de lexploitation (il y a
exploitation quand le montant total des impts pays par un individu est suprieur la valeur
des bien publics quil reoit en contrepartie) et linvention dun systme administratif
polycentrique. Un systme polycentrique est celui dans lequel les fonctions de financement et
de production sont spares, o les appels doffre comptitifs sont la rgle, o les oprateurs
privs sont en comptition avec les oprateurs publics et o la taille des units de production
nest pas ncessairement aligne sur celle des units de consommation (ceci permettant des
conomies dchelle ainsi quune contractualisation inter-administrative plus efficiente). De
plus, un tel systme impliquerait un usage plus intensif des techniques transparentes de
financement comme la tarification la consommation et les vouchers (droits individuels
consommer). Il fonctionnerait dautant mieux quil serait hautement dcentralis (Ostrom,
1973; 1977; Savas, 1982). Cette doctrine no-librale sincarne donc dans de nombreuses
mesures de libralisation : mcanismes dexternalisation et de marketisation de loffre de
services publics et dsagrgation des systmes administratifs (Dunleavy, 1997); mesures de
fragmentation des organisations ministrielles et dveloppement de politique de mise en
concurrence (Ferlie et al., 1996).
Dans cette perspective, lEtat ne peut incarner la volont gnrale qui lgitime son existence
et de surcrot pousse un accroissement permanent de ses dpenses de par sa domination par
les hommes politiques. Il sensuit que lEtat est par nature moins efficient que le march et
doit donc tre minimis ou rendu le plus ressemblant possible au march. Lobjectif commun
ces propositions est la multiplication et lindividualisation des centres dcisionnels, il ny a
plus de centre unique de dcision surplombant tous les autres (Hayek, 1944).
On voit donc quel type dinfluence peuvent exercer les thories conomiques sur la rflexion
administrative. Cette influence peut apparatre encore plus prgnante si lon considre que
50 50
lautre fondement thorique du NPM sinspire implicitement du modle conomique de la

dcision : Le modle dit conomique de la dcision, ou de lacteur unique, est le modle
normatif le plus cohrent quant lapproche cognitiviste de la dcision. Il part classiquement
dune hypothse de transparence totale de la situation de dcision pour quelque acteur que ce
soit. Linformation dont dispose lacteur pour dcider est cense tre complte. En
consquence la totalit des options possibles pour laction peut tre envisage pour en extraire
la solution optimale. Cest le modle du one best way, dont sinspire ne serait-ce
quimplicitement le taylorisme ou le mouvement de lOrganisation Scientifique du Travail
(Bibard, 2005 : 221). Nolibralime et taylorisme, bien que distincts, partagent les mmes
postulats fondamentaux.
2.2 - Le taylorisme et la gestion scientifique de ladministration
Le taylorisme ou Mouvement de la Gestion Scientifique tient une place singulire dans

lhistoire des sciences de gestion. Le taylorisme est en effet non seulement une thorie mais
lacte fondateur des sciences de gestion et son modle dominant. Acte fondateur puisque
lobjectif minemment thique de Taylor tait de dpasser lconomie politique et
lopposition entre libraux et socialistes marxistes sur le partage des richesses au profit dune
rflexion scientifique sur les moyens daccrotre le niveau global de richesse qui profiterait
tant aux propritaires quaux ouvriers et limiterait les tensions entre eux. La rflexion
gestionnaire portait donc sur les moyens de susciter et maintenir une action collective
organise et durable. Ds lors, les sciences de gestion ne pouvaient tre rduites une
conomie ou une sociologie applique (David, Laufer et Hatchuel, 2001 : 5).
2.2.1 - Un modle dominant les sciences de gestion
Le taylorisme est galement le modle dominant en sciences de gestion. Bien quune

perspective volutionniste de la thorie des organisations comme celle de Scott (2001)
considre que le mouvement de la gestion scientifique peut tre circonscrit aux dbuts du
XXme sicle pour laisser la place dautres courants thoriques, le taylorisme tel que nous
allons le prsenter na pas disparu tant des pratiques que de la pense managriale. Il invite
plutt suivre une perspective plus dialectique de la thorie des organisations. Ainsi, Bibard
(2005 : XI) affirme : La gestion est plus que jamais captive dune contradiction inhrente
sa nature : il faudrait, pour que ses performances soient garanties, que ses oprations soient
51
lobjet dune matrise exhaustive de leurs droulements, et ces oprations ont lieu au beau
milieu dun monde de plus en plus chaotique. Lexpression de cette contradiction prend la
forme dune tension croissante entre la ralit pratique vcue, dimpratifs de gestion qui
sinscrivent tt ou tard dans lhorizon de rationalit dgag par le taylorisme et laffirmation
dans les discours des sciences de gestion comme des entreprises dune ralit conomique
fondamentalement caractrise par lirruption de lincertitude, et les ncessits subsquentes
de grer le changement et dintgrer la complexit dans les mthodes de management . Dans
cette perspective dialectique Hatchuel (2005) considre que deux paradigmes sopposent : le
paradigme comportemental et le paradigme instrumental. Le paradigme comportemental
drivant de la pense de Weber est descriptif et vise comprendre et mettre en lumire les
rapports de pouvoir, les fondements de la lgitimit des dirigeants, tandis que le paradigme
instrumental drivant de la pense de Taylor est prescriptif et vise laborer des outils daide
au choix et la dcision. Ce dernier est donc prenne au travers de diffrentes techniques :
recherche oprationnelle, planification/contrle/systmes dinformation, qualit et juste
temps, knowledge et design management Le taylorisme loin de disparatre, continue de
nourrir les impratifs de gestion tant et si bien que toute analyse gestionnaire se
positionne par rapport ltalon taylorien. Ainsi, la prsance du management sur le
public dans lexpression management public ramne le secteur public un simple
contexte singulier du management qui suppose dtre rflchi en fonction du taylorisme.
2.2.2 - Le basculement du taylorisme dans le secteur public : le fayolisme
Seconde source du NPM, le taylorisme suggre que si lon est en mesure de matriser
parfaitement un certain nombre de techniques et de rgles relatives aux problmes de
ladministration du personnel (dcomposition des tches, dfinition du contenu du poste,
capacit maximale de contrle, etc.), alors les difficults rencontres dans la direction de
larges groupes de travailleurs sont en grande partie rsolues (Plane, 2000 : 11).
Cela suppose une tude scientifique du travail, dbouchant sur une Organisation Scientifique
du Travail (OST) dont les quatre principes fondamentaux sont les suivants : Ltude de
toutes les connaissances traditionnelles, leur enregistrement, leur classement et la
transformation de ces connaissances en lois scientifiques. La slection scientifique des
ouvriers et le perfectionnement de leurs qualits et connaissances. La mise en application de
la science du travail par des ouvriers scientifiquement entrans. La rpartition presque gale
52 52
du travail ralis dans lentreprise entre les ouvriers et les membres de la direction (Taylor,
1911 : 70).
On peut synthtiser les apports fondamentaux de Taylor partir de quatre principes

dorganisation ayant une porte gnrale (Plane, 2000 : 11) :
1) La division horizontale du travail : Elle conduit la parcellisation du travail, la

spcialisation des tches et ltude des temps dexcution en vue de dterminer the one best
way, la meilleure faon de faire.
2) La division verticale du travail : Elle vise distinguer strictement les excutants des
concepteurs du travail. Ce principe incite placer the right man on the right place, la
meilleure personne la bonne place.
3) Un systme de salaire au rendement : Ce systme fond sur des primes de productivit
au travail, cherche dvelopper la motivation de lhomme au travail. Ici, le taylorisme rejoint
le Nolibralisme tel que dfini plus haut. Selon Plane (2000 : 12), Taylor considrait les
ouvriers comme des agents rationnels maximisant de manire consciente leurs gains
montaires. Lide dun salaire au rendement nest pas originale lpoque. Ce qui distingue
Taylor est de calculer ce rendement sur une base individuelle plutt que collective. Selon
Hood (1998 : 108) bien quinconsciemment, Taylor reprenait les deux principes
Benthamiens de la division individualiste du travail et de la rcompense lunit de travail .
4) Un systme de contrle du travail : Chaque geste de louvrier excutant est surveill.
Cela a conduit mettre en place dans les usines des contrematres chargs de raliser cette
activit de contrle.
De nombreux principes du NPM comme la cration dagences spcialises, la sparation entre

les fonctions de conception et dexcution, la rmunration la performance ou encore la
multiplication des procdures de contrle interne et externes font trs clairement cho aux
principes tayloriens. Le taylorisme dans le secteur public peut donc se dfinir comme la
volont de mettre de lordre dans les organisations publiques par ltablissement de rgles
strictes, concevant lorganisation comme un mcanisme destin produire des biens ou des
services dans lequel chaque individu est un rouage. L'organisation est une machine faire
quelque chose dit Fayol. Cette volont trouve galement son origine dans une pense
complmentaire et visant explicitement le secteur public : le Fayolisme.
53
Malgr les divergences exhibes entre les penses de Taylor et Fayol propos du principe
dunit de commandement ou de la prcision du contrle opr sur le travail manuel (Plane,
2000 :21) on peut considrer que ces penses se compltent. Contrairement Taylor, qui se
consacre exclusivement au travail manuel dans les ateliers, Fayol tudie les questions
d' administration , dvolues la direction d'une entreprise et il en prcise divers rles, allant
au-del des dimensions diriger et contrler . Taylor se concentre sur la Machine
Technique , Fayol sur la Machine Administrative .
Ainsi, Fayol est le premier traducteur de la thorie classique des organisations dans la sphre
publique. De ce fait, il est lorigine de lcole classique de la science administrative. Il
construit une thorie -ayant son origine dans la thorie militaire des organisations- fonde sur
les hypothses de loyaut des fonctionnaires et dhonntet des hommes politiques et surtout
sur la dichotomie politique/administration. Fayol est lun des fondateurs de la pense
administrative moderne. Il a produit un rapport critique sur les modes de gestion des PTT par
lEtat en 1920 lincapacit industrielle de lEtat. Les PTT . Je viens dtudier pendant
une anne lentreprise gouvernementale des postes et tlgraphes et tlphones, jy ai constat
de nombreux vices dadministration. Premirement, la tte, un sous-secrtaire dEtat
instable et incomptent. Deuximement, pas de programme daction long terme.
Troisimement, pas de bilan. Quatrimement, interventions abusives et excessives des
parlementaires. Cinquimement, aucun stimulant pour le zle, aucune rcompense pour les
services rendus. Siximement, absence de responsabilit. Ces vices ne sont pas particuliers
aux PTT, ils existent dans la plupart de nos services publics, il nest donc point tonnant que
nous allions la ruine (cit par Hatchuel, 1995 : 24). Selon Fayol le remde tient en une
phrase : la condition essentielle pour le succs dun service public, cest une bonne
administration de haut niveau, un bon dirigeant, et de bons outils administratifs . Selon,
Hatchuel (1995 :20), Fayol ne dnonce pas un trop plein mais un dficit de bureaucratie : il
dnonce linsertion de cette administration dans le dispositif politique dmocratique. Il faut
donc dcoupler le modle dmocratique invitable au sommet de lEtat, de la constitution
dune bureaucratie ncessaire au service public et qui puisse avoir un minimum dautonomie
et de continuit dans son action. Une fois ladministration bureaucratise (standardise),
pourront y tre appliqus les principes dadministration gnrale (et gnriques) quil a
formul.
54 54
Les principes formuls par Fayol et ses pigones (Gulick 1937; Urwick 1937; Graicunas
1937) sont :
- Le principe de lunit de commandement : chaque employ ne doit avoir quun seul

chef et il ne peut donc pas exister de dualit de commandement.
- Le principe dautorit : celle-ci est envisage comme tant la fois statutaire et
personnelle, accompagne des responsabilits correspondantes.
- Le principe de lunit de direction : un seul leader et un programme unique pour un
ensemble doprations poursuivent le mme but. Il sagit dune condition ncessaire lunit
daction, la coordination et la concentration des forces en vue dune convergence defforts.
Toute une srie de principes secondaires sont galement formuls : Le principe dautorit de
la hirarchie, le principe de clart de la hirarchie, le sens de lesprit de corps, un systme de
rmunration quitable, le principe dquit, la stabilit du personnel, le principe de division
du travail et de spcialisation, le principe dhomognit, le principe de dlgation, le principe
de redevabilit et le principe de discipline.
Au cur de cette thorie la notion de span of control dsigne le nombre de subordonns qui
doivent rendre des comptes chaque manager. Dans la hirarchie organisationnelle classique,
le span moyen est 1 pour 10. Ce qui signifie quun manager supervise le travail de 10
employs. Graicunas (1937) a tent de dterminer le span of control optimal en utilisant les
thories cognitives de lpoque propos des capacits mentales et dattention des individus.
En 1956, Urwick tenta de dfinir loptimum en le basant sur la dispersion gographique des
employs et sur la ncessit des rencontres physiques.
Ainsi, cest un mode finalis de direction que proposent les penseurs classiques de
lorganisation. La prise en compte des inputs et des outputs y satisfait aisment les
contraintes et les ncessits danalyse des services publics. Cette doctrine managriale est
anglo-saxonne : en tmoigne laccueil mitig rserv aux thses de Fayol en France alors
quil y eut un vif intrt aux Etats-Unis. Cette doctrine puise indiffremment ses rflexions
dans les entreprises prives et le secteur public sans quaucune frontire forte ne vienne
sparer les deux types de proccupations : Le management y a t introduit sans que cela
constitue un arrachement symbolique insurmontable. La dualit secteur public/secteur priv y
rpond deux types diffrents dallocations des ressources et non, comme dans le cas franais
55
de vritables catgories anthropologiques (Santo et Verrier, 1993 : 9). Le dispositif

systmique sur lequel sest bti le management public ne permet pas, en France, de
comprendre avec prcision le statut social et symbolique de ladministration : Le
management en tant que mode finalis de direction [] nest pas une catgorie universelle et
normalise, un simple transfert de technologie venue outre-Atlantique que P. Legendre
dfinissait fort justement comme une pense vendue cl en mains (Santo et Verrier,
1993 :10).
Conclusion du chapitre 1
Lanalyse de la littrature a permis de situer le NPM dans son contexte historique et

intellectuel. La forme dorganisation tatique contre laquelle il soppose, lEtat-providence, a
t prsente dans un premier temps, pour ensuite dtailler les fondements conceptuels et le
contenu programmatique du NPM.
Lanalyse de ses caractristiques et des objectifs de lEtat-providence a permis de montrer

que la critique faite par le NPM est rductrice. Elle se concentre essentiellement sur la remise
en cause de lefficacit conomique alors que lEtat-providence ne se rsume pas ce seul
objectif. LEtat-providence est un modle sociopolitique qui cherche concilier, justice
sociale, libert politique et efficacit conomique.
De surcrot, lidentification des causes de la crise de lEtat-providence a permis, dune part,

de montrer que le constat de son inefficacit conomique ne repose sur aucune preuve fiable
et dautre part, que laffaiblissement de ce modle tatique repose sur des facteurs
idologiques plutt quconomiques.
Il ressort de cette revue de littrature, que lexpression crise de lEtat-providence renvoie

une profonde crise de lgitimit des organisations publiques. En rsulte une perception de
performance dgrade qui est dconnecte de lactivit relle de ces organisations. Un indice
du caractre symbolique et cognitif de la crise de lgitimit des organisations publiques est
fourni par la dgradation du niveau de satisfaction des usagers quand ils passent de
lapprciation des services publics pris isolment lapprciation du service public en
56 56
gnral. Ce paradoxe du gnral et du particulier signale lmergence dun strotype anti-

bureaucratique.
Pour faire face cette crise, les administrations mobilisent au moins symboliquement les
instrumentations gestionnaires pour rendre visible la fois leur souci defficacit et
dhumanit. En ce sens, le management public, dont le NPM nest que la thorie dominante,
peut tre analys comme le symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques.
La seconde section de ce chapitre prsente les fondements conceptuels du NPM. Si cette

rvolution intellectuelle (Hood, 1994) puise dans un portefeuille large de courants
thoriques, deux idologies linspirent fortement : le no-libralisme et le taylorisme.
Lanalyse de la littrature permet de montrer que malgr leurs diffrences, ces deux courants
ont pour postulat commun de considrer les acteurs comme des individus maximisant leur
intrt personnel.
Le recensement des prconisations de chacun de ces courants thoriques nous permet de

construire une grille danalyse utile loprationnalisation de la recherche, illustre par le
tableau suivant :
57
Tableau 1.2 : No-libralisme, taylorisme et New Public Management
Nolibralisme New Public Management

Gestion par les rsultats, mesure de la
Dcentralisation
performance
Coordination par le contrat Dcentralisation
Dlgation de SP, externalisation,
Agent rationnel et goste
mise en concurrence, privatisation
Rduction des dpenses publiques Contractualisation interne
Renforcement des capacits
Mise en concurrence
stratgiques
Tarification lactivit/vouchers Vouchers
Sparation des fonctions de
Coupes budgtaires
conception et de production
Sparation des rles de
financeur/producteur
Taylorisme Orientation client
Division horizontale du travail Autonomie de gestion
Division verticale du travail Rmunration la performance

Amlioration de la comptabilit
Salaire au rendement
analytique
Mise en place de systmes de contrle
Tarification des prestations lusager
des activits
Unit de direction Amlioration de la gestion financire
Sparation du politique et de
Principe dautorit
ladministration
Usage des technologies de
linformation
Ce tableau nous permettra didentifier, dans les instrumentations rencontres lors des tudes
de cas, celles qui relve du NPM et celles qui nen relvent pas. Parmi celles qui relvent du
NPM, didentifier celles qui sinspirent du taylorisme et celles dinspiration no-librale.
Cette identification permettra de reprer le degr de singularit et de conformit des pratiques
managriales intercommunales vis--vis du modle du NPM et de ses fondements
conceptuels.
Un des arguments forts de cette recherche est que le NPM ne rsume pas le management
public. Une grande varit de courants conceptuels, de croyances et dobjectifs infusent les
pratiques managriales publiques. La reprsentation de lEtat vhicule par le NPM -thorie
dominant le champ scientifique du management public- a constamment fait lobjet de
contestations. Lanalyse empirique des pratiques managriales publiques doit par consquent
tre rapporte au modle standard mais aussi aux autres modles. Le chapitre suivant vise
les prsenter.
58 58
Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratiques
CHAPITRE 2
DU NPM AUX MANAGEMENTS PUBLICS : DE

LA THEORIE AUX PRATIQUES
Sometimes the new public management seems

like an empty canvass : you can paint on it
whatever you like. There is no clear or agreed
definition of what the new public management
actually is and not only is there a controversy
about what is, or what is in the process of
becoming, but also what ought to be.
Ferlie, Pettigrew, Ashburner et Fitzgerald
Ce chapitre recense les principales dfinitions du management public. Labsence de

dfinition claire et consensuelle du management public impose cet inventaire. En effet, les
promesses sur les potentialits de NPM et leur rfutation ont domin la rflexion sur le
management public, conduisant parfois confondre NPM et management public. Cette
confusion a encourag la radicalisation de lopposition entre pro et anti management
public tout en concentrant ce dbat sur les plans thoriques et idologiques (Ughetto, 2004).
Or, la recension des multiples dfinitions et pratiques du management public conduit isoler
le NPM comme une conception particulire bien que centrale - parmi la diversit des
managements publics.
Cette entreprise de relativisation du NPM emprunte deux chemins. Tout dabord nous
montrons que le NPM constitue principalement une manire de concevoir le secteur public. Il
ne rend donc pas compte de la varit des pratiques administratives (section 1). La
prsentation des principes constitutifs du NPM (1-1) permet de le rapprocher du concept de
59
managrialisme (1-2). Le managrialisme consiste considrer le secteur priv comme

lincarnation du modle de la dcision conomique rationnelle et proposer sa diffusion au
secteur public. Or, les pratiques des acteurs ne se conforment pas ncessairement cette
proposition.
Aprs avoir montr que le NPM ne rend pas compte de la varit des pratiques
administratives, nous soulignons quil ne rend pas non plus compte de la varit des manires
de concevoir la gestion du secteur public (section 2). Nous dvoilons qu la faveur de la
floraison des pratiques managriales publiques et de la maturation des sciences de la gestion
publique, la dfinition du NPM sest progressivement largie (2-1) jusqu ce que la diversit
tant cognitive que pratique des managements publics interdise de croire en une unit, fut-elle
latente (2-2).
Section 1 : Le NPM comme managrialisme : lentreprise comme

modle
Les principes centraux du NPM sont ici recenss. Le NPM met essentiellement en avant des
valeurs proches de celles recherches par les entreprises. Ce faisant le NPM peut tre assimil
un managrialisme, cest--dire la croyance dans la rationalit suprieure des entreprises
permise par la mise en uvre des mthodes managriales. Le NPM est donc essentiellement
un cadre cognitif. Or, de nombreux travaux en sciences de gestion ont invalid la conviction
que les ides pouvaient totalement dterminer les pratiques organisationnelles. Ainsi,
linfluence du NPM sur les ralits administratives doit tre relativise, et la manire
danalyser le NPM sorienter vers lanalyse des dispositifs mis en uvre en son nom.
1.1 - Principes et valeurs du NPM
Les principes et valeurs du NPM sont ici recenss. La mise plat des principes et
prescriptions proposs par les tenants du NPM nous permet de faire le lien avec le tableau qui
concluait le chapitre prcdent et de relier explicitement les prescriptions du NPM aux
principes no-libraux et tayloriens. Une recension des valeurs promues par le NPM et
galement propose pour les positionner parmi les autres valeurs administratives.
60 60
1.1.1 - Les principes du NPM
Le comit du management public de lOCDE (PUMA), qui a eu une influence importante

dans la diffusion du NPM11 (Sahlin-Andersson, 2000, 2001) dfinit le management public
comme suit : Un nouveau paradigme a merg, visant diffuser une culture de performance
dans un secteur public moins centralis. Il se caractrise par :
a) Une attention centre sur les rsultats, considrs en termes defficience, defficacit
et de qualit de service.
b) Le remplacement des structures traditionnelles, hautement hirarchiques et

centralises, par des systmes de gouvernance dcentraliss, o les choix budgtaires et
relatifs aux services rendus sont pris au plus prs des bnficiaires, et laissant aux clients et
aux autres parties prenantes un droit de regard.
c) La libert denvisager des alternatives la gestion directe des services publics et des
systmes de gestion permettant damliorer le rapport cot-efficacit des politiques menes.
d) Une attention plus soutenue sur lefficience des services grs en rgie publique,
impliquant la mise en place dobjectifs de productivit et la mise en place de dispositifs
mettant les organisations publiques en situation de comptition.
Le renforcement des capacits stratgiques du gouvernement central pour guider les
volutions de lEtat et lui permettre de rpondre - systmatiquement, rapidement et au
moindre cot- aux changements exognes et enjeux divers 12 (Mathiasen, 1996).
11
Comit se consacrant depuis 1990 la diffusion insistante de standards de gouvernance et de management en
matire de management public. PUMA sest consacr la diffusion de bonnes pratiques en partie pour chapper
deux positionnements institutionnels qui lui taient interdits ou difficiles datteindre : distribuer des fonds pour
aider la modernisation du service public, laborer des politiques engageant les pays membres. En mme temps
cette activit, souvent dnonce lextrieur de faon un peu simpliste comme un prche no-libral, ne signifie
pas ncessairement que les prconisations du PUMA soient adoptes par les pays membres. On y partage de
faon non contrainte et sans ngociation intergouvernementale des rflexions et des expriences de rforme
publique, les services du PUMA fournissant une procdure de travail interne qui veut bien suivre ses runions ,
ce de faon assez agnostique sur le fond. Une pense unique se forge et se diffuse qui est un sous-produit dun
mode de fonctionnement interne et que nulle main cache ne guide. Ce qui en advient par la suite est une autre
histoire.
12
A new paradigm for public management has emerged, aimed at fostering a performance-oriented culture in a
less centralised public sector. It is characterised by :
- a closer focus on results in terms of efficiency, effectiveness and quality of service;
- the replacement of highly centralised, hierarchical structures by decentralised management environments
where decisions on resource allocation and service delivery are made closer to the point of delivery, and which
provide scope for feedback from clients and other interest groups;
61
Cette dfinition du NPM a possde une valeur canonique puisque quelle est formule par
lun des principaux promoteurs de la doctrine. Les dispositifs mettre en uvre sont
prsents sans rfrences doctrinales ou discours de justification. Sont seulement identifiables
dans ce programme : un mode de direction finalis (a et e), lintroduction de mcanismes de
type march - sans recourir aux termes de marchs, concurrence et privatisation- (c et d) et le
fait que toute dpense, tout programme doit tre jug laune du rapport cot/efficacit
(b,c,d,e). Labsence de rfrences doctrinales est significative, elle tend masquer la porte
politique des prescriptions du NPM et ce faisant elle le naturalise en lui donnant le caractre
de lvidence et de luniversalit.
La revue de la littrature effectue par Gruening (2001 : 3) permet de complter

exhaustivement la liste des actions qui sinscrivent dans le champ du NPM. Lauteure y repre
les caractristiques communes aux rformes labellises NPM . Les attributs rattachs
systmatiquement et sans quivoque au NPM sont :
- Les coupes budgtaires.
- La privatisation.
- La sparation des fonctions de financement et de production.
- La dlgation/ externalisation.
- La tarification des prestations lusager.
- Le traitement individualis des usagers (guichet unique, octroi de bon de
consommation-vouchers).
- La valorisation de la comptition.
- Lautonomie de gestion (flexibilit).
- La sparation du politique et de ladministration.
- La redevabilit (accountability) fonde sur la performance.
- La mesure de performance (amlioration de la comptabilit analytique, de la gestion
financire, mise en place daudits de performance).
- La dcentralisation.
- Mise en place de dispositifs de planification stratgique.
- the flexibility to explore alternatives to direct public provision and regulation that might yield more cost-
effective policy outcomes;
- a greater focus on efficiency in the services provided directly by the public sector, involving the establishment
of productivity targets and the creation of competitive environments within and among public sector
organisations; and,
- the strengthening of strategic capacities at the centre to guide the evolution of the state and allow it to respond
to external changes and diverse interests automatically, flexibly, and at least cost. (Mathiasen, 1996).
62 62
- Modification du style de management (attention la motivation du personnel,

rmunration la performance).
- Un usage plus intensif des technologies de linformation.
Cette liste rvle que le NPM propose un ensemble de dispositifs qui impactent la structure
des organisations publiques ainsi que leurs fonctions transversales (finance, stratgie,
marketing, ressources humaines, systmes dinformation, contrle). Or, la dconnexion de ces
propositions avec leurs fondements conceptuels, leur donne lapparence de lvidence. Hood
(1991) propose une grille danalyse qui met en correspondance les doctrines et leurs
implications oprationnelles. Cette grille permet de replacer plus clairement le NPM dans son
environnement taylorien et nolibral.
Chacune des sept composantes identifies est prsente en trois dimensions :

1) Contenu doctrinal : le discours normatif et officiel du NPM, ce quil faut faire,
2) Signification/implication : quels dispositifs concrets ou cognitifs mettre en uvre
pour y arriver,
3) Justification : pourquoi il faut le faire.
63
Tableau 1.3 : Composantes du New Public Management
Contenu doctrinal Signification/implication Justification

Le pilotage et le contrle des
La gestion doit tre confie aux organisations doivent tre confis aux
hommes de terrain : sparer la prise professionnels nomms leur tte. Ils La redevabilit (accountability)
de dcision stratgique, qui relve du doivent jouir dune autonomie de ncessite une dfinition claire des
1 pouvoir politique, de la gestion gestion : attribution de budgets globaux responsabilits et non la dilution du
oprationnelle, qui est sous la aux gestionnaires publics qui disposent pouvoir.
responsabilit de ladministration. dune large marge de manuvre pour
satisfaire leurs critres de rendement.
La redevabilit impose des objectifs
Des standards officiels et des mesures Dfinition dobjectifs, dindicateurs de
tablis sans ambigut; lefficience
2 visibilisant les performances doivent succs, exprims de prfrence sous
suppose que les objectifs soient
tre mis en place forme quantitative.
explicites et suivis.
Lallocation de ressources et les
rcompenses sont lies la
performance ralise et mesure.
Le contrle des rsultats doit tre Ncessit de sintresser aux rsultats
3 Fragmentation de la gestion des
renforc plus quaux procdures.
ressources humaines (remise en cause
de la gestion centralise et uniforme de
la fonction publique).
Il est ncessaire de crer des
organisations grables , de
Remise en cause des grands ministres
Les organisations publiques doivent se distinguer les tches des financeurs,
monolithes. Cration dagences
4 spcialiser/ Ladministration doit se acheteurs et prestataires des services
spcialises et autonomes, ngociant
fragmenter publics. La contractualisation fait
entre elles sans lien de dpendance
gagner en efficacit les relations
internes et externes au secteur public.
Orientation vers des contrats
La comptition/concurrence doit se chance plus courte, mise au concours La rivalit est la cl de la baisse des
5 diffuser dans le secteur public pour la fourniture de certaines cots et de lamlioration de la qualit.
prestations (marchs publics)
Abandon de lthique traditionnelle
(dobissance hirarchique rigide) au Il est ncessaire dutiliser les outils qui
Importer les pratiques managriales
6 profit dune plus grande flexibilit, de ont fait leurs preuves dans le secteur
utilises dans le secteur priv
lincitation lengagement personnel priv.
des agents
Focaliser lattention sur la diminution
Diminuer les cots directs, rduire la Il est ncessaire de contrler et limiter
des cots de production, accrotre la
7 hirarchie, amincir les bureaucraties, les ressources du secteur public, qui
discipline et la parcimonie dans la
rsister aux pressions syndicales. doit faire plus avec moins
consommation des ressources.
Adapt de Hood (1991 :4-5) et De Visscher et Varone (2004 :180)
64 64
Chacune des composantes du NPM peut ainsi tre directement rattache ses fondements
conceptuels :
La composante 1 qui vise la sparation du politique et de ladministratif est directement

imprgne du fayolisme.
La composante 2 qui fait lhypothse que la mise en place dindicateurs de performance

quantitatifs permet dexpliciter clairement les objectifs, repose sur lidal de transparence de
linformation en vue dune dcision pure et parfaite. Elle rvle une conception mcaniste
dutilisation des informations (Bouckaert, 2000), largement invalide par les analyses
empiriques (Askim, 2007).
La composante 3 qui propose un renforcement du contrle des rsultats met en

correspondance lattention porte sur lefficacit au postulat trs benthamien : the more you
are watched, the more strictly you behave (Le Gals, 2004 : 243). On y identifie aisment
les mcanismes de garde-fous proposs par lcole des Choix Publics.
La composante 4 pose un principe de spcialisation clairement inspir du taylorisme.
La composante 5 selon laquelle la concurrence doit se diffuser tant le principe de march est
inspire du no-libralisme.
La composante 6 touche aux valeurs des agents et aux principes qui fondent leur motivation.
En supposant que la motivation des agents est fonction de leur rtribution directe, elle rejoint
le postulat maximisateur commun au no-libralisme et au taylorisme. Une fois cette
supposition admise, lentreprise peut faire figure de modle imiter (managrialisme).
La composante 7 sinspire directement du taylorisme.
Ainsi, si les fondements idologiques du NPM sont la remise en cause de lEtat-providence, il

ne se rsume pas une idologie en creux. Tout un rpertoire de solutions instrumentales est
propos, sous-tendu par des valeurs aisment identifiables.
65
1.1.2 - Les valeurs du NPM : conomies et frugalit comme critres de performance
Le NPM met en avant un ensemble de valeurs. Hood (1991) distingue trois types de valeurs
recherches par le management public : les valeurs de type Lambda (1), les valeurs de type
Thta (2) et les valeurs de type Sigma (3).
1) Les valeurs Lambda visent prserver la force, la continuit et ladaptabilit du

secteur public. Ladministration doit continuer de fonctionner mme dans les situations les
plus dsastreuses et doit sadapter rapidement en cas de crise (Hood, 1991 : 14).
2) Les valeurs Thta visent prserver lhonntet et la probit du gouvernement.

Ladministration doit chercher tre honnte, intgre et quitable et doit pour ce faire tenter
de limiter la prvarication, le favoritisme et les abus possibles des fonctionnaires (Ibid. :13).
Ces valeurs sont concrtises dans les procdures dappel doffre public, lobligation de
publier des rapports dactivits accessibles tous et par des rgles dontologiques.
3) Les valeurs Sigma cherchent amincir (Lean management) ou au moins stabiliser le

poids du secteur public optimiser le rapport entre les ressources alloues et les objectifs
fixs. La frugalit de la consommation de ressources au regard des objectifs assigns est dans
ce cas le critre du succs, tandis que lchec se mesure en termes de dpenses inutiles, de
pertes vitables et dincomptence (Ibid. : 12). La recherche de la performance fait partie de
ce registre de valeurs.
Selon Hood (1991 : 16), le NPM cherche principalement satisfaire les valeurs de type
Sigma. La rduction des cots, lintensification de la productivit et la restructuration
administrative constituent la fois ses priorits et les critres de son valuation. Les autres
valeurs ne sont pas critiques, mais considres comme allant delles-mmes. Or, la
compatibilit des dispositifs du NPM avec les valeurs de type Lambda et Theta reste
analyser (Hood, 1991 : 17). Il y a donc un risque que les dispositifs mis en uvre dans le
cadre des rformes NPM affaiblissent ces deux sortes de valeurs. De nombreuses recherches
soulignent leur affaiblissement contemporain (Dubet, 2002 ; Lacaze, 2007) et appellent une
r-institutionnalisation de laction publique par le biais dinstrumentations gestionnaire
sappuyant sur les valeurs traditionnelles du secteur public (Forest, 2008). Cet appel dautres
manires de penser le secteur public et dautres faons de lquiper, au sein mme des
sciences de gestion constitue de fait une relativisation du NPM. Ce dernier ne constitue
66 66
quune solution, quune conception parmi dautres dont la principale caractristique se situe
au plan cognitif et consiste transposer les valeurs du secteur priv au cur des organisations
publiques.
1.2 - Nature et limites du NPM : un cadre cognitif managrialiste
Divinities and devilries- by their nature tend

to be mystical in essence. Public management,
which over the past few decades has tended to
excite quasi-religious fervor and denunciation in
almost equal measure, is no exception.
Christopher Hood (2005:7)
Nous montrons ici que le NPM est de nature essentiellement cognitive et peut tre rapport au
concept de managrialisme (1-2-1). Le positionnement du NPM sur le plan des croyances et
des ides permet de sortir de la dialectique entre promotion et dnonciation des initiatives
managriales publiques (1-2-2). En effet, lanalyse des initiatives managriales publiques
suppose de prendre en compte les pratiques effectives des acteurs tout autant que les thories
que les acteurs se font de leur pratiques.
1.2.1 - Le managrialisme dans le secteur public : une conception instrumentale du

management
Juliette :
Ton nom seul est mon ennemi.
Tu nes pas un Montaigu, tu es toi-mme.
Quest-ce quun Montaigu ? Ce nest ni une
main, ni un pied,
Ni un bras, ni un visage, ni rien
Qui fasse partie dun hommeOh ! Sois quelque
autre nom !
Quy a-t-il dans un nom ?
Ce que nous appelons une rose embaumerait
autant sous un autre nom [...]
Romo, renonce ton nom ;
Et la place de ce nom qui ne fait pas partie de
toi,
Prends-moi toute entire.
William Shakespeare, Romo et Juliette
Le managrialisme peut tre considr de multiples manires : en tant quidologie,

philosophie, culture ou comme un ensemble de techniques et de pratiques (Considine, 1990 ;
Nethercote, 1989). Le concept de managrialisme est particulirement utilis en science
67
administrative et en management public. Il accompagne la vague de rformes dbutes dans

les annes 80, et sert qualifier le sentiment de moindre performance quprouvent les
acteurs publics vis--vis de leurs homologues du secteur priv. Le managrialisme consiste
considrer que la variable expliquant le niveau de performance est la pratique du
management. En dautres termes, le managrialisme peut tre dfini comme lattitude dun
individu ou dune organisation considrant que la mise en uvre des doctrines et dispositifs
managriaux lui permettra datteindre ses objectifs ou de diminuer ses dysfonctionnements
perus.
Le managrialisme occupe donc lespace intermdiaire entre la pratique du management et

les ides que lon se fait du management (dfinitions conceptuelles, objectifs attendus). Nous
recensons ci-aprs les dfinitions proposes du concept de managrialisme ainsi ce
lappareillage conceptuel mobiliser pour lapprhender.
1.2.1.1 - Les dfinitions du managrialisme

Dans son ouvrage Building The New Managerialist State, Saint-Martin (2000) identifie le
managrialisme au NPM. Il emprunte la dfinition du NPM propose par Hood pour dfinir le
managrialisme: a loose term used as a shorthand name for the set of broadly similar
management ideas imported from business administration that has dominated the
bureaucratic reform agenda of many OECD states since the 1980s (Hood, 1990, cit in
Saint Martin, 2000: 1)13. La notion dide floue ressort de manire saillante de cette
identification. En effet, Saint Martin et Hood suggrent par l que les rformateurs ont en tte
de mettre en uvre la plupart des solutions issues de lentreprise sans que lon arrive
dlimiter clairement de quelles solutions il sagit. La dfinition managrialiste du
management semble donc assez abstraite et repose sur le postulat que le Management est
une solution en soi. Les outils et logiques qui le composent doivent donc tre appliqus et
produiront ncessairement des rsultats bnfiques. Le managrialisme suppose quil existe
un corpus de saines pratiques managriales applicables directement du secteur priv vers le
secteur public. Ainsi, selon Boston et al. (1991 : 9) : lessence du managrialisme repose
sur la croyance quil existe quelque chose que lon appelle management qui est une
activit purement instrumentale et gnrique, incorporant un ensemble de principes
applicables indistinctement aux secteurs public et priv .
13
Un terme flou permettant dtiqueter la vaste gamme de concepts managriaux imports du secteur priv qui
ont domin lagenda des rformes administratives de nombreux pays de lOCDE .
68 68
Selon Nollet et Lefevre (2005), le managrialisme quivaut une posture nominaliste qui
rifie et essentialise le management. Celle-ci consiste penser le management comme un
ensemble de concepts et de pratiques relativement simples dfinir et faisant lobjet dun
consensus. Or, le management recouvre en ralit une palette trs large de pratiques et de
discours contradictoires. Si bien quune dfinition gnrique du management ne peut rendre
compte de la diversit des situations de gestion (Girin, 1990).
Cependant, il semble que la conception du management vhicule par le managrialisme est

trs proche du modle rationnel de la dcision. En effet, Uhr (1990 :22) dfinit le
managrialisme (public) comme la recherche de systmes de gestion du gouvernement
orients vers latteinte de rsultats au travers de processus de dcision rationaliss conus de
manire permettre une plus grande autonomie mais galement une plus grande
responsabilit du gestionnaire du programme ou du domaine daction . Selon Prasser,
(1990 : 194) le managrialisme dfend lide que le bon gouvernement et la bonne
organisation sont le rsultats dune intention dlibre, de plans daction prcis et de
dcisions cohrentes . Cette intention est, selon eux, ralise grce lapplication dun
modle rationnel de mise en uvre des politiques publiques permis par des stratgies a-
politiques et balistiques labores au terme dun processus de dialogue rationnel de gestion
ralis par et entre des agences publiques dcentralises, autonomes, contrles
hirarchiquement et redevables. Ce faisant, le managrialisme rduit le management une
seule de ses dimensions.
Il est dailleurs intressant de noter que le managrialisme tel quil prvaut dans le secteur
public ne concide pas avec celui observ dans le secteur priv. En effet, alors que le
managrialisme dans le secteur public vise mettre en uvre le modle rationnel de la
dcision, le managrialisme dans le secteur priv renvoie une conception beaucoup plus
mouvante et relationnelle de lorganisation. Smets (2005) considre que le managrialisme
constitue un nouvel idal-type de lgitimit pour les entreprises. Le managrialisme
comprend six thmes fondamentaux (Smets, 2005 : 111). Tout dabord, le point de dpart -
laccord de lauditoire est constitu par lomniprsence du changement. Le changement est
llment le plus fondamental de la vie des organisations actuelles et devient un vritable
culte auquel le manager doit se convertir. Deuximement, la forme organisationnelle la plus
mme de rpondre aux besoins de changement est le projet. Le fonctionnement en mode
projet, qui implique polyvalence et instabilit, devient un impratif. Ensuite, au sein de ce
69
groupe projet, la comptence cl que doit matriser le manager est la communication. Le bon
manager est celui qui communique bien, renvoyant la comptence technique un rang
secondaire. Cette insistance sur la communication saccompagne dun appel une thique
relationnelle. Celle-ci se base sur un respect inconditionnel des personnes, ontologiquement
gales, et une acceptation de leurs diffrences. Enfin, le managrialisme affirme la possibilit
dune auto-production de soi. Chacun est capable de choisir ce quil veut tre et de le devenir.
Le bonheur et lpanouissement seront la rcompense pour celui qui parvient, ayant dcouvert
son authenticit, devenir lui-mme.
Les thmatiques du managrialisme dans le secteur priv marquent un refus de la raison

instrumentale (Smets, 2005 :151). Le manager doit souvrir dautres formes de pense qui
font appel son intuition, il doit reconnatre la valeur des motions et les laisser sexprimer
dans la relation. Les rgles quil instaure avec ses collaborateurs ne dcoulent pas de
lapplication scrupuleuse dune mthodologie optimale, mais dune ngociation
interindividuelle qui autorise la prise en compte des dsirs et des motivations de chacun.
Nous sommes donc amens distinguer deux types de managrialismes. Dune part, un
managrialisme public assimilable au NPM trouve sa source dans une conception
instrumentale de lorganisation. Dautre part, un managrialisme priv qui a une inspiration
plus relationnelle et valorise la confiance interindividuelle (Courpasson, 2000 ; Boltanski et
Chiapello, 1999). Une telle distinction amne considrer que lun des cueils du
managrialisme public, qui vise imiter le secteur priv, oriente justement le secteur public
vers ce dont quoi le secteur priv essaierait de se dtacher et dont le managrialisme priv
serait lexpression. Ce faisant, la croyance de la supriorit du priv sur le public nen finirait
pas de se renforcer au fur et mesure que le secteur public essaierait de la diminuer.
Par del les distinctions possibles entre managrialisme public et priv, on constate que les
diffrentes dfinitions proposes du managrialisme mettent en avant trois lments :
1) Le managrialisme se situe dans le monde des ides, des penses et des discours des
acteurs.
2) Le managrialisme a une dimension normative : les ides qui le composent ne visent
pas tant dcrire empiriquement lexistant, qu proposer des solutions suivre en vue
datteindre une situation plus satisfaisante dans le futur.
70 70
3) Le managrialisme est une thorie de laction : cet lment dcoule des deux
prcdents. Le managrialisme ne vise pas principalement offrir des explications valides
mais transformer activement les pratiques. Dun ct, il exprime une prise de recul des
acteurs par rapport eux-mmes et la mise en analyse de leur propre comportement et peut
tre assimil une pratique rflexive14 (Argyris et Schn, 2002). Il sagit la fois dune
rflexion dans l'action, tendue vers sa russite et une rflexion dans l'aprs-coup, plus centre
sur la relecture de l'exprience et sa transformation en connaissances. Dun autre ct, les
connaissances dveloppes visent avant tout tre traduites dans laction.
Assimiler le NPM au managrialisme, implique que le NPM est avant tout une thorie de
laction. Lanalyse du NPM est donc une analyse dune thorie de laction et non de laction
elle-mme. Cette subtilit confronte le chercheur plusieurs risques de rduction de son objet
dtude. Ces risques sont recenss ci-aprs et quelques pistes pour les contourner sont
esquisses.
1.2.1.2 - Problmes poss par lanalyse du managrialisme public

La nature cognitive mais tourne vers laction du managrialisme public nous semble poser
deux problmes analytiques qui sarticulent. Dune part, apprcier linfluence du NPM revient
apprcier linfluence de la thorie sur la pratique. Or, suivre cette relation thorie/pratique
dans un seul sens peut amener le chercheur considrer cette relation comme intrinsquement
univoque. Ce qui amnerait considrer de manire rductrice que laction est entirement
dtermine par la pense.
Dautre part, cette exclusion de laction dans lanalyse du managrialisme public peut
conduire une radicalisation des jugements ports.
Laction dtermine par la pense

Nous venons de voir que le NPM est une conception normative des organisations publiques
faisant du management la solution aux problmes de ladministration. Son principal impact se
situe au plan cognitif. En effet, le NPM consiste avant tout en une modification de la manire
de penser ladministration.
Selon Merrien (1999 : 102), la force du NPM se trouve dans la jonction entre une idologie et
une communaut pistmique : La notion de Nouvelle Gestion publique est lune des
croyances fortes des rformateurs de lEtat-providence. Elle constitue le cur de lidologie
14
Bezes (2002) considre dailleurs le managrialisme public comme un souci de soi de ladministration.
71
diffuse par une vritable communaut pistmique. Elle impose une manire de voir le
monde des Etats-Providence et des solutions prsentes comme naturellement suprieures aux
solutions traditionnelles . Dans la mme perspective, Ughetto (2004 : 18), considre que la
caractristique la plus remarquable du NPM, son impact le plus significatif, se situe au plan
cognitif : au niveau de lEtat, lide dun nouveau management public nest pas tant une
simple extension de la technique gestionnaire que lincitation un changement de cadre
cognitif, celui o lon peut se poser la question de la valeur issue des actions publiques .
Cette essence cognitive du NPM pose plusieurs problmes pour son analyse. En effet, si elle
invite prendre en compte les relations entre thorie et pratique et porte le risque de poser une
relation dterministe de la thorie sur la pratique.
Lapproche cognitive des organisations publiques ou prives suggre que lune des clefs des
processus organisationnels rside dans la pense des acteurs, dans ses contenus et dans ses
mcanismes (Laroche et Nioche, 2006). Les recherches conduites dans ce cadre ont tendance
se focaliser sur les ides, les discours ou les rcits et considrer que pour comprendre le
fonctionnement de lorganisation : il faut resituer [l]es jeux dacteurs dans un processus
plus vaste (et plus complexe) par lequel ils vont participer la construction de cadres
cognitifs et normatifs (Muller, 2005 : 155). La difficult de lanalyse de la pense dans une
organisation est de distinguer ce qui appartient au domaine des croyances et des schmas
collectifs et ce qui relve des mythes rationnels (qui peuvent avoir t emprunts aux discours
circulants de la socit au sens large), de ce qui pourrait tre dfini comme une
connaissance en soi (Baumard, 2003). Toute lhistoire de la thorie des organisations tourne
autour de cette question. Cyert et March (1963) ont ainsi montr que la production de la
connaissance dans lorganisation est plus soumise une recherche de satisfaction minimale
qu une recherche doptimalit. Weick (1995) a montr que la plausibilit favorise plus
lacceptation de la connaissance que la fiabilit.
A bien des gards, lanalyse du NPM est lanalyse de la transformation des faons de penser
les organisations publiques. Son caractre normatif a conduit de nombreux auteurs le
considrer comme un mythe rationnel (Modell, 2004, Deem et al., 2007, Brunsson, 1989,
Christensen et Lagreid, 2001). Selon Meyer et Rowan (1977), les similitudes dans ladoption
de structures formelles et de normes de fonctionnement rationnelles ne sont pas motives par
la recherche defficacit. Elles traduisent plutt des mythes et des crmonies plus ou
72 72
moins dissocis des activits relles. Cette adoption en surface de nouveaux modles vise
avant tout mettre lorganisation en phase avec les attentes des autorits publiques et dun
environnement socioconomique domin par le culte de la raison. De croyance, elle se
transforme en mythe rationnel. Du mythe rationnel, nat la certitude de pouvoir ritrer, avec
les mmes schmas et la mme expertise devenue obsolte, les succs passs (Starbuck,
1989).
Lampleur des politiques de rformes managriales dans le secteur public illustre

lincorporation, divers degrs, de ce mythe rationnel dans les pratiques. En effet, Deem,
Hillyard et Reed (2007) montrent que les checs des initiatives managriales menes dans les
universits au Royaume-Uni nont pas empch leur exportation dans dautres pays ni
llaboration de stratgies correctrices sur le mode du plus de la mme chose . Ainsi, la
croyance en la rationalit suprieure des entreprises offerte par le management, a eu des effets
sur les pratiques. Cette approche a le mrite de montrer que la pense ou le discours peuvent
avoir des effets sur laction (Austin, 1970, Learmonth, 2005).
Cependant, reconnatre que le NPM a des effets sur les pratiques, ne doit pas conduire
penser que les pratiques administratives sont dsormais entirement rgentes par le NPM.
Lanalyse du NPM est lanalyse dune pense qui impacte les pratiques, mais qui ne les
rsume pas. A linstar de toute analyse cognitive, son risque est de donner lillusion de
pouvoir expliquer laction par la pense (Laroche et Nioche, 2006 : 98). Or les liens entre
cognition et action sont complexes et interactifs. Dun ct, Argyris et Schn (2002) ont
montr quil convient de sparer les thories affiches (espoused theories) et les thories
effectivement utilises (theory-in-use). De lautre, Beauvois et Joule (1987 : 190) ont montr
que les thories que se font les acteurs propos de leurs actions sont bien souvent des
rationalisations ex-post inventant une cohrence et un sens des actions gouvernes par
lintuition, lmotion, ou la peur (cf. en sciences de gestion : Bibard, 2005; Laroche et
Nioche, 2006 : 99). Cette relation dynamique entre thorie et pratique rend donc imprieuse
linsertion des pratiques effectives dans lanalyse du managrialisme public.
Ainsi, la rvolution intellectuelle quest le NPM (Hood, 1991) doit galement tre analyse
laune des pratiques. En effet, lexclusion de lanalyse des pratiques effectives des acteurs,
encourage une radicalisation des analyses portant sur le management public.
73
Le risque de radicalisation : les violences de labstraction

Noircir lautre pour se blanchir : la pense
mme dHitler. Et la pense des gens qui parlent
dHitler. Blanchir lhumanit en en excluant
Hitler. Comme si linhumanit ntait pas
spcifiquement humaine .
Eric-Emmanuel Schmitt
La tendance confondre discours, pense et action semble luvre dans lanalyse du

management public. En effet, une part importante des travaux sur le NPM se limite une
rflexion sur lacceptabilit de ses principes et postulats (Pollitt, 1995). Deux thses
sopposent (Ughetto, 2004 : 10 ; Jacob et Varone, 2004 : 272) : lune conomiciste , selon
laquelle lEtat devrait se comporter comme une entreprise, se limite encenser, des fins de
lgitimation ex-post du NPM, quelques bonnes pratiques. Lautre politiciste 15 selon
laquelle lEtat est irrductible un tel raisonnement conomique, se limite jeter lopprobre
sur lensemble des dmarches rformatrices.
Cette exclusion de laction dans lanalyse critique ou apologtique du NPM a pour effet de
radicaliser le dbat. Ce processus est bien mis en lumire par Ughetto (2004 : 11) qui montre
comment les dfenseurs des spcificits des services publics slectionnent les arguments les
plus extrmes des thses conomicistes pour justifier leur rejet en bloc sans ouvrir dautres
possibilits que des changes daffirmations plus que darguments et vice-versa (Thoenig et
Michaud, 2001: 18). En matire de gestion publique, selon un processus assez banal chaque
cole de pense tendance se reprsenter lautre cole comme un pouvantail et fonde sa
propre cohrence sur la base de la contestation de cette vision caricaturale. Cette monte en
gnralit et en radicalit a pour consquence une tendance prendre les discours et principes
pour des ralits. Or, assimiler les principes des facteurs causaux aboutit un dterminisme
relativement grossier et un dni de la diversit des comportements, y compris dans un mme
contexte normatif. En dautres termes, le NPM a pour objectif de conformer les pratiques
une thorie. Mais se contenter de critiquer ou de supporter cette thorie laisse penser que les
pratiques sont, ou seront, effectivement conformes celle-ci. Ce faisant, les analystes du
NPM et le NPM lui-mme, ont tendance considrer que laction se conforme la thorie.
15
Selon Ughetto (2004 :11) cette thse, sous la dfense du service public, assimile deux sorte darguments :
dune part, une dcision politique peut assumer de prendre en charge une production non rentable et dautre part,
la logique conomique, si elle simmisce dans la sphre publique, est porteuse deffets ngatifs sur la qualit.
74 74
Dune certaine manire, les postures apologtiques et critiques se rejoignent dans leur
confusion entre thorie et action : si elles sopposent sur les finalits dclares et les objectifs
recherchs, elles considrent que les dispositifs techniques dvelopps dans le cadre du NPM
ne sont que le reflet dautre chose. A la manire du paradigme instrumental (Brabet, 1993),
ou diffusionniste lobjet dorigine est complet et ne peut que se dgrader ou se maintenir
intact (Latour, 1992 : 104, cit in Oiry, 2003 : 217). Les dispositifs ne serviraient qu
oprationnaliser une dcision manant de la direction, quils seraient la fois fidles, stables
et non sujets des manipulations discrtes de la part de ceux qui sont censs les utiliser (Oiry,
2003 : 215). Or, de nombreux travaux ont invalid cette conception (Berry, 1983 ; Callon,
1986 ; Akrich, Callon et Latour, 1988).
La manire danalyser les relations entre pense et action rvle donc la posture des analystes
face leur objet. Les deux postures qui occupent une place prpondrante en management
public font de laction une variable dpendante. Nanmoins, la faveur de la maturation
scientifique et pratique de la gestion publique et de son analyse une troisime posture propose
une conceptualisation plus enracine dans les pratiques managriales publiques. Nous
prsentons ci-aprs lintrt et les caractristiques dune analyse pragmatique du NPM. Cette
approche, en prenant la fois en compte les pratiques et la rflexivit des acteurs nous semble
permette de penser la diversit des situations rencontres.
1.2.2 - Vers une analyse pragmatique du NPM : prendre en compte les pratiques et la
rflexivit des acteurs
Les analyses montrent que les applications des concepts et instruments du NPM prennent des
formes plurielles (Jacob et Varone, 2004). Aussi est-il intressant de voir combien les
valuations ex-post et empiriques du NPM ne font pas cho aux raisonnements abstraits
(Ughetto, 2004 : 13). En effet, celles-ci dressent gnralement des bilans contrasts qui, in
fine, invitent tant renforcer certaines pratiques [] ayant fait leur preuve que,
concomitamment, en rejeter dautres dont linefficacit est patente (Jacob et Varone,
2004 : 271).
Partant de ce constat, Jeannot (2006 : 599) propose dadopter une position pragmatique vis--
vis du management public. Cette approche suppose que le changement a lieu dans les
pratiques professionnelles des agents. Le changement se produit lorsque les nouvelles
75
conditions de travail brisent les vieilles routines et que les individus modifient leurs pratiques
et parfois leurs valeurs. Dans cette perspective, analyser le NPM implique de ne pas se
contenter dcrire son contenu cognitif et symbolique mais dobserver ce que deviennent ses
principes en pratique, sans exclure les ractions des acteurs face aux nouvelles valeurs
organisationnelles.
Selon Segrestin (2004), une analyse pragmatique entend dpasser la dialectique entre les
postures apologtique et critique. Elle se sert des discours apologtiques comme dun
instrument pour dsigner les croyances du moment sans lesquelles il ny aurait jamais
daction (Segrestin, 2004 : 17) mais ne sen sert pas pour clairer la ralit des pratiques .
Dautre part, elle sappuie et prolonge la dynamique dobservation des dimensions
souterraines du management initie par les approches critiques mais ne propose aucun
postulat politique sur les intentions supposes des rformateurs.
1.2.2.1 - Lapproche pragmatique met en avant les capacits rflexives des acteurs
En effet, dans cette perspective pragmatique, tous les acteurs, quils soient dirigeants ou
dirigs sont observs comme des acteurs concrets (Segrestin, 2004 : 17), c'est--dire disposant
de ressources matrielles et cognitives permettant de faire valoir leurs intrts. En dautres
termes, les acteurs ne sont pas condamns se conformer aux nouvelles rgles et outils mis en
avant dans lorganisation. Leur rflexivit influence le degr de prgnance du NPM dans les
organisations publiques.
Au plan cognitif, lapproche pragmatique considre que les acteurs disposent de capacits
rflexives permettant de sopposer ou dadhrer aux nouvelles rgles. Rojot (1998 : 7) dfinit
la rflexivit comme la conscience de soi, lexercice de la capacit de situer laction par
rapport soi. Mais elle nest pas seulement et simplement cela. Elle est aussi et en mme
temps la capacit de surveiller, de contrler, le flot continu de la vie sociale ou des contextes
et de sy situer . De Vaujany (2005 : 11) dfinit la rflexivit comme ce retour continu
queffectue un individu sur ses actes et partir de ses actes, processus qui est au cur de sa
gestion des interactions sociales .
Accorder une capacit rflexive aux acteurs suppose quils ont une capacit mme faible
dinterprtation des principes et outils dvelopps (Thomas et Znaniecki, 1996). Cette
interprtation pousse des amnagements pratiques et parfois des redfinitions identitaires.
76 76
Oliver (1991) soutient que cette interprtation peut se faire au niveau individuel ou collectif,
puisquil montre que les organisations peuvent adopter diffrents comportements face aux
pressions institutionnelles, allant du consentement la manipulation.
Cette prise en compte des capacits rflexives des acteurs relativise linfluence de la thorie
affiche. Selon Segrestin (2004 : 12) l'erreur la plus courante est d'affecter de croire que la
bonne parole des gestionnaires aurait des vertus auto ralisatrices, voire magiques. Tel n'est
videmment pas le cas : en ordre gnral, les meilleures ides n'ont d'efficacit que si elles
sont outilles et si, dans l'entreprise, le nouvel outil rencontre des acteurs susceptibles d'y
dceler des opportunits conformes leurs intrts . Cette relativisation du pouvoir de la
thorie met en avant limportance des pratiques pour saisir les effets du NPM.
1.2.2.2 - La prise en compte des pratiques

Lanalyse des expriences empiriques conduit affiner lide mcaniste dune volution des
valeurs et identits cause par limposition de lidologie du NPM. Dans cette perspective, les
ides, les innovations, le changement ne sont pas considrs comme simposant deux-
mmes, ils sont le fruit dun ensemble de mcanismes successifs que lobservation vise
justement mettre en lumire.
En effet, selon Jeannot (2006 : 605) : aussi puissante que soit limposition du nouveau
modle managrial, elle laisse une possibilit aux travailleurs pour lajuster . Les
changements de reprsentation, de valeur ou de sentiment dappartenance un groupe sont
des effets de lexprience (Dubet, 1994) et de nombreuses diffrences (pratiques et
cognitives) entre les vielles reprsentations et les nouvelles pratiques. Il convient donc
dessayer de cerner les modalits empiriques de diffusion, de circulation et dappropriation de
ces concepts flous du NPM dans des configurations spcifiques (Ughetto, 2004).
En fait, cette grille de lecture conteste les dichotomies traditionnelles entre pense et action,
technique et politique. Elle vise les concevoir comme les deux facettes indissociables de
laction collective. Dans cette perspective, lanalyse de la gense dune action ne peut tre
spare de lanalyse de sa mise en uvre (Flichy, 2003).
Les tenants dune approche pragmatique du management public semblent proches de la

thorie de lacteur-rseau dveloppe en sociologie des sciences par Callon (1986) et Latour
77
(1989). Ils proposent danalyser linnovation (et plus largement laction collective) comme
une srie de processus visant faire adhrer le plus grand nombre possible dacteurs un
projet en mme temps que ce projet est modifi pour intgrer les intrts de chacun. Chaque
acteur, quil soit un humain ou un outil, modifie le comportement des autres acteurs autant
quil est modifi par eux. Cette approche invite se concentrer sur la description des
interactions dynamiques partir de lanalyse des ngociations encore qualifies doprations
de traduction (do son appellation dapproche de la traduction) (Bardini, 1996 : 88). Ainsi,
linverse des approches voques prcdemment, cest au moment mme de leurs
interactions que valeurs et pratiques, principes et outils, se construisent.
Ce cadre danalyse semble pouvoir aider comprendre les carts constats entre les objectifs
du NPM et sa mise en uvre. Sil permet dune part de mieux comprendre les mcanismes de
diffusion de ce modle cognitif en montrant comment les outils et dispositifs prolongent
discrtement ses valeurs, il permet galement de mettre en lumire comment les acteurs
peuvent participer la construction de ce nouveau cadre. Cette perspective interactionniste se
rapproche de la thorie de lnaction (Weick, 1979) qui considre lorganisation comme une
dynamique de comportements sociaux interrelis dans un environnement quivoque, comme
un construit social destin rduire lquivoque de lenvironnement par le partage entre les
acteurs dune grammaire commune. Elle merge des interactions sociales entre les acteurs
et de leurs capacits construire une reprsentation commune de leur contexte et de leurs
objectifs, cest--dire dun apprentissage organisationnel, un phnomne collectif
dacquisition et dlaboration de comptences qui, plus ou moins profondment, plus ou
moins durablement, modifie la gestion des situations et les situations elles-mmes (Koenig,
2006 : 293).
En dplaant lunit dobservation vers les interactions entre valeurs et pratiques, techniques
et socialit, macro et micro, il devient ncessaire pour lanalyste de se concentrer sur les
oprateurs de passage (Maugeri, 2007 : 3) entre ces niveaux. Aussi, les approches
pragmatiques centres sur lanalyse des interactions dynamiques entre acteurs et entre
dimensions de laction accordent-elles une place centrale lanalyse des dispositifs (Weller,
2003 :252). En effet, ceux-ci servent justement oprer les traductions en technique et
politique, entre valeurs et pratiques (Lascoumes et Le Gals, 2004 ; Callon, 1986).
78 78
Dans cette perspective, Segrestin (2004), considre que trois ingrdients doivent composer la
grille danalyse de la gestion :
1) Les ides : elles consistent dans les projets dfinis par les acteurs : ceux-ci ont des
ides, ils sont mus par des intentions, ils se fixent des objectifs, ils essaient de hirarchiser
leurs objectifs en btissant des stratgies.
2) Les dispositifs : ce sont les structurent dans lesquelles laction se dploie. Toute action
est tributaire dun contexte institutionnel, elle doit compter avec des rgles, un certain partage
des rles, des dispositifs d'incitation et de sanction. De mme, les organisations multiplient-
elles les mthodes, les procdures, les quipements techniques propices l'autorit des experts
qui les matrisent, menaant pour ceux qui les subissent.
3) Laction : cest la dimension souterraine de l'organisation. L'action interfre avec des

solidarits, des cultures professionnelles, des coalitions d'intrts. Les rgles formelles sont
doubles par les rgles tacites, fruit d'arrangements implicites. Trs souvent, cette structure
profonde est si solide qu'elle peut, sinon l'emporter sur la structure formelle, du moins lui
imposer des compromis, contraindre l'autorit centrale transiger.
Une analyse des pratiques managriales publiques prenant an compte la fois les ides, les
dispositifs et les actions nous semble mme de contourner les problmes poss par le
managrialisme public. Nous prsenterons en fin de chapitre 5 les fondements et grilles
danalyses proposes par lapproche par les outils de gestion que nous mobilisons dans
lanalyse de nos cas. Lobjectif de ce dveloppement tait de recenser les travaux qui dans la
littrature remettent en cause la capacit du NPM dterminer compltement les pratiques
administratives et den tirer les consquences analytiques. Nous poursuivons dans la section
suivante ce travail de relativisation du NPM en montrant quen plus de ne pas dterminer
lensemble des pratiques, le NPM ne rsume pas les doctrines managriales publiques.
Plusieurs sources conceptuelles inspirent les rformes, nous tentons de les recenser.
79
Section 2 : Une dfinition progressivement largie : de la typologie

des NPM la diversit des managements publics
Sil ne fait pas dbat que le NPM est apparut au dbut des annes 1980 en Grande-
Bretagne et a t promu par des institutions internationales, la question de savoir si la
floraison des initiatives managriales dans le secteur relvent toutes du NPM reste pose. Une
premire rponse significative est apporte en 1996 par Ferlie, Pettigrew, Ashburner et
Fitzgerald. Leur ouvrage The New Public Management In Action analyse les 15 annes de
rformes menes en Grande-Bretagne et dveloppe une thorie gnrale du NPM. Selon les
auteurs, le NPM a connu durant cette priode un processus de diffrenciation interne, les
amenant identifier quatre modles spcifiques. Lanalyse empirique des pratiques
managriales publiques suggre quelles trouvent leur inspiration dans plusieurs modles.
Hood (1998) tire les conclusions thoriques de cette varit des pratiques managriales
publiques et identifie quatre cultures managriales publiques. Ces analyses montrent des
degrs divers que plusieurs modles thoriques viennent nourrir lesprit managrial public. Ce
faisant, cest la diversit des managements publics qui est reconnue/affirme mme au plan
conceptuel. En dautres termes ce constat impose de concevoir le champ disciplinaire du
management public comme marqu par la coexistence de thories.
Le recensement de la varit thorique de ce que lon nomme managements publics afin

de grossir le trait, constitue un largissement de notre grille danalyse. Il nous servira lors de
la discussion des rsultats positionner et qualifier les pratiques managriales observes.
2.1 - Les quatre modles de NPM
Dans leur ouvrage fondateur, Ferlie, Pettigrew, Ashburner et Fitzgerald dveloppent une
thorie gnrale du NPM base sur le constat empirique de sa diffrenciation interne.
Autrement dit, la mise en uvre des principes du NPM a engendr des trajectoires diffrentes
qui ont abouti lmergence de plusieurs modles de NPM. Ils proposent donc une conception
largie du NPM susceptible de rendre compte de la varit des initiatives managriales
publiques. Ferlie et al. (1996 : 11) laborent ainsi une typologie des idaux types du NPM et
80 80
isolent quatre modles de NPM : le modle de lefficience, le modle du downsizing et de la

dcentralisation, le modle de lexcellence et lorientation de service public.
2.1.1 - Le modle de lefficience :
Il sagit du premier modle avoir merg. Dominant jusquau milieu des annes 1980, il est
dsormais remis en question. Ce modle visait rendre le secteur public identique
lentreprise, oriente par lefficience. Les consultants et les corps dinspection ont jou un rle
capital dans la diffusion de ce modle dans le secteur public. Cest le modle qui correspond
le plus troitement la dfinition canonique du NPM (cf. supra).
Les principes de ce modle sont :
- Renforcer le contrle financier : les gains de productivit et le rapport cot/valeur

doivent tre au centre des proccupations. Il faut faire plus avec moins en renforant les
directions des finances et en amliorant le systme dinformation financier.
- Renforcer la dynamique managriale en renforant les pouvoirs de la direction : il faut

appliquer les principes hirarchiques tout en clarifiant les objectifs et le suivi de la
performance. Rduire la rgulation par mtiers et corps dans la fonction publique.
- Etendre le champ dinvestigation des audits financiers et professionnels, promouvoir

les mthodes transparentes dvaluation de la performance, multiplier les standards et les
comparaisons de performance.
- Accrotre la part des fournisseurs privs ; promouvoir la logique marchande et

lorientation client.
- Renouveler les formes de la gouvernance : marginaliser les reprsentants lus et les

reprsentants syndicaux. Affaiblir les conventions collectives et accrotre la proprotion de
contractuels. Favoriser lindividualisation des salaires et les primes la performance.
Renforcer la mobilit du top management dans le secteur public.
81
La filiation de ce modle avec les prceptes no-libraux, tayloriens et fayoliens est flagrante
tel point que Pollitt parle son propos dapproche no-taylorienne du management public
(1990 : 24). Ce modle correspond la politique mene par Margaret Thatcher o le secteur
public tait considr comme paralys, dpensier, sous-performant et ultra-bureaucratique. La
formule de R. Reagan rsume bien la philosophie de la dmarche lEtat nest pas la solution,
lEtat est le problme . Selon Ferlie et al. (1996 : 12), il serait simpliste de rduire tous les
changements no-managriaux un piphnomne du thatchrisme, car certains des principes
affichs dans le courant des annes 1990 sont clairement contradictoires avec les principes de
ce modle.
2.1.2 - Le modle du downsizing et de la dcentralisation :
Le modle du donwsizing a commenc prendre de limportance dans les annes 1990. Ce

modle part du constat quune orientation vers un modle post-fordiste dorganisation a eut
lieu dans les secteurs public et priv. Cette rupture historique aboutit de nouvelles formes
organisationnelles plus petites et plus flexibles, une limitation de la standardisation, une
dcentralisation accrue des responsabilits budgtaires, la dlgation accrue des services
publics et une sparation entre un centre stratgique concentr et une priphrie
oprationnelle diffuse.
Les principes de ce modle sont :
- Une extension de la logique marchande par lintroduction de mcanismes de type

march (MTM). Les MTM doivent remplacer la planification traditionnelle et devenir le
support de lallocation de ressources dans le secteur public.
- Labandon du principe hirarchique au profit dune relation contractualise et par la

cration au niveau local dorganisations publiques plus autonomes.
- Sparer le centre stratgique de la priphrie oprationnelle pour externaliser ou

mettre en concurrence les fonctions non stratgiques. Rduire drastiquement la masse
salariale des organisations publiques et diminuer les niveaux hirarchiques
82 82
Ce modle est toujours emprunt dun managrialisme de type instrumental mais linfluence
des principes de lOST y est attnue. Il sagit ici de limiter au maximum la taille des
organisations publiques, de les fragmenter pour jouer le plus possible sur les mcanismes
contractuels et formels de rgulation.
2.1.3 - Le modle de lexcellence :
Influenc par louvrage In search of excellence de Peters et Waterman (1982) il tente

dappliquer aux services publics les prceptes du Mouvement des Relations Humaines et
insiste sur limportance de la culture organisationnelle. Ce modle sinscrit dans la ligne de
la psychosociologie du travail depuis les expriences pionnires dElton Mayo lusine
Hawthorne de la Western Electric Company entre 1924 et 1932. Tout comme les
psychosociologues, ce modle conoit lentreprise comme un lieu dnu dintrts
contradictoires, o des logiques diffrentes peuvent tre combines grce une bonne
organisation gestionnaire. Le manager est vu comme un agent de changement , qui doit
librer la crativit des individus et dvelopper leur motivation.
Ce modle rejette la perspective hautement rationnelle du modle 1 et souligne le rle

dterminant des valeurs, cultures et rites sur le comportement rel des individus. Ce modle
peut-tre divis en deux approches : bottom-up et top-down.
- Lapproche bottom-up cherche comprendre les dterminants du dveloppement et de

lapprentissage organisationnel. Les tudes rvlent le rle de lengagement des individus et
de lincrmentalisme dans le processus dinnovation au sein du secteur public. Le rle du top
management dans le changement organisationnel y est relativis. Dans cette approche, les
processus sont aussi importants que les rsultats, les cultures collectives peuvent cimenter
lorganisation plus dcisivement que la hirarchie. Les dviants, les hrtiques et les
agitateurs (Pettigrew, 1985) peuvent susciter des processus de changement stratgique. De
mme, le leadership nest pas forcment le monopole du top management et peut tre exerc
en rseau ou une petite quipe. De plus, les individus et les groupes dans lorganisation
peuvent apprendre mme si lorganisation elle-mme napprend pas.
83
- La variante top-down du modle 3 considre la culture organisationnelle est plastique

et de nature volutive. Un changement voulu, dirig et explicit peut donc enclencher un
changement culturel. Lattention est porte sur la dimension charismatique du leader plus que
sur le systme de transaction quil instaure. Le leadership est ainsi, considr comme
personnel plus que collectif, venant dun manager qui insuffle une nouvelle philosophie
lorganisation (correspond au modle de laction hroque de Padioleau, cf. chap. 3)
Le modle 3 peut tre caractris par les indicateurs suivants :
- Dans la variante bottom-up : accent mis sur lapprentissage et le dveloppement

organisationnels, la culture organisationnelle est vue comme un important facteur de
cohsion, forte dcentralisation et valuation de la performance sur les rsultats.
- Dans la variante top-down : le changement de culture est un objectif explicite, la

vision de lorganisation est produite par le top management, des programmes de management
du changement culturel sont lancs, des exemples de leader charismatiques sont identifis
comme des modles pour la nouvelle action publique ; des programmes de formation au
management sont lancs plus frquemment, une gestion de la marque publique se dveloppe :
des logos apparaissent, des objectifs sont proclams, des chartes de service labores, des
uniformes apparaissent, une stratgie de communication est formalise, le rle stratgique des
ressources humaines est affirm.
Ce modle est en rupture avec les modles prcdents dans la mesure o les influences no-
librales sont peu prgnantes, voire rejetes. Il sagit plutt dun managrialisme de type
relationnel, o ce sont plus les vertus mythiques prtes limage de lentrepreneur qui sont
recherche que les outils et structures de lentreprise elle-mme. Dans cette perspective,
chaque organisation est particulire, avec des valeurs, principes et modes dorganisation qui
lui sont propres, que le management doit aider coordonner, enthousiasmer et optimiser.
84 84
2.1.4 - Le modle de l orientation de service public
Selon Ferlie et al. (1996 : 14) ce modle est peu appliqu16. Ce modle cherche concilier les
ides du management priv aux spcificits du secteur public et conserver en la reformulant
la spcificit de la mission de service public. Il larticule avec des objectifs de qualit, dont la
ralisation est fonde sur une intensification de la relation de service , plaant au cur des
rformes le rle des citoyens et des usagers, travers des objectifs de qualit du service, de
consultation et de participation des usagers. Mais cette mission de service public est rendue
compatible avec les critres managriaux et tolre le transfert rflchi de bonnes pratiques
issues du secteur priv. Ce modle confre une lgitimit un nouveau style de management
public qui affirme avoir rompu avec les aspects pathologiques de lancienne organisation mais
qui garde une identit et des finalits distinctes du secteur priv. Cette variante de centre-
gauche du NPM selon Ferlie et al. (1996 : 15) implique dassurer une forte redevabilit des
services publics envers les usagers/citoyens peu apparente dans les autres variantes.
Le modle de lorientation de service public peut tre caractris par les indicateurs suivant :
- Priorit accorde la qualit de service, notamment par lutilisation de dmarches

qualit. La cration de valeurs sapprhende en termes dexcellence du service public. Un
ensemble cohrent de valeurs de service public sont affirmes. Mfiance lgard de la
logique marchande dans les services publics.
- Attention porte lusager (pas de rfrence au client), ses problmes et ses

attentes ; les sources dinformation sur lusager reposent sur la gestion des rclamations plus
que sur le taux de pntration du march. Une conception de la citoyennet est explicite et
lon considre que la participation des citoyens et la redevabilit envers ces derniers est une
dimension lgitime et fondamentale du management dans le secteur public. Les services
dlivrs sont considrs comme un des supports de la cohsion sociale et de lapprentissage
socital (projet de dveloppement locaux, valuation des besoins sociaux).
Le modle de lorientation de service public ne se contente pas daffirmer la diffrence entre

public et priv, il rside en une volont de rflchir ladaptation (transposition plutt que
16
is still to reveal its full potential .
85
transfert) des ides apparues dans le contexte du secteur priv au secteur public. Ce modle ne
se limite pas ignorer les principes et valeurs de la dfinition canonique du NPM, il les
critique explicitement.
Ainsi, le NPM, si lon suit la dfinition de Ferlie et al., comporte des principes
contradictoires. En effet, les auteurs opposent les trois premiers modles au modle de
lorientation de service public (Ferlie et al., 1996 : 243). En fait, leur objectif ne semble pas
tant de dmontrer lexistence dune unit entre les diffrents courants composant le NPM que
de dmontrer lexistence dune forme contextuelle de management (ibid. : 244) et dinviter les
recherches en thorie des organisations intgrer cette varit (ibid. : 246). Ainsi,
lidentification de 4 modles de NPM ne consiste pas affirmer quils ont tous un lien les uns
avec les autres. Hood (1998) prolonge cet lan et analyse la diversit des cultures
managriales publiques.
2.2 - La diversit des managements publics : lapproche culturaliste de

Hood
A nos yeux, lapproche culturaliste entame par Hood marque une rupture dans lhistoire de
la discipline. Elle rompt en effet avec la volont de rapprocher toute initiative managriale
dans le secteur public au modle du NPM. Sans le nier, elle propose de le resituer parmi
dautres cultures administratives toujours luvre. Ce faisant, il contribue au dpassement
du dbat entre pro et anti management public. Nous prsentons ci-aprs la grille
danalyse quil propose des cultures managriales publique, que nous mobiliserons dans la
discussion de nos tudes de cas.
En 1991, C. Hood concluait larticle A public management for all seasons ? en ouvrant le
programme de recherche sur les limites du NPM : A partir du moment o nous pourrons
tester les limites du NPM sur la base dune analyse prcise des valeurs administratives, il sera
possible de dlimiter son influence et de le situer dans une perspective historique (Hood,
1991 : 17)17.
17
Only when we can test the limits of NPM in terms of relatively narrow administrative values can we start to
establish its proper scope and put it in its historical place .
86 86
Dans louvrage The Art of the State, Hood entreprend ce travail de relativisation du NPM par
lapplication de la grille de lecture des thories culturelles au management public. Ces
thories cherchent saisir la diversit des conceptions humaines de la vie bonne et la
diversit des prfrences humaines propos des modes de vie . Ainsi, Hood tente de
capturer la diversit des conceptions de la bonne organisation publique ainsi que les
bonnes manires dy arriver.
En partant du postulat que la varit des manires de concevoir lorganisation des services
publics est la caractristique centrale et rcurrente du management public (Hood, 1998 : 6), il
rompt avec la tradition de rechercher un fond commun aux initiatives managriales dans le
secteur public, plus ou moins structur autour du NPM. Ce postulat permet de remettre en
cause les mtaphores mcanistes et les prophties annonant la convergence des
administrations fonde sur une forme stable de modernit. En effet, la rupture de Hood tient
dans le fait dadopter une approche culturaliste et relativiste du management public.
Lapproche culturaliste des organisations vise transcender lopposition entre pratique et

connaissance. Si la connaissance est lacquisition dun savoir, la culture est lintgration de ce
savoir et de celui qui lacquiert dans des rites, des usages et des valeurs. La culture est une
intriorisation et une individualisation de la connaissance. Le comportement de lorganisation
est donc vu comme le fruit de linteraction entre des normes et des pratiques vhicules
diffrents niveaux (socitaux, sectoriels, organisationnels, groupes, individus) (Schein, 1985).
Ainsi, la culture dune organisation rvle certains aspects des cultures nationales, rgionales,
industrielles, corporatistes, et professionnelles dans lesquelles elle volue. Selon Hatch
(1997), lapproche culturelle vise principalement spcifier les processus de passage dun
niveau lautre. Cette approche permet donc de relier les pratiques aux cultures auxquelles
elles se rapportent. Lintrt analytique de lapplication de la grille de lecture culturaliste au
management public que propose Hood consiste dune part rompre avec la question de
luniversalit du NPM. En effet, celui-ci nest rduit qu tre un modle de management
public parmi dautres. Dautre part, la grille danalyse propose par Hood intgre les
approches critiques et apologtiques du NPM et permet dexpliciter les modles quils
vhiculent.
87
Pour les culturalistes, la pluralit des manires de grer et rguler sexplique par deux
dimensions fondamentales de lorganisation humaine : (1) les normes (Grid) et (2) le groupe
(Group).
(1) Les normes renvoient au degr auquel nos vies sont circonscrites par des conventions
et des rgles, rduisant lespace laiss la ngociation individuelle. Par exemple, si des
parents peuvent nommer leur enfant comme bon leur semble, ils se situent en position de
cadrage faible. Si au contraire leur choix est limit par des conventions religieuses ou
familiales, ils se situent en position de cadrage fort.
(2) Le groupe renvoie par contraste au degr de contrainte quexercent les choix du
groupe sur lindividu, le liant une entit collective. Une agrgation forte signifie que les
individus sont assujettis la dictature des structures institutionnelles, et que, si cela est
ncessaire, les attentes individuelles seront sacrifies devant les ncessits collectives. Par
exemple, une communaut isole du monde extrieur et qui a pour principe le partage de
toutes les ressources (communaut hippie, communaut monastique), est un groupe fort .
Selon Hood (1998 : 9), ces deux dimensions sont galement fondamentales en management
public. Les normes y renvoient au degr dinfluence des rgles sociales gnrales sur le
management public et le groupe au degr dintriorisation dans laction publique des attentes
de collectifs diffrencis, reprables dans la socit.
A partir de cette grille danalyse, Hood repre quatre modes de conception et de gestion du
secteur public : fataliste, hirarchiste, galitarien et individualiste.
2.2.1 - Le mode fataliste :
Eilstein (1995 :73) dfinit le fatalisme comme la doctrine selon laquelle, pour tout
vnement qui se produit, il ny a jamais eu dans le pass de possibilit quil ne se produise
pas dans le futur . Le fatalisme est un impens du management car souvent considr
comme inconciliable avec le volontarisme managrial. Le march, la hirarchie et - dans une
moindre mesure - la solidarit, sont habituellement prsents comme les seules organisations
sociales possibles. Le management public fataliste a lieu lorsque la coopration nest pas
valorise, que la mfiance et lapathie dominent. Les fatalistes estiment les politiques et
88 88
organisations publiques invitablement chaotiques et imprvisibles et quaucun savoir ne

permettra de contredire cette nature. Selon Hood, cette posture -bien que trs prsente- est
rarement identifie. Pourtant plusieurs analyses peuvent tre rapproches de ce courant.
Mars (1982) montre que, dans les organisations fortement rgules, ceux qui ont un travail
relativement isol, ragissent aux rgles imposes par le management en trichant : en volant
des objets, du temps ou des biens, voire en sabotant lorganisation.
Lanalyse de Banfield de petites villes du Sud de lItalie caractrises par une faible
coopration pour le bien-tre de la communaut et dans laction collective sexplique par des
croyances et valeurs et non dans un niveau de revenu ou dducation. Dans ces socits, le
management public ne peut qutre bureaucratique et tatiste car seuls les fonctionnaires
rmunrs sont concerns par les affaires publiques. Les citoyens sont dans leur grande
majorit sceptiques sur la motivation des fonctionnaires et les supposent corrompus et
gostes. Cette croyance conduit limiter les contrles sur les fonctionnaires. Labsence de
confiance et de loyaut collective qui est la marque de fabrique du fatalisme provoque
labsence de zle et de dvotion des fonctionnaires. Cette attitude provoque un syndrome
auto-immunisateur et vicieux (cf. chap.1, sect.1). Banfield considre un tel fatalisme comme
une pathologie sociale conduisant la stagnation ou au dclin.
Pourtant, la posture fataliste ne conduit pas au constat que rien ne peut tre fait pour obtenir
une action collective satisfaisante. Selon Hood, les fatalistes proposent deux dispositifs : (1)
linstitution dun systme dalerte critique et (2) linsertion de lala chaque niveau
dactivit.
2.2.1.1 - Linstitution dun systme dalerte critique

Les fatalistes accordent une grande attention la pense critique. Cette dernire a pour
fonction dindiquer les limites et les dangers des actions menes, de souligner les cueils du
volontarisme. La critique est rintgre au sein du management et contribue lamliorer.
Cette fonction est similaire celle du chur dans le thtre grec18. Selon Hood (1998: 150),
18
Dans les pices de thtre de la Grce antique, le chur (choros) prsente le contexte et rsume les situations
pour aider le public suivre les vnements, fait des commentaires sur les thmes principaux de la pice et
montre comment un public idal est suppos ragir la reprsentation. Le chur souligne la linhrente folie, la
futilit et limprvisibilit dans la conduite des affaires humaines. Ils mettent en lumire la tendance des
meilleurs plans chouer, des lites claires se tromper.
89
cette fonction est cruciale, le rle du commentateur critique nest jamais trivial. En effet, une
approche qui napporte au management public rien dautre quun sens profond de lhumilit
sur la capacit de tout un chacun contrler une organisation ou suivre les signaux qui
lenvironnent mrite dtre considre au mme titre que les autres.
Lapproche du management public qui se rapproche le plus du fatalisme dans la littrature

contemporaine en management public est le courant no-institutionnaliste. Celui-ci, qui
sattache rvler le caractre imprvisible des actions, lirrationalit de dcisions reposant
inluctablement sur des associations dides chaotiques, joue une fonction dalerte critique.
La relative omniprsence de ces analyses dans le champ acadmique est un indice de la
vigueur de cette culture. Par exemple, le travail de March et Olsen (1989) se rapproche du
fatalisme puisquil se concentre sur linhrente complexit des processus organisationnels
qui implique limpossibilit dlaborer des prvisions utilisables dans laction publique. Leur
affirmation que les mcanismes internes lorganisation mobilisent des variables complexes
interdisant de faire des prdictions fiables du comportement organisationnel partir de
lhypothse dindividus calculateurs constitue une contribution lamlioration de laction
collective principalement par la remise en cause et lincitation la circonspection vis--vis du
modle conomique de la dcision. Plus gnralement, lapproche no-institutionnelle est
sceptique et critique de ce quelle nomme les approches rductrices et dterministes des
organisations. Cette conception de la gestion du secteur public nest pas restreinte aux cercles
universitaire et la succs de louvrage Etat Moderne, Etat Modeste de M. Crozier,
constitue un bon exemple de la propagation de cette proposition dintgrer plus de rflexivit
au cur de laction publique.
Selon Lane (1993 :172-3) laspect positif de lanalyse de la dynamique institutionnelle est
lide que le changement organisationnel est un processus conflictuel produisant des effets
accidentels et des activits alatoires, prouvant que les effets ne peuvent tre prvus et que le
changement ne peut tre contrl par le consentement des participants . Plus gnralement
toute la tradition des sciences sociales visant rvler les consquences non intentionnelles
de laction peut rentrer dans la perspective fataliste.
2.2.1.2 - Linsertion de lala au sein du systme de management

Les fatalistes ne se contentent pas de dconstruire les prescriptions des autres courants de
pense. Ils endossent galement une position prescriptrice base sur la chance. En effet
90 90
lapproche fataliste du management public propose dintgrer de lala dans chaque activit et
chaque niveau de lorganisation : Lorganisation de contrles inopins. Les contrles
alatoires et inopins rentrent dans la perspective fataliste puisquils rejettent toute ide de
coopration et dchange.
Lidentification de cette famille de pense est notre sens lapport le plus fcond de Hood
dans son ouvrage dans la mesure o il permet de qualifier la position des No-
institutionnalistes dans le champ de la normativit publique. Dans la perspective de Hood, les
observateurs acadmiques ne se content pas de dcrire les limites des raisonnements et
positions des acteurs. Cette description ne peut tre neutre. Elle est -volontairement ou non-
un appel en faveur dune conception de laction publique. Lapproche propose par Hood
permet de sortir du dbat vrit/croyance en faisant lhistoire des ides et leurs applications, y
compris celles des observateurs/consultants acadmiques. On peut en cela, le rapprocher du
relativisme restreint de la sociologie des sciences (Latour, 1996)
2.2.2 - Le mode hirarchiste
Le management public hirarchiste se retrouve dans des structures organisationnelles

formalises et pyramidales qui fonctionnent selon des rgles explicites. Deux postulats sont
au cur de ce mode de management public : la primaut du collectif sur lindividu (1) et la
ncessit dtablir des rgles pour viter le chaos (2).
(1) Les hirarchistes considrent les individus comme moins importants que le collectif.
Comme les galistaristes, les hirarchistes usent de la rhtorique selon laquelle les intrts de
lorganisation transcendent les intrts individuels.
(2) La croyance des hirarchistes dans loptimalit dun comportement individuel prescrit
par des rgles les rend rticents confier un pouvoir discrtionnaire aux dirigeants. Les rgles
servent limiter toutes les incertitudes de la vie sociale. Elles permettent galement de
trouver une cause tous les dysfonctionnements de la vie sociale : ceux qui nont pas suivi les
rgles.
91
Figure 1.3 : Les composantes du modle hirarchiste
Institutions et organisations sont

prioritaires, les individus subsidiaires
(high groupness)
Capacit/ volont de sacrifier les
individus dans lintrt du groupe
Recours aux mtaphores collectivistes

comme la famille
Des rgles claires et une structure

hirarchique sont ncessaires pour viter
le chaos En cas de problmes, les dviants sont
tenus pour responsables
Recours aux mtaphores

rgulationnistes comme les machines
sociales (Weber)
Source : adapt de Hood (1998)
2.2.3 - Le mode galitarien
Le management public galitarien correspond des formes organisationnelles distinctes

de lenvironnement social mais dont les rgles sont en permanence remises en jeu, donnant
lieu des dbats continus sur la manire de grer les problmes particuliers. Ce mode de
management peut tre rapproch du courant de lautogestion.
Les galitariens refusent linjonction de choisir entre le march et la hirarchie (Lindbeck,

1996). Les structures participatives fortement dcentralises constituent leurs yeux une
alternative. Hood explique le retour en vogue de lgalitarianisme dans les annes 1990
comme une raction la vague individualiste des annes 1980. Les galitaristes ont une
reprsentation strotypique du Management . Ce mot voque pour eux des dirigeants
surpays monopolisant le pouvoir dinitiative organisationnelle (Hood, 2000 :120). Pour les
galitariens le management fait partie du problme plutt que de la solution. La solution
consiste selon les galitariens inventer une faon de manager sans managers19.
19
managing without managers
92 92
Les galitariens font du comportement goste et rentier des haut-fonctionnaires et lus la

cause des dysfonctionnements du secteur public. Une rupture existe entre un top-management
manipulateur et amoral et un personnel intermdiaire et subalterne dvou mais oppress. Les
prescriptions galitariennes pour amliorer le management public sont :
- Les cercles autonomes : les galitariens partagent avec les individualistes la critique
du corporatisme et de lexpertise. Les cercles de travailleurs autonomes sont censs
rapprocher lorganisation publique de lusager : les producteurs sont aussi les
consommateurs.
- Le contrle mutuel (rciproque) interne et externe. En interne, cela suppose une

organisation collgiale, comme la structure en quipe des policiers. En externe, la co-
production usager/producteur est requise, comme dans le cas des armes de conscrits.
- La dcentralisation de la redevabilit : le top management ne doit pas tre le seul

rendre des comptes la collectivit. Chaque fonctionnaire doit pouvoir tre
dmocratiquement choisi (exemple la procdure de recall et dlection des juges aux Etats-
Unis).
- La participation collective la stratgie de lorganisation. La solidarit du groupe

(entendue comme laltruisme envers le reste de la socit) est un puissant outil exploiter.
2.2.4 - Le mode individualiste
Le management public individualiste, contrairement au prcdent, dveloppe une antipathie

envers le collectivisme et prfre traiter chaque problme par le marchandage et la
ngociation plutt que par des rgles prtablies.
Selon Hood (1998 : 98) si lon suit la logique individualiste jusquau bout, aucune forme
organisationnelle ne se justifie. Lapproche individualiste du management public prsente
quatre traits caractristiques :
93
(1) Le refus de considrer lEtat dans sa globalit au profit dune approche

sectorielle/bottom-up : lEtat nexiste pas20.
(2) Le refus de penser que les intrts des gouvernants puisse tre le mme que celui des
gouverns.
(3) Le refus de penser que le dveloppement conomique et social requiert une prise en
main de ladministration par une lite claire. Le march produit gnralement de meilleurs
rsultats que la bureaucratie.
(4) Enfin, les individualistes considrent que tous les tres humains sont par nature
rationnels, calculateurs, opportunistes et gostes. Le problme du management public est de
remettre en cause les institutions qui reposent sur la bienveillance et le don et ainsi
d conomiser lamour .
Ce mode de conception et de gestion des organisations publiques est ncessairement impur,

cest--dire jamais compltement ralis. Il renvoie la conception no-librale de laction
publique.
Les quatre modes de conception et de gestion du secteur public identifis par Hood quand ils
sont pris ensembles pris ensemble fondent une philosophie cohrente du design institutionnel
du secteur public, synthtise dans le tableau suivant.
20
Ce qui signifie que la fragmentation participe aussi de la faon de penser laction publique. Elle se distingue
du principe de dglobalisation (Rosanvallon, 1990). En effet, lide de dglobalisation invite ne pas penser
lEtat comme un tout mais comme un ensemble dorganisations en interaction. Ces interactions ne sont pas
considres dans lapproche individualiste.
94 94
Tableau 1.4 : Les quatre modes de management public
GROUPE
Faible Fort
NORME
Mode fataliste Mode galitariste
Faible coopration, organisation Structures fortement participatives o
contrainte par les normes. chacun participe la prise de dcision.
Faible Exemple : socit atomise bloque Exemple : doctrine des cologistes
dans des routines rigides (Banfield, radicaux (Grunen ouest-allemands des
1958), ministre de la justice. annes 1970), organisations
universitaires.
Mode individualiste Mode hirarchiste

Vision atomise de lorganisation Approche collective et formaliste de
Forte centre sur la ngociation inter- lorganisation
individuelle. Exemple : Le modle de lorganisation
Exemple : doctrine de lEcole de militaire (Dixon, 1976)
Chicago du gouvernement par le
march . Modle de lagence
Adapt de Hood (1998), Douglas (1982) et Thompson, Ellis et Wildavsky (1990)
Ce chapitre a permis de recenser les multiples dfinitions du management public. Nous y

avons prsent le NPM, en avons prcis la nature cognitive et en avons tir les implications
pour la recherche. Les autres sources dinspiration des pratiques managriales dans le secteur
public ont galement t prsentes.
Dans un premier temps, les principes et les valeurs du NPM ont t recenss afin de rendre
visible leur lien avec le taylorisme et le no-libralisme et doprationnaliser la grille
danalyse en vue de la discussion des tudes de cas. La description fine du NPM a laiss la
place son analyse. Lexamen de la littrature a permis daffirmer que le principal
changement opr par le NPM rside dans la faon de penser ladministration. Le NPM rside
dans la croyance en la rationalit suprieure de lentreprise vis--vis de ladministration et
dans une conception instrumentale du management o les outils de gestion sont perus
comme bnfiques par nature . Le NPM est ainsi une thorie de laction et non laction
publique elle-mme. Ce faisant le NPM voit sa porte oprationnelle relativise par lcart
existant entre thorie et pratique. Les implications de cette dfinition du NPM sur la manire
de conduire la recherche en management public ont t explicites. La prise en compte des
95
pratiques tout autant que des capacits rflexives des acteurs sont prsentes comme
ncessaires la comprhension raisonne des pratiques managriales publiques.
Dans un second temps, une fois le NPM dfinit et relativis, ce chapitre recense les doctrines
managriales publiques identifies dans la littrature. Huit modles sont identifis partir des
travaux de Ferlie et al. (1996) et de Hood (1998) : les modles de lefficience, du downsizing,
de lexcellence et de lorientation de service public dune part et les modles fataliste,
hirarchiste, galitariste et individualiste, dautre part. Ce recensement des diffrentes
doctrines managriales publiques vise un objectif thorique et oprationnel. Au plan
thorique, il sagit de dmontrer que le management public est marqu par la coexistence de
multiples thories. Ce constat permet dune part, de prolonger lentreprise de relativisation du
NPM y compris sur son domaine privilgi (i.e. thorique) et dautre part, interdit de
considrer que toute pratique managriale dans le secteur public renvoie ncessairement la
mise en uvre plus ou moins altre des principes du NPM. Au plan oprationnel, ce
recensement permet didentifier un cadre dinterprtation pour situer les pratiques
managriales rencontres lors des tudes de cas.
Le chapitre suivant prsente les outils conceptuels dvelopps pour analyser les managements
publics en pratiques et prsente la politique franaise de rforme de lEtat. Dans la mesure o
les diffrents niveaux daction publique sont en interaction et que la politique rformatrice
nationale sinspire et inspire les initiatives menes au niveau local, le rcit de son volution
sert cadrer et analyser les dynamiques du management public intercommunal.
96 96
Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public
CHAPITRE 3
LES MANAGEMENTS PUBLICS EN

PRATIQUES : LA REFORME DU SECTEUR
PUBLIC
- Alors, Jeanne, on nous quitte sans dire au

revoir ? Les Subjonctifs tont due ?
- Lindicatif me manque Dany. Jaime trop le
rel, la vraie viande saignante, la musique
vivante offerte par les musiciens suants et
rigolards dun orchestre. Je prfre les choses
qui se passent vraiment. .
Erik Orsenna, Les Chevaliers du Subjonctif.
Une fois le contenu thmatique du NPM prsent, il convient de retracer les dynamiques de
diffusion de la doctrine et des outils dans les pratiques. Celles-ci sont dpendantes de
nombreuses variables que seule une analyse compare des diffrentes politiques de rforme
mises en uvre peut clairer. Ce chapitre vise donc recenser les catgorisations issues des
analyses compares des rformes managriales publiques pour analyser et interprter la
politique de rforme mene en France.
Dans un premier temps le concept de rforme managriale publique est prsent (section 1). Il
se distingue de la notion de management public, par sa dimension socio-historique et
institutionnelle (1.1). Les rformes managriales publiques y sont dfinies comme le fruit
dune tension entre des volonts inspires des thories managriales publiques et des
structures et traditions institutionnelles. Cette dfinition implique de prendre compte
lhistoricit des rapports qui nouent volont et institutions et dapprhender la varit qui peut
97
en rsulter. Au-del de la varit des structures juridiques et administratives propres chaque

nation, on peut dgager des configurations institutionnelles typiques qui permettent de
caractriser des styles de rforme diffrencis. Identifier ces styles de rforme permet de
porter un regard plus objectif sur les politiques menes dans chaque pays. Pour ce faire, nous
recensons les principales conclusions tires des analyses compares et rtrospectives des
politiques de rforme managriales publiques (1.2). Ces analyses identifient quatre niveaux de
convergence des politiques de rforme, ainsi que quatre types de politique de rforme. Ce
recensement fournit un cadre que nous mobiliserons pour situer la politique de rforme
managriale mene en France.
Dans un second temps, la politique de rforme franaise est prsente dans une perspective
socio-historique (section 2). Cette prsentation se structure en trois temps. De lentre deux
guerres lavnement de la Cinquime Rpublique, la rforme de lEtat cesse dtre un
problme dordre constitutionnel pour devenir un problme administratif (2.1). De 1945
1989, un souci de soi de lEtat se fait jour et aboutit la formulation dune doctrine
typique de rforme (2.2). Enfin, de 1990 nos jours, la rforme de lEtat sinstitutionnalise,
tout en se conformant davantage au NPM. La confrontation de cette analyse longitudinale
avec les cadres analytiques recenss plus haut, permet de considrer que la politique
rformatrice franaise est un managrialisme modernisateur modr.
Section 1 : Des managements publics aux rformes managriales

publiques
The experience of writing this book has been

an oscillation, manic-depressive style, between
more optimistic (reform as a strategy and,
potentially, a science) and more pessimistic
views of our subject matter (reform as muddling
through, and usually a matter of rhetoric,
doctrine and hit-and-miss experiment).
Pollitt et Bouckaert (2004 :183)
Nous lavons dj crit, la tendance luvre dans beaucoup de pays est - au moins dans les
intentions - de rformer lEtat sous de nouveaux principes inspirs de la gestion propre aux
entreprises. Linspiration transversale ces initiatives est que cet Etat doit tre capable de
faire correspondre des objectifs, des moyens et des rsultats. Il sagit donc de mettre en
correspondance une dpense et une valeur cre. Lcart entre les intentions, inspirations,
98 98
propositions et leur mise en uvre effective fonde la distinction entre management public et
rforme de lEtat. En ce sens lanalyse du management public et du NPM se rapproche de la
thorie des organisations et de lhistoire des ides politiques et administratives tandis que
lanalyse de la rforme de lEtat se rapproche plus de lhistoire vnementielle ou
contemporaine. La distinction implique un largissement de la perspective. Lanalyse des
politiques de rformes de lEtat est le terrain de rencontre des ides et des pratiques.
Limpratif darticulation entre lhistoire des faits et des ides est respect mais la focale
analytique se dplace. Il sagit ici, la manire de la sociologie des organisations dtre
plus attentif aux mcanismes prcis qui produisent et construisent les rfrentiels ou les
croyances et aux modalits par lesquelles se produit ladhsion des acteurs (Musselin,
2005 : 57). Il importe de montrer comment et jusquo linstitution pse sur les
comportements et sur les reprsentations des diffrents acteurs ; de dmonter le contenu dune
doctrine managriale, de retracer son volution, de suivre les processus dadhsion quont
traverss les acteurs. Ainsi, on constate certes quil y a eu des glissements de doctrine, mais
on cherche montrer galement avec prcision, comment le nouveau rfrentiel sest
progressivement constitu, comment il a t travaill par certains acteurs ou groupes, les
ambiguts et les contradictions internes qui laniment, les apports extrieurs qui peu peu
lont nourri (Musselin, 2005 : 57).
1.1 - La rforme managriale publique : entre volontarisme et structures

institutionnelles
La rforme de lEtat englobe divers efforts damlioration du fonctionnement des structures

et processus administratifs. Une source majeure dinspiration est videmment librale mais
sans tre unique. Des pays trs diffrents sont concerns par des rformes qui ont t
engages parfois ds les annes 1970 et surtout depuis les annes 1980 : les pays anglo-
saxons bien sr, mais aussi les pays scandinaves. Certains le font grand renfort de
communication (Grande-Bretagne, Nouvelle-Zlande), mais Pollitt et Bouckaert (2004)
invitent ne pas sy laisser tromper : des degrs divers et selon des objectifs et des voies
quelque peu spcifiques, la plupart des Etats des pays dvelopps ont des programmes de
rforme touchant lefficacit de leur fonctionnement.
Nous prsentons ici le concept de rforme managriale publique. Lanalyse de la littrature

rvle que le concept met en tension deux dimensions : le volontarisme et lintentionnalit
99
dune part, le poids des structures institutionnelles, dautre part. La prise en compte de cette
tension invite mettre en perspective historique la dynamique de construction des rformes
managriales publiques.
1.1.1 - Le caractre intentionnel du changement
Les diffrentes dfinitions de la notion de rforme managriale publique ont en commun

dinsister sur le caractre intentionnel des changements oprs.
Hood (1998 : 196) montre que la rforme managriale publique puise sa dynamique dans une
volont de changement oriente vers une reprsentation idalise des rsultats atteindre. Il
considre que lide de modernisation est indissociable du processus de rforme, elle
revt quatre arguments:
a) Un mouvement trs net peut tre identifi, rompant avec les rgulations
organisationnelles classiques pour mettre la page managriale les techniques et manires de
faire dans le secteur public.
b) Cette rupture est invitable et irrversible.
c) Cette rupture conduira bientt la convergence de toutes les administrations, le mme
esprit modernisateur se diffusant partout.
d) Ces changements sont trs profitables et doivent tre esprs.
Ces arguments naturalisent et idalisent la rforme de lEtat (Bezes, 2005a : 207). Dune part,
la rforme est prsente comme linluctable adaptation aux changements de lenvironnement
(b et c). Dautre part, la rforme est idalise comme tant par essence bnfique (a et d).
Selon Pollitt et Bouckaert (2004 : 8), la rforme managriale publique consiste en des
changements dlibrs apports aux structures et processus des organisations du secteur
public avec lobjectif dobtenir delles quelles fonctionnent mieux.
Boyne et al. (2003 : 3) la dfinissent comme un changement dlibr des modes de

conception et de production des services publics . Cette dfinition insiste sur le caractre
dlibr du changement, et souligne que celui-ci englobe les structures matrielles et la
manire de concevoir les services publics.
100100
Dror (1976 : 129) souligne que la rforme est une activit consciente et finalise davantage
que le point final dun changement administratif . Deux aspects ressortent de cette
dfinition. Dune part, lactivit de rforme est principalement cognitive, dautre part, la
rforme est une modalit particulire de changement organisationnel, dirige et intentionnelle
davantage qumergente et impose.
De son ct, Padioleau (2003 : 157) distingue changement et rforme en fonction de la

profondeur des modifications opres :
- Le changement : modifie des activits, des oprations les conduites daccueil des
usagers - mais les cls de vote restent en ltat - le statut de la fonction publique par
exemple . Le changement correspond donc des dmarches incrmentales, des
amnagements doss et souvent cantonns dans les marges de laction.
- La rforme : active des phnomnes visibles de restructurations , de
reconfigurations (reengineering) parmi lesquelles, en premire ligne, des rductions
deffectifs dagents publics .
Volubile dfenseur dune stratgie de changement du secteur public, Padioleau indique que
lutilisation de la formule rforme de lEtat a deux implications nfastes :
(1) Une reprsentation colossale et irraliste de lEtat (Padioleau, 2003 : 162). LEtat est
peru comme un grand tout homogne, surplombant les intrts particuliers ; riche en
ressources dautorit et contrainte ncessaires pour accomplir sa vocation.
(2) Elle sous-tend une conception hroque des rformateurs. Elle suppose des
circonstances rares, appelle des prouesses, ou pour mieux dire, des coup dEtat au sens
initial de lexpression lacte extraordinaire auquel un gouvernement a recours pour ce quil
conoit tre le salut de lEtat [] Comprendre La Rforme mrite la comptence de
labstraction, la hauteur de vue, laugure du long-terme desprits disciplins par les preuves
de concours litistes et par les pratiques des grands corps (Ibid.).
La dfinition propose par Padioleau met donc encore en avant lintentionnalit visible des
politiques rformatrices, exhibant la force de la volont de leur promoteur. On peut donc
considrer que la formulation dune politique de rforme de lEtat comporte une dimension de
mise en scne, llaboration dun rcit symbolique dans lequel ladministration est une
variable dpendante de lenvironnement et de la volont des dirigeants politiques et
administratifs.
101
Ce faisant, la notion mme de rforme de lEtat nest pas neutre. Selon Padioleau (2002), les
politiques de rforme de lEtat mettent en vidence la tension entre une conception
organisationnelle et une conception institutionnelle de laction publique. Il dfinit les concepts
d institution et d organisation de la manire suivante :
- Organisation : type dacteur collectif formel domin par les rgulations des
rationalits instrumentales-utilitaires, de concert avec les rationalits cognitives.
- Institution : linstitution valorise une rgulation commune du couple des rationalits
instrumentales/utilitaires avec dautres rationalits, principalement axiologiques mais
aussi affectives et traditionnelles.
Selon lauteur, la rforme de lEtat vhicule par essence une conception organisationnelle de
laction publique qui lors de sa mise en uvre va ncessairement entrer en conflit avec les
conceptions institutionnelles le plus souvent portes par les acteurs de terrain.
Cette conception dialectique de la rforme de lEtat implique de penser la politique
rformatrice comme un processus historique rsultant de stratgies dacteurs multiples aux
intrts contradictoires. Cette historicisation de lactivit rformatrice va de pair avec la
rvlation de sa dimension normative. Prenant lexemple de la rforme managrialiste des
Services Dpartementaux dIncendie et de Secours (SDIS), Padioleau montre que la diffusion
dune rationalit technico-conomique ne fait pas disparatre radicalement les nombreuses
rationalits normatives lies linstitution historique des pompiers mais elle les subvertit, les
accommode et, progressivement, les dnature. Le rformisme est pervers dans la mesure o
tous les acteurs revendiquent les valeurs dorigine tous jouent avec les symboles
historiques mais ils instillent, paralllement, de nouvelles rgles. Bezes (2005a : 211)
souligne dans son commentaire de louvrage de Padioleau que la nouvelle Organisation
rationalise devient progressivement une Institution qui cre de lirrversible et qui enferme
les pratiques des SDIS dans une voie particulire (comme le fut le rpublicanisme) dont il sera
difficile de sortir .
En rsum, les rformes managriales publiques mettent en tension une volont de

transformation balistique, avec une cible plus ou moins claire au dpart, et des structures
institutionnelles, objets et point dappui de ces transformations. Il convient donc didentifier
les mcanismes qui permettent darticuler cette volont ces structures.
102102
1.1.2 - Articuler pratique et thorie de la rforme de lEtat : la notion dordres

institutionnels
Nous prsentons ici lautre versant de lanalyse des politiques rformatrices, les structures
institutionnelles qui les reoivent et en sont lobjet. Partir de ces structures aide ne pas
surestimer la porte des concepts sur les pratiques et lhistoire, et partir des organisations
comme autant dunivers clats pousse sinterroger sur la mise en cohrence de laction
publique sans avoir recours quelque grand horloger (le haut fonctionnaire ou lhomme
politique providentiel et charismatique) (Rouban, 2003 : 157).
Ainsi, la sociologie historique des politiques de rforme de lEtat, telle que dveloppe en
France par les chercheurs du CERSA, apprhende la rforme de lEtat non comme une
logique politique simple de changement volontariste ou comme lexpression
dautorgulations mais plutt comme le rajustement de trois niveaux daction publique: les
organisations, la thorie de laction publique porte par les quipes gouvernementales et les
ordres institutionnels qui viennent articuler laction des organisations aux principes de
lconomie politique retenus par le pouvoir en place.
Bezes (2002a : 5) recense trois caractristiques majeures des activits de rforme de lEtat :
(1) Ce sont des politiques constitutives (Lowi, 1985) : il sagit de politiques

rflexives qui revendiquent dagir sur lEtat dans lEtat (2002a : 5). Elles fixent les rgles
dlaboration des rgles, distribuent le pouvoir et raffirment les principes fondamentaux.
(2) Elles sont transversales : elles sappuient sur des procdures, des techniques, des
instruments ou des normes qui revendiquent une universalit et une flexibilit les rendant
indistinctement applicables ladministration , cest--dire lensemble des structures
(ministres, services, bureaux) ou lensemble des agents publics.
(3) Elles sont inter-institutionnelles : elles sefforcent de coordonner et dintgrer,
sous les mmes principes et mthodes, des institutions ministrielles enchsses dans leur
histoire et leurs structurations singulires. Ainsi, le dveloppement dune gestion
prvisionnelle des effectifs, la transformation des dpartements ministriels en agences valent
pour la bureaucratie dans son ensemble, sans considration des caractristiques propres aux
ministres sectoriels. Ces mesures sont censes sappliquer uniformment.
103
Cette position inter des politiques de rforme les place naturellement dans le giron des
ministres fonctionnels, voire au plus haut de la hirarchie politico-administrative. La position
mdiane des politiques de rforme doit donc tre mise en relation avec leur caractre
thorique et normatif. Celles-ci visent faire adhrer, ou imposer dautres administrations
une faon de penser ladministration. Un premier mode darticulation entre thorie et pratique
se rvle donc au travers de linstrumentalisation de doctrines en rgles de fonctionnement.
Par ailleurs, la position mdiane des politiques de rforme les expose aux effets ngatifs de
conjonctions dintrts institutionnels dfavorables, des problmes de coopration ou des
procs en lgitimation (Bezes, 2002a : 6). Il convient donc de les analyser au sein de leur
ordre institutionnel pour saisir les dynamiques de construction et de partage de visions
communes et les multiples transactions ncessaires llaboration de normes communes
acceptables et surtout applicables dans les ministres.
La notion dordre institutionnel souligne les interdpendances entre les institutions qui
composent lEtat. Par exemple, les ministres dveloppent des stratgies intentionnelles
relativement homognes, sefforcent de contrler dautres institutions de la configuration,
disposent pour ce faire de ressources variables (asymtrie entre elles) et ne sont pas sur des
temporalits identiques (certains sont plus anciens que dautres, ont accumul plus
dexpriences ou dexpertises, sont plus prennes que dautres,) (Bezes, 2002a : 5).
Chacun est donc porteur dordre mais les interactions qui font lEtat gnrent des conflits et
des contradictions (Orren et Skowronek, 1994 : 320-323).
Rouban (2003 : 6) dfinit lordre institutionnel comme une structure normative qui vient
dfinir lhorizon de sens dune pluralit dacteurs et dorganisations dans la mise en oeuvre de
laction publique qui leur est confie . Lordre institutionnel comprend trois lments :
(1) Un mode darbitrage des conflits : par exemple, le recours la grve et

laffrontement social dans le secteur public, ou lappel au suprieur hirarchique dans les
entreprises prives.
(2) Des modes de lgitimation de laction poursuivie par les agents ou les services. En
deux dcennies, lon est pass dune lgitimation par la modernisation de la socit (la haute
figure du technocrate) une lgitimation davantage influence par lthique et lquit
(couter les usagers et diffrencier leurs demandes, respecter ltat de droit).
104104
(3) Enfin, on doit tenir compte du rapport entre laction individuelle et laction collective.
Ce rapport joue dans les capacits de mobilisation collective et dengagement syndical mais
galement dans la dfinition des trajectoires professionnelles et dans la socialisation des
fonctionnaires. La conception dune carrire russie nest donc pas la mme et se joue
aussi bien dans les valeurs portes par chaque fonctionnaire que dans leur normalisation par le
groupe. Plus gnralement, le rapport entre laction individuelle et laction collective permet
de mesurer le degr de corporatisme ou danomie dun secteur professionnel. On doit donc
tenir compte de linteraction entre les outils de modernisation et les parcours professionnels.
Ces ordres institutionnels sont multiples, relativement stables moyen terme et peuvent trs
bien coexister sans obir aux mmes lois de mouvement ni aux mmes rythmes. La rforme
de ltat est trs concrtement compose de ces rajustements entre ordres institutionnels
diffrents et, au sein de chaque ordre, de certains de ses lments constitutifs.
La rforme de ltat reste donc trs largement une construction politique o lobjectif est soit
de donner limpression que lon achve une volution naturelle (la convergence
europenne , lalignement du public sur le priv, etc.), soit de faire acte de volontarisme en
jouant sur des variables que lon peut matriser au moins en partie (les effectifs de la fonction
publique, le budget des ministres). Le principal travail politique consiste alors proposer un
rcit permettant de mettre en cohrence actions volontaires et effets induits afin de
transformer la rforme en objet politique. Le dtour par la notion dordres institutionnels
permet de souligner que le succs des politiques de rforme tient non seulement la capacit
des dirigeants construire une vision politique pour donner du sens ces rformes, mais
constituer des relais de leur vision dans les diffrents univers et niveaux professionnels
qui trament les organisations tatiques. De mme, elle invite attnuer limpression
duniformit quannoncent les politiques rformatrices. Une mme dmarche, un mme
dispositif connatra des degrs dacceptation, dappropriation et de manipulation fonctions de
lhistoire propre chaque administration. Les consquences analytiques de ce constat sont
doubles. Dune part, une analyse des politiques de rforme ne peut tre faite sans tenir compte
de leur contexte historico-institutionnel et, dautre part, les conceptions et pratiques des
rcepteurs des rformes doivent faire lobjet dautant dattention que celles des promoteurs.
105
1.2 - Les types de politiques de rforme de lEtat : des niveaux de

convergence aux modles de rforme
Les dveloppements prcdents ont montr que la rforme managriale publique est le fruit
dune tension entre des volonts et des institutions. Ce constat induit deux consquences.
Dune part, lhistoricit des tentatives de mise en correspondance entre ces deux dimensions
est mise en avant, et dautre part, les diverses alliances, ruptures, compromis et rejets qui ont
lieu peuvent aboutir ce quune mme volont produise des rsultats trs diffrents en
fonction des situations rencontres.
Le dveloppement qui suit vise rendre compte de cette varit et de cette historicit sur une
base empirique et non plus thorique. Dans un premier temps, nous mobilisons les travaux de
sociologie historique compare, qui montrent que la notion mme d Etat a subi des
trajectoires complexes et que la diffusion du modle tatique recouvre en fait des ralits trs
contrastes. Faisant, par analogie, lhypothse que la diffusion du modle du NPM masque
galement des ralits et appropriations trs contrastes, nous mobilisons dans un second
temps les travaux de Pollitt qui contestent lide dune totale homognisation administrative
en distinguant quatre niveaux de convergence. Enfin, nous prsentons les quatre modles de
politique de rforme managriale identifis par Pollitt et Bouckaert dans le cadre de leur
analyse compare de 15 Etats. Par del le reprage de diffrents degrs et modles de
rforme, cette recension apporte un cadre interprtatif pour lanalyse de la politique
rformatrice franaise prsente dans la section suivante.
1.2.1 - La diffusion du modle tatique entre fiction et r-appropriation
Avant de prsenter les effets des politiques de rforme de lEtat sur la convergence des Etats
contemporains, il nous semble important de rappeler que la notion dEtat elle-mme est une
forme dorganisation politique culturellement situe ayant fait lobjet dune diffusion
mondiale. Lintrt de ce rappel global par rapport notre recherche est de nourrir un
raisonnement par analogie. Lanalyse de lhybridation de la forme occidentale de lEtat avec
les socits locales que propose Bayart (1989) conduit deux constats qui font cho notre
recherche. Dune part, les institutions locales antrieures larrive de la forme tatique
occidentale nont pas totalement disparu et se sont adaptes. Dautre part, les nouvelles
institutions mises en place ne ressemblaient gure leur modle.
106106
LEtat est une forme dorganisation qui a vu le jour en Europe occidentale vers le XIIIme
sicle, mais qui na pris sa forme dfinitive que vers les XVIIIme et XIXme sicles. Si lon
sen tient la dfinition classique de lEtat de Weber21 (1919), rares sont les pays qui peuvent
prtendre ce qualificatif. Pourtant tous tendent aujourdhui tre considrs comme des
Etats, lONU en recense 194. Ce dcalage entre la dfinition idale-typique et la ralit de
lusage du terme dEtat est la consquence de la diffusion du modle tatique du fait de la
colonisation et, plus largement, du resserrement des relations dchange et de dpendance
entre les diffrentes nations. LEtat a t export hors dOccident. Il ne sagit donc pas dune
production locale ; sa mise en place a t rapide alors quelle avait demand plusieurs sicles
en Europe. Si lEtat reste lorganisation politique visible dans les continents autres que
lEurope et lAmrique du Nord, il y est frquemment trs fragile. LEtat import semble
parfois ntre quune coquille vide (Badie, 1992).
Deux hypothses saffrontent pour lvaluation du succs de la greffe du modle tatique

occidental (Lambert et Lefranc, 2003 : 12). Pour Badie (1992), lEtat import dans les pays
du Sud nest quune forme dorganisation le plus souvent fictive, inadapte et concurrence
par dautres formes dorganisation plus relles. Limportation de lEtat a de surcrot provoqu
une dstabilisation des socits concernes. Au contraire, selon Bayart, lEtat a certes t
import, mais les populations locales se sont rappropries cette forme dorganisation jusqu
en faire parfois la modalit effective dexercice du pouvoir. Si ces deux auteurs saccordent
sur le fait que limportation du modle na pas pris, mme dans les situations coloniales, la
forme dune imposition arbitraire aux populations locales, ils divergent sur la porte de sa r-
appropriation par les lites locales. Pour Badie, elle na pas suscit de relles innovations,
pour Bayart, elle a produit des dynamiques politiques nouvelles.
Les structures politiques occidentales importes se sont, selon ce dernier, hybrides avec les
structures locales, lesquelles ne doivent pas tre considres comme fixes : elles sont aussi
historiques, et donc susceptibles de connatre des transformations, que le sont les Etats
occidentaux. La convergence entre ces diffrentes modalits dexercice du pouvoir et
dorganisation sociale a t incomplte, mais a provoqu un inflchissement mutuel. Si
21
une entreprise politique caractre institutionnel lorsque et tant que sa direction administrative
revendique avec succs, dans lapplication des rglements, le monopole de la contrainte physique lgitime Ce
modle idal-typique repose sur des conditions strictes : la construction dun appareil politique exerant un
pouvoir impersonnel , la sparation des ressources publiques de celles des gouvernants (la dpatrimonialisation)
et la constitution dune bureaucratie base sur les comptences spcifiques des agents.
107
lchec de la greffe de lEtat semble avr, il ne lest que par rapport un modle dEtat
idal-typique. Or, les Etats occidentaux se sont eux-mmes, le plus souvent, accommods de
pratiques peu conformes ce modle. Cette relativisation du modle occidental dEtat montre
quil relve davantage du repre thorique que de la description dune modalit effective de
lexercice du pouvoir.
Ces modles explicatifs, bien quils sappuient sur des variables distinctes, proposent des
cartes convergentes. Ils montrent la complexit des trajectoires historiques dbouchant sur
la construction de lEtat. Il est frappant de constater quel point les problmatiques de
modernisation du secteur public aboutissent des constats similaires ceux de la diffusion de
la forme tatique. Hood considre par exemple que a vision of global transformation of
public management into a convergent modern style is likely to be exaggerrated because it
ignores powerful forces of path-dependency and self-disequilibration that is, the capacity of
management reform initiatives to produce the opposite of their intended result 22 (Hood,
1989 : 195).
La reconnaissance de lgale historicit et volutivit des socits locales face aux socits
occidentales peut aider comprendre la diversit des effets de la diffusion du NPM dans
lensemble des pays dvelopps. Cette diffusion a percut des administrations ayant leurs
propres histoires et leurs propres dynamiques. Mais elle a galement provoqu un
inflchissement du modle. Cette double drive permet galement de comprendre la difficult
dfinir ontologiquement le management public : tant une importation du management dans
le public, le management public doit tre pens sur le mode de lajustement mutuel. Son
ontologie est dtre gntique, dtre un devenir. Si lon accepte la fois la gnticit du
management public et sa mutualit, alors on considre que le public, ni plus ni moins que le
management sortent transforms de cette collision. Cela conforte notre choix dabandonner le
nominalisme et lide de lexistence dun fond commun universel au management qui
implique de nous distancer tant des promoteurs des solutions managriales que de ceux qui
les dvoilent et les critiquent. Lanalogie avec les thories de limportation de lEtat conduit
se demander si ce nest pas le modle du NPM lui-mme qui relve du seul repre thorique.
22
Lide dune transformation gnralise du management public convergent vers un style moderne est
exagre. Elle ignore la puissante influence de la dpendance au sentier et de lauto-dsquilibre que lon peur
dfinir comme la capacit des rformes managriales produire linverse des effets recherchs .
108108
1.2.2 Des niveaux de convergence variables
Afin de saisir le degr de convergence des administrations publiques et de suivre les

trajectoires particulires des rformes quatre niveaux de convergence doivent tre distingus
(Pollitt, 2002 : 477-478) :
1) La convergence discursive : les analystes et les acteurs parlent et crivent de plus en

plus propos des mmes concepts (budgets de performance, TQM, ). Lagenda converge
au niveau conceptuel.
2) La convergence dcisionnelle : les dirigeants (gouvernements, parlements, conseils

dadministration) dcident publiquement dadopter une nouvelle forme dorganisation ou
une nouvelle technique. Par exemple, le Royaume-Uni a adopt une charte des citoyens en
1991, la France en 1992, la Belgique en 1993, lItalie en 1993
3) La convergence des pratiques : les organisations publiques se mettent fonctionner de

manire de plus en plus similaire. Par exemple, les appels doffres comptitifs concernent une
part de plus en plus importante des dpenses budgtaires pour un trs grand nombre
dorganisations publiques, quels que soient les secteurs dactivit. Cest galement le cas des
rgimes indemnitaires la performance qui concernent une part croissante de fonctionnaires.
4) La convergence des rsultats : elle a lieu quand les rformes produisent des effets
(attendus ou inattendus) dune manire telle que les rsultats et les effets (outputs et
outcomes) de laction publique convergent. Par exemple le cot moyen dobtention dun
passeport peut diminuer dans plusieurs Etats la suite dune reconfiguration du processus, ou
le temps dattente lhpital peut chuter dans tous les hpitaux dun pays la suite dune
dmarche TQM ou dune comparaison internationale conduisant les hpitaux les moins
performants imiter les pratiques des meilleurs, faisant que les standards finissent par
converger.
Cette classification propose par Pollitt sinspire de lanalyse de Brunsson (1989) qui
distingue les discours, dcisions et actions organisationnelles. Ce dernier affirme que, la
plupart du temps, les organisations affirment une chose, en dcident une autre, et ralisent
quelque chose encore diffrent de ce quelles ont dcid. Pollitt rajoute ce triptyque ltape
109
des rsultats pour souligner que ces derniers ne correspondent pas ncessairement aux
objectifs des actions menes (Pollitt, 2002 : 486)
Ainsi, les niveaux de convergence administrative sont indpendants. Constater un certain

niveau de convergence nimplique pas une convergence au niveau suivant. Le processus est
remis en cause chaque tape. Il peut refluer ou disparatre.
Lanalyse comparative des rformes dans le secteur public est sujette un biais important. En
effet, il est beaucoup plus facile pour un chercheur didentifier un des deux premiers niveaux
de convergence, dans la mesure o il suffit de raliser une analyse documentaire, de discours,
rapports, programmes ou textes de lois dsormais accessibles sans dlai et faible cot.
Lanalyse des actions et de leurs effets suppose quant elle une investigation beaucoup plus
lourde, longue et coteuse. Ce biais peut permettre dexpliquer la tendance des chercheurs
identifier plus aisment une convergence discursive et dcisionnelle quune convergence des
actions et des rsultats.
Une floraison de preuves indique une convergence discursive des pays de lOCDE vers les
concepts et la phrasologie du NPM. Cest le niveau o la convergence est la plus frappante.
Pollitt (2002 : 488) souligne toutefois que lenthousiasme qui porte le discours de la rforme
varie : les pays anglophones, les Pays-Bas et les pays scandinaves ont t les plus
euphoriques, tandis que lAllemagne, la France et les pays Mditerranens ont t plus
rservs mme au plan rhtorique.
Les preuves de convergence dcisionnelle recouvrent les mmes bases gographiques mais
des diffrences apparaissent dans le groupe anglophone o lAustralie, la Nouvelle-Zlande et
le Royaume-Uni ont pris des dcisions plus radicales que les Etats-Unis et le Canada (Pollitt
et Bouckaert, 2004).
Les donnes concernant la convergence des pratiques manquent ; mais, selon Pollitt (2002 :
489), des indications laissent penser que des diffrences durables se maintiennent lintrieur
des groupes identifis. Cela suggre que la convergence des pratiques est significativement
moindre que ce que la convergence des discours et dcisions pourrait amener penser. De
plus le secteur dactivit devient ce stade le facteur de diffrenciation principal : dans de
nombreux pays les services les plus complexes (comme lducation ou la sant) sadaptent
110110
plus difficilement au modle du NPM que les activits dont les processus de production sont
uniformes et dont les rsultats et effets sont plus aisment observables et mesurables (Lane,
2000). Les informations sur la convergence des rsultats sont galement manquantes et rien
ne permet daffirmer quune convergence des rsultats des actions publiques existe ni ne se
dessine.
Ainsi, la diffusion internationale des prceptes et concepts du NPM ne conduit pas

lhomognit des administrations publiques. Une fois le caractre fragmentaire de la
convergence soulign, il convient de prsenter les classifications possibles des rformes. La
classification des modles de rforme dominant les analyses comparatives est due Pollitt et
Bouckaert qui identifient quatre modles principaux de rforme dans les pays de lOCDE.
1.2.3 - Le modle des 4 M : maintenir, moderniser, mettre sur le march, minimiser
Pollitt et Bouckaert (2004) distinguent quatre idaux-types de rforme managriale publique,

surnomms les quatre M : maintenir, moderniser, mettre sur le march, minimiser. Ces
stratgies sont mlanges et leurs proportions varient selon les prfrences politiques ou les
besoins de l'agenda.
1) Maintenir : signifie que l'on renforce les contrles traditionnels, que les dpenses sont
rduites, que l'on ne recrute plus d'agents publics, que des campagnes sont lances contre le
gaspillage, la corruption, les fraudes. La stratgie de maintien (ou matrise) cherche
rsoudre les problmes en utilisant plus et mieux les systmes de pilotage, de contrle et
d'valuation qui existent dj. Elle constitue le niveau de rforme minimal et incrmental.
L'Allemagne, au niveau fdral, offre un bon exemple de ce type de stratgie.
2) Moderniser le secteur public consiste s'engager dans des procdures plus rapides et
plus souples, qu'elles concernent le budget, la comptabilit, la gestion du personnel ou des
finances en gnral, ou bien encore les prestations de services aux usagers. Le secteur priv
constitue alors la source d'inspiration principale pour dvelopper de nouvelles techniques.
Mais la finalit de ce modle de rforme est de sauvegarder ltendue des services proposs
par le secteur public. Les changements oprs dans le cadre de cette stratgie de rforme sont
plus profonds que dans la stratgie de maintien et modifient les relations de ladministration
son environnement (lus et citoyens). Bouckaert (2000) identifie deux sous-modles de
111
modernisation. (2-1) Un premier sous-modle consiste laisser les managers libres de leur
gestion en drglementant leur environnement de travail. Cela prsuppose que les managers
publics soient porteurs d'initiatives et qu'ils amlioreront leurs propres oprations une fois
qu'ils auront t librs des rglementations bureaucratiques et du poids de la hirarchie
traditionnelle. (2-2) Un autre sous-modle, met laccent sur limplication des citoyens et des
usagers des services publics dans toute une gamme de processus participatifs. Ces deux sous
modles mlent des degrs divers des stratgies ascendantes et descendantes.
3) Mettre sur le march : consiste instaurer autant de mcanismes de type marchs qu'il
est possible au sein du systme administratif et juridique. Des exemples en sont fournis par
l'utilisation de bons d'change, d'appel d'offres, de comparaison de cots, etc. Les
organisations du secteur public sont mises en concurrence entre elles afin d'accrotre
l'efficacit et la capacit de rponse aux demandes des usagers. Cette stratgie appelle la
diffusion au sein du systme administratif d'une culture et d'un ensemble de valeurs propres
au march. Une nouvelle terminologie apparat qui transforme le gouvernement en
organisation comptitive, flexible, et qui dmontre sa performance par la comparaison avec
dautres organisations similaires.
4) Minimiser le secteur public constitue une quatrime stratgie. Elle implique que des
mcanismes soient instaurs et des dcisions prises afin de transfrer autant de tches que
possible au march travers la privatisation ou la contractualisation. Cela conduit vider la
machinerie de l'tat. Il en dcoule galement une intensification des contacts directs entre le
systme politique et l'conomie de march sans la mdiation de la bureaucratie. Une telle
stratgie recouvre une volution politique au terme de laquelle, par exemple, les prestations
de scurit sociale, les prisons et mme les forces de l'ordre sont gres par des entreprises
prives. L'administration publique devient l'ombre d'elle-mme, agissant pour l'essentiel
comme une sorte de petite holding.
Ces modles sont mls en pratique et les auteurs soulignent que la plupart du temps lon peut
constater un couplage entre minimisation et mise sur le march et entre maintien et
modernisation . Ces couplages ont une base gographique assez claire et permettent de
dresser un clivage entre les pays anglo-saxons et les pays europens. Selon Kickert (1997)
lorigine culturelle des projets est un facteur du rformisme modr en Europe continentale :
la tradition administrative europenne fonde sur lEtat de droit amnage tout autant quelle
112112
limite des solutions dorigine anglo-saxonnes qui ignorent cette culture de la prcellence de
lintrt gnral. Selon Pollitt et Bouckaert, il ny a pas l simple rsistance des Etats-
europens, mais les lments constitutifs dun modle rformateur particulier fond sur le
renouveau et lamnagement des principes traditionnels sans pour autant les abandonner. Ils
nomment cet idal-type de rforme : Neo-Weberian State. Nous nous appuyons sur cette
typologie pour interprter la politique de rforme conduite en France.
Section 2 : Historique de la politique de rforme de lEtat

Franais : un managrialisme modernisateur modr
Si lon considre que lEtat constitue bien ce

systme de rles institutionnaliss fonctionnant
de manire permanente, seul dtenteur lgitime
de lusage de la force, contrlant le territoire sur
le quel il exerce sa souverainet, exerant un
pouvoir de tutelle sur la plus lointaine des
provinces, dfendant aussi les frontires,
machine politico-administrative mise en uvre
par des fonctionnaires recruts de manire
impersonnelle sur des critres mritocratiques,
lEtat, en France, apparat bien comme le type
idal de lEtat. Bertrand Badie et Pierre
Birnbaum, sociologie de lEtat.
Cette section poursuit un double objectif : prsenter une rtrospective historique des
initiatives managriales menes dans le secteur public franais et caractriser ces initiatives
rformatrices en regard des typologies recenses prcdemment (cf. chap. 2, section 1).
Lanalyse socio-historique de lmergence des politiques de rforme de lEtat en France met

en lumire des mcanismes dappropriation trs similaires ceux de limportation du modle
tatique dans les pays africains tudis par Bayart (cf. supra). En effet, Bezes (2002a : 23)
considre que les ides no-managriales circulant dans ladministration franaise des annes
1990 ne sont pas mcaniquement importes mais elles sont au contraire fabriques et
appropries dans le cadre de rseaux professionnels spcialiss dont la vocation est de
fabriquer des standards de gestion publique et de mettre en place des processus de
transfert [] Ces rseaux organisationnels structurent la professionnalisation du nouveau
management public et rendent possible sa diffusion et ses appropriations nationales
spcifiques . Cette thorie de la rforme de lEtat ne peut tre isole du contexte socio
113
politique de sa formulation (Rouban, 2003). Ainsi une rapide rtrospective historique des
initiatives managriales simpose bien quelle soit par nature rductrice puisque seule la
priode contemporaine est prsente23.
Laufer (1985) identifie trois priodes dans la gestion publique en France : entre 1790 et 1900
lEtat gendarme rgne, entre 1900 et 1945/60 lEtat-providence se dploie et depuis 1945/60
on ne sait plus o commence et ou finit lEtat (Laufer, 1985 : 21). Cette priodisation
repose sur deux fils directeurs : premirement, lvolution des critres de service public : elle
donne accs aux principes qui fondent les organisations publiques. Deuximement,
leffacement progressif de la frontire sparant secteur public et secteur priv.
Durant la priode 1790/1900 cest lorigine du pouvoir qui fonde la lgitimit des
organisations publiques : la puissance publique est respecte car elle incarne le droit formul
par des hommes politiques lus par les citoyens. Les secteurs public et priv sont nettement
diffrencis. Dans le secteur public rgne la loi politique (libralisme politique) et dans le
priv rgne la loi du march. Pourtant, toute une srie dvnements (la rvolution
industrielle, lurbanisation, limpratif dunification linguistique) poussent lEtat dborder
ses fonctions strictement rgaliennes. LEtat devient lorganisateur de la nation et le
protecteur de la sant des personnes (Rosanvallon, 1990). Ce faisant les fondements de sa
lgitimit se dplacent.
Entre 1900 et 1945/60, la finalit du pouvoir (intrt gnral) devient le fondement de sa

lgitimit. De nouvelles administrations de gestion apparaissent et mobilisent des moyens
pour atteindre des finalits publiques. Elles ont une fonction qui nest pas en soit publique
(conception de btiments, productions de biens) mais leur publicitude vient du fait que ces
productions auront un usage public (routes, canalisations). Dun autre ct, la croissance de
la taille des firmes conscutive la rvolution industrielle conteste les principes libraux
dauto-organisation du march. Le capitalisme joue contre le march et pousse lEtat
23
Pourtant, de nombreux travaux (Legendre, 2007 ; Rochet, 2007 ; Santo et Verrier, 1993) soulignent que
lanalyse des micro-transformations techniques de laction publique mritent dtre replaces dans une
perspective temporelle longue. Il nest pas anodin, mme dans une tude empirique des outils de gestion dans les
OI davoir lesprit que : notre administration laque, rpublicaine et moderne sest difie sur la place laisse
vide par la thocratie, voila qui permet de comprendre que des enjeux symboliques et structuraux puissants
traversent aujourdhui notre vision de lEtat [] Le management prononce dans les administrations la mort
dune image ou leffondrement de rfrents symboliques. Chaque avance du management dans les services
publics annonce, un peu plus chaque rforme, la scularisation des institutions publiques (Santo et Verrier,
1993 : 11-13).
114114
intervenir juridiquement pour faire respecter les lois du march (lois anti-trust, droit de la
concurrence). Cest la premire justification de lintervention de lEtat dans la sphre
marchande, base de la dilution des frontires public/priv qui caractrise la dernire priode.
En effet, depuis 1945/60, les frontires entre secteurs public et priv sestompent et leur
lgitimit est en crise. Les entreprises sont sommes par les consommateurs dassumer leur
responsabilit sociale. Elles doivent mener des actions bnfiques leur environnement, les
rendre visibles (Dveloppement Durable, mcnat,) et conformer leurs pratiques de gestion
aux valeurs de la socit (galit homme/femme, respect de la diversit). De leur ct, les
administrations sont sommes de prouver leur efficacit (par limportation des outils de
gestion du secteur priv) et leur humanit (en accordant de nouveaux droits aux administrs).
Dsormais, la lgitimit repose sur les mthodes de gestion qui permettent de dmontrer le
bien fond des actions engages.
Nous nous concentrons sur la dernire priode identifie par Laufer (1985) en mobilisant les
travaux de la sociologie historique des politiques de rforme de lEtat (Bezes, 2002, 2005b et
Rouban, 2003), afin de prsenter le plus concrtement possible le contexte de notre terrain
dtude.
Afin de synthtiser les diffrentes csures chronologiques rencontres dans la littrature, nous
distinguons trois priodes : de lentre deux guerres 1945/60, de 1945/60 1989 et de 1989
nos jours. Ce dcoupage reprend lanalyse de Laufer (1985) le flou laiss sur la priode
45/60 qui en fait une priode pivot entre la fin dune re et le dbut dune autre puisque durant
cette priode la rforme de lEtat cesse dtre un problme dordre constitutionnel pour
devenir un problme administratif. La deuxime csure (1989) sexplique par lmergence
lintrieur de ladministration franaise dune doctrine cohrente et originale de la rforme.
Entre 1945/60 les initiatives managriales se multiplient mais elles sont diffuses et sans
consistance idologique propre.
115
2.1 - De lentre deux guerres 1945/60 : de la rationalisation du

parlementarisme la technocratie keynsienne
Sous les Troisime et Quatrime rpubliques, la rforme de lEtat consistait essentiellement

rationaliser le parlementarisme pour stabiliser et renforcer le rgime rpublicain. La rforme
de lEtat est alors comprise comme une rforme constitutionnelle (Lettre sur la rforme du
gouvernement de Blum en 1917, discours dEvreux du Prsident Millerand en 1921, discours
de Bayeux du gnral de Gaulle en 1946). La fin de la seconde guerre mondiale marque une
rupture : la lgitimit de la forme rpublicaine du gouvernement nest plus conteste et la
constitution du 4 octobre 1958 vient fixer durablement la rpartition des pouvoirs au sein de
lEtat. La rationalisation du parlementarisme quelle opre au moment o lEtat est au
sommet de son influence conduit un resserrement de la rforme de lEtat sur la rforme
administrative. En effet, la relation entre les diffrents pouvoirs tant durablement stabilise
au profit de lexcutif, les leviers doptimisation sont dsormais rechercher au sein de la
machinerie administrative que ce dernier pouvoir contrle.
2.1.1 - Les crises et la critique du parlementarisme
Aprs 1918, s'engage une rflexion sur les structures de l'tat, sur son incapacit prvoir et
sur le cot norme de la victoire tandis que l'ide d'un tat commandant l'industrie
commence s'imposer. Un courant technocratique rclame alors une administration autonome
et rationnelle gre par la slection d'une lite assurant la rgularit et le progrs . La crise
des annes trente et les crispations subsquentes de la vie politique vont accrotre leur
audience. Les difficults matrielles saccentuent pour tout un chacun, le corps social ragit
mal aux scandales politico financiers qui jalonnent la troisime rpublique (Panama,
Aropostale, Oustric et encore plus significativement laffaire Stavisky de 1933-34). En
rsultent les grandes manifestations o critique des gouvernements et du rgime
parlementaire se rejoignent. Cest dans cette perspective que se dveloppent dans lentre-deux
guerres plusieurs courants de pense technocratiques, consistant donner aux lites dEtat,
formes par des grandes coles, un rle central dans la modernisation de la socit franaise.
Le mouvement X-crises , anim par des polytechniciens, milite pour ladoption dun
systme de planification calqu sur le modle sovitique, cest--dire o les tudes des
experts (Gosplan) dterminent les choix politiques. Des syndicalistes rformateurs,
minoritaires au sein de la C.G.T., dfendent aussi l'ide d'une planification comme technique
116116
anti-crise et outil de rgulation permettant une transition douce vers le socialisme. Ces deux
groupes forment la matrice des milieux technocratiques, modernistes et rformateurs de 1945.
Puis, lcole nationale des cadres dUriage sera, pendant la guerre, le ferment dune
conception de lEtat moderne, qui se dveloppera travers les innovations institutionnelles de
la Quatrime Rpublique. La planification, lamnagement du territoire, lorganisation par
lEtat du dialogue social, la refonte des finances publiques sont aussi le rsultat de ce courant
de pense qui anime plusieurs gnrations de fonctionnaires.
Selon Rouban (2004) la critique du parlementarisme en particulier et de la classe politique en

gnral est le moteur de ce rformisme. Elle alimente en grande partie la construction
constitutionnelle de la Cinquime Rpublique. La croissance du rle de lEtat dans
limmdiat aprs-guerre consacre la monte en puissance de lexpertise comme moyen
dorganiser la vie collective.
2.1.2 - Keynes et le plan. Point de Salut en dehors 24
Au sortir de la Seconde Guerre Mondiale, lEtat nest pas simplement reconstruit, il change
de nature. Son domaine daction saccrot, enfle (Chevallier, 2002) et son organisation interne
est fortement remanie par une nouvelle lite administrative compose danciens rsistants.
Les valeurs revendiques par les politiques de rforme administratives se confondent alors
avec celles de la rsistance : efficacit et responsabilit (Baruch et Duclert, 2003 : 513). On
entend librer ladministration de son formalisme juridique par le dveloppement dune
administration de mission (Pisani, 1956) dont le Commissariat Gnral au Plan (CGP) est
lemblme mythifi.
A cause des impratifs de la reconstruction et sous la pression d'une urgence matrielle sans
prcdent historique, l'tat se fait banquier, industriel et planificateur. L'anticapitalisme de la
Rsistance et la disqualification des anciennes classes dirigeantes dissipent la mfiance de la
gauche envers l'tat-patron et les visions keynsiennes des hauts fonctionnaires pntrent
l'conomie. Ainsi, les nationalisations ont-elles fait l'objet d'un large accord, symboles de
rappropriation par le pays d'lments de souverainet. On distingue trois types de
nationalisations : les nationalisations-sanctions l'encontre d'entreprises et d'industriels
24
Propos de Yves Guna, sur la pense administrative des narques au sortir de la Seconde Guerre Mondiale,
rapports par Jean-franois Kesler (2003 :247).
117
collaborateurs ; les "nationalisations instrumentales" d'outils ncessaires au dveloppement

conomique (banques, compagnies d'assurances) ; les "nationalisations stratgiques" pour
moderniser et contrler des secteurs vitaux de la production et de l'quipement dont le gaz et
l'lectricit.
Mais surtout les nationalisations tmoignent d'une politique conue comme un systme global
articul et planifi. La cration du commissariat gnral au plan (CGP) en dcembre 1946
pour le confier linfluent et consensuel Jean Monnet lillustre magistralement. Ce dernier
souhaite initier une planification pragmatique et fruit de la concertation entre partenaires
sociaux et hauts fonctionnaires. Le CGP, lieu de fabrique du consensus idologique est plac
distance des hommes politiques et se concentre sur les jeunes hauts fonctionnaires dont il va
diffuser les ides keynsiennes au sein de lENA (Kesler, 2003 : 547). Le plan est l'image
symbole des modernisations, point de convergence des rves et des projets, alliance entre
l'tat et les secteurs industriels. Une vritable rvolution intellectuelle s'opre lors de
l'intrusion des principes du keynsianisme dans l'conomie qui n'est plus considre comme
une donne brute, mais construite.
Le premier plan, en 1947, organisait la reconstruction en concentrant ses directives sur des
secteurs de base. Ds le deuxime plan qui intgre les principes de la comptabilit nationale,
l'action conomique de l'tat se tourne vers la recherche et l'amlioration de la productivit.
Le plan sert surtout organiser l'avenir de la socit franaise de manire cohrente. En
1963, avec la D.A.T.A.R., l'tat dj planificateur deviendra amnageur de son territoire. La
croissance, l'emploi, le pouvoir d'achat ne sont plus des rsultats mais des objectifs et la
notion de politique conomique apparat comme le projet d'un rapport volontariste et articul
sur la conjoncture. Cest en ce sens quil faut entendre la rvolution keynsienne de lEtat
rgulateur et modernisateur (Rosanvallon, 1990) qui sincarne en trois figures :
(1) L'ducateur conomique et industriel de la nation. L'tat intervient dans une

conomie franaise incapable de se diriger et de se moderniser de sa propre impulsion. D'une
part, l'tat met les syndicalistes, les patrons et les fonctionnaires l'cole des entreprises
trangres les plus performantes ; d'autre part, il favorise les concentrations et les formations
de groupes industriels comptitifs. Ses moyens de pression sont financiers. Les ngociations
tat-entreprises, menes par de hauts fonctionnaires et des dirigeants de socits appartenant
aux mmes corps, deviennent le vritable lieu du pouvoir industriel. L'tat pilote les
118118
restructurations en matrisant l'accompagnement social ; c'est l'tat-Providence appliqu

l'industrie.
(2) L'adepte du volontarisme technocratique . Les secteurs de base de l'industrie

doivent crer une dynamique industrielle et assurer l'indpendance nationale. L'tat
dveloppe une politique de grands projets et de plans sectoriels destins protger des
industries menaces par la concurrence trangre et promouvoir des innovations
technologiques. Ce volontarisme est payant techniquement, mais le bilan conomique est
incertain.
(3) Le gestionnaire tato-corporatif . Les compromis passs entre l'tat et les

professionnels facilitent les interventions conomiques. Le principe de l'aide financire,
accorde aux entreprises pour engager restructuration et matrise de la production, constitue
une voie nouvelle entre le laisser-faire et l'tatisation. L'tat, agent d'impulsion, rige les
acteurs sociaux en force d'autorgulation, ce qui, pour Rosanvallon tmoigne de la persistance
des corps intermdiaires dans la socit industrielle.
Durant cette priode o lEtat se fait le champion du management en France (Djelic, 2004)
les techniques dveloppes par les entreprises amricaines sont importes dabord dans les
grandes entreprises publiques avant de se diffuser dans les entreprises prives. Une politique
incitative de conformation est mene auprs des entrepreneurs, illustre par les missions de
productivit de 49 53 finances par le CGP (Teulon, 2000) et lapparition dun comit
denqute sur les cots et le rendement dans le service public (Paradeise et Laufer, 1983). Au
mme moment, un cycle politique se clt puisque si le dbat sur la forme rpublicaine du
gouvernement se termine en 1945, ladoption de la constitution du 4 octobre 1958 fixe
durablement la rpartition des pouvoirs lintrieur de lEtat. La rationalisation du
parlementarisme au profit de lexcutif au moment mme ou les services administratifs de
lEtat se dilatent (Chevallier, 2002) conduit un resserrement et une technicisation du
thme de la rforme de lEtat. La rforme de lEtat est reformule en rforme administrative.
La rforme administrative sous la IVme Rpublique illustre au travers de la conjonction des

ides politiques et de la pense administrative, la monte en puissance dun savoir
professionnel relatif lexercice des affaires publiques (Baruch et Duclert, 2003 : 518). Celui-
ci permet en grande partie les rformes menes ultrieurement.
119
2.2 - Entre 1945/60 et 1989 lmergence dun souci de soi de lEtat 25
La priode qui stend de la fin des annes cinquante la fin des annes 1980 approfondit et
inflchit les initiatives menes au sortir de la guerre. Elle approfondit lemprise des hauts
fonctionnaires technocrates dans llaboration dune pense de ladministration (Baruch et
Bezes, 2006 : 627), les initiatives se multiplient (RCB, valuation des politiques publiques,
renouveau du service public) et se globalisent en ce sens quelles visent explicitement
impacter lensemble des entits composant lEtat. Elle linflchit par la remise en question de
la rationalit de laction de lEtat (Baruch et Bezes, 2006 : 627). La rationalit limite de ses
actions nest plus explique par des perturbations exognes (crises, conservatisme des lites,
) mais par la structuration matrielle et cognitive de ladministration. Un doute, ou plus
exactement un souci de soi (Bezes, 2002b) se diffuse, qui favorise lessor de politiques de
rformes plus ambitieuses confies des professionnels, et prpare la voie au mimtisme des
annes 1990-2010 caractris par limportation de solutions internationales standardises.
Les annes 1960 sont une priode dapprofondissement et dextension des missions assures
par lEtat-providence. L'tat modernisateur devanait les besoins nouveaux de la socit et
pour ce faire s'appuyait sur une croissance leve, dimportants ministres sectoriels (Affaires
sociales, Equipement) et une politique industrielle ambitieuse pour affronter louverture
conomique. Dans ce contexte de croissance et de complexification du systme administratif,
quelques groupes de hauts fonctionnaires26 en viennent se demander si ltat
organisationnel, dcisionnel et financier de ladministration est suffisamment rationnel et
efficace pour les raliser ? (Bezes, 2002a : 8). Ce questionnement, qui sappuie sur des
savoirs conomiques et sociologiques, fait simultanment de ladministration un objet de
connaissance et de politique (Bezes, 2002a : 9).
La premire politique qui en dcoule, baptise Rationalisation des Choix Budgtaires

(RCB)27, est lance la fin des annes 1960 sur le modle du Planning, Programming,
Budgeting, System amricain. La RCB comprenait trois volets (Perret, 2006 : 32) : (1) des
25
Nous empruntons ce titre Bezes, dont les lumineux travaux font rfrence et nourrissent les pages suivantes.
26
Des membres du CGP, des membres du Service dEtudes Economiques et Financires du Ministre des
Finances et des membres de la direction du Budget (Bezes, 2002a : 9)
27
Selon son responsable la R.C.B. consiste "dfinir des objectifs aussi prcisment et compltement que
possible et comparer systmatiquement tous les moyens utilisables pour les atteindre. Les avantages et les
cots de chaque action administrative font l'objet d'une valuation afin de dvelopper au maximum les
possibilits de calcul" (expos de la mission RCB par le responsable de l'quipe, Philippe Huet, 1968).
120120
tudes prparatoires aux dcisions, (2) des budgets de programmes, idalement censs
finaliser les actions menes et les circonscrire dans le temps, (3) une modernisation
administrative (informatisation, rorganisation) au niveau des ministres.
Officiellement abandonne en 1984, la RCB a chou pour des raisons structurelles et

conjoncturelles (Perret, 2006 : 34) : un contexte politique insuffisamment pris en compte,
ensuite un manque de transparence et de collaboration entre le ministre des finances et les
ministres dpensiers, et enfin les ruptures macroconomiques successives de 1975 et 1982.
Elle aura cependant lgitim et rendue irrversible une rflexion sur la rationalit de lEtat
(Bezes, 2002a : 10).
la suite de lchec de la RCB, diffrentes tentatives sont menes pour amliorer la

prparation et le suivi des dcisions publiques alors mme que la question administrative
devient un problme public. Si, durant les annes soixante, la question de lEtat est pose
lintrieur des cercles administratifs, elle est mdiatise et politise durant les annes
soixante-dix. En effet, la faveur de la crise conomique, le sujet est plus frquemment
abord dans les mdias et la rforme de lEtat est inscrite dans les programmes lectoraux
(Bezes, 2002a : 11). Cette dernire se teinte alors dune critique de la bureaucratie et la
relation ladministr son droit tre inform, consult, participer, exprimer ses critiques
et attentes- est intgre aux objectifs de la rforme administrative. Les lois du 6 janvier 1978
sur linformatique, les fichiers et les liberts, du 17 juillet 1978 sur la libert daccs aux
documents administratifs et du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs en
sont le rsultat (Bezes, 2006 : 742).
Ds cette poque, des hauts fonctionnaires de tous bords politiques prennent

intellectuellement position en faveur dune gestion publique modernise (Bezes, 2006 : 732-
738). Les prescriptions faites ne sont pas radicales, seule limportation dun nombre limit
doutils de gestion (contrle par les rsultats, dfinition dobjectifs et dconcentration) est
propose. De plus, les enjeux politiques et les risques de ces importations sont activement
rflchis. Nanmoins, les ouvrages produits rvlent une progressive imprgnation des thmes
du NPM.
Il est essentiel de noter que si tous les acteurs saccordent penser la rforme administrative
comme une ncessit et que lensemble des prescriptions glanent dans des proportions trs
121
variables le rpertoire du NPM, un rpertoire typique de rforme se met en place gauche

(Bezes, 2006 : 729). Deux arguments sont principalement dvelopps : (1) les agents publics
sont les premiers porteurs de la modernisation et les premiers rgulateurs de ladministration.
Ladministration peut donc sautorguler condition de renforcer la participation des agents
dans la gestion des services. Dans cette perspective galitarienne28 du management public,
les instruments de gestion sont placs entirement au service des agents en dehors de tout
cadre intgrateur hirarchique (Bezes, 2006 : 730). (2) Lautre grand levier de
dmocratisation et doptimisation de laction de lEtat est la dcentralisation.
Lespace dans lequel se dploient les initiatives rformatrices franaises des annes 1980 est
pos : leur dynamique oscillera entre une conformation plus ou moins complte aux solutions
inspires du NPM et des initiatives plus galitariennes et fatalistes29. Durant cette priode,
selon Bezes (2002a : 9), les initiatives rformatrices proposent la fois de raffirmer la
valeur et la dfense des arrangements historiques du systme administratif et de manifester les
signes dune nouvelle proccupation pour une meilleure gestion de ladministration dans un
contexte budgtaire tendu [] Tous les discours managriaux sur ladministration ne sont pas
reconnus et lgitimes .
Les deux grandes initiatives des annes 1980 que sont lvaluation des politiques publiques et
le renouveau du service public illustrent parfaitement cette pluralit contradictoire ou
dialogique. Au moment de larrt de la RCB, la haute administration soriente vers
lvaluation ex-post des politiques publiques (Nioche et Poinsard, 1984). La rforme de l'Etat
connat une nouvelle tape avec la remise au Premier Ministre Michel Rocard, en 1989, d'un
rapport de Patrick Viveret relatif l'valuation des politiques et actions publiques. Dans
l'esprit de l'auteur, l'valuation doit tre un ferment de dmocratie au sein de la fonction
publique. Cette dernire nest compatible quavec une conception mdiane lgard de
laction publique (Gibert, 2003 : 260). Autrement dit, lidologie du New Public
Management reste trangre la volont dun management public plus rationnel dont
lvaluation participe (Thoenig, 2005 : 120). Lvaluation des politiques publiques consiste
comparer les rsultats attribuables la politique aux objectifs quon lui a assigns, reprer
les effets que celle-ci a pu produire par ailleurs dans la socit, identifier les objectifs que les
auteurs de la politique auraient omis volontairement ou non dexpliciter (Gibert, 2003 :
28
Au sens de Hood (1998).
29
Nous expliquons ci-aprs linspiration fataliste des rformes managriales publiques franaises par leur
ambition modre, auto-limite.
122122
262). Ainsi, entre 1978 et 1985, 153 valuations sont conduites dans la plupart des grands
secteurs de laction publique (Nioche et Poinsard, 1984), 1350 entre 1985 et 2005 (Thoenig,
2005 : 123). Lessor de lvaluation vient de la mfiance des hauts fonctionnaires envers les
grandes rformes budgtaires : larticulation ne se [fait] pas, ou peu, entre le management
public franais et les travaux du Public Choice sur la bureaucratie (Bezes, 2002a : 10). Les
rformes engages en France partent au contraire, en partie en raction au modle prcdent,
de l'ide qu'il faut rformer de l'intrieur les administrations et services publics (Jeannot,
1997).
Cette conception de la rforme trouve sa cohrence et sa formulation explicite dans la

circulaire sur le renouveau du service public signe par Michel Rocard le 23 fvrier 1989.
Celle-ci est une petite rvolution dans la mesure o elle constitue la premire stratgie globale
de rforme de lEtat. Les quatre orientations principales de cette politique sont : une
politique de relations du travail rnove; une politique de dveloppement des responsabilits;
un devoir dvaluation des politiques publiques; une politique daccueil et de service lgard
des usagers 30. Ces orientations impliquent le dveloppement de nouveaux outils de gestion
apparents au NPM comme la dcentralisation budgtaire, les techniques de certification et
damlioration de la qualit des services, et labandon des relations hirarchiques et profit de
la contractualisation des relations entre centres de responsabilit (Postif, 1997, Chaty, 1997,
Gaudin, 1999). Mais Michel Rocard assure que ce n'est pas en dvalorisant les
fonctionnaires dans la socit que l'Etat et les collectivits publiques seront mieux grs
(Ibid.). Selon cette circulaire c'est la bureaucratie et non les hommes qu'il faut changer et que
pour cela l'apprentissage des mthodes modernes de gestion prendra une place beaucoup
plus importante dans les programmes de formation initiale et continue des fonctionnaires de
responsabilit. L'accent sera particulirement mis sur la gestion du personnel, sur la
connaissance des cots, le contrle de gestion (...) . Si le terme priv n'est pas employ
dans la circulaire sur le renouveau du service public c'est bien du ct des mthodes de
gestion de l'entreprise que les rformateurs du service public vont se tourner. Selon Jeannot
(1997 : 71), il s'agit de s'approprier les mthodes du secteur priv pour viter que le secteur
priv ne s'approprie de grandes parts du secteur public .
30
Circulaire ministrielle du 23 fvrier 1989 relative au renouveau du service public, JORF, 24 fvrier p. 2526-
2529.
123
En rsum, selon Bezes (2002a : 17) le management public franais dans les annes 1980 est
un hybride caractris par :
(1) Labsence de mesures de restrictions budgtaires ( la diffrence des modles anglo-
saxons).
(2) Le primat accord aux modes opratoires plutt quaux politiques constituantes : les
cadres rglementaires (code de la fonction publique, loi de finances) ne sont pas mis en cause.
Le processus compte plus que le rsultat.
(3) La raffirmation de la spcificit des missions de service public tout en renouvelant
ses instruments
(4) Sa dimension participative qui refuse limposition hirarchique de rgles et recherche
le soutien des fonctionnaires.
Un autre trait distinctif de la politique de rforme franaise intresse notre recherche. Il

concerne une politique de rforme de ladministration territoriale. Selon Bezes (2005b : 436-
444), la politique de rforme est le fruit dune lutte dinfluence entre trois ministres
transversaux (Intrieur, Fonction Publique et Economie) chacun porteur dune conception de
la rforme (dcentralisation, rforme du code de la fonction publique, et rforme de la
procdure budgtaire). La rforme de ladministration territoriale est donc une composante de
la politique de rforme de lEtat.
La grille danalyse des rformes franaises dveloppe par Rouban (2003) met en lumire
linflexion qui a eu lieu durant les annes 1980. Celui-ci analyse les politiques rformatrices
laune de deux variables :
(1) Le type de lgitimit sur lequel sappuie le gouvernement, pouvant revendiquer soit
une lgitimit programmatique (la mise en oeuvre dun projet social, de fins philosophiques),
soit une lgitimit managriale (bien grer loutil administratif).
(2) La conception mme de la rforme administrative. Celle-ci peut-tre clairement
associe une vise politique (par exemple, renforcer le rle de ltat dans la socit ou le
dsengager des choix oprs par les acteurs conomiques) ou bien une vise technique
(ramnager le droit de la fonction publique, amliorer loffre faite aux usagers, etc.).
(3) Lauteur propose ainsi une grille de lecture double entre permettant de distinguer
quatre styles principaux de politiques de rforme, des styles venant traverser les clivages
partisans.
124124
Tableau 1.5 : Les styles de politique rformatrice en France entre 1981 et 2002
Type de politique rformatrice

Politique Technique
Type de lgitimit politique
Programmatique Mauroy 1981, Raffarin 2002 Jospin 1997
Managriale Chirac 1986, Jupp 1995 Fabius 1984, Rocard 1988,
Balladur 1993
Source : Rouban (2003 :159)
Cette grille met en exergue un lment essentiel la comprhension du management public

franais : la monte en puissance de celui-ci au milieu et la fin des annes 1980 repose sur
une lgitimit managriale vise technique (partie Sud-Est du tableau : Fabius, Rocard,
Balladur). Ainsi, cest bien au moment o la distance avec le politique est le plus revendique
que le management public sancre dans la pratique. Exception faite de la politique mene par
Jacques Chirac en 1986, lvolution est frappante : si limprgnation idologique de la
politique Mauroy est forte, et ses ruptures radicales (dcentralisation, extension du statut de la
fonction publique), les changements quelle initie indirectement (Saint-Martin, 2000) seront
raliss par ses successeurs de tous bords politiques sur un mode managrial et technique. Ces
multiples initiatives menes sur un registre technique ancrent et routinisent le management
dans les pratiques administratives. Il est ds lors plus ais de mettre en uvre des politiques
managriales structurantes et connotes idologiquement (Nord-Est du tableau : Jospin, 1997)
jusqu lassomption explicite de la philosophie des dispositifs mis en uvre (Nord-Ouest du
tableau : Raffarin, 2002). Ds lors, on peut faire lhypothse que la routinisation du
management public durant les annes 1980 rend possible les rformes des annes 1990,
caractrises par leur institutionnalisation et leur conformation au NPM.
2.3 - Depuis 1989 : institutionnalisation de la rforme et conformation au

NPM
Durant les annes 1990 en France, la modernisation administrative na cess de prendre de

lampleur pour devenir une vritable politique autonome de rforme de lEtat, dpassant
lhorizon dans lequel elle tait habituellement confine, savoir la rforme administrative
destine lamlioration en interne de linstrument bureaucratique (Rouban, 2003 : 153). La
125
rforme modeste porte par des concepts participatifs a laiss la place des initiatives plus
profondes remettant en cause non seulement les outils de laction administrative mais aussi
larchitecture des relations que ltat entretient avec la socit civile (Rouban, 2003 : 153).
Selon Bezes (2002a : 2) lampleur croissante des rformes concide avec une plus forte
pntration des solutions no-managriales . En dautres termes, les dispositifs de gestion
se multiplient et leurs substrats techniques sont de plus en plus explicitement relis leurs
fondements idologiques. Acqurant une force normative, les outils de gestion reprsentent en
soi la bonne chose faire, les valeurs qui les sous-tendent apparaissent renforces.
Notre dmonstration procde en trois temps. Nous montrons tout dabord que la politique de
rforme de lEtat sest institutionnalise depuis 1989 en devenant interministrielle, autonome
avant dtre prsidentialise (2.3.1). Nous prsentons ensuite les principaux dispositifs
dvelopps, o la LOLF tient une place importante (2.3.2.). Enfin nous concluons cette
section en positionnant la rforme de lEtat franaise au sein des catgories comparatives.
2.3.1 - Linstitutionnalisation de la rforme de lEtat : interministrialit,

autonomisation et prsidentialisation
La premire caractristique des rformes des annes 1990 est leur institutionnalisation. Une
activit institutionnalise tend tre durable, socialement accepte, rsistante au changement,
clairement diffrencie dautres activits et dont la persistance nest pas directement relie
une rtribution conomique (Oliver, 1991). Or, selon Bezes (2002a : 18) De 1991 1997,
mais galement sous le gouvernement Jospin, les plans de modernisation administrative,
puis de modernisation de lEtat puis, enfin, de rforme de lEtat se multiplient avec
rgularit . Tous les premiers ministres proposent une doctrine cohrente et complte de
rorganisation de lEtat. Cette activit sautonomise, fait lobjet dun consensus sur les
principes et prescriptions essentielles et enfin se maintient par del les alternances politiques
et en labsence dvaluation de ses effets.
Dans la premire partie des annes 1990, elle se structure et sautonomise pour devenir une
politique des Premiers ministres (Bezes, 2002a : 23). De 1995 nos jours, elle conquiert
une autonomie ministrielle tout en se rattachant au ministre de lconomie et des finances
avant dtre directement rattache la Prsidence de la Rpublique.
126126
- Entre 1990 et 1995, les ministres transversaux crent des cellules pour penser et mettre en
uvre leur projet de rforme.
- Fin 1993, Edouard Balladur cre une mission ad hoc sur les responsabilits et lorganisation
de lEtat.
- Ds 1995, deux institutions autonomes sont cres : le commissariat la rforme de lEtat
rattach au ministre de la fonction publique ainsi quun comit interministriel pour la
rforme de lEtat. La circulaire dAlain Jupp du 26 juillet 1995 constitue un programme
global et intgrateur de rforme suppos donner larchitecture gnrale de lEtat rform.
- En 1997, Lionel Jospin considrant que la modernisation de ladministration est
permanente transforme le commissariat en Dlgation interministrielle la rforme de
lEtat, place sous son autorit.
- En 2002, la rforme de lEtat est rattache au ministre de la fonction publique dont
lintitul est modifi et un poste de secrtaire dEtat la rforme de lEtat est cr. Malgr
cette importante reconnaissance institutionnelle, la politique de rforme nest pas entirement
capte par le ministre de la Fonction Publique. En effet, le ministre du budget reste en
charge de la rforme budgtaire, et, en 2003, une structure interministrielle vise
oprationnelle et instrumentale est cre : la Dlgation la modernisation de la gestion
publique et des structures de l'Etat (DMGPSE). Elle vise favoriser le dveloppement du
contrle de gestion et laborer des stratgies ministrielles de rforme.
- En 2005, lattribution du portefeuille de la rforme de lEtat au ministre du Budget au
dpend du ministre de la Fonction Publique constitue une rupture nette (Bezes, 2005b : 448).
Elle rvle lorientation conomiciste et managriale de la rforme de lEtat.
- Ds Janvier 2006, lensemble des structures charges de la rforme sont absorbes au sein
de la Direction Gnrale de la Modernisation de lEtat (DGME) du ministre du Budget qui se
voit dot dun pouvoir transversal de contrle par la conduite des audits de modernisation.
- Depuis 2007, larrive au pouvoir de Nicolas Sarkozy met un frein la ministrialisation de
la rforme de lEtat mais semble maintenir son influence. Lintitul rforme de lEtat
disparat des portefeuilles ministriels, bien quun secrtariat dEtat charg de la prospective
et de lvaluation des politiques publiques et plac auprs du Premier Ministre fasse son
apparition. Le ministre charg du budget est non seulement charg de la mise en oeuvre de la
LOLF et de la rforme de lEtat mais il est galement responsable de la fonction publique. En
fait, la rforme de lEtat est prsidentialise31 dans la mesure o les nouveaux dispositifs
31
Il faut souligner la dcision symbolique prise la le Prsident N. Sarkozy et le Premier Ministre F. Fillon,
dvaluer la performance des ministres sur la base dun rfrentiel labor par le cabinet de conseil Mars &Co.
127
dvelopps sont placs sous le contrle direct du prsident. Le 10 juillet 2007 est lance la
Rvision Gnrale des Politiques Publiques (RGPP) dont lambition affiche est de donner un
coup dacclrateur dcisif aux rformes de lEtat (Sarkozy, 2007). Pilotes par un
Conseil de la modernisation des politiques publiques runissant lensemble des ministres
autour du Prsident de la Rpublique, 25 quipes daudits tudient lensemble des ministres
pour remettre plat lensemble des missions de lEtat. Les rformes proposes suivent trois
axes : amlioration du service lusager, efficacit des politiques publiques et rduction des
dpenses. Le dernier axe semble prioritaire puisque la RGPP sinscrit dans le cadre du
redressement des finances publiques lhorizon 2012, du non renouvellement dun
fonctionnaire sur deux partants la retraite et enfin la RGPP est mise en correspondance avec
la Revue Gnrale des Prlvements Obligatoires.
Par del le positionnement institutionnel de la politique de rforme de lEtat, il est intressant

de prsenter son contenu programmatique ainsi que les principaux dispositifs dvelopps.
2.3.2 - Les principaux dispositifs dvelopps depuis 1990
Linstitutionnalisation de la rforme se manifeste galement par linstauration incrmentale

dinstruments techniques porteurs de rels changements dans les manires de penser et de
rguler les relations entre administrations centrales et services dconcentrs (Bezes, 2005b :
442). Il serait trop long de dresser ici la liste exhaustive des dispositifs dvelopps dans
lensemble des ministres et grandes administrations publiques. Nous limitons notre
recensement aux principaux dispositifs dvelopps par les ministres transversaux et la
prsentation de la Loi Organique Relative aux Lois de Finances (LOLF).
2.3.2.1 - Les dispositifs dvelopps par les ministres transversaux

Concrtement, les ressources humaines, financires et les responsabilits attribues la
politique interministrielle de rforme, saccroissent fortement (Bezes, 2002, 2005). Les trois
Cette initiative soumet le gouvernement un systme de contrle sur la base dindicateurs quantitatifs linstar
de nimporte quelle entreprise prive. Manifestation la plus radicale du NPM en France, elle la plac pour la
premire fois au sein du dbat public. De nombreuses personnalits se sont interroges sur la pertinence de tel ou
tel indicateur et des chercheurs en gestion ont dnonc dans des quotidiens nationaux une conception mal
comprise de la gestion (Benghozi, Perez et Pesqueux, 2008) ou encore une application trop immdiate et
mcanique (Berland, 2008) du contrle de gestion qui perd de vue les hypothses du modle.
128128
ministres transversaux se concurrencent pour imposer leur vision de la rforme et en capter

les ressources :
1) Le Ministre de la Fonction Publique propose un modle de contractualisation interne

et de renforcement de lautonomie des gestionnaires :
Depuis 1989, La DGAFP (Direction Gnrale de lAdministration et de la Fonction
Publique), dveloppe son expertise en matire de management public en crant deux bureaux
en charge de lanimation et du dveloppement des ressources humaines (FP. 8) et des
Mthodes modernes de gestion (FP.10). Ayant peu de ressources financires et nayant
pas mettre en uvre les rformes quelle propose, la DGAFP assoit son influence sur sa
capacit dexpertise. La DGAFP, devient le relais franais du comit PUMA de lOCDE
(Bezes, 2005b : 440) et donc le dfenseur de limportation des solutions managriales
dveloppes ltranger. Elle propose de renforcer lautonomie des gestionnaires et dallger
les contrles tout en formalisant les objectifs fixs aux responsables.
2) Le Ministre de lIntrieur propose un modle de rorganisation bas sur la

dconcentration horizontale (Bezes, 2005b). La loi du 6 fvrier 1992 sur lAdministration
Territoriale de la Rpublique, dite Loi ATR, fixe le principe de subsidiarit des
administrations centrales et impacte tous les ministres et services de lEtat.
3) La Direction du Budget propose de repenser les hirarchies pour mieux contrler

lexcution de la dpense : Elle prend de nombreuses initiatives de 1991 1997 en matire de
contrle financier et de contractualisation avec les services. En effet, dune part, les outils
traditionnels (gels, report des annulations des crdits, etc.) apparaissent limits pour faire face
la crise des finances publiques. La direction du budget dsire matriser non seulement
lenveloppe des dpenses accordes aux ministres mais galement contrler leur excution.
Selon Bezes (2005b : 442), les instruments de la matrise des finances publiques voluent : on
passe dune stratgie de rduction des dpenses publiques ex ante une logique de contrle
distance , fortement procdurale et centre sur llaboration dindicateurs permettant de
suivre les dpenses, les activits et les rsultats. Dautre part, pour la direction du budget, la
rduction des dpenses passe par une coopration accrue avec les ministres que lautonomie
de gestion permise par la contractualisation semble favoriser. Ainsi, les principes de
contractualisation interne vont tre introduits la marge du fonctionnement budgtaire, sous
129
la forme de trois instruments techniques : lenveloppe globale, les contrats de services et la

dconcentration du contrle financier :
a) L enveloppe globale : elle consiste globaliser les crdits en regroupant

plusieurs postes budgtaires dtaills en une enveloppe unique et fongible puis dlguer
la responsabilit des choix dallocation et de gestion de ces fonds aux services territoriaux de
ltat. Men de 1990 1996, ce processus de globalisation des crdits vise empcher les
comportements maximisateurs de budgets des gestionnaires. Lenveloppe globale leur
confre une plus grande libert dans lutilisation des crdits mais leur transfre la
responsabilit des arbitrages et impose de mettre en place des outils de suivi de lexcution de
la dotation globale de fonctionnement et de comparaison des cots des services.
b) Les contrats de service lancs en 1997 proposent toujours de renforcer

lautonomie des gestionnaires, mais en dotant cette fois les services dun budget global
qui ajoute les dpenses de personnel aux dpenses de fonctionnement. Le gestionnaire est
ainsi incit arbitrer entre les diffrentes catgories de moyens dont il dispose et notamment
recycler des conomies de cots de personnel en crdits supplmentaires de fonctionnement.
c) La dconcentration du contrle financier cre un nouveau ple rgional de contrle

financier des activits de ltat, exerc par le trsorier payeur gnral de rgion auprs duquel
est plac un haut fonctionnaire du ministre des Finances. Elle est exprimente partir de
1995 et gnralise par le dcret du 16 juillet 1996.
Significativement, elles seront toutes reprises et systmatises dans le cadre de la grande

rforme de la procdure budgtaire du 1er aot 2001.
2.3.2.2 - La LOLF ou le contrle de gestion plac au dessus de la loi

Ladoption en France de la LOLF en 2001 est emblmatique de la politique de rforme
budgtaire. Elle institutionnalise, en la systmatisant, la logique de la contractualisation
verticale et les impratifs du contrle de gestion (Bezes, 2005b : 444).
Cette nouvelle constitution budgtaire met en avant deux innovations (Waintrop, 2004) :
(1) La transparence des informations budgtaires et les pouvoirs damendement et de contrle
du Parlement (art. 40) sont renforcs ;
130130
(2) Larchitecture du budget de lEtat est repense afin de fixer clairement les responsabilits
de chacun et de piloter par les rsultats plutt que par les moyens. Le budget est dsormais
prsent en deux axes qui ont pour but de mieux faire apparatre la destination des moyens. Le
budget nest plus vot par chapitres, mais par missions (ministrielles ou interministrielles)
dcomposes en programmes ministriels (niveau de spcialisation budgtaire) dclins en
actions. Chaque programme est vot en fonction dobjectifs de politique publique, assortis
dindicateurs de performance qui figurent dans un plan annuel de performance (PAP).
Lanne suivante un rapport annuel de performance (RAP), qui rend compte des rsultats
atteints sur chaque programme est remis au Parlement pour tre examin en premire lecture
du projet de loi de finances. Ce rapport (RAP) est prsent selon la mme structure que le
PAP afin de faciliter la comparaison prvision/ralisation et la mesure des carts ventuels.
Cela permet dorienter la discussion budgtaire sur les rsultats obtenus par les diffrentes
administrations (Waintrop, 2004).
La mise en uvre de cette nouvelle philosophie de gestion par les rsultats repose sur 1300
indicateurs de performance slectionns. Trois types dindicateurs sont proposs dans la
LOLF pour fixer les objectifs et valuer les rsultats :
(1) Des indicateurs defficacit socio-conomique : ils visent mesurer limpact des
actions administratives sur lenvironnement (conomique, social, cologique, sanitaire). Ils
refltent les proccupations des citoyens et lmergence dune logique valuative dans la
gestion publique (Busson-Villa, 1999).
(2) Des indicateurs defficience de la gestion : ils mesurent loptimalit de l'utilisation des
moyens en rapportant les produits obtenus (ou l'activit) aux ressources consommes. Ils
refltent les proccupations des contribuables.
(3) Des indicateurs de qualit de service : ils mesurent la qualit attendue du service rendu
l'usager, c'est--dire l'aptitude du service satisfaire son bnficiaire, qu'il soit usager au
sens strict ou assujetti. Ils refltent les proccupations des usagers.
Pour accompagner la diffusion de la logique LOLF au sein de ladministration, deux rformes

sont lances en 2003 et 2005 : dune part, les stratgies ministrielles de rforme (SMR),
demandent chaque ministre rexamen systmatique des missions et des structures en
131
vue dintgrer les effets de la LOLF (Lafarge, 2007 : 692). Dautre part, les audits de
modernisation de lEtat (AME), lancs par circulaire en septembre 2005. Il sagit dun
programme daudits systmatiques des services, procdure ou fonction significatives dans
chaque ministre. Raliss sous la co-matrise douvrage du ministre concern et du
ministre du Budget et de la Rforme de lEtat. Ils sont mens par des quipes associant corps
de contrle ministriels et corps de contrle interministriels, ainsi quventuellement des
consultants extrieurs ladministration. Dune dure de deux trois mois, ces audits
dbouchent sur des conclusions conues dans un but oprationnel. Prs de 170 audits ont t
lancs, en sept vagues successives entre octobre 2005 et avril 2007 portant sur prs de 150
milliards deuros de dpenses de lEtat (Lafarge, 2007 : 693).
La conception et la mise en uvre de ce nouveau cadre budgtaire rvlent bien les

caractristiques du modle franais de rforme de lEtat. Tout dabord, elle confirme la
capacit de la haute fonction publique penser elle-mme sa propre transformation dans la
mesure o la L.O.L.F. telle quelle a t rdige sinspire grandement des prconisations dun
rapport prpar la fin des annes 1990 par lInspection Gnrale des Finances (Guillaume et
al., 2002). Cest par ce biais que les prconisations du NPM sarticulent progressivement la
thorie de la rforme de lEtat (Bezes, 2005b : 448). Son adoption a t favorise par la mise
en exergue de sa neutralit politique, puisquelle fut rapporte conjointement par un snateur
centriste et un dput socialiste. Elle fut dailleurs adopte lunanimit du parlement. Le
texte lui-mme, sil construit un cadre dapprciation de laction publique au travers des trois
catgories dindicateurs, ne donne pas dorientation sur les choix politiques mettre en
uvre. En thorie, la LOLF sert essentiellement organiser la remonte dinformation des
administrations vers le Parlement et le remettre aux commandes (Rochet, 2004 : 87) en
facilitant les rallocations de ressources. Elle peut donc servir autant rduire qu augmenter
les dpenses publiques (Lemoine, 2008 : 4). Le sens politique attribu la LOLF se joue
pendant sa mise en uvre.
Ainsi, la conversion aux valeurs conomicistes nest pas massive mme si les impratifs
dquilibre budgtaire dominent de nombreuses dcisions depuis 2002 (Rouban, 2003 : 157).
En effet, lobjectif de rduction de la dpense publique et des dficits publics est facilit mais
pas dtermin par la LOLF. Comme le montre Lemoine (2008), tout un travail de traduction
progressive de la rforme budgtaire est conduit par la direction du Budget. Cette dernire
prend en charge la mise en uvre de la LOLF et la formation de lensemble des ministres
132132
dpensiers . Cest cet instant que la direction du budget arrive articuler la logique
conomiciste la logique de performance. Les responsables oprationnels de programmes
forms par la direction du budget diffusent lexigence dconomie au sein des ministres.
Linterprtation conome de la LOLF ne se fait pas sur le mode de limposition mais sur celui
de lauto-responsabilisation des services anticipant et vitant la contrainte (Lemoine, 2008 :
7).
Ces constats mettent en lumire que la rforme administrative nest pas uniquement
dtermine par la doctrine de la rforme. Des micro-ngociations entre les services de lEtat
expliquent galement les spcificits de la politique de rforme administrative franaise
(Bezes, 2005b : 448)32.
2.3.3 - La rforme de lEtat franaise dans les catgories comparatives
La France, tant vexe de la russite de la

rvolution amricaine, na plus jamais daign
sintresser aux expriences trangres. Cest
lexception franaise. Car mme les amricains
tudient le monde. Qui, stant retrouv face au
lave-linge amricain tambour horizontal na
pas conu fugitivement la pense de
lmigration, cette trahison ?
Guillaume Dustan. Premier Essai.
Aprs avoir prsent les principaux lments de la politique de rforme managriale

franaise, il est possible de la positionner au sein des typologies recenses prcdemment. Il
ressort que la politique de rforme de lEtat mene en France est un managrialisme
modernisateur modr.
Bien que la doctrine managrialiste soit prsente en France, elle na pas t aussi solidement
intgre dans les politiques publiques que dans dautres pays (Pollitt et Summa, 1997). Le cas
franais montre que si le discours rformateur contient une part non ngligeable dides
managrialistes ou issues du NPM, il ny a pas en ralit de modle dominant ou global de
32
Lactualit rcente semble mettre en cause ce constat. En effet, la RGPP, dont la mise en uvre passe par des
audits mixtes (externes et internes) peu participatifs, fixe un objectif explicite de rduction de la dpense
publique et de minimisation du nombre de fonctionnaire, niveau de service constant. Une logique
minimisatrice semble simposr sur un mode descendant. De surcrot, la haute administration semble tre en
perte dinfluence politique dans les dernires quipes gouvernementales.
133
transformation. Pour le dire autrement, il y a des emprunts partiels doutils et dides au

monde de lentreprise ou aux prescriptions du NPM, mais lambition de rciter parfaitement
et totalement les mantras managriaux.
Afin de le contraster nettement vis--vis des politiques de rforme menes dans les autres
pays de lOCDE, Rouban (2008) qualifie le cas franais de rforme sans doctrine . Ses
deux principales caractristiques sont 1) labsence de doctrine globale visant remettre plat
les structures traditionnelles de ladministration et 2) le fait que les initiatives managriales se
soient dveloppes la priphrie (collectivits locales, agences) avant de pntrer les
ministres (Rouban, 2008 : 147). Si les dveloppements prcdents conduisent modrer les
propos de Rouban et considrer quune doctrine de la rforme de lEtat existe en France,
celle-ci apparat essentiellement endogne ladministration. Ntant pas impose par des
acteurs extrieurs (lus, opinion publique) celle-ci valorise le caractre public , la
publicitude (Gibert, 1988) de ladministration (Chevallier, 2002 : 101).
Le discours et la thorie de la rforme de lEtat apparaissent comme un art du compromis

entre la confirmation de valeurs tatistes et traditionnelles et la conformation prcautionneuse
au NPM. Le NPM ne teinte que marginalement la doctrine rformatrice (Jeannot, 2006) qui
apparat plus comme un assemblage stratgique de discours potentiellement contradictoires
(Bezes, 2002a :17).
En rsum, la politique de rforme administrative Franaise peut tre dfinie comme une
tentative darticulation dun ensemble de valeurs no-tatistes idiosyncrasiques avec
lintroduction dun managrialisme inspir du secteur priv. Dans une mme veine, la
politique de renouveau du service public a pu tre qualifie de mlange dinterprtations
managrialistes et tatistes de ce que doit tre une rforme administrative (Rouban,
1993 :410).
Selon Saint-Martin (2000), la faible pntration du managrialisme dans ladministration

franaise nest pas due uniquement des causes internes ladministration (culture de service
public, puissance de syndicats). Celle-ci sexplique en partie par la faiblesse du march du
conseil en France compar aux pays anglo saxons (Saint-Martin, 2000 : 164). Le
dveloppement plus tardif et plus modeste du secteur du conseil en France a contribu
134134
rendre les prescriptions des consultants plus sotriques (Bruston, 1993) aux yeux des
fonctionnaires et le scepticisme de ces derniers plus grand (Sauviat, 1991 : 4)33.
Une hirarchie merge nanmoins au sein de cet assemblage. La lgitimit du systme

administratif nest pas remise en cause et la rforme administrative franaise se constitue en
partie en raction au modle du NPM avec l'ide qu'il faut partiellement lintgrer pour mieux
le limiter, ou le canaliser (Jeannot, 1997 : 4).
Ainsi, comme lont diagnostiqu Pollitt et Bouckaert (2004 : 161), la France a hsit entre
une stratgie de maintien et une stratgie de modernisation. A partir de 1989, elle sest
engage dans une stratgie de modernisation place sous le signe de la responsabilisation des
agents. Cette stratgie est porte tant par la politique de Renouveau du Service Public, que par
la LOLF. Lanant les rformes sur le mode de la circulaire, ou en insistant sur la neutralit
politique des dispositifs, en investissant sur la formation des agents, la rforme administrative
franaise a recherch se lgitimer en favorisant la participation interne des agents. En effet,
la rforme de lEtat franaise invoque la figure du citoyen essentiellement pour mobiliser ses
agents et donner aux observateurs externes une image moins bureaucratique, mais elle ne le
consulte ni ne limplique rellement (Lemoine, 2008, Dressayre, 1996, Brunetire, 2006).
En effet, le managrialisme public franais a une forte composante participative et auto-

rgulatrice (Bezes, 2002a : 17). Mobilisant les grilles danalyses de Hood (1998) et de Ferlie
et al. (1996), Bezes rapproche la France du modle galitaire et du modle de lorientation de
service public. En effet, le managrialisme la franaise n'impose pas de rgles de manire
arbitraire, sur la base d'injonctions top-down et volontaristes. Il met laccent sur l'idal
d'autorgulation des services, sur la valeur des apprentissages et des innovations locales et sur
la recherche du soutien des fonctionnaires. A notre sens, le faible intrt port aux usagers
dans la doctrine franaise compar limportance accorde au respect de la culture
professionnelle, rapproche le managrialisme franais du modle de la variante bottom-up
modle de lexcellence (Cf. Chap. 2, Section 2).
33
Ce qui est de moins en moins vrai aujourdhui. Selon le syndicat des cabinets de conseil en management
(Syntec) le secteur public reprsente 10% du march du conseil en France, contre 16% en moyenne dans les
Etats europens. Un article du quotidien Les chos du 11/03/08 souligne que la plupart de grands cabinets ont
constitu des quipes ddies dont les effectifs ont connu une croissance deux chiffres durant les dernires
annes. Plus significativement, les deux principaux responsables actuels de la politique de rforme de lEtat sont
danciens consultants. Eric Woerth, Ministre du Budget, des Comptes et de la Fonction publique, fut directeur
chez Bossard consultants et directeur associ chez Arthur Andersen. Franois-Daniel Migeon, Directeur gnral
de la modernisation de lEtat, fut consultant au sein du cabinet Mc Kinsey.
135
En conclusion, la politique de rforme de lEtat franaise est modrment imprgne de

lidologie managrialiste. Le respect des singularits publiques et la confirmation de la
lgitimit de lEtat agir au nom de lintrt gnral sont prsents dans les discours
rformistes. En parallle, la stratgie de rforme est essentiellement incrmentale et recherche
ladhsion des acteurs internes. Limportante publicit qui accompagne la LOLF, lui donnant
une apparence rvolutionnaire, masque la longue exprience rformatrice franaise marque
par laccumulation dvolutions graduelles qui ont rendu possible cette dernire. Cette identit
de la rforme de lEtat sur le temps long, semble contredite par les initiatives les plus
rcentes, comme la RGPP. Malgr lesthtique politique que peut revtir une stratgie de
choc, nombres dindices invitent penser que celle-ci risque bien de rester cantonne au
niveau de leffet dannonce (Lafarge, 2007 ; Le Gals, 2007 :131). La politique rformatrice
franaise reste principalement imprgne par le modle no-wbrien (NWS).
Ce chapitre visait prsenter les managements publics en pratiques. Nous y avons prsent le
concept de rforme managriale publique et la politique de rforme mene en France. Ce
dveloppement a permis de prciser les valeurs et les dispositifs que vhicule cette politique.
Il apparat que linfluence managriale y est modre. La volont de moderniser le secteur
public ne vise pas une conversion radicale de ladministration au modle de lentreprise,
mais une articulation entre des valeurs tatistes et lemprunt partiel et prcautionneux aux
solutions du NPM.
Les niveaux daction publique sont en interaction et se situent dans une matrice global/local.
Ainsi, les rformes nationales se nourrissent et inspirent les initiatives conduites dans les
collectivits territoriales et les organisations intercommunales. Lexplicitation des
caractristiques propres la politique de rforme franaise procure un repre thorique et
pratique pour linterprtation des initiatives managriales mises en uvre dans les
intercommunalits et permet de nourrir le cadre analytique de notre recherche.
Dans un premier temps, lanalyse de la littrature sur les rformes managriales publiques a
permis didentifier quatre niveaux de convergence administrative : convergence des discours,
136136
convergence des dcisions, convergence des actions et convergence des rsultats. Elle a aussi
et surtout permis de recenser les quatre modles de rforme identifis par Pollitt et Bouckaert
(2004) : maintien, modernisation, mise sur le march et minimisation. Cette catgorisation a
t mobilise pour interprter la politique de rforme conduite en France. Elle servira
galement de repre pour positionner les tudes de cas tant vis--vis de la politique de
rforme nationale que de lensemble des modles de rforme.
Dans un second temps, la politique de rforme franaise t prsente dans une perspective
longitudinale. Il en ressort que la politique de rforme de lEtat prend sa source dans les crises
politiques et conomiques qui ont ponctu lentre deux guerres et sest dabord manifeste par
un appel au renforcement du pouvoir excutif tant au niveau dune redistribution des
quilibres constitutionnels quau recours une planification plus technocratique. Au sortir de
la Seconde Guerre Mondiale, lEtat est profondment rform dans une optique
interventionniste. Il est ds cette date ouvert aux techniques de management importes des
Etats-Unis, qui sont imposes dans les entreprises publiques et sont promues auprs des
entreprises prives. Une rflexion sur les cots et le rendement dans les services publics se
dveloppe. A la faveur de lextension de son champ de comptences et du nombre de
fonctionnaires, la gouvernabilit dune telle machinerie commence poser question. Elle se
traduit par la mise en uvre de la premire initiative denvergure : la RCB, inspire du
modle amricain. Avec le choc ptrolier et dans un contexte de crises des finances publiques,
la rforme de lEtat devient un problme public et chaque courant politique formule des
propositions de rforme. Mais ds les annes 1980, les hauts fonctionnaires sattachent
limiter linfluence des analyses no-librales en favorisant le dveloppement de lvaluation
des politiques publiques. Lvaluation, idologiquement neutre, est durant cette priode le
principal levier de rforme et connat un essor important. Une rupture symbolique et
matrielle est opre par la politique de renouveau du service public. Elle formule une
doctrine globale de rforme, marque par la conscration des valeurs tatiques, labsence de
restrictions budgtaires et louverture aux dispositifs de gestion issus de lentreprise. Cette
premire formulation cohrente ouvre la voie une forte institutionnalisation de la politique
de rforme dans les annes 1990, caractrise par la multiplication des dispositifs contractuels
et de fixation dobjectifs que la LOLF vient visibiliser, synthtiser et systmatiser en 2001.
Cette dernire priode, si elle rapproche le modle franais de rforme des standards anglo-
saxons au niveau discursif, ne remet pas en cause fondamentalement le caractre hybride du
modle franais, laffirmation de la spcificit des missions de lEtat.
137
Enfin, lanalyse de la politique de rforme de lEtat a permis de rvler que la rorganisation

administrative base sur le transfert de comptences du centre vers la priphrie en est une
composante structurante. Le chapitre suivant vise justement prsenter les rformes
managriales mises en uvre dans les collectivits locales la suite de la dcentralisation.
138138
Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local
CHAPITRE 4
LES ORGANISATIONS INTERCOMMUNALES

ET LA TRANSFORMATION DU MANAGEMENT
PUBLIC LOCAL
Lintercommunalit a russi, rendons-la la

dmocratie
Ehrard Friedberg
Les Etablissements Publics de Coopration Intercommunale (EPCI) fiscalit propre, crs

par la loi sur la simplification et le renforcement de la coopration intercommunale du 12
juillet 1999, dite loi Chevnement , constituent le terrain dapplication de notre recherche.
La cration de ces EPCI constitue une des transformations les plus profondes du systme
politico-administratif local en France (Cole, 2001) tel point que plusieurs analyses voquent
une rvolution intercommunale (Buisson, 2005 ; Le Gals et Borraz, 2005).
Lanalyse dune telle rvolution dont le principal but est de rationaliser le systme local
franais sinscrit pleinement dans le cadre dune recherche sur les politiques de rforme
managriales du secteur public. En effet, ce chapitre montre, dans un premier temps, que les
collectivits territoriales sont le lieu privilgi pour lanalyse des pratiques managriales dans
le secteur public (section 1), pour deux raisons principales : les collectivits territoriales sont
au cur des politiques de rforme de lEtat et elles ont t le point dentre des concepts et
mthodes issus du NPM dans le secteur public franais. Une fois explicit lintrt des
collectivits territoriales pour lanalyse des pratiques managriales publiques, nous
prsentons les objectifs et les dispositifs de coopration intercommunale dvelopps depuis
1890 (section 2). Cela nous conduit nous intresser aux effets de la loi Chevnement
(section 3). Il ressort que par del le succs quantitatif de la loi, mesur par le nombre de
139
communauts cres, la performance administrative de lintercommunalit reste sujette

dbat malgr un recours intensif aux instrumentations gestionnaires.
Section 1 : De la rforme de lEtat la managrialisation des

collectivits territoriales
Les collectivits territoriales sont le lieu privilgi pour lanalyse des pratiques managriales
et du management de la performance dans le secteur public pour trois raisons : dune part la
rforme des collectivits territoriales est au cur des politiques de rforme de lEtat (3-1-1),
dautre part, elles furent le point dentre des concepts et outils managriaux dans le secteur
public (3-1-2). En rsulte leur antriorit dans lutilisation des dispositifs de pilotage (3-1-3).
1.1 - Les collectivits territoriales et la rforme de lEtat
Le survol historique des politiques de rforme managriale du secteur public que nous avons
effectu prcdemment a permis de montrer que la rforme de ladministration locale et des
collectivits territoriales en est une composante essentielle. En effet, Bezes (2002a) a montr
que la rorganisation territoriale a reprsent lune des premires proccupations de ces
politiques. Elle a acquis une place de plus en plus centrale dans la mise en uvre des
rformes, jusqu en devenir lun des trois piliers, avec les rforme du Code de la Fonction
Publique et des procdures budgtaires. Selon Offner (2006 : 31), la territorialisation est lun
des quatre points cardinaux de la nouvelle action publique.
Linscription de la rforme des collectivits territoriales dans les objectifs de la rforme de

lEtat consiste pour lessentiel organiser un transfert de responsabilits politiques (Rouban,
1996:143). Tous les Etats dEurope -Grande-Bretagne mise part- ont associ la
modernisation de leurs administrations des transferts de comptences au bnfice -ou au
dtriment- des collectivits territoriales. A linstar des autres politiques rformatrices, la
rforme des collectivits territoriales repose sur un assemblage stratgique de rationalits :
une rationalit dmocratique qui vise rapprocher la dcision du citoyen et multiplier les
occasions qui lui sont donnes de sexprimer par la voie du vote (Oberdorff, 2004) et une
140140
rationalit conomique o la volont de rpartir les tches entre le centre et la priphrie

participe de la volont sinon de rduire les cots globaux, du moins den rduire la perception
(Rouban, 1996 :143). Les politiques de dcentralisation et de dconcentration visent ainsi
diminuer les dpenses de lEtat ou les inscrire dans le budget des collectivits territoriales.
Au moment mme o lEtat se dsengage de lactivit conomique, lensemble des
collectivits territoriales assument un nombre croissant de fonctions dintrt public. Selon
Rouban (1996 : 143) la stabilit depuis vingt ans du taux de prlvements obligatoires -
autour de 46% du PIB en France - prouve bien que le dsengagement annonc de lEtat cache
mal un vritable politique institutionnelle de redploiement des fonctions publiques. Dautant
quun des effets remarquables dune telle politique est de dplacer les questionnements sur la
pertinence en terme dquit territoriale et de cohsion nationale dune telle politique vers un
dbat technico-politique sur lvaluation et la compensation des charges transfres (Le
Lidec, 2005).
Dans une analyse comparative des modles de gouvernement local en Europe, Hoffmann-
Martinot (2002 : 2) aboutit aux mme conclusions : la dvolution de comptences toujours
plus nombreuses aux collectivits territoriales rpond une crise conomique persistante,
une mutation des valeurs et des comportements sociopolitiques, et une distanciation
croissante entre citoyens et reprsentants. Les institutions existantes semblent certains
observateurs avoir puis leur capacit dadaptation aux enjeux socitaux. De manire
tonnamment convergente, le dsir dun renouvellement profond de la dmocratie territoriale
sexprime sous diffrentes formes dans lensemble des pays occidentaux . Un des effets
essentiels de la rforme de lEtat par celle des collectivits territoriales est ainsi leur
importante monte en puissance, au point que les gouvernements locaux et urbains sont
devenus le nouveau centre dimpulsion de laction publique (Hoffman-Martinot, 2002 : 4).
Les collectivits territoriales ont repris une bonne partie du rle anciennement dvolu
lappareil administratif central et contrlent une part croissante des politiques publiques, la
mise en uvre de celles-ci tant de plus en plus laisse entre leurs mains (Le Gals, 2004). Ce
processus saccompagne partout en Europe de la transformation de larchitecture
institutionnelle des collectivits avec des mouvements de contractualisation, de fusion, ou
encore la multiplication dunits de production diffrencies (comme les Socits
dEconomie mixtes) qui ont concouru un resserrement des relations avec les entreprises,
associations et citoyens (Reichard, 2006 : 4). En un mot, lEtat jacobin nest plus
141
(Friedberg, 2007 : 4) et cde la place un secteur public local complexifi o les interactions
entre acteurs multiples donnent lieu une nouvelle forme de gouvernance.
Quelques chiffres illustrent la monte en puissance des collectivits locales : le nombre total
de fonctionnaires territoriaux slve 1,8 million (30% de lemploi public total). Le budget
global des collectivits territoriales reprsente les deux tiers du budget de lEtat, soit 12% du
PIB en 2007, et a connu une augmentation de plus de 65% entre 1991 et 2006 (DGCL, 2008).
Les collectivits territoriales ont la responsabilit de plus de 74% de linvestissement public,
dtiennent prs de 70% du patrimoine public et jouissent dune gamme tendue de
responsabilits et services. Le total des dpenses des administrations publiques locales slve
en 2008 prs de 200 milliards deuros (380 pour lEtat) et le total des recettes dlve 195
milliards deuros (333 pour lEtat).
Mais les collectivits territoriales ne sont pas uniquement lobjet des politiques de rformes de
lEtat, elles en sont galement le reflet partiel. Plusieurs recherches montrent que les rformes
des collectivits territoriales intgrent la plupart des dimensions fonctionnelles des politiques
de rforme administrative, telles que les nouvelles formes de prvisions budgtaires, le
renforcement de la participation citoyenne, lorientation vers la satisfaction du client et
lamlioration de la gestion des ressources humaines (Verrier, 1994 ; Faure, 1999 ; Saint-
Martin, 2000 ; Bezes, 2002a). Ainsi, les lois de dcentralisation de 1982, la loi Administration
Territoriale de la Rpublique (A.T.R.) de 1992, o lacte II de la dcentralisation de 2003 ont
accompagn le transfert de comptences de multiples modifications rglementaires. Ces
dernires conforment les rgles de gestion des collectivits locales aux dernires initiatives
prises au niveau de lEtat (par exemple en matire de gestion des ressources humaines) voire
leur imposent des rgles quelles ont chou imposer lEtat (principes de sincrit et
dquilibre du budget par exemple).
Ainsi, la rforme de lEtat a impuls en grande partie la rforme des collectivits locales avec
des objectifs imbriqus defficacit de gestion et de lgitimit dmocratique. A bien des
gards, le management public local est dabord le thtre des procdures impulses
lchelon national ou europen (Faure, 2005 : 2). Pourtant, si la monte en puissance des
collectivits locales est un effet de la rforme de lEtat, celle-ci modifie en retour les relations
Etat/collectivits. Au fur et mesure de leur monte en puissance, les collectivits territoriales
se sont dotes de facteurs endognes leur permettant de changer (Kuhlmann, 2006 : 69), si
142142
bien que lon assiste lmergence dune gestion urbaine spcifique anticipant et favorisant
parfois les rformes inities au niveau tatique. Comme le rsume Lorrain (1991 : 462), les
collectivits locales participent ainsi la transformation de notre socit car elles sont aux
avant-postes, en prise directe sur les besoins. L'Etat n'est pas tout, le local existe et apporte sa
marque. Entre le centre et la priphrie la relation est interactive . En ce qui concerne notre
objet de recherche, la rforme des collectivits territoriales a eu pour consquence inattendue
de faire de celles-ci le point dentre du managrialisme dans le secteur public franais.
1.2 - Les collectivits territoriales, porte dentre du managrialisme dans le

secteur public franais
Dans lensemble des pays dvelopps, les changements profonds quont connu les
collectivits territoriales ont affect leur organisation interne (Reichard, 2006 : 4). Dans la
plupart des pays, on peut observer des initiatives de modernisation des collectivits par le
biais des concepts et outils managriaux (Bogason 2000; Bovaird et al., 2002). Selon
Kuhlmann (2006 : 68), ces rformes managriales publiques locales ont principalement t
analyses dans les pays anglo-saxons. Or, dans ces pays trs orients vers le NPM, les
rformes sont la plupart du temps conues et imposes par le gouvernement central aux
collectivits territoriales. Le changement y est donc expliqu par des facteurs exognes et
coercitifs (Kuhlmann, 2006 : 70). Lanalyse des initiatives managriales locales dans les Etats
europens continentaux laisse entrevoir un modle plus endogne et volontariste (Kuhlmann,
2006 : 89), comme dans le cas franais.
Dans la mme veine, Saint-Martin (2000) montre qu la diffrence de la Grande-Bretagne et

du Canada, les collectivits locales furent le point dentre dans le secteur public franais des
instruments et mthodes de gestion inspirs du management priv partir des annes 1980.
Louverture au management se serait faite progressivement des marges (les collectivits
locales) vers le cur (administrations centrales) (Saint-Martin, 2000 : 192). Dans un pays
qui est longtemps rest relativement peu impact par les procdures inspires du concept flou
du NPM, les municipalits ont fait figure dexception, voire dclaireurs.
Selon Thoenig (1998), comparativement aux administrations dEtat, les transformations

managriales menes dans les collectivits territoriales furent plus prcoces, plus vastes et
plus profondes. Plus prcoces, car avec la dcentralisation de 1982, les lus ont t dots dun
143
rel pouvoir daction sans ncessairement savoir comment le mettre en uvre. Afin de grer
le changement de rle des collectivits et la croissance des effectifs de leurs bureaucraties, les
lus ont souvent eu recours aux cabinets de conseils en management. Plus vastes, car les
missions qui leur furent confies ont couvert toutes les dimensions du savoir gestionnaire
(RH, stratgie, contrle de gestion, systmes dinformation, communication, marketing).
Plus profondes, car ces interventions visaient parfois transformer drastiquement la totalit de
ladministration communale pour la calquer sur le modle de lentreprise. Lexemple du maire
de Nmes voulant grer sa ville comme une entreprise la fin des annes 1980 fut souvent
voqu au moment mme o lEtat cherchait renouveler le service public (Maury, 1997).
Certains observateurs de ces diverses mutations constatent lapparition dun modle

alternatif de gouvernement urbain (Thoenig, 1998 : 26 ; Huron, 2001) dont la rfrence est
lentreprise. Cette formule met en exergue la dimension cognitive et symbolique du recours
aux savoirs et aux outils de gestion dans les municipalits. Lutilisation de ces outils ne
rpond pas seulement des problmes purement techniques, elle trouve sa source la fois
dans un volontarisme politique et une pression de lenvironnement porteurs dune
philosophie gestionnaire qui, en retour, est naturalise et normalise par ces outils.
Padioleau et Demesteere font une analyse similaire de la mise en uvre de dmarches
stratgiques dans les collectivits locales franaises : Une vision instrumentale de la ville se
dgage de ces expriences, incarne dans la mtaphore de l'entreprise. l'image de celle-ci,
symbole-phare de la modernit contemporaine, la ville devient un acteur guid par le critre
d'une rationalit technico-conomique de fonctionnement entendue comme la qute de
l'efficacit dfinie dans un langage utilitariste de dveloppement, de productivit, voire mme
de profit. la manire d'une entreprise, la ville s'apparente une organisation, un
instrument pour atteindre des buts. Ds lors, un tel dessein ncessite que la ville excelle dans
ses activits de management. Cette reprsentation instrumentale ne correspond pas
simplement des images, elle recouvre aussi des pratiques, des activits de perception, de
connaissance, d'action dans lesquelles des acteurs sociaux investissent des intrts et des
stratgies. Les ides d'instrument, d'entreprise ou d'efficacit rendent possibles, dsirables,
voire mme inluctables, l'emploi de mthodes managriales. En plus des techniques
managriales utilises dans la gestion quotidienne de la vie urbaine, les outils d'analyse
stratgique participent construire directement des reprsentations instrumentales de la ville
en crant l'impression de pouvoir les contrler (Padioleau et Demesteere, 1991 : 18).
144144
Dautres auteurs font une analyse plus nuance du dveloppement du management dans les
collectivits. La mise en uvre dune rforme managriale ne signifie pas ncessairement la
conversion totale aux valeurs managriales et peut cacher dautres enjeux. Ainsi, Anquetin
(2007 : 184) analysant la politique de modernisation de la ville de Strasbourg la fin des
annes 1980, considre que : ce nest ni la croyance de lquipe municipale strasbourgeoise
dans les vertus du NPM, ni sa recherche dun optimum defficacit administrative qui
expliquent le recrutement dun secrtaire gnral ardent promoteur des techniques du public
management . Le recours aux outils et discours de la rforme managriale est parfois
sciemment instrument par les lus pour viter une dsapprobation massive de la part des
fonctionnaires, lors dune tentative de reprise en main de ladministration aprs une alternance
politique.
De son ct, Ughetto (2004 : 18) montre que dans les collectivits territoriales il est assez
souvent possible dobserver un mouvement qui se rapproche, sans le dire (sans le savoir ?),
dune forme de new public management. Sans viser un achvement de la ralisation de lesprit
gestionnaire (qui risquerait de tendre vers une conomicisation de laction publique), lesprit
conomique semble pntrer sous la forme dun effort pour prciser les finalits poursuivies
et les mettre en correspondance avec des moyens et des rsultats valuables . Mais, selon
lauteur, de telles dmarches sont dune part assez partielles car elles ne concernent pas la
totalit des oprations menes et, dautre part, elles ne procdent pas dun souci doctrinaire
des lus ou des dirigeants de ces collectivits en faveur du nouveau management public. Les
dmarches se veulent gnralement pratiques et non pas thoriques, do le recours aux
dmarches qualit - empruntes aux entreprises - avec lappui de cabinets de consultants
auxquels les collectivits font appel dans le but dinsuffler de lefficacit dans le
fonctionnement administratif. Certains personnels dirigeants, venus de lentreprise ou y ayant
effectu un passage, incitent ce transfert, sans quil y ait ncessairement rection de
lentreprise au rang de modle atteindre mais plutt de source dinspiration devant rester
relativement libre (Ughetto, 2004 : 19). Certaines collectivits territoriales, en
exprimentant ladaptation de dmarches dont les entreprises se sont rvles adeptes, se
trouvent, de prs ou de loin, rinventer le schma de base du NPM. Ainsi, le managrialisme
progresse dans les collectivits territoriales, mais dans des limites qui ne doivent pas tre
ngliges.
145
Pour comprendre cette progression et ses limites, la grille danalyse dveloppe par Lorrain
(1991) savre heuristique. Il propose de concevoir les collectivits territoriales comme des
institutions politiques produisant des biens et des services pour un territoire donn : Trois
mots sont importants, politique, production, territoire. Ils reprsentent trois champs aux
logiques diffrentes et l'originalit des collectivits locales et de se trouver leur
intersection (Lorrain, 1991 : 464). La politique renvoie la gestion dintrts
contradictoires, la production renvoie la diversit des biens et services dlivrs par les
collectivits.
Cette fonction de production donne aux collectivits un ancrage matriel, un rapport concret
au monde : la production pse sur le fonctionnement interne. Elle implique une exigence de
fiabilit. Il faut que les choses marchent, il faut respecter des dlais et des engagements. L le
rel tire le politique vers le bas, le force ne pas abandonner aux dlices des rformes qui
reposent sur des constructions fictives (Lorrain, 1991 :465). Le territoire, troisime
dimension, introduit des composantes patrimoniales et individuelles. Plus que pour toute autre
organisation l'ancrage local impose de prendre en compte le pass inscrit dans le patrimoine
(Mari, 1989). Cela se vrifie aisment dans les politiques de rhabilitation des centres, dans
la gestion des droits fonciers, dans l'organisation spatiale des rseaux urbains. Cette variable
territoriale implique aussi une proximit aux habitants. Ainsi, par la gestion des hritages et
lcoute active des habitants la composante territoriale vient amender la rationalit de l'ordre
productif [] La fonction de production implique le respect des dlais, une matrise des
cots. Pour produire efficacement, il faut de l'organisation : planning et de maintenance des
btiments ou d'entretien de la voirie. Tout cela est classique dans les entreprises prives. Dans
les mairies, cette question va sans cesse tre obscurcie par des demandes individuelles, toutes
pressantes et toutes lgitimes, vont venir dsorganiser cet ordonnancement. Une ligne de
tension passe donc entre la gestion des imprvus et le respect d'une planification. On peut la
rsumer comme la rencontre du champ de la production avec celui du territoire (Lorrain,
1991 : 465).
Cette structuration gnrale autour de trois champs htrognes fait donc natre une srie de
frictions qui constitue autant de points de fragilit, mais qui fait galement la force des
mairies: comme pour les sportifs du triathlon l'originalit des mairies n'est pas d'tre les
meilleurs en une discipline mais complets dans les trois exercices. Leur force n'est pas d'tre
des spcialistes pointus en un domaine, la relle valeur ajoute est d'tre capable d'intgrer
146146
trois champs aux logiques diffrentes (Lorrain, 1991 : 466). On peut, partir de cette grille
de lecture, interprter le dveloppement du managrialisme public local comme le reflet de la
monte en puissance de la fonction de production des collectivits locales. Mais, en retour, on
peut considrer que les rationalits politiques et territoriales viennent pondrer la rationalit
managriale par del la force du discours entrepreneurial.
Au total, si les termes prcis du NPM taient, de faon gnrale, irrecevables en France durant
les annes 1980, les rformes dcentralisatrices amorces dans les annes 1970 ont conduit
une intgration progressive des outils de gestion inspir du secteur priv, qui ont par la suite
t consacrs au niveau de lEtat. Lexemple de la LOLF est cet gard rvlateur puisqu
une grande partie des dispositions quelle prvoit sont depuis longtemps applicables aux
collectivits territoriales.
1.3 - Lantriorit des collectivits en matire de dispositifs de pilotage
Contrairement beaucoup dautres pays, les dispositifs juridiques visant rapprocher les
pratiques comptables et budgtaires publiques de celles du secteur priv ont t dabord mis
en uvre dans les collectivits territoriales. Le principal dispositif fut linstruction budgtaire
et comptable M14, instaure par la loi n 94-504 du 22 juin 1994, faisant passer les
collectivits dun systme de comptabilit de caisse modifi un systme dengagement
patrimonial (Lande, 2003 ; Rocher, 2007). Linstruction M14 (tendue aux Conseils
Gnraux avec la procdure M52 en 2002) maintient un double systme de comptabilit
(compte administratif de lordonnateur et compte de gestion du comptable) mais prvoit une
harmonisation avec le Plan Comptable Gnral en retenant des nomenclatures et surtout des
principes inspirs en partie de celui-ci34.
Paralllement, une srie de dispositions mises en uvre partir des lois de dcentralisation a
dot les collectivits dun cadre juridique, budgtaire et comptable en cohrence avec les
principes consacrs par la LOLF (MINEFI, 2008) :
34
Notamment :
- le rattachement des charges et produits lexercice, et en particulier comptabilisation des intrts non chus,
- lamortissement obligatoire des biens renouvelables (mobilier, matriel de transport) lexception des
immeubles et de la voirie,
- la constitution de provisions pour risques et charges, pour dprciation et aussi de provisions rglementes en
cas doctroi de garanties demprunts.
147
- En premier lieu, les collectivits locales doivent mettre en place un dbat

dorientation budgtaire (DOB). Celui-ci constitue une tape importante dans le cycle
budgtaire annuel des collectivits locales. Impos aux dpartements depuis la loi du 2 mars
1982, le DOB est devenu obligatoire pour les rgions et les communes de plus de 3 500
habitants depuis la loi Administration Territoriale de la Rpublique (ATR) du 6 fvrier 1992.
Le DOB est obligatoire et constitue une formalit substantielle dans la procdure dadoption
du budget : une dlibration sur le budget non prcde de ce dbat est entache dillgalit et
peut entraner lannulation du budget. A linverse, la LOLF na institutionnalis quun DOB
facultatif pour ltat, dont labsence nempche pas la discussion des projets de lois de
finances et nentache pas dirrgularit leur procdure dexamen.
- En deuxime lieu, les modalits offertes au niveau du vote des budgets comportent
dj une certaine souplesse dans lutilisation des crdits. Le CGCT prvoit pour les
collectivits territoriales que les crdits sont vots par chapitre. Le vote des crdits par
chapitre confre lexcutif local une certaine libert daction. Si lexcutif est limit au
niveau du chapitre, il reste libre au sein du mme chapitre. Il peut procder des virements de
crdits lintrieur du mme chapitre. De plus, il existe un cas particulier o les crdits
peuvent tre utiliss encore plus librement : la procdure des dpenses imprvues autorise,
dans certaines limites, lexcutif effectuer des virements du chapitre de dpenses imprvues
aux autres chapitres lintrieur dune section. Certaines procdures offrent encore plus de
souplesse dans la gestion des crdits.
- En troisime lieu, le principe dquilibre qui simpose aux collectivits locales est
beaucoup plus contraignant que pour ltat. Le principe dquilibre budgtaire applicable aux
collectivits locales est issu de la loi de dcentralisation du 2 mars 1982. Celle-ci donne une
dfinition stricte de ce quelle nomme lquilibre rel en imposant le respect de trois
conditions cumulatives : 1) Lquilibre doit tre ralis par section : cela signifie que la rgle
de lquilibre sapplique lensemble des lments du budget principal et que chaque section
doit tre vote en quilibre ; 2) Les chiffres du budget doivent tre valus de faon sincre ;
3) Le remboursement de la dette en capital doit tre exclusivement couvert par des recettes
propres de la collectivit concerne.
- Enfin, les modalits de prsentation budgtaire tmoignent dune prise en compte de

la pluriannualit. Des dispositifs de gestion pluriannuelle des crdits applicables aux
148148
communes et leurs groupements ont t prvus ds 1992 avec la loi ATR. Ils permettent une
gestion pluriannuelle des quipements par le biais de la procdure des autorisations de
programme et crdits de paiement (AP/CP) ; procdure qui permet galement de respecter la
rgle de lannualit en vitant de gonfler les masses budgtaires par linscription de dpenses
et de recettes qui concernent des oprations caractre pluriannuel. Une rforme rcente
modifie substantiellement le primtre dutilisation de ces dispositifs. En effet, lordonnance
du 26 aot 2005 relative la simplification et lamlioration des rgles budgtaires et
comptables applicables aux collectivits territoriales, leurs groupements et aux
tablissements publics locaux qui leur sont rattachs, tend les mcanismes de gestion
pluriannuelle dune part, lensemble des communes et de leurs groupements sans limitation
dmographique et dautre part, aux dpenses de la section de fonctionnement.
Ainsi, les principes de sincrit, dquilibre, de lisibilit et de responsabilisation consacrs par

la LOLF sinspirent en grande partie des pratiques des collectivits locales (Steckel, 2007).
Les fondateurs de la LOLF voquent mme lavance en termes de management public des
collectivits locales en regard de lEtat (Migaud et Lambert, 2006). Si la LOLF accrot les
impratifs de responsabilisation des gestionnaires, de contrle de la performance et de
transparence budgtaire par rapport aux pratiques des collectivits territoriales, leur
exprience sur ces questions interdit de plaquer de manire contraignante la LOLF sur les
collectivits. Cest ce que reconnaissent encore les initiateurs de la LOLF dans un rapport
remis au Gouvernement en novembre 2006 : La LOLF inspire de nombreuses collectivits
locales souhaitant moderniser leur gestion. Il ressort des exprimentations en cours que ces
collectivits adoptent, partir de principes communs de gestion oriente vers les rsultats, des
organisations trs diffrentes les unes des autres en raison de leurs spcificits. Il est
prfrable daccompagner ces exprimentations plutt que de tenter de les formater dans un
moule commun qui dcouragerait leurs promoteurs (Migaud et Lambert, 2006).
Outre lantriorit des rglementations incitant les collectivits dvelopper les pratiques de
pilotage, on peut expliquer laffirmation du principe de libre adaptation de la LOLF aux
collectivits (Carassus et Favoreu, 2005) par le fait que collectivits ont galement dvelopp
spontanment des dispositifs de pilotage ds le milieu des annes 1980. Le dveloppement
des pratiques de pilotage ny est donc pas seulement le fruit de pressions externes.
149
En effet, lenqute mene par Pariente (1998) en 1992, 1993 et 1995 montre que ds cette
priode, 50% des CT avaient recours la comptabilit analytique, 30% utilisaient des
tableaux de bord, 20% cumulaient comptabilit analytique et tableaux de bord, 10% avaient
mis en place une direction par objectifs et 10% un systme de BBZ. Seules 15% des
collectivits navaient mis en place aucun outil de contrle de gestion.
Dans la mme perspective, une enqute mene par lIFAC en 1996 (Reynaud et Bernadas,
1998) auprs de 174 collectivits montre que : (a) 16% sont satisfaites de leurs tableaux de
bord de pilotage (35% nen disposent pas) et (b) 15% sont satisfaites de leur fonction
contrle de gestion (50% nen disposent pas).
Des enqutes plus rcentes comme celles de Busson-Villa (1999), Chauvey (2006) ou de
lAFIGESE-CT (2006) indiquent un largissement du portefeuille de dispositifs de pilotage
mis en uvre par les collectivits : valuation, dmarches qualit, balanced scorecard,
mthode ABC Ces tudes, bien quelles prsentent quelques limites quant au nombre et la
reprsentativit des rpondants (sur une population totale denviron 37000 collectivits)
montrent lenthousiasme des collectivits vis--vis des outils de pilotage, mme si lusage de
ces outils reste peu analys. On peut nanmoins sinterroger la suite de Gibert et Thoenig
(1993) qui constatent une multiplication des comptabilits analytiques mais dont lusage
laisse dsirer au dbut des annes 1990.
En conclusion, on peut donc constater que les collectivits ont un rle moteur en matire de
diffusion des outils et raisonnements managriaux dans le secteur public franais. Ce
caractre exemplaire des collectivits en matire de management public sexplique par
lantriorit de la diffusion des outils managriaux mais galement du fait que cette diffusion
repose en partie sur la libre volont des collectivits. Si le dbat reste ouvert quant savoir si
ces raisonnements et outils aboutissent une conformation, une interprtation quilibre du
NPM ou une forme particulire de management, notre choix danalyser les relations entre
reprsentations de la performance et utilisation des outils de gestion dans le secteur public en
collectant des donnes en milieu territorial est tay. Reste expliquer le choix dtudier les
OI.
150150
Section 2: Objectifs et dispositifs de la coopration

intercommunale : rationaliser la gestion publique locale
Nous prsentons ici les enjeux et les caractristiques des Etablissements Publics de
Coopration Intercommunale (EPCI) fiscalit propre. Ces EPCI ont t choisis comme
terrain dobservation pour notre recherche car ils constituent une vritable rvolution du
systme politico-administratif local ayant pour objectif la diffusion dune rationalit
managriale. Ainsi, nous prsentons dans un premier temps les enjeux et objectifs assigns
la coopration intercommunale (3-2-1) pour ensuite recenser les principales initiatives
lgislatives visant promouvoir cette coopration (3-2-2). Nous prsentons enfin les
dispositions prvues par la Loi Chevnement de 1999, qui institue les EPCI fiscalit propre.
2.1 - Les objectifs de la coopration intercommunale : performance

institutionnelle et fonctionnelle
Largument essentiel des politiques de rforme des collectivits territoriales est la mise en
concordance des circonscriptions politico-administratives avec les volutions socio-
conomiques (Duran et Thoenig, 1996). Lorganisation qui structure le territoire franais
daujourdhui remonte en effet la Rvolution Franaise (Bernard-Glabert, 2003 : 3). Or, les
populations et entreprises se regroupent en bassins de vie et clusters ne correspondant plus
aux primtres communaux. Ainsi, selon Nmery (1994 : 13) linnovation institutionnelle
serait la solution permanente lorganisation du territoire, ce qui explique que le lgislateur
propose trs rgulirement de nouvelles architectures juridiques, au nom dun ncessaire
aggiornamento face lobsolescence dclare des mailles hrites (Offner, 2006 : 27). Les
projets de redcoupage institutionnel des collectivits locales sont donc un passage oblig
du discours rformiste (ibid.), avec la problmatique de la fragmentation institutionnelle des
collectivits locales franaise comme fil conducteur.
En effet, le grand nombre de communes (36700) en France et les multiples niveaux de

collectivits territoriales font en permanence lobjet de deux interprtations contrastes
(Offner, 2006) : dun ct lmiettement communal apparat comme un gage dmocratique,
de lautre, il est peru comme une curiosit patrimoniale spcifique la France. Selon
151
Oberdorff (2004), ces diffrentes interprtations relvent deux de formes de rationalits

dmocratique et managriale. La rationalit dmocratique justifie la fragmentation
communale typiquement franaise : la commune est, quelle que soit sa taille, lexpression de
la dmocratie locale, car il existe un lien direct entre les lus et leur lectorat. La rationalit
managriale lutte contre le poids de la fragmentation communale sur les finances locales.
Cette rationalit sefforce de diminuer le nombre de charges qui psent sur les petites
communes et celles de taille moyenne et damliorer le rendement des quipements
communaux. Sur le long terme, elle attire lattention sur ladaptation des communes
lvolution de lenvironnement socio-conomique : la redistribution de la population sur le
territoire et linstallation dentreprises.
Cest dans le cadre de cette tension que prend place la problmatique de la coopration
intercommunale. La politique de soutien lintercommunalit accompagne, dans la plupart
des pays europens, un objectif de rduction du nombre de structures communales. Elle
constitue ainsi une alternative la fusion de communes. En effet, la coopration
intercommunale reprsente une tape intermdiaire de la rduction du nombre de communes,
dans la mesure o elle peut soit prparer une politique de fusion, soit au contraire viser
compenser a posteriori les checs dune politique de fusion. Selon Deffigier (2007 : 80), la
coopration intercommunale se situe clairement dans une logique de performance par la
rforme institutionnelle : la coopration intercommunale sest introduite dans le dbat
public et conomique des Etats europens comme une des meilleures solutions dorganisation
des territoires urbains mais aussi ruraux et comme assurant une transversalit dans la gestion
des services. Est ainsi offerte une possibilit de raliser des conomies dchelles, autour de
la gestion mutualise des services, tout en recherchant la qualit du service rendu. Ainsi la
coopration intercommunale simpose-t-elle comme lacteur majeur dun nouveau
redcoupage territorial fond sur une organisation des interfaces entre territoires et sur le
dveloppement de projets de territoires cohrents. Un certain standard europen de
lintercommunalit se dessine peu peu, mme sil demeure avant tout pragmatique .
Lintercommunalit trouve donc sa justification essentielle dans la recherche et latteinte
dune efficacit de gestion et vise donc diffuser une rationalit managriale dans le secteur
public local.
152152
Dans son analyse comparative de la coopration intercommunale, Deffigier (2007) montre

que la qute de performance par lintercommunalit se dcline deux niveaux : institutionnel
et fonctionnel.
Au plan institutionnel, la coopration intercommunale incarne la recherche dun optimum

territorial. Il sagit de dterminer un territoire pertinent par sa taille, son poids
dmographique, gographique, conomique, sociologique et politique. Dans cette perspective,
lEtat est gnralement linitiateur concepteur de la recherche dun territoire pertinent de
gestion. Il se contente cependant de fixer un cadre gnral rglement la cration des
institutions35. Dans la plupart des cas, loptimum territorial est directement recherch au
niveau local, o les communes ont souvent la libert de dlimiter le primtre de la
coopration (Deffigier, 2007 : 80).
Au plan fonctionnel, la motivation essentielle de lintercommunalit est la recherche dune

efficacit de gestion, afin que les structures locales soient ralistes et pertinentes au niveau de
lexercice des comptences (Deffigier, 2007 : 89). La coopration intercommunale rpond au
dveloppement des missions de lEtat-providence, quil a fait -partiellement- reposer sur les
collectivits territoriales aux moyens limits. Il sagit alors de faire des conomies dchelles,
en diminuant les cots moyens par utilisateur . Lintercommunalit peut aussi permettre
damliorer la gestion administrative et lembauche de personnel qualifi.
Au total, la recherche dune performance la fois fonctionnelle et institutionnelle fait des OI

des institutions instrumentales destines soutenir la rforme du gouvernement local. En
effet, les OI fondent leur lgitimit sur leur efficacit administrative par la diffusion dune
rationalit managriale qui doit venir sajouter la rationalit dmocratique (Oberdoff, 2004 ;
Delannoy et alii, 2004). La politique de coopration intercommunale franaise, qui illustre le
modle le plus intgr de coopration intercommunale en Europe36, ne droge pas la rgle.
En effet, la loi Chevnement, prenant acte de lchec des tentatives prcdentes de fusion,
saffirme forte de la permanence de la commune et se pose plus en termes defficacit de
gestion (Bernard-Glabert, 2003 : 6). Comme laffirme Chevnement (1999), cette loi
35
Deffigier recense 12 pays (Belgique, Chypre, Espagne, France, Hongrie, Italie, Luxembourg, Norvge,
Portugal, Rpublique Tchque, Royaume-Uni, Slovaquie, Sude) o lEtat est linitiateur de la coopration
intercommunale.
36
Selon Deffigier (2007 : 85) trois modles de coopration intercommunale peuvent tre distingus en Europe :
une modle trs intgr (France, Espagne, Allemagne, Portugal et Belgique), un modle peu intgr, les autres
Etats.
153
marque une tape importante dans lvolution de notre organisation institutionnelle. Elle
constitue, en effet, un progrs significatif dans ladaptation aux enjeux conomiques et
sociaux des collectivits locales, leur offrant de nouveaux cadres de coopration afin de leur
permettre de rpondre aux dfis auxquels sont aujourdhui confrontes les communes,
cellules de base des institutions de la Rpublique .
2.2 - Historique des dispositifs de coopration intercommunale
Avant de prsenter les caractristiques et les enjeux de la loi Chevnement, nous recensons
les diffrentes initiatives lgislatives visant promouvoir lintercommunalit. Depuis la loi du
22 mars 1890 et, surtout, depuis les ordonnances du 5 janvier 1959 autorisant les communes
crer des syndicats pour exercer ensembles une ou plusieurs comptences particulires,
lintercommunalit est prsente comme la rponse ncessaire aux difficults de gestion
publique des affaires locales quentrane lmiettement du territoire franais en plus de 36000
communes. Aussi, une srie de tentatives ont t lances afin dinciter les communes se
regrouper. Bien que systmatiquement soldes par des checs (Delannoy et al., 2004 :76),
elles ont contribu prparer progressivement la rvolution intercommunale (Buisson,
2005 :7) quinstaure la loi Chevnement du 12 Juillet 1999.
Cinq textes ont depuis 1890 tent de favoriser la coopration intercommunale :
2.2.1 - La loi de 1890 :
La loi du 22 mars 1890 cre le syndicat de communes. Afin de grer en commun les services
publics locaux, les communes sont autorises crer des syndicats, qui sont des
tablissements publics soumis la rgle de spcialit et qui ne peuvent exercer quune seule
comptence. La cration des syndicats marque la naissance de lintercommunalit de gestion.
Lobjectif de cette loi est de permettre aux usagers davoir accs aux innovations
conscutives la rvolution industrielle (Delannoy et al., 2004 : 81). La construction de
rseaux dassainissement, de distribution deau impliquent des investissements importants
que les communes ne peuvent financer isolment.
154154
2.2.2 - Les ordonnances de 1959 :
Aprs deux nouvelles tentatives de regroupement communal (loi de 1942 et ordonnance de

1945 sur les fusions de communes), les ordonnances de 1959 relancent la coopration
intercommunale en instituant les syndicats intercommunaux vocation multiple (SIVOM) et
surtout les districts urbains.
- LOrdonnance n59-29 du 5 janvier autorise la cration de syndicats intercommunaux

vocation unique (S.I.V.U.). Cette cration peut dsormais tre dcide la majorit des
communes membres et non plus lunanimit. Elle autorise galement la cration de
syndicats intercommunaux vocation multiple (S.I.V.O.M.), soumis la rgle de lunanimit.
La coopration intercommunale peut donc dsormais couvrir un ensemble tendu de services
et peut simposer contre le souhait de certaines communes.
- Lordonnance n59-30 du 5 janvier 1959 cre le district urbain. Ce dernier se

distingue du syndicat de communes par deux caractristiques essentielles et innovantes
(Delannoy et al., 2004 : 81) : il est dot de comptences, obligatoires comme le logement et la
gestion des centres de secours, et de comptences facultatives laisses au libre choix des
maires. La seconde caractristique du district est la possibilit dopter pour un rgime de
fiscalit propre.
Lambition de cette rforme est de structurer de grandes agglomrations et de faire face aux
multiples problmes de liaison entre ville-centre et communes priphriques (Buisson,
2005 :6). Le district est la premire tentative de faire merger une intercommunalit de projet
plus fdrative et intgre dote dune autonomie et dune capacit mettre en uvre un
projet global (multiplicit de services et financement direct par les contribuables). En
pratique, les districts urbains ne connaissent quun succs trs limit, surtout en milieu rural.
2.2.3 - Les lois de 1966 et de 1970
Face au manque de succs des districts dans les grandes agglomrations et en vue de lutter
contre le dsquilibre Paris/province, lEtat tente dimposer une forme trs intgre de
coopration intercommunale.
155
La loi du 31 dcembre 1966 institue la communaut urbaine. Elle exerce de plein droit des
comptences tendues dans nombre de domaines (amnagement de lespace, dveloppement
conomique, transport urbain, voirie, quipements urbains, gestion des services publics) et
bnficie dun rgime de fiscalit propre. Si cette nouvelle formule statutaire peut tre mise
en uvre linitiative des communes, lEtat limpose quatre agglomrations : Bordeaux,
Lille, Lyon et Strasbourg.
Dans la mme logique damnagement du territoire et pour viter lengorgement des grandes
mtropoles (Buisson, 2005 : 7) la loi du 10 juillet 1970 institue les syndicats dagglomration
nouvelle (SAN). Afin de favoriser la cration de villes nouvelles et les transformer en villes
compltes et quilibres, leur gestion est confie aux SAN. 9 SAN sont ainsi crs.
2.2.4 - La loi Marcellin de 1971
La loi Marcellin tient une place importante dans lhistoire de la coopration intercommunale
car elle marque lchec de la stratgie autoritaire et labandon de lambition explicite de
fusionner les communes (Delannoy et al., 2004 : 82). A une poque o plusieurs autres pays
europens tentent de rduire le nombre de leurs communes (le Danemark en 1967,
l'Allemagne en 1968, l'Italie en 1970, la Grande-Bretagne en 1974, la Belgique en 1975...), la
France tente de se mettre en phase avec ses voisins (Novarina et Martin, 1988). Ainsi, la loi
du 16 juillet 1971 sur les fusions, fusions-associations et regroupements de communes, tend
principalement rduire le nombre des communes en incitant leur regroupement volontaire
ou autoritaire. La loi Marcellin, qui s'appuie sur la lgitimit des collectivits territoriales
elles-mmes (les conseils gnraux doivent organiser les plans de fusion) et sur la promesse
de dotations d'quipement accrues, ne parvient rduire le nombre de communes que de 37
700 36 400 entre 1971 et 1977, ce nombre recommenant mme augmenter partir de
1978 sous l'effet de dfusions .
Toutes les analyses font donc tat dun chec cuisant (Delannoy et al., 2004 :82,
Guengant et Leprince, 2006). Lchec de la loi Marcellin met un frein pendant un temps la
politique visant stimuler la coopration intercommunale. Malgr la varit des instruments
mis la disposition des communes pour les inciter cooprer, la pratique reste faiblement
diffuse et circonscrite aux formules les moins intgres, si bien que lon peut parler pour
156156
cette srie de textes chelonns de 1890 1971 des prmices de la coopration

intercommunale.
Il faut attendre les annes 1990 pour que la coopration intercommunale soit relance au
travers de deux lois qui vont lancrer aussi bien dans les textes que dans les faits.
2.2.5 - La loi A.T.R. de 1992 :
La loi du 6 fvrier 1992 relative lAdministration Territoriale de la Rpublique (A.T.R.)

amorce une relance de lintercommunalit. Il sagit de la premire grande rforme de
lintercommunalit labore aprs les lois de dcentralisation. Certains la considraient mme
lpoque comme le deuxime acte de cette grande rforme de notre administration
locale (Guranger, 2000 : 122). Afin de dvelopper et renforcer la coopration
intercommunale, la loi cre deux nouvelles structures intercommunales complmentaires,
destines favoriser le dveloppement conomique local et lamnagement de lespace. Ce
sont :
- La communaut de communes, destine aux zones rurales, qui associe plusieurs communes
en vue de llaboration dun projet commun damnagement et de dveloppement de
lespace.
- La communaut de villes, qui regroupe plusieurs communes dune agglomration de plus de
20000 habitants en vue de son dveloppement concert, au sein dun primtre de solidarit.
La coopration intercommunale, conue par ce texte, est fonde sur la notion de projet de
dveloppement organise au sein dun espace de solidarit (bassin de vie et demploi). Afin
de marquer le caractre intgr de ces structures, la loi leur confre des comptences de
nature obligatoire. Ces nouvelles structures tendent aussi harmoniser les politiques fiscales
et notamment le taux de taxe professionnelle.
La loi ATR a eu des consquences non ngligeables sur le paysage intercommunal local.
Outre la vague de cration des districts qui a anticip sur le contenu du texte, bon nombre de
communauts de communes ont vu le jour suite son vote dfinitif, marquant ainsi une
volution trs significative de l'intercommunalit fiscalit propre. Elle prpare grandement
le terrain la loi Chevnement de 1999.
157
2.3 - La loi Chevnement du 12 Juillet 1999
La Loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et la simplification de la coopration

intercommunale a conduit la multiplication et la monte en puissance des organisations
intercommunales. Aux yeux de nombreux observateurs, cette loi a abouti une vritable
rvolution intercommunale (Buisson, 2005 : 6 ; Le Gals et Borraz, 2005 ; Guranger, 2004 :
461 ; Wollmann, 2008 : 402) et constitue la modernisation de la plus importante du systme
politico-administratif local franais depuis la seconde guerre mondiale, dpassant mme les
lois de dcentralisation (Cole et John, 2001).
Nous prsenterons dans la section suivante les effets et les critres dapprciation du succs
de la loi de 1999. Nous nous concentrons ici sur la description des dispositions contenues
dans la loi. Dune part, elle donne un cadre lisible et intgrateur lintercommunalit (3-2-3-
1) en fixant des rgles communes de cration et de fonctionnement et en regroupant les
formes de coopration dans trois types de communauts. Dautre part, elle favorise le
dveloppement dune intercommunalit de projet en offrant un soutien financier important de
lEtat (3-2-3-2).
2.3.1 - Un cadre intgrateur pour lintercommunalit
Un des apports essentiels de la loi de 1999 est de donner un corpus de rgles de cration et
fonctionnement communes lintercommunalit.
Dune part, trois principes fondamentaux diffrencient les EPCI des collectivits territoriales
(Bernard-Glabert, 2003 : 13) :
1) Le principe de spcialit implique que lEPCI ne peut exercer que les comptences qui
lui ont t dlgues par les communes et quil exerce par substitution. A linverse, les
communes ont une comptence gnrale et jouissent du principe de libre administration.
2) Le principe de reprsentation indirecte implique que les EPCI sont administrs par un
organe dlibrant compos de dlgus lus par les communes. La lgitimit dmocratique
des intercommunalits est donc faible en regard des leurs comptences. Elle fait lobjet dun
dbat important.
3) Le principe de cration de lEPCI par lEtat implique que lEPCI na dexistence
juridique que lorsque le prfet a sign son arrt de cration.
158158
Dautre part, sans prsenter lensemble des dispositions de la loi de 1999, celle-ci fixe des
rgles de cration et de fonctionnement communes tous les types dEPCI. Parmi ces
dispositions, on peut retenir que :
- Le primtre des communauts doit tre sans enclave et dun seul tenant.
- Le prfet ne peut crer un EPCI que si des rgles de majorit qualifies sont atteintes :
les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intresses reprsentant plus
de la moiti de la population totale, ou, la moiti au moins des conseils municipaux
reprsentant les deux tiers de la population.
- La mthode de transfert des comptences des communes vers les communauts repose
sur la dfinition dun intrt communautaire qui sert tracer la ligne de partage au sein
dune comptence entre les domaines daction transfrs la communaut et ceux qui
demeurent au niveau communal. Cest au conseil communautaire, la majorit des deux tiers,
quil revient de dfinir lintrt communautaire. La loi ne fixe donc pas les critres de
dfinition de lintrt communautaire, qui apparat comme une notion souple (Bernard-
Glabert, 2003 : 22).
- Le transfert des comptences entrane ipso facto la mise disposition des biens
meubles et immeubles utiliss pour lexercice des comptences la date du transfert. Les
droits et obligations attachs lexercice des comptences sont galement transfrs.
- En matire de transfert des personnels, la loi du 27 fvrier 2002 relative la
dmocratie de proximit pose les principes applicables : le transfert de comptence entrane le
transfert du service concern. Par consquent, les fonctionnaires territoriaux et les agents non
titulaires qui exercent dans le service transfr sont automatiquement transfrs lEPCI
quelle que soit leur volont propre.
- De manire gnrale, un EPCI est administr comme une commune -dont
lorganisation lui sert de cadre rfrence- : lorgane dlibrant administre lEPCI, dsigne son
prsident et peut lui cder certaines de ses attributions. Le prsident est lorgane excutif de
lEPCI, il prpare et excute les dlibrations de lorgane dlibrant. Il est lordonnateur des
dpenses et prescrit lexcution des recettes. Il peut dlguer une partie de ses fonctions aux
vice-prsidents. Enfin, lorgane dlibrant lit un bureau compos du prsident et des vice-
prsidents ainsi que dautres membres
En plus de fixer des rgles de fonctionnement communes, la loi pousse la simplification de

la carte intercommunale en crant trois types de communauts au profit desquelles les
159
institutions de coopration existantes sont voues laisser la place. En effet, la cration dun
EPCI version 1999 entrane de facto la disparition des cooprations existantes dans le
primtre du nouvel tablissement. On se place bien dans une logique de rationalisation des
cartes et des primtres variables qui existaient sur le territoire (Kerrouche, 2002). Les
communauts de ville, les districts, les SAN laissent donc progressivement place trois
structures : la communaut urbaine, la communaut dagglomration (qui est une cration
nouvelle) et la communaut urbaine. Plus on se dplace vers le modle de communaut
urbaine, plus lintgration progresse.
Les trois types de communauts :

La loi de 1999 reprend et modifie deux formes dintercommunalit existantes : les
communauts urbaines et communauts de communes et cre une nouvelle catgorie
intermdiaire : la communaut dagglomration.
- Les communauts urbaines regroupent plusieurs communes formant un ensemble de

plus de 500 000 habitants. 14 communauts urbaines existent au 1er janvier 2008. Elles
exercent les comptences obligatoires suivantes : dveloppement et amnagement
conomique, social et culturel, amnagement de lespace, habitat, politique de la ville, gestion
des services dintrt collectif, protection de lenvironnement.
- Les communauts dagglomration regroupent plusieurs communes formant un
ensemble de plus de 50 000 habitants autour dune commune centre de 15000 habitants
minimum. 171 communauts dagglomration existent au 1er janvier 2008. Elles exercent les
comptences obligatoires suivantes : dveloppement conomique, amnagement de lespace,
quilibre social de lhabitat et politique de la ville. Elles doivent exercer au moins 3 des 6
comptences suivantes : voirie, assainissement, eau, environnement, quipements culturels ou
sportifs, action sociale.
- Les communauts de communes regroupent plusieurs communes formant un ensemble
de moins de 50000 habitants. 2393 communauts de communes existent au 1er janvier 2008.
Elles exercent obligatoirement les comptences suivantes : amnagement de lespace et
dveloppement conomique. Elles doivent exercer au moins une des 5 comptences
160160
suivantes : environnement, logement et cadre de vie, voirie, quipements culturels et sportifs,

quipements culturels, sportifs et ducatifs37.
Ces trois structures cres par la loi Chevnement, non seulement simplifient la carte
intercommunale, mais encore orientent lintercommunalit vers un mode projet en donnant de
puissantes incitations.
2.3.2 - Un soutien financier lintercommunalit de projet
La loi Chevnement vise dvelopper une intercommunalit de projet en obligeant au

transfert vers les communauts de comptences stratgiques. Pour inciter les communes se
regrouper dans ces ensembles la loi prvoit un nouveau rgime fiscal et apporte un soutien
financier important : la dotation dintercommunalit.
2.3.2.1 - Laffirmation dune intercommunalit de projet

Les comptences obligatoires exerces par ces communauts ne se rsument pas la gestion
des quipements collectifs mais concernent de manire plus ambitieuse les politiques de
structuration globale du territoire. Alors que les formes de coopration antrieures, dites
intercommunalit de gestion, visaient permettre aux communes de grer de manire plus
efficace et moins coteuse tel ou tel de leurs grands services publics. Lintercommunalit de
projet promue par la loi de 1999 vise tendre la coopration de gestion et lintgrer dans
un cadre plus fdrateur o les communes rflchissent ensemble leur dveloppement
territorial. Selon Petit (1995), lintercommunalit de projet se dfinit comme une coopration
o la solidarit, au lieu dtre ponctuelle, fonctionnelle, fonde sur un service rendu et des
moyens partags, se veut globale et plurielle : linvestissement est souvent long-terme et le
rsultat plus lointain . Au travers du transfert des comptences de dveloppement
conomique, damnagement de lespace, durbanisme et de cohsion sociale,
lintercommunalit se voit investie dun rle dorganisation transversale et cohrente du
territoire. Pour permettre aux communauts de mener bien ces nouveaux objectifs, la loi de
1999 leur accorde une autonomie fiscale accrue et une dotation globale de fonctionnement
bonifie.
37
Les communauts de communes Taxe professionnelle unique sont plus intgres et doivent exercer au moins
4 des 6 groupes de comptences communautaires suivantes : Dveloppement conomique, amnagement de
lespace, voirie, logement, dchets, quipements sportifs.
161
2.3.2.2 - Un nouveau rgime fiscal

Deux rgimes fiscaux sont proposs pour financer les comptences du groupement (Guengant
et Leprince, 2006 : 88), soit la fiscalit additionnelle (FA), soit la fiscalit spcialise (FS)
avec la taxe professionnelle unique.
En fiscalit additionnelle, le conseil communautaire vote des taux dimposition additionnels

aux taux vots par les conseils municipaux, au titre des taxes foncires sur les proprits
bties et non bties, de la taxe dhabitation et de la taxe professionnelle. Par consquent, les
prlvements intercommunaux se superposent aux impts perus par les communes.
En fiscalit spcialise, les taxes foncires et dhabitation sont affectes exclusivement aux
communes et la taxe professionnelle la communaut. Le conseil communautaire vote par
consquent un taux unique dimposition sur les entreprises mais partage le produit de limpt
avec les communes membres. Tout dabord, avec lattribution de compensations, la
communaut compense obligatoirement les communes de la perte de produit de la taxe
lie ladoption de la fiscalit spcialise, aprs dduction des dpenses transfres. Cette
attribution de compensations demeure fige dans le temps. Ensuite, les communauts peuvent
accorder une dotation de solidarit communautaire aux communes. Le rgime de la fiscalit
additionnelle est accessible aux communauts de communes ou aux communauts urbaines
cres avant la loi du 12 juillet 1999. La taxe professionnelle unique est obligatoire pour les
communauts dagglomration, les syndicats dagglomration nouvelle, les nouvelles
communauts urbaines, mais elle reste optionnelle pour les communauts de communes.
2.3.2.3 - Un fort soutien financier de lEtat : la dotation dintercommunalit

La loi de 1999 prvoit que les EPCI fiscalit propre reoivent titre de recette de
fonctionnement non affecte la dotation globale de fonctionnement (DGF) verse par lEtat.
Au sein de la DGF, la dotation dintercommunalit est constitue denveloppes rpartir sur
la base dune dotation par habitant.
La principale mesure prise en 1999 a rsid dans lattribution dune DGF bonifie :
- 38, 11 euros en moyenne par habitant pour les communauts dagglomration ;
- 76, 22 euros par habitant pour les communauts urbaines ;
- 26, 68 euros par habitant pour les communauts de communes optant pour la TPU.
En 2005, la dotation dintercommunalit stablissait plus de 2 milliards deuros et
reprsentait 9% des recettes de fonctionnement des groupements de communes. Il sagit
162162
dune augmentation denviron 15% du concours financier de lEtat par rapport aux
communes (Delannoy et al., 2004).
Dautre part, la loi de 1999 redfinit galement le coefficient dintgration fiscale (CIF). Le
CIF est un ratio qui rapporte les recettes fiscales propres de la communaut la somme des
recettes fiscales des communes et de la communaut elle-mme. Il est utilis dans le calcul
des deux composantes de la DGF des communauts fiscalit propre : dotation de base et
dotation de prquation. En effet, la DGF est calcule en fonction du rapport entre le CIF de
la communaut concerne et le CIF moyen des communauts franaises. Comme le souligne
Rocher (2006 : 38) : plus une communaut est intgre par rapport aux autres, plus sa
dotation augmente .
Pour de nombreux auteurs (Delannoy et al., 2004 : 78 ; Rocher, 2006 : 38 ; Buisson, 2005),
ces incitations financires la cration des communauts sont lune des deux explications
principales du succs de lintercommunalit. Si bien que lon a parfois pu parler de
communauts daubaine cres dans lobjectif principal de rcuprer cette manne, quitte
ensuite la reverser aux communes membres par le biais de la dotation de solidarit
communautaire ou des attributions de compensation (Buisson, 2005).
Le deuxime incitatif consiste ne pas imposer aux lus locaux la cration de la communaut
mais leur en laisser linitiative. Cest aux communes quil revient de proposer le primtre
de la structure intercommunale. Le Prfet ne fait quentriner le projet en le soumettant au
vote des communes pour adoption ou rejet la majorit qualifie. La libre dfinition des
primtres est une des raisons du succs de la loi Chevnement dans la mesure o elle permet
dintgrer les logiques politiques et administratives locales et donc de sassurer du concours
des lus (Delannoy et al., 2004 : 79).
La loi du 12 Juillet 1999 a conduit un dveloppement spectaculaire du nombre dinstitution

de coopration intercommunale, rendant visible le succs de la loi. Mais lorsque que lon
sintresse aux effets de la cration des communauts sur la ralisation dconomies
dchelles et lamlioration des conditions administratives de gestion des affaires locales,
lvidence du succs laisse place lambigut.
163
Section 3 : Le succs ambigu de la rvolution intercommunale de

1999
3.1 - Le succs quantitatif de lintercommunalit
Dun point de vue strictement quantitatif, lintercommunalit fiscalit propre version loi
Chevnement est un succs sans prcdent, qui dpasse mme toutes les attentes (Rocher,
2006 :38). En effet, lobjectif principal de cette loi est dinciter les communes se regrouper
sans prendre en considration les raisons ou les objectifs de ce regroupement. Comme le
soulignent Delannoy et al. (2004 : 85) et Guranger (2004 : 462), il est significatif cet gard
que le seul indicateur utilis par la DGCL pour valuer les rsultats de la rforme
Chevnement soit le nombre de structures cres. La loi Chevnement vise avant tout lancer
une dynamique en renonant une vision prcise de lachvement du processus. En effet, la
finalit et les modalits du regroupement sont laisses la discrtion des acteurs locaux. Les
moyens mis disposition dans la loi Chevnement ne sont pas lis des objectifs clairement
dfinis. Comme le rsument Delannoy et al. (2004), lintercommunalit est une rforme qui
cherche ses objectifs et rompt avec lide de matrise de laction publique locale par lEtat.
Comme le montre le tableau suivant, la loi Chevnement a donc provoqu une croissance
spectaculaire de la coopration intercommunale :
164164
Tableau 1.6 : Evolution du nombre dEPCI (1999-2008)
1999 2004 2008
Communauts urbaines
Nombre de groupements 12 14 14
Nombre de communes 309 355 360
Population 4.638.381 6.203.160 6.263.969
Communauts dagglomration
Population 0 19.712.128 21.377.932
Communauts de communes
Nombre de communes 15188 28 407 30244
Population 18.032.198 24.480.505 26.593.044
Total
Population 22670579 50.395.793 54.234.945
Hors intercommunalit
Population 27619239 11 199 336 8 382 211
Source : adapt de DGCL (2008)
Il existe aujourdhui 2578 EPCI fiscalit propre. 92% des communes (33607) sont membre
dun groupement au 1er janvier 2008, ce qui correspond 54,2 millions dhabitants soit 86%
de la population franaise. La couverture territoriale de lintercommunalit est donc presque
complte. Les communes isoles tendent progressivement disparatre par absorption dans un
EPCI existant, mme si ce mouvement diffus passe relativement inaperu. La taille moyenne
des communauts sest ainsi accrue de 11 13 communes de 2001 2008, principalement en
raison de ces extensions territoriales. Il a concern 2 500 communes ces sept dernires annes
(ADCF, 2008).
165
Limportance du rle de lintercommunalit se mesure galement sur le plan budgtaire. En

2006, les groupements fiscalit propre ont dpens 22,6 milliards deuros soustraction faite
des reversements fiscaux effectus aux communes membres (8,3 milliards deuros). Ce
montant reprsente 12% des dpenses de lensemble des collectivits locales et prs de 21%
des dpenses du secteur communal.
De surcrot, le champ des comptences exerces par intercommunalits tend progressivement

stendre bien au-del de ses jalons lgislatifs. Comme le souligne lADCF (2008), de
proche en proche, les communauts exercent dsormais huit groupes de comptences contre
seulement cinq en 2001. Ds 2002, les principaux services publics locaux leurs sont
majoritairement transfrs : ainsi les transports sont grs 73% par des communauts, le
traitement des dchets 63% et lassainissement 66% (Dexia/AMGVF, 2004 : 7). Cette
monte en puissance communautaire touche tous les domaines de la gestion publique locale,
avec des progressions trs sensibles dans certains secteurs, limage de lhabitat, de la voirie
ou de la gestion des dchets mnagers. Laction sociale, champ dintervention
traditionnellement communal, a galement connu un repositionnement au niveau
intercommunal significatif : 25% de communauts comptentes en 2001, prs de 35% en
2008.
Enfin, les effectifs des EPCI fiscalit propre reprsentaient, en 2005, 200.842 agents
(DGCL, 2008 :104) pour une fonction publique territoriale compose de 1613.221 agents
(DGFAP, 2008 : 98), soit 12,5% contre 10% en 2003 (Snat, 2003).
Au total, ces lments confirment la puissance quantitative du phnomne intercommunal

dans tous ses aspects institutionnels, budgtaires et humains. Lintercommunalit est une
ralit incontournable, mais dont seuls les contours sont dcrits. Comme le rappellent de
nombreux auteurs le contenu et les effets de lintercommunalit font encore lobjet de dbats
et restent largement explorer.
166166
3.2 - Une performance administrative conteste
Lorsque lon souhaite dpasser le seul critre institutionnel du nombre de communauts

cres pour analyser les effets de lintercommunalit en action, le succs de la loi
Chevnement devient plus flou et sujet dbat. En effet, selon Baraize et Ngrier (2001 : 9),
ce que produit lintercommunalit est laspect le plus mal abord de lhistoire de la
coopration intercommunale. Lanalyse de la transformation des modes daction provoque
ou non par lintercommunalit reste faire. En effet, les analyses ont strictement port sur
linvention politique et institutionnelle de lintercommunalit, laissant de ct les possibles
innovations administratives (Baraize et Ngrier, 2001).
En premire analyse, cette mconnaissance peut tre explique par la relative jeunesse des
EPCI fiscalit propre, qui fait que nombre dentre eux sont encore en phase de
consolidation, ce qui rend hasardeux toute tentative de thorisation. Mais la mconnaissance
de lintercommunalit au concret trouve sa source dans le texte mme de la loi Chevnement.
En effet, la mise en place des administrations intercommunales constitue un vritable impens
de la rforme intercommunale (Guranger, 2004 : 462). Alors que la loi Chevnement est trs
prolixe sur les aspects institutionnels et financiers, elle reste muette sur le fonctionnement
administratif interne des communauts, notamment sur la question des transferts de
personnel, facteur cl de la structuration organisationnelle.
Les enjeux financiers ont pouss les lus se lancer au plus vite dans la coopration
intercommunale, quitte laisser les services sorganiser eux-mmes : le transfert fut
apprhend, en premire instance, comme un jeu dcritures comptables plutt que comme un
bouleversement organisationnel et professionnel (Guranger, 2004 : 465). De surcrot,
comme nous lavons dj voqu, si la loi Chevnement laisse aux acteurs le soin de dfinir a
posteriori le contenu des comptences transfres. Avec le CIF, elle incite les lus
transfrer des services du niveau municipal au niveau intercommunal sans avoir
ncessairement dfini avec prcision les missions quils sont supposs remplir (Guranger,
2004 : 465). Lempressement domine. Dans cette situation dincertitude juridique et
dobligation de faire, les initiatives conduites relvent d'une pense de l'action plutt que
167
d'une pense de l'administration (Guranger, 2004 : 462)38 . Il en rsulte que la mme

rubrique gnrique inscrite dans les statuts des communauts (dveloppement conomique,
amnagement de lespace) masque des ralits locales contrastes (Le Lidec et De Montricher,
2004).
La structuration mergente des administrations intercommunales aboutit donc une grande

diversit de configurations, comme le soulignent plusieurs rapports (Cour des Comptes,
2001 ; CNFPT, 2003) et recherches (Le Saout et al., 2003 : 42 ; Delannoy et al., 2004).
Dans cette perspective, Buisson (2005 : 15) distingue 4 sortes de communauts :

1) Les communauts coquilles vides, dont les comptences sont rduites au minimum
lgal et dont les moyens sont trs modestes.
2) Les communauts de mission qui ont t constitues pour laborer des projets trs
cibls, qui nont en consquence pas vocation faire de la gestion et qui sappuient de ce fait
de faon prpondrante sur les services communaux.
3) Les communauts magasins conues comme des centres de ressources (prestations de
service, fonds de concours) au service des communes, elles peuvent disposer de moyens
importants mais ne cherchent pas dvelopper les services ou les quipements
communautaires.
4) Les communauts supracommunales auxquelles les communes ont transfr
lessentiel de leurs comptences et de leurs moyens, ce qui se traduit par la mise en place de
services communs.
Delannoy et al. (2004 : 86-87) distinguent quant eux deux modles dintercommunalit :
1) La coquille vide : elles ne doivent leur cration qu la manne financire de la DGF, et
lintrt communautaire est dfini lavantage des communes. Elles ont pour principal objet
labsorption des crdits de lEtat redistribus sous forme de dotations aux communes. On
retrouve cette forme dintercommunalit essentiellement dans en priphrie des grandes
mtropoles (communauts dfensives) et dans les rgions rurales.
38
Le Saout et al. (2003 : 42) aboutissent au mme constat : Lanalyse monographique de la production des
administrations intercommunales montre que le travail dorganisation des services intercommunaux ne relve
pas de limportation de modles pr-tablis et reproductibles, malgr les changes dinformations qui circulent
sur ces montages au sein des associations dlus et de cadres territoriaux .
168168
2) Lefficacit technocratique : lengagement des lus lors de la cration de la

communaut a dans ce cas vite t repris leur compte par des fonctionnaires de qualit,
comptents et ambitieux, attirs notamment par lintrt des missions qui sont confies aux
cadres (ibid : 87). Ces structures gnralement de grande taille reconfigurent le champ de
laction et les quilibres entre les acteurs locaux publics et privs, ouvrent la possibilit de
dvelopper de nouveaux projets et de nouvelles comptences, notamment par laccroissement
de leur capacit de suivi et de contrle des contrats de dlgation de service public .
La varit des modles dOI rvle en fait des degrs dappropriation diffrencis de la
rforme et une capacit variable des acteurs dvelopper une vision intercommunale de la
gestion des affaires publiques. En dautres termes, lintercommunalit cache parfois une
inertie politico-administrative et rvle la capacit des acteurs locaux absorber une rforme
dans leurs rgulations traditionnelles. Lhistoire locale et les effets dantriorit
intercommunale sont les principaux facteurs explicatifs de la varit des organisations
administratives intercommunales : les agents en charge de ces constructions, bien que
disposant dune certaine autonomie pour dfinir les contours de ces nouvelles administrations,
nen restent pas moins soumis des contraintes locales qui fixent leurs marges de manuvre
(Le Saout et al., 2003 : 42). Au total, lappropriation variable au niveau local de la loi
Chevnement limite la capacit porter un jugement global sur le phnomne
intercommunal. Comme le soulignent Guengant et Leprince (2006 : 87) la plupart des
critiques positives ou ngatives ne reposent pas sur une dmonstration des dfaillances ou des
qualits de lintercommunalit en gnral mais uniquement sur des constations ponctuelles,
parfois interprtes incorrectement . Ainsi, le recensement des diffrents tats des lieux de
lintercommunalit que nous proposons par la suite ne vise pas apprcier les effets la loi
Chevnement, mais lister les principaux arguments favorables et dfavorables
lintercommunalit.
Quelle que soit lapprciation faite de lintercommunalit, les tats des lieux proposs depuis
quelques annes se focalisent sur deux problmatiques : les conomies dchelle et la
bureaucratisation de laction publique quont ou non provoqu les intercommunalits.
169
3.2.1 - La tension entre conomies dchelle et qualit de service
Le principal dbat suscit par lintercommunalit porte sur les conomies dchelles quelle
devait raliser dans lorganisation des services publics locaux. En effet, depuis 2005, une
srie de rapports est venue indiquer que lintercommunalit navait pas conduit aux
conomies dchelle escomptes et, quau contraire, elle contribuait un alourdissement
continu des dpenses et impt locaux (Guengant et Leprince, 2006) : le rapport de la
commission denqute de lAssemble Nationale sur lvolution de la fiscalit locale (juillet
2005), le rapport particulier de la Cour des Comptes (novembre 2005), le livre noir de
lintercommunalit des dputs Beaudoin et Pemezec (dcembre 2005), le rapport Dallier
de lobservatoire de la dcentralisation du Snat (2006) et enfin le rapport Solidarit et
performance dit rapport Richard (2006), command dans le cadre de la confrence des
finances publiques.
Pourtant, mesurer lconomie dchelle intercommunale partir du niveau de dpenses

publiques pose de srieux problmes. En effet, le primtre et lorganisation des services
publics locaux ont fortement volu ces dernires annes, sous linfluence conjugue de
facteurs endognes et exognes lintercommunalit (Rocher, 2006) qui rendent difficile
voire impossible de mesurer les effets propres de lintercommunalit sur les dpenses
publiques.
3.2.1.1 - Les facteurs daugmentation des dpenses non imputables lintercommunalit

De nouvelles contraintes rglementaires ainsi que la tendance des communes ne pas rduire
leurs effectifs malgr le transfert de comptences peuvent masquer les conomies dchelles
intercommunales sur le niveau de dpense publique.
Adaptation aux nouvelles contraintes rglementaires

Comme le note la Cour des Comptes (2005 : 214), labsence dconomies dchelles
sexplique en partie par des exigences normatives plus leves sur les services publics locaux.
En effet, la rglementation europenne, notamment en matire environnementale (dchets,
transports et assainissement), a induit une forte augmentation du cot de ces services. Dans de
nombreux cas, ladaptation du service ces nouvelles contraintes a t loccasion dune
170170
rvision plus globale de loffre de service, si bien que la mesure des effets propres des
volutions rglementaires est rendue dlicate.
Faible mutualisation des personnels

Dautre part, laugmentation des charges de personnel induite par lintercommunalit provient
en partie de la tendance des communes ne pas rduire leurs effectifs malgr le transfert de
comptences (Le Lidec et De Montricher, 2004). Comme le souligne la Cour des Comptes
(2005 :126) le transfert de comptence devait conduire une mutualisation et donc des
conomies dchelles. Au contraire, les transferts se sont accompagns dans de nombreux cas
dembauches supplmentaires. Ainsi les charges de personnel cumules des communes et des
EPCI ont augment de 16%. Quant aux effectifs, ils ont augment de prs de 5% dans les
communes et de 25% dans les EPCI. En marge de ce constat, la Cour des Comptes (2005 :
128) prcise que, le plus souvent, cette augmentation nest pas lie laccroissement des
prestations offertes.
Ainsi, laugmentation du cot de fonctionnement des services nest pas uniquement

imputable lintercommunalit. De plus, les deux exemples qui prcdent montrent que
lanalyse partir des volumes globaux peut masquer des conomies dchelles effectivement
ralises. Nanmoins, plusieurs observateurs notent la propension de lintercommunalit
privilgier loffre de nouveaux quipements et services collectifs en lieu et place de la
rationalisation promise de la dpense communale. Ces facteurs daugmentation des dpenses
propres lintercommunalit rendent les conomies dchelles potentiellement ralises
invisibles sur le plan des dpenses publiques locales mais sur le plan de laccroissement de
loffre et de la qualit de service.
3.2.1.2 - Les facteurs daugmentation des dpenses imputables lintercommunalit
Laugmentation de loffre et de la qualit de service

Comme le soulignent Le Lidec et Montricher (2004 : 78), les lus envisagent ladhsion
une communaut comme le moyen daugmenter les services offerts la population de leur
commune et non comme un moyen de maintenir loffre tout en en rduisant les cots . En
effet, les EPCI se sont vus confier les comptences les plus sensibles au plan politique et
conomique, savoir les plus coteuses mais galement les plus visibles auprs des habitants.
Ainsi, deux mouvements semblent avoir impos une interprtation dpensire de la loi
171
Chevnement : lharmonisation par le haut des services et la hausse de la frquentation

des services publics locaux.
Lharmonisation des services publics par le haut

Dune part, les communes ont impos une harmonisation par le haut de loffre de service. En
effet, une fois le service transfr la communaut, les lus communaux ont tendance se
comporter plus en client quen producteurs de service. Ce changement de logique se traduit
par une pression en vue de crer de nouveaux services et quipements ou lamlioration des
services existants. Alors que prcdemment, ces investissements taient leur charge propre
et donc difficilement ralisables, les lus esprent tirer leur avantage la solidarit
communautaire. Dans cette logique dexploitation de la communaut au profit de la
commune, les lus apportent une justification fonde sur le droit lgalit de service. Cest
ce quindique trs clairement un responsable intercommunal interrog par Le Lidec et De
Montricher (2004 : 79) : Quand on a rflchi sur la tarification sur ces deux comptences,
on a pos la question sur loffre de services. La rponse que lon nous a donne, cest que
lhabitant de la communaut veut tre aussi bien desservi que le mieux desservi. Donc il y a
harmonisation par le haut dans loffre de services, dans tous les domaines. Et puis, il y a une
espce de fuite en avant qui consiste dire on est en intercommunalit, ce quon ne pouvait
pas faire avant seuls, on peut dsormais le faire plusieurs
La hausse de la frquentation des services publics locaux

Dautre part, lharmonisation par le haut de loffre de service conduit une augmentation de
la consommation des services publics locaux par les habitants qui vient la fois lgitimer
laugmentation de loffre de service et exerce une pression la hausse sur les effectifs de la
communaut: Ainsi assiste-t-on tout dabord une transformation des pratiques de la
population, la mutation des quipements communaux en quipements communautaires ayant
pour effet den augmenter la frquentation (Le Lidec et Montricher, 2004 : 78). En effet, la
rnovation des piscines, la multiplication des lignes de transports, lharmonisation des tarifs,
laugmentation de lamplitude des horaires douverture a un effet important sur la
frquentation des services communautaires. Cette volution est utilise par les services et les
lus pour justifier les investissements raliss et venir, notamment en matire de
recrutement de personnel nouveaux.
172172
Les diffrents arguments prsents soulignent la difficult valuer la prsence ou non

dconomies dchelles intercommunales. En effet, le primtre et le contenu mme des
services ont t modifis loccasion de leur transfert des communes vers les communauts
pour des raisons qui ne tiennent pas uniquement la volont des maires. Aussi, la
performance intercommunale relve-t-elle autant du dbat politique que de la mesure
technique selon que lon porte attention la qualit de service ou aux conomies dchelle. A
ce titre, il semble que la situation budgtaire des intercommunalits devrait aboutir dans un
avenir proche une rinterprtation plus conome de la loi Chevnement par les lus.
Rocher (2006 : 56) pointe leffet de ciseaux qui menace les intercommunalits court terme :
une tension entre laccroissement des dpenses et le plafonnement des ressources
mobilisables. En effet, les ressources financires des intercommunalits sont dsormais
stables voire menaces de diminution (rforme de la TP et des dotations de lEtat), alors que
leurs dpenses augmentent en raison de quatre facteurs (Rocher, 2006 : 56-62) : les cots de
fonctionnement croissants dj voqus, une sous-valuation des charges transfres aux
communauts, le recours limit la fiscalit locale et enfin le recours croissant
lexternalisation des services publics.
A moyen-terme, cette tension financire peut tre gre soit en recourant lemprunt et
linstauration dune fiscalit additionnelle, soit par lmergence dun pilotage comptable
beaucoup plus directif tendant assigner lintercommunalit un rle dagent de matrise et
de modration de la dpense locale (Rouland, 2007 : 25). Ainsi, la performance conomique
et budgtaire de lintercommunalit apparat ambigu. Lambigit apparat galement
lorsque lon sintresse la performance managriale de lintercommunalit.
3.2.2 - Ladministration intercommunale et le management : efficacit instrumentale ou

bureaucratisation de laction publique locale ?
A bien des gards, lessor des administrations intercommunales offre un poste dobservation
privilgi pour saisir les tenants et les aboutissants des pratiques managriales publiques. En
effet, les intercommunalits concentrent sur une dizaine dannes les tensions auxquelles se
sont confrontes tant lEtat-providence que les collectivits territoriales sur les cinq dernires
dcennies : il sagit de grer la transition entre une priode dabondance marque par la
dilatation de la gamme de services offerts une priode de pnurie de ressources malgr le
maintient des exigences de la part de la population. Comme nous lavons dj voqu dans le
173
premier chapitre, le dveloppement des politiques managriales est apparu comme une
solution pour dpasser cette tension en optimisant les processus de production administratifs.
Il sagissait de faire autant ou plus avec moins. La Loi Chevnement affirme haut et fort cet
objectif. Nous montrons ici que la construction des administrations intercommunales
saccompagne de nombreuses initiatives managriales. Les OI apparaissent plus
instrumentes que les autres collectivits territoriales. Nanmoins, ces initiatives
managriales, tout en incarnant la recherche defficacit technocratique (Delannoy et al.,
2004), ont pu tre interprtes comme une bureaucratisation de laction publique locale.
3.2.2.1 - Un recours intensif aux outils de gestion

Comme le souligne Olive (2004 : 109) : si lintercommunalit demeure une ralit politique,
elle est aussi, et de plus en plus, une ralit bureaucratique . En effet, avec la loi dite de
proximit du 27 fvrier 2002, le transfert du personnel des tous les services municipaux
rattachs aux comptences communautaires est rendu obligatoire, ce qui a pour effet de rendre
difficile, pour ne pas dire impossible le contournement de linstitution intercommunale qui
dispose aujourdhui dune vritable bureaucratie, riche de plusieurs centaines, voire milliers
dagents (Olive, 2004 : 110).
Comme nous lavons dj soulign, le transfert de personnel est un lment dterminant de la

structuration organisationnelle intercommunale. Il sest la plupart du temps accompagn dun
effort de rorganisation des services suivant les principes de management inspirs du
secteur priv (tableaux de bord, cellule qualit, direction de projet, pointage des heures de
prsence, etc) (Olive, 2004 : 110).
Selon Guranger (2004), la multiplication frappante des dmarches managriales vise deux
objectifs principaux : la coordination et lhomognisation du personnel administratif. Tout
dabord, la ncessit de coordonner laction des services dbouche sur de nombreux
dispositifs censs crer des liens entre agents et entre services qui soit ne se connaissent pas,
soit signorent. (Guranger, 2004 : 469) Il sagit des nombreux conseils, comits de
pilotage, confrences, sminaires, runions dinformation et autres journes dtudes qui
viennent rythmer le travail des agents dans des discours ptris par la rhtorique du projet
(ibid.) Linsistance marque envers les bienfaits de la coordination, la ngociation,
linnovation et la pluridisciplinarit sinscrit pleinement dans le cadre du discours post-
bureaucratique (Trosa, 2007) ou managrialiste tel que dfini par Smets (2005, Cf. Chap.2,
174174
section 1). A cet gard, la nouvelle culture administrative de projet rpercute lambition
politique de lintercommunalit de projet (Guranger, 2004 : 470).
Ensuite, les dispositifs dvelopps visent homogniser les personnels issus de diverses
communes : sur ce plan, les outils dvelopps par les directions des ressources humaines ou
les services du personnel sont intressants observer. Ces services attendent en effet
beaucoup de la mise en place doutils de gestion prvisionnelle des emplois, des effectifs et
des comptences (GPEEC) ou de dmarches dites mtiers . De tels outils sont prsents
comme le moyen permettant de rsorber le dficit de coordination et de transversalit. Dans le
mme temps, ils renforcent indniablement le contrle de ladministration sur les conditions
de travail, les notations et les rmunrations, et les volutions des effectifs (Guranger,
2004 : 471).
En fait, les objectifs de coordination et dhomognisation correspondent aux outils

dvelopps pour accompagner la phase de cration institutionnelle ou de dveloppement
oprationnel des communauts. Mais, ds aprs cette phase, une priode de croissance
fonctionnelle a suivi avec la constitution ou le renforcement des services centraux, finances,
ressources humaines, secrtariat gnral, secteur juridique et contentieux, marchs publics,
informatique, communication, etc. Cette construction ne sest pas effectue par des transferts
dagents communaux. Elle sest ralise par des crations nettes demplois visant des agents
de catgorie A et B qui occupent en gnral des postes trs spcialiss, rclamant un haut
niveau dexpertise (Le Lidec et De Montricher, 2004 :80). Le recrutement de personnel
dencadrement de haut niveau concourt asseoir une volution de ladministration
intercommunale vers un rle dexpertise et de contrle. Ainsi, Le Saout et alii (2003: 71)
remarquent le glissement dune gestion directe des problmes vers une activit de
coordination et, surtout, de suivi des dossiers instruits par dautres, y compris, et cest sans
doute le plus nouveau, sur des questions relevant de la gestion urbaine de proximit. Ce
travail de suivi gnre une formalisation des tches, de plus en plus tournes vers le montage
de dossiers, la relance des intervenants, la production dcrits destins renforcer la
traabilit des projets [] L o les questions se rglaient de manire informelle entre les
services, du fait, notamment, de la proximit des bureaux, de la faiblesse des effectifs et de la
relative polyvalence des postes, il faut dsormais en passer par lcrit . La formalisation des
activits et le renforcement des capacits de contrle des services centraux passent par
lintroduction de mthodes de suivi et dvaluation (principalement sous forme de tableaux
175
de bord) (Olive, 2004 : 124). Aussi le recours aux outils de gestion participe galement dun
processus de bureaucratisation de laction publique locale.
3.2.2.2 - Une bureaucratisation de laction publique locale ?

Cette floraison dinstrumentations gestionnaires recouvre un processus paradoxal. Dun ct,
les outils de coordination, dhomognisation et de pilotage laissent voir une administration
moderne, oriente vers les rsultats et post-bureaucratique qui fait les preuves de
lefficacit instrumentale de lintercommunalit (Rouland, 2007 : 23). Fonctionnant dans
une logique dagence territoriale, le statut hybride de lintercommunalit entre tablissement
public et collectivit de plein exercice lui permet de prendre le meilleur des deux mondes.
Dun autre ct, le sentiment dune bureaucratisation de laction publique locale ressort de
plusieurs investigations de ladministration intercommunale, que justement les outils de
gestion concourent faonner. A cet gard, Olive (2004 : 114) souligne que des perceptions
diffrentes prvalent selon que lon se trouve en haut ou en bas de la hirarchie
administrative : un sentiment de continuit [est] trs largement partag par les agents. On ne
peut ici que relever le contraste entre le discours de rupture des hauts responsables de la CUM
et celui, beaucoup plus nuanc que tiennent les techniciens . Les rorganisations
administratives lies lintercommunalit peinent donner aux agents le sentiment dun
cadre de travail renouvel et plus motivant. Au contraire, balayant lhypothse facile dune
rsistance au changement, Olive (2004 : 120) montre que les nombreuses attentes des agents
en termes de requalification symbolique et de reconnaissance par les usagers quils attendent
de lintgration communautaire sont dues notamment par lapprentissage de la
bureaucratie (Olive, 2004 : 122). En effet, la multiplication des outils de contrle conduit
une perte dautonomie des agents, une parcellisation de leurs tches et une diminution des
liens de confiance tablis avec la hirarchie couple une plus grande centralisation des
dcisions. Le Lidec et Montricher (2004), ainsi que Le Saout et al. (2003) font galement
rfrence un processus de bureaucratisation qui, par effet de ricochet -la bureaucratie
intercommunale en imposant ses rgles aux communes- participe dun renforcement de la
bureaucratie au niveau communal (Le Saout et al., 2003 : 82).
Malgr les apparences, le recours aux outils de gestion et la formalisation du travail voulus
par la hirarchie administrative nont pas pour objectif principal la transformation effective du
travail des agents. Plusieurs recherches montrent que les outils de gestion sont pour la
176176
hirarchie administrative les leviers dune augmentation de leur capacit dinfluence vis--vis
des lus.
En effet, pour de nombreux analystes (Kerrouche, 2002 ; Le Lidec et Montricher, 2004 ;

Delannoy et alii, 2004), les EPCI sont des institutions plus autonomes vis--vis des lus.
Friedberg (2007 : 37) considre mme que la construction du niveau intercommunal sest
faite de manire technocratique et a donn naissance une institution technocratique [qui]
marque un affaiblissement continu des mcanismes dmocratiques dans la gestion des affaires
locales . Dans cette perspective, Le Lidec et De Montricher (2004 : 85) constatent que les
quipes de direction administratives sont moins influences par les logiques lectoralistes :
Alors que la pression des lus sur les fonctionnaires territoriaux est trs forte au sein des
communes parce que chaque chef de service est plus ou moins troitement contrl par un
adjoint ou un conseiller municipal dlgu, elle est beaucoup moins sensible au sein des
communauts o les relations entre lus et chefs de service sont professionnalises . Pour les
auteurs, cette professionnalisation passe par des changes centrs sur les informations
produites par les outils de gestion et marque un renforcement de la capacit dinfluence des
administratifs sur les lus : Les directeurs gnraux des communauts, qui sont dans des
logiques de gestion, defficience vont plus peser que leurs homologues communaux .
Guranger (2004 : 471) montre que cette influence accrue de ladministration passe par le
renforcement de la relation entre chef de service et vice-prsident : ce couple se renforce au
quotidien car il est directement comptable des rsultats de leur domaine de comptence, alors
quau niveau communal, cest le maire qui est seul responsable de lensemble des politiques
sectorielles . Forts de leur expertise et de leur proximit avec un vice-prsident, les
responsables administratifs sont amens prendre position sur les enjeux politiques de leurs
actions, et se sont les dcisions prises de concert avec les responsables administratifs que les
vice-prsidents vont vhiculer auprs des lus communaux. La division des tches entre
technique et politique se brouille (Guranger, 2004 : 469).
Au final, par del le succs quantitatif de la loi Chevnement, ce rapide tour dhorizon de
lintercommunalit au concret suggre que la recherche de performance institutionnelle et
fonctionnelle dans le secteur public local, quand elle est confie aux acteurs eux-mmes, ne se
fait pas dans une logique de rduction des dpenses, mais daugmentation de la qualit de
service. La qute de performance publique locale est encastre dans des logiques politiques et
territoriales assumes par les acteurs. Comme au niveau national, la pntration de lesprit
177
gestionnaire se matrialise par un compromis entre des valeurs managrialistes et la

raffirmation des principes de service public.
La force de lintercommunalit dans sa version de 1999 est dincarner une figure de lespoir et
le moyen du renouveau de laction publique locale pour de multiples acteurs : opportunit
pour les lus daccrotre et amliorer les services fournis aux habitants, espoir de
requalifications symbolique et financire pour les agents et enfin possibilit pour la hirarchie
administrative de renforcer son leadership. Lintercommunalit est le point de rencontre des
intrts dacteurs divers.
Le point saillant de cette intercommunalit providence est que les dpenses nouvelles
quelle suscite et autorise sont dautant plus facilement acceptes que ladministration
intercommunale formalise, expertise et prend appui sur une gamme largie doutils de gestion
qui lui confrent limage de la rationalit. Forts de cette lgitimit rationnelle-managriale, les
responsables administratifs gagnent en influence sur les lus.
Lintercommunalit est au cur de deux processus qui se renforcent mutuellement : un

processus politique de rorganisation de la carte politique locale et un processus administratif
de modernisation et rationalisation des services publics locaux. Si la rforme intercommunale
a t prsente comme un processus essentiellement administratif, il sagit l dun
travestissement dun projet politique dans des habits administratifs (Friedberg, 2007), qui a eu
pour effet imprvu de renforcer linfluence politique de ladministration intercommunale.
Lobjectif de ce chapitre tait dexpliquer la slection des OI comme terrain dobservation de

lutilisation des outils de gestion dans le secteur public.
Dans un premier temps, nous avons montr que les collectivits territoriales sont dsormais le
point dimpulsion principal de laction publique. La monte en puissance des collectivits est
le fruit dun processus continu de transfert de responsabilits du niveau central vers le secteur
local. Lanalyse de la littrature permis de souligner que ce transfert de responsabilits a
plac les collectivits dans une situation de changement radical, o le recours aux outils de
178178
gestion inspirs du secteur priv a t peru comme un moyen de canaliser ces mutations. La
diffusion des outils de gestion dans les collectivits a ainsi t plus prcoce, plus profonde et
plus globale quau niveau national. Lanalyse de la littrature permet dailleurs de voir
lantriorit des collectivits en matire de dispositifs de pilotage prfigurant les principes
consacrs ultrieurement par la LOLF. Les collectivits territoriales peuvent donc tre
considres comme le point dentre du managrialisme dans le secteur public franais. La
conversion complte au modle de lentreprise reste nanmoins le fait de cas isols, la plupart
des collectivits faisant un usage relativement adapt et pragmatique de ces dispositifs. Les
collectivits territoriales apparaissent donc comme le lieu privilgi pour lobservation des
outils de gestion dans le secteur public.
Dans un second temps, lintrt port aux OI a t expliqu. Celles-ci, depuis la loi
Chevnement, apparaissent comme la principale rationalisation de la carte territoriale, en vue
dune plus grande efficacit de gestion. Cette vocation cumule leur statut hybridant
collectivit territoriale et tablissement public en font le lieu privilgi de ltude du
managrialisme au sein du secteur public local. Lanalyse rtrospective des dispositifs
juridiques encadrant la coopration intercommunale et de leurs checs- fait ressortir en
contre-jour le succs de la loi Chevnement. En moins de dix ans, plus de 2500 OI ont t
cres. Elles concernent la quasi-totalit de la population franaise et se sont vues transfres
les principales comptences des communes. Elles emploient 12,5% des agents de la fonction
publique territoriale.
Aprs avoir expliqu la mcanique lgislative qui explique le succs de la loi Chevnement,
nous avons recens les travaux analysant les OI par le bas. La ralit administrative de
lintercommunalit laisse entrevoir un succs plus ambigu. Dune part, on constate des degrs
varis dappropriation de la rforme allant de la communaut daubaine ne servant qu
rcuprer la DGF bonifie jusqu la communaut supracommunale. Dautre part, il apparat
que si les OI sont marques par un recours significatif aux dispositifs de gestion et par une
logique de contrle et de pilotage, aucune preuve indiscutable dconomies dchelle na t
faite ce jour.
Le recensement des diffrents travaux relatifs la coopration intercommunale montre que

les OI sont le lieu o se jouent aujourdhui tant le devenir des services publics locaux que la
confrontation entre les logiques traditionnelles de rgulation et les aspirations
179
modernisatrices. La description des caractristiques juridiques et sociologiques des OI nous

permet galement de faire merger des critres de slection des cas observs, qui seront
prsents dans la deuxime partie (partie II, Chap. 2, section 2).
180180
Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils
CHAPITRE 5
LANALYSE DE LA PERFORMANCE
PUBLIQUE : DES MODELES AUX OUTILS
Au milieu de lvidence, il y a le vide

Edmond Jabs.
Ce chapitre explique lapproche retenue pour analyser la performance dans les OI. Cette
recherche vise identifier dune part les conceptions de la performance des responsables
intercommunaux et dautre part caractriser le type de systme de mesure et de pilotage de
la performance (SMPP) mis en uvre dans les OI. Lobjectif nest donc pas de mesurer la
performance des OI tudies, mais de comprendre comment linjonction de performance y est
prise en charge.
La notion de performance est au cur des politiques de rforme managriales publiques. Son
analyse est dlicate du fait des deux niveaux de ralit auxquels elle renvoie : la performance
est la fois lobjectif et le moyen des rformes publiques. Ces deux niveaux de ralit sont
intimement lis puisque laffirmation de la performance comme objectif du secteur public
conduit la plupart du temps la mise en uvre de SMPP. En retour, les SMPP sont loccasion
de dfinir, expliciter et crer des objectifs de performance.
La premire section prsente la dfinition de la performance retenue ainsi que ses principaux
modles de mesure. En tant quobjectif, la performance renvoie aux critres dapprciation de
la valeur produite par le secteur public et donc une ralit normative et cognitive. En effet,
nous montrons que la performance peut tre dfinie de multiples manires qui renvoient
181
dune faon ou dune autre la conception que lon se fait de la valeur de laction. Tout
management de la performance est la mise en uvre dun modle explicite ou implicite de la
performance (1.1). Cette affirmation justifie notre choix de concentrer notre analyse sur les
dfinitions proposes par les acteurs afin didentifier les conceptions de la performance en
vigueur dans les OI. En tant que moyen, la performance renvoie aux dispositifs de mesure et
de pilotage dploys dans les organisations pour optimiser leurs processus internes et mieux
atteindre leurs objectifs. Il sagit ds lors de prsenter les principaux modles danalyse de la
performance (1.2) En effet, une multitude de modles existent, et peuvent servir au
classement et linterprtation de la grande varit de donnes produites dans les OI. Il serait
ds lors possible de slectionner un modle danalyse de la performance pour interprter les
donnes disponibles dans les OI et savoir si lun des aspects de la performance est nglig ou
fait lobjet dun soin particulier.
La deuxime section part du constat que la mesure de la performance est en cours de

dploiement dans les organisations publiques en France et que ce processus impacte
progressivement les collectivits territoriales (Carassus et Gardey, 2008) et, a fortiori, les OI.
Ce dploiement a pos de nombreuses questions thoriques (2.1) et a conduit ladaptation
des modles gnriques. Les caractristiques de ces adaptations sont prsentes (2.2).
La troisime section prsente le cadre thorique retenu dans la recherche. Celle-ci ne vise pas
mesurer la performance, mais identifier quel type de SMPP est mis en uvre dans les OI.
Considrant que les SMPP reposent sur une multiplicit doutils de gestion de diverses
natures et que chaque outil de gestion est porteur dune conception de la performance, le
choix a t fait de partir de la recension de lensemble des outils de gestion utiliss dans
lorganisation (3.1). Le cadre danalyse propos par Bouckaert et Halligan (2008), qui permet
de prendre en compte la fois une multiplicit de dispositifs ainsi que leur usage, sera
mobilis pour interprter les donnes recueillies (3.2).
182182
Section 1 : La performance, notion polysmique absorbe par le

contrle de gestion
1.1 - Origine et volution du concept
Le concept de performance nous place dentre de jeu face une ambigut. Issu de lancien
Franais parformance, il y revient aprs avoir t adopt et modifi par lAnglais. Ce dtour
confre deux acceptions possibles au concept : la premire le dfinit comme le processus de
formation de la perfection (Aubert, 2006), mot avec lequel il partage son prfixe per ,
formance renvoyant lide de processus en cours de formation . Lautre dfinition,
plus troite et inspire de lAnglais, renvoie lide de conduire une action jusqu son terme,
de raliser les objectifs (Lorino, 2003). La diffrence entre ces deux dfinitions repose sur la
porte normative ou non du concept. La premire acception lie la performance la recherche
de quelque chose que lon ne peut amliorer, tandis que la seconde renvoie la simple
ralisation dun acte.
En plus de cette ambigut originelle, le concept de performance est lobjet dun trs grand
nombre de dfinitions (Vran, 2008 ; Stewart et Walsh, 1994). A tel point que plusieurs
auteurs utilisent cette varit de sens accorde la performance pour tracer les volutions du
systme de valeurs qui sous-tend notre socit occidentale.
Selon Aubert (2006 : 340), de lide initiale dune perfection en train de saccomplir, la notion
de performance est passe celle dun dpassement exceptionnel des rsultats, suggrant une
lvation des exigences sociales et une mise sous pression continue des individus :
lexigence dune performance toujours plus pousse semble ainsi devenue la norme absolue,
aussi bien pour les entreprises que pour les individus : elle est la fois un impratif
conomique pour des entreprises qui doivent se montrer toujours plus rentables, toujours plus
comptitives dans le contexte dune concurrence mondiale effrne, et une norme de
comportement qui exige des individus une certaine forme de rapport soi, impliquant de
dpasser sans cesse ses limites .
Selon Ehrenberg (1991) la performance est le terme symbole/symptme dune socit

contemporaine mettant lensemble de ses composantes collectives et individuelles sous la
pression de linjonction russir. Si, au dbut du XXme sicle, la performance appartenait au
183
champ lexical sportif, elle appartient dsormais tout autant au monde de lentreprise comme
lindiquent les analyses lexicomtriques de discours tenus par les managers et les entreprises
(Boltanski et Chiapello, 2002 : 291 et Heilbrunn, 2004). Cette articulation de la notion avec le
champ organisationnel rvle une volution du contexte conomique des entreprises vers
lexigence dune plus grande comptitivit.
Prolongeant ce constat, Burlaud et Simon (2006 : 14-15) montrent lintriorisation du souci de

performance par les entreprises en retraant sa monte en puissance au sein du contrle de
gestion et sa diffusion lensemble des services de lorganisation. Les auteurs distinguent
quatre priodes :
(1) Des annes 1920 aux annes 1950, trs schmatiquement, le concept de standard,
pouvant dsigner aussi bien des units physiques que des cots, a structur les outils de
gestion autour de la gestion de production.
(2) A partir de la fin des annes 1950, le marketing devient la proccupation majeure dans
de nombreux secteurs dactivit. Les cots partiels, les concepts de contribution, de marge, de
point mort, se dveloppent. Ils viennent au premier rang des proccupations des entreprises et
des consultants.
(3) Les annes 1980 sont marques par la menace japonaise sur les industries amricaine
et europenne et la concurrence par la qualit. Le contrle de gestion se fait linterprte de ces
nouvelles priorits en intgrant la mesure de la qualit dans les tableaux de bord, en revisitant
le mode de calcul du cot de la qualit grce aux cots cachs qui dplacent les rgles
darbitrage entre cot et qualit, en intgrant le Total Quality Management (TQM).
(4) Les annes 1990 se caractrisent par limportance des proccupations financires et la
mise en vedette du concept de performance. Ce concept est plus large que la rentabilit. Il
inclut la mise sous tension des services administratifs ou, plus gnralement, fonctionnels qui
doivent participer la cration de valeur.
Cette monte en puissance du concept de performance en contrle de gestion et dans la

socit en gnral peut tre perue comme lavnement dune socit de laudit (Power, 1999)
ou oriente vers la performance (Radin, 2006). Les interactions sociales tendraient y tre
organises sur le mode du contrle formel et des champs sans cesse croissants de la vie
sociale se verraient rgents par des valeurs defficience, defficacit et de transparence. Cette
volution caractrise un dclin gnralis de la confiance.
184184
La performance est aujourdhui absorbe par le contrle de gestion, ce qui explique que la
plupart des dfinitions proposes manent de chercheurs de cette discipline. Malgr cela,
Bourguignon (1995) constate que le concept est largement utilis sans que sa dfinition fasse
lunanimit, ce qui reflte la polysmie du mot. Elle propose une dfinition intgratrice
articule autour de trois sens primaires :
(1) La performance est succs. Elle n'existe pas en soi et est fonction des reprsentations
de la russite, variables selon les organisations et les acteurs. La performance ne peut pas se
limiter seulement la productivit qui n'en dcrit que sa dimension conomique.
(2) La performance est rsultat de l'action. La mesure des performances est entendue ici
comme l'valuation ex post des rsultats obtenus.
(3) La performance est action. Elle est un processus et non un rsultat qui apparat un
moment donn.
Selon Dubnick galement (2005 : 391), la performance est un terme vague et polysmique,
qui renvoie lintentionnalit dune action : Of any specific context, performance can be
associated with a range of actions from the simple and mundane act of opening a car door, to
the staging of an elaborate reenactment of the Broadway musical Chicago. In all these
forms, performance stands in distinction from mere behavior in implying some degree of
intent .
Les deux dfinitions prcdentes suggrent que la performance a ncessairement une

dimension normative, ce dont lexistence dune littrature consacre lanalyse de la
signification sociale du concept de performance tait en soi un indice. Certains auteurs font
ainsi de la performance une valeur parmi dautres (Hood, 1991). Cependant, Van Dooren
(2007 : 7) souligne que performance et valeurs sont des notions indissociables mais
distinctes. Selon lui la performance est relative laction intentionnelle, ce qui doit tre fait,
tandis que les valeurs sont ce quoi les acteurs sont attachs, mais qui ne relvent pas
ncessairement de laction. Les valeurs sont le cadre de rfrence de lvaluation de la
performance. La performance nexiste pas sans un systme de valeurs.
Le constat de la normativit du concept de performance coupl celui de son absorption par

le contrle de gestion amne considrer que la performance contribue diffuser les
prceptes et hypothses implicites du contrle de gestion, notamment celle dune conception
185
finalise de laction. Nous montrons ci-aprs que mme la dfinition de la performance

comme conduite de laction jusqu son terme nest pas neutre et comporte des hypothses
implicites qui conduisent ncessairement poser la question de la valeur.
1.1.1 - Une conception finalise de laction
Reprenant la dfinition de la performance comme ralisation dune action jusqu son terme,
Bartoli (1997 : 78) souligne explicitement la neutralit normative du concept : cela semble
signifier quil sagit avant tout dentreprendre et de terminer cette action, sans quaucun a
priori ne soit explicit sur la nature ou le niveau du rsultat obtenir .
Une telle dfinition tire son apparente neutralit du fait de ne pas livrer les mthodes de
mesure de la performance, ni ses critres dapprciation. Elle suggre pourtant quun rsultat
est obtenir . Cette conception suppose donc quune action peut tre juge sur la base de
sa conformit aux objectifs qui lui taient assigns, quels que soient ces objectifs. Cela
implique que : 1) des objectifs sont ncessairement assigns laction, et 2) que ces objectifs
constituent les critres dapprciation de laction. Or, mme si lon en reste un niveau trs
abstrait, cette dfinition prsume quune action est mise en uvre pour atteindre un but
donn. Pourtant, dautres formes de rationalits (axiologiques, motionnelles et
traditionnelles) peuvent thoriquement justifier les actions entreprises (Weber, 1921), sans se
soucier du rsultat obtenu.
Souligner la neutralit de la notion de la performance quivaut ne pas se soucier de sa nature

normative. Les organisations publiques ont, par exemple, pour particularit de ne pas tre le
lieu de mise en uvre dune rationalit instrumentale exclusive, mais dy mler des finalits
externes (Gibert, 1988, Santo et Verrier, 1993) orientes par des valeurs et des traditions
(Padioleau, 2003). En effet, le simple fait de sinterroger sur la valeur des actions constitue un
changement de cadre cognitif dans les organisations publiques par rapport au pass (Ughetto,
2004 : 10). Si la mise en correspondance dun cot et dune valeur nest pas ncessairement
exclusivement quantitative, unidimensionnelle ou court-termiste, elle nen est pas moins une
construction sociale. La performance nest donc pas une vidence, et son affirmation suppose
une mise en compatibilit avec dautres formes de raisonnement, ou leur effacement.
186186
A bien des gards la performance semble performatrice en ce sens que son nonc construit
simultanment le cadre danalyse et le processus dagencement des pratiques et des
reprsentations (Callon, 2006). La performance construit la ralit sur laquelle elle prend
appui. Arguer de labsence de normativit du concept de performance, cest naturaliser un
phnomne. Dire quune conception finalise de laction est neutre parce quelle nindique
pas quelle finalit doit tre poursuivie contribue faire oublier lide quune action nest pas
ncessairement finalise.
En consquence, il semble que les discours et pratiques relatifs la performance dans une
organisation publique gagnent tre analyss comme le processus de lgitimation dun
systme dinterprtation. Cela implique mthodologiquement daccorder une attention aux
conceptions de la performance portes par les diffrents acteurs dans une organisation.
1.1.2 - La conception dun systme de valorisation des activits : la lgitimation dun

systme dinterprtation
Une conception tlologique de laction permet dapprhender la performance comme un

ensemble de rsultats rapports aux objectifs fixs et aux moyens employs. Les ressources
consommes reprsentent le cot de laction et la valeur renvoie la satisfaction des
besoins sociaux. Dans cette perspective, Lorino (2003) dfinit la performance comme le
dploiement du couple valeur-cot dans les activits de lorganisation .
Figure 1.4 : La boucle du pilotage de la performance
Objectifs
Stratgiques
Retour
Dploiement dexprience
Oprations
Activits
Source : Lorino (2003 :11)
187
Une telle dfinition de la performance aboutit la fondre entirement dans le contrle de

gestion. Burlaud et Simon (2006 : 20) dfinissent le contrle de gestion comme un systme
finalis de rgulation des comportements. Le contrle de gestion sappuie sur un ensemble de
techniques qui ont en commun de concourir un contrle distance des comportements, sur
la base dindicateurs quantifis (en units montaires ou physiques), dans une optique
contractuelle ou pseudo-contractuelle. Il y a un engagement pralable portant sur un rsultat
atteindre, une explicitation des modalits dvaluation puis, a posteriori, lvaluation ou la
mesure de la performance (ou postvaluation). Le contrle de gestion implique donc que
lautorit qui le met en place dispose dobjectifs quelle veut et peut communiquer (Burlaud et
Simon, 2006 : 21).
La performance, mme entendue au sens strict, ne peut tre isole de la dfinition des valeurs
puisquelle suppose la dfinition des objectifs servant de support lapprciation des activits
menes. La dfinition dun systme de contrle et de valorisation des activits nest jamais
neutre, simple laboration dun miroir quantifi du rel. Au contraire, rduire le contrle de
gestion lactivit de mesure, revient en fait accepter explicitement ou non une hypothse
de simplicit selon laquelle la performance est modlisable et prdictible et une hypothse de
stabilit selon laquelle lactivit de lorganisation est stable dans le temps (Lorino, 1995).
Cette conception mtrologique du contrle est aujourdhui en crise et plusieurs auteurs
proposent de concevoir le pilotage de lorganisation comme la construction permanente dun
systme collectif dinterprtation. En effet, le simple acte de dfinir la performance dans une
organisation influe sur la construction de loutil qui servira la mesurer et au jugement qui en
sera fait (Vran, 2008). Mais la dfinition de la performance est galement laboutissement
dun processus o les diffrentes parties prenantes internes et externes lorganisation tentent
dinscrire leur vision de la performance dans le systme de mesure de lorganisation. Les
parties prenantes reconnues comme les plus lgitimes juger lorganisation, verront leurs
proccupations intgres dans les outils et processus de mesure (Vran, 2008). En ce sens, la
dfinition du systme de mesure de la performance reflte la lgitimit de celui qui le
construit. Autrement, ce qui devient la vrit est en fait le succs dune conception (Callon,
2006).
Le dploiement du souci de performance dans lorganisation se traduit la plupart du temps par

le souci de quantifier et de mesurer les activits chaque niveau de lorganisation (individuel,
entit, activit ou global). Ainsi, le chiffrage de laction est la manifestation la plus tangible
188188
de la recherche de performance (Gibert, 2000 : 62), si bien que certains auteurs en viennent
assimiler performance et mesure de la performance. Comme le soulignent Bouckaert et
Halligan (2008 : 26), performance, mesure de la performance et management de la
performance renvoient des niveaux de ralits distincts. La non neutralit de la dfinition de
la performance implique la non neutralit de sa mesure : mesurer la performance nest pas un
exercice neutre (Bouckaert et Halligan, 2008 : 27).
En effet, la mesure de la performance, qui consiste slectionner et collecter

systmatiquement les donnes relatives aux problmes et aux objectifs de performance
(Bouckaert et halligan, 2008 : 26), repose ncessairement sur les conventions qui ont conduit
dfinir la performance. La mesure de la performance repose toujours sur une thorie de la
performance quelle soit explicite ou non (Talbot, 2005 : 508). La mesure de la performance
est une rduction car elle est un modle, au sens mathmatique du terme (Trosa, cite in
Djezzar et Gateau-Leblanc, 2007 : 34), elle traduit des objectifs gnraux parfois flous ou
contradictoires en indicateurs ncessairement limits pour pouvoir tre lisibles, mais elle
dpend de son modle de base. Ainsi, les indicateurs de performance ne peuvent tre
assimils des outils dsincarns qui ninterfreraient pas dans le systme quils cherchent
apprcier. Au contraire, leur construction mme rpond une vision du fonctionnement de
lentreprise (Levratto et Paulet, 2005 : 17). Mais, encore une fois, si les indicateurs refltent
au moins partiellement le modle qui les conditionne, ces derniers rendent le modle oprant
puisque cest travers eux que les comportements des acteurs sont influencs et valus et
cest sur eux que les dcisions dallocation de ressources se fondent. Les indicateurs de
performance sont le point de rencontre entre des objectifs stratgiques et des activits
oprationnelles et sont supposs conduire le cours de laction vers latteinte dun objectif ou
devant lui permettre den valuer le rsultat (Lorino, 2003 : 142).
De la performance sa mesure, une srie de traductions successives allant du qualitatif vers le

quantitatif oprationnalisent une vision du monde en mme temps quelles la rendent plus
influente ou lgitime. Plusieurs recherches ont en effet montr que la mise en forme chiffre
dune interprtation de la ralit confrait une image dobjectivit et de vraisemblance cette
interprtation (Paradeise et Laufer, 1983)39 et permet de la naturaliser discrtement
39
Le guide du contrle de gestion dans le secteur public labor par la Direction de la Modernisation de la
Gestion Publique et des Structures de lEtat, fait de ces caractristiques une qualit des indicateurs : Un
indicateur est une reprsentation chiffre dun phnomne quon veut mettre sous contrle. Plus spcifiquement
189
(Desrosires, 2000 ; Bezes, 2004). Il ny a pas l dobligation systmatique, puisque la mesure

doit parfois tre lgitime (Pallez, 2000 : 111), mais il est difficilement contestable que la
performance et sa mesure, sous leur apparente neutralit contribuent stabiliser des
reprsentations communes tout en imposant des catgorisations et prformatages des dbats
qui sont souvent difficiles mettre en discussion (Desrosires, 2000).
Les propos qui prcdent indiquent que les SMPP dans le secteur public sont des outils
hybrides entre technique et politique. Leur analyse doit donc intgrer leurs dimensions
institutionnelle et symbolique. Nous en soulignons ci-aprs les implications mthodologiques.
1.1.3 - Implications : la ncessit dintgrer le management de la performance dans son

contexte
Notre recherche apprhende le management de la performance dans les OI en tentant de

prendre en compte son cadre institutionnel ainsi que les reprsentations de la performance que
se font les managers. Cette approche semble justifie par plusieurs travaux consacrs au
management de la performance dans le secteur public.
Dune part, Bouckaert et Halligan (2008 : 40) considrent que trois niveaux de ralits
doivent tre pris en compte dans lanalyse du management de la performance : le modle de
management de la performance adopt, son degr dimplmentation et enfin son cadre
administratif national. En effet, les traditions et cultures politico-administratives nationales
sont encapsules dans le management de la performance (ibid. : 134). Cette isomorphie donne
sens aux dveloppements prcdents sur les managements publics et les politiques de
rformes de lEtat en France (Chap. 2 et 3).
Dautre part, Emery et al. (2007) montrent que le lien entre performance et valeurs rend
obligatoire la prise en compte des reprsentations de la performance que se font les acteurs.
Selon eux, interroger les acteurs sur leur reprsentation de la performance permet didentifier
les valeurs des organisations publiques mais galement de cerner limpact de ces perceptions
en matire de gestion publique, un indicateur est une donne (nombre, cotation, valuation) permettant
dobjectiver une situation, den rendre les caractristiques lisibles et interprtables. Un indicateur est
ncessairement quantitatif : il lest soit naturellement parce que rendant compte dune donne directement
mesurable, soit sil rend compte dune donne qualitative parce quil repre cette donne sur une chelle de
valeur (DMGPSE, 2003, 145).
190190
sur leur comportement vis-vis des SMPP.
Enfin, une telle approche permet didentifier le degr dincorporation et dusage des SMPP.
Ceux-ci sont censs produire une vision partage des objectifs stratgiques et des moyens
mettre en uvre pour les atteindre. Interroger diffrents acteurs dans une organisation sur
leurs reprsentations de la performance permet de savoir sils partagent ou non une mme
vision.
Avant de prsenter la cadre conceptuel retenu pour analyser le management de la performance

dans les OI, il semble ainsi ncessaire de recenser les principaux modles danalyse et de
mesure de la performance proposs par la littrature afin didentifier les valeurs quils
vhiculent avant de voir comment ces modles ont t transposs et ramnags dans le
secteur public.
1.2 Les principaux modles de mesure de la performance
Enjeu central des organisations publiques et prives contemporaines et de la recherche en

gestion (Gauzente, 2000 : 146), la performance, nous lavons vu plus haut, nexiste pas en soi
mais est fonction des grilles et modles danalyses partags par les parties prenantes de
lorganisation. Elle peut donc tre dcline linfini et en fonction des intrts de chacun :
individuelle, collective, conomique, sociale, cologique... Malgr la varit des modalits
envisageables pour apprhender la performance, son absorption par le contrle de gestion
conduit recenser trois modles principaux qui irriguent la littrature professionnelle et
acadmique (Midwinter, 1994 ; Boyne, 2002) : (1) Le modle des EEE : Economie,
Efficience, Efficacit, (2) le modle IOO : Inputs, Outputs, Outcomes, (3) le modle du
Balanced Scorecard.
1.2.1 - Le modle EEE
Selon Demeestere (2005), toute organisation vise tre performante et sattache remplir sa
mission en grant au mieux ses ressources. La performance peut tre reprsente par le
triptyque Objectifs-Moyens-Rsultats. Cest dans la relation entre les trois ples de ce triangle
que se jouent lconomie, lefficience et lefficacit de lorganisation (figure 1.5). Ainsi, on
191
parle dconomie pour qualifier la relation entre les objectifs et les moyens, defficacit pour
la relation entre objectifs et rsultats et defficience pour qualifier la relation entre les moyens
et les rsultats.
Figure 1.5 : Le triangle de la performance
MOYENS /
RESSOURCES
Economie Efficience
Performance
MISSIONS /
OBJECTIFS RESULTATS
Efficacit
Source : Demesteere (2005)
a) Lconomie - ou budgtisation (Bartoli, 1997 : 82), rapproche les objectifs des

moyens. Elle renvoie au suivi du cot des facteurs de production dun service particulier sans
prise en compte du rsultat. Cest la dimension la moins controverse de la performance. Elle
correspond la dfinition des moyens ncessaires runir pour atteindre les objectifs fixs.
Ses axes danalyse sont la budgtisation, la dfinition de plans daction et lidentification des
leviers de gestion. Elle mesure galement a posteriori lcart entre les objectifs annoncs et les
moyens mobiliss. La plupart du temps, on parle dconomie pour souligner que lon se
focalise sur le cot des moyens mobiliss.
b) Lefficacit rapproche les rsultats des objectifs. Le contrle de gestion analysera les
rsultats obtenus au regard des objectifs que lorganisation stait fixs. Les axes danalyse
visent constater et expliquer les carts entre le prvu et le ralis. Aprs analyse des
rsultats, le contrle de gestion peut aider dfinir des actions correctives pour mieux
atteindre les objectifs en fixant des seuils dalerte ou en re-planifiant les activits.
192192
c) Lefficience met en relation rsultats et moyens : les finalits de laction sont laisses
de ct. La question nest plus de savoir si lon a russi faire ce que lon dsirait, mais si
latteinte des rsultats sest faite de manire optimale, cest--dire sans gaspillages. Lanalyse
des rsultats peut inciter redimensionner les moyens utiliss, compte tenu des rsultats
obtenus. Les axes danalyse consistent jouer sur la flexibilit du budget, envisager le
redploiement du personnel ou la rorganisation des services. Lefficience est dfinie par les
conomistes de deux manires (Jackson, 1982) : (1) lefficience technique, qui renvoie au
cot par unit produites (la collecte dune tonne de dchet, lheure denseignement dans le
secondaire) et (2) Lefficience allocative, qui renvoie au degr dalignement des services
sur les prfrences des usagers. La premire dfinition est la plus communment admise
(Tomkins, 1987).
1.2.2 - Le modle Inputs-Outputs-Outcomes
Le modle Inputs-Outputs-Outcomes fournit une gamme plus large de critres dvaluation de

la performance organisationnelle. La diffrence principale avec le modle prcdent vient de
la distinction entre outputs (produits, livrables) et outcomes (impacts, effets). En effet, Ce
modle dcompose le rsultat de laction en deux sous-rsultats (Ramanathan, 1982). Les
outcomes sont mesurs par des indicateurs non financiers reprsentant les bnfices sociaux
apports par laction, tandis que les outputs dsignent des niveaux dactivit sans que lon
puisse affirmer que ces productions conduiront des rsultats de type outcome. Ce modle
intgre les trois lments du modle prcdent : lconomie est intgre dans les inputs,
lefficience est le ratio entre outputs et inputs, les outcomes incluent lefficacit. Selon
(Boyne, 2002 :18) ce modle rend explicites des dimensions de la performance qui sont au
mieux implicites dans le modle EEE.
Bien adapte aux entreprises de services, la notion de Throughputs (processus ou activits)

vient souvent complter ce modle. Les throughputs renvoient ce qui se passe au cours de la
production ou de la ralisation du service (Fitzgerald et al., 1991). Les mesurer suppose la
collecte dinformations concernant le systme de production de service : qualification du
personnel, fiabilit des machines, mais aussi performances des diffrentes tapes
intermdiaires qui conduisent au service final.
193
Figure 1.6 : Le modle Inputs-Outputs-Outcomes
INPUTS OUTPUTS OUTCOMES
Economie Efficience Efficacit
Les deux modles prcdents, autorisent en principe de mler les trois principales dimensions
thoriques de la performance identifies par Morin et al. (1994) :
1) Une approche conomique, centre sur la notion dobjectifs noncs principalement en

termes financiers et conomiques et fixs par les propritaires et dirigeants (Gauzente, 2000 :
147). Cette approche conomique de la performance est la plus influente dans les
organisations prives et se traduit par la popularisation dindicateurs mesurant principalement
la valeur financire cre pour lactionnaire (Levratto et Paulet, 2005)40.
2) Une approche sociale, qui intgre les activits ncessaires au maintien de

lorganisation. Le postulat de cette approche est que latteinte des objectifs sociaux permet
datteindre les objectifs conomiques et financiers (Gauzente, 2000 :147).
3) Une approche systmique qui met laccent sur la conciliation des approches
prcdentes et insiste sur la ncessit pour lorganisation de remplir ses objectifs sans obrer
ses moyens et ressources et sans mettre une pression indue sur ses membres (Georgopoulos
et Tannenbaum, 1957 : 535). Ces deux dernires approches mettent laccent sur les ressources
internes de lorganisation et considrent que les employs, les comptences tangibles et
intangibles contribuent aux avantages comptitifs de lorganisation et donc indirectement sa
performance financire. Ces approches de la performance peuvent tre intgres dans les
40
On peut, par exemple, citer : le Return on Investment (ROI) , lEconomic Value Added (EVA), lEarnings
Before Interest Taxes and Amortization (EBITA), lExdent Brut dExploitation (EBE), le Return On Equity
(ROE)
194194
modles prcdents, dune part au niveau des modes de mesure de lefficacit et, dautre part,
au niveau de limportance accorde aux mesures doutcomes et de throughputs dans
lapprciation de la performance globale.
En pratique nanmoins, les organisations privilgient le plus souvent les mesures

conomiques, financires et doutputs car celles-ci sont les plus faciles produire (Malleret,
1999). Elles reposent sur la collecte de donnes prsentes dans les systmes dinformations
mmes les plus sommaires de lorganisation. En sus de cette facilit daccs aux informations
comptables et productives, la monte en puissance du capitalisme financier a conduit les
dirigeants se polariser principalement ou exclusivement sur la performance financire de
lentreprise.
En raction ces rductions de la notion de performance, certains auteurs insistent sur la

ncessit pour lorganisation de dfinir une vritable politique de la mesure de performance
(Bouckaert et Halligan , 2008 : 27) et de tenter dquilibrer leur systme de description
dactivits entre [les diffrents] types de mesures plutt que daffecter des ressources trs
importantes certaines mesures en ngligeant les autres (Malleret, 1999).
Cest dans ce contexte qumerge le troisime modle danalyse de la performance : le

Balanced Scorecard dvelopp par Kaplan et Norton.
1.2.3 - Le Balanced Scorecard
La nature du BSC a fait lobjet dun dbat pour savoir sil sagit dun simple outil de
prsentation budgtaire et stratgique ou dun modle danalyse de la performance part
entire (Meyssonier et Choffel, 2005 : 68). Vue lampleur des dbats auxquels il a donn lieu
et sa forte diffusion dans le secteur public, nous choisissons de le prsenter comme lun des
trois modles principaux danalyse de la performance.
Fort mdiatis depuis la parution de leur article publi en 1992 dans la Harvard Business
Review, largument fondamental de Kaplan et Norton consiste affirmer que les mesures
financires ne refltent pas la performance globale de lentreprise et que ces mesures doivent
tre compltes par dautres types de mesures. Il ne sagit pas l dune remise en cause du
profit comme finalit de lentreprise, mais plutt de la suggestion que la performance
195
financire rsulte du pilotage des diffrentes dimensions de la performance. Lautre argument

fort de Kaplan et Norton, progressivement formul (Meyssonier et Choffel, 2005 : 66),
consiste resserrer les liens entre thorie de la performance et mesure de la performance. En
effet, voulant transformer leur outil de reprsentation de la performance multidimensionnelle
en dispositif global de gestion, Kaplan et Norton (1996) invitent les responsables dvelopper
une rflexion explicite sur les liens entre mesure et management. Pour assurer lisomorphie
entre objectifs stratgiques et indicateurs, ils proposent aux managers de dessiner les relations
de causalits entre les axes de performance. En effet, les diffrents axes de performance
doivent tre articuls au sein dune chane de causalit et servent identifier les leviers
daction qui influenceront la performance financire.
Le souci de Kaplan et Norton est donc de rquilibrer lapproche traditionnelle de la

performance en ajoutant, laxe de la performance financire, trois autres axes qui rendent
compte des autres dimensions de la performance :
- un axe clients : avec 5 mesures gnriques : la part de march, la satisfaction et la

fidlit des clients, le nombre de nouveaux clients ou encore le taux de rentabilit par
segment ;
- un axe processus internes : dont lobjectif est de prendre en compte lensemble des
processus internes avec une attention particulire pour linnovation, le service aprs-vente et
la production (le premier tant assez nglig par lanalyse comptable de la performance)
- un axe apprentissage organisationnel : considr comme laxe des moyens qui
permettent datteindre les objectifs des trois axes prcdents, il est laxe sur lequel les
systmes de pilotage sont les plus sommaires. Kaplan et Norton proposent -sans tre
exhaustifs- de mesurer la satisfaction et la motivation des salaris, la productivit du travail en
mesurant la part de chiffre daffaire par salari, la fidlit des salaris en mesurant le turn-
over, la capacit des systmes dinformation.
Ces diffrents axes composent le tableau de bord quilibr ou prospectif (figure 1.7).
196196
Figure 1.7 : Le Balanced Scorecard
Rsultats financiers
Indicateur
Val. cible
Objectifs
Initiative
Que faut-il
apporter aux
actionnaires?
Clients Processus internes

Indicateur
Indicateur
Val. cible
Objectifs
Initiative
Val. cible
Objectifs
Initiative
Que faut-il Quels sont
Vision et
apporter aux les processus
stratgie
clients? essentiels la
satisfaction des
Apprentissage actionnaires et
organisationnel des clients?
Indicateur
Val. cible
Objectifs
Initiative
Comment
piloter le change-
ment et
lamlioration?
Source : adapt de Kaplan et Norton (1996)
Ce dernier modle a connu un succs rapide et spectaculaire tant auprs des organisations
publiques que prives. A tel point quAtkinson et al. (1997) le considrent comme lun des
dveloppements les plus significatifs dans le domaine du contrle de gestion. Au niveau des
pratiques, Silk (1998) estime que 60% des 500 entreprises des plus fortunes aux USA ont
mis en place ou sont en train dexprimenter la BSC (Van Caillie, 1999). Dans le secteur
public, le BSC est trs utilis dans les pays nordiques, mais aussi au Canada ou aux tats-
Unis o prs de 60 % des administrations sont concernes (DGMPSE, 2003 : 179). Il se
diffuse galement dans en France au niveau national et local (Chauvey, 2006).
Les diffrents modles prsents se distinguent donc de deux manires : dune part, sur
limportance accorde aux effets de laction, dautre part sur la volont active ou non
dattnuer linfluence des approches financire ou budgtaire de la performance. Lutilisation
par les rpondants de lune ou lautre de ces terminologies permettra de rapprocher les
pratiques des modles. Le recensement des modles gnriques danalyse de la performance
197
fournit un point de repre pour interprter et positionner les propos recueillis lors des
entretiens. Aprs avoir prsent ces modles, il convient dinterroger comment le concept de
performance et les dispositifs qui laccompagnent sacclimatent au secteur public.
Section 2 : La performance dans le secteur public
On a dj soulign que la performance constituait un changement de cadre cognitif dans

lequel la valeur des actions publiques et de leurs effets pouvait dsormais tre mise en
correspondance avec les dpenses engages (Ughetto, 2004 : 10). Elle correspond galement
la diffusion dun mode de direction finalis, orient vers latteinte des rsultats, qui
constitue une rvolution cognitive pour des organisations traditionnellement rgules sur la
base de leur conformit aux normes juridiques.
Ce faisant, lmergence dune promesse de performance dans le secteur public signale

laffaiblissement de la frontire public/priv et la perte de singularit des organisations
publiques dsormais soumises aux mmes principes de gestion finalise. Pourtant, si le
concept de performance et les outils qui laccompagnent drivent effectivement de la sphre
marchande vers la sphre publique, leur conscration au sein de cet environnement est aussi
loccasion de revendiquer des exigences spcifiques peu prises en compte dans la sphre
prive. Ds lors, la performance publique acquiert une tonalit diffrente de celle du priv.
Une conception largie de la performance prvaut dans le secteur public et implique une
adaptation des modles de mesure.
L encore, le recensement de ces adaptations vient nourrir le cadre thorique de cette

recherche. En effet, les tudes de cas serviront expliciter si les SMPP dvelopps dans les
OI valorisent les dimensions spcifiques de la performance publique.
198198
2.1 - Les problmes spcifiques la mesure de performance dans le secteur

public
Les SMPP ont t trs comments dans le secteur public. La question cruciale pose est de
savoir si les modles dvelopps dans le secteur priv sont transposables dans le secteur
public (Ittner et Larcker, 1998). Cette question gnre des attitudes trs contrastes (Greiling,
2006 ; Talbot, 2005 ; Bouckaert et Halligan, 2008) allant des commentaires les plus
enthousiastes faisant du pilotage de la performance la seule chance de salut pour le secteur
public, aux critiques dnonant non seulement les effets pervers ou induits de ces dispositifs
mais plus largement la philosophie librale et lobsession du chiffrage que ces systmes
vhiculent discrtement.
2.1.1 - Les arguments favorables la mesure de performance dans le secteur public
Deux sortes darguments sont gnralement avancs pour justifier le recours la mesure de
performance dans le secteur public (De Bruijn, 2002 ; Behn, 2003) : certains mettent en avant
les qualits gnriques des SMPP, dautres font ressortir des avantages particuliers des SMPP
pour le secteur public.
2.1.1.1 - Les qualits gnriques des SMPP

Quatre qualits gnriques des SMPP sont mises en avant pour justifier leur utilisation dans le
secteur public :
1) Tout dabord, la clarification gestionnaire que permet la mesure de performance

accrotrait mcaniquement la performance. Selon Osborne et Gaebler (1992 : 146), auteurs du
trs mdiatique Reinventing Government , les importants bnfices provoqus par la
mesure de la performance dans le secteur priv peuvent aisment tre obtenus dans le secteur
public. Ils promulguent ce que Greiling (2006 : 1) surnomme le mantra d'Osborne et
Gaebler:
- Si on ne mesure pas ses rsultats, il est impossible de distinguer un succs d'un chec.
- Si vous ne pouvez identifier un succs, vous ne pouvez pas le rcompenser.
- Si vous ne pouvez rcompenser un succs, vous rcompensez trs probablement un
199
chec.
- Si vous ne pouvez identifier un chec, vous ne pouvez pas le corriger.
- Si vous pouvez prsenter vos rsultats, vous pouvez conqurir l'adhsion des usagers.
Dans cette perspective trs proche du modle rationnel de la dcision (Bouckaert et Halligan,
2008 : 165), la transparence interne accrue apporte par les SMPP est la source de toutes les
amliorations organisationnelles. Ainsi, Behn (2003 : 586) justifie lutilisation des indicateurs
de performance dans le secteur public par un constat simple : les organisations prives
utilisent des indicateurs de performance et sont plus efficientes que les organisations
publiques. Ces dernires doivent donc y recourir.
2) Ensuite, la mesure de performance est cense favoriser lapprentissage au sein de

lorganisation (De Bruijn, 2002). La mesure de performance indique ce qui fonctionne ou non
et ce qui peut tre amlior.
3) La mesure de performance est cense encourager la motivation des employs (Behn,

2003) en leur donnant des incitations tre plus performant.
4) Enfin la mesure de performance est suppose favoriser lautonomie de lorganisation

(De Bruijn, 2002).
2.1.1.2 - Les justifications spcifiques la mesure de performance

Certains auteurs font ressortir des arguments spcifiques au secteur public pour justifier la
mesure des performances. Nous en avons recens six principaux.
Largument fondamental est la dimension dmocratique de la mesure de la performance

(Rochet, 2004 ; Mongbe, 2007). Dun ct, il sagit de redonner le pouvoir aux reprsentants
des citoyens en renforant les pouvoir du parlement en matire budgtaire. Dun autre ct, il
sagit de mettre sous pression les organisations publiques et de donner un droit linformation
aux citoyens (Bouckaert, 2003 : 47). En effet, une srie de dispositions intgres dans les
rformes budgtaires (comptabilit par destination, publication de rapports dactivit
librement consultables) est cense amliorer la lisibilit des budgets, linformation du citoyen
et donc la transparence et la redevabilit des organisations publiques.
200200
Dans une perspective plus instrumentale, la mesure de la performance est cense amliorer les
choix des consommateurs de services publics. Quant lusager peut choisir parmi plusieurs
services publics (transports, universits) la mesure de performance permet de comparer les
services entre eux et de raliser des choix plus clairs (Talbot, 2005 : 497).
Un troisime argument favorable au dveloppement du management de la performance drive

du paradigme de la qualit (Emery, 2006 : 2, Talbot, 2005 : 498). Dans cette perspective, les
organisations publiques confrontes des usagers de plus en plus exigeants et consumristes
doivent sengager sur un niveau de qualit du service dlivr leurs clients . Ces
engagements doivent tre communiqus et leur respect mesur en fonction de standards. La
qualit est la fois une dimension importante de la performance publique (Bouckaert, 2006 :
12) et un moteur du dveloppement de systmes de mesure et de management formaliss
(Cluzel-Mtayer, 2006).
Un quatrime argument est la compensation labsence de march. La production

dinformations relatives lefficience peut servir de support la mise en place de contrats
dobjectifs et de mcanismes de types march.
Un cinquime argument, formul en raction au prcdent, trop centr sur la mesure des
extrants, insiste sur la capacit des SMPP attirer lattention vers les effets de laction
publique (Molen, Rooyen et al., 2001). Si les SMPP centrs sur les extrants peuvent conduire
des effets pervers, la renonciation la mesure de la performance induirait le retour une
logique bureaucratique centre sur les moyens et tout aussi inattentive aux effets des actions
menes.
Un dernier argument, dvelopp par Moore (1995), insiste sur lintrt des SMPP pour
valoriser le secteur public. En effet, une poque o les seules performances prises en compte
sont celles figurant dans des SMPP formaliss, ceux-ci sont le meilleur et lultime moyen de
faire ressortir les spcificits du secteur public vis--vis du secteur priv. Le secteur public est
le lieu de production de valeurs que le priv nest pas en mesure de produire (galit, quit,
probit, capital social.) mais ne formalisant pas ces valeurs, il apparat comme un simple
correctif aux dfaillances du march. Dans cette perspective, les singularits du public
201
peuvent tre prserves condition dtre intgres dans les axes de mesure de la
performance.
Le recours des justifications tantt gnriques, tantt spcifiques la mesure des

performances dans le secteur public peut fournir des indices sur le degr de prgnance du
modle de lentreprise sur les responsables du secteur public.
2.1.2 - Les arguments dfavorables la mesure des performances dans le secteur public
Deux sortes darguments dfavorables au dveloppement de la mesure de la performance dans

le secteur public sont avances : certains relatifs aux organisations publiques elles-mmes,
dautres relatifs aux SMPP.
Tout dabord, la complexit des organisations publiques limiterait la capacit produire et

exploiter les informations relatives la performance. Selon Burlaud (1995) cette complexit
senracine dans : la grande taille des organisations publiques, leurs finalits multiples, le
caractre non rptitif des tches (do une complexit de varit), les problmes de
qualification de la main duvre, le poids dterminant de la main duvre parmi les
ressources organisationnelles et le caractre essentiellement indirect des cots.
Parmi cette liste de caractristiques propres aux organisations publiques qui impactent la
performance des SMPP, deux lments sont considrs comme particulirement importants :
les finalits multiples des organisations publiques et la varit de leur parties prenantes.
A linverse du secteur priv, le secteur public ne recherche pas seulement le profit mais plus
largement prserver le bien-tre de la population. Cette finalit se situe donc lextrieur de
lorganisation et doit couvrir lensemble des intrts de la population. Or, ces intrts sont trs
diffrencis et impliquent une grande varit dobjectifs que les valorisations actionnariales
ou commerciales ne permettent pas dapprcier correctement. La performance des
organisations publiques est ainsi plus difficile mesurer que celle du priv et les SMPP plus
difficiles mettre en uvre.
A cette complexit sajoutent les lments dhistoire et de culture administrative. En effet,

lutilisation des informations sur le rendement dans les administrations est marque par une
202202
culture du centralisme (Marceau 2005), voulant quune large partie du temps de traitement et
danalyse des informations ft ddie par les managers oprationnels la rdaction de
rapports lintention des organismes centraux non oprationnels. Une logique de contrle
hirarchique distance, par des inspections gnrales ou des tutelles, ont conduit multiplier
les phnomnes de performance de papier , o la production de rapports pouvaient
conduire, selon leur frquence, de vritables cauchemars bureaucratiques (Power, 1999, Le
Gals, 2004). La tradition de contrle hirarchique nourrit le scepticisme des acteurs vis--vis
des SMPP et favorise les jeux pervers.
Lensemble de ces caractristiques propres aux organisations publiques ont conduit certains
auteurs se montrer fort sceptiques par rapport la mesure de performance dans le secteur
public. Trs proches des thories no-institutionnelles (Greiling, 2006 : 459), ces auteurs
considrent que la mesure de performance dans le secteur public rpondrait plus des besoins
de lgitimit qu une relle recherche defficience (Roy et Seguin, 2000 : 449). Dans cette
perspective, Modell (2001 : 39) considre que le recours nimporte quel modle danalyse
de la performance, quil soit ou non adapt aux singularits du secteur public peut tre regard
comme la cration dun mythe rationnel.
Selon De Bruijn (2002), les effets pervers des systmes de mesure de la performance,
dpassent long terme leurs effets bnfiques. Il affirme que plus la classe politique tente de
piloter l'aide d'indicateurs de performance, plus les comportements pervers se dveloppent.
Bouckaert et Halligan (2008 : 13) recensent cinq critiques principales du management de la

performance dans le secteur public :
1- La surenchre rhtorique : le management de la performance est thoriquement

sduisant, mais difficile mettre en uvre (Meyer, 2002 ; Thomas, 2004). Les promoteurs du
management de la performance traitent plus des effets attendus du management de la
performance que de ses effets rels.
2- La croyance que lattention porte la performance conduit une meilleure

performance repose sur un modle de rationalit pure et parfaite o la qualit des informations
dtermine la qualit dcisionnelle. La croyance que mesurer est grer : pour certains
203
promoteurs des systmes de management de la performance, la traduction des informations en

action est automatique.
3- La confusion smantique : la mesure de la performance est accompagne dun

ensemble de concepts (NPM, contractualisation, budget base zro, responsabilisation) dont
la signification est variable (Sahlin-Anderson, 2001). La varit de concepts associs la
mesure de la performance cumule leur varit smantique provoque une confusion sur ce
quest la mesure de la performance.
4- Labsence de consensus sur les critres de mesure de la performance : la confusion

smantique est renforce par labsence de consensus sur la mthode adopter pour mesurer la
performance.
5- Les effets inattendus et la rationalit limite du management de la performance : les

SMPP cherchent prendre en compte lensemble des dimensions de la performance et mettre
lensemble de lorganisation au service de celle-ci. Or, les indicateurs de performance ne
peuvent reflter la varit et la complexit des activits publiques (Talbot, 2005 : 502). Et, si
tel tait le cas, la quantit dindicateurs produits rendrait linformation illisible. Un choix
simpose toujours entre distorsion de la ralit et lisibilit. Lide cl de cette critique des
SMPP dans le secteur public est que leur ncessaire oscillation entre incompltude et sur-
complexit favorise particulirement lmergence de jeux organisationnels et deffets pervers.
Ainsi, les organisations publiques et leurs acteurs internes et externes sont jous par les
indicateurs de performance autant quils jouent avec ces indicateurs.
Cette dernire critique a donn lieu une abondante littrature (Talbot, 2005 :501-505 ;
Bouckaert et Halligan, 2008 :165-180, Hughes, 2006 ; Radin, 2006 ; Pidd, 2007 ; Modell,
2001 ; Knoepfel et Varone, 1999 ; Brunetire, 2006 ; Hood et Bevan, 2006 ; Ridgway, 1956).
Dans une revue de cette littrature, Hughes (2006) recense les principaux effets pervers de la
mesure de performance :
- Un comportement paradoxal : lorganisation se comporte en fonction de ce qui est mesur

plutt quen fonction de ce qui est important. Ce biais est dautant plus fort que les donnes
collectes servent (in)directement lallocation de ressources administratives (en personnel et
financires) et la gratification individuelle des fonctionnaires.
204204
- Un frein linnovation : une organisation publique na qu optimiser la production des

lments mesurs pour recueillir les rcompenses. Innover est trop risqu, car la performance
pourrait chuter, mme temporairement.
- Lcrmage ou la slection : lorganisme slectionne soigneusement les intrants les plus aptes
accrotre sa performance sur le plan des extrants . Cette situation est particulirement
problmatique dans les domaines de la sant et de lducation o les tablissements
slectionnent le patient ou ltudiant qui contribuera le mieux leur succs .
- Le camouflage de la performance relle : mesure que linformation sur la performance
gravit les chelons dune organisation, on la regroupe et on tablit des moyennes. Cette faon
de procder peut faire en sorte que la performance relle natteigne pas la haute direction.
- Le mythe de la fiabilit : plus lcart entre le moment o linformation est collecte et celui o
elle est utilise est important, plus lutilisateur se fiera cette information
- La disparition de la responsabilit : les produits et les services publics supposent des
compromis entre diffrentes valeurs qualitatives et quantitatives. Le danger de trop mettre
lemphase sur les mesures quantitatives comme indicateurs des valeurs qualitatives existe.
- La reconstruction de structures traditionnelles : quand une organisation ou une partie dune
organisation est en concurrence avec dautres organisations pour cueillir les lauriers de la
haute performance, elle a tendance viter les relations de collaboration.
- La manipulation de la ralit : les organisations performantes sont dotes de structures qui
leur permettent justement de collecter de linformation probante. Cette forme de logique
circulaire est prsente dans le processus dvaluation approfondie de la performance.
A ce titre, on peut sattendre ce que les concepts et modles danalyse dvelopps oprent
une transposition simple du priv vers le public. Or la ralit est plus subtile, dans la mesure
o la transposition des modles danalyses de la performance t loccasion dune
modification de ces modles.
2.2 - Ladaptation des modles de mesure
Afin de faciliter linsertion et lappropriation des systmes de mesure et de management de la

performance explicitement drivs du secteur priv, leurs promoteurs ont paradoxalement
insist sur la ncessit dlargir les critres danalyse de la performance dans le secteur public
(Modell, 2001). Cet largissement des critres danalyses repose principalement sur : 1)
limportance accorde la mesure de la qualit des produits ou services dlivrs (Emery,
2006 ; Bouckaert et Halligan, 2008), 2) lalignement des mesures de performance sur les
objectifs de multiples parties prenantes et 3) la prise en compte des finalits spcifiques au
secteur public, de ses contingences culturelles et structurelles.
Nous prsentons ici les principaux modles danalyses spcifiques la performance publique.
205
2.2.1 - Ladaptation du modle EEE
Ce modle dcompose la performance en trois composantes complmentaires : conomie,

efficience et efficacit. Deux formes dadaptation du modle sont identifiables : dune part,
une relabellisation des composantes de la performance, dautre part, son intgration dans un
modle plus large.
La relabellisation des composantes de la performance passe principalement par la substitution

de la pertinence lconomie. En effet, la recherche dconomie est le premier facteur
explicatif du dveloppement de systmes de mesure et de management de la performance
dans le secteur public. De surcrot, dans un contexte de crise des finances publiques, il
apparat difficile de critiquer une tentative de diminution du cot des facteurs de production
(Boyne, 2002 : 17). Pourtant, la recherche dconomies devient vite un problme politique
dlicat puisque le salaire des agents publics est la principale composante du cot des services
publics. La diminution du nombre de fonctionnaires comme source damlioration de la
performance publique na jamais t dmontre (Rochet, 2004). Plus gnralement, le niveau
de dpenses permet difficilement dapprcier la performance dune organisation (Bouckaert,
1991) puisquun niveau de dpense faible ou lev nindique rien sur le niveau de qualit du
service, sil sagit dune russite dont la collectivit est satisfaite o sil sagit dun chec.
Ainsi, une solution pour faciliter lacceptation des systmes de mesure et de pilotage de la
performance a consist mettre en retrait la dimension conomique de la performance
pour insister sur lanalyse de la pertinence des actions menes. La pertinence est un concept
plus large que celui dconomie et, si les deux concepts ont en commun de promouvoir une
logique doptimisation des moyens utiliss en vue des objectifs recherchs, la pertinence
renvoie une conception plus organisationnelle de la performance, tandis que lconomie
renvoie une conception plus financire ou comptable.
Lautre amnagement du modle EEE, plus profond, consiste le considrer comme une
composante dun modle plus large de la performance publique. Ainsi, Dupuis (1991),
suggre que lintgration de ce modle dans le secteur public suppose justement dajouter un
axe public lanalyse de la performance. Lintgration de cet axe articule la dmarche de
contrle de gestion celle de lvaluation des politiques publiques et vise intgrer les
206206
finalits externes des organisations publiques (Gibert, 1988) dans lapprciation de la

performance publique. Ce modle suppose donc de mesurer le degr de cohrence entre les
objectifs formuls par les dcideurs publics et les attentes du public (axe 1) et de mesurer la
satisfaction du public quant aux rsultats des actions publiques (axe 2).
Figure 1.8 : Contrle de gestion et valuation des politiques publiques
Objectifs Public
1 1
4 5 6 2
4 6 5 2
3 3
Moyens Rsultats
Lgende :
1 Attente 2 Satisfaction 3 Efficience 4 Pertinence 5 Efficacit 6 Cohrence
- - - - Limite de zone
Source : adapt de Dupuis (1991 : 34)
Une autre forme dintgration du modle EEE dans un cadre largi consiste prendre en
compte le contexte dans lanalyse de la performance publique. Selon Missud (2004), la
dimension politique, les modes dorganisation administratifs et la culture de service public
impactent la manire danalyser la performance publique. Lchelon politique dtermine les
orientations et les finalits et donc le primtre de la gestion publique. Il est par consquent
ncessaire danalyser lalignement des objectifs fixs dans lorganisation au niveau de la
direction gnrale avec les orientations fixes de manire formelle par les lus (programmes
207
politiques, projet de ville). Dautre part, lanalyse de lefficience de la gestion publique

suppose didentifier les marges de manuvre de lorganisation tudie en matire
dorganisation interne. En effet, ceux-ci sont souvent contraints par des rgles prcises. Enfin,
la culture de service public influence le mode de fixation des objectifs : lintrieur elle
conditionne le systme de mesure des performances, lextrieur elle conditionne la
convergence des prestations proposes et les attentes des usagers. Une particularit
supplmentaire est constitue par la complexit du concept de public des organisations
publiques. En effet, lacteur avec lequel interagissent les organisations publiques est porteur
de diffrentes rationalits (Villeneuve, 2007) porteuses de conceptions diffrentes de la valeur
produite par les organisations publiques. Lacteur selon quil se considre (ou quil soit dfinit
par lorganisation) comme client, usager, lecteur, administr, citoyen, contribuable, a des
critres de performance diffrencis et implique la production dinformations diffrentes.
Les adaptations apportes au modle EEE dans le secteur public consistent relativiser
limportance de la dimension conomique et le situer dans un ensemble plus large o la
prise en compte des attentes et perceptions du public constitue en soi une dimension de la
performance.
2.2.2 - Ladaptation du modle I-O-O
Le modle Inputs-Outputs-Outcomes est le principal modle utilis par les administrations

publiques des pays anglo-saxons (Talbot, 2005 : 507). Son adaptation a principalement
consist prciser la notion dOutcomes. Les Outcomes renvoient aux impacts, effets ou plus
globalement aux rsultats finaux de laction publique sur son environnement, par opposition
ce quelle produit (ses livrables ou outputs). Si une grande quantit de travaux se consacrent
la dfinition prcise de ces termes, cest que la prise en compte des spcificits des
organisations publiques se joue dans cette taxonomie. En effet, la varit des niveaux de
rsultats de laction publique est considre comme lune des caractristiques diffrenciant
management public et priv (Emery, 2006 ; Santo et Verrier, 1993 ; Schwartz et Purtschert,
2002). Concrtement, la notion doutcomes renvoie la distinction propose par Gibert
(1988) des deux fonctions des organisations publiques : la premire transforme des entrants
(personnel, matriel, budget, systme dinformation) en ralisations (dlivrance de prestations
publiques). La seconde combine ces ralisations et subit des effets externes pour donner naissance
208208
l'impact. Selon Gibert, lvaluation des effets de la production sur le contexte est un impratif,
du fait que lessence mme de lorganisation publique est damnager lenvironnement dans
lintrt des citoyens. Pourtant, cette analyse est rendue problmatique par quatre facteurs
(Busson-Villa, 1999 : 9) :
- L'impact est pluridimensionnel, une mme ralisation, par exemple la construction
d'une autoroute, a des impacts dans des domaines trs diffrents.
- Limpact est complexe : il est difficile d'attribuer aux effets des ralisations et aux
effets externes leurs parts respectives.
- L'impact ne peut se mesurer par rapport un tat neutre, sans ralisation, car celui-
ci est inconnu.
- L'impact est dilu dans le temps et l'on ne peut, un moment donn, isoler l'effet
d'une ralisation.
Dans cette perspective, les diffrents modles danalyse de la performance publique, quils
soient issus de la pratique professionnelle (DMGPSE, 2003 : 179 ; Speyer Institute Awards
for Public Administration) ou de la littrature acadmique (Schedler et Felix, 2000 ;
Bouckaert et Halligan, 2008; Mazouz et Leclerc, 2008 ; Emery et Giauque, 2002),
prconisent dajouter des indicateurs de rsultat final direct ou indirect. A titre dexemples
parmi une multitude, on peut citer le Cadre dAuto-Evaluation des Fonctions Publiques
(CAF)41 et la LOLF :
Le CAF distingue quatre types de rsultats de laction publique (Emery, 2005 : 5) dont deux
sont relatifs aux outcomes : 1) les rsultats bnficiaires : concernant les clients ou les
cibles directement viss par les prestations de lorganisation publique et mesurs en externe
par la satisfaction des clients directs et en interne par le nombre de plaintes reues ou
latteinte des engagements annoncs dans les chartes de service. 2) Les rsultats socit :
touchant lenvironnement direct et indirect de lorganisation analyse, mesurs par les
impacts sur la socit en gnral et sur lenvironnement.
La LOLF, en France, affiche dans son texte le mme souci en promouvant le dveloppement
dindicateurs mesurant non pas ce que fait ladministration (ses produits), mais limpact
41
Dvelopp par lEuropean Foundation for Management Quality (EFQM) et lInstitut Europen
dAdministration Publique (IEAP)
209
socio-conomique de ce quelle fait (ses rsultats) et dindicateurs mesurant l'aptitude du

service satisfaire son bnficiaire (Sin et Lannaud, 2007).
En fait, la distinction outputs/outcomes renvoie une autre ligne de partage entre secteurs
public et priv, celle de limportance accorde respectivement la quantification et la
qualification. Selon Gibert (2000 : 62) les cadres du secteur priv ont une grande capacit
produire des chiffres, les mettre en rapport et les faire parler ; tandis que, pour les cadres
du public, la capacit s'interroger sur les missions, leur chanage, les effets qualitatifs,
jouer sur le verbe est manifeste (Gibert, 2000 : 63). Selon lauteur, cette focalisation sur le
qualitatif est la fois fonctionnelle et dysfonctionnelle. Elle intgre, dune part, la dimension
symbolique des organisations publiques, mais, dautre part, peut priver les acteurs d'objectifs
mobilisateurs ou empcher l'mergence de critres de russite ou d'chec, laissant la porte
ouverte n'importe quelle apprciation sur une politique ou le fonctionnement d'un service.
A linverse, le prcepte selon lequel on ne gre que ce que lon mesure (Kaplan et Norton
1996 : 33 ; Osborne et Gaebler, 1992) doit tre complt par le vieil adage anglo-saxon
Measure what you value and dont only value what you measure et ne signifie pas pour
autant que tout ce qui compte puisse tre mesur ou que tout est mesurable mme le
qualitatif (Trosa, cite in Pallez, 2000 : 111) mais plutt que ce qui est le plus facilement
mesurable reflte les dimensions les plus sommaires et internes de lorganisation.
Ds lors que la distinction entre outputs et outcomes est accepte, la question centrale devient
celle de leur articulation. Le dilemme, pour les concepteurs de SMPP, repose sur le fait que
production et finalits sont tous deux constitutifs de la valeur publique, et que la focalisation
sur un seul de ces aspects peut conduire des dysfonctionnements. Dans cette perspective
Norman (2007 : 325) illustre les forces et faiblesses des deux approches :
210210
Tableau 1.7 : Forces et faiblesses de lapproche production et de lapproche

finalits
Production Finalits
Permet dobtenir des rsultats clairs et Description de rsultats en vue dun but
mesurables, dfinis par des indicateurs de final, prenant en compte un point de vue
qualit, de quantit et de respect des plus large et plus long terme. Elles
dlais. On peut sans conteste lier ces permettent de dynamiser ou motiver le
Forces indicateurs la capacit dune personnel, tout en restant suffisamment
organisation et de sa direction mener vague pour ouvrir sur des collaborations
bien une approche sans excuse de la extrieures.
responsabilisation en fonction de rsultats,
plutt quen fonction des ressources.
Il est possible que lattention porte aux Les finalits, si elles sont trop
seuls objectifs de production amne se grossirement dfinies, risquent de
focaliser sur les seuls produits facilement signifier tout et nimporte quoi, avec des
mesurables et contrlables. Sil y a ainsi rsultats difficiles voire impossibles
Faiblesses dplacement des objectifs , la production mesurer. Les dclarations sur les objectifs
risque de devenir la finalit, aux dpens de gnraux peuvent tre de purs crans de
ralisations long terme, plus essentielles. fume, destins empcher des
valuations de
performance.
Source : Norman (2007 : 324)
Pour conclure ce tour dhorizon des adaptations du modle IOO au secteur public, il convient
de prsenter le modle propos par Bouckaert (2004, 2006, 2008) qui tend profondment le
modle IOO pour y intgrer la complexit de la performance du secteur public.
211
Figure 1.9 : La performance publique, des intrants la confiance
Besoins Environnement
Evaluation
interne ex
ante
Evaluation
Objectifs externe ex
post
Evaluation
externe ex Intrants activits Extrants Effets Confiance
ante
Evaluation
3 5 interne
expost
1 2 6
Dcision 4
7
Contrle et pilotage
Stratgie finance personnel organisation - communication
1 Intrants/intrants: Economie 4 Intrants/effets: Cot/ efficacit
2 Intrants/extrants: Efficience/productivit 5 Effets/confiance 7 Intrants/confiance
3 Extrants/effets: Efficacit 6 Extrants/confiance
Source : adapt de Bouckaert et Halligan (2008 : 33)

Ce modle permet dintgrer les modles EEE et IOO, tout en mettant en avant les spcificits du
secteur public.
Tout dabord, la notion doutcomes y est prcise de manire originale. Bouckaert (2006 : 13)
distingue les effets des actions publiques et la confiance envers le secteur public. Si les extrants ne
sont pas une fin en soi dans le secteur public, Bouckaert considre galement que les effets peuvent
ntre quun objectif intermdiaire des actions publiques. Selon lui, lambition ultime consiste
garantir un niveau fonctionnel de confiance pour les membres dune Res publica au sein de
ltat, dans toutes ses institutions et ses organisations, mais surtout dans ses institutions et ses
organisations publiques .
Ces deux types doutcomes (effets et confiance) fondent la complexit de la mesure de la

performance dans le secteur public. Dune part, ils sont le fruit des activits complmentaires de
plusieurs organismes et sont difficiles mesurer au niveau dune organisation (Bouckaert, 2006 :
13). Dautre part, une grande quantit de facteurs politiques, sociologiques et environnementaux
influencent tant les effets des actions publiques que la confiance envers le secteur public, ce qui
perturbe lanalyse des relations entre outputs et outcomes (Bouckaert, 2006). Si des corrlations
entre extrants et effets ont pu tre mesures, la relation entre effets et confiance na pas t
corrobore (Bouckaert et al., 2002 ; Van de Walle et Bouckaert, 2003).
212212
Dans le cadre de notre recherche, le recensement des adaptations du modle IOO au secteur
public invite identifier sur le terrain si une attention est porte aux effets des actions menes
et se matrialise par la production dindicateurs deffets et de mesure de la confiance.
2.2.3 - Ladaptation du BSC
Ds la parution de leur premier ouvrage, Kaplan et Norton (1996) ont souhait dmontrer
lintrt et la validit de leur modle pour le pilotage des organisations publiques. Ainsi,
plusieurs cas de BSC mis en uvre dans des hpitaux ou des collectivits territoriales
(notamment la ville de Charlotte) y sont prsents. Dautres auteurs ont par la suite tent de
dmontrer lintrt dutiliser le BSC dans diffrents secteurs dactivit aussi bien public que
priv (Olve et al., 2000; Olve et Sjstrand, 2002).
La plupart des traits distinctifs du BSC vis--vis des autres modles danalyses de la
performance semble le rendre trs compatible avec les spcificits du secteur public.
Limportance accorde larticulation dindicateurs financiers et non financiers est trs
compatible avec le principe selon lequel les organisations publiques ne recherchent pas
principalement le profit. Dautre part, son ambition daligner les indicateurs sur les intrts de
plusieurs parties prenantes (clients, actionnaires et employs) correspond bien la multiplicit
des bnficiaires de laction publique. Ainsi, le BSC a pu tre considr comme une
concession minimale des organisations publiques linjonction de mesurer leur performance
(Chow et al., 1998 : 264). Les analyses des pratiques confirment dailleurs sa forte pntration
dans le secteur public (Aidemark, 2001; Ax et Bjornenak, 2000 et Mc Kendrick and Hastings,
2002).
Nanmoins, deux caractristiques du BSC limitent sa transposition dans le secteur public : sa

faible flexibilit et labsence de prise en compte de la dimension politique.
Concernant la flexibilit du BSC, sa structure standard en quatre parties ne permet la prise en

compte dobjectifs stratgiques spcifiques (Lorino, 2003 : 146). Ainsi, soit le modle du
BSC formate la stratgie de lorganisation, soit les objectifs stratgiques doivent dterminer la
charpente du BSC. A ce sujet, Gibert (2000 : 74) souligne que la pense de Kaplan et Norton
sur lutilisation du BSC dans le secteur public a volu au fil du temps. Au dpart, la seule
ide concde tait que l'axe financier n'tait pas celui o l'on mesurait les rsultats finaux.
213
Aujourd'hui, l'ide est clairement que les organisations publiques devraient placer au
sommet de leur BSC un objectif global qui reprsente leurs objectifs long terme : par
exemple une rduction de la pauvret ou de l'illettrisme ou une amlioration de
l'environnement (Kaplan et Norton, 2000 : 135, cits par Gibert). On constate donc un
assouplissement du modle du BSC.
Concernant labsence de prise en compte de la dimension politique, plusieurs critiques

(Bessire, 2000; Gibert, 2000 : 75) indiquent que larborescence causes-effets que Kaplan et
Norton proposent est irralisable dans le secteur public, en raison de la complexit de ses
objectifs, ou suppose de nier cette complexit.
Ainsi, afin de faciliter la transposition du BSC dans le secteur public, certains auteurs
proposent des amnagements plus profonds que ceux proposs par Kaplan et Norton.
Par exemple, Moullin (2002 : 6) dveloppe un Public Sector Scorecard (PSS) spcifique au
secteur public cens donner un cadre global de mesure de la performance et damlioration
du service, adaptant le BSC la culture et aux valeurs des secteurs public et parapublic .
Ladaptation du modle consiste ajouter une nouvelle dimension de la performance : laxe
usagers/parties prenantes qui suppose de mesurer la perception du service par les usagers
et leur satisfaction. Le PSS comprend donc 5 axes.
Llment cl de ce modle est dintgrer les usagers ou parties prenantes dans le processus
de formulation des objectifs. Lobjectif est daligner stratgie, processus et mesure de la
performance sur les besoins et attentes des usagers directs des autres parties prenantes. Alors
que le BSC traditionnel cherche seulement assurer la cohrence entre les diffrents axes de
performance, le PSS entend transcender les frontires de lorganisation en invitant les
reprsentants dautres organisations partenaires, et dautres groupes de rfrence au sein du
comit de pilotage du PSS (Moullin, 2006). La carte stratgique labore dans le cadre du
PSS est galement sensiblement diffrente du BSC gnrique dans la mesure o les
participants sont invits rflchir aux effets dsirs de laction et identifier les principaux
facteurs de risque (Neely et al., 2002). Ce BSC amnag a t appliqu au sein de certaines
entits du NHS britannique, dans une collectivit territoriale britannique et au sein du
ministre des transports sud africain.
214214
Llargissement du BSC en 5 axes et lide de sen servir comme support de la relation aux
parties prenantes se retrouvent dans la plupart des adaptations du BSC au secteur public.
Ainsi, Chapet (2007) propose de distinguer les 5 axes (finalits, ralisations, processus,
contributions et comptences) et didentifier une partie prenante pour chacun deux. Cette
mise en correspondance axes de performance/parties prenantes est cense favoriser
lalignement de ces axes sur les attentes des parties prenantes.
Le postulat commun de ces adaptations est donc que les frontires entre organisations
publiques et environnement doivent seffacer et que la participation des parties prenantes la
conception des indicateurs et un moyen de construire ces liens.
Dans la pratique, la transposition du BSC dans le secteur public peut conduire modifier,
ajouter ou supprimer des axes danalyse de la performance. Ainsi, Farneti (2006) montre que
la conception du BSC pour les collectivits territoriales italiennes a donn lieu au
remplacement de laxe client par laxe citoyens . Cette diffrence implique limpossibilit
de mesurer la performance en termes de bnfice par client ou de part de march. Les rsultats
sont plus intangibles et diffus.
On le voit, de nombreux modles proposent de mesurer la performance en tenant compte des

spcificits du secteur public. Ces modles (thoriques) de mesure nourrissent les systmes
(techniques) de management de la performance dvelopps dans les organisations publiques.
Larticulation de ces modles des systmes de management de la performance structure leur
intgration dans les comportements effectifs des acteurs individuels et collectifs de
lorganisation. Mais, comme le souligne Friedberg (1997 : 160), aussi massives et dures que
soient ces technologies elles ne font pas disparatre lincertitude et la coopration humaine. La
porte pratique des conceptions et mesures quelles comportent ne sont pas connaissables a
priori. La section suivante prsente, dune part, lapproche par les outils de gestion qui
souligne justement la ncessit dapprhender les SMPP dans une perspective processuelle et
interactive. Dautre part, elle prsente le cadre thorique dvelopp par Bouckaert et Halligan
(2008) pour analyser les combinaisons entre modles de mesure et systme de management de
la performance, qui sera mobilis dans linterprtation de nos rsultats.
215
Section 3 : Des outils de gestion aux systmes de management de

la performance
Les deux sections prcdentes ont permis de mettre en avant la porte symbolique du concept
de performance et de rendre visible tant la varit des modles de mesure que leur
conflictualit potentielle. Cette section tire les enseignements de cette revue de la littrature
afin de mobiliser un cadre thorique adapt lanalyse des interactions entre conceptions de
la performance portes par les acteurs et les systmes de management de la performance
dvelopps.
Notre recherche porte sur des organisations (OI), dont la propension rendre visible leur
performance par le biais de dispositifs de gestion inspirs du secteur priv a t souligne.
Cela ne signifie pas ncessairement que celles-ci revendiquent avoir mis en place un SMPP.
La mise en uvre dune dmarche globale de performance , selon lexpression consacre
par les administrateurs territoriaux, nest ainsi pas un critre de slection des cas tudis.
Nous souhaitons plutt reconstruire et assembler la conception de la performance et son ou
ses modes de management aux travers des outils de gestion utiliss dans les communauts
observes. Cette recherche sinscrit donc dans la ligne de lapproche par les outils de
gestion .
Ainsi, dans un premier temps nous prsentons les fondements et les caractristiques de
lapproche par les outils de gestion. Le recensement de la littrature sur les outils de gestion
nous permet, dune part, de montrer le lien fort existant entre les outils et le concept de
performance, dautre part, de souligner la ncessit dapprhender les outils de gestion dans
une perspective processuelle et interactive et, enfin, de prsenter les principales dfinitions et
typologies des outils de gestion. Cette prsentation a une porte essentiellement
mthodologique dans la mesure o ces dfinitions nous serviront dfinir notre protocole de
recueil de donnes et constituer notre guide dentretien.
Dans un second temps, nous prsentons le cadre danalyse du management de la performance

dvelopp par Bouckaert et Halligan (2008) qui sera utilis pour linterprtation des rsultats.
Ce cadre est convergent avec une approche extensive du management de la performance
comme assemblage plus ou moins coordonn dinstruments et de conceptions de diverses
216216
natures. Dans cette perspective, la mesure de la performance apparat dun intrt moindre
que la comprhension de ses enjeux organisationnels. Nous souhaitons adopter une approche
permettant danalyser conjointement les dispositifs dvelopps et les usages auxquels ils
donnent lieu. A ce titre, la grille danalyse de la mesure, de lincorporation et de lusage de la
performance propose par Bouckaert et Halligan nous permettra de caractriser les
phnomnes dinteraction entre les diffrents outils et entre outils et conception de la
performance. Ce faisant, les styles de management de la performance identifis dans les OI
pourront tre rapprochs des idaux-types de management de la performance. Cette
confrontation des thories aux pratiques effectives, dans un contexte daction encore peu
analys sous langle du management de la performance se positionne comme une contribution
originale la comprhension du management public local et intercommunal.
3.1 - Lapproche par les outils de gestion : apprhender la performance

dans tous les recoins de lorganisation
La performance, sa mesure et son management reposent ultimement sur des outils de gestion
dont on attend la fois quils rendent lorganisation plus transparente pour mieux la matriser
et quils diffusent et distribuent chaque acteur une vision cohrente de ce qui doit tre fait
pour atteindre la performance dsire.
Les outils de gestion sont indissociables de la notion de performance. Dune part, ils la
manifestent et la concrtisent puisque toute dmarche de performance repose sur des modes
de calculs, des indicateurs, des procdures de reddition Dautre part, ils y puisent leur sens
et leurs finalits : les outils ne sont mis en uvre, promus, et potentiellement appropris
quen vue dune performance accrue quils permettent datteindre. En fait, cest le principe
dinsparabilit entre outils et performance qui est suggr par la plupart des auteurs qui se
sont attachs arracher les outils de gestion leur apparente inertie/neutralit (Berry, 1983 ;
Boussard, 2003 ; Hatchuel et Weil, 1992). Aussi, les outils de gestion constituent un puissant
instrument danalyse des conceptions individuelles et collectives de la performance qui
prvalent dans une organisation. Comme le soulignent Lacoumes et Le Gals (2004 : 27),
tout instrument technique est la concrtisation dune thorie plus ou moins implicite. Ce
faisant, les outils de gestion mme en labsence dun discours organisationnel fort sur la
217
performance peuvent tre utiliss comme rvlateurs des diffrentes conceptions, cadres
cognitifs et normatifs qui accompagnent et composent cette notion.
Nous montrons ci-aprs que lapproche par les outils de gestion repose sur une remise en
cause de la vision instrumentale de lorganisation convergente avec notre dfinition du
concept de performance (3.1.1). Elle promeut une conception interactive des outils de gestion
qui nous semble fconde pour lanalyse du management public (3.1.2). Enfin, nous recensons
les dfinitions et typologies des outils de gestion que nous mobilisons dans la construction de
notre grille dentretien (3.1.3).
3.1.1 - Une remise en cause de la vision instrumentale de lorganisation
Le modle instrumental est le modle dominant en Sciences de Gestion (Brabet, 1993). Dans
ce modle, les outils de gestion sont considrs comme des courroies de transmission de la
volont de la direction dans lensemble de lentreprise. Il repose sur le postulat explicite dune
convergence des intrts, des enjeux, et des finalits des diffrents acteurs de lentreprise.
Dans cette perspective, les outils de gestion sont de nature purement technique et agencs
selon des rgles rationnelles que cherchent tablir les sciences de gestion. Ces outils
techniques sont penss comme dconnects des projets quils servent mettre en uvre
(Chiapello, 2005). Lorino (2002) identifie quatre lments de lapproche instrumentale des
outils de gestion : 1) Lefficacit de loutil dpend de son aptitude rpliquer la ralit, mimer
le rel. Les proprits intrinsques de loutil, la qualit de son design suffiraient le dfinir. 2)
Loutil de gestion est rput directement influencer laction ou les schmas de raisonnement
qui y conduisent. Cest un vecteur de rationalisation, de normalisation des comportements. 3)
Loutil est investi dune force autonome; il na ds lors besoin ni dtre contextualis ni
appropri puisquil simpose lacteur. Lappropriation est ici pense comme non
problmatique, consacrant ladage selon lequel lintendance suivra (Grimand, 2007 : 4). 4)
Lacteur lui-mme entretient un rapport dextriorit total loutil. Cest un acteur
dsincarn, sans dsirs, stratgies, buts ou identit. En fait, la vision instrumentale de
lorganisation invite ne pas porter attention aux outils de gestion.
Selon Oiry (2003 : 215) il existe en gestion un paradoxe sur la question des outils de gestion.
Les sciences de gestion sattachent, en effet, analyser des situations de gestion (Girin,
218218
1990) pour comprendre le fonctionnement de lorganisation. Lorganisation tant un systme

finalis, les recherches tudient donc les interactions existant entre le systme de gestion, les
comportements des salaris et la performance de lentreprise. Il serait donc logique que les
outils de gestion, qui constituent le moyen par lequel la direction impose sa volont aux
autres acteurs de lentreprise, aient t analyss et conceptualiss ds lorigine. Or, selon
lauteur il nen est rien : les dispositifs de gestion sont un angle mort de la rflexion
gestionnaire. En effet, les outils sont rarement interrogs en eux-mmes, le modle
instrumental considrant les outils de gestion comme des donns (Bournois, Livian, Thomas,
1993). Cazes-Milano et Mazars-Chapelon (2000 : 3), au terme dune revue de littrature sur
la question des outils de gestion en sciences de gestion aboutissent aux mmes conclusions :
la plupart des recherches sur les outils de gestion privilgient une conception dterministe de
lorganisation o les acteurs sont relativement passifs et o les techniques sont principalement
considres comme stables, matrielles et physiques.
En fait, on retrouve au niveau des outils de gestion le dsir de neutralit qui entoure le
concept de performance et qui aboutit dissocier leurs dimensions technique et politique.
Selon Chiapello (2005), lencapsulage de la gestion dans un discours technique lui confre
une trs grande force, notamment dans le processus de diffusion (Chiapello, 2005). De la
mme manire quavec le concept de performance, les outils de gestion sont dautant plus
facilement accepts quon les prsente comme un agencement de moyens quelles que soient
les finalits recherches. Il est donc relativement peu surprenant que la recherche sur les
outils de gestion soit davantage le fait de courants disciplinaires extrieurs aux Sciences de
Gestion (Sciences Politiques, Lascoumes et Le Gals, 2004 ; Sociologie du Travail, Boussard
et Maugeri, 2003 ; Sociologie des Organisations, Segrestin, 2004).
Pourtant, lapprhension de lorganisation au travers de ses outils, en reliant ceux-ci aux

intentions explicites et latentes qui les guident et aux jeux dacteurs qui les accompagnent,
peut savrer trs pertinente pour la conduite de laction.
219
3.1.2 - La promotion dune conception interactive des outils de gestion
Lmergence dune approche par les outils de gestion quivaut une remise en cause de la
vision instrumentale de lorganisation par laffirmation que les outils de gestion sont
construits par les acteurs individuels et collectifs de lorganisation.
Cette approche sinspire explicitement et fortement des travaux de la sociologie de la

traduction auxquels elle emprunte le refus de dissocier technique et socit pour les
penser ensembles. La plupart des recherches sur les outils de gestion soulignent dailleurs leur
dette la sociologie de la traduction (Lascoumes et Le Gals, 2004 ; Maugeri et Boussard,
2003 : 57 ; Weller, 2003 : 252). Les outils de gestion sont ainsi considrs comme un
construit social o les reprsentations des acteurs sont essentielles (Cazes-Milano et Mazars-
Chapelon, 2000 : 9). Les travaux fondateurs de Berry (1983 : 6) consistent montrer quun
outil de gestion nest jamais rductible une rationalit technique pure. La rduction de la
complexit quils oprent (compter, schmatiser, calculer) fournit des abrgs du vrai et du
bon. Ils sont le support tout autant quils construisent lapprciation des actions menes. Dans
cette perspective, les outils de gestion ont ncessairement une dimension normative ou
rhtorique (Boussard, 2003 : 174). Ils construisent une certaine vision de la marche des
organisations, ils se mettent au service dune ide particulire de la performance. Dans une
perspective critique, ils peuvent mme tre considrs comme des machines de guerre
(Maugeri, 2001) qui colportent des reprsentations implicites des bons modles
organisationnels [...] Les outils de gestion fonctionnement comme des machines fabriquer
des interprtations qui lgitiment les positions dacteurs et les rapports de forces (Maugeri,
2003 : 27). Sans aller jusqu considrer que les outils sont ncessairement un instrument de
manipulation au service dune idologie quil sagit de masquer, tous ces travaux invitent
penser les outils de gestion comme le rsultat et lenjeu dune rgulation sociale autant que
technique (Bernard, 2008 : 100). Technique et organisation interagissent et se structurent
mutuellement (Orlikowski, 2000 : 405).
Dans cette perspective, les outils de gestion nexistent pas en soi et ne sont pas rationnels
par nature. Ils sinscrivent dans un processus historique et social de construction, de
ngociation, de mise en forme, de promotion, de discussion, dimposition ou dacceptation,
dutilisation ou de rejet passif ou actif.
220220
Tout dabord, que loutil ne soit pas invent par lorganisation ou ses membres ne signifie pas
quil lui soit purement extrieur. Dans la ligne des travaux de Weick (1979), les tenants de
lapproche par les outils de gestion considrent qu des degrs divers, les outils de gestion
sont ncessairement retravaills, rinterprts par les filtres de perception des acteurs. A
moins dtre compltement rejets, les outils deviennent progressivement le reflet de
lorganisation. Ils peuvent autant tre retravaills par les usages qui en sont faits que
structurer les choix et comportements des acteurs (Bernard, 2008 : 100). Les outils jouent sur
les acteurs autant quils sont jous par ces derniers, on peut donc parler disomorphie entre
outils et organisation (David, 1996).
Le point essentiel de lapproche par les outils de gestion, qui dcoule des lments prcdents
est que les outils ont des effets propres42 (Lascoumes et Le Gals, 2004 : 29) attendus ou
inattendus. Ils construisent une reprsentation commune de la ralit (Moisdon, 1997) et
entranent une dynamique sociale. Le pouvoir structurant des outils de gestion est dautant
plus puissant quil se nourrit du culte de la technique qui prvaut dans nos socits :
quantifier et formaliser peuvent gnrer des effets de vrit, autrement dit peuvent confrer
un statut dobjectivit aux informations vhicules et accrotre leur acceptation par les
acteurs. En retour, les outils de gestion peuvent tre ftichiss (Berry, 1983 : 31) et devenir
des machines de gestion , les acteurs prenants lhabitude de raisonner par eux, ceux-ci sont
maintenus alors que laction se transforme, suscitant de nombreux effets pervers et
aveuglements organisationnels. Lapproche par les outils de gestion invite donc ne pas ne
contenter de la description des outils, de leur raffinement technique, mais prendre en
compte leurs usages concrets.
Le dernier point dimportance de lapproche par les outils de gestion est justement de porter
attention leur appropriation par les acteurs individuels et collectifs de lorganisation. En
effet, pour les tenants de cette approche, outils de gestion et appropriation sont
indissociables : toute rflexion sur lappropriation des outils de gestion suppose une
conceptualisation de la notion doutils de gestion, de la mme manire que toute rflexion sur
le statut des outils de gestion implique une analyse des mcanismes de leur appropriation
42
La liste des effets identifis semble ici infinie : automatisation des comportements (Berry, 1983), effets
dinertie quand mme les opposants loutil se mettent lutiliser, construction dune reprsentation spcifique
de lenjeu quil traite (comme la construction des indices), construction dune problmatisation particulire de
lenjeu, dans la mesure o il hirarchise les variables et peut aller jusqu induire un systme explicatif
(Lascoumes et Le Gals, 2004 :29-33)
221
(Hatchuel, cit par De Vaujany, 2006a : 107). Le concept dappropriation est usuellement
dfini comme laction de rendre propre un usage, une destination . Selon Serge Proulx
(2001), lappropriation signale tout la fois : une matrise cognitive croissante du dispositif
ou de lobjet technique ; une intgration significative de cet objet dans les routines de lacteur
; une dimension de cration, de nouveaut rendue possible par lusage de cet objet. Selon
Grimand (2007 : 11) lappropriation est fondamentalement un processus interprtatif, de
ngociation et de construction du sens lintrieur duquel les acteurs questionnent, laborent
rinventent les modles de laction collective . De mme, selon Segrestin (2004 : 28) une
action dinnovation produit des apprentissages dignes de considration si lappropriation qui
en est faite sur le terrain redfinit lespace de discussion lintrieur duquel les acteurs en
prsence rglent les problmes quils affrontent .
Dans ces dfinitions, le pouvoir daction des utilisateurs sur loutil est mis en avant. Il sagit
ici de souligner le caractre progressif de la construction dun outil et surtout de rompre avec
lide dune sparation tanche entre concepteurs et utilisateurs (De Vaujany, 2006b). Un
outil sera dautant plus appropriable que son concepteur intgre lutilisateur dans la
conception et rend loutil assez flexible pour que lutilisateur puisse lamnager, il ne sagit
pas simplement de raffiner loutil sans cesse et de communiquer son propos. En retour, les
utilisateurs, de par leurs usages imprvus contribuent en pratique produire de la valeur
dusage des outils, et finalement les amliorer sensiblement. Ce dcalage entre usages
attendus et obtenus et lintgration des utilisateurs dans le processus cratif interdit de penser
le cycle de vie dun outil sous la forme de deux phases compltement dconnectes (Mallet,
2006 : 3), savoir la conception puis ladoption et lusage, comme le prsentaient les thories
de la diffusion (Rogers, 1983) et celles de ladoption (Davis, 1989). Selon ces thories
lobjet dorigine est complet et ne peut que se dgrader ou se maintenir intact (Latour,
1992 : 104, cit in Oiry, 2003 : 217). Que cela soit dlibr ou non, loutil de gestion est
potentiellement modifiable tout au long de son existence. Ce qui, dune part relativise lide
dune phase de stabilisation quasi dfinitive des usages en redonnant corps aux dimensions
contextuelle et affective prsentes dans le phnomne dappropriation. Dautre part, cela
souligne limportance pour les responsables dun suivi dans la dure des processus
dappropriation en incluant dans leur rflexion la problmatique de labandon de loutil de
gestion (Bardini, 1996).
222222
Lide qui se dgage de cette prise en compte de lappropriation est que les outils de gestion
sont le fruit des interactions entre des concepteurs/promoteurs/formateurs et des utilisateurs
qui doivent adapter leurs ides, intrts et pratiques aux outils et, dautre part, adapter les
outils aux ides, intrts et pratiques des acteurs. Elle implique de suivre loutil tout au long
de son utilisation et de considrer sa conception comme un point de dpart de lanalyse.
Au total, lapproche par les outils de gestion repose selon David (1996) sur des thories de
l'action collective qui peuvent se regrouper autour du terme de rationalit interactive , qui
signe la conception moderne de la modlisation : la construction d'une dmarche rationnelle
dans une situation de gestion passe par une oprationnalisation limite des interfaces
communes entre les acteurs, chacun conservant, pour des raisons d'efficacit, une certaine
autonomie par rapport ses enjeux propres et son savoir-faire. Il s'agit de construire une
thorie de la rationalit commune autour d'une interaction identifie, plutt qu'une thorie de
la rationalit d'acteurs qui se confronteraient ensuite dans une interaction dfinie
indpendamment de cette thorie (Ponssard, 1997 : 214) .
Cette notion de rationalit interactive se retrouve dans de nombreux travaux provenant de

l'ensemble des disciplines de gestion : en stratgie, avec le concept de stratgie chemin faisant
(Avenier, 1997) ; en contrle de gestion, avec des conceptions non normatives des tableaux
de bord et des indicateurs (Bouquin, 1997). Il s'agit vritablement d'un changement de
paradigme : fondamentalement, ces volutions traduisent une volution radicale de la manire
dont nous concevons l'action gestionnaire et mme, plus gnralement, l'action collective.
Cette volution se fait aux deux sens du mot conception : la conception mentale de l'action
collective (la reprsentation que nous en avons) et sa conception concrte (la manire dont
nous agissons et la thorie que nous avons de l'efficacit de notre intervention dans des
processus collectifs).
Ainsi, l'organisation n'est pas un simple contexte pour les outils de gestion, pas plus que les
outils ne sont simplement ajouts l'organisation : il y a co-construction de l'organisation par
les outils et des outils par l'organisation. On voit bien lintrt dutiliser cette approche en
sciences de la gestion publique, dans la mesure o ce champ disciplinaire sest constitu
autour de la question de la transfrabilit des outils de gestion du secteur priv vers le secteur
public (Meyssonnier, 1997). Lenjeu dune approche des pratiques de gestion publiques par
les outils de gestion est de dpasser les clivages traditionnels centrs sur lidentification des
223
causes de succs ou dchec de limplmentation des outils. Deux thses sopposent (Lozeau
et al, 2002 : 555) :
1) La premire considre que les outils sont dsirables par nature et que les qualits des
acteurs dterminent les capacits dappropriation. Ds lors, les outils et leur implantation
nont pas tre rflchis mais des efforts doivent tre demands aux acteurs. Dans cette
perspective managrialisme et conception instrumentale de lorganisation se confondent.
2) Lautre thse considre que les succs ou checs ne rsident pas dans laction du
management ou de lorganisation mais dans les outils eux-mmes qui ne tiennent pas assez
compte des rationalits spcifiques des organisations quils visent rguler. Le risque tant
dassimiler toute pratique ou initiative managriale dans le secteur public la mise en uvre
des prceptes du NPM et ainsi rejeter le bb avec leau du bain en niant la complexit et
la possible indtermination du phnomne luvre.
En fait, postures critique et laudative se rejoignent prcisment dans lmission de postulats

forts sur les outils de gestion. Dans les deux cas, les instrumentations techniques ne sont que
le reflet dautres choses.
Une approche plus processuelle et interactive des outils de gestion dans le secteur public
ouvre des pistes dinterprtation nouvelles et plus nuances. Dans cette perspective, un outil
inspir dune conception no-librale ou taylorienne peut tre dnatur ou rinterprt dans le
cours mme de sa mise en uvre par les acteurs et parfois maintenir voire rlgitimer le mode
de fonctionnement quil visait prcisment modifier. A linverse, un outil dont les
fondements idologiques ne sont pas assimilables au NPM peut en acqurir certaines
caractristiques au fur et mesure de son utilisation. Il ne sagit plus tant de dnoncer ou
promouvoir le bien fond du recours aux outils de gestion dans le secteur public qui seraient
jous davance mais de se concentrer sans a priori sur lanalyse de leur devenir. Dun
point de vue mthodologique, elle prescrit un recueil de donnes amenant rencontrer
diffrents acteurs, dans diffrentes ramifications de lorganisation et diffrents niveaux
hirarchiques pour gnrer une vision transversale des outils. Dautre part, les questions
poses doivent permettre aux rpondants de raconter lhistoire des outils, leurs objectifs
affichs ainsi que leurs perceptions des usages en vigueur.
224224
Nanmoins, avant dinterroger les acteurs propos de leurs outils, il convient davoir une
dfinition claire de ce que recouvre la notion. Nous prsentons ci-aprs les dfinitions et
typologies des outils de gestion rencontrs dans la littrature.
3.1.3 - Quest-ce quun outil de gestion ? Dfinitions et typologie
Diffrentes qualifications sont proposes pour voquer les outils de gestion : techniques de
gestion, dispositifs, instruments. Le recours ces dernires formules vise attnuer la
connotation exclusivement matrielle de lexpression outils de gestion et mettre en
avant leur nature htroclite et en mme temps systmique (Maugeri et Boussard (2003 :
28). Cependant, tant donn que la plupart des auteurs sappuient sur les dfinitions
proposes par Hatchuel et Weil (1992) puis David (1996), dans le cadre de la recherche nous
les utilisons indistinctement.
David (1996) propose une dfinition extensive des outils de gestion comme tout dispositif
formalis permettant l'action organise . Moisdon (1997) les assimile tout schma de
raisonnement reliant de faon formelle un certain nombre de variables issues de
lorganisation et destines instruire les divers actes de la gestion . Ces deux dfinitions
mettent laccent sur le caractre formel des outils et leur lien avec laction : ceux-ci nexistent
en effet que par lusage qui en est fait. La dfinition des outils de gestion est trs proche de ce
quHatchuel et Weil (1992) nomment technique managriale 43.
Une technique managriale est constitue de trois lments en interaction :

1) un substrat technique qui correspond labstraction sur laquelle loutil sappuie pour
fonctionner. Il permet den comprendre la logique interne ;
2) une philosophie gestionnaire qui correspond lesprit dans lequel lutilisation de loutil
est envisage et donne une signification de celui-ci aux yeux des acteurs: "il s'agit du systme
de concepts qui dsigne les objets et les objectifs formant les cibles d'une rationalisation"
(Hatchuel et Weil, 1992 : 124) ;
3) une vision simplifie des relations organisationnelles, qui permet a priori didentifier
les acteurs concerns par loutil, les rles que chacun doit prendre en charge et les relations
qui les unissent. Il sagit ici de pointer que la dimension sociale est un composante intrinsque
43
Une technique managriale correspond un certain type doutil de gestion dans la taxonomie propose par
David (1996) : lOutil Orient Connaissance.
225
aux techniques managriales qui seraient muettes et sans vertus mobilisatrices si elles ne se
dfinissaient travers une scne dont les personnages viennent expliciter les rles que doivent
tenir un petit nombre d'acteurs sommairement, voire caricaturalement dfinis (Hatchuel et
Weil, 1992 : 125).
Cette dfinition vise mettre en avant quun outil nest pas quun objet technique, mais mle
irrductiblement de la matire, des ides et des relations. Elle fournit une premire grille
danalyse des outils de gestion sur laquelle plusieurs auteurs se sont appuys pour concevoir
leur propre approche.
Sappuyant sur les composantes identifies par Weill et Hatchuel (1992), David (1996)
propose de distinguer trois types doutils de gestion44 : les Outils Orients Connaissances
(OOC), les Outils Orients Relations (OOR) et les Outils Mixtes (OM). Chacun de ces outils
est compos dun substrat technique, dune philosophie gestionnaire et dune vision simplifie
des relations organisationnelles particulire :
- Les Outils Orients Relations (OOR): s'adressent explicitement aux relations entre
acteurs ou groupes d'acteurs (par exemple : une nouvelle structure dcentralise, la
constitution d'quipes projet, de rseaux de formateurs ou de contrleurs de gestion dcrivent
en premier lieu une forme d'organisation particulire des relations entre les acteurs, mme si
la question de savoir quelles connaissances seront produites par cette organisation se pose
ncessairement par la suite...). Leur substrat technique est constitu d'une description des
positions et d'un certain nombre de relations entre des acteurs dfinis. Il met en place un
certain nombre de connexions entre les acteurs, les connaissances produites restant au dpart
implicites. Leur philosophie gestionnaire correspond la fois une logique d'amlioration du
fonctionnement de l'organisation et une logique de rsolution de problmes complexes par
des relations entre acteurs et non par une modlisation abstraite. Elle correspond une
rationalit qui se situe au cur des relations entre acteurs : idaux de coopration ou de
comptition, d'autonomie des groupes, de transversalit des rseaux. Enfin, leur vision
simplifie porte sur les connaissances produites lorsque loutil fonctionnera. Ces
connaissances ne sont dcrites que sommairement, quand elles ne restent pas purement
44
En ralit la recherche de David porte sur les innovations managriales, mais dans la mesure o celui-ci pose
une identit entre outil et innovation, il raisonnable de considrer que sa taxonomie concerne galement les outils
de gestion.
226226
implicites (si l'on parle d'une manire gnrale de la mise en place d'une coopration entre
deux dpartements d'une grande organisation, on ne peut qu'imaginer, en filigrane, le type de
connaissances changes et leur interaction possible)
- Les Outils Orients Connaissances (OOC): traitent explicitement des connaissances,

indpendamment, dans un premier temps, des relations nouvelles induites par ces
connaissances (par exemple : un tableau de bord, une note de procdure). Leur substrat
technique est abstrait et permet un travail sur les connaissances indpendant des acteurs
(mesures, tables de gestes lmentaires ; ordinateurs et algorithmes de toute nature). Leur
philosophie gestionnaire renvoie une rationalit suprieure par rapport aux relations entre
acteurs (automatisation des savoirs, optimisation des choix...). Leur vision simplifie des
relations est sommaire mais trs fortement communique pour stimuler les acteurs.
- Les Outils Mixtes (OM): s'adressent simultanment aux relations entre acteurs et aux
connaissances produites, les deux dimensions tant prsentes dans le nom mme qui leur a t
donn (par exemple, dans le terme contrats d'objectifs, contrat dsigne la relation et
objectifs et les connaissances). Leur substrat technique est mixte. Par exemple, le substrat
technique des entretiens d'apprciation est constitu par l'entretien (la runion entre deux
acteurs) et le support de l'nonciation de l'apprciation (communication orale, documents
crits, rgles d'laboration de l'valuation). Leur philosophie gestionnaire correspond une
logique mixte de formalisation simultane des relations et des connaissances. Entretiens
d'apprciation, contrats d'objectifs, centres de rsultats, cercles de qualit sont des innovations
qui visent la fois une rationalisation des relations entre les acteurs et une clarification de la
nature et du statut des connaissances produites. Leur vision simplifie des relations
organisationnelles est cristallise dans leur dfinition mme (David, 1996). Par exemple,
l'entretien d'apprciation met en scne un suprieur hirarchique et son subordonn et prcise
l'avance sur quoi portera l'entretien, donc dfinit au pralable le type de savoir qui doit tre
produit : il n'est pas question que l'entretien porte sur autre chose, il est galement exclu que
l'apprciation puisse tre porte en dehors du cadre relationnel ainsi dfini.
A laxe connaissances/relations, David (1996) ajoute un axe danalyse fond sur le degr de
formalisation des outils, selon quils se bornent fixer les grandes rgles proposes et
finalits recherchs o quils prcisent dans le dtail les comportements adopter et le mode
227
de production des informations. Cette classification permet de reprsenter un outil par un

point sur un graphique deux dimensions :
Figure 1.10 : Nature et formalisation des outils de gestion
Cadrages
Cadrages Cadrages sur les

relationnels connaissances
Relations Connaissances
ss
Procdures Procdures sur
relationnelles les connaissances
Dtail
Source : David (1996 : 16)
Cette typologie fonde sur la nature et le degr de prcision nous semble prsenter un degr
dabstraction et de gnralit suffisant pour pouvoir intgrer la varit des outils de gestion
rencontrs sur nos terrains dtudes. Aussi, nous lutiliserons de manire flexible dans la
description de nos cas en indiquant le degr de prcision des outils rencontrs et sils visent
modifier les relations ou les connaissances des acteurs.
En fait, ce recensement nous sert essentiellement dans la construction de notre grille

dentretien et dans la conduite de ces entretiens. Dune part, il nous suggre dinviter les
rpondants non seulement dcrire les outils dont ils taient linitiative, mais galement
dcrire le mode dimplmentation des outils, les acteurs participants leur mise en uvre,
ainsi que les effets recherchs et obtenus. Notre objectif est dobtenir une vision la fois
technique et organisationnelle de ces outils. Bien sr, quand cela est possible nous avons
essay de croiser les perceptions de diffrents acteurs propos des mmes outils, afin de
gnrer une analyse plus distancie.
Une fois la description technique des outils et le rcit de leur usage ralis, il sagira
228228
dinterprter ces informations pour qualifier et comprendre le mode de management de la

performance en vigueur dans les OI. Pour ce faire, nous mobiliserons le cadre conceptuel
dvelopp par Bouckaert et Halligan (2008), que nous prsentons ci-aprs.
3.2 - Le cadre danalyse de Bouckaert et Halligan
Bouckaert et Halligan (2008) dveloppent un cadre conceptuel pour analyser de manire

systmique le management de la performance. Ils montrent que la plupart des analyses du
management de la performance dans le secteur public se focalisent sur la description dune
fonction (finances, RH) ou politique spcifique (Bouckart et Halligan, 2008 : 35). Or, selon
eux, lexigence de performance impacte non seulement lensemble des fonctions support,
mais elle change plus profondment la nature du management de lorganisation. Autrement
dit, les pratiques de pilotage de la performance ne peuvent se comprendre indpendamment
du contexte socio-organisationnel dans lequel elles se dveloppent. Une analyse transversale
et systmique des systmes de mesure et de management de la performance est donc
ncessaire pour comprendre comment la performance est prise en charge dans le secteur
public.
Le cadre dvelopp par Bouckaert et Halligan (2008) vise faire sens des multiples usages et
combinaisons des modles danalyse de la performance. Tout systme de management de la
performance est compos de trois sries dactivits (1). Les diffrentes combinaisons de ces
activits donnent forme quatre modles de management de la performance plus ou moins
intgrs (2). Le modle de Bouckaert et Halligan fournit toute une srie de questions
adresser aux dispositifs observs sur le terrain, qui seront prsentes dans la discussion.
3.2.1 - Les composantes du management de la performance
Tout systme de management de la performance est compos de trois sries dactivits : la

mesure de la performance, lincorporation des mesures de performance et lutilisation des
informations produites
3.2.1.1 - La mesure de la performance

Elle renvoie toutes les activits de collecte et de mise en forme des donnes relatives la
performance. Plusieurs variables permettent de qualifier un systme de mesure de la
performance :
229
- La forme globale du systme de mesure : il peut tre mcaniste ou interactif selon que
les liens de causes effets entre les diffrentes mesures sont considrs comme objectifs et
linaires ou, au contraire, ambigus et complexes et supposent une rflexion active entre les
diffrents acteurs concerns par ces mesures. Il peut galement tre ouvert ou ferm selon que
la dfinition des donnes collecter soit le fait des concepteurs du systme ou que les acteurs
internes ou externes lorganisation y participent.
- La conception du systme de mesure : elle peut tre spcifique ou gnrique selon

quelle est le fruit du travail des membres de lorganisation ou quelle rsulte de limportation
de pratiques dautres organisations.
- Le primtre de la mesure : il varie en fonction du nombre des aspects couverts par la

mesure de la performance : intrants, activits, extrants, effets, confiance.
- La profondeur de la mesure : Elle peut tre micro, mso, ou macro selon que les
mesures de performance sont dclines lensemble des niveaux de lorganisation : global,
par directions, individuel.
- Les dimensions spcifiques de la mesure : Le systme de mesure peut ou non intgrer

des dimensions spcifiques (par exemple : la qualit).
- La sensibilit aux dysfonctionnements : La mesure de la performance peut gnrer de

nombreux problmes et dysfonctionnements. Les systmes de mesure de la performance
peuvent tre plus ou moins sensibles ces risques. Ces dysfonctionnements peuvent tre
corrigs a posteriori ou, au contraire, anticips et surveills.
La manire dont est mesure la performance dtermine partiellement la manire avec laquelle
la performance est incorpore, utilise et gre. Lutilisation de ce modle dans le cadre de
notre recherche a pour consquence de ne pas nous concentrer sur la prsentation des
indicateurs et leur caractrisation. Ce quoi les modles de mesure de la performance se
limitent. Ce modle nous permet de faire le lien entre lanalyse de la mesure de performance
et la plupart des axes danalyse dvelopps dans les chapitres prcdents. En effet :
230230
- Identifier la sensibilit des acteurs aux dysfonctionnements nous permet de prendre en

compte leur rflexivit et de qualifier les arguments quelle mobilise.
- Identifier des dimensions spcifiques de la mesure nous permet dapprhender le degr
de conformation des OI au NPM.
- Identifier la profondeur de la mesure nous permet dapprhender la prgnance de
lesprit gestionnaire dans lorganisation.
- Enfin lanalyse de la conception du systme de mesure, nous permet dapprhender le
degr de contextualisation des dispositifs existants dans les organisations tudies.
3.2.1.2 - Lincorporation de la performance

Elle renvoie au fait dintgrer les informations produites dans des documents, procdures et
discours afin dimprgner la culture et la mmoire de lorganisation et de favoriser leur
utilisation. La principale question qui se pose alors est de savoir si les dmarches de mesure
de la performance servent de support aux interactions internes et externes lorganisation.
Deux variables permettent de qualifier lincorporation de la performance :
- Le niveau dincorporation : lincorporation peut sappuyer uniquement sur le

dispositif budgtaire ou passer par dautres dispositifs. Plus le nombre de dispositifs de
production dinformations relatives la performance est grand, plus lincorporation de la
performance a des chances dtre leve. Ces dispositifs peuvent tre statiques ou dynamiques
selon que lon cherche se conformer un standard ou que lon cherche identifier ce qui
fonctionne ou non. Plus les dispositifs visent identifier les dysfonctionnements, plus
lincorporation est leve.
- Le degr dincorporation : les dispositifs peuvent tre ou non articuls les uns aux
autres et cette articulation peut aller jusqu lintgration dans un systme global et cohrent.
Larticulation entre les dispositifs indique le degr dincorporation de la performance.
Linventaire des outils utiliss pour ancrer les informations dans des procdures donne un
aperu des capacits dincorporation du management de la performance. Lanalyse de ces
outils et techniques permet didentifier diffrents niveaux dincorporation.
231
Dans notre recherche, lutilisation du modle danalyse de Bouckaert et Halligan implique de

ne pas limiter notre observation aux dmarches globales de performance impulses par les
directions gnrales, ni se contenter danalyser larchitecture des documents budgtaires.
Toute une srie de dispositifs (tels que les dmarches qualit, le management par objectifs)
peuvent tre impulss de manire autonome par chaque direction et participer de lanalyse de
la performance. Cest autant la description de chacun des outils que lanalyse de leur
articulation ou non les uns aux autres qui permettent de comprendre comment est prise en
charge la question de la performance dans les OI.
Enfin, le degr dincorporation des informations relatives la performance influencera leur

usage.
3.2.1.3 - Lutilisation des informations produites

Elle renvoie au fait de mobiliser ces informations pour concevoir des stratgies damlioration
du processus dcisionnel, dallocation de ressources, de fixation des responsabilits et pour
renforcer la transparence de lorganisation. Les informations relatives la performance qui
sont incorpores dans lorganisation peuvent tre utilises de plusieurs manires :
- Forte ou faible : ces informations peuvent tre beaucoup ou peu utilises, pour
rsoudre des problmes techniques, ou bien pour concevoir et valuer une politique.
- Le reporting peut tre interne ou externe. En interne, il peut tre cloisonn dans
chaque direction ou transversal, en externe il peut servir grer les relations avec les parties
prenantes (administratives ou extra-administratives).
- Rtrospective ou prospective : linformation peut servir suivre rtrospectivement les
activits ou, prospectivement, prparer les actions futures. Quand les informations servent
prparer les actions futures, elles servent lapprentissage. Trois types dapprentissages
peuvent tre distingus dans lusage des informations relatives la performance : en boucle
simple : se conformer des standards, en double boucle : pour ajuster les standards, ou en
apprentissage permanent : le systme se rajuste en permanence pour apprendre apprendre.
- Automatis ou rflexif : une autre dimension de lusage est la rflexivit des acteurs
vis--vis des informations relatives la performance : ceux-ci peuvent tre conscients ou non
des apports et perturbations potentielles des systmes de mesure de la performance. En
rsultent ou non des stratgies pour accrotre la valeur ajoute du systme et viter les
dysfonctionnements.
232232
A la diffrence des recherches menes dans les collectivits anglo-saxonnes et nord-

europennes, la plupart des recherches menes dans les collectivits franaises se limitent au
constat de la prsence ou non de dispositifs de pilotage de la performance. Dans ce cadre,
notre recherche, en recueillant des informations mmes sommaires - puisque nous ne suivrons
pas un dispositif dans le temps, mais essaierons de faire une photographie de lensemble des
dispositifs utiliss dans lorganisation nous semble susceptible denrichir la vision de
lutilisation des dispositifs de performance dans le secteur public local franais.
Sur la base de ces trois composantes et de leur articulation, Bouckaert et Halligan proposent
quatre idaux-types de management de la performance.
3.2.2 - Les 4 idaux types du management de la performance
En fonction du degr dintgration du management de la performance dans lorganisation, on

peut distinguer quatre idaux-types : ladministration de la performance, le management des
performances, le management de la performance et la gouvernance par la performance. Ces
quatre idaux-types permettent de lier les dimensions techniques et organisationnelles des
SMPP. Il servira de cadre pour notre analyse de la performance dans les OI. En effet,
lanalyse conjointe des outils de gestion et des reprsentations des acteurs nous permettra
didentifier des formes de management de la performance et de les rapprocher des modles
identifis par Bouckaert et Halligan (2008).
3.2.2.1 - Le modle de ladministration de la performance

Il sagit du modle le plus sommaire et chronologiquement le plus prcoce. Un certain degr
de mesure et de performance est attendu, mais la relation entre mesure et performance reste
implicite. La mesure de la performance est la principale activit ralise dans ce modle. La
mesure de la performance est essentiellement technique (les donnes ne sont pas structures)
et sa mise en uvre est laisse la discrtion des managers. En fait, la mesure de la
performance constitue une nouvelle procdure administrative qui correspond une obligation
lgale ou administrative (nouvelles rgles de reddition de comptes), plus qu un souci
managrial ou politique. Le souci de performance reste intuitif et gnral (abstrait) et les
informations gnres sont dconnectes des stratgies (ou dmarches) organisationnelles
damlioration de la performance. Elles servent essentiellement amliorer le suivi des
233
ressources utilises (reporting interne) et la manire dont les procdures ont t mises en
uvre (conformit). La seule ambition de ce modle est la conformit aux standards fixs. La
seule possibilit dapprentissage est en boucle-simple. Ce modle correspond bien la
bureaucratie wbrienne traditionnelle (rgulation formelle).
3.2.2.2 - Le modle du management des performances

Il sagit dune catgorie intermdiaire entre ladministration de la performance et le
management de la performance. Ce modle merge lorsque management et performance sont
coupls mais seulement faiblement car plusieurs systmes de mesure coexistent.
Le management des performances ne sy rsume pas produire des donnes, mais une
approche fonctionnelle domine. En rsultent diverses sortes de managements de diverses
performances humaines, financires, stratgique, oriente usagers, communicationnelle.
Divers systmes de mesure produisent les informations dans des directions mettant en valeur
des performances diffrentes pour des objectifs isols. Ces informations ne sont pas
interconnectes. Ces systmes dvelopps en silo peuvent avoir une maturit trs variable, ce
qui les rend peu cohrents, incomplets et difficilement intgrables.
Nanmoins, pour certaines fonctions et certaines directions le systme de mesure de la

performance peut tre plus dvelopp et avoir une influence sur celui des autres directions :
par exemple un systme de pilotage financier peut inciter la contractualisation des objectifs
entre directions et avec les agents.
3.2.2.3 - Le modle du management de la performance

Ce modle prsente des traits distinctifs : cohrence, intgration, globalit, consistance et
convergence. Le systme de mesure est transversal et pas seulement administr ou diffus
dans certaines directions. Lagrgation (intgration) des informations nest pas alatoire. Elle
est aligne sur une stratgie globale damlioration de la performance. Le management de la
performance est ainsi conu comme un cadre pour lensemble du systme. Si plusieurs
systmes de mesure peuvent coexister en son sein, ils doivent tre hirarchiquement aligns
(avec une priorisation et une catgorisation claire). Il suppose galement une politique
officielle de mesure porte par lorganisation lintention de toutes les directions.
234234
3.2.2.4 - Le modle de la gouvernance de la performance

Ce dernier modle est le plus large et le plus profond. Il renvoie une situation o la mesure,
lincorporation et lutilisation des informations relatives la performance transcendent les
frontires de lorganisation et du systme administratif pour concerner la socit. Dans ce
modle, la performance sert mettre en relation les organisations publiques avec leur
environnement. Les citoyens participent la dfinition des cadres danalyse de la performance
et son valuation ex-post. Les SMPP intgrent toutes les dimensions de la performance et
les dclinent du global au particulier dans lensemble des composantes de lorganisation.
Ce modle multi-dimensionnel, multi-niveaux et multi-acteurs pose de nombreux problmes

encore irrsolus ce jour. Il sert surtout identifier les nouvelles pistes de dveloppement des
SMPP.
Les composantes du management de la performance propres chacun de ces modles sont

synthtises par les auteurs dans le tableau suivant :
235
Tableau 1.8 : Les quatre modles de management de la performance
Modle 1 : Modle 3 : Modle 4 :

Modle 2:
Administration de la Management de la Gouvernance par la
Management des performances
performance performance performance
Type de systme de mesure Mcaniste et ferm Interactif en interne, ferm Interactif en interne, ouvert Interactivit interne et externe
Organis par fonctions

Importation de modles standards Conception conjointe par les
Conception du systme de Conception ad hoc par des managriales : fixation de
(benchmarking) par le personnel parties prenantes, le personnel et
mesure membres de lorganisation standards par le personnel et des
et des consultants les consultants
consultants
Concentr sur lorganisation : Ouvert sur lorganisation et la Ensemble du primtre :

1- Mesure Limit : efficience et
conomie, efficience et politique publique : conomie, conomie, efficience et efficacit
Primtre de la mesure productivit ; intrants, activits,
efficacit ; intrants, activits, efficience et efficacit ; intrants, et confiance ; intrants, activits,
extrants
extrants, effets activits, extrants, effets extrants, effets, confiance
Profondeur de la mesure Micro Micro et mso Micro et mso Micro, mso, macro
Lintrt pour la qualit est
Dimensions spcifiques de la La qualit est considre comme La qualit requiert une attention La qualit est systmatiquement
intgr dans le systme de
mesure une constante spcifique intgre
mesure
Dysfonctionnement des Aucune sensibilit aux Attention et ractivit face aux Attention pro-active et
Dbut dattention aux problmes
mesures dysfonctionnements problmes transversale aux problmes
Niveau dincorporation Statique Comparativement statique Dynamique Trs dynamique
2- Agrgation
Connect par fonction
Degr dincorporation Dconnect, isol Consolidation interne Consolidation externe
managriale, pas consolid
Cycles politiques et managriaux Cycles politiques et managriaux
Gnral Limit et technique Socital
dconnects intgrs
Managrial en interne, politique
Objectif du reporting Hirarchie interne Fonctions managriales internes Managrial, politique et socital
lextrieur
Apprentissage par lusage Boucles simples, boucle doubles Boucles simples, boucles doubles Boucles simples, doubles et
Apprentissage en boucle simple
(standards) dconnectes intgres mta-apprentissage
3- Usage
Redevabilit de la
Administrative Managriale Managriale et politique Managrial, politique et socital
performance
Valeur ajoute potentielle de la
Limite Amliorations spcifiques Amliorations transversales Systmique
performance
Dysfonctionnements potentiels Ignorance des principaux Usage de linformation non
Rapport cot/avantage ngatif Incontrlable, ingrable
de la performance problmes cohrent et sous-optimal
236
236
Ce chapitre visait prsenter le concept de performance ainsi que lapproche retenue pour
analyser la performance dans les OI.
Aprs avoir soulign lirrductible normativit des concepts et mesures de la performance,

trois principaux modles de mesure sont recenss : le modle Economie-Efficience-
Efficacit, le modle Inputs-Outputs-Outcomes et le modle du Balanced Scorecard. Nous
montrons que ces modles se distinguent par rapport limportance accorde aux effets de
laction et la volont de limiter linfluence de lapproche exclusivement financire de la
performance. Lutilisation de lune ou lautre de ces terminologies par les rpondants nous
permettra de rapprocher leurs pratiques de ces modles de mesure.
Les questions poses par la transposition de ces modles de mesure au secteur public sont par
la suite recenses. Quatre arguments gnriques et six arguments spcifiques favorables la
mesure de la performance dans le secteur public sont identifis, qui permettent dapprhender
si les dispositifs de mesure voqus sur les terrains vhiculent une volont dimitation de
lentreprise ou, au contraire, valorisent la prservation des spcificits publiques. Ensuite, les
adaptations apportes aux modles de mesure de la performance pour faciliter leur
acclimatation dans le secteur public sont prsentes. Elles portent principalement sur la
mesure des effets de laction avec une distinction des niveaux deffets produits, la prise en
compte des finalits de laction, lintgration des parties prenantes dans lvaluation des
rsultats et la formulation des objectifs et, enfin, le positionnement de la performance
financire comme simple vecteur de la performance organisationnelle.
Enfin, le cadre thorique retenu pour lanalyse de la performance a t prsent. Nous

choisissons tout dabord dapprhender les SMPP comme un assemblage doutils de gestion
de diverses natures. Notre objectif est den proposer une description la fois technique et
organisationnelle. Cette approche extensive nous permettra dintgrer dans lanalyse
lensemble des dispositifs rencontrs dans les organisations tudies. La prsentation de
lapproche par les outils de gestion nous alerte quant la ncessit dinterroger les acteurs sur
les finalits de loutil, son mode de mise en uvre, les modalits de sa conception, la
participation dacteurs extrieurs (consultants, best practices), le nombre de participants la
237
conception, lintgration des utilisateurs dans la conception, le degr de prcision de loutil, le

degr douverture de loutil aux usages imprvus et les effets obtenus par loutil. Lapproche
par les outils nous invite galement rcolter des informations sur les outils auprs de
rpondants des niveaux de responsabilit varis et au sein de directions ou services
diffrencis.
Une fois les outils dcrits et leur usage explicit, il sagira dinterprter ces informations pour
qualifier et comprendre le mode de management de la performance en vigueur dans les OI.
Pour ce faire, le cadre danalyse propos par Bouckaert et Halligan (2008) est mobilis.
Concordant avec une approche par les outils de gestion, il permet dintgrer dans une mme
analyse les diffrentes techniques, mesures et dispositifs dvelopps dans une organisation en
vue datteindre la performance. Il distingue trois composantes au management de la
performance :
1) la mesure, qui peut tre : mcaniste ou interactive, spcifique ou gnrique, sensible

ou non aux dysfonctionnements, dcline ou non tous les niveaux organisationnels. Elle
peut galement intgrer des dimensions spcifiquement publiques et aller des intrants
jusquaux extrants lointains ;
2) lincorporation, qui consiste intgrer les informations produites dans des documents,
discours et mmoire de lorganisation au sein dun nombre rduit ou large de dispositifs, plus
ou moins coordonns et complmentaires ;
3) lusage qui peut tre : fort ou faible, interne ou externe, rtrospective ou prospectif,
automatis ou rflexif.
Lanalyse des dispositifs observs des OI laide de cette grille nous permettra de positionner
leur mode de management de la performance au sein des quatre idaux-types identifis par
Bouckaert et Halligan (2008). En labsence dinformation sur les pratiques de management de
la performance dans les OI, notre recherche vise contribuer une connaissance originale de
la principale innovation publique locale en France.
238
Conclusion de la revue de littrature
CONCLUSION DE LA REVUE DE
LITTERATURE
Lanalyse de la littrature qui vient dtre effectue, sur les fondements et le contenu du
management public, sur les politiques de rforme managriales franaises nationales et
locales, et enfin sur la performance et les systmes de mesure et de management qui
laccompagnent, a permis en premier lieu de justifier la pertinence de notre perspective de
recherche. A laune de ces lectures nous avons pu montrer que :
1) la performance est au cur des politiques de rforme du secteur public ;

2) les OI sont au cur de la rforme du secteur public local ;
3) la performance et les dispositifs qui laccompagnent ne sont pas neutres, leurs effets
sont difficilement prvisibles et sont le fruit des interactions entre diffrents acteurs
participants leur mise en uvre et leur utilisation.
En deuxime lieu, tout au long des cinq chapitres, plusieurs caractristiques centrales de notre
objet dtude ont pu tre releves : lambigut des politiques de rformes et des dispositifs de
gestion dans le secteur public, la varit des valeurs proclames et des rsultats obtenus. Au
total, les forces contradictoires qui animent et composent les processus de rforme dans le
secteur public mettent en tension la raffirmation des valeurs constitutives de laction
publique et leur abandon au profit dune rgulation drive des modles issus du secteur
priv. Cette tension est rarement univoque et tend produire des formes organisationnelles
hybrides. A bien des gards, le management public quivaut en pratique un art du
compromis entre des aspirations contradictoires.
239
Finalement, lanalyse de la littrature a contribu lmergence du cadre conceptuel de cette

recherche. Cette recherche est de nature exploratoire dans la mesure o elle vise
comprendre un phnomne dans une situation o une certaine connaissance conceptuelle est
disponible, bien quelle ne soit pas mme de btir une thorie (Miles et Huberman, 1994 :
17). Dans notre cas, une connaissance conceptuelle solide des mthodes de management de la
performance, des principes et effets du management public est disponible mais concerne
essentiellement le niveau gouvernemental. Les recherches concernant le management public
local existent mais sont relativement limites. Si dun ct, les principes et mthodes, outils et
effets de la qute de performance dans le secteur public local ont pu faire lobjet de
recherches et que, dun autre ct, lhistoire, les rgles et le fonctionnement des OI ont fait
rcemment lobjet de recherches, aucune recherche nexiste sur la performance dans les OI.
Dans ce contexte, le cadre conceptuel a pour rle et mission de guider le regard du chercheur
(Eisenhardt, 1989), afin dviter sa noyade dans la masse de donnes qui dcrivent les
phnomnes sociaux. Lanalyse de la littrature a fait merger trois points de repres prcieux
pour dterminer les donnes collecter et organiser linterprtation des rsultats.
Un premier repre analytique nous est fourni par la dcomposition des principales
prescriptions du NPM et leur mise en relation avec les principes de lOST et le no-
libralisme (tableau 1.9). Ce faisant, le reprage des dispositifs et principes de gestion mis en
uvre dans les OI nous permettra didentifier si le management public intercommunal est
inspir du NPM et, par l, des postulats tayloriens ou no-libraux.
Un deuxime repre est fourni par les typologies de management public proposes par Hood
(1998) et Ferlie et al. (1996). Si lon admet que les prceptes du NPM correspondent
respectivement aux modes individualistes et hirarchistes identifis par Hood et au modle de
lefficience identifi par Ferlie et al., les pratiques managriales et systmes de management
de la performance identifis dans les OI peuvent alors tre rapproches de cinq autres types
de management public :
240
Tableau 1.9 : Les types de management public hors NPM
Type
Downsizing Excellence Orientation SP Egalitariste Fataliste

Composantes
La performance La performance La performance Les techniques La performance
dcoule de la dpend de la dcoule dune de management est
flexibilit de culture amlioration de et la hirarchie imprvisible.
lorganisation. organisationnelle. la relation de ont tendance Les techniques
service avec les lgosme, alors de contrle et
citoyens et que la de management
Philosophie
usagers. performance engendrent des
gestionnaire
rsulte de la effets pervers
confiance et de car les acteurs
la coopration sont en mesure
entre les acteurs de les
dans manipuler.
lorganisation.
Sparation des Diminuer les Importance de Confiance dans La coopration
fonctions conflits, la transparence les capacits entre acteurs est
stratgiques et dvelopper les et de la dauto- difficile et
oprationnelles, cooprations participation. organisation de porteuse
les mcanismes entre acteurs. Plus les usagers chaque niveau dambiguts.
contractuels Le changement citoyens sont hirarchique et Discours et
permettent de est permanent informs et ont de chaque pratiques sont
fixer, contrler et Le leader la possibilit de culture dconnects. La
redimensionner organise les participer la professionnelle. capacit
Vision simplifie
les actions. relations entre conduite de La libert critique permet
des relations
La coordination acteurs. laction, plus ils laisse chaque de limiter les
hirarchique et valorisent les groupe problmes.
transversale doit organisations dacteurs leur
tre favorise. publiques. permettra
dinventer les
solutions les
plus pertinentes
aux problmes
rencontrs.
Dlgation des Textes et Recours aux Contrle Systmes de
responsabilits et discours isolant dmarches mutuel, cercles contrles
signatures, une culture qualit, autonomes, alatoires.
management par dentreprise, consultation et dcentralisation
objectifs et dveloppement dbat publics et redevabilit.
responsabilisation de chartes Techniques
Substrat gestionnaire. dengagement. participatives
technique Limitation des Formations au internes.
effectifs. management,
communication
formalise,
monte en
puissance de la
DRH
La caractrisation des modes de management public identifis dans les OI observes

permettra dans une moindre mesure de les rapprocher des idaux-types de politique de
rforme managriale identifis par Pollitt et Bouckaert (2004). En effet, notre objectif nest
241
pas de qualifier la politique de rforme managriale publique locale dans son ensemble. Notre
ambition consiste essentiellement identifier les diffrences et similarits entre la politique
de rforme mene au niveau gouvernemental et certaines initiatives conduites au niveau local.
Un troisime repre est fournit par la grille danalyse des systmes de management de la
performance propose par Bouckaert et Halligan (2008). La description et la mise plat des
dispositifs utiliss dans les OI, la lueur des clairages procurs par lapproche par les outils
de gestion, nous servira de base lanalyse transversale du systme de management de la
performance en fonction de trois dimensions : 1) la mesure de la performance, 2)
lincorporation de la performance, et 3) lusage des informations produites. La vision globale
du systme utilis dans chaque terrain observ devrait nous permettre de caractriser le
modle de management de la performance dans les OI en le rapprochant des 4 idaux-types
identifis par Bouckaert et Halligan (2008).
Lanalyse de ces diffrentes variables doit nous permettre de rpondre la question de

recherche quelles sont les relations entre les outils de gestion utiliss dans les OI et les
conceptions de la performance des managers intercommunaux ? . Le raisonnement suivi et
la prsentation des rsultats iront du particulier vers le gnral, par infrences ascendantes. Il
sagira tout dabord de dcrire les outils utiliss pour ensuite qualifier le systme de
management de la performance. Cette caractrisation cumule la description des valeurs et
cultures organisationnelles des OI doit permettre de reconnatre les logiques managriales
agissantes dans les communauts et dapprcier le degr dinfluence du NPM.
Au total, le design de la recherche peut tre synthtis dans le tableau suivant :
242
Figure 1.11 : Design de la recherche
Types de management public
Types de politique de
rforme managriale Grille danalyse
issue de la
Types de
management de la littrature
performance
Types doutils
de gestion
Discussion
outils de
gestion
utiliss
Degr de
cohrence du Interprtation
SMPP des donnes
Type de politique de issues du terrain
rforme managriale
Type de management public
Le cadre conceptuel ainsi pos offre les bases ncessaires la construction de la

mthodologie de la recherche. Cest lobjet de la partie suivante de ce travail.
243
244
PARTIE II
EPISTEMOLOGIE ET METHODOLOGIE DE
LA RECHERCHE
245
246
Introduction
INTRODUCTION
La raison dtre dune thse est de produire une connaissance la fois nouvelle et vraie. Pour
que la nouveaut de la connaissance produite ne soit pas purement rhtorique et ne drive en
une course loriginalit interprtative par rapport aux tudes reconnues comme valides par la
communaut scientifique mais sans rapport avec la ralit , des preuves empiriques doivent
tre fournies et reconnues comme vraisemblables. Pour sassurer de la vraisemblance des
donnes, celles-ci doivent tre vrifiables et les protocoles de collecte et danalyse doivent
sinscrire dans les rgles mthodologiques acceptes par la communaut scientifique. Le
choix de la mthode retenue conditionne donc fortement la validit de la recherche.
La connaissance nouvelle produite par une recherche peut porter sur trois objets (Baumard et
Ibert, 1999 : 99-103) : empiriques, thoriques ou mthodologiques. Cette recherche vise
apporter un clairage nouveau sur un objet empirique en mobilisant un cadre conceptuel
jamais appliqu cet objet. Ce cadre ayant t pos dans la premire partie, il sagit
maintenant de dfinir une dmarche mthodologique pertinente vis--vis de notre objet de
recherche et des ressources matrielles et cognitives notre disposition.
Cette partie explicite notre dynamique pistmologique et prsente la mthodologie retenue

pour collecter et interprter les donnes.
Le premier chapitre explique le (non-)positionnement pistmologique de la recherche. Une

premire section prsente les principaux paradigmes scientifiques et justifie la dynamique
dualiste adopte. La deuxime section aborde la question de lutilit de la recherche,
particulirement importante en Sciences de Gestion. Aprs avoir prsent les diffrentes
247
Partie II : Epistmologie et mthodologie de la recherche
conceptions de lutilit dune recherche, les actions mises en uvre pour rendre cette
recherche utile sont explicites.
Le second chapitre aborde la mthodologie de la recherche. Une premire section dveloppe

et argumente la stratgie daccs au rel retenue : une approche qualitative par la mthode des
cas (Yin, 1994). Une deuxime section dvoile les modalits concrtes de la collecte des
donnes : le nombre de cas analyss ainsi que les critres de slection des cas et rpondants
sont explicits. La troisime section argumente la dmarche danalyse des donnes.
248
Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche
CHAPITRE 1
CONTRE UN POSITIONNEMENT
EPISTEMOLOGIQUE DE LA RECHERCHE :
PLAIDOYER POUR LA GESTION DUNE
TENSION EPISTEMOLOGIQUE
Seul celui qui ne rpond pas aux questions est

reu lexamen .
Franz Kafka.
Une des tensions les plus importantes pour le chercheur tient la mise en relation quil opre
entre donnes et concepts, que lon appelle mthodologie. La source de cette tension vient de
la conscience du rle de mdiateur que joue le chercheur entre ces deux mondes quil
cherche rapprocher le plus immdiatement possible, en tentant de sexclure de cette
relation. Le risque de la mdiation tant que les phnomnes que nous croyons avoir identifis
refltent simplement notre outil dobservation : Telle est la difficult du choix dune
mthode : viter que loutil se substitue lobservation, que lanalyse porte en elle la
mythologie de phnomnes qui nont jamais eu lieu que dans limagination du chercheur
(Baumard, 1994 : 74). Ainsi, llaboration dune stratgie daccs au rel impose une
rflexion sur les enjeux et les dterminants de celle-ci. La rflexion pistmologique
sassimile une rflexion sur lco-systme de la mthode. En ce sens, la stratgie daccs au
rel retenue nat dans un environnement intellectuel sur lequel elle sappuie et qui lui donne
sens.
249
La mthodologie nest pas le placage de principes universels des donnes singulires mais
un processus de construction dune relation. Elle suppose donc de prendre position et
deffectuer de nombreux choix. Comme le souligne Grawitz (2001 : 351) : La mthode au
sens le plus lev et le plus gnral du terme est constitue de lensemble des oprations
intellectuelles par lesquelles une discipline cherche atteindre les vrits quelle poursuit, les
dmontre, les vrifie . Plus concrtement, la mthode est une attitude vis--vis de lobjet,
elle est lie une tentative dexplication et un domaine particulier (Grawitz, 2001 : 352).
Une conception processuelle de la mthode implique donc la transgression de la dichotomie

traditionnelle entre mthodologie et objet de la recherche. Conventionnellement, Bien des
manuels considrent que le chercheur dispose toujours dune problmatique, dune question
gnrale laquelle il souhaite rpondre avant dentamer son travail. Cest oublier sans doute
que les problmes ne nous sont pas donns par la ralit, nous les inventons, les construisons,
et ce, quel que soit le projet de connaissance du chercheur (Allard-Posi et Marchal, 2003 :
35). En effet, si le souhait du chercheur est de subordonner sa mthodologie ses questions de
recherche (Frederickson, 1983 ; Leonard-Barton, 1990), et la nature du phnomne tudi
(Morgan et Smircich, 1980), plusieurs mthodologies apparaissent souvent pertinentes au
dbut de la rflexion. La participation la vie scientifique pour un jeune chercheur (ateliers de
recherches, discussions avec les directeurs de recherches, collgues doctorants, colloques,
lectures) ainsi que les contraintes du terrain, amnent frquemment des remises en causes et
rorientations tant thmatiques que mthodologiques. Ainsi, comme le suggre la figure 2.1,
la construction de lobjet de recherche relve le plus souvent dune logique faite dallers-
retours.
En dautres termes, le processus de recherche ne rpond pas ncessairement une logique

linaire objet-design-mthodologie-rsultats mais prsente une certaine rcursivit
pouvant toucher jusqu lobjet mme de la recherche.
250
Figure 2.1 : La construction de lobjet dans le processus de recherche :
une logique dallers-retours
Objet de la recherche
Design de la recherche
Mthodologie de la recherche
Rsultats de la recherche
Source : Allard-Poesi et Marchal (2003 : 36)
La remise en cause de la conception linaire du processus de recherche va de paire avec la

remise en cause dune conception finalise et instrumentale de la rationalit de la recherche.
Dans cette perspective, la manire dont se structure le projet de connaissance du chercheur
fait galement appel aux croyances et postulats de ce dernier lgard de la nature de la
ralit, des voies de dcouvertes et de la validit de la connaissance (Tiberghien, 2006 : 128).
Autrement dit, le constat de la rationalit limite de la recherche rend imprieux
lexplicitation de ses propres limites ou conditions dmergence - une pistmologie : Il est
sans aucun doute ontologiquement vain de sessayer dcrire exclusivement adquatement
laction managriale, en ses dynamiques, principes, structures et ralit propres. Il est au
contraire essentiel, pour approcher correctement la gestion, davoir sans cesse lesprit que la
rationalit mathmatique ou non- dont sont capables les sciences de gestion est constamment
borne ou, comme lon dit Cyert et March [] limite. Ce nest pas seulement la rationalit
des acteurs qui lest, mais aussi celle qui parle de la limite de la rationalit des acteurs et qui
la thorise (Bibard, 2005 : XV).
La hirarchie entre mthode et questions de/sur la recherche sinverse donc : les questions
de mthode sont secondaires aux questions pistmologiques et guident le systme de
croyance du chercheur, sa vision du monde pas simplement dans le choix des outils mais
galement dun point de vue ontologique et pistmologique (Clifford, 2000 : 137) et le
positionnement pistmologique du chercheur ne peut tre considr comme neutre (Flax,
251
1981). Ainsi, il est important de saisir lensemble des prsupposs sur lesquels la recherche
sappuie et dexpliciter les implications des choix effectus afin de permettre la critique des
connaissances produites, doffrir la possibilit de la controverse entre chercheurs, et de poser
les conditions indispensables la production dune connaissance cumulable (Sville et Perret,
2003 : 32-33). Le chercheur doit donc expliciter (Sville et Perret, 2003 : 33) :
- la nature de la ralit quil pense apprhender ;
- le lien quil entretient avec son objet de recherche ;
- la dmarche de production de connaissance quil souhaite et quil peut emprunter ;
- les critres lui permettant dvaluer la connaissance quil produit.
Cependant, de la mme manire quil a t mis en vidence la logique dallers-retours qui

imprgne lensemble du processus de recherche, il convient de souligner, linstar de
Baumard (1997), le caractre mergent et instable dune position pistmologique qui ne peut
se rduire une simple conception du monde ex ante (cf. figure 2.2).
Figure 2.2 : Emergence et dtermination dune sensibilit pistmologique
Croyances
Ajustements fins
Sensibilit Position
Exprience pistmologique Processus de la recherche pistmologique
ex ante ex post
Rorientations
Psychologie
individuelle
Source : Baumard (1997)
Dans la figure ci-dessus, la dfinition du mot positionnement se fait par opposition

sensibilit pour souligner le caractre explicite et dcisionnel dun positionnement
pistmologique. Si cette figure met en lumire la dimension processuelle de la dtermination
dun positionnement pistmologique, nous pensons que ce processus na pas ncessairement
de terme. Si le chercheur peut faire le choix dun positionnement pistmologique dfinitif, il
peut galement faire le choix dassumer la tension paradigmatique entre positivisme et
constructivisme.
252
Section 1 : Les cadres de la rflexion pistmologique : Positivisme

versus Constructivisme et lidal du dpassement de cette tension
Selon Savall et Zardet (1996), lpistmologie dfinit une rflexion critique constructive
portant sur la production de connaissances scientifiques, leur porte et leurs limites. Elle
pousse donc le chercheur expliciter et prsenter les paradigmes associs sa recherche
scientifique. Mais la simple numration des paradigmes dans lesquels une recherche se situe
est lobjet de controverses. Nous distinguons trois faons de recenser le nombre de
paradigmes : la posture moniste, la posture dualiste et la posture pluraliste. Aprs avoir
prsent ces trois postures, nous expliquons notre choix dune posture dualiste non
fondamentaliste.
1.1 - Les paradigmes scientifiques et la question de la diversit
La posture moniste renvoie la croyance quun seul paradigme serait scientifique

lexclusion de tout autre. Cette posture nest jamais revendique comme telle car elle revient
nier lintrt dune rflexion pistmologique, celle-ci relevant de lvidence. Une telle
posture est politique dans le sens o elle vise lgitimer une conception scientifique
lencontre de toutes les autres. Elle quivaut au positivisme rustique et la volont de
limposer au cours du XIXme sicle. Malgr la dominance des approches positivistes en
sciences de gestion, elle est peu revendique. Cette absence dunivocit sexplique en partie
par les conditions historiques de diffrenciation acadmique de la discipline vis--vis de
lconomie durant les annes 1960 (Godelier, 1998 : 17). Fortement marque par ses dmls
avec les sciences conomiques, la gestion a d lutter longtemps pour s'affranchir de leurs
mthodologies (Lorino, 1989).
Parce qu'elles y taient rattaches institutionnellement et thoriquement jusqu'aux annes

1960, les sciences de gestion ont logiquement t marques par l'pistmologie positiviste
classique qui domine alors les sciences conomiques. Mais le dbat pistmologique a
rapidement fait clater la communaut des gestionnaires en au moins deux camps : d'un ct,
les partisans de l'laboration de lois positives, de l'autre ceux d'une reconstruction mariant
l'intention scientifique et le guidage de la construction de ce qui ne l'est pas encore
253
(Martinet, 1990 : 14). Au coeur de ce dbat, le choix d'une mthode a permis chacun de
rejoindre un camp en lui assurant une double lgitimit : en le rattachant une mthode et
un camp particuliers et en le situant hors du camp adverse (Godelier, 1998 : 17). Objet de
reconnaissance et de lgitimation pistmologique, la mthode est donc apparue comme
centrale dans la construction intellectuelle et la restitution des rsultats.
Cette division de la communaut scientifique explique la puissance de la posture dualiste qui

considre que tout choix mthodologique peut tre ultimement rapproch de lun ou lautre
des deux paradigmes fondamentaux : le positivisme et le constructivisme. Beaucoup
dauteurs, comme David (2000), Savall et Zardet (2004) ou Le Moigne (1990), saccordent
dire que dans le cadre des sciences de sestion, deux paradigmes saffrontent : le paradigme
positiviste et le paradigme constructiviste. Ainsi, pour Savall et Zardet (2004 : 52), les
rflexion et dbat pistmologiques en Sciences de Gestion sont marqus par une forte
opposition, voire une dichotomie entre les ples tels que positivisme/constructivisme. Ces
deux paradigmes antagonistes borneraient lespace scientifique.
La qualification de la nature de la ralit est le point nodal de cet antagonisme. Pour les
positivistes, la connaissance produite par le chercheur reflte une ralit ontologique
objective , indpendante du chercheur. Au contraire, les constructivistes ont abandonn
une fois pour toute le ralisme mtaphysique (Glasersfeld, 1988 : 27) et considrent que la
ralit telle que nous la percevons est notre invention (Von Foerster, 1988 : 46). La ralit
est, selon eux, multiple, socialement construite, et interconnecte (Lincoln et Guba, 1985) et
la connaissance que lon peut en avoir trs modeste puisquelle concerne exclusivement la
mise en ordre et lorganisation dun monde constitu par notre exprience (Glasersfeld,
1988 : 27). On abouti alors une dfinition contraste de ces paradigmes, illustre par le
tableau 2.1 :
254
Tableau 2.1 : Les paradigmes positivistes et constructivistes
Paradigme positiviste Paradigme constructiviste

Principe ontologique Principe de reprsentabilit de lexprience du
rel
Peut tre considre comme vraie toute
proposition qui dcrit effectivement la ralit La connaissance est la recherche de la manire
de penser et de se comporter qui convient.
Principe de lunivers cbl Principe de lunivers construit
Il existe des lois de la nature, le rel est Les reprsentations du monde sont
dtermin. Le but de la science est de dcouvrir tlologiques. Lintelligence organise le monde
le rel derrire ce qui est observ. Les chanes de en sorganisant elle-mme.
causalit qui relient les effets aux causes sont
simples et peu nombreuses
Principe dobjectivit Principe de linteraction sujet-objet
Lobservation de lobjet rel par lobservant ne Linteraction entre le sujet et lobjet est
modifie ni lobjet rel ni lobservant. constitutive de la construction de la
connaissance
Principe de naturalit de la logique Principe de largumentation gnrale
La logique est naturelle, donc tout ce qui peut La ruse, linduction, labduction, la dlibration
tre dcouvert par la logique est vrai. La logique heuristique permettent de produire des noncs
disjonctive permet de dcouvrir les lois de la raisonns
nature, et elle est elle-mme loi de la nature.
Principe de moindre action ou de loptimum Principe daction intelligente

unique
Elaboration, par toute forme de raisonnement,
Entre deux thories, la plus simple sera la plus dune stratgie daction proposant une
scientifique correspondance adquate entre une situation
perue et un projet conu par le systme au
comportement duquel on sintresse.
Source : adapt de Le Moigne (1995) et David (2005)
Positivisme et Constructivisme seraient les deux extrmits dun continuum allant de la

Ralit Objective la Ralit Construite mais une ligne de clivage existe qui fait que
malgr les subtilits internes chaque groupe, la cohsion intra-groupe lemporte sur la
cohsion inter-groupe.
Une troisime posture considre que des paradigmes hybrides sont apparus et sont
irrductibles un apparentement au positivisme ou au constructivisme. Les pluralistes
considrent que ces deux paradigmes sont utiliss comme des strotypes (Usunier, 2000).
Selon eux, les frontires entre les deux paradigmes sont tnues. La polarisation de la pense
255
autour dun couple de paradigmes opposs sous-estime un continuum de situations

intermdiaires : Dans les dbats pistmologiques, il est fort tentant duvrer aux
extrmits du spectre disponible. Nanmoins, dans la pratique de la recherche empirique, nous
croyons que nous tous ralistes, interprtativistes, thoriciens critiques sommes davantage
prs du centre, avec de nombreux chevauchements en perspective , (Miles et Huberman,
1994 : 4-5). Dans cette perspective, Mchin (2001 : 151) souligne quune recherche en
gestion est plus souvent dinspiration positiviste ou constructiviste mais elle ne sinscrit
pas systmatiquement dans un de ces paradigmes. Ainsi, pour sadapter aux spcificits des
problmes sociaux et de gestion, des paradigmes hybrides tels que le positivisme modr ou
amnag (Koenig, 1993), linterprtativisme (Sville et Perret, 2003 : 14) ou encore le
constructivisme modr ont vu le jour - pour nvoquer que les figures les plus connues dune
liste sans fin. Morgan et Smircich (1980) relvent, pour leur part, six degrs diffrents de
conception de la ralit dans ce continuum entre approches objectives et subjectives des
sciences sociales. Ainsi, selon eux, la ralit peut tre conue comme : une structure concrte,
un processus concret, un terrain dinformation contextuel, un discours symbolique, une
construction sociale ou encore une projection de limaginaire individuel45.
De leur ct Lincoln et Denzin (2000), identifient cinq paradigmes pistmologiques,

prsents dans le tableau 2.2 :
45
La gradation a t effectue ici en partant des conceptions objectivistes pour arriver celles plus subjectivistes.
256
Tableau 2.2 : Synthse des paradigmes pistmologiques
Positivisme Post-positivisme Contestataires Constructivisme Participatisme
Ralisme historique, la
Ralisme critique, la
Ralisme naf, la ralit est ralit est construite par La ralit est co-construite
ralit est objective mais Relativisme, la ralit est
Ontologie objective et peut tre des impratifs sociaux, par les individus et
nest quimparfaitement construite localement
apprhende conomiques, politiques, lenvironnement
apprhende
culturels
Subjectiviste. Les vrits
Objectiviste. Il sagit de Subjectivisme relatif. Les
Subjectiviste. Il sagit de sont construites et ne
trouver la vrit grce Objectiviste. Il sagit de vrits sont co-construites
Epistmologie trouver les valeurs sous- peuvent tre atteintes par
une mthode rigoureuse et trouver une vrit probable par lindividu et son
jacentes aucune mthode
objective environnement
strotype
Exprimentale, vrification Les hypothses peuvent
Hermneutique,
Mthodologie dhypothses par des outils tre rvises, des outils Dialectique Participative
Dialectique
quantitatifs qualitatifs ajouts.
Hypothses vrifiables et Hypothse non
Nature de la
considres comme des parfaitement vrifiable, Historique et structurelle Reconstruite Pratique
connaissance
faits ou des lois faits ou lois probables
Validit interne et externe, Validit interne et externe, Congruence des
Critre de Rduction de lignorance Absence de vrit.
objectivit, rplication objectivit, rplication connaissances pratiques,
Validit historique Authenticit
possible possible thoriques.
Posture du
Objectif, distant, neutre Recherche de neutralit Engag Participant Participant
chercheur
Source : adapt de Lincoln et Denzin (2000)
257
257
Le point commun la plupart de ces paradigmes hybrides est un ralisme transcendant pour
qui () les phnomnes sociaux existent non seulement dans la rflexion mais aussi dans le
monde objectif et que certaines relations raisonnablement stables et rgulires peuvent tre
tablies entre ces phnomnes. () Cest partir de ces rgularits que lon peut driver des
construits qui sous-tendent la vie individuelle et sociale , (Miles et Huberman 1994 : 4).
La ralit est sauvegarde mais amnage : transcendante (Miles et Hubermann, 1994),
comprhensive (Koenig, 1993) ou voile (DEspagnat, 1994). Le chercheur considre
la globalit de chaque situation et se concentre sur la signification des phnomnes tudis. Il
nest pas indpendant du terrain, mais y occupe une position dextriorit, il ne cherche pas
voir avec les yeux des acteurs observs mais cherche comprendre le sens profond qui se
cache derrire le sens ou le non-sens apparent (Crozier et Friedberg, 1977).
Cest sur la base de ce dbat que nous explicitons ci-aprs notre sensibilit pistmologique.
1.2 - Une dynamique dualiste non fondamentaliste : reconnatre lhistoricit

dun rapport la recherche
Un jour, pendant un cours de philosophie,

comme un professeur dmontrait allgrement,
pour la cinquantime fois, la nature illusoire du
monde, Phdre leva la main pour lui demander,
dun ton calme, si les bombes atomiques lances
sur Hiroshima et Nagasaki taient, elles aussi,
de nature illusoire. Le professeur, avec un lger
sourire, lui rpondit quelles ltaient. Et le
dbat sarrta l. Cette rponse, tait peut-tre
conforme la tradition de la philosophie
indienne mais elle tait dsesprment errone
pour quiconque lit les journaux et se proccupe
des destructions massives dtres humains .
R.M. Pirsig, Trait du zen et de lentretien des
motocyclettes, 1978
Cette recherche nest ni purement constructiviste, ni purement positiviste, et vrai dire encore
moins post-positiviste ou hybride . Ce refus de sinscrire dans une communaut
pistmique se justifie de la manire suivante. Le principe fondamental du constructivisme est
partiellement rejet dans cette recherche qui vise dcouvrir la ralit de lexprience du rel
quont les acteurs. Il me semble crucial daffirmer quil y a du vrai et pas uniquement de
258
mon exprience dans la restitution des faits. Toutefois, cette recherche adhre pleinement aux
quatre autres hypothses constructivistes ainsi qu la dfinition dun ralisme transcendantal
de Miles et Huberman (1994).
En somme, tout me rapproche du constructivisme sauf lessentiel et jadhre au ralisme
transcendantal qui est apparent la posture pluraliste. Pourtant, je ne me positionne pas
parmi les pluralistes. Il convient donc dexpliciter cette contradiction apparente.
1.2.1 - Le refus dun positionnement hybride : contre la clture du questionnement

pistmologique
Derrire les positionnements pistmologiques hybrides, me semble se dissimuler un dsir de

squenage de lhistoire pistmologique. Avec le dpassement de la dialectique
positivisme/constructivisme, ce sont le constructivisme et le positivisme qui seraient dpasss
- cest dailleurs une justification pralable la plupart des positionnements hybrides. Il y
aurait une fin de lhistoire pistmologique caractrise par la gnralisation dune
position quilibre entre les deux paradigmes. Ladhsion pleine et entire lun des deux
paradigmes serait ds lors une pense strotypique ou dogmatique. Une pense quilibre
ferait disparatre les querelles pistmologiques. Il me semble quil nen est rien pour trois
raisons :
1.2.1.1 - La tension entre positivisme et constructivisme me semble indpassable : le

positionnement hybride est donc creux 46
La topologie de lespace du raisonnement scientifique se subdiviserait en trois lieux :
positiviste, constructiviste et intermdiaire. Mais la conjugaison du positivisme avec le
constructivisme plutt quune rencontre possible et pacifie invite penser le dialogue et
lespace dialogique partir dun vide. Cest le vide et lintervalle entre positivisme et
constructivisme qui permettent les intermdiations. Les intermdiations pistmologiques ne
se fondent donc pas sur une conjugaison positive des deux paradigmes. Elles se fondent sur
une ngativit potentiellement fconde qui sapparente aux propos de Blanchot sur le nant :
le vide de lentre-deux, un intervalle qui toujours se creuse et en creusant se gonfle, le rien
comme uvre et mouvement (Blanchot, 1969 : 8). A mes yeux, un positionnement hybride
ne repose pas sur un espace consistant, stable et circonscrit de raisonnement scientifique, mais
46
Le terme creux na pas ici de connotation pjorative.
259
plutt un entre-deux pistmologique. Il semble alors prfrable de parler dune pense de

l entre-deux (Callon, 1988 ; Searle, 2001) afin de souligner une dynamique dallers-
retours entre positivisme et constructivisme, limportance accorde aux controverses, aux
tensions pistmologiques, la gestion de celles-ci. La pense de l entre-deux considre
le dsaccord comme bnfique aux sciences de gestion par lvitement des imprialismes
quil opre. Il faut laisser cette question ouverte et refuser la fois tout imprialisme des
thories objectivistes et surplombantes comme des conceptions ethnographiques et
participantes (Dubar, 2008). Nous devons donc suivre les conseils de Wright Mills (1964) et
rsister toute domination dune Suprme Thorie sur le monde social. Il ressort donc que
plus que lun ou lautre des grands paradigmes pistmologiques, cest le fondamentalisme
potentiellement prsent en leur sein quil convient dviter.
1.2.1.2 - Le positionnement hybride implique la formation dun paradigme de

rfrence : cest un fondamentalisme qui interdit le dialogue entre sensibilits
pistmologiques
Afin de montrer quun positionnement hybride est un fondamentalisme, il convient de faire un
dtour par le dbat sur la commensurabilit des paradigmes. Nous montrons ensuite que la
distinction entre ontologie et pistmologie autorise un positionnement non fondamentaliste
qui permet de grer la tension positivisme/constructivisme.
Le dbat sur la commensurabilit des paradigmes ne vise pas recenser le nombre de

paradigmes existants mais savoir sils sont compatibles et dans quelle mesure.
Lincommensurabilit peut se dfinir comme lincompatibilit logique ou normative entre
diffrentes coles de pense et pour laquelle aucun systme daccord consensuel nexiste pour
trancher entre ces diffrentes coles (McKinley et Mone, 1998, cits in Sville et Perret,
2003 : 31). Le dbat sur lincommensurabilit des paradigmes est de plus en plus prgnant en
sciences de gestion (Perret et Sville, 2003 : 31) et lon identifie trois
positionnements (Scherer 1998) - cf. tableau 2.3.
260
Tableau 2.3 : Diversit des positionnements concernant lincommensurabilit des

paradigmes
Incommensurabilit Isolationnisme Intgration Approche multiparadigmes

des paradigmes ?
Recherche dun standard
commun. La
fragmentation est une
Un dialogue entre
barrire : le
Il est ncessaire de paradigmes est possible et
dveloppement des
Du principe choisir un paradigme et mme souhaitable pour faire
sciences de lorganisation
de sy tenir. progresser la comprhension
doit passer par une
des phnomnes sociaux.
rconciliation et la
formation dun
paradigme de rfrence.
Cette approche tend vers Intrt de disposer dune
des positions varit dapproches qui,
pistmologiques chacune leur manire, sont
Choix dun paradigme
amnages. en mesure de rendre compte
comme un vritable
au positionnement Miles et Huberman de certains aspects des
acte de foi (Burrell et
(1994), donnent un ralits complexes
Morgan 1979)
exemple dune auxquelles sintressent les
conception positiviste sciences de lorganisation
amnage. (Koenig 1993 : 4).
Source : adapt de Perret et Sville (2003 :32) et Tiberghien (2006 :132)
Les pistmologies hybrides ou post , en rcusant les paradigmes traditionnels, se

proposent de les remplacer en les intgrant dans un cadre unificateur. Mais la position
intgrative apparat tre une impasse logique. Si lon suit les principes intgrationnistes
prsents dans le tableau prcdent il est ncessaire de choisir le paradigme de rfrence
voqu (intgrationniste) et de sy tenir. Cela revient donc une position isolationniste un peu
plus complexe47 mais aussi fondamentaliste.
Vu ce que nous avons affirm prcdemment, il rsulte que nous nous positionnons par dfaut
dans une approche multiparadigmes. En effet, ne croyant pas en un seul paradigme, une
position isolationniste est exclue. Rejetant la recherche dun standard commun et la
conciliation des paradigmes, nous ne pouvons adhrer la position intgrative qui est la
ngation mme de la tension entre positivisme et constructivisme. Ainsi, nous nous
positionnons dans une approche multiparadigmes o la multiplicit quivaut une dualit.
Nous dsignons cette approche dualisme non fondamentaliste .
47
Le dbat sur lincommensurabilit des paradigmes est donc binaire : le choix doit tre fait entre unit ou
multiplicit, sans espace pour la dualit.
261
Ayant dj prcis ce que nous entendons par dualisme, il convient de sattarder un peu sur la
notion de fondamentalisme en pistmologie. Koenig (2006) sort du dbat sur
lincommensurabilit des paradigmes en reprenant la distinction ontologie/pistmologie quil
prolonge en distinguant les pistmologies fondamentalistes des pistmologies non
fondamentalistes.
Lontologie pose la question de lexistence de la ralit. Koenig (2006 : 15) rappelle la suite
de Mc Kelvey (1997 : 896) que, dun point de vue ontologique, il est souhaitable de distinguer
ralisme et relativisme. Pour les ralistes, le Monde est peupl dentits relles dont
lexistence est indpendante de la perception, de lexprience ou de la connaissance que lon
peut en avoir. Deuximement, il est possible de dvelopper une connaissance de ce monde et
la validit de nos propositions est au moins en partie dtermine par cette ralit. Pour le
relativiste, le Monde ne possde aucune caractristique intrinsque, il y a seulement
diffrentes manires de linterprter.
Lpistmologie, pose la question de la validit de la connaissance. Dun point de vue

pistmologique, il est utile de distinguer entre fondamentalistes et anti-fondamentalistes
(Koenig, 2006 : 16). Les premiers pensent quil est possible de donner un fondement certain
la connaissance, tandis que les seconds considrent que cette qute est vaine et que ni la
raison, ni lobservation ne sont en mesure dassurer ce fondement. En croisant les dimensions
ontologique et pistmologique, Koenig dresse la carte suivante :
Tableau 2.4 : Options ontologiques et pistmologiques
Options ontologiques
Une ralit extrieure et indpendante permet de
slectionner nos thories
Option pistmologique Non : Oui :
Relativisme Ralisme
Il est possible de Non :
Anti-positivisme Ralisme scientifique
donner un fondement Anti-fondamentalisme
certain la Oui :
Positivisme
connaissance Fondamentalisme
Source : adapt de Koenig (2006 : 16)
262
On peut aisment se positionner dans cette carte sans contredire nos propositions prcdentes.
Affirmer lexistence dune ralit extrieure et indpendante tout en doutant de la certitude
des connaissances que nous produisons, cest adopter la position du ralisme scientifique :
les tenants du ralisme scientifique considrent que notre connaissance est faillible, que
lerreur est invitable, mais quil est possible de progresser en liminant nos erreurs
(Koenig, 2006 : 17). Autrement dit, lobservation et lexprience rduisent lventail des
croyances scientifiques admissibles, mais elles seules, elles ne peuvent pas dterminer un
ensemble particulier de ces croyances (Koenig, 2006 : 17). Parfaitement conciliable avec le
ralisme scientifique, le recours lexpression dualisme non fondamentaliste insiste sur le
caractre instable et dynamique dune pistmologie non fondamentaliste. De plus, elle
circonscrit son champ, situ entre positivisme et constructivisme.
1.2.1.3 - Penser les pistmologies hybrides comme des entre-deux interdit un

positionnement pistmologique hybride et oblige une dynamique pistmologique
ou la tension entre positivisme et constructivisme est faite dallers et retours ne cherchant
pas la fusion
Transposons encore les propos de Blanchot sur la parole dans le champ pistmologique : le
rle de la parole est ici non pas de rduire, mais de porter lintervalle ; la parole non unifiante,
qui accepte de ne plus tre un passage ou un pont, sort ainsi de la parole pontifiante, tout en
restant capable de franchir les deux rives que spare labme, sans le combler et sans les
runir, sans rfrence lunit (Blanchot, 1969 : 11). Pour moi, ntre ni pleinement
constructiviste ni pleinement positiviste, ne revient pas avoir trouv une solution, mais
assumer un problme qui fait natre un inconfort qui me meut. Il y a une aporie entre
constructivisme et positivisme : les deux sont porteurs dune vrit aussi irrductible que leur
contradiction. Formaliser une posture intellectuelle entre lucidit dsabuse et
enthousiasme naf pour reprendre les mots de Rosanvallon (2006) est un ouvrage
remettre sans cesse sur le mtier. Reconnatre cela implique un va et vient permanent, un
inconfort insoluble quant aux vrits paradigmatiques. Il inscrit le doute, les passages
frquents dun paradigme lautre -en fonction des terrains, des lectures, des rencontres- dans
lhistoricit du processus de recherche. La dynamique pistmologique de cette recherche se
rapproche donc dune stratgie pistmologique interactive.
263
1.2.2 - Implications dune dynamique dualiste : lpistmologie comme stratgie

interactive
Reconnatre une interaction stratgique entre les deux pistmologies incite le chercheur
dvelopper une stratgie pistmologique interactive. Puisque quest conventionnellement
voque la stratgie de recherche du chercheur, il est tentant dappliquer une grille de
lecture stratgique la dmarche de recherche. Joffre et Koenig (1992) recensent trois modes
daction stratgique (figure 2.3).
Figure 2.3 : Les trois modes daction stratgique
Stratgies htronomes
Stratgie Adoption/adaptation
Interactions stratgiques
Projet/contre-projet
Action/raction
Dlibr/mergent
Stratgies volontaristes
Programmation
Missionnaire
Domin Influent Autonome
Acteur
Source : Joffre et Koenig (1992 : 79)
Le positivisme peut tre rattach aux stratgies htronomes sur le postulat dextriorit des
principes qui gouvernent le chercheur ou lentreprise (la ralit objective, les facteurs
conomiques, politiques). Constructivisme et stratgies volontaristes se rapprochent par le
caractre dlibr/intentionnel de leur accomplissement48.
Notre dynamique pistmologique ressemble bien des gards une stratgie interactive.
Les dmarches htronomes, de mme que les stratgies volontaristes, reposent sur la
dissymtrie. Linitiative y est donne soit au contexte, soit lacteur. Lide dinteractions
48
La relation entre le sujet et lobjet prend toujours la forme du projet (Bachelard, 1934 : 15).
264
stratgiques se caractrise au contraire par une activit partage, une interdpendance

dynamique entre acteur et contexte. Sil arrive quil faille se soumettre et si, linverse, il est
parfois possible dimposer sa vision des choses, ce sont l des cas limites. Souvent lacteur
stratgique connat des situations qui restent mallables, alors que paralllement ses propres
projets se transforment. Laction stratgique se construit dans le cadre dun existant quelle
amnage, elle tire parti des projets dautres acteurs qui gardent leurs logiques propres. .
Selon nous la recherche ne repose entirement ni sur la ralit, ni sur le projet du chercheur
mais sur la relation instaure entre eux.
Linteraction entre le projet et le contexte peut se prsenter comme une succession dactions
et de ractions, elle peut aussi se prsenter comme une vritable controverse au cours de
laquelle projet et contre-projets interagissent et se transforment. (Koenig, 1996 : 20). Et la
solution ne vient pas de la recherche obstine dune zone de compromis atteindre
immdiatement pour pouvoir sy stabiliser comme le proposent les pistmologies hybrides et
post : il faut tout dabord surmonter le malaise que leur conjonction provoque chez un
esprit logique, et faire sienne lattitude de Janus qui, regardant dans deux directions opposes,
conoit comme tant simultanment possibles ou vraies des ralits contradictoires. Puis, il
faut, pour desserrer ltreinte de la contradiction, faire preuve de crativit en reformulant le
problme et souvent, en en modifiant les donnes [] La gestion constructive dexigences
partiellement contradictoires repose au contraire sur lhypothse que les situations
problmatiques peuvent faire lobjet damnagements qui, pour prendre corps, demandent du
temps [] Le compromis nest, au mieux, quun second choix dans la gestion des
contradictions. Alors que le compromis intervient sous la forme dune transaction ou dun
arbitrage dans une situation bloque, une gestion vritablement constructive suppose au
contraire, la transformation des conditions initiales. Le compromis dbouche sur un partage
de ce qui existe, tandis quune gestion constructive cre de la valeur (Koenig, 1996 : 129).
Une fois les grandes approches pistmologiques prsentes, ainsi que la dynamique dans
laquelle nous nous inscrivons, il convient de souligner ses implications concrtes dans la
relation du chercheur sa recherche. Dans notre recherche, la reconnaissance des interactions
dialectique/dialogique entre la ralit et la phnomnologie du chercheur, entre positivisme et
constructivisme implique dune part dexpliciter lhistoire quentretient le chercheur
lactivit de recherche, dautre part de rflchir lutilit de la recherche en sciences de
gestion.
265
Section 2 : Les interactions entre le chercheur et sa recherche,

entre la recherche et son environnement
Considrer la dmarche de recherche comme le fruit dune interaction dynamique entre le

chercheur et sa recherche, dune part, et entre le chercheur, la recherche et leur
environnement, dautre part, suppose un effort dexplicitation. Le rapport du chercheur sa
recherche est ainsi prsent (2.1) avant de montrer que la question du rapport de la recherche
et du chercheur prend la forme dune rflexion sur lutilit (2.2).
2.1 - Le paradigme personnel du chercheur : histoire de mon rapport la recherche
Si je suis moi parce que je suis moi, et si tu es

toi parce que tu es toi. Je suis moi et tu es toi. Si,
en revanche, je suis moi parce que tu es toi, et si
tu es toi parce que je suis moi, alors je ne suis
pas moi et tu nes pas toiVous comprendrez
que jaie d lcrire. Yasmina Reza. Art.
A moi !!! ,
Frdric Beigbeder. Au secours pardon.
Drucker-Godard, Ehlinger et Grenier (2003 : 279) prconisent linclusion dans les recherches
dun certain nombre de donnes relatives au chercheur lui-mme afin damliorer la fiabilit
de la recherche. Cette explicitation du paradigme personnel du chercheur (Passeron, 1991)
est rendue ncessaire par notre conception mme du rle du chercheur. En effet, nous
considrons que lobjectivit et la neutralit du chercheur sont des idaux davantage que des
donns, nous nous reconnaissons comme un interprte du terrain tudi et il nous semble
raisonnable dexpliciter au lecteur ce sur quoi sappuie notre interprtation, en mettant en
exergue notre rapport la recherche. Ce rappel a pour objectif de mettre en lumire que nos
choix pistmologiques ne relvent pas seulement des contingences de cette recherche. Cette
prise de position influente doit donc tre explicite, verbalise pour ensuite tre relativement
matrisable puisque le sujet qui veut connatre doit dune certaine faon, se distancer de lui-
mme pour devenir son propre objet de connaissance (Morin, 1986 : 288)
Cette prsentation de mon rapport la recherche vise une objectivation/explicitation du

rapport subjectif lobjet qui loin daboutir un subjectivisme relativiste et plus ou moins
anti-scientifique, est une des conditions de lobjectivit scientifique (Bourdieu, 2003 : 44). De
266
surcrot, jadhre aux propos de Olivier de Sardan (2000 : 442) sur les limites du je
mthodologique qui affirme que lobjet de nos sciences reste cependant la connaissance
empirique du social, sans illusion ni sur la transparence des sujets, ni sur notre capacit
tablir des relations radicalement nouvelles. Cet objectif de connaissance est suffisamment
complexe en lui-mme, et les gens que nous rencontrons cet effet ont suffisamment
dpaisseur et de densit propres pour que lon ne charge pas trop la barque en voulant que le
terrain soit aussi et en mme temps une rdemption, une conversion, une rvolution, une
fusion, un salut ou une psychothrapie. Le terrain fait se superposer pour un temps une
entreprise circonscrite de recherche (avec ses rgles du jeu mthodologiques) et une
squence biographique du chercheur (avec ses rgles du je personnelles, et ses formes
dimplication particulires, selon des modalits tour tour potiques ou motionnelles,
affectives ou affectes, baroques ou burlesques, etc.). Ces deux registres, malgr leurs
videntes interactions, gagnent ne pas tre confondus, et lexplicitation de leurs relations ne
se justifie, si lon y rflchit bien, qu faible dose, mthodologiquement parlant . Dans notre
cas, quatre pages sur plus de cinq cent.
Pourquoi je crois ce que je crois ? Est-ce que je ne vois que ce que je crois ?
Petite histoire dun positivisme construit
Je ne me suis jamais imagin chercheur, jusqu 22ans.

Mon lien avec la recherche a dbut, mon insu, par la lecture 17 ans de comment russir
chouer de Paul Watzlawick. Le plaisir et lintensit de cette lecture me conduisirent chercher
dautres ouvrages de cet auteur jusqu avoir entre les mains Linvention de la ralit, contributions
au constructivisme . Jtais ds lors convaincu de limportance de la communication dans la
structuration de nos reprsentations et que ce que nous tenons pour rel est en fait le fruit de notre
propre construction. Je ne me suis pas pour autant inscrit en psychologie ou en communication aprs
mon bac, mais ai dbut des tudes de droit. L, une rencontre fut dterminante. Jean-Robert Alcaraz,
qui enseignait lconomie politique au sein de la facult de droit (jappris plus tard quil tait
chercheur au GRASCE, le centre de recherche de Jean-Louis Lemoigne) cita Watzlawick dans son
introduction pistmologique et passionnait son auditoire en lintroduisant aux phnomnes de
causalit circulaire, de comportements mimtiques et de reprsentations collectives appliques
lhistoire et la vie conomique. La connexion entre mes passions personnelles et mes tudes tait
faite : ce que je lisais durant mon temps libre, trouvait un cho auprs de mes profs. A 19 ans je devais
me choisir un sujet de mmoire. Dans la tradition interdisciplinaire des Instituts dEtudes Politiques le
choix des sujets de mmoire est laiss radicalement libre. Hsitant entre les thories du complot
267
libral et prophties auto-ralisatrices et comportements boursiers jai finalement opt pour le

second sujet en demandant comme directrice de mmoire une enseignante que javais crois la
bibliothque en train de consulter linvention de la ralit . Le processus auto-immunisateur tait
boucl : je mtais choisi une directrice constructiviste pour raliser une recherche constructiviste, ce
qui ne manquerait pas dobjectiver ma croyance en la subjectivit radicale. Craignant ne pas avoir
assez de matire pour remplir une recherche, je dcidais dlargir le sujet au constructivisme et la
science conomique . L mes problmes dbutaient. Il est difficile et prtentieux daffronter une
pistmologie et une discipline. Ce mmoire ne se fit donc pas sans tracas, mon sentiment
dincomptence me poussant lire toujours plus (restes dun dsir fort dobjectivit) et repousser les
chances. Prcisons que javais opt pour lapologie du constructivisme, mes sources principales
(Lemoigne, Watzlawick, Morin et Favereau) ne poussant gure la critique.
Cette histoire sest rpte depuis.
Ce mmoire me projeta dans la recherche puisque lun des enseignants qui mavait reu en entretien
pour celui-ci minvita faire son DEA de sciences de gestion. Il est actuellement mon directeur de
thse. Option difficilement rsistible pour qui ne croyait pouvoir rendre son mmoire et navait donc
pas cherch de troisime cycle ni candidat aux concours des coles de commerce en anticipant un
redoublement.
Malheureusement lentre en recherche ne fut pas loccasion dune correction, mais plutt de
laccentuation du biais initial. Par biais initial jentends que plutt que de commencer par faire une
recherche pour ensuite rflchir sur les enjeux mthodologiques et pistmiques de celle-ci, javais
commenc par ceux-ci sans jamais me salir les mains dans un terrain. Et je suis convaincu aujourdhui
que, bien souvent, ceux qui ont les mains propres nont pas de mains.
En effet, cest sur mon aptitude labstraction et mon acclimatation la logomachie acadmique que
jai t recrut. Je crois que jtais peru comme un agile du concept mais difficile canaliser avec
une trs fcheuse tendance dpasser les dlais impartis. Ds lors, les facteurs de russite ( lpoque
des bonnes notes lors des sminaires) reposaient sur la surenchre conceptuelle et une phrasologie
sotrique. Je me suis longtemps complu dans cette position grands renforts dabstraction,
danalogies jusqu puisement de la mthode.
La principale cause dpuisement de cette mthode est quil mincombait de porter le poids de la
subjectivit puisque, ne faisant que des revues de la littrature, je ne faisais que rajouter une couche de
discours sur des discours portant -parfois- sur des donnes. Puisque tout ne reposait que sur moi,
ctait ma personnalit qui tait juge lors des soutenances. Pour le dire autrement, javais substitu
une relation sentimentale une relation rationalise la recherche.
268
Cet puisement sest manifest doublement. Dune part, la thse reprsentait limpratif de terrain que
jai repouss le plus possible. Mais langoisse dun double jugement (soutenance + CNU) a
progressivement renvers ma conception du terrain en en faisant une solution, une protection (les
paroles de L. Bibard gageant que les solutions jailliront du terrain ne furent pas trangres ce
changement de perception). De plus en plus, la subjectivit semblait mes yeux un simple symptme
dabsence de terrain faisant reposer sur mes seules paules la vridicit et la plausibilit de mes
propos.
Dautre part, et surtout, la priode de la thse quivaut lindpendance financire (ce qui signifie
luniversit lincertitude et la modicit des revenus). Je ne me suis pas inscrit en thse ds la fin du
DEA. La priode entre la fin du DEA et le dbut de la thse me conduisit une multitude de petits
boulots qui ont constitu une premire forme de terrain : jy voyais lautre ct du miroir enseign
dans mes cours de gestion, il y avait donc une possibilit de correspondance. De plus, jy acquis
quelques convictions plutt critiques.
Premirement, ces expriences ont fortement dvaloris mes yeux lexubrance spculative
laquelle javais pu me frotter la lecture des dconstructeurs et hermeneuticologues les plus
radicaux. Elles ont revaloris la notion de simplicit. Ds lors mes yeux le rel existait, et il ne me
semblait peu fcond voir utile de le contester. Je devenais positiviste. Ce sentiment fut renforc avec
mes terrains dtudes dont les entretiens bien que parfois difficiles voire tendus furent dune grande
richesse mes yeux et un grand soulagement. Parfois, jtais sr davoir vu quelque chose et tais en
mesure de ressentir la pertinence de tel ou tel article que je lisais, et mopposer tel ou tel autre. Une
hirarchie mergeait dans la littrature.
Deuximement, la question de la vracit/subjectivit de la recherche devenait secondaire par rapport

celle de lutilit de la recherche. En effet, mes petits boulots me demandaient une utilit immdiate
et palpable. Mon contrat dATER, impliquait uniquement 92 heures de cours et de la recherche. Le fait
de devoir gagner ma vie dsormais, puisque une heureuse rupture familiale me privait dun revenu qui
tombait naturellement, me rendait responsable de mes dpenses, mais galement de la possibilit den
faire plus tard, cest--dire de pouvoir gagner ma vie durablement. Or, cest bien la dure qui se joue
dans un doctorat. LEtat est prt risquer de largent le temps dune thse, mais le risque est limit par
la sanction finale : celui qui naura rien fait devra se rorienter, et les annes de recherche en sciences
sociales ne sont pas valorisables dans le monde professionnel : elles sont une perte sche. Cette
angoisse de mon futur couple ma dvalorisation de lsotrisme expliquent mon souhait de faire
une recherche qui pouse autant que faire se peut, une demande sociale.
269
Dun extrme lautre : de labsence de terrain au refus den revenir.

Aprs deux annes de financement, mon revenu sest rduit malgr les gnreux efforts de mon
directeur pour me soutenir et jai saisi lopportunit de faire quelques recherches intervention
lucratives. L, la richesse des informations fournies par la mthode (quelquun vous considre comme
une aide et vous livre ses problmes plutt que quelquun qui accepte de vous rencontrer et avec qui il
faut jouer pour limiter la cosmticit des propos) a remis en cause la valeur des informations fournies
prcdemment et mamne croire fermement quune recherche en sciences de gestion doit se faire au
plus proche de son terrain, et que ce terrain doit tre le lieu o merge le problme dune recherche.
Cest tout bte mais cela ma valu un grand mpris pour quelques communications et articles que je
rencontre dont jai le sentiment que lsotrisme est peu fcond. Ainsi, mes yeux, la connaissance
doit tre utile la socit. Celle-ci ne doit pas lui imposer une utilit immdiate mais en retour il me
semble impratif que le chercheur cherche rduire lcart entre ses dcouvertes et leur valorisation
sous toutes ses formes et temporalits.
Je nai pas de critres solides pour juger dune bonne ou dune mauvaise recherche. Jai un rapport
daffection rationalise la recherche. Et la construction de mon systme de rfrences acadmiques
sapparente un processus amical : jaime les recherches qui me touchent, me font vibrer, me
semblent crdibles et o jai limpression que leurs auteurs veulent dire quelque chose qui compte
leurs yeux. Ainsi, jai tendance au suivisme intellectuel. Quant une recherche me touche, jessaie de
trouver dautres recherches de la mme personne. Cela explique ma tendance citer intensment un
nombre limit de sources (il ressort de ma littrature une tendance la citation compulsive dun
nombre limit dauteurs). Mais ce rapport affectif nexclut pas la positivit. Japprcie les auteurs qui,
mes yeux, disent quelque chose de vraisemblable et important.
Or on le voit, la solide affirmation que le rel existe laquelle je crois aujourdhui, pourrait mamener
tre class parmi les positivistes. Mais elle revient surtout rejeter le relativisme et le scepticisme.
En effet, affirmer lexistence du rel ne me semble pas contradictoire avec laffirmation quil est
construit, partiellement le fruit de reprsentations.
270
2.2 - La question de lutilit de la recherche et la spcificit des sciences de

gestion
Les tensions pistmologiques font lobjet de controverses plus insistantes en sciences de

gestion que dans dautres disciplines des sciences sociales. Par del la dialectique
positivisme/constructivisme la scientificit et la spcificit des sciences de gestion se jouent
autour de la question de leur utilit. En effet, la question de lutilit renvoie son tour la
nature de la relation quentretiennent connaissance et action et la manire de
concevoir leur articulation. Laction est le terrain dobservation de la recherche en gestion,
lenvironnement sur lequel elle sappuie. Mais ces deux lments ne sont pas isols. Les
interactions entre la recherche et son environnement, entre la connaissance et laction pose la
question de lutilit de la recherche. A lheure actuelle de la domination du thorique par le
pratique (Bibard, 2007 : 45), les sciences de gestion sont rputes se distinguer des autres
sciences sociales par leur double objectif de production de savoir mais galement dutilit.
Les dbats et controverses sur lutilit des sciences de gestion simposent au chercheur de
cette discipline. Tenir compte de ce dbat et y trouver sa place est aussi fondamental pour le
chercheur en gestion que le questionnement pistmologique.
La position dfendue ici est celle de lidentit entre connaissance et action (Bibard, 2007 :47).
Connatre est par nature agir, dans la mesure o la connaissance influence, volontairement ou
non, positivement ou ngativement49, laction. En retour, toute action gnre, dune manire
plus ou moins consciente delle-mme, une thorie de cette mme pratique. Nous avons
voqu prcdemment que le vrai (ou rel) et son analyse sont nos yeux le fruit dune
dynamique. Dans cette perspective, une rflexion pistmologique consiste en une rflexion
sur le rapport de la thorie la pratique.
Nous suggrons ici que toute connaissance, thorie ou science, a une utilit potentielle pour
laction. En effet, selon le dictionnaire Le Robert, est utile ce dont lusage, lemploi est ou
peut tre avantageux, satisfait un besoin . Cette dfinition indique que cest lusage ou
lemploi potentiel dun objet qui fonde lutilit de celui-ci. Cela nous invite penser que
49
Positivit et ngativit ne sont pas entendues ici au sens normatif de bien ou de mal, mais au sens
daffirmation ou de ngation dfinies par Le Robert comme acte de lesprit qui consiste nier (ou affirmer),
rejeter (ou accepter) un rapport, une proposition, une existence, expression de cet acte.
271
lutilit ou la non-utilit de la recherche ne rside pas dans ses caractristiques intrinsques

mais dans les modes de relation quelle entretien avec ses utilisateurs.
Ainsi, nous montrons que lutilit questionne lensemble des sciences sociales. Elle nous
conduit distinguer diffrents types de savoirs et diffrents types de publics pour identifier
diffrentes formes dutilit. Nous appliquons ensuite cette grille danalyse aux sciences de
gestion pour identifier quatre types de sciences de gestion et expliciter leurs diffrentes
contributions. Nous concluons en explicitant la manire dont la question de lutilit a t prise
en charge dans cette recherche.
2.2.1 - La question de lutilit est-elle spcifique aux sciences de gestion ?
Laffirmation que les sciences de gestion tirent leur spcificit de leur utilit (Laufer, 2007,
Godelier, 1998) mrit dtre interroge. Dune part, elle sous-entend que les sciences sociales ne
sont pas utiles et dautre part, que les sciences de gestion sont effectivement des sciences. Afin de
lever le malaise sous-jacent cette affirmation, nous montrons que la question de lutilit est
pose lensemble des sciences sociales. Cela nous conduit revendiquer la banalit des sciences
de gestion tant du point de vue de la connaissance que de lutilit : les recherches en management
ne sont pas toutes instrumentales et combien mme, linstrumentalit des sciences de gestion ne
contredit pas leur scientificit.
2.2.1.1 - Un isolement qui concerne lensemble des sciences sociales

Le constat de lisolement des diffrentes sciences sociales vis--vis des autres acteurs de la vie
sociale est partag par de nombreux analystes en France et ailleurs (Dupuy, 2005 ; Laufer, 2007 ;
Chiapello, 2005, Rosanvallon, 2007 ; Burawoy, 2004). Les savoirs quelles produisent sont donc
peu utiliss. On peut lister quelques unes des consquences de lisolement et de la sous-utilisation
des sciences sociales : diminution des ressources, attractivit en berne des carrires scientifiques,
mconnaissance rciproque qui engendre mfiance et scepticisme des uns vis--vis des autres
(Offner, 2007).
La principale explication de cette dislocation entre les sciences sociales et la socit vient de
la rupture suppose entre savoir savant et savoir pratique ou commun. Les sciences, y compris
sociales, ont pour finalit la production du savoir pour lui-mme et la vracit des connaissances
est leur seul critre dvaluation. A linverse, les acteurs de la vie sociale (Etat, individus,
272
entreprises, associations) ont laction pour seule finalit et ne valorisent la connaissance quen
fonction de sa contribution visible lamlioration de laction son utilit. Lhistoire du
dveloppement des sciences sociales pousse nuancer ce dualisme.
En effet, lhistoire des sciences sociales rvle que luniversit nest pas le lieu de leur
dveloppement au XIXme sicle : elles se construisent ailleurs, travers les savoirs dEtat, la
demande sociale et les savoirs rformateurs (Rosanvallon, 2007 : 212). Autrement dit, les
sciences sociales se sont dveloppes en rpondant aux attentes plus ou moins concrtes
dautres acteurs de la vie sociale (Etat, syndicats, mdias, groupes dintrts). Si leur
finalit tait dj le savoir, celui-ci ntait pas peru comme contradictoire lutilit pratique.
Selon Rosanvallon, la dislocation des liens entre sciences sociales et socit, et par l
mme leur dclin, est corrl avec leur universitarisation durant les annes 1970. Les sciences
sociales sont aujourdhui peu lues et mobilises par les autres acteurs de la vie sociale. Laufer
(2007) explique cet isolement par une confusion entretenue entre rigueur mthodologique et
dsintressement : les sciences sociales tirent principalement leur droit participer aux dbats
publics de la faon dont leurs concepts leurs confrent le statut institutionnel de sciences
dsintresses par l mme supposes capables dobjectivit, non de leur rigueur ou
formalisme mthodologique. Avec lidologie de la rupture savoirs savant/pratique, la
recherche dobjectivit sest opre le plus souvent au dpend de lexigence dutilit et de
pertinence sociale. Les liens avec les praticiens sont penss sur le mode de lalination ou de la
dgradation. Pourtant, affirmer que savoirs savant et pratique ne peuvent tre hermtiques lun
lautre ne veut pas dire quils soient totalement identiques, comme laffirme Corcuff (2004) :
raison savante et raisons pratiques ne constituent pas un ensemble homogne, mme si elles
peuvent avoir des liens .
2.2.1.2 - La question de lutilit de la connaissance affecte toutes les sciences sociales

Lisolement des sciences sociales, mme sil nengendre pas une crise profonde, suscite
interrogations et dbats. La politisation/mdiatisation contemporaine de la contribution de la
recherche, la plus fondamentale soit-elle, la croissance conomique des Etats est un indice de
linsparabilit entre savoir savant et savoir pratique. Que ce soit regret ou avec enthousiasme,
les sciences sont aujourdhui sommes de visibiliser leur utilit, tant vis--vis de la connaissance
scientifique (avec lapparition de critres de classement et dvaluation) que de la connaissance
pratique (brevet, accompagnement linnovation, valorisation). Dans la mesure o les sciences
de gestion, de par leur apparition rcente (Godelier, 1998 ; Laufer, 2007), ont eu tendance imiter
273
les mthodes et principes de sciences dj lgitimes dans lacadmie, il est intressant de voir
comment ces dernires prennent en charge la question de lutilit. Parmi les deux principaux
champs scientifiques -lconomie et la sociologie- auxquels les sciences de gestion ont pu
apparatre subordonnes, nous nous intressons ici la sociologie. Ce dtour nous permet de
montrer que la rflexivit de la sociologie en tant que discipline est comparable celle des
sciences de gestion. Les sciences de gestion se retrouvent donc banalises tant au plan de leur
utilit que de leur scientificit.
2.2.1.3 - Lexemple de la varit des contributions de la sociologie

En sociologie, Lapeyronnerie (2004 : 646) dnonce l acadmisme radical qui repose sur
lidentification du sociologue une objectivit externe la socit (incarne par
linstitution) . Cette posture conduit selon lauteur une forme dlitisme qui repose sur une
dngation du droit des acteurs la rflexivit: seule llite des savants accde la lucidit
quoffrent la thorie et les valeurs universelles. Il chappe aux dterminismes sociaux quil
peut reprer chez les autres. Il est ainsi conduit monologuer et riger son moi en point
darticulation de la science et de la politique . Lapeyronnerie plaide pour une sociologie
rflexive et relative (non radicale), mais aussi intervenante et de terrain, () en dialogue
permanent avec le monde social (non acadmique). De son ct, Dubar (2008) cadre le
dbat en opposant lacadmisme radical et le relativisme intervenant ou rformisme politique
de Lapeyronnerie et en rvle lenjeu : La question des liens entre la sociologie
acadmique (cristallise dans un laboratoire reconnu) et la demande sociale quelle
quelle soit (commandes institutionnelles, interventions auprs de tous les partenaires,
sollicitations par une organisation, association, syndicat, etc. pour des activits de conseil, de
formation, denqute, de management etc.) est lune des plus difficiles mais des plus dcisives
pour lavenir de la discipline. En effet, sans un renforcement de ces liens, la sociologie risque
de devenir une discipline domine, annexe, marginalise, rduite lapprentissage de grands
auteurs et de techniques denqutes . Au contraire, cest en renforant les liens entre
enseignement, recherche et demande sociale , que la sociologie peut devenir une discipline
recherche, cratrice demplois, intervenante dans les actions collectives et les dynamiques
sociales, directement utile, par les connaissances produites, diffuses et offertes la
rflexivit des acteurs . Dubar, qui refuse de se positionner dans ce dbat et milite pour le
pluralisme sociologique, met en lumire que la connaissance sociologique dune manire ou
dune autre doit rflchir son utilit.
274
Cest prcisment cette rflexion quentreprend Burawoy (2004). Prenant acte de la distance
croissante entre l'ethos sociologique et le monde que les sociologues tudient, il appelle de ses
vux une sociologie publique se donnant pour objectif d'impliquer et de mobiliser (to
engage) diffrents publics, de diverses faons. Dans cette perspective, il distingue dune part
deux types de publics du travail sociologique et, dautre part, deux types de savoirs
scientifiques.
Des publics universitaires et extra-universitaires

Distinguer le public universitaire du public extra-universitaire sert souligner que les
sociologues ne sadressent pas qu eux-mme et quchanger avec un public non spcialiste
ne revient pas nier les dangers et les risques de ce type d'intervention; il s'agit seulement
d'affirmer que cela est ncessaire malgr ou peut-tre mme cause de ces dangers et de ces
risques (Burawoy, 2004).
Des savoirs instrumentaux et rflexifs

Ensuite, Burawoy propose d'appeler savoirs instrumentaux (instrumental knowledge) la
connaissance relative aux moyens, qu'il s'agisse de la rsolution des nigmes
mthodologiques destination du public universitaire ou la rsolution de problmes concrets
la demande dun public extra-universitaire. L'autre type de connaissance, appele par
contraste connaissance rflexive (reflexive knowledge), traite des finalits qu'il s'agisse des
fondements des programmes de recherche dbattus l'intrieur de la communaut savante, ou
d'un dialogue entre des universitaires et divers publics sur la direction que prend la socit
elle-mme. La connaissance rflexive interroge les prmisses normatives (value premises) de
la socit, ainsi que celles des professionnels de la sociologie (et celle du chercheur en
particulier).
Ces deux distinctions permettent de dessiner la carte de la division du travail sociologique et

didentifier quatre types de sociologies:
1) La sociologie applique, est au service dun objectif dfini par un client. Sa raison
d'tre est de trouver des solutions des problmes qui nous sont prsents, ou de lgitimer des
solutions qui ont dj t trouves.
2) Par contraste, la sociologie publique gnre immdiatement une relation dialogique
entre le sociologue et un public; le projet (agenda) de chacun est mis sur la table et chacun
doit s'ajuster l'autre.
275
3) La sociologie professionnelle (ou savante), labore des mthodes rigoureuses et

prouves, des savoirs cumulatifs, une faon de redfinir sociologiquement les problmes, et
des cadres conceptuels.
4) La sociologie critique examine les fondements des programmes de recherche de la
sociologie savante, leurs fondements explicites mais aussi implicites, leurs fondements
descriptifs mais aussi normatifs. La sociologie critique s'efforce de faire en sorte que la
sociologie savante prenne enfin conscience de ses prjugs et de ses silences, et elle s'efforce
de promouvoir de nouveaux programmes de recherche fonds sur de nouvelles bases. La
sociologie critique est la conscience de la sociologie savante, de la mme faon que la
sociologie publique est la conscience de la sociologie applique.
L'ensemble de cette discussion peut se rsumer en un tableau:
Tableau 2.5 : Quatre formes de savoir sociologique
Public universitaire Public extra-universitaire
Savoirs instrumentaux Sociologie savante Sociologie applique
Connaissance rflexive Sociologie critique Sociologie publique
Source : adapt de Burawoy (2004)
On retrouve cette multiplicit des producteurs de sens et de rsultats au sein des sciences de
gestion. Chercheurs, enseignants, consultants et praticiens parfois, contribuent la production
de connaissances. Dans l'espace des sciences de gestion, savoir et savoir-faire sont prsents,
parfois jusqu'au mlange et la confusion (Godelier, 1998). Il semble donc intressant dy
appliquer la classification de Burawoy (2004) et de distinguer quatre types de sciences de
gestion. La mise en lumire de cette diffrenciation interne aux sciences de gestion mais
similaire dautres champs scientifiques permet de justifier la banalit des sciences de
gestion.
276
2.2.2 - La multiplicit des sciences de gestion et la varit de leurs contributions
Nous montrons dans un premier temps que la matrice labore par Burawoy sapplique aux
sciences de gestion (2.2.2.1). Le reprage des quatre types de sciences de gestion, permet tant
de souligner la varit des contributions possibles de la recherche en gestion laction, que
mettre en avant le fait que lutilit se construit au moment du dialogue entre les diffrents
mondes (2.2.2.2).
2.2.2.1 - La multiplicit des sciences de gestion

Les quatre types de savoirs sociologiques identifis par Burawoy, se retrvouvent aisment en
sciences de gestion. La prsentation de ceux-ci permet de montrer que la question de leur
utilit y est ultimement pose dans les mmes termes que pour dautres sciences.
1) Point nest besoin de dmontrer lexistence de sciences de gestion appliques tant

lexpression longtemps pu paratre plonastique.
2) Des sciences de gestion savantes : une partie de la recherche en management satisfait

aux deux critres dorientation vers un public universitaire et dabsence de normativit.
Chiapello (2005) considre mme quil sagit du courant dominant des sciences de gestion.
Elle montre comme Godelier (1998 : 18) que labsence de normativit est une concession
faite pour que les sciences de gestion soient reconnues comme des sciences part entire.
Lauteure oppose les normatifs , pour qui ltude des pratiques doit servir tirer des
conclusions pour que les gestionnaires amliorent leurs pratiques, et les positifs pour qui
les sciences de gestion tudient laction des gestionnaires pour la connaissance pure. Elle
constate ensuite que les positifs ont gagn au sein de lacadmie depuis une vingtaine
dannes environ, ce qui nest pas sans crer dailleurs des difficults dans ses relations avec
les entreprises, et les praticiens eux-mmes qui trouvent moins intrt ce qui se fait dans les
sciences de gestion (Chiapello, 2005 : 4). Ainsi, les sciences de gestion savantes dominent
les sciences de gestion et le reflux des approches normatives a pour corollaire
lautonomisation de ce champ de recherche tant vis--vis des autres sciences que du monde
des affaires. Le constat polmique de Dupuy (2005) propos des sciences de gestion fait
dailleurs cho celui de Lapeyronnerie. Le premier affirme que la recherche dans les
meilleures business schools amricaines fonctionne en circuit ferm, coupe du public naturel
277
de lcole que sont les cadres et les entreprises. Ses critres de gestion sont les publications
dans des revues sur-spcialises qui ne sont lues que par les pairs. Le milieu est devenu
endogamique et se protge ainsi du march (Dupuy, 2005 : 59).
3) Des sciences de gestion critiques. une partie de la recherche en management satisfait

aux critres dorientation vers un public universitaire et dintgration dune rflexion
normative. Huault (2007) considre par exemple que la critique et la rflexivit sont une
attitude possible de la recherche en management stratgique. Les approches critiques
sinscrivent dans un rseau trs vari de rfrences conceptuelles comme le marxisme, la
psychanalyse ou encore la Queer theory. Les approches critiques prsentent les
caractristiques suivantes :
- Une conception anti-fonctionnaliste : les tudes critiques sintressent la

connaissance du management et non la connaissance pour le management (Alvesson &
Willmott, 2003). Elles refusent de subordonner la connaissance la production de
performance.
- La dnaturalisation des phnomnes managriaux : les tudes critiques sintressent
aux processus sociologiques, psychologiques etc qui engendrent les phnomnes
managriaux. Lenjeu est de mettre en cause lordre social existant, en soulignant quil nest
ni vident, ni naturel, ni invitable. Au contraire, il est soulign que les phnomnes
managriaux sont le fruit dune construction sociale quil sagit de mettre jour (devoir du
chercheur).
- Une dmarche fonde sur la rflexivit : les tudes critiques mettent laccent sur
limportance de la rflexivit, tant sur le plan pistmologique que mthodologique. Ces
tudes ne limitent pas la rflexivit du chercheur la question strictement technique et
mthodologique mais insistent sur les relations de domination que peut impliquer une
situation dentretien (Wray-Bliss, 2003 ; Alvesson, 2003). Cela suppose que la science
sociale, se prenant elle-mme pour objet, se serve de ses propres armes pour se comprendre
et se contrler (Bourdieu, 2001: 173-174).
4) Des sciences de gestion publiques : la rflexivit comme pratique gestionnaire au

service de la gestion. Une partie de la recherche en management vise incorporer la question
des finalits de laction dans la rflexion des acteurs. Poser la question de la rflexivit des
sciences et des acteurs de la gestion est notre sens indispensable au dpassement de la
278
dichotomie utilit/scientificit. En effet, si la rflexivit consiste en une extriorisation vis--

vis de soi et de son objet permettant une objectivation du savoir produit, il est difficilement
envisageable de ne pas mobiliser ce savoir dans laction. Dans cette perspective, une plus
grande scientificit va de pair avec une plus grande utilit. Autrement dit, la rflexivit de la
gestion vis--vis delle-mme est une pratique gestionnaire.
Cette affirmation rejoint les remarques de Chiapello (2005)50. Elle montre tout dabord que la
rflexivit fait partie du travail des gestionnaires : Les pratiques de gestion sont des
pratiques dont la principale rflexivit se fait sous le regard de lefficacit/lefficience [] Le
regard du sociologue est loin de produire le seul discours distanci sur ces pratiques. Il y a une
rflexibilit des gestionnaires sur leur pratique qui est extrmement importante, parce que
justement, c'est un travail intellectuel. Donc, a fait partie du boulot, si jose dire, de faire
cette distanciation permanente par rapport la pratique, et de produire des thories gnrales
usage au moins local sur la pratique. Donc mon sens, il est trs important de prendre en
compte ce travail dauto-critique finalis, quand on tudie la gestion [] Il me semble
important de prendre au srieux leur srieux, et dessayer de comprendre ce quils font de leur
point de vue. Il me semble impossible dtudier dans une totale extriorit une pratique sans
sinterroger sur le sens que lui donnent ceux qui la font. Ce qui ne veut pas dire quon ne peut
pas la voir dun autre point de vue (Chiapello, 2005 : 2). Elle met ensuite en lumire, lenjeu
pour les sciences de gestion dune dichotomie entre rflexivit et utilit : Souvent, jentends
dire : Mfions-nous des sciences de gestion, elles sont trop justement normatives. Elles sont
trop au service des entreprises. . Mais cest de moins en moins vrai et en fait une grosse
partie, pour ne pas dire lessentiel, de la sociologie de la gestion est produite par ces gens-l
[] Ce mouvement a lavantage de rapprocher les sciences de gestion des autres sciences
humaines, mais a, je pense, des consquences assez graves terme sur le monde, car la
normativit est de plus en plus confisque par une parole dnue dassise scientifique. Cette
volution me fait personnellement rflchir fortement sur lintrt politique de cette
distinction entre ceux qui sont au service de laction et ceux qui ltudient la manire dun
entomologiste ou qui lapprochent de faon critique (Chiapello, 2005 : 4-5).
50
Ces propos ont t tenus durant une journe de travail interdisciplinaire visant dresser les contours dune
sociologie de la gestion , thme privilgi pour mettre en dbat la rflexivit gestionnaire et lutilit de la
sociologie. Comme en tmoigne la synthse de la journe (Benedetto-Meyer et Metzger, 2005) : Les
gestionnaires (thoriciens et praticiens) sont dots, sinon d'un regard "sociologique", du moins d'un regard
rflexif sur leurs propres outils et d'un discours rflexif sur leur pratique. Ds lors, la sociologie de la gestion doit
interroger le degr d'instrumentalisation des sciences sociales par les sciences de gestion. Ce qui pose autrement
la question de l'utilit de la sociologie : entre la distance critique se refusant toute forme de recommandation et
l'accompagnement a-critique des pratiques gestionnaires, une troisime voie est-elle possible ?
279
Il convient de souligner ici quel point il est erron dinterdire aux gestionnaires une
rflexivit propos de la normativit de la gestion. Tout dabord, la littrature en sciences de
gestion est riche danalyses rflexive ou critique qui tentent de penser les implications
managriales de leur propre analyse. Lmergence et laffirmation dun courant de recherche
centr sur les outils de gestion et leur appropriation (Berry, 1983, David, 1996, Moisdon,
1997, De Vaujany, 2005) marque un intrt port vers louverture des boites noires, des
dynamiques organisationnelles, normatives et politiques discrtement agissantes dans les
pratiques de gestion. Ce que Moisdon (2005 : 240) souligne sans ambages : malgr les
charges incessantes des multiples spcialistes parcourant le monde des affaires (sociologues,
psychosociologues, anthropologues, conomistes, etc.) dnonant le caractre naf, normatif
ou partiel du modle rationnel instrumental sous-jacent, et les doutes des managers eux-
mmes, force est de constater que les entreprises nen finissent pas dinventer des outils, dans
des phases de rationalisation qui progressivement sattaquent des zones qui paraissaient
jusquici prserves [] Il vaut donc mieux considrer que lon doit faire avec, et quils sont
partie intgrante dune forme de gouvernementalit en cours croissante (Moisdon, 2005 :
240). Le faire avec auquel appel Moisdon invite le chercheur ne pas se contenter de la
dnonciation, mais de lintgrer au sein mme des pratiques des acteurs51.
Au total, le reprage des quatre types de sciences de gestion montre que la question de lutilit
et de la rflexivit y est prise en charge dune manire similaire celle dautres sciences.
Nous dveloppons ci-aprs le dbat rflexivit/utilit tel quil est pos en sciences de gestion,
pour souligner que les contributions des sciences de gestion laction sont varies et que leur
utilit potentielle se construit dans lorganisation dun dialogue entre les deux mondes.
2.2.2.2 - La varit des contributions des sciences de gestion : le rle du dialogue entre les
mondes
La relation entre connaissance et action en sciences de gestion a longtemps t pens sur le
mode dune relation dopposition entre pertinence managriale et rigueur scientifique. La
question qui est aujourdhui pose est celle de leur conjugaison positive (Rynes, Bartunek et
51
Il nest pas anecdotique de souligner que les Centre de Gestion Scientifique et Centre de Recherche en
Gestion, au sein desquels se sont dvelopps les travaux sur les outils de gestion, soient aussi le berceau du
dveloppement dune cole franaise de lintervention (Baumard, 1997 : 136).
280
Daft, 2001; Staw, 1995; Vermeulen, 2005). En tmoigne lorganisation dun numro spcial
de LAcademy of Management Journal (2007, Vol. 4) consacr ce dbat.
La plupart des contributeurs ce numro montrent que la rflexion scientifique, y compris

critique, peut tre utile aux praticiens.
Mc Gahan (2007 : 748-753), recense 5 pistes permettant la rflexion gestionnaire dtre utile
aux praticiens :
1. Produire des analyses contre-intuitives : Montrer que lopinion dominante est

inapproprie et conduit des erreurs.
2. Dmontrer que les rgles fondamentales (contexte ou principes de gestion) dune
activit sont en train de se transformer.
3. Montrer que les pratiques de gestion les plus rpandues sont problmatiques, voire
paradoxales.
4. Analyser les problmes irrsolus en intgrant plusieurs thories. La combinaison de
plusieurs perspectives analytiques aide les managers penser diffremment les problmes
auxquels ils font face.
5. Identifier un problme, une activit ou un cas exemplaire qui ouvre de nouvelles pistes
la recherche acadmique et la pratique managriale
Dans cette perspective, lutilit de la recherche en gestion ne consiste pas apporter de

rponse des questions poses mais briser les vidences des acteurs sur les sujets qui les
intressent. La contribution des sciences de gestion aux praticiens peut donc se faire sur le
mode de la ngativit. Selon Vermeulen (2007 : 755), la pertinence de la recherche rside
dans la capacit produire des analyses que les praticiens trouvent utiles pour comprendre
leurs propres organisations et situations mieux qu'auparavant . Lutilit ne se rsume pas
ncessairement de la rsolution de problme mais inclue aussi laccroissement de la capacit
rflexive des praticiens. Cette affirmation, bien que rcente, rend compte dune ralit
ancienne. A titre dexemple parmi une multitude, un auteur la fois reconnu scientifiquement
et intervenant auprs des praticiens consacre toute une section de son ouvrage sur le
management stratgique dcrire les mcanismes dincorporation de lmergence et
considre que le bricolage et lapprentissage sont deux mcanismes qui permettent
dincorporer les lments mergents [] La stratgie est un art appliqu et la pense
281
stratgique ne saurait tre conue indpendamment dune vise transformatrice. La capacit

utiliser intelligemment les ressources disponibles est essentielle. Frquemment, elle suppose
de recourir dhabiles bricolages. Laptitude bricoler , cest--dire : a) dtourner un
objet, un instrument, une ide, une institution, etc., de leur systme de rfrence et de leur
finalit propre, pour les intgrer dans un systme nouveau et de leur donner une finalit
nouvelle ; b) transformer un assemblage dlments pour le doter de proprits et de finalits
nouvelles, constitue une proprit essentielle du management stratgique (Koenig, 1996 :
37). La rflexivit est donc non seulement une pratique mais une qualit gestionnaire. Lutilit
et la scientificit des sciences de gestion nous semblent ds lors se fonder sur leur capacit : 1)
intgrer la rflexivit des praticiens dans leur thorisation (thoriser la thorie de la pratique
des acteurs) et 2) en retour intgrer leur thorisation dans la rflexivit des praticiens (faire
rflchir les acteurs sur la thorie de la pratique des chercheurs). Au final, le dpassement du
dbat scientificit/utilit, repose donc sur lmergence dun dialogue continu entre recherche
et pratique.
En effet, Padioleau (2003 : 12-26) propose de prendre nos distances avec les dichotomies
traditionnelles entre science et technique , thorie et action . A la suite de Mokyr
(2002), il distingue deux formes de connaissances utiles : 1) La connaissance du quoi
(analytique) et 2) la connaissance du comment (prescriptive).
1) La connaissance analytique dcouvre, propose des concepts, isole des rgularits,

formalise des lois avec lintention de rendre comprhensibles des phnomnes naturels ou
socialement construits. Un questionnement originel tire lambition de la scientificit, la
connaissance du quoi ? : Quels sont les traits manifestes, gnraux, les rgularits dun
domaine daction, les lois du genre ? Les rponses apportes ces questions
nimporte[nt] gure aux dirigeants politiques aux prises avec les exigences et les urgences
des manuvres stratgiques et tactiques (Padioleau, 2003 : 13).
2) La connaissance prescriptive se distingue par loffre de rgles, dinstructions par

lintermdiaire desquelles individus et groupes agissent, produisent de laction. Dcideurs,
excutants subalternes prouvent les inquitudes, subissent les contraintes de la connaissance
du comment ? C'est--dire au fil de laction concrte : exercer des savoirs faire,
dcouvrir, mettre au point, mener bien des activit pertinentes, de bonnes pratiques pour
atteindre des objectifs, autant que faire se peut (Padioleau, 2003 : 13).
282
Dans cette perspective, laction est une forme de connaissance qui ne se reconnat pas en tant
que tel. Cela lui permet daffirmer quen fait, ces deux formes de connaissance sont utiles et
lies car il est ncessaire que quelquun connaisse et matrise un tant soit peu
analytiquement des principes ou des phnomnes afin que les techniques qui les mobilisent
puissent exister (Padioleau, 2003 : 17). Aussi, les interactions entre ces deux formes
dutilit doivent tre favorises car plus les intersections, plus les couplages entre technique
et analytique sont denses et troits, grce en particulier aux activits des rseaux de stockage,
de circulation, de distribution des flux de connaissances, plus les chances dinvention dans le
monde de la tekhn slvent (Padioleau, 2003 : 18). Ainsi, analyse et prescriptions sont
toutes deux utiles.
Il est intressant de souligner que cette mise en lumire de diverses formes dutilit permet de
penser la varit des contributions des sciences de gestion laction. Dans cette perspective,
David et Hatchuel (2007 : 9) proposent de distinguer 4 idaux-type de contribution des
sciences de gestion la dcouverte, linvention et la validation de modles de
management.
Tableau 2.6 : Quatre contributions de la recherche en management
Organisations
Dcouverte/invention Validation
1. Le chercheur et les acteurs, sur le 2. Le chercheur dcouvre/invente un
Dcouverte /
terrain, dcouvrent/inventent un nouveau modle de management au sein de

invention
modle de management La contribution lacadmie La contribution de lacadmie

Acadmie
acadmique est de co-dcouvrir ou co- est de concevoir (dcouvrir, inventer) le

inventer le modle et de construire la modle
thorie qui donne au modle sa valeur
universelle
3. Le chercheur cre la thorie dun 4. Le chercheur ajoute de la valeur
Validation
modle aprs quil a t dcouvert/invent un modle existant La contribution

par une ou plusieurs organisations acadmique est de clarifier, raffiner, tester,
pionnires La contribution acadmique est tendre le modle et/ou de clarifier, raffiner,
de construire la thorie qui donne au modle tester, tendre la thorie qui donne au
sa valeur universelle modle sa valeur universelle
Source : David et Hatchuel (2007 : 9)
Les sciences de gestion nont pas pour seul rle de crer des modles et mthodes de
management, elles visent aussi expliciter et amliorer les modles invents dans les
organisations. De la mme manire, organisations peuvent rcuprer les modles mis en avant
par la recherche, les amnager et les amliorer, voire sappuyer sur leur dfaut pour en
283
inventer de nouveaux. La cration de valeur lieu lorsque quun monde prend en compte ce
quil se passe dans lautre. Toute connaissance est potentiellement utile, et toute pratique a
potentiellement une valeur universelle a condition quelle soit valide dans le monde qui la
reoit. Cest prcisment dans le passage dun monde lautre qua lieu la production de
valeur. La question se dplace donc, il ne sagit plus tant de dterminer si un savoir est utile
ou non, mais de comprendre comment il le devient et peut le devenir. Lorganisation du
dialogue entre les diffrents mondes apparat alors comme le vecteur dune utilit co-
construite.
On peut ainsi classer les contributions des sciences de gestion en fonction de la temporalit du
passage des connaissances dun monde lautre. Dans la contribution 1, identifie par David
et Hatchuel, la cration de valeur profite tant lacadmie quaux organisations et lieu au
mme moment pour chacun des mondes. Dans la contribution 2, linvention a lieu dans le
monde acadmique, mais nest que potentielle pour les organisations, cest lors de
lappropriation par les organisations que la valeur sera rellement cre. Dans la contribution
3, la cration de valeur a lieu dans les organisations mais nest que potentielle dans le monde
acadmique. Dans la contribution 4, la cration de valeur est diachronique. La cration de
valeur initiale dans le monde organisationnel nourrit celle du monde acadmique. Cette
dernire peut en retour maximiser la valeur cre dans le monde organisationnel.
Il semble que ces diffrentes contributions peuvent tre mises en correspondance avec les
diffrents types de sciences de gestion. Les matrices labores par Burawoy, David et
Hatchuel ont en commun la distinction opre entre acadmie et public extra-universitaire. Le
rapprochement de ces deux matrices permet de mettre en lumire les diffrents types de
sciences de gestion et de prciser les temporalits respectives de leurs contributions.
Les sciences de gestion savantes et critiques ont une utilit qui se construit dans la dure.
Elles permettent de concevoir des modles de management qui pourraient tre appliqus et
valids par les organisations ou peuvent ajouter une valeur universelle aux modles de
management existants. La cration de valeur merge dans un monde mais nest que
potentielle dans lautre.
284
Les sciences de gestion appliques et publiques ont une utilit plus immdiate. Elles crent de
la valeur dans les deux mondes. Soit simultanment dans le cas des sciences de gestion
publiques, soit de manires diachronique dans le cas des sciences de gestion appliques52.
La prsentation de la varit des types de sciences de gestion et de leurs contributions

laction doit nous servir mieux expliciter les objectifs assigns cette recherche.
Conclusion du chapitre 1 : La construction de la potentielle utilit

dune recherche en sciences de gestion publiques
Le dtour prcdent sur la question de lutilit de la recherche trouve sa justification par le

caractre central quelle revt en sciences de la gestion publique. En effet, celles-ci se pensent
comme des sciences publiques de la gestion publique. Le dsir y est fort de conduire des
recherches fondamentales et potentiellement critiques (en tmoigne la forte imprgnation des
thories no-institutionnelles) tout en intgrant cette rflexivit dans la pratique des acteurs
grce un dialogue troit avec eux (en tmoigne lidentification dun style de gestion
publique fataliste - Hood, 1998).
Pour le cas franais, Bezes (2002a : 15) a montr lambition des premiers chercheurs de la
discipline de ne pas tre cantonns la fonction de traducteur passif des mthodes de
gestion du secteur priv vers le secteur public. Ainsi, llaboration dune thorie
disciplinaire cohrente du management public a servi simposer sur le march
universitaire et acqurir une viabilit professionnelle (Bezes, 2002a : 15). Autrement dit,
affinement thorique et pertinence pratique ont t penss ensembles.
Plus gnralement, selon Kelman (2005 : 968), la crise des organisations publiques interdit
aux chercheurs de rester dans une totale extriorit : There is one important thing I believe
52
Si leur chercheur ne vient quappliquer une thorie dj existante (recherche-intervention) alors les sciences de
gestion appliques ont pour fonction doprer la jonction entre les sciences de gestion savantes et le monde
organisationnel, la valeur cre sera plus grande pour lorganisation que pour le chercheur. Par contre, on peut
imaginer que le chercheur intervienne dans lorganisation pour effectuer une action peu innovante aux yeux de
lorganisation (enqute de satisfaction, diagnostic organisationnel) mais sur laquelle le chercheur mobilise un
grille analytique nouvelle. Dans ce cas, la cration de valeur pourra tre plus grande dans le monde acadmique
que dans le monde organisationnel.
285
public management researchers have to teach mainstream organization ones: the legitimacy
of prescriptive researchthat is, research having an explicit goal of theorizing and gathering
empirical evidence about effective practice. Public management scholars typically see
prescription as an important role. I would speculate that this may partly be because we
identify more with the organizations we study than do many business-school-based
organizational researchers, and partly because the organizations we study so clearly need
help. My own strong view is that, as long as research is rigorous, prescription is something to
embrace, not shun 53.
Il est intressant de noter que si la ncessaire relation entre science et pratique est
revendique, une attention est porte au respect de leurs intrts distincts. Ainsi, Pollitt (2003)
considre que lutilit de la recherche en management public ne rside pas dans la qualit des
conseils quelle peut apporter aux praticiens et que les chercheurs en management public ne
peuvent indiquer aux praticiens ce quils doivent faire. Il ne nie pas la possibilit de donner de
bons conseils mais ces derniers ne doivent pas prendre la forme de principes universels sur ce
quil convient de faire. Selon Pollitt (2003 : 147), le chercheur peut apporter de laide pour
des problmes spcifiques dans des contextes spcifiques sur un mode de dialogue se
rapprochant plus de la thrapie que de lapplication de remdes : la plupart du temps, on y
parvient mieux en coutant le praticien et en laidant clarifier ses ides propos de ce quil
cherche faire, de ses problmes, de linformation dont il a besoins .
La liste des contributions possibles des scientifiques envers les managers publics propose par
Pollitt renvoie directement aux propos de Burawoy (2004) sur le partage des rflexivits et de
Vermeulen (2007) sur la ngativit des contributions de la recherche laction :
1- la clarification conceptuelle ;
2- la remise en cause des ides reues ;
3- laide llaboration de la stratgie de collecte des donnes ;
4- laide la conception du processus dcisionnel ;
5- lappui thorique limportation de techniques de gestion ;
53
Il y a une chose importante que les chercheurs en management public doivent enseigner aux chercheurs en
thorie des organisations : la lgitimit de la recherche prescriptive, cest--dire les recherches ayant un objectif
explicite de thorisation et de compilation de preuves empiriques en vue dune pratique effective. Les chercheurs
en management public considrent habituellement la prescription comme une fonction importante. Je suppose
que cest parce que nous nous identifions plus aux organisations que nous tudions, en partie parce quelles ont
clairement besoin daide. Mon sentiment profond est que tant que la recherche est rigoureuse, il faut accepter
dtre prescriptif et non lviter .
286
6- les conseils techniques bass sur une exprience antrieure dans un contexte similaire.
Dans le cas de cette recherche, le moyen utilis pour la rendre utile a t de partir dun
problme concret, considr comme problmatique par les acteurs de la vie publique. A
lheure du commencement de cette thse, la construction des OI tait un thme dune brulante
actualit puisque les publications professionnelles commenaient constater le succs de la
loi Chevnement. Les questions relatives aux changements concrets engendrs par ce succs
commenaient se faire jour. Afin de tester lintrt de notre objet de recherche et de prciser
langle dattaque de celui-ci, nous avons conduit 6 entretiens exploratoires auprs de
fonctionnaires territoriaux et consultants spcialiss dans laction publique locale afin
didentifier les questions suscites par lmergence des OI (suivant les recommandations
dAllard-Poesi et Marechal, 2003 : 49). Dans cette perspective, nous avons suivi la logique
dcrite par Amit et Schoemaker (1993) c'est-- dire une premire approche lie un
questionnement essentiellement dordre pratique. Conduire une recherche sur un thme
dintrt pratique, garantissait nos yeux que les rsultats de cette recherche puissent avoir
des implications managriales fortes. De plus, croiser OI et management de la performance
dans la construction de lobjet de recherche garantissait lintrt pratique de cette recherche,
puisqu un enjeu conjoncturel, nous ajoutions un enjeu plus structurel : il est difficilement
contestable que la performance soit un souci croissant pour les managers publics. Cest aprs
avoir dtermin lobjet de la recherche que nous avons analys la littrature en management
public pour lui donner une perspective thorique (Allard-Poesi et Marechal, 2003 : 49)
Cependant, bien que nous cherchions produire une connaissance utile, cette recherche ne
lest pas immdiatement. Elle nest pas une recherche-action mais plutt une prparation la
recherche-action. En effet, cette recherche ne vient pas couronner un parcours universitaire
entirement consacr la connaissance et la prparation la gestion publique. Elle nest pas
le moyen daffiner une expertise pralable, mais loccasion de dcouvrir un champ daction et
de recherche nouveau pour le chercheur.
Le premier utilisateur de cette recherche et donc le chercheur qui vise identifier les points de
passages entre la thorie et laction quil observe afin de pouvoir ultrieurement aider grer
leur interaction. Cette thse est donc un processus dapprentissage par la recherche. Mais cet
apprentissage est professionnalis, c'est--dire que lobjectif ultime est de pouvoir rpondre
une demande sociale.
287
Nanmoins, pour des raisons financires et symboliques, nous avons tout au long de cette
recherche essay de multiplier les changes avec le monde territorial afin de mieux le
comprendre et le connatre. Ces changes ont pris la forme dintervention en formation
continue, de participation des recherches-intervention sur des thmes connexes notre
recherche principale. Mais surtout, depuis 2006, nous avons particip la cration et la mise
en uvre de lObservatoire de la Performance Publique Locale sous lgide de lAssociation
des Financiers, Contrleurs de Gestion et Evaluateurs des Collectivits Territoriales
(AFIGESE-CT) et de lInstitut National des Etudes Territoriales (INET). Ces activits
connexes cette recherche, si elles en ont repouss laboutissement, ont largement contribu
renforcer sa pertinence pratique.
Aprs avoir montr que cette recherche sinscrit dans une dynamique pistmologique non
fondamentaliste, et prcis les interactions entre le chercheur et sa recherche et entre la
recherche et son environnement organisationnel, il convient dsormais de prsenter la
mthode de recherche adopte.
288
Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche
CHAPITRE 2
METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE
Les affirmations prcdentes relatives la gestion des tensions pistmologiques, la stratgie

pistmologique et lattention accorder lutilit potentielle de la recherche, ont des
implications directes dans la stratgie daccs au rel retenue. Lobjet de ce chapitre est
dexpliciter et justifier les choix effectus pour approcher, collecter, analyser et interprter les
donnes.
La stratgie daccs au rel est tout dabord dveloppe (section 1), elle consiste tenir un
raisonnement hypothtico-inductif dans le cadre dune approche qualitative par tude de cas.
Les critres de slection des donnes et modalits de collecte sont ensuite prsents (section
2), pour enfin aborder la mthode retenue pour lanalyse des donnes (section 3).
Section 1 : Stratgie daccs au rel retenue : le mode dapproche

du terrain
Lobjectif de cette recherche est de comprendre les relations entre les conceptions de la
performance quont les managers intercommunaux et lutilisation doutils de gestion. La
comprhension de cette relation permettra daffiner les stratgies de conception,
dimplmentation et dappropriation des outils de gestion dans les OI. Dans cette perspective,
la stratgie daccs au rel employe rsulte plus dun choix sous contraintes que dune relle
289
volont indpendante. Elle sinscrit dans un design de la recherche qui doit permettre
darticuler les diffrents lments que sont : problmatique, littrature, donnes, analyse et
rsultat , (Royer et Zarlowski, 2003).
Les dveloppements qui suivent permettent dexpliciter notre stratgie daccs au rel. Nous
avons choisi daccder au rel par un raisonnement hypothtico-inductif appliqu une
approche qualitative par tudes de cas multiples.
1.1 - Un raisonnement hypothtico-inductif pour une recherche

exploratoire hybride
Explorer et tester sont deux processus diffrents pouvant soutenir la construction de

connaissances. Dun ct, lexploration sattache la recherche de comprhension,
dexplication et de prdiction et relve dune dmarche de raisonnement de type inductive ou
abductive. Dun autre ct, tester consiste pour le chercheur mettre des objets thoriques ou
mthodologiques lpreuve de la ralit, cest--dire confirmer ou infirmer une hypothse,
un modle ou une thorie dans un but dexplication. Tester relve dun raisonnement dductif,
dune dmarche hypothtico-dductive.
Le raisonnement dductif, consiste tirer des conclusions laide dune rgle gnrale et
dune observation du terrain. Cest avant tout un moyen de dmonstration (Grawitz, 2001). Le
raisonnement inductif, consiste trouver la rgle gnrale qui pourrait rendre compte de la
consquence si lobservation empirique tait vraie (David, 2001 : 85). En dautres termes,
un raisonnement dductif ira du gnral au particulier alors quun raisonnement inductif
tendra remonter du particulier au gnral.
Des raisonnements intermdiaires tels que labduction ou la dmarche hypothtico-inductive

(Friedberg, 1997 : 304) peuvent galement tre mobiliss pour rpondre la complexit des
situations rencontres sur le terrain.
Labduction consiste laborer une observation empirique qui relie une rgle gnrale une
consquence , et constitue un processus dinterprtation (David, 2001 : 85-86).
290
Trs proche de labduction, la dmarche hypothtico-inductive part du vcu des acteurs

pour reconstruire non pas la structure sociale gnrale, mais la logique et les proprits
particulire dun ordre local (Friedberg, 1997 : 304). Une telle dmarche accorde la priorit
la dcouverte du terrain et au dveloppement de modles descriptifs et interprtatifs qui
collent ce terrain, ses particularits et ses contingences (ibid.). Cette reconnaissance de
lirrductible contingence des phnomnes tudis interdit de faire lconomie de la
construction contingente des catgories danalyse quon utilisera in fine pour rendre compte
de la structuration de lespace daction que lon analyse (Friedberg, 1997 : 311).
Ainsi la porte de ces raisonnements nest pas la mme. Si la dduction prsente un caractre
dmonstratif, un raisonnement hypothtico-inductif ou abductif ne dbouchera pas sur une
dmonstration mais plutt sur une ou plusieurs propositions valides (la validit de ces
propositions tant fonction de la rigueur avec laquelle elles auront t tablies). La diffrence
reposant sur la vigueur de laffirmation, un raisonnement non dmonstratif peut, dans le
meilleur des cas, persuader une personne raisonnable, alors quun raisonnement dmonstratif
doit convaincre une personne, mme entte. (Blaug, 1982 : 15).
Notre question de recherche - quelle relation y a-t-il entre les outils de gestion utiliss dans
les OI et les conceptions de la performance quont les managers intercommunaux ?- suppose
dapprhender le discours et le vcu des acteurs pour identifier les relations avec leurs
pratiques. Lanalyse de la littrature nous a servi reprer des types de managements publics,
des types de dfinitions de la performance et des types doutils de gestion. Ces typologies
nous serviront positionner les cas tudis, les donnes collectes, mais ne nous servent pas
formuler des hypothses pour expliquer le recours tel ou tel outil de gestion, ni ladoption de
telle ou telle dfinition de la performance. Nous faisons un usage classificatoire des thories
repres, pas explicatif. Les typologies utilises permettent de prciser les questions de
recherches, de limiter les angles morts dans la collecte des donnes pour permettre la
description la plus complte possible des terrains dtude. Autrement dit, les typologies
mobilises dans cette recherche ne sont pas testes. Notre ambition n est pas de les
confirmer, ni de les infirmer. Le point de dpart de notre conceptualisation est donc la
rencontre des acteurs et cest par les rgularits observes et les convictions acquises au fur et
mesure des changes avec les terrains que des propositions sont formules. Ces propositions
seront par la suite confrontes aux thories existantes dans le but principal dapprcier lcart
entre ces thories et notre tude, et expliquer ces carts.
291
La problmatique qui fonde cette recherche est de nature exploratoire. Elle vise dcouvrir un
phnomne contextuel et en laborer un modle que la littrature ne propose pas dj. En
effet, les typologies identifies dans la littrature nont pas t forges sur notre terrain
dtude. De mme, lanalyse des conceptions de la performance, ou de lutilisation des outils
de gestion nont pas t abordes dans le contexte intercommunal. En ce sens, linterprtation
que nous cherchons produire de lutilisation des outils de gestion dans les OI sapparente
une recherche exploratoire hybride puisque son objectif est la proposition de rsultats
thoriques novateurs (Charreire et Durieux, 2003 : 57), fortement enracins (Glaser et Strauss,
1967) et fruit dun aller-retour entre des observations et des connaissances thoriques
(Charreire et Durieux, 2003 : 70).
Pour ce qui est du choix du mode de raisonnement, la dmarche hypothtico-dductive

supposant par avance ce que nous allons dcouvrir a t rapidement carte (Kirk et Miller,
1986). Quant la dmarche inductive, elle suppose que le chercheur nait pas dides
prconues, de culture thorique ou de bagages. Cette hypothse de la tabula rasa reste
fortement critique par des auteurs tels que Miles et Huberman (1994). Par ailleurs, le
bagage du chercheur lui permet de constituer un cadre de ltude et dorienter son
attention vers les zones critiques (Crozier et Friedberg, 1977). Il serait donc prjudiciable de
sen priver demble. Eisenhardt (1989) conseille pour sa part de spcifier la problmatique
de la recherche, et ventuellement didentifier des variables importantes grce la littrature
existante ; mais dviter de rflchir aux relations entre les variables et aux thories existantes
au dbut de la recherche. Par ailleurs, la dmarche inductive qui, partir dobservations doit
dgager des lois universelles, implique un nombre consquent dobservations.
La dmarche hypothtico-inductive ou abductive est, elle, prfre lorsque le chercheur

explore un contexte complexe et rare. Pour Koenig (1993), labduction est un procd bien
adapt aux recherches exploratoires visant dcouvrir des rgularits dans la ralit sociale.
Au vu de ces considrations, une approche hypothtico-inductive nous semble plus -mme

de rpondre aux spcificits de notre recherche dans la mesure o elle transcende la forte
structuration de la dmarche hypothtico-dductive (pouvant sclroser lapparition dides
nouvelles) et la grande souplesse de la dmarche inductive. En effet, lobjectif nest pas ici de
gnrer de loi universelle, ni de tester un modle existant, mais bien de proposer de nouvelles
292
conceptualisations thoriques, aussi rigoureuses et robustes que possible concernant

lutilisation doutils de gestion.
1.2 - Une approche qualitative
Le choix dune approche qualitative est fortement dtermin par : le caractre exploratoire de
notre recherche (Baumard et Ibert, 2003 : 92) et un mode de raisonnement hypothtico-
inductif qui apporte une importance capitale au vcu des acteurs.
Selon Miles et Huberman (2003 : 11) les donnes qualitatives se prsentent sous forme de
mots plutt que de chiffres. Leur intrt est de permettre des descriptions et des explications
riches et solidement fondes de processus ancrs dans un contexte local. Bien que la validit
et la fiabilit des rsultats issus dun travail qualitatif fasse lobjet de contestation, nous
considrons avec Baumard et Ibert (2003 : 98) que le choix entre une approche qualitative et
quantitative est dict par des critres defficience par rapport lorientation de la recherche.
Lapproche qualitative correspond bien notre objectif de construction dune comprhension
fine dune ralit sociale, locale et complexe. En effet, lanalyse de la littrature a montr
quel point le recours aux outils de gestion lie des problmes matriels et politiques des
reprsentations idelles du mode de fonctionnement de lorganisation. Lanalyse de
lutilisation des outils de gestion est donc bien pour nous lanalyse dune ralit sociale qui ne
peut faire lconomie dune attention porte aux ides des acteurs propos des outils. Or, la
recherche qualitative dpend fondamentalement de lobservation des gens dans leur propre
territoire, en interagissant avec eux dans leur propre langage, avec leurs propres mots
(Evered et Louis, 1981).
La mise en uvre et le bricolage doutils de gestion sont ainsi observes par le prisme des
actions et rflexions menes sur ces derniers. Ainsi, cette recherche ne fait pas appel aux
finalits confirmatoires ou infirmatoires dune ventuelle analyse quantitative, mais bien aux
capacits didentification dlments difficilement dtectables autrement que par une
approche qualitative. En effet, les donnes qualitatives sont sduisantes bien des gards :
Elles permettent des descriptions et explications riches et solidement fondes de processus
ancrs dans un contexte local. Avec les donnes qualitatives, on peut respecter la dimension
temporelle, valuer la causalit locale et formuler des explications fcondes. De plus, les
293
donnes qualitatives sont davantage susceptibles de mener d heureuses trouvailles et

de nouvelles intgrations thoriques ; elles permettent aux chercheurs de dpasser leurs a
priori et leurs cadres conceptuels initiaux. () Les mots, particulirement lorsquils
sorganisent en un rcit, possdent un je ne sais quoi de concret, dvocateur ou de significatif
qui savre souvent bien plus convaincant pour le lecteur, quil soit chercheur, dcideur ou
praticien, que des pages de chiffres (Miles et Huberman, 1994 : 22).
De surcrot, notre objet de recherche noue des donnes matrielles observables (forme dun
tableau de bord, membres participants une runion, dure et frquences de la runion, liste
dindicateurs) des donnes immatrielles et subjectives. Les donnes matrielles
rcoltes, quelles soient primaires ou secondaires, sont parfois sensibles (notes
confidentielles, audits). Une approche qualitative du terrain par-del son intrt pour saisir la
complexit du phnomne tudi, nous a permis de collecter ces donnes difficilement
accessibles par un autre mode de collecte. En effet, la confrontation propre la recherche
qualitative, entre le chercheur et les rpondants favorise la proximit et la confiance mutuelle.
1.3 - La mthode des cas
Les tudes de cas peuvent dans lensemble tre considres comme des tudes
comprhensives (Yin, 1994 : 14), visant la gnration de thories (Eisenhardt, 1989, 1991).
Elles permettent tant lexploration que la description et lexplication. Elles sont les
stratgies prfres pour les questions de recherche interrogeant le pourquoi ou le comment
dun phnomne (Yin, 2003 : 1), et ds lors que ltude interroge un phnomne
contemporain dont les frontires avec lenvironnement contextuel sont floues (Yin, 2003 :
14). La mthode des cas correspond donc bien notre recherche qui vise comprendre le
pourquoi et le comment de linteraction entre outils de gestion et conceptions de la
performance.
Yin (2003) en prcise les conditions dutilisation qui selon lui sont corrles au type de
question de recherche, au contrle que le chercheur peut avoir sur les comportements, et les
vnements tudis, leur apparition passe, historique ou contemporaine.
Yin propose cet gard une grille de lecture des contraintes sappliquant diffrentes
stratgies daccs au rel en fonction notamment des types de question de recherche poses
294
(cf. tableau 2.7). Ce tableau synoptique permet ainsi de slectionner la stratgie de recherche
la plus adapte.
Tableau 2.7 : Prsentation de quelques stratgies de recherche et des situations

appropries leur utilisation
Ncessit de se concentrer
Stratgie de Type de question de Ncessit de contrler les
sur des vnements
recherche recherche vnements
contemporains
Comment ?
Exprience Oui Oui
Pourquoi ?
Qui ?
Quoi ?
Etude statistique Non Oui
O ?
Combien ?
Qui ?
Quoi ?
Etude darchives Non Oui/non
O ?
Combien ?
Comment ?
Etude historique Non Non
Pourquoi ?
Comment ?
Etude de cas Non Oui
Pourquoi ?
Source: Yin (1994: 6)
Etant donn la nature de notre questionnement, les stratgies adaptes aux questions de type
Comment, pourquoi ? peuvent tre envisages. Dans notre question de recherche
lexpression quelle relation nous sert intgrer lobjet dtude la question de savoir
comment fonctionne cette relation et quelles attentes rpondent les outils, donc pourquoi ils
sont utiliss ?
Concernant la stratgie de lexprience , elle ncessite un degr de contrle des lments

important. Les circonstances sociales, culturelles, politiques, conomiques ou historiques
propres chaque situation rendent difficilement contrlable lenvironnement en matire de
gestion, contrairement une exprience physique pouvant tre renouvele. Par ailleurs, nous
ne cherchons pas encadrer le comportement des individus comme dans une exprience en
laboratoire qui aurait dfinitivement du mal rendre compte de la complexit des macro-
organisations que sont les OI (les cas tudis comportent respectivement 822 et 916
membres).
295
Seules ltude historique et ltude de cas semblent donc pouvoir rpondre aux exigences de
notre recherche. Leur diffrenciation seffectue sur le degr de contemporanit des
vnements considrs. Or, lobservation des OI cres la suite de la loi du 12 juillet 1999
nous plonge dans un haut degr de contemporanit et exclu ipso facto une tude historique.
Selon Yin (1994), ltude historique et ltude de cas sont relativement proches et font appel
de nombreuses techniques similaires. Les stratgies commencent mme sentremler lorsque
ltude historique seffectue partir dvnements contemporains. Ltude de cas prsente
cependant un atout majeur qui est de permettre le traitement des donnes multiples associant
interviews, documents primaires/secondaires et observations. Yin (1994) souligne dailleurs
lintrt de son utilisation des fins exploratoires, descriptives et explicatives. Plus
gnralement, sa capacit explorer, dcrire, tester ou gnrer des thories rend cette stratgie
de recherche particulirement attrayante. La construction thorique partir dtudes de cas est
particulirement approprie lors des premiers dveloppements sur un sujet de recherche
novateur ou encore dans loptique de renouveler les perspectives sur un sujet dj investi par
la recherche (Eisenhardt 1989). Etant donn le nombre consquent de recherches dj
effectues sur le management public, le pilotage de la performance et les OI, il serait difficile
de considrer le thme comme novateur. Ds lors, lintrt de notre recherche rside
davantage dans un objectif de renouvellement des perspectives sur lutilisation des outils de
gestion dans les OI.
La flexibilit des interactions entre thorie et donnes reprsente galement un atout

indniable de cette mthode. En effet, ltude de cas peut sappuyer sur les thories existantes
formant ds lors un cadre conceptuel dans lequel est identifi un nombre limit de variables
pertinentes (Pandit, 2000, cit in Turc, 2003). Par ailleurs, si ce cadre peut tre modifi au gr
de linterprtation des donnes empiriques, il permet nanmoins de structurer la masse de
donnes. Pour Glaser et Strauss (1967), cest la forte connexion avec la ralit empirique qui
permet le dveloppement de thories testables, pertinentes et valides. Comme le rappelle
David (2000 : 200), le chercheur va sur le terrain avec une encyclopdie incomplte, la
littrature lui offre une srie de possibilits pour rendre compte de ce quil observe, mais son
travail relve autant de la mise en correspondance entre thories et donnes que de la rvision
des thories existantes.
Nous recourons donc la mthode des cas dans une logique de construction dune thorie
intermdiaire partir du vcu des acteurs (Bergadaa et Nyeck, 1992). Notre recherche
296
correspond parfaitement au processus dlaboration dune thorie intermdiaire prsente par

David (2000 : 208) : le chercheur va sur le terrain sans hypothse prcise a priori, mais avec
lobjectif [] danalyser comment un outil de gestion est reu, cest bien dans lencyclopdie
disponible des situations de mme type ( pattern matching ) quil va puiser les
comparaisons qui permettent le processus abductif, cest--dire llaboration de conjectures
explicatives de lobservation. Si de telles situations nexistent pas telles quelles ( autres faits
mis en forme , le chercheur peut les fabriquer ( pattern making ) soit en combinant des
morceaux de faits mis en forme, soit en dduisant des situations possibles partir de
thories intermdiaires ou gnrales .
Par ailleurs, laspect holiste de la mthode des cas correspond bien notre souhait de
considrer lOI la fois comme le cadre et le rsultat (Organization/ Organizing) des
interactions entre conceptions et pratiques. En effet, dans ltude de cas le chercheur essaye
gnralement dacqurir la perception la plus complte possible de l'objet, le considrant
comme une entit holistique (Benavent, 2005 : 2), ce qui implique un nombre limit de cas
tudis. Dans notre recherche, lOI nest pas un contexte inerte et indpendant de notre tude
mais un lieu signifiant et agissant. Cela suppose de gnrer une connaissance vaste et dtaille
de cet univers. Concrtement, dans notre recherche, des donnes secondaires relatives la
structure elle-mme ont t recueillies (rapports dactivits, budgets, observations des
Chambres Rgionales des Comptes (CRC), articles de revues spcialises-pouvoirs locaux,
TPBM, Lettre du Cadre, Gazette des Communes, ) et un thme du guide dentretien invitait
les rpondants voquer lhistoire et le fonctionnement de la structure dans sa globalit.
L emphase sur le contexte est une des qualits reconnues de la mthode des cas puisquen
cherchant comprendre autant que possible un sujet ou un petit groupe de sujets, les tudes de
cas se spcialisent dans des donnes profondes, (deep data) ou de description paisse
(thick description) - qui peuvent donner des rsultats de la recherche un visage plus humain
(Benavent, 2005 : 4). Cette emphase peut aider tablir le lien entre la recherche abstraite et
la pratique concrte des acteurs. Ceci est justement ce qui peut confrer une thorie
intermdiaire des proprits intressantes (David, 2000), la fois sur le plan de sa
gnralisation et de son actionnabilit (Argyris et Schn, 2002).
En rsum, notre question de recherche (comment ? Pourquoi ?) et notre dmarche de

recherche (une approche qualitative dun vnement contemporain avec emphase sur le
contexte pour gnrer une thorie intermdiaire) justifient le choix de la mthode des cas.
297
Nous prsentons prsent le mode de collecte des donnes mis en uvre dans le cadre de nos
tudes de cas.
Section 2 : Collecte des donnes
Une fois les modes de raisonnements explicits et les principaux choix mthodologiques
justifis, il reste expliquer les critres de slection des donnes ainsi que les modalits de
collecte de ces donnes.
2.1 - Critres de slection des donnes collecter
La validit du construit dune recherche repose sur la capacit du chercheur trouver des
rgles permettant dobserver les concepts qui lui permettront la monte en thorisation. La
liaison entre concepts et donnes est une dmarche de traduction (Angot et Milano, 2003 :
170) qui part du monde thorique pour arriver vers le monde empirique en passant par
loprationnalisation du concept. Cette opration suppose de slectionner avec soin les
donnes collecter. Nous expliquons ici notre choix de recourir des tudes de cas multiples
et explicitons les critres de slection des cas tudis ainsi que des personnes interviewes.
Nous terminons en explicitant les liens entre ces donnes et le mode danalyse retenu.
2.1.1 - Des cas multiples
Selon Stake (2000), les tudes de cas peuvent tre instrumentales (elles cherchent alors
comprendre un concept, un phnomne en vue de construire une thorie gnralisable),
intrinsques (lapprofondissement dun cas unique est lobjet essentiel de ltude), et
collectives (la multiplication des cas tant cense en fournir une meilleure explication).
Compte tenu de lobjet de notre recherche et de ltat de la connaissance sur les outils de
gestion, la mthode des cas que nous utilisons ici est collective. Comme le rappelle David
(2000 : 193) reprenant Stake, les tudes de cas collectives relvent dune approche
instrumentale destine mieux circonscrire un phnomne partir de cas multiples, dans
298
une optique plutt exploratoire . Ayant dj soulign que notre recherche est de nature
exploratoire raisonne, les tudes de cas collectives lui semblent adaptes.
Glaser et Strauss (1967), Yin (1994), Hlady-Rispal (2000 : 68) dfinissent la notion de
saturation thorique de lchantillon comme le moment partir duquel lapprentissage
incrmentiel est minime, les chercheurs observant des phnomnes dj constats . Ainsi
lchantillon thorique doit permettre au chercheur dobtenir une saturation thorique, c'est--
dire lui fournir les observations majeures pour la construction thorique.
La question de la taille de lchantillon est alors dtermine selon les principes de rplication
et de saturation. Selon Yin, les cas sont slectionns soit parce quon suppose trouver des
rsultats similaires (rplication de cas littrale), soit parce que selon la thorie, les rsultats
devraient tre diffrents (rplication de la thorie).
Lanalyse des pratiques des reprsentations et pratiques managriales publiques locales au

travers des outils de gestion a fait lobjet dun nombre de recherches assez restreint.
Gnralement, les tudes portant sur le management public sintressent en circonscrire les
enjeux normatifs (valeurs portes), une fonction particulire (gestion des ressources
humaines, management stratgique, contrle de gestion) ou un domaine dintervention
(dveloppement conomique, insertion, dfense). Lapproche par les outils de gestion, si
elle a principalement t applique des entreprises, a donn lieu a plusieurs tudes dans le
secteur public, notamment au sein dagences et dentreprises publiques (David, 1995 ;
Dreveton, 2006), dtablissements hospitaliers (Ferlie et al., 2002) ou dadministrations
centrales (Lascoumes et Le Gals, 2004). Il ny a pas notre connaissance de travaux
abordant les collectivits territoriales franaises travers leurs outils de gestion (Le Gals
2004, sintresse aux collectivits territoriales anglaises). En consquence, il existe peu de
matriaux thoriques et empiriques prcisant comment et pourquoi les OI utilisent les outils
de gestion. La littrature ne fournit pas dhypothses stables de travail sur lesquelles
concrtiser notre approche et fonder notre dmarche empirique. Elle a procur des indications
prcieuses, sur lesquelles le cadre de cette recherche a pu tre prliminairement bti, mais les
catgories et hypothses proprement dites devront nanmoins merger du terrain danalyse et
donc des cas tudis. Ltude dune seule organisation ne peut rassembler tous ces lments.
En effet, ne pouvant nous appuyer sur un construit thorique stabilis, notre recherche ne peut
viser infirmer ou confirmer une thorie existante, quoi sert souvent ltude de cas unique.
299
Par ailleurs, nous avons dj soulign que les lments de contexte historiques,
institutionnels, politiques et conomiques ont probablement une influence sur notre objet de
recherche. Or, pour comprendre comment notre objet de recherche et son contexte
sarticulent, il est ncessaire dobserver plusieurs contextes organisationnels. Nous excluons
alors la piste dune approche empirique sur un cas unique. En consquence, ltude de cas
multiples semble plus approprie.
Notre tude portant sur les OI, nous avons opt pour une rplication de cas littrale. Selon Yin
(1994), le nombre de cas de rplication littrale dpend de la faible ampleur des diffrences
constates et du degr de certitude souhaite. Deux ou trois cas sont suffisants lorsque les
diffrences mises en vidence sont importantes ou que lon ne souhaite pas un degr de
certitude important. Lanalyse de la littrature nous a effectivement conduits penser que le
degr de varit/unit des conceptions de la performance et les types doutils de gestion
utiliss ne devraient pas sensiblement varier dun cas sur lautre. En ce sens, le choix de nos
cas sappuie sur une rplication littrale.
Cependant, lunit dobservation de notre recherche est le manager. Cest au niveau de ses
pratiques et de ses reprsentations que lobjet de recherche est apprhend. Donc, si
seulement deux organisations similaires sont tudies, il y a, cependant, en leur sein une
multitude de mini-cas dutilisation doutils de gestion et de conceptions de la performance.
Cest au niveau de ces minis-cas que nous avons essay de maximiser les diffrences
(hirarchiques, secteurs dactivit, statut, exprience) pour assurer la validit externe de nos
rsultats.
Lanalyse de cas multiples devrait ensuite nous permettre de mieux comprendre les rapports
entre conceptions de la performance et outils de gestion. Nous dsirons pouvoir dterminer
des critres communs aux cas retenus. Selon Van de Ven et Poole (1989 : 33) cette mthode
comparative est essentielle pour gnrer et comprendre les donnes empiriques. Pour Yin
(1994), cette mthode permet ainsi datteindre une validit externe correcte et surtout donne
au chercheur la possibilit de comparer des situations dont les diffrences pourront constituer
des variables dterminantes. Il sagit en fait dobserver des rgularits en comparant les
lments invariants et les disparits des diffrents cas observs.
300
Les similitudes entre nos cas donneront une validit externe aux conjectures proposes, tandis
que les contrastes observs nous conduiront relancer notre rflexion et mobiliser des
analyses nouvelles pour amliorer nos conjectures. Enfin, une tude de cas multiples est une
stratgie moins expose aux risques derreurs dinterprtation quune tude de cas unique
(Lincoln et Guba, 1985).
Tableau 2.8 : Motifs dutilisation des cas multiples
tude de cas unique tudes de cas multiples

Permet une approche ethnographique en Ltude de plusieurs cas facilite le contrle
profondeur. et latteinte dune validit externe
Facilite limprgnation du chercheur. satisfaisante.
Raison Permet de confirmer, remettre en question Chaque cas permet dclairer un aspect
ou tendre une thorie existante. spcifique de linvestigation.
Est utilise pour les cas rvlateurs, ou des Permet lanalyse comparative et lextension
champs dexprimentation jusqualors dautres construits de la littrature
inaccessibles la recherche (exemplarit). (flexibilit et diversit danalyse).
Il est difficile de savoir si les observations La profondeur de linvestigation est limite
sont dues la validation du construit ou par des contraintes de temps.
lidiosyncrasie du cas tudi. La slection des cas doit tre minutieuse. Le
La gnralisation (validit externe) est risque existe davoir un groupe de cas non
Limites difficile. rellement comparables.
Est beaucoup mieux adapte des Le design de la recherche est complexe, et
progressions thoriques de faible variation, ou ncessite de nombreux va-et-vient entre
des cas singuliers, qu la novation donnes et construction empirique.
thorique.
Source : Baumard (1994 : 88)
En ce qui concerne les tudes de cas multiples pour lesquelles nous penchons, il sagit de bien
dfinir la population tudie (Eisenhardt, 1989) et le nombre de cas effectuer.
Nous pouvons souligner ici la tension existante entre la volont daccrotre cette population
(afin dtendre la possibilit de gnralisation des rsultats, et donc leur validit externe) et la
ncessit dun nombre cohrent et raisonnable de cas tudis (permettant la simplification et
lharmonisation impose dans le traitement transversal des rsultats).
Il sagit donc finalement dun arbitrage effectuer entre une reprsentativit/richesse des
donnes la plus grande possible et la capacit den extraire des rsultats concrets et
harmonieux. Dans notre recherche, cet arbitrage prend la forme dune dcision quant au
nombre doutils de gestion analyss et au nombre de services rencontrs.
301
2.1.2 - Critres de slection des cas
Nous avons dj expliqu que notre recherche sintresse au travail des managers dans un
type dorganisation prcise : lOI. Cette approche suppose une homognit des organisations
tudies afin de faciliter les comparaisons inter-cas.
Il convient de spcifier la nature et les critres de choix garantissant la cohrence et la

pertinence des terrains retenus. A bien des gards, la slection des lieux de collecte des
donnes est dtermine par des variables extra-scientifiques relevant dun certain
opportunisme du chercheur. Dans notre recherche, lacceptation par le terrain de ltude et
la faisabilit financire de la collecte des donnes se sont rvles contraignantes. En effet, le
nombre dentretiens conduire ainsi que leur thme mythique la Performance nous ont
valus quelques fin de non recevoir. Durant la ngociation de laccs aux terrains nous avons
ainsi pu mesurer quel point la simple expression management public nest pas neutre
pour certains responsables. Un doctorant inconnu voulant de surcrot sintresser la
performance de leur organisation a parfois suscit une certaine froideur. Par ailleurs, les
responsables intercommunaux ont des emplois du temps plus que chargs et les entretiens
furent frquemment reports. Ainsi, aprs la premire tude de cas (cas A), un nouveau critre
de slection des cas fut la possibilit de trouver un logement peu onreux dans la ville-centre
de lagglomration, en vue de pouvoir y passer quelques semaines. Les critres de slection
des cas ne reposent pas uniquement sur des contraintes concrtes mais sur des critres
scientifiques. Il existe quatre mthodes de slection des chantillons : probabiliste, raisonne,
par quotas ou de convenance. Pour notre recherche, nous avons opt pour un choix raisonn
fond sur des critres mis en avant dans la littrature.
Sept critres ont servi la slection des cas tudis :
1) Le premier critre de slection des cas est leur statut juridique : les organisations
tudies doivent tre des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit
propre crs suite la loi du 12 juillet 1999. Cest le principal critre, puisque lanalyse de la
littrature a permis de montrer que ces organisations sont linstrument de diffusion dune
rationalit de gestion dans les collectivits territoriales. Elles sont donc le lieu privilgi pour
lanalyse des pratiques managriales publiques locales.
302
Tableau 2.9 : Comptences des structures intercommunales
selon la loi du 12 juillet 1999
Communaut de communes Communaut dagglomration Communaut urbaine
Comptences obligatoires
- Amnagement de lespace - Dveloppement conomique - Dveloppement et amnagement
- Actions de dveloppement - Amnagement de lespace conomique, social et culturel de
conomique communautaire lespace communautaire
- Equilibre social de lhabitat sur le - Amnagement de lespace
Et si rgime de la TPU (taxe
territoire communautaire - Equilibre social de lhabitat sur le
professionnelle unique) :
- Politique de la ville territoire communautaire
- Amnagement et gestion - Politique de la ville dans la
des zones toute sorte qui communaut
sont dintrt
communautaire
-
Comptences optionnelles
Au choix, 1 des 4 blocs suivants : Au moins 3 des 5 blocs suivants :
- Protection et mise en valeur de - Cration et entretien de voirie
lenvironnement communautaire et parcs de
- Politique du logement et du cadre stationnement
de vie - Assainissement
- Cration, amnagement et - Eau
entretien de la voirie - Protection et mise en valeur de
- Construction et fonctionnement lenvironnement
dquipements culturels, sportifs et - Construction, amnagement et
ducatifs entretien dquipements culturels et
sportifs communautaires
(Source : Kerrouche, 2002 : 21)
2) Le second critre de slection des cas prcise le prcdent. La loi Chevnement

prvoit trois formes dEPCI fiscalit propre selon diffrents seuils de population : les
communauts de communes (C.C.), les communauts dagglomration (C.A.) et les
communauts urbaines (C.U.). Plus on se dplace vers les modles de communaut
dagglomration et a fortiori de communaut urbaine, plus lintgration progresse (Cf. tableau
2.9). En effet, comme le montre le tableau suivant, si lon met de ct les C.C., la plupart des
comptences stratgiques sont du ressort de la structure de coopration. C.A. et C.U. sont
donc plus indiques pour observer lmergence dune nouvelle entit territoriale regroupant
les collectivits autour dun projet fdrateur / fdral. Le grand nombre de comptences
obligatoires et optionnelles quelles doivent prendre en charge nous assure de pouvoir
rencontrer une grande varit dunivers professionnels et dapprcier limpact des outils
transversaux. Enfin, les C.U. ayant t cres par des dispositifs antrieurs la loi du
303
12/07/1999, nous les avons exclus de notre champ dobservation. Nous nous sommes donc
concentrs sur la principale innovation de la loi Chevnement : les communauts
dagglomration.
3) Le troisime critre de slection est la population couverte par lagglomration. En

effet, si les seuils de population encadrent la cration de la C.A., ceux-ci sont assez larges
pour recouvrir des ralits trs disparates. A la date de sa cration, la C.A. doit former au
minimum un ensemble de plus de 50.000 habitants, autour d'une ou plusieurs communes de
15.000 habitants. Cette double exigence rserve la cration de C.A. aux zones urbaines
reprsentant des espaces dont la taille est suffisante pour dfinir des politiques
dagglomration. Mais le nombre maximal dhabitants, fix 500.000, fait quil existe 171
C.A.. Au 1er janvier 2005, la taille moyenne des communauts dagglomration est de 126
000 habitants. Afin de bien cibler le cur de la politique intercommunale, nous avons fait le
choix de restreindre notre tude aux grandes agglomrations dau moins 300000 habitants
organises autour dune ville centre prpondrante.
4) Le quatrime critre de slection na pas de base juridique : il sagit des effectifs de la

structure. Celui-ci est un indicateur vident de la ralit organisationnelle de
lintercommunalit. Nous lavons prfr au montant du budget pour deux raisons : dune part
le montant du budget est ambigu car il dpend de variables externes (richesse gnrale du
territoire, nombre et taille des entreprises implantes) et peut cacher des coquilles vides (avec
des reversements importants de la fiscalit de lEPCI leurs membres au travers de la
dotation de solidarit communautaire). Dautre part, mme si les effectifs ne sont pas un
indicateur du degr dintgration intercommunal, ils impliquent que les grands services
publics locaux soient transfrs la C.A. Or, cest lintercommunalit au quotidien, au travers
du mode de production des services publics locaux qui nous intresse, plus que les rflexions
stratgiques et territoriales qui y sont menes. Nous avons donc choisi dobserver des grandes
CA de plus de 500 employs. Ce chiffre plancher a t retenu car dans le priv il marque la
frontire entre moyenne et grande entreprise.
5) Le cinquime critre vise assurer la comparabilit inter-cas et positionne notre choix

dobserver lintercommunalit comme une organisation publique plutt que territoriale : il
sagit du type de comptences exerces. Notre avons slectionn des C.A. ayant choisi
304
dexercer au titre de leurs comptences optionnelles la totalit de les comptences collecte

et traitement des dchets et lorganisation des transports publics collectifs . Le choix de
ces comptences sexplique par leur importance en termes de budget, deffectifs et de
visibilit vis--vis des usagers. La collecte et le traitement des dchets et les transports publics
font partie des grands services du silence . Ces comptences apportent un ancrage concret
de gestion aux nouveaux EPCI qui sont principalement orients vers llaboration et la mise
en oeuvre dun projet global damnagement et de dveloppement.
Lexercice de ces comptences par les C.A. est considr comme le moyen de moderniser et
rationaliser la gestion des services publics locaux. Comme le note la Cour des Comptes : La
concomitance dvolutions techniques, rglementaires et financires avec le dploiement des
nouvelles formes dintercommunalit fiscalit propre rend particulirement dlicate
lvaluation de son apport particulier dans la performance des services publics en cause.
[Toutefois] la nouvelle intercommunalit doit, ou devrait, tre loccasion dune rorganisation
des services publics locaux au bnfice des usagers, la faveur de la mutation des anciens
syndicats. En second lieu, il y a lieu dapprcier dans quelle mesure des conomies dchelle
se dgagent ou, tout le moins, de vrifier si la hausse des cots, invitable en raison des
exigences normatives nouvelles, saccompagne damliorations tangibles du service aux
usagers (Cour des Comptes, 2005 : 206). Ainsi, la prise en charge de grands services publics
est une condition essentielle pour que lobservateur puisse y analyser les pratiques de
management de la performance.
6) Le sixime critre vise assurer lhomognit gographique des organisations

tudies. Selon Thoenig (1999 : 10) en ce qui concerne lanalyse des collectivits territoriales
le manque est cruel sagissant de comparaisons internes , entre collectivits ou entre
politiques sur un mme territoire ou sur un mme pays . En effet, les organisations publiques
locales sont enracines dans des territoires fortement htrognes, mme lchelle dune
seule nation. Cette varit de configurations territoriales dtermine au moins partiellement les
modes de gestion publique locale : la gestion territoriale est en France extrmement
htrogne dun endroit lautre (Thoenig, 1999 : 10). Ces diffrences inter-territoriales
sont sensibles au niveau de la coopration intercommunale. Ainsi, les collectivits du Nord-
Est et de lextrme Nord-Ouest franais ont saisi depuis une quarantaine dannes les
dispositifs juridiques offerts par lEtat pour enclencher une profonde coopration
institutionnelle, alors que les collectivits du Sud ont t plus rticentes cooprer. Une vaste
305
gamme de variables explicatives peut tre fournie : dclin conomique des territoires, sens du
service public des populations, faible densit de populations Ne pouvant contrler
rigoureusement la varit de ces paramtres, nous avons slectionn des collectivits
appartenant une mme zone gographique et culturelle. Notre choix sest opportunment
port sur la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur (P.A.C.A.), pour son ancrage mditerranen
et le rapport si particulier de ses habitants et lus lintrt gnral.
7) Le septime critre oprationnalise le prcdent. Un des traits distinctifs des

collectivits de la rgion PACA est labsence de tradition cooprative. Ainsi, les
organisations tudies ne devaient pas tre prcdes dune longue tradition de coopration
intgre. Ce critre de faible maturit de la coopration tait cens nous permettre de faire une
photographie du processus de structuration de lOI. En effet, Mchin (2001), montre
linfluence de lexprience de la coopration sur efficacit de lorganisation : la coopration
intercommunale ne se dcrte pas. Un temps dapprentissage est ncessaire pour que les
relations se nouent, que des rapports de confiance entre les uns et les autres stablissent et
quune OI puisse merger. Cest en cela que lintercommunalit constitue une ressource
stratgique (Mchin, 2001 :351). Lobservation dOI dans des territoires sans tradition de
coopration, nous permet disoler les effets dapprentissage propres lorganisation. En effet,
la priode de collecte de donnes (de fin 2005 dbut 2007) a laiss suffisamment de temps
pour juger les effets de lintercommunalit (Le Saout et Mador, 2004).
306
Tableau 2.10 : Synthse des critres de slection des cas
Comptences
collecte et
Population Date de cration de la
Effectifs de la traitement des Zone
Identification Statut juridique Type dEPCI couverte par structure/ Tradition
structure dchets et gographique
lorganisation cooprative
transports
publics
1er Janvier 2001/ Faible :
Communaut de communes
342 000 habitants,
Cas A EPCI fiscalit Communaut Rgion Provence- cre en 1993 avec un
dont 139 000 dans 916 agents Oui
propre dAgglomration Alpes-Cte dAzur primtre bien plus faible que
la ville centre
celui de la communaut
dagglomration
499 000 habitants
Cas B EPCI fiscalit Communaut Rgion Provence- Janvier 2002/ Aucune
dont 347 000 dans 822 agents Oui
propre dAgglomration Alpes-Cte dAzur tradition cooprative
la ville centre
307
307
2.1.3 - Critres de slection des interviews
Ds lors que les critres de base de la slection taient respects, dautres critres sont apparus
essentiels. En effet, notre unit dobservation tant le responsable (directeur ou cadre
intermdiaire), nous avons prfr maximiser la varit des rpondants en rencontrant des
univers professionnels diffrents. La diversit et limportance des comptences exerces par
les OI fait que si notre recherche repose sur deux tudes de cas principales, on pourrait
presque considrer que chaque service tudi constitue un mini-cas. Cest au niveau de ces
mini-cas que nous avons cherch maximiser les diffrences entre rpondants (services,
statuts, parcours professionnel). Cette dispersion doit nous permettre par la suite de tester la
rplication des rsultats dcouverts. Afin de dterminer le nombre dentretiens et le type de
personnes interviewer Romelaer (2000 : 59) propose dexplorer la varit a priori des
rponses, cest--dire de commencer par noter quelles caractristiques peuvent faire varier le
contenu des rponses, et notamment :
1) le service dappartenance ou la fonction occupe,
2) le niveau hirarchique,
3) lanciennet,
4) lge.
Pour chacun des cas, nous avons cherch rencontrer des individus ayant les profils les plus
varis et pertinents de lorganisation. La varit hirarchique est assure puisque nous
avons couvert la plupart des niveaux (directeur gnral des services, directeurs gnraux
adjoints, directeurs de services, cadres intermdiaires, agents) malgr une proportion
importante de directeurs. La varit de lanciennet et de lge sont galement assures tout
autant que la diversit des parcours professionnels des rpondants : dix-sept ont eu une
exprience de long-terme dans le secteur priv, les autres ont effectu la plus grande partie de
leur vie professionnelle dans la fonction publique, mais dans des organisations, des secteurs
dactivits et des postes trs varis.
Mais surtout, nous avons rencontr plusieurs types de services. La distinction services
fonctionnels/services oprationnels a une importance capitale dans cette recherche. En effet,
les services fonctionnels (souvent appels direction des moyens gnraux , direction
administrative .) ont en charge de produire de la cohrence organisationnelle et leurs
actions visent influencer le comportement des services oprationnels. Ils concentrent les
308
principales fonctions managriales de lorganisation (finances, RH, contrle de gestion,

systmes dinformation, logistique, commande publique, communication) et remplissent des
fonctions de contrle, de pilotage, danimation et de coordination des autres services. La
revue de la littrature a montr quils sont le lieu principal dintroduction et de diffusion des
outils de gestion dans les organisations publiques et quils sont souvent les promoteurs dune
vision de la performance organisationnelle. Une attention particulire a t accorde ces
services fonctionnels. Nous avons interrog lensemble des directeurs des fonctionnels et
avons essay de descendre au sein de la hirarchie pour approcher les agents oprationnels
(des administrateurs territoriaux aux agents de catgorie C) et de varier lanciennet des
rpondants (de la cration de la structure moins dun an). Cela nous a permis davoir une
connaissance aussi complte que possible des outils et dispositifs transversaux dapprciation
de la performance dvelopps dans les organisations tudies.
Pour valuer la porte effective de ces dispositifs et pouvoir analyser si le souci de

performance se traduisait de manire homogne dans lorganisation, il tait impratif de
rencontrer les services oprationnels. La grande taille des OI ainsi que la varit des
comptences exerces interdisait une analyse exhaustive et approfondie de lensemble des
services oprationnels. Nous avons donc tudi systmatiquement les deux principaux
services oprationnels en termes de budget, de ressources humaines utilises et de visibilit
pour lusager : les transports publics ainsi que la collecte et le traitement des dchets.
Nanmoins, quand loccasion se prsentait, nous avons essay de rencontrer les responsables
dautres services oprationnels.
Ce choix de rencontrer la fois des services fonctionnels et oprationnels et de rencontrer de

nombreux rpondants est dterminant pour garantir la validit de cette recherche. En effet,
notre principale source fentre sur le rel est le discours des rpondants. Or, Friedberg
souligne que lors de ce voyage dans lintriorit des acteurs, lanalyste doit rcuprer une
extriorit, faute de quoi il serait incapable davoir une vision densemble de lespace daction
analys et ne pourrait quadopter et paraphraser tour de rle les points de vue des acteurs de
cet espace (Friedberg, 1997 : 313). Il est donc essentiel de multiplier les tmoignages
dacteurs qui se trouvent dans des situations distinctes et devraient donc avoir une vision
diffrente de la ralit, et multiplier pareillement, dans la mesure du possible, les interviews
dacteurs qui selon les mmes critres se trouvent dans des situations sinon identiques du
moins trs semblables [] Avec un tel dispositif exprimental, lanalyste nest enferm dans
309
aucun des tmoignages recueillis, et, par les recoupements et les comparaisons quil permet, il
est capable de prendre du recul par rapport aux visions et aux versions subjectives de
chacun des interviews en mme temps que de contrler ses propres a priori et ceux de la
structuration formelle du champ (Friedberg, 1997 : 314).
Dans cette recherche, la forte homognit des cas tudis est complte par une forte varit
intra-cas. Nous avons abord prs dune douzaine de mtiers diffrents dans des directions
fonctionnelles et oprationnelles. Cette varit de rpondants intra-cas nous autorise
considrer que notre chantillon est reprsentatif de la population pertinente et satisfait lun
des trois critres de la validit interne de la recherche (Campbell et Stanley, 1966). Par
ailleurs, la ralisation de 47 entretiens et la varit dunivers professionnels rencontrs
contribue galement renforcer la validit externe de cette recherche (Drucker-Godard,
Ehlinger et Grenier, 2003 : 284). Le tableau ci-aprs recense le nombre de personnes
interroges et leurs fonctions :
310
Tableau 2.11 : Liste des personnes interroges lors des tudes de cas
Cas A Cas B
Direction Directeur Gnral des Services (2) Directeur Gnral des Service (1)
gnrale des
services
Directeur de la communication (2) Directeur de la communication (2 +
nombreux changes)
Services Direction de la fiscalit et du contrle de
rattachs la gestion :
direction - Directeur (3)
- Directeur adjoint (1)
gnrale
- Charge des TdB (1)
Directeur Gnral adjoint Ressources et Directeur gnral adjoint

administration lectronique (1) administration (1)
Directeur des ressources humaines (2) Directeur des ressources humaines (1)
Direction des finances : Direction des finances et de la fiscalit :
- Directeur (2) - Directeur (1)
- Responsable du budget(1) - Directeur du contrle de gestion
- Responsable gestion financire (1)
Directions (1)
Gnrales - Comptabilit (1)
fonctionnelles Directeur des systmes dinformation, Directeur des systmes dinformation et
tlcommunication et administration tlcommunications (2)
lectronique (1)
Directeur gnral adjoint commande Directeur des moyens gnraux (1)

publique et logistique (1) Direction de la commande publique :
- Directeur (1)
- Responsable comptabilit et TdB
(1)
Direction gnrale adjointe aux Direction gnrale adjointe Transports et
dplacements, transports et infrastructures :
infrastructures : - Directeur dplacements et
- Directeur gnral (1) transports (2)
- Directeur oprationnel des - Directeur tramway (1)
transports urbains et scolaires (1)
- Directeur des grands projets (1)
Directions Directeur gnral adjoint dveloppement Directeur gnral adjoint proximit et

local et amnagement de lespace (3) dveloppement (1)
gnrales Directeur gnral adjoint amnagement et
oprationnelles planification (1)
Direction gnrale adjointe Direction gnrale adjointe
environnement et cadre de vie : Environnement :
- Directeur gnral (1) - Directeur collecte et gestion des
- Responsable tri slectif et dchets (1)
collecte des dchets (1) - Responsable qualit (1)
- Directeur des tudes et achats,
collecte des dchets (1)
Total 28 entretiens 19 entretiens
311
2.1.4 - Une analyse de contenu transversale
Les critres de slection des cas tudis et des rpondants rencontrs sont indissociables de la
dmarche mme de la recherche : le nombre et la varit de personnes rencontres sinscrit
dans lobjectif de raliser une analyse transversale des outils de gestion et implique de raliser
une analyse de contenu.
Derrire la question de recherche se cache le souhait de comprendre la structuration de lOI.

En effet, interroger les gestionnaires intercommunaux sur leurs outils de gestion et la manire
dont ils conoivent la performance en gnral et leur performance en particulier doit nous
permettre de reconstruire pas pas la logique globale de lorganisation. Celle-ci se situe sur
deux plans : lespace et le temps. Analyser la relation entre outils de gestion et conceptions de
la performance implique dune part, une analyse longitudinale permettant de qualifier
successivement : les conceptions de la performance en vigueur avant le recours aux outils de
gestion, les raisons avances pour limplmentation des outils, les modalits concrtes de leur
mise en uvre et identifier les mcanismes dajustement mutuel entre reprsentations et outils
qui se stabilisent dans le temps. Mais dautre part, la dimension relationnelle des outils et la
dimension normative de la performance implique de circonscrire lespace de cette relation et
la diffusion dans les services des principales normativits identifies.
La grande taille des organisations tudies, la varit de leurs missions impliquait donc de
choisir entre lanalyse dun outil de gestion de son origine ses effets -et donc de prfrer le
temps lespace- et lanalyse des diffrents outils utiliss dans lensemble des recoins de
lorganisation- et donc de prfrer lespace au temps. Nous avons prfr lespace au temps.
Ce choix relve davantage dune analyse de contenu que dune analyse processuelle.
En effet, une analyse de cas longitudinale suppose une grande proximit du chercheur avec
son terrain et une interaction qui se prolonge elle-mme dans le temps. Ses modes de collecte
de donnes privilgies sont lobservation participante et surtout la recherche-action. Or, notre
absence de comptence pralable nous a barr la voie de la recherche-action. A part notre
oreille attentive qui a parfois offert aux rpondants un espace dexpression libre, nous
navions rien offrir aux organisations tudies. Nous avons donc choisi de multiplier les
entretiens au maximum avec chaque rpondant, de maximiser le nombre de rpondants et leur
312
dispersion dans lorganisation. La maximisation de la dure et du nombre dentretiens avec

chaque rpondant nous a permis daborder les dimensions temporelles sur leur volution dans
la structure et celle de leur outils, tandis que la varit des personnes rencontres nous a
permis de circonscrire le champ de linfluence des outils managriaux sur les pratiques des
autres acteurs.
Ce choix , en outre, lintrt de concider avec notre positionnement conceptuel vis--vis de

notre objet de recherche. Deux lments saillants ressortent de notre revue de littrature.
Dune part, lanalyse du management public ne peut faire lconomie dune prise en compte
simultane des ides et des pratiques ancres dans des situations de gestion. Dautre part, les
outils de gestion ont un rle structurant et engendrent une dynamique organisationnelle qui se
situe dans une dialectique entre alignement des comportements sur des objectifs univoques de
performance et des processus dapprentissage, dexploration et dinvention (Reverdy, 2003 ;
Maugeri, 2003 ; Moisdon, 1997). Mais Reverdy (2003 :193) rappelle qu'aucune
rationalisation ne peut, partir d'en point de vue unique, mettre en ordre une organisation au
plus profond de ses ramifications . Ainsi, les outils de gestion produisent simultanment de
lordre et du dsordre selon le lieu de lorganisation o lon se situe. Il faut rapprocher ce
constat de celui du caractre essentiellement transversal des outils de gestion dvelopps dans
les organisations publiques. Rappelons brivement que la dimension inter est une des
caractristiques essentielles des politiques de rforme selon Bezes (2005b : 436) et que le
degr de transversalit du systme de mesure de la performance est un des principaux critres
danalyse propos par Halligan et Bouckaert (2008). Lanalyse des outils de gestion dans les
organisations publiques pose donc de manire cruciale cette tension entre unit et pluralisme
organisationnel. Il est donc utile dlargir lanalyse du rapport de l'acteur son instrument
vers celle du rapport d'un collectif un ensemble d'instruments. La question de la
compatibilit, des agencements, devient ds lors essentielle.
Notre mode de collecte de donnes nous semble pertinent pour lanalyse dialectique des outils
au sein des OI. En effet, nous avons choisi de rencontrer des acteurs dans les services
transversaux (ou supports) puisquils sont les plus mme de dvelopper des outils
structurant lensemble de lorganisation. Ces rencontres nous ont permis de collecter des
donnes concernant le substrat technique des outils, les buts officiels et les rsultats attendus
de leur mise en uvre et enfin de retracer lhistoire de leur implmentation. Nous avons
galement choisi de rencontrer des acteurs dans les services oprationnels afin de voir si leurs
313
perceptions et pratiques faisaient cho celles des services support. En somme, la varit des
rpondants a t maximise lintrieur de chaque OI tudie. Cette recherche vise faire
une coupe transversale de lobjet que lon veut tudier (Grenier et Josserand, 2003 : 106),
donc relve de lanalyse de contenu. Nous ne nions pas pour autant limportance de la
dynamique temporelle des OI (rcentes et en phase de structuration), des acteurs (histoire
professionnelle, temps pass dans la structure) et des outils (date dintroduction, tapes
dimplmentation, squences de transformation des pratiques des acteurs). Mais la priorit est
donne la description de la multitude de dispositifs utiliss et de conceptions de la
performance. La description de leur articulation dans diffrents univers professionnels au
moment de ltude est un objectif assez ambitieux (Reverdy, 2003 : 212) et ajouter une
analyse fine du processus de construction de chaque outil et des interactions entre acteurs
aurait surtout conduit nous perdre.
Cette description mle un travail de dcomposition et didentification de formes (Grenier et

Josserand, 2003 : 110). Trois dcompositions sont opres en sappuyant sur notre cadre
conceptuel:
1) Une dcomposition des outils de gestion utiliss selon leur degr de prcision.
2) Une dcomposition de la forme du systme de mesure et de management de la
performance, selon son degr de transversalit et dincorporation, en mobilisant la grille
danalyse de Bouckaert et Halligan.
3) Une dcomposition des conceptions de la performance et de la culture organisationnelle,
sur la base dun codage mergent des entretiens effectus.
Pour faire ressortir linterdpendance entre ces lments, un travail didentification de formes
sera conduit. Il sappuiera sur les apports de recherches antrieures. En effet, la mise en
relation des types doutils utiliss, de leur diffusion dans les services, du degr de
convergence des acteurs quant aux outils de gestion et aux dfinitions de la performance, nous
permettra didentifier quel type de management de la performance est pratiqu dans les
organisations tudies en mobilisant la grille danalyse de Bouckaert et Halligan (2008) et
didentifier le modle de management public intercommunal.
Il sagit dsormais de prsenter les modalits concrtes de la collecte des donnes.
314
2.2 - Les modalits de collecte des donnes
Nous prsentons ici la manire dont nous avons eu accs au terrain ainsi que notre stratgie de
collecte des donnes primaires et secondaires.
2.2.1 - La ngociation de laccs au terrain
Malgr le devoir de rendre des comptes qui simpose aux organisations publiques, il est
apparu trs clairement et trs tt que les C.A. seraient des terrains difficiles observer, tant
lexistence mme de ces organisations est sujette dbats et remises en cause. De surcrot, le
rapport de la Cour des Comptes publi en 2005 pointait que le principal objectif des OI,
lobtention dconomies dchelles, navait pas t atteint. Cette absence de srnit est
apparue lors dchanges informels avec des chefs de services rencontrs en marge de
rencontres professionnelles. Lorsque je leur demandais sils pouvaient maccorder un
entretien, la ncessit dobtenir une autorisation pralable de la direction gnrale des services
(DGS) mtait rtorque.
Il a donc fallu obtenir, pour chacun des cas tudis, un parrainage de la part du sommet de
lorganisation. Dans le cas A , notre parrain fut le DGS. Celui-ci tant galement
intervenant au sein de LInstitut de Management Public et de Gouvernance Territoriale, une
lettre de recommandation lui a t envoye par le directeur de lUFR, galement directeur de
cette recherche, afin quun entretien me soit accord pour rflchir lopportunit de
sintresser son organisation. Lobjectif de cette rencontre tait de crer un climat de
confiance et de limiter les risques dtre contamin par le parrain. La construction de la
confiance est passe par lexplicitation des principales intentions scientifiques de la recherche,
notamment que nous ne cherchions pas mesurer la performance, mais connatre les
dispositifs mis en uvre pour latteindre, et en prcisant que toutes les donnes rcoltes
seraient anonymises. Ce premier cadrage gnral a rendu le climat favorable et notre parrain
sest montr intress. Nous en avons donc profit pour lui prsenter les grandes lignes du
guide dentretien en ralisant justement lentretien. Une fois que son accord semblait acquis,
notre objectif tait de garder le pouvoir de slection des rpondants et dapparatre comme un
novice ingnu et compatissant auprs des rpondants (Mitchell, 1993 :14). Nous avons
obtenu le droit de se recommander de lui auprs de tous les agents que nous cherchions
rencontrer. Pour viter le risque dapparatre comme une tte chercheuse du D.G.S. nous
315
avons utilis la formule suivante lors des demandes tlphoniques dentretiens : jai
rencontr M. X qui ma donn son accord pour rencontrer les membres de la
communaut .
Dans le cas B , nous avons t doublement parrain. Tout dabord par le directeur de la
communication. Celui-ci est entr en contact avec mon centre de recherche afin dtablir un
partenariat en vue de crer une socit de conseil sur la thmatique du pilotage de la
performance des services publics locaux . Il souhaitait nous voir raliser une enqute sur les
pratiques de pilotage de performance. Lors de notre rencontre, nous avons accd sa
demande tout en suggrant que la conduite dtudes de cas permettrait de donner de la chair et
de la profondeur cette enqute. Il a ds lors propos de nous ouvrir les portes de sa
communaut. Celui-ci a ainsi obtenu lautorisation de rencontrer les responsables auprs du
D.G.S.. Vu le contexte de ce parrainage, il ma fallu rapidement montrer ma distance au
premier parrain. Jai donc rencontr le DGS pour lui demander lautorisation de faire valoir
son soutien mon tude. Me recommander du DGS me permettait de mettre en valeur le
caractre universitaire de cette recherche et son extriorit.
Dans les deux cas, une fois lautorisation et la recommandation obtenues de la DGS, nous
avons approch progressivement les rpondants. En effet, la libert dans le choix des
rpondants nous a permis de procder par grappes descendantes. Nous avons, chaque fois que
la situation lexigeait, cherch respecter les structures hirarchiques. La manire daborder
les rpondants fut la suivante : nous commencions par joindre le secrtariat des directions
gnrales adjointes slectionnes. Ce coup de tlphone durant lequel nous prsentions
ltude et notre recommandation nous servait enrler la secrtaire pour tre sr quelle
transmette notre demande. Nous proposions immdiatement denvoyer un courrier plus
formel lattention du directeur gnral adjoint. Une fois laccord de principe obtenu, je
reprenais contact avec la secrtaire pour arrter la date de lentretien. Selon le type de service,
lentretien avec le DGA se concluait par une autorisation de rencontrer les agents de son
service. Une fois arriv au niveau hirarchique infrieur, la prise de contact fut plus facile et
plus collective. En effet, beaucoup de services travaillent en open space, si bien que parfois le
lieu de lentretien mamenait rencontrer plusieurs agents, prsenter brivement la raison de
ma prsence et finalement accrocher lentretien suivant.
316
Dans lensemble nous avons choisi une dmarche ouverte o nous prsentions les grandes
lignes de notre recherche en mettant en avant notre ingnuit vis--vis du sujet, pour faire
entendre aux rpondants que nous tions l pour dcouvrir leur travail, non les inspecter ou
les auditer. Par ailleurs, nous avons t trs attentif au respect des contraintes de travail des
individus, prfrant dplacer un rendez-vous, lannuler la dernire minute et le positionner
des priodes plus calmes et plus faciles pour les interviews. Cela a parfois permis de crer un
sentiment de redevabilit du rpondant envers le chercheur, prcieux pour le dbut de
lentretien.
2.2.2 - La collecte des donnes
Nous avons adopt ici une mthode non structure de collecte des donnes (Allard-Poesi et
al., 2003) dans le but dobtenir des informations les plus naturelles possibles. La collecte des
donnes sest effectue essentiellement travers trois sources de preuves que sont lentretien,
lobservation directe et la documentation (Yin, 1994 : 80).
Baumard et al. (2003) distinguent les donnes primaires des donnes secondaires. Ils
soulignent notamment limportance et lintrt quil y a les conjuguer. Les donnes
primaires correspondent celles obtenues directement par le chercheur auprs du phnomne
observ ou des acteurs impliqus (cf. observation directe et entretiens). Les donnes
secondaires reprsentent quant elles des informations dites de seconde main . Elles ne
prsentent bien entendu pas les mmes caractristiques en termes de manipulation. Nous
avons adapt la stratgie de collecte des donnes selon les cas, mais dans lensemble les
entretiens ont constitu la principale source dinformation.
2.2.2.1 - Les donnes primaires

Pour le cas A , nous avons ralis 28 entretiens auprs de 19 personnes et avons assist
deux runions publiques ainsi que deux runions hebdomadaires entre directeurs. Nous avons
rcolt lors des entretiens une grande quantit de documents plus ou moins officiels ou
confidentiels (notamment des notes confidentielles du contrleur de gestion lattention de la
prsidence ainsi que des prospectives financires et rapports daudit). Dans le cas B , nous
avons ralis 19 entretiens auprs de 16 personnes et recueilli galement des donnes
secondaires lors de la plupart des entretiens.
317
Des entretiens individuels semi-directifs

Le caractre exploratoire de notre recherche nous a conduits vers des entretiens individuels
semi-directifs. La conduite dentretiens exige de la part du chercheur de nombreuses qualits
telles que la capacit poser des questions, la capacit dcoute, la flexibilit et ladaptabilit.
Afin de renforcer notre apprhension du terrain nous avons particip des sminaires de
conduite dentretien et effectu plusieurs simulations dentretien avec notre directeur de thse.
Enfin, nous avons test notre guide dentretien auprs de 6 experts avant de raliser les tudes
de cas. Cette prparation la conduite dentretien nous a permis den viter les principaux
cueils.
Avant de dtailler le droulement des entretiens, nous prsentons ici les questions relatives
la directivit des entretiens, llaboration et lvolution du guide dentretien.
Choix du degr de directivit

Selon Evrard et al. (1993 : 91), le principe de la non-directivit repose sur une attention
positive inconditionnelle de linvestigateur : le sujet peut tout dire et chaque lment de son
discours a une certaine valeur car il renvoie de faon directe ou indirecte des lments
analytiques de lobjet de recherche . Nous avons ralis des entretiens semi-directifs et
utilis un guide dentretien en vue daborder un certain nombre de thmes pralablement
tablis. Cependant, un entretien se droule rarement comme prvu Le guide des questions
principales peut tre modifi Certaines questions peuvent tre abandonnes (Baumard et
al., 1999 : 236). Ces alas lis la situation dentretien sont garants de la spontanit et de la
naturalit du discours. Aussi, le questionnement des individus doit tre ajust en fonction des
connaissances quils sont le plus mme de fournir. Les deux parties [acteurs] associes
linterview sont ncessairement et invitablement actives. Chacune est implique dans la
construction de sens. Les significations ne se dveloppent pas simplement par un juste
questionnement, elles sont assembles activement dans la communication occasionne par
linteractivit de lentretien. Les rpondants ne sont pas tant des dpositaires du savoir
trsors dinformation attendant les fouilles que des constructeurs du savoir en collaboration
avec les interviewers (Holstein et Gubrium, 1985 : 4).
Le guide dentretien devait donc contenir des thmes de questionnement communs, mais aussi
permettre dintgrer des questions qui navaient pas t prvues au dpart ou de modifier
lordre de certaines questions. A cet gard, nous avons t amens modifier lordre des
318
thmes abords. En effet, cherchant connatre les pratiques concrtes dutilisation des outils
de gestion et non exclusivement la perception des acteurs vis--vis des outils et de la notion
de performance, les questions et relances ont laiss une large place la description des actions
quotidiennes, des comportements, des motivations, des intrts des individus. Ainsi, nous
connaissions par cur les questions du guide dentretien, ce qui nous a autoris les poser au
moment qui semblait le plus naturel.
Le guide dentretien utilis

Le guide dentretien comportait les quatre thmes suivants :
1) Contextualisation :
Les questions poses invitaient le rpondant nous faire part de son histoire professionnelle,
de sa formation, de son statut. Nous invitions ensuite le rpondant nous prsenter son
parcours et ses responsabilits au sein de lOI. Selon les rpondants, nous avons parfois largi
ce thme au rle de son service dans lorganisation. Par ailleurs, lorsque le rpondant avait
exerc le mme type de responsabilit dans dautre niveaux de collectivits, nous avons
cherch savoir si et comment lintercommunalit avait modifi sa pratique professionnelle.
2) Outils
Des questions invitaient le rpondant prsenter les outils de gestion utiliss dans son service.
Ne pas lui proposer dexemples doutils nous permettait de restreindre les rponses aux outils
les plus vidents aux yeux du rpondant.
Ensuite, et en fonction du degr de prcision spontane du rpondant toute une srie de

questions invitaient le rpondant rentrer dans le dtail de lutilisation des outils :
- Qui a t linitiative de cet outil ?
- Do est venue lide de mettre en place cet outil ?
- Comment sest passe la mise en place de cet outil ?
- A-t-elle ncessit lintervention de plusieurs services (Systmes dinfo, RH,
Communication) ?
- Cet outil a-t-il t labor par le personnel de la communaut ?
- Cet outil est-il utilis par plusieurs services ?
- Avez-vous eu recours une aide extrieure (consultants, rseaux professionnels,
rseaux de collectivits) ?
- Qui sen sert dans votre service ?
319
- A quoi sert-il ?
- Comment sen sert-on ?
- Y a-t-il eu des problmes lors de sa mise en place (paramtrage, rticence des
personnels, dysfonctionnements significatifs)?
- Quelles sont les personnes en charge de son fonctionnement ?
- Dans lensemble, tes-vous satisfaits de cet outil ? Pourquoi ?
- Pensez-vous que cet avis soit partag ? Pourquoi ?
Certaines questions trs descriptives nont pas t poses systmatiquement, dans la mesure
o une fois un outil nouveau repr nous cherchions collecter des informations tangibles et
techniques son sujet, pour ensuite nous concentrer sur des questions relatives aux usages
auprs des rpondants suivants.
3) Performance
Ce thme invitait le rpondant expliciter sa conception dun bon travail. Quand le
contexte le permettait, nous avons commenc par demander une dfinition abstraite de la
performance pour sorienter vers les critres de performance individuelle, du service o
exerce le rpondant, avant de terminer par la performance globale de lorganisation.
Nous passions ensuite la question de lvaluation de la performance afin didentifier les

dispositifs dvelopps au sein de la structure et connatre la perception du rpondant vis--vis
de ces outils. Nous cherchions galement dterminer sur quoi et par qui le rpondant se
sentait valu pour mesurer le degr de convergence avec les procdures existantes
dvaluation.
Lors des entretiens au sein des directions des finances et du contrle de gestion, nous
demandions si la communaut envisageait de mettre en uvre une dmarche de type LOLF,
pour ensuite recueillir leurs impressions relative la LOLF et ce quelle reprsentait leurs
yeux.
320
4) Environnement :
Ce dernier thme devait permettre de faire ressortir les traits et valeurs distinctifs des
intercommunalits en gnrale et de lorganisation particulire du rpondant. Ainsi, plusieurs
questions portaient sur :
- Les diffrences entre les personnes travaillant au sein dOI et celles dautres niveaux
de collectivits.
- Les moyens disposition des rpondants pour comparer leur travail.
- Sil existait leurs yeux une communaut exemplaire.
- Sil y avait selon eux des valeurs propres aux intercommunalits.
Ces questions trs ouvertes ne visaient pas obtenir de rponse directe et dfinitive du
rpondant. Elles permettaient surtout de r-aborder les deux thmes prcdents au cas o le
rpondant les aurait abords trop brivement. Par exemple, le thme de la comparaison a
parfois t utilis pour savoir si leur connaissance dautres collectivits avaient implment
le mme type doutil. Cela amenait le rpondant aborder quelques exemples qui
permettaient de revenir sur son propre cas.
Description des entretiens
Les entretiens se sont drouls de la faon suivante :

- Courte introduction visant prsenter le cadre de ltude, lobjet de lentretien,
prendre contact, mettre laise, garantir lanonymat de lentretien ;
- Questions de dpart toujours trs larges, historiques et contextuelles ;
- Des questions plus personnelles sur le travail quotidien, comment la personne conoit
son rle dans lorganisation, le rle de son service ;
- Demande rgulire de prcisions pendant lentretien afin de mieux saisir des points
obscurs ou de croiser certaines rponses avec celles dautres interviews ;
- Des questions de relance pour identifier les principaux collaborateurs quotidiens du
rpondant, dans son service et dans lorganisation ;
- Une question finale invitant linterview complter lentretien, ajouter une question
ou un commentaire ;
- Ouverture sur la possibilit de recontacter la personne en cas de besoin de prcision.
321
Dans un souci de dtachement dans la prise de notes, dattention soutenue porte au

droulement de lentretien, et dobtention de donnes discursives plus compltes et plus
fiables, nous avons exprim le souhait, auprs des interviews, denregistrer les entretiens.
Cependant, tant donn la nature de notre sujet de recherche, lenregistrement des entretiens
na pas toujours t accept. Afin dinstaurer un climat de confiance et dviter les rticences
ou une prudence excessive dans les propos (ce qui aurait largement limit la richesse des
donnes obtenues) nous avons prfr, lorsque la situation denregistrement tait mal perue,
nous limiter la prise de notes. Cette mise en confiance nous a paru en effet primordiale, et
labsence denregistrement tre un problme marginal en comparaison.
Pour conduire le rpondant dvelopper ses rponses, il nous semblait ncessaire de laisser
un temps de silence aprs chaque rponse. Afin de rendre ces blancs le plus naturel
possible, nous terminions de noter les dernires paroles du rpondant. Par ailleurs, la prise de
note durant les entretiens permet denregistrer des informations implicites , expressions du
visage, ton de la voix, comportements divers, qui compltent la stricte retranscription du
discours. Elles permettent aussi dviter un biais de rationalisation des acteurs (Starbuck et
Milliken, 1988). Enfin, les notes du chercheur sont galement utiles lorsquil sagit de pallier
un incident technique.
Nos entretiens taient dune dure moyenne dune heure et demie (oscillants entre une heure
et trois heures) ce qui constitue un temps suffisamment long pour laisser linterview
sinvestir et exprimer ses ides. Dans une dmarche complmentaire lobtention de ces
donnes primaires, nous nous sommes galement appuys sur le recueil et lutilisation de
donnes secondaires.
2.2.2.2 - Les donnes secondaires

Les donnes secondaires ont jou un double rle dans notre dmarche. Elles ont t la fois
utilises dans le but de recouper les informations apportes par les entretiens (Yin, 1994) et en
tant que donnes de base. A ce titre, la distinction entre donnes secondaires internes et
donnes secondaires externes est importante. En effet, la plupart des donnes secondaires
internes nous ont permis de connatre les fondamentaux budgtaires et programmatiques de
lorganisation. Laide prcieuse dun contrleur de gestion nous donnant accs tous les
rapports daudits et ses notes confidentielles trs critiques sur la gestion de la communaut
A constitu une exception dune grande richesse. Par ailleurs, nos analyses ont t
322
grandement facilites par les nombreuses donnes secondaires externes produites par les
organismes de contrle publics. Par ailleurs, la lecture de la presse quotidienne locale donne
de nombreuses cls politiques de lecture. Celle-ci fut notamment prcieuse pour la
comprhension du cas B , agit de nombreuses pripties juridiques.
Ces donnes secondaires ont t dune grande utilit. En effet, lanalyse de ces documents a
permis dobtenir des lments essentiels la comprhension des cas (Weick, 1993) ainsi
quune fiabilit des donnes, dans le sens o elles permettent la fois une stabilit de recueil
et une approche de la ralit sans la dformation lie au phnomne de rationalisation a
posteriori (Holstein et Gubrium, 1995 : 9).
On trouvera dans les annexes 1.1, 1.2 et 1.3 les tableaux rpertoriant les donnes secondaires
internes et externes recueillies et analyses pour chaque cas. Y sont prciss leur origine, leur
date dmission ainsi que leur contenu sommaire.
Ces donnes primaires et secondaires ont t analyses conjointement afin dexploiter leur
complmentarit. Ce procd dutilisation de modes multiples de perception (Stake,
2000 : 443), ou triangulation (Jick, 1979 : 604), a permis de vrifier la validit de nos
interprtations ainsi quune meilleure comprhension et profondeur de la recherche (Lincoln
et Denzin 2000).
Section 3 : Analyse des donnes
Nous dtaillons ici les modalits de traitement des donnes qualitatives. Nous nous proposons
tout dabord dvaluer le niveau de fiabilit des codages raliss pour ensuite traiter plus
particulirement des techniques utilises pour lanalyse des donnes.
3.1 - La chane de preuves
La chane de preuves (Miles et Huberman, 1994 ; Yin, 1994) concerne la fiabilit de la

construction thorique et entre dans le cadre de la condensation des donnes prconise par
Miles et Huberman.
323
Le principe du maintien de la chane de preuves consiste permettre un observateur

extrieur de suivre le droulement de nimporte quelle preuve prsente depuis la question de
recherche initiale jusquaux conclusions du cas. En dautres termes, le lecteur de ltude de
cas doit pouvoir parcourir le chemin inverse et remonter des conclusions aux questions de
recherches en passant par les fondements thoriques, propositions et types de recueil de
donnes lis linvestigation empirique.
Pour cela, il convient selon Yin (1994) de prciser les techniques danalyse de donnes le plus
clairement possible afin que le lecteur puisse reconstituer de manire rtroactive les tapes de
la dmarche empirique. Concrtement, en ce qui concerne la catgorisation des donnes, la
lisibilit de la mthode employe dpend de la finesse et du caractre explicite du codage des
donnes. Ce processus de transformation visant au dcoupage de linformation en sries de
mots prsente le risque dune perte de sens des informations. Ainsi, le degr de formalisation
adquat rsulte dun arbitrage entre la conservation dune richesse des informations et leur
mathmatisation pour en faciliter lexploitation.
Plus largement, ce sont les notions de fiabilit et de validit de la recherche qui sont prendre
en compte. La fiabilit dfinit la stabilit des outils, en dautres termes, leur capacit obtenir
des rsultats similaires chaque application. La validit mesure quant elle laptitude de ces
mmes outils produire une information correcte, refltant la ralit sans la dformer. La
prsentation des diffrentes tapes de lanalyse des donnes permet au lecteur de juger de la
validit interne de la recherche. Ces tapes sont prsentes ci-aprs.
3.2 - Etapes de lanalyse des donnes
Nous avons dj justifi notre recours lanalyse de contenu descriptive pour lier donnes et
concepts. Il convient prsent de dcrire les diffrentes tapes de cette analyse.
Le processus danalyse est difficile dcrire et restituer (Perret, 1994). Il peut tre
thoriquement dcompos en trois phases (Miles et Huberman, 1994), savoir :
1) la condensation des donnes, qui renvoie lensemble des processus de slection,

centrage, simplification, abstraction et transformation des donnes issues des notes de
terrain et des retranscriptions ;
324
2) La prsentation des donnes, qui correspond un ensemble organis et condens de

donnes permettant dinfrer des conclusions et dagir ;
3) Les conclusions, qui, embryonnaires et vagues au dpart, deviennent de plus en plus
explicites et enracines au fur et mesure que le processus dlaboration/vrification
des rsultats se met en place.
Nanmoins, ces trois phases nont pas t cloisonnes de faon aussi tanche dans le
droulement de la recherche. Lanalyse commence ds la collecte des donnes : la forme plus
ou moins directive de lentretien, le choix des questions, des observations, la slection des
documents, constituent les prmices de lanalyse. Miles et Huberman (2003 : 101)
recommandent une analyse en cours de recueil des donnes permettant au chercheur
dalterner un travail de rflexion sur les donnes dj collectes et une mise au point de
nouvelles stratgies pour en collecter dautres, souvent de meilleure qualit. Lanalyse
devient alors une entreprise dynamique, en constante progression alimente en permanence
par le travail de terrain . Cest un processus par ailleurs difficile raliser : Crer des ponts
entre lexprience concrte et des concepts abstraits est un vritable dfi pour le chercheur,
tiraill dun ct par la perte dans les dtails diaboliques de chaque arbre , de lautre par
lincapacit finalement voir la fort (Folger et Thrillo, 1999 : 742).
Nous prsentons dans un premier temps la dmarche suivie pour la condensation et la

catgorisation des donnes relatives chacun des terrains dtude. Dans un deuxime temps,
nous rappelons les tactiques utilises pour garantir la validit et la fiabilit de la recherche.
3.2.1 - La condensation et la catgorisation des donnes
Les donnes collectes lors dtude de cas multiples suivant une dmarche qualitative, sont
extrmement abondantes. Cela fait dailleurs partie des critiques longtemps faites cette
technique : labondance et lillisibilit des donnes (Yin, 1994 : 21). Or, il existe des outils
la disposition du chercheur lui permettant de condenser les donnes recueillies (Miles et
Huberman, 1994 ; Silverman, 2001). La condensation des donnes correspond lensemble
du processus de slection, centration, simplification, abstraction et transformation des
donnes (Miles et Huberman, 1994 : 29). Il sagit alors dexaminer les notes de terrain,
transcrites ou synthtises, de les dissquer, tout en prservant intactes les relations entre
325
segments de donnes. Le processus de codage consiste dcouper le contenu dun discours

ou dun texte en units danalyse et les intgrer au sein de catgories slectionnes en
fonction de lobjet de recherche (Allard-Poesi et al., 2003 : 455). Se posent alors les
questions relatives au choix des extraits devant tre cods.
Le choix des extraits devant tre cods

Tesch (1990) distingue deux approches de langage. La linguistique traite le texte comme un
objet dtude propre ; elle collecte et analyse les mots et les phrases. Lapproche sociologique
quant elle considre le texte comme une fentre sur lexprience . Nous situons notre
recherche dans le cadre sociologique considrant, comme Bliss et al. (1983), quun mot ou
une locution ne contient pas sa signification comme un seau contient de leau, mais que sa
signification dpend dun choix ralis sur son sens contextualis. Aussi, et comme le disent
Miles et Huberman (2003 : 112), ce ne sont pas les mots mais les significations qui nous
intressent . Selon notre perspective, les codes dsignent alors des units de signification
pouvant prendre des formes variables (mots, locutions, phrases, paragraphes).
Nous avons slectionn lensemble des informations issues des discours et des documents
permettant de dcrire les outils, leurs modes dutilisation et le sens donn leur utilisation
dans les cas A et B . Ainsi, la condensation des donnes a t prpare par notre cadre
conceptuel et notre question de recherche mais le principal outil de condensation fut la mise
au point du systme de codage des entretiens. Cela supposait de dfinir lunit danalyse, les
types de codes employs ainsi que le mode de catgorisation.
Unit danalyse
Notre approche sociologique du langage nous a conduits opter pour une analyse de contenu
thmatique (Bardin, 2003) avec pour unit danalyse la portion de phrase, la phrase entire, ou
le groupe de phrase se rapportant un mme thme. Ce type danalyse est le plus mme de
nous permettre de cerner le sens donn aux mots et est le plus frquent dans les tudes sur les
organisations (Allard-Poesi et al. 2003 : 460). Cette unit danalyse correspond galement
notre choix de mener une analyse qualitative de donnes qualitatives. En effet, le nombre
doccurrence des mots comptent moins dans cette recherche que le sens et la valeur du
propos. Cette unit danalyse limite la condensation des donnes et interdit lautomatisation
du traitement des donnes, mais elle simpose en regard de notre objet de recherche. En effet,
la structure du discours des rpondants, les relations entre les thmes abords sont prcieuses
326
pour mettre jour des relations entre des comportements organisationnels et les
proccupations des acteurs de lorganisation (Allard-Poesi et al. 2003 :463) et ne peuvent
tre captures que par lanalyse qualitative. Ces units danalyses sont regroupes en
diffrents codes et catgories qui doivent tre soigneusement dfinis.
3.2.2 - Codage et catgorisation : le choix dune catgorisation descriptive sur

fondements thorique et dune catgorisation interprtative mergente
Miles et Huberman (1994) dfinissent diffrents types de codes. Les codes descriptifs ne
suggrent aucune interprtation, mais simplement lattribution dune classe de phnomne
un segment de texte. Les codes peuvent galement tre interprtatifs, le nom des catgories
cherchant non plus dcrire mais commencer dinterprter linformation ds leur
classification. Enfin les codes peuvent tre explicatifs, c'est--dire quils dfinissent
directement des relations de cause effet entre les donnes collectes. La catgorie rassemble
toutes les units danalyse ayant des significations proches ou des caractristiques de forme
communes.
Nous avons construit un systme de codage avec plusieurs niveaux de catgories.
Le premier niveau de codage renvoi directement aux 4 thmes du guide dentretien : Contexte,
Outils, Performance, Environnement. Il est descriptif dans la mesure o il reflte le
droulement des entretiens et sert au chercheur naviguer dans les donnes lors des analyses.
Deux catgories Contexte Organisationnel et Environnement, regroupent lensemble des

informations relatives lhistoire des organisations tudies, ainsi quaux relations avec les
parties prenantes.
Les catgories Outils et Performance sont les principales catgories danalyse. Nous y avons
regroup lensemble des propos tenus par les rpondants concernant la performance et les
outils de gestion.
Le deuxime niveau de codage reste descriptif puisquil nous sert dcomposer les outils de
gestion utiliss et identifier les formes de management pratiques dans les organisations
tudies. Ce deuxime niveau est en partie issu de la littrature.
327
Ces deux premiers niveaux ont servi de cadre auquel nous avons intgr les codages issus des
tudes de cas. Plus on descend dans les niveaux de catgories plus les codages deviennent
interprtatifs.
Cette mthode nous a permis de raliser une analyse progressive, cherchant dans un premier
temps faire coller donnes et codes descriptifs, nous prvenant dune interprtation trop
rapide et cherchant rendre possible lmergence inattendue de donnes de terrain et
dinterprtations. Mais quant un lment fort et nouveau apparaissait nous pouvions crer une
catgorie nouvelle dont lintitul reprsentait linterprtation que nous faisions de cette unit
de texte. Notre catgorisation a donc t cadre a priori en mobilisant la littrature, mais la
grande majorit des catgories ont t cres durant le codage.
Pour les deux cas ce travail a consist lire lensemble des entretiens dans un laps de temps
continu. Laisser passer le moins de temps possible entre la lecture des entretiens nous
permettait davoir un souvenir prcis des catgories cres et de leur contenu. Cette
mmorisation permettait de garantir la similarit des units de texte regroupes et dtre plus
certains de loriginalit des units conduisant la cration dune catgorie.
La majeure partie du temps pass relire et analyser lensemble des entretiens consiste en un
travail de catgorisation a posteriori correspondant la mthode de comparaison
systmatique propose par Glaser et Strauss (1967). Cest ce processus qui permet le passage
de la description des outils de gestion et des reprsentations de la performance leur analyse.
3.2.3 - Procdure de codage
La catgorisation apparat comme une phase essentielle du processus de recherche (Glaser et

Strauss, 1967). Elle constitue une rduction des donnes recueillies dans le corps des
entretiens optimisant la visibilit des donnes.
Lanalyse catgorielle consiste au regroupement des vnements, des occurrences, des

objets similaires sous un titre ou une classe commune (Strauss et Corbin, 1998 : 103). Elle
fait partie des mthodes fondamentales de la recherche qualitative (Strauss et Corbin, 1998)
permettant de mettre de lordre dans le dsordre apparent en reliant la ralit au modle, les
328
donnes empiriques aux concepts. Elle permet galement de traiter efficacement le risque de
surcharge de donnes car elle reprsente un outil puissant pour la condensation des donnes.
Strauss et Corbin (1998) proposent diffrentes techniques mettant en uvre les principes de
codages ouvert, axial, et slectif. Le tableau 2.12 reprend ces diffrents principes.
Tableau 2.12 : Techniques de codages issues de la thorie enracine
Etapes Techniques Trame : thorie enracine

Codage in vivo (Strauss et Corbin 1998) : fragmentation
Etape 1 du texte en codes labelliss suivant les ensembles de
mots, de phrases ou de paragraphes slectionns.
Codage ouvert
Mthode de comparaison constante (Lincoln et Guba
Etape 2 1985) : cration de catgories et de sous-catgories
partir des codes in vivo.
Codage relationnel (Lincoln et Guba 1985) : mise en
Etape 3 vidence des liens existant entre catgories et sous- Codage axial
catgories
Affinement des catgories majeures par un retour
Etape 4 Codage slectif
thorique (Strauss et Corbin 1998).
Source : adapt de Strauss et Corbin (1998) par Maltese (2004 :185)
En ce qui concerne le codage ouvert, la mise en application de ce principe rside dans le fait
de dcouvrir les diffrentes dimensions du codage dans les donnes elles-mmes.
La fin du processus de codage/catgorisation peut alors se matrialiser travers quatre critres
mis en vidence par Lincoln et Guba (1985 : 350) :
- Lpuisement des sources : qui est effectif si et seulement si des sources peuvent tre
recycles et retranscrites plusieurs fois ;
- La saturation des catgories : qui consiste continuer la rcolte de donnes jusqu ce
que lapport marginal dune nouvelle information soit nul ;
- Lmergence de rgularits : qui consiste intgrer des codes jusqu ce quil ne soit
plus possible de trouver des proprits communes formant des catgories ou sous-
catgories ;
- La sur-extension : qui intervient lorsquune nouvelle information ne contribue pas de
manire efficiente lmergence dune catgorie viable.
329
Le codage axial est la procdure permettant de relier les catgories aux sous-catgories
(Strauss et Corbin, 1998 : 123). Il permet dajouter des informations concernant des relations
de causalit, de contexte, dinteraction entre donnes. Les catgories ne sont ainsi pas
seulement nommes en fonction de leur cohrence interne, mais galement selon les relations
quelles entretiennent avec les autres catgories. La question essentielle est donc celle des
liens, des relations existant entre les catgories.
Le codage slectif enfin, est dfini comme le procd dintgration et daffinage de la

thorie (Strauss et Corbin, 1998 : 143). Il permet de dpasser la simple description puisquil
cherche identifier une catgorie centrale partir de laquelle sera relie lensemble des
proprits de toutes les catgories qui auront t prcdemment dcouvertes. Au final, tout en
restant attentive aux construits, concepts et thories identifis par la littrature, la technique du
codage prconise par les auteurs de la grounded theory reste largement mergente, le
codage mergent favorisant lenracinement de la thorie (Glaser et Strauss, 1967 ; Strauss et
Corbin, 1998).
Notre approche diffre en certains points de cette mthode dans la mesure o les catgories de
donnes mergentes sinscrivent dans des catgories majeures issues du cadre thorique de
notre tude. En cela, la mthode de comparaison constante explicite par Lincoln et Guba
(1985) consistant catgoriser les donnes uniquement lies aux investigations empiriques
na pas t fidlement respecte.
Cependant, nous nous sommes rapprochs de cette mthode pour la cration des sous-
catgories mergentes. Nous avons donc utilis une dmarche hybride alliant la catgorisation
sur fondements thoriques (cf. catgories principales et sous-catgories de premier degr)
lmergence des donnes (cf. sous-catgories de deuxime degr). Ainsi, les codages
successifs ont permis par une analyse comparative des dcoupages et regroupements
effectus, de catgoriser les donnes. Ces codes ont t crs laide du logiciel NVIVO 2.0
adapt aux oprations de dcoupage de texte et de catgorisation (Bardin 2003). Ce logiciel a
t slectionn pour son aide au dcoupage et la classification de donnes textuelles, mais il
na servi qu faciliter un codage manuel.
330
Conclusion du chapitre 2 : rappel des tactiques de validation et de

fiabilisation de la recherche
Les tactiques et dispositifs visant garantir la validit et la fiabilit de la recherche ont t

voqus tout au long de ce chapitre mthodologique puisquils sappliquent chacune de ses
tapes. Nous rcapitulons ici les dispositions prises en regard des quatre principaux critres de
validit de la recherche qualitative (Yin, 1994).
La validit du construit
La validit du construit est obtenue lorsque le chercheur a vrifi que la mesure des concepts
est correctement oprationnalise et claire bien la question quil pose. Elle peut tre assure
par des mesures prises avant et pendant la ralisation des tudes de cas.
Miles et Huberman (2003) proposent, pour amliorer la validit du construit, dutiliser

plusieurs sources de donnes, dtablir une chane dvidence afin de permettre toute
personne extrieure de suivre la dmarche du chercheur. Pour cette recherche, nous avons
adopt les mesures suivantes :
- dfinition des concepts cls : outils de gestion, managements publics, management de la performance
- identification de lintrt tudier le management de la performance dans un contexte intercommunal,
- dfinition de la question guidant ltude de terrain, des dimensions observer, des units danalyse,
- test de lintrt du sujet et du guide dentretien auprs dexperts
- recherche dexhaustivit dans la collecte des donnes,
- utilisation de multiples sources dvidences (donnes secondaires internes et externes)
- maintien dune logique dans la collecte des donnes.
La validit interne
La validit interne interroge la pertinence et la cohrence des rsultats gnrs par ltude. Le
design de la recherche est donc ici particulirement important. Pour cette recherche, nous
avons adopt les mesures suivantes dans la ligne de Campbell et Stanley (1966) et Yin
(1994):
331
- Justification de la priode dtude

- Explicitation des critres dchantillonnage
- Travail sur plusieurs chantillons prsentant les mmes caractristiques
- Validation du guide dentretien par un chercheur
- Visibilisation de lindpendance du chercheur et de la confidentialit des travaux
- confrontation de thories divergentes (confrontation des tudes de cas la littrature)
- explicitation des stratgies danalyse,
- recherche de saturation du terrain par un recueil large de donnes
La validit externe
La validit externe reprsente la capacit dune recherche dtendre ses conclusions au-del
de lunivers des cas tudis empiriquement. Elle peut tre obtenue par linfrence statistique
ou linfrence thorique. Pour cette recherche, nous avons adopt les mesures suivantes :
- explicitation des procdures de compilation et danalyse des donnes,

- gnralisation thorique et non pas statistique
- slection des cas sur critres thoriques
- investigation de plusieurs cas
La fiabilit
La fiabilit assure quune rplication de la recherche, dans des conditions et avec des
procdures identiques, permet daboutir aux mmes rsultats. Yin (1994) propose dutiliser un
protocole de construction de cas formalis et de crer des bases de donnes des cas. Miles et
Huberman (1994) suggrent de limiter linfluence du chercheur sur le site et celle du site sur
le chercheur en explicitant la mission dtude, rallongeant la prsence du chercheur sur le site,
maximisant le nombre de personnes interroges et en se tenant la question de recherche.
Enfin, Passeron (1991) propose dexpliciter le paradigme personnel du chercheur.
Pour cette recherche, nous avons adopt les mesures suivantes :
- protocole de recherche,
- explicitation des choix pistmologiques,
- explicitation de notre rapport la recherche
- explicitation de la dmarche et des outils utiliss,
- explicitation de la mission aux membres de lorganisation,
- description des tapes de la recherche
Le tableau suivant reprend brivement les critres de validit et de fiabilit de la recherche,

avec leurs dfinitions et les tactiques mises en uvre dans ce travail afin den assurer
lamlioration.
332
Tableau 2.13 : Tactiques utilises pour renforcer la validit et la fiabilit de la recherche
Validit du
Validit interne Validit externe Fiabilit
construit
Degr dadaptation Vrification de la Degr de Capacit retrouver
de la mthodologie pertinence et de la gnralisation des des rsultats
la question de cohrence interne conclusions de la similaires par
recherche et des des rsultats. recherche. lapplication de la
Dfinition mesures mme dmarche de
oprationnelles au recherche dans des
concept tudi. circonstances
semblables.
- Dfinition prcise -Recherche de - Mthode multi-cas - Description

des concepts cohrence entre les dans un souci de dtaille des
outils de gestion diffrentes tapes rplication ; diffrentes tapes
et performance du projet de - Principe de de la recherche :
aprs analyse de la connaissance ; gnralisation stratgie de
littrature ; - Analyse de la analytique des recherche,
- Dfinition des littrature et rsultats en change - Stratgie de
Tactiques critres de slection constitution dun de la gnralisation collecte des
damlioration des cas cadre conceptuel statistique. donnes,
utilises - Triangulation des initial ; - Mthodes et
sources de - Itrations techniques
donnes ; successives entre danalyse des
- Etablissement les rsultats donnes.
dune chane des empiriques et la
preuves. littrature.
333
334
PARTIE III
ETUDES DE CAS ET DISCUSSION
335
336
Introduction
INTRODUCTION
Nous avons dans la premire partie de la recherche montr que les pratiques managriales
publiques reposaient sur une multitude de dispositifs et des finalits varies. Nous avons fait
merger un cadre conceptuel permettant dobserver et dinterprter lutilisation des outils de
gestion dans les organisations intercommunales.
La deuxime partie nous a permis de prciser les implications mthodologiques de notre objet
de recherche. Le reprage des outils dans plusieurs niveaux et domaines de gestion permet de
construire une cartographie synthtique des outils de gestion effectivement utiliss dans les
communauts tudies. Cette analyse large, tant par le primtre des personnes rencontres,
que par le nombre des outils de gestion pris en compte, nous semble indispensable la
comprhension de larchitecture globale du management des communauts.
Lobjet de cette troisime partie est de prsenter et danalyser les rsultats de nos
observations, puis de les discuter. Les deux premiers chapitres sont consacrs la prsentation
et lanalyse des deux cas tudis. Le troisime chapitre est ddi leur discussion. Il
propose une analyse transversale des deux cas et une confrontation thorique des rsultats de
la recherche.
337
338
Chapitre 1 : Analyse du cas A
CHAPITRE 1
ANALYSE DU CAS A
Introduction
Nous analysons ici la premire communaut tudie, appele communaut A . La

prsentation de ce cas se droule en deux temps : nous proposons une analyse descriptive
(section 1), suivie dune analyse de contenu (section 2).
Lanalyse descriptive vise prsenter la ralit matrielle de la communaut. Il sagit dune

part de prsenter le contexte historique et gographique de la communaut ainsi que sa
structuration politique et administrative (1.1). Dautre part, il sagit de dcrire les missions, les
effectifs et lorganisation de chacune des directions rencontres, et, les outils de gestion
utiliss en leur sein (1.2). Les outils que nous prsentons sont ceux voqus par les
rpondants. On peut y retrouver des dispositifs matriels ou immatriels, dvelopps
librement par les gestionnaires ou dont lusage constitue une obligation lgale. Cette mise
plat des outils de gestion voqus par les rpondants permet denvisager leur diversit.
Nous abordons ensuite lanalyse de contenu, qui vise comprendre successivement la culture
organisationnelle de la communaut (2.1), les conceptions de la performance et les pratiques
de pilotage (2.2) et enfin le rapport des acteurs aux outils de gestion (2.3). Il sagit de
comprendre larchitecture globale du management de la performance dans la communaut.
Ces analyses se fondent sur des observations, des donnes secondaires internes et externes et
principalement sur des entretiens semi-directifs. Aussi, afin de faciliter la lecture du cas, on
peut trouver en annexes :
339
Partie III : Etudes de cas et discussion
- Un tableau prsentant le profil professionnel des personnes interroges : leur fonction,

leur anciennet dans la structure, leur formation, un rsum de leur parcours
professionnel indiquant sils ont ou non une exprience dans le secteur priv (annexe
2.1)
- Lorganigramme gnral de la communaut et le positionnement dans lorganigramme
des personnes rencontres (annexes 2.2 et 2.3).
- Un tableau synthtisant les outils de gestion recenss dans les directions (annexe 3.1).
Section 1 : Analyse descriptive
1.1 - Histoire, contexte et organisation de la communaut A
La communaut dagglomration A est le fruit de la transformation le 31 dcembre 2000

dune communaut de communes (CC) cre en 1993. Cette dernire avait t cre au
lendemain de la loi A.T.R. le 21 dcembre 1993 et regroupait alors six communes. Son
primtre sest progressivement largi pour en comprendre neuf en 1997, quatorze en 1998 et
dix-neuf la veille de la transformation en communaut dagglomration.
Divers enjeux ont prsid cette transformation. Tout dabord, au niveau financier elle
permettait dune part, de bnficier de la DGF revalorise par la loi du 12/07/1999 (cf. Partie
I, chap. 4) et dautre part, de pouvoir ultrieurement contractualiser avec les partenaires
publics dans le cadre de la loi Voynet travers le contrat dagglomration. Plus
politiquement, les villes composant la communaut se situant dans le bassin de vie dune
mtrople. La transformation devait permettre au territoire communautaire de saffirmer dans
laire mtropolitaine au ct dautres structures intercommunales nouvellement cres. Un des
enjeux stratgiques pour les communes tant dviter de se faire absorber par la communaut
urbaine cre par la mtropole voisine54. La communaut A est donc partiellement
dfensive.
54
Cette dernire tant dans une situation financire excessivement dlicate, la crainte des communes tait dtre
contraintes par le prfet de rejoindre la communaut urbaine, puis voir leurs ressources ponctionnes au profit de
la ville centre. Ce processus de constitution stratgique de communauts en vue davoir cooprer avec les
collectivits non dsires donn lieu une recherche au titre explicite Lintercommunalit pour sisoler
340
1.1.1 - Lvolution du primtre de la communaut
La transformation de la CC en CA saccompagne dune extension de son primtre : quatorze

communes supplmentaires rejoignent la nouvelle CA. Sur les trente-trois communes de
lagglomration, deux seulement ont t intgres par lintervention du prfet, les autres ayant
adhr volontairement. Enfin, une dernire commune sest rattache la communaut A en
janvier 2002, lui donnant son primtre dfinitif de 34 communes.
Tableau 3.1 : Evolution du primtre de la communaut A
Extension/
transformation Nombre
Cration Extension Extension Extension Extension Population globale Population globale
communaut total de
1993 1997 1998 1999 2002 (recensement 1999) (2007)
agglomration communes
2001
6 6 198 334 205 651
3 9 205 413 212 970
5 14 221 046 229 574
5 19 257 360 267 152
14 33 328 466 339 775
1 34 332 617 344 047
Source : auteur
1.1.2 - Le territoire de la communaut : un espace attractif
La communaut A est une grande communaut, quels que soient les angles danalyse
retenus. Ainsi au premier janvier 2008, la DGCL la classait au sein des vingt principales C.A.
franaises par le nombre dhabitants (340 000) et le nombre de communes regroupes. La
superficie du territoire, 1296 km, est galement importante.
En 25 ans, le territoire a gagn 130 000 habitants alors que le dpartement dans lequel il se
situe enregistrait sur la mme priode un gain de 200 000 habitants. La communaut a donc
capt lessentiel de la croissance dmographique du dpartement. Elle est galement la plus
attractive pour les habitants venant de lextrieur de la rgion (15% des apports exognes la
rgion). Cette population possde un profil socioprofessionnel lev puisque un actif sur trois
nouvellement install est un cadre.
Dynamique conomique
La croissance de lemploi y est soutenue sur le long-terme (2, 4% en moyenne durant les
annes 1980 et 1, 54% en moyenne annuelle depuis les annes 1990). Cette croissance est
341
rendue possible par une diversification des ples de dveloppement du territoire. La ville
centre sest lance dans les annes 1980 dans une politique de dveloppement des activits de
service et lies la haute technologie (informatique, micro-lectronique, ingnierie
technique). Le territoire communautaire dispose galement dune des plus grandes zones
commerciales dEurope et est desservi par le TGV.
Lensemble de ces caractristiques font du territoire de la communaut un territoire riche tel

point que le revenu mdian de la population est le plus lev de France, toutes
intercommunalits confondues (INSEE, 2005). Au dveloppement conomique sajoute une
autre variable explicative de lattractivit du territoire : le cadre de vie.
La qualit du cadre de vie

Tous les diagnostics de la communaut font du cadre de vie du territoire un facteur explicatif
de la croissance dmographique et conomique. Elle dispose de grands espaces naturels (50%
du territoire) qui sarticulent avec une grande richesse culturelle. Si la communaut se situe
dans la principale rgion touristique de France, elle se dmarque de la moyenne rgionale
puisquelle arrive en deuxime position en termes de sjours et de nuites. Avec prs de
800 000 visiteurs par an, le tourisme reprsente prs de 10% des revenus du territoire.
1.1.3 - Les comptences exerces par la communaut
La transformation en communaut dagglomration a t loccasion dun largissement

radical des comptences de la communaut de communes. Celle-ci nexerait que deux
comptences (protection de lenvironnement - lexclusion des dchets mnagers - et gestion
de la voirie et du parc de stationnement). La communaut largit son champ de responsabilit
sur ces comptences et en ajoute de nouvelles.
En plus des comptences obligatoires, la communaut A exerce les trois comptences
optionnelles suivantes:
- Gestion de la voirie et des parcs de stationnement.

- Protection et mise en valeur de lenvironnement et du cadre de vie (dont dchets
mnagers).
- Gestion des quipements culturels et sportifs dintrt communautaire.
342
De surcrot, la communaut a adopt dans ses statuts onze comptences facultatives :

- Protection et mise en valeur du patrimoine naturel des espaces forestiers.
- Elaboration et mise en uvre dune charte intercommunale de lenvironnement.
- Participation au projet de technople de lenvironnement.
- Contribuer au maintien et au dveloppement de lagriculture.
- Gestion des entres de villes.
- Diagnostics en matire de zonages relatifs lassainissement collectif et non collectif.
- Cration et amnagement des terrains daccueil pour les gens du voyage.
- Elaboration et mise en uvre dun Systme dInformations Gographiques (SIG).
- Mise en place dune charte intercommunale damnagement et de dveloppement.
- Elaboration du schma dorientation visant la mise en cohrence des Plans
dOccupation des Sols (POS) communaux.
- Dfinition de la politique culturelle communautaire.
Avec lvolution cumule du primtre institutionnel et des comptences exerces, la

transformation en CA marque une rupture radicale, si bien quen interne, lexistence dune
CC pralable la communaut dagglomration semble oublie. En effet, la plupart des
rpondants considrent que la communaut a t cre en 2001. Les trois seuls rpondants qui
soulignent lexistence pralable dune communaut de commune sont ceux qui travaillaient au
sein de cette structure.
Le principal indicateur utilis par les rpondants pour souligner cette rupture est la croissance
des effectifs. Tous insistent sur le caractre spectaculaire de cette volution, les effectifs
passant de 20 agents en 2001 prs de 950 en 2006. Lvolution de la taille de la structure est
dtermine par le transfert effectif des comptences. Le premier transfert important lieu le
1er Janvier 2003 avec la collecte des dchets mnagers : 250 personnes sont transfres.
Ensuite, en 2004 avec le transfert des piscines (120 personnes) et du centre de formation (70
personnes), ce sont environ 200 personnes qui rejoignent la communaut. Au 1er janvier 2005
les personnels des muses et ceux en charge de lassainissement rejoignent la communaut, la
faisant crotre de 150 personnes. A ct de ces transferts massifs, la communaut toffe plus
progressivement ses services administratifs en recourant fortement au transfert de personnel
issu des communes membres. Ainsi, en 2006, la communaut atteint environ 916 employs et
entre dans une phase de stabilisation (R7).
343
Tout au long de ltude de cas, cette croissance rapide de la structure est considre par la
grande majorit des rpondants comme la cl danalyse de lorganisation.
La dfinition progressive de lintrt communautaire

La plupart des comptences doivent tre exerces, comme le prvoit la loi, en fonction du
principe de lintrt communautaire . Cependant, la communaut A na pas dtermin
immdiatement les critres le dlimitant. Ce nest que le 20 juillet 2001 quelle en a fix les
contours dans une dlibration de principe affirmant que sur lensemble des comptences de
la communaut : lorsque le primtre de laction ou de lopration se dveloppe sur le
territoire de plusieurs communes ou lorsque quelle porte sur le territoire dune seule
commune mais prsente un intrt pour plusieurs communes membres ; quelle est
dterminante pour la mise en uvre des orientations communautaires [] le conseil de la
communaut sera appel se prononcer sur lintrt communautaire de laction ou de
lopration . Dans son rapport dobservation de fvrier 2003, portant sur la gestion de la
communaut de 1994 2002, la CRC considre que ces critres sont peu contraignants et ne
permettent pas de dfinir prcisment les actions relevant de la communaut ou des
communes. Ce nest que fin 2003, avec llaboration du projet dagglomration que des
critres plus fins sont dtermins en fonction de chaque comptence.
1.1.4 - Lorganisation de la communaut
Lorganisation politique de la communaut

Le conseil communautaire, organe dlibrant, comprend 143 dlgus titulaires et 78 dlgus
supplants. La rpartition du nombre de dlgus entre les communes membres stablit en
fonction du nombre de leurs habitants. Ainsi, la ville centre reprsente plus du tiers du conseil
avec 48 dlgus.
Le bureau constitue lorgane excutif, il est compos du Prsident de la communaut et de 41
vice-prsidents (maires des 34 communes membres et 7 issus de la ville-centre) et 10 autres
membres. Il est en charge, sur dlgation du conseil, de la gestion courante et labore
certaines dcisions quil soumet au vote du conseil.
344
Il existe 12 commissions thmatiques dont certaines disposent de dlgations. Chaque

commission est compose dlus et de techniciens qui conoivent et laborent des
propositions qui sont soumises au bureau et au conseil.
Enfin, la communaut a mis en place en 2002 un conseil de dveloppement, conformment
la loi Voynet, afin daider llaboration du projet dagglomration. Organe consultatif, ce
conseil est compos de 143 membres de la socit civile. Ils reprsentent 4 collges : les
associations (32 reprsentants), les salaris (32 reprsentants), les employeurs (32
reprsentants) et 47 personnalits qualifies. Il peut sautosaisir de toutes les thmatiques quil
lui semblerait ncessaire dapprofondir et formule des avis sur des dossiers ou problmatiques
relatifs la communaut.
Lorganisation administrative de la communaut

A lheure de ltude, les comptences de la communaut sont regroupes en 7 directions
gnrales adjointes (DGA) :
- Dveloppement local et amnagement de lespace.
- Dplacements, transports et infrastructures.
- Environnement et cadre de vie.
- Culture, sports et matrise douvrage.
- Dveloppement conomique, insertion, emploi et international.
- Ressources et administration lectronique.
- Commande publique et logistique.
Ces 7 directions gnrales sont places sous lautorit de la Direction Gnrale des Services
(DGS) laquelle deux directions sont directement rattaches : la direction fiscalit et contrle
de gestion, et, la direction de la communication. Enfin, un charg de mission pilotage,
qualit et coordination des bassins de vie travaille galement auprs de la DGS.
Cet organigramme est singulier dans la mesure o il transgresse la sparation

traditionnellement opre entre directions fonctionnelles et directions oprationnelles55. Dune
55
Les collectivits choisissent gnralement entre trois types dorganigrammes :
- Une structuration duale avec une sparation entre les directions oprationnelles et les directions
supports (finances, commande publique, RH, SI, moyens gnraux).
- Une structuration territorialise o les directions correspondent des zones du territoire. Chaque
direction englobe les fonctions supports et oprationnelles. Une telle structuration implique une
puissante administration centrale sous lautorit du DGS.
345
part, toutes les fonctions supports ne sont pas regroupes au sein dune mme DGA (la
DGA commande publique et logistique est spare de la DGA ressources et
administration lectronique ), dautre part, certaines comptences distinctes sont regroupes
au sein dune mme DGA (culture et sports).
Ainsi, comparativement dautres communauts, cet organigramme comporte un nombre

lev de DGA, ce que ne manquent pas de souligner les rpondants venus dautres
collectivits : ce qui ma surpris tout dabord cest cette organisation l, que je navais
jamais rencontr ailleurs. Quand jtais dans le dpartement nous tions trois DGA pour
couvrir lensemble des secteurs (R12). En fait, lorganigramme de la communaut sest
structur progressivement sur la base des comptences transfres la communaut (R17).
Cette structuration altre la dualit entre directions supports et oprationnelles et met en avant
les comptences exerces sans pour autant fonctionner en mode projet. Elle indique une
construction progressive de lorganigramme, faonne par deux variables : historiques et
statutaires. Historiques tout dabord, car il fallait viter aux DGA en poste au sein de la CC de
descendre hirarchiquement suite labsorption de leur direction dans une autre. Ainsi, les
DGA historiques ont conserv leur poste mme si une partie de leur mission a t transfre
au sein dune nouvelle direction. Cest par exemple ce qui explique la sparation de la
commande publique de la direction des ressources.
Ensuite, le statut des dirigeants explique en partie la structuration de lorganigramme. Par

exemple, le regroupement de la fiscalit et du contrle de gestion dans une mme direction est
assez singulier. En effet, son directeur, ancien inspecteur divisionnaire la direction gnrale
des impts aurait pu intgrer la direction de la fiscalit au sein de la direction des finances,
mais ils nont pas pu me mettre en dessous dun directeur des finances, puisque je gagnais
plus... Mais ils ne voulaient pas crer une DGA particulireOn ma donc confi le contrle
de gestion (R3).
Au total, la construction de lorganigramme de la communaut rvle une logique de

structuration progressive, mnageant les effets dantriorit de la Communaut de
Communes.
- Une structuration en mode projet, o les directions oprationnelles absorbent les diffrentes fonctions
supports.
346
1.1.5 - Les finances de la communaut
En 2002, la CRC constatait la situation financire saine de la communaut. A linstar de

lensemble des intercommunalits, la communaut A a connu une situation financire
extrmement positive sa cration marque par un fort autofinancement, un endettement nul
et des capacits demprunt importantes. Nanmoins, sous leffet cumul de lapparition de
surcots dans lexercice des comptences, de la progression exponentielle des charges de
personnel, de la ralisation dinvestissements importants, de la faible intgration fiscale de la
communaut et du risque de modification de la taxe professionnelle, ds cette priode les
responsables de lorganisation sont en alerte. Le risque deffet de ciseau est peru ds le
dpart de la communaut et annonc dans les diagnostics financiers rdigs par le directeur
des finances. Cest pourquoi ds 2005/2006 la communaut cherche matriser ses dpenses
en limitant le budget dinvestissement de la communaut 100 millions deuros net et en
prdterminant les budgets de fonctionnement de chaque DGA. Au final, sur la priode 2001-
2007, la situation financire de la communaut se dgrade mais reste saine.
Pour illustrer cette affirmation nous prsentons quelques donnes longitudinales sur les
finances communautaires. Elles sont issues de lexploitation de trois types de documents : les
comptes administratifs de la communaut, les rapports dorientation budgtaire et les analyses
financires produites par la direction des finances.
Figure 3.1 : Evolution du volume budgtaire de la communaut
500 000 000
400 000 000
300 000 000

en euros
Rec ettes Totales

200 000 000 Dpenses Totales
Exc dent ou dfic it
100 000 000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
-100 000 000
Annes
347
Tableau 3.2 : Volume de fonctionnement et dinvestissement global
Annes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Recettes de
171 191 147 207 385 420 233 788 878 262 585 514 276 876 236 312 288 287 329 784 888
Fonctionnement
Recettes d'Investissement 13 038 863 22 537 306 41 051 893 15 088 168 81 982 346 137 133 063 130 141 600
Recettes Totales 184 230 010 229 922 726 274 840 771 277 673 682 358 858 582 449 421 350 459 926 488
Dpenses de
156 012 004 175 735 102 200 774 314 257 919 934 271 953 736 278 208 186 284 991 159
Fonctionnement
Dpenses d'investissement 16 797 849 14 742 217 22 422 161 44 403 389 75 951 192 153 904 401 143 339 939
Dpenses Totales 172 809 853 190 477 319 223 196 475 302 323 323 347 904 928 432 112 587 428 331 098
Excdent ou dficit 11 420 157 39 445 407 51 644 296 -24 649 641 10 953 654 17 308 763 31 595 390
Le volume budgtaire de la communaut saccrot denviron 130% sur la priode et dgage un

solde positif sur toute la priode, except en 2004.
Figure 3.2 : Structure des dpenses de fonctionnement (exemple de 2007)
Subventions Budget Annexe

Subventions verses 0%
Autres c harges 6%
8%
Charges de personnel
14%
Reversements aux c ommunes

Charges c arac tre gnral
45%
27%
Le montant du reversement aux communes, infrieur 50%, permet dindiquer que la

communaut nest pas une coquille vide (Guenguant et Leprince, 2006).
348
Figure 3.3 : Evolution de lexcdent brut de fonctionnement
350000000
300000000
250000000
200000000 Total produits rels

Total c harges relles
150000000 Solde
100000000
50000000
0
2003 2004 2005 2006 2007
Lexcdent brut de fonctionnement reprsente lexcdent des produits rels sur les charges
relles. Cest la principale ressource tire du cycle dexploitation. Il matrialise
lautofinancement dgag sur les oprations courantes.
Sur lensemble de la priode, la communaut a conserv une capacit dautofinancement

significative. Celle-ci en crot de 10% sur les exercices 2006/2007. Les produits progressent
plus vite que les charges, ce qui gnre un effet daubaine et un accroissement des marges de
manuvre.
Figure 3.4 : Evolution de la Capacit dAutofinancement (CAF)
300000000
250000000
200000000
Charges de fonc tionnement

150000000
CAF brute
100000000
50000000
0
2003 2004 2005 2006 2007
349
La CAF matrialise lautofinancement dgag sur lensemble dune section aprs intgration
des charges damortissement et produits financiers. Egalement appele pargne brute, elle est
destine connatre les moyens de remboursement de la dette et de financement de
linvestissement.
Figure 3.5 : Evolution Investissement / CAF
90000000
80000000
70000000
60000000
50000000
Dpenses d'invest issement
40000000
CAF
30000000
20000000
10000000
0
2003 2004 2005 2006 2007
La CAF sest fortement dgrade sur les exercices 2004 et 2005 traduisant une rduction des
marges de manuvre de la communaut. Nanmoins, elle sest fortement redresse sur les
exercices suivant pour atteindre 55 millions deuros en 2007, soit 160 euros par habitant,
montant nettement suprieur la moyenne des EPCI de mme catgorie qui stablissait 87
euros/habitants en 2005.
350
Figure 3.6 : Evolution de la charge de la dette.
3500000
3227702
3000000
2500000
2000000
Char ge de la Dette
1500000
1000000
773025
500000
0 3193 2962 6273

2003 2004 2005 2006 2007
La charge de la dette apparat en 2005 et connat une progression importante jusquen 2007 et
rvle lincidence de plus en plus importante du cot des emprunts. Elle reste nanmoins
matrisable sur la priode.
Lobservation des finances de la communaut reflte bien la priode deuphorie tout craint
qui a prsid aux nombreuses dpenses lors de la cration de la communaut, aboutissant un
rtrcissement rapide des marges de manuvre en 2005, qui donn lieu un changement de
cap de la politique communautaire.
Dans lensemble, la communaut tudie se situe sur un territoire favoris. Bien que
prfigure par une CC, le passage en Communaut dAgglomration marque une triple
rupture : institutionnelle, avec lintgration de nouvelles communes ; organisationnelle avec
un nombre croissant de comptences et deffectifs ; financire, avec un accroissement
significatif des ressources et charges nouvelles.
1.2 - Les outils utiliss par les services de la communaut A
Nous recensons les outils voqus par les rpondants de la communaut quand il leur tait
demand quels outils de gestion utilisez-vous dans le cadre de vos activits ? . Vu le
caractre dlibrment ouvert de cette interrogation, il ressort quune panoplie trs tendue de
dispositifs matriels et immatriels ont t voqus. Nous sommes partis du principe selon
351
lequel les rpondants prsenteraient prioritairement les outils les plus utiliss et structurant le
plus leur activits.
Dans le cadre de lanalyse descriptive du cas A nous nous bornons numrer les
principaux outils utiliss dans chaque direction et indiquer des lments relatifs leur
conception et leur usage.
1.2.1 - Direction gnrale des services et directions rattaches
1.2.1.1 - Direction gnrale des services

La DGS est un poste plus quun service proprement parler. Nanmoins, son rle de courroie
entre le politique et ladministration, et sa fonction de pilotage global de la communaut, en
font un acteur essentiel du dveloppement des outils de gestion. La DGS a clairement fait le
choix dun pilotage informel sur la priode tudie. Il en rsulte que les outils dvelopps sont
essentiellement des dispositifs de dialogue entre la DGS et les services. En effet, la DGS se
donne un rle de mise en cohrence des diffrentes activits et veille ce que chaque
direction ait connaissance de lactivit des autres. Ainsi, deux dispositifs trs classiques sont
mis en uvre par la DGS : dune part, un comit de direction hebdomadaire fait se rencontrer
lensemble des DGA, dautre part, le DGS consacre une journe par semaine la rencontre en
tte tte de chaque DGA pour entrer dans lanalyse plus dtaille des problmes rencontrs.
1.2.1.2 - Direction de la fiscalit et du contrle de gestion

La direction du contrle de gestion et de la fiscalit est compose de 6 personnes. Si
lorigine cette direction tait exclusivement voue au contrle de gestion, partir de 2003,
celui-ci sest progressivement effac derrire dautres activits. Trois missions lui sont ainsi
confies : loptimisation et la gestion de la fiscalit, la mise en place du guichet unique pour
les demandes de subvention et le contrle de gestion. Cette diversification des activits, tout
autant que le contenu des activits de contrle rvlent la faiblesse du contrle de gestion au
sein de la communaut.
a) La fiscalit
En pratique, la fiscalit est la principale vocation de cette direction. En effet, ancien agent des
impts, le directeur se consacre principalement loptimisation des recettes fiscales et un
352
agent temps plein est ddi cette activit. Les activits fiscales consistent faire les
dclarations de TVA pour les services qui y sont soumis et surtout contrler la taxe
professionnelle (TP) reverse par les grandes entreprises du territoire. En effet, la TP,
principale ressource de la communaut, est frquemment amnage pour les grandes
entreprises afin de favoriser leur dcision dimplantation sur le territoire. Sensuivent des
montages institutionnels complexes par lesquels les entreprises tentent de prolonger ou
daccrotre les exonrations dont elles bnficient. Ce que le directeur rsume ainsi : ils sont
bien conseills pour tricher (R3). Le travail de la direction consiste donc analyser les
dclarations, recalculer les bases dimposition et rclamer aux entreprises la diffrence.
Cette activit est une importante source de revenu pour la communaut puisquelle permet de
rcuprer entre 20 et 30 millions deuros par an.
Le directeur, ayant gard de solides rseaux au sein de ladministration fiscale, a un accs
privilgi aux volutions rglementaires qui lui permet de rcuprer avant tout le monde les
bases dimposition (R4). Linsertion de la gestion fiscale au sein du contrle de gestion
reflte deux logiques complmentaires : dune part, la logique du contrle est plus focalise
sur laccroissement des ressources que sur lutilisation optimale de celles-ci. Dautre part, elle
signale que la direction du contrle de gestion se vide de son contenu initial. Le contrleur de
gestion est un fiscaliste et lon attend essentiellement de lui une optimisation des recettes
fiscales.
b) Le guichet unique
La deuxime activit importante du service est dassurer le guichet unique des demandes de
subventions. Deux personnes sy consacrent plein temps.
Le guichet unique
Dispositif contraignant les associations demandeuses de subventions ne sadresser qu un seul interlocuteur. Il
vise essentiellement viter les subventions croises, cest--dire lorsque quune association obtient plusieurs
subventions de la part de diffrents services pour un mme projet. Ainsi, deux agents se consacrent plein temps
au guichet unique. Leur activit consiste unifier les formulaires de demandes, contrler la conformit des
formulaires et diffuser les demandes de subventions dans les services.
La prise en charge de cette activit par le service est tonnante dans la mesure o elle ne
concerne ni le contrle de gestion, ni la fiscalit. En fait, elle correspond la ralit du
353
contrle exerc par ce service. En effet, celui-ci est dpossd dune partie de la fonction
contrle de gestion . Les contrles sont essentiellement mis en uvre par voie daudit et
concernent principalement les satellites de la communaut (les organismes publics, associatifs
ou privs recevant de largent de la part de la communaut). La prise en charge du guichet
unique aide le service exercer son contrle sur les satellites en lui donnant un accs
systmatique aux demandes de subventions. Le service peut donc exercer une premire
analyse des dossiers qui servira dterminer les satellites contrler : le guichet unique
permet la direction de voir passer des trucs. On peut faire un peu de tri, on peut voir les
plus gros dossiers. On regarde un peu le dossier, hop, ya quelque chose qui attire lattention,
et on se dit : ben tiens, on va programmer un audit pour lanne prochaine (R3). Ainsi, le
rattachement du guichet unique cette direction rvle que le contrle de gestion de la
communaut est essentiellement tourn vers lextrieur.
c) Du contrle de gestion au contrle des satellites

Selon le directeur du service, le contrle de gestion quil exerce se compose de trois sries
dactivits : le contrle et la prospective budgtaire, laudit interne et externe et lvaluation
des politiques publiques. En ralit, entre 2001 et 2006 la direction a t focalise sur les
activits daudit externe.
Tout dabord, le contrle de gestion est entendu stricto sensu comme un contrle budgtaire.
En effet, on ne retrouve pas, dans cette direction, dinitiatives visant au dveloppement de
systmes danalyse des cots, des activits ou de la qualit. La direction soccupe
exclusivement de mesurer lquilibre budgtaire de la communaut. Ces informations sont
transmises la prsidence, aux lus, aux DGA et directeurs. Il ny pas dinitiatives pour
dvelopper un systme de mesure intgrant des lments financiers et physiques, ni de
procdure de dialogue avec les services pour les aider dvelopper un systme de pilotage de
leurs activits.
De 2001 2003, la direction du contrle de gestion exerce conjointement avec la direction des
finances le suivi de lexcution et la prospective budgtaire. A partir de 2003, ces activits
sont reparties aux finances. Il nest pas dit quil ny ait pas une partie contrle de gestion qui
soit rellement rintgre aux finances (R3).
354
La prospective budgtaire est loutil principal du directeur pour sensibiliser les lus et les
services sur les dpenses de la communaut. En effet, durant les trois premires annes, la
communaut a une trsorerie largement abondante et un budget excdentaire. A la faveur des
transferts de comptences, les dpenses augmentent et de nombreux investissements
structurants sont raliss, engageant les dpenses de la communaut sur le moyen et le long
terme. Dans ce contexte, la prospective budgtaire est utilise conjointement par les directeurs
des finances et du contrle de gestion pour rendre visible leffet de ciseau entre les dpenses
et les ressources. Les prospectives ralises ds 2002 mettent en correspondance la stagnation,
voire la diminution progressive des ressources et laugmentation continue des dpenses, la
fois au niveau du fonctionnement et de linvestissement.
Ces analyses sont prsentes en comit de direction gnrale et sont transmises la

prsidence et aux lus. Ds 2003, la direction du contrle de gestion perd cette activit au
profit de la direction des finances. Cependant, jusquen 2006, le directeur continue de
produire des notes budgtaires confidentielles lattention de la prsidence.
Ces notes confidentielles permettent au directeur du contrle de gestion dexprimer clairement

son analyse financire de la communaut. Si ces notes ont pour rle dalerter la prsidence sur
les risques de drive financire, elles visent surtout dgager le directeur de toute
responsabilit en cas de contrle de la part de la CRC. En effet, ntant plus en pratique
responsable du contrle de gestion, mme si lorganigramme le laisse penser, les notes lui
permettent de mettre sur papier que ce rle ne lui est plus dvolu. Ainsi, il dclare dans une
note de 2006 : je tiens rappeler qu plusieurs occasions et plus particulirement dans le
cadre de la prsentation des prospectives budgtaires, jai attir ds 2003 lattention des lus
et celle du directeur gnral sur la forte augmentation des dpenses de fonctionnement et que
celles-ci seraient rapidement suprieures aux recettes []. Je nai pas t cout alors mme
que lenjeu financier et les mesures prventives incombaient au pilotage et la coordination
des services qui relvent de la direction gnrale, aucune alerte na t relaye. Bien au
contraire : le DGS a laiss se rigidifier les marges de manuvre et actuellement les services
oprationnels nont plus de solution pour rduire leurs dpenses (note confidentielle).
Investigateur de lexistant et annonciateur des mauvaises nouvelles, le directeur du contrle

de gestion se trouve progressivement en conflit ouvert avec le DGS. Se voyant priv dun rle
daccompagnateur du changement et de conseiller des services, le contrleur de gestion se
355
retrouve isol. Cet isolement est lindice de la difficult de la structure quilibrer son budget
et contribue en retour rigidifier le contrle, ainsi qu vider la direction de son contenu.
Celle-ci passe progressivement du contrle budgtaire la conduite daudits.
Les audits internes et externes
Il sagit du principal mode de contrle exerc par la direction. Lexpression audit est
utilise par les membres du service pour souligner que le travail consiste analyser les actions
par rapport des normes. Ces audits peuvent concerner aussi bien les services
communautaires que les satellites bnficiant de subventions de la part de la communaut. En
pratique, les audits portent principalement sur les satellites.
Les audits internes

Le mode de contrle exerc par ce service sapparente au contrle traditionnel men par les
inspections gnrales des services. Il sagit principalement dun contrle de rgularit
(conformit la loi) plutt que dun contrle dopportunit (sintressant lefficacit ou
lefficience).
En effet, les audits mens en interne visent principalement sassurer du bon respect des
dispositions lgales et rglementaires applicables (rapport daudit de la commande publique,
2005) aux services de la communaut. Ainsi les deux audits internes mens par le service
concernent les dlais de paiement et le respect des rgles de la commande publique.
Audit des dlais de paiement

Au dbut des annes 2000 une srie de rglementations est venue plafonner les dlais de paiements
des factures 30 jours. Tout dpassement des dlais constitue partir du 1er janvier 2004 un retard de
paiement donnant lieu versement des intrts lentreprise layant subi.
La direction a donc procd une analyse des dlais moyens de paiement dans lensemble des
services. Lexamen a port sur les factures suprieures 1500E mandates entre le 1er janvier et le 31
octobre 2002, soit 1153 factures.
Laudit analyse le dlai moyen de paiement service par service, la rpartition du nombre de factures
entre les services, le pourcentage de factures payes en retard par service.
Laudit rvle que le dlai moyen de paiement sur lensemble des services est de 40 jours. Il constate
que les factures sont ingalement rparties entre les services et que trois services (amnagement et
cadre de vie ; transports ; gestion des ressources et moyens concentrent 90% des factures). Le service
356
amnagement et cadre de vie concentre 60% des factures hors dlai. Les services ayant un faible
nombre de factures rgler respectent les dlais.
Ltat des lieux rvle les principaux dysfonctionnements et sert de base aux prconisations
conclusives. Celles-ci consistent : a) inciter les services oprationnels raccourcir le temps
dinstruction des factures en fixant un dlai maximum de 20 jours avant leur envoi au bureau de la
comptabilit. b) Prconiser de mettre en uvre la procdure de suspension lorsque des retards
apparaissent, afin de se protger contre le paiement dintrts moratoires. c) Rappeler au service
courrier de transmettre toutes les factures vers le service comptabilit afin que celui-ci puisse
enregistrer et suivre le respect des dlais.
Cet audit est donc un contrle de conformit rglementaire. Il a servi de base linstauration
dune procdure continue de contrle du respect des dlais assure par la direction. Tous les
mois, la direction suit par voie de requte informatique si les services tiennent leurs dlais.
Laudit le plus important ralis par la direction porte sur la commande publique. L encore il
sagit principalement dun contrle de conformit.
Audit relatif au respect des rgles de la commande publique concernant les moyens
gnraux pour la priode 2001-2005
Cet audit a port sur les achats intervenus au titre de ladministration gnrale (mobiliers, fournitures,
carburants, papeterie, reprographie), les vhicules (achats, locations, entretien et carburant), les
dplacements et les prestations lmentaires. Il a consist en lexamen de 4918 mandats et 16 marchs.
Indpendamment de cet examen, linteraction entre le service contrle de gestion et la DGA
commande publique a consist en des demandes de pices et de documents explicatifs et la mise en
place dune procdure contradictoire. Cette procdure contradictoire est formelle et passe par des
demandes crites assorties dun dlai pour obtenir des rponses crite. Chaque demande fait lobjet
dune notification et dun accus de rception.
Le rapport daudit se structure comme suit : une premire partie est consacre la prsentation du
cadre gnral de laudit, de sa mthodologie et du rappel du cadre lgal et rglementaire de la
commande publique. Une deuxime partie prsente lorganisation de la direction de la commande
publique et de la fonction achat. Une troisime partie retrace les conditions de passation des
commandes publiques dans le domaine des moyens gnraux.
Au cours des deux dernires parties, les auditeurs sattachent constater les irrgularits des
procdures en vigueur au sein de la communaut.
357
Les audits des satellites
La plupart des activits de contrle ralises concernent les organismes bnficiant de

subventions de la part de la communaut. Le contrle vise exclusivement dterminer si les
subventions sont utilises conformment lobjet (R3). Entre 2001 et 2006, 22 contrles
ont t effectus, essentiellement sur une base documentaire et comptable. Quand le contrle
concerne une subvention importante (Mission Locale pour lEmploi, association de gestion
dun festival), la direction sollicite lappui dauditeurs externes ou une expertise juridique.
Quand des anomalies, la fois comptables, ou des dpenses qui nont rien voir avec
lobjet (R3) sont constates, les contrles peuvent aboutir deux types dactions : dune
part, larrt du subventionnement du satellite, dautre part des prconisations de
rorganisation du satellite en vue daligner ses postes de dpenses sur sa raison sociale.
Laudit des satellites est donc un contrle comptable, centr sur lanalyse de lconomie et de
la pertinence de lutilisation des ressources. Les conclusions des audits sont gnralement
suivies par les lus dans leur ngociation avec les satellites. On constate donc que les activits
dapprciation de la pertinence et de lefficience, qui se rapprochent le plus de la dfinition
standard du contrle de gestion, sont mises en uvre par la direction quant il sagit de
sintresser aux activits externes lorganisation.
Lvaluation des politiques publiques

Cest la dernire activit dveloppe par le service. A lheure de lenqute, une premire
initiative est en cours afin dvaluer la politique sportive de lagglomration. Il sagit dune
initiative de la direction qui a reu laval de la prsidence. Il sagit de mettre en
correspondance globale les missions de la politique et les rsultats obtenus. Elle est conduite
par un agent du service qui sy consacre plein temps sur une priode de trois six mois. La
mthodologie retenue ressemble celle adopte pour les audits internes, seul langle
danalyse est modifi.
Enfin, la direction rflchit la mise en place dun dispositif global danalyse de la

satisfaction des usagers quant aux principaux services dlivrs par la communaut. Il sagirait
de pouvoir apprcier les rsultats perus des services dlivrs.
358
Au total, on constate que cette direction privilgie le contrle de gestion externe et se

consacre essentiellement laccroissement des ressources de la collectivit (au travers des
audits externes mais galement de la fiscalit).
1.2.1.3 - Direction de la communication

La direction de la communication est compose de 6 personnes et se consacre principalement
la communication externe, quelle soit globale ou sectorielle.
Le rle de cette direction est de produire une image cohrente de la communaut. Lobjectif
du directeur de la communication est que la communaut ne soit pas seulement une
administration, elle doit tre un lieu didentification (R2). Cet objectif donne au service une
fonction de mise en perspective globale . Cette fonction repose principalement sur un
travail de mise en relation entre les actions menes et le projet dagglomration. Ce travail est
systmatique et concerne la totalit des supports : je ne peux pas ne pas rappeler que chaque
action est une mise en uvre du projet dagglomration. Cela donne du sens aux actions
menes, a leur donne de lintention (R2). Les deux principaux outils de cette
communication globale sont la charte visuelle de la communaut et le magazine de la
communaut.
La production dune image cohrente suppose un droit de regard sur toute la communication
sectorielle de linstitution. La communication sectorielle consiste dune part produire des
supports de prsentation pour chaque direction, et dautre part produire des supports
dinformation sur la communaut, destins des usagers spcifiques (institutions, chefs
dentreprises, riverains des travaux communautaires).
La demande de communication sectorielle est forte. En effet, la tte de chaque service, un

lu peut tenter de se mettre en avant (R2) et rcuprer sur son nom un travail collectif. La
direction de la communication a donc dvelopp des activits de contrle de la
communication sectorielle. Ces contrles se composent de trois parties :
1) Un quilibrage des dpenses de communication entre les services : le directeur de la

communication participe aux ngociations budgtaires pour discuter des enveloppes
demandes par chaque service, harmoniser les enveloppes et permettre aux petits services de
communiquer.
359
2) La mise en place dune procdure de demande de communication : chaque projet de

communication sectorielle est systmatiquement soumis la direction de la communication
qui met un visa (un avis). Le projet et lavis de la direction sont soumis aux lus qui font un
choix en dernier ressort. Dans certains cas, le DGS peut donner son accord sous rserve de
lavis de la direction de la communication. Dans ce cas de figure, la direction de la
communication a le dernier mot.
3) La direction de la communication a le monopole de la mise en forme finale des

supports. Trois sortes de retouches finales sont apportes : tout dabord, une relecture afin de
rendre plus accessible le jargon trs prsent dans les services techniques (R2), ensuite
linclusion de la rgle fondamentale (R2): toute publication a un ditorial sign du
prsident mais le prsident valorise le vice-prsident concern par la publication. Enfin, la
direction interdit et surveille lapparition de chartes graphiques autonomes des services.
Il est intressant de noter que la communication globale porte non pas sur la communaut
mais sur les services quelle dlivre. Ce comportement rvle une stratgie de lgitimation
instrumentale : Il faut communiquer sur les services pour tre visible et lgitime, il ne sert
rien de clamer que la communaut cest bien, il faut montrer ce que lon fait pour les
usagers (R2). Ainsi, dans le projet de communication prsent en conseil de dveloppement
(21/02/2005) le directeur explicite les raisons de cette communication par les services :
celle-ci permet de montrer le souci dune nouvelle efficacit, de montrer le respect des
principes de solidarit et de mettre en avant loptimisation/rationalisation des moyens que
permet la communaut . Cela se traduit en pratique par laffichage de la charte visuelle
communautaire sur tous les supports des services dlivrs (bus, bennes ordures, panneaux de
chantier).
Pour la direction, un puissant outil de mesure de la performance de son activit est le sondage
annuel men auprs des habitants. Initi en 2004 et reconduit chaque anne, ce sondage, dont
la ralisation est confie un institut, mesure dune part limage de la communaut et dautre
part la notorit du magazine communautaire produit par la direction.
360
Les indicateurs dvelopps mesurent la perception des habitants56. Sans prsenter de manire
exhaustive les lments mesurs, ont note que :
- la perception defficacit des services communautaires est lun des trois axes de
mesure de limage globale de la communaut ;
- la communaut cherche savoir si elle est identifie par les usagers au travers de ses
domaines dintervention et si le logo de la communaut est visible sur chacun des
services dlivrs.
Lexploitation des informations produites rvle la grande sensibilit de la structure aux

perceptions des habitants. En effet, un dispositif qui au dpart devait essentiellement servir
mesurer la bonne distribution du magazine de la communaut et identifier sa notorit,
devient progressivement lalpha et lomga de la direction de la communication. Ds 2005, le
contenu du projet de communication, prsent par le directeur de la communication en conseil
de dveloppement, est essentiellement nourri des rsultats du sondage. Il sagit de renforcer la
visibilit du logo l o les services sont moins identifis comme communautariss, mais
galement de proposer de dvelopper de nouveaux services au sein des comptences les
moins perues par les usagers. Comme le souligne le directeur de la communication : la
faible proximit de linstitution et notre absence dans le domaine social [rvles par le
sondage] ont marqu les lus (R2). On constate avec quelques mois de recul que des
budgets et des activits nouvelles sont consacrs ces problmatiques. De fait, ce sondage est
devenu un support dapprciation des activits communautaires et des dcisions dallocation
de ressources. Le sondage est donc devenu un indicateur de la performance globale.
1.2.2 - Direction de ladministration et des ressources
Cette DGA regroupe la majeure partie des fonctions support de la communaut. Elle
comprend 59 agents et se divise en trois directions. Nous prsentons les outils dvelopps par
chacune de ces directions.
1.2.2.1 - Direction des finances

La direction des finances, compose de 19 personnes, est divise en trois services :
comptabilit, programmation budgtaire et relations financires avec les communes.
56
Lchantillonnage est effectu sur la base dune rpartition sur les 5 bassins de vie identifis dans le projet
dagglomration.
361
La direction travaille avec un rseau de 43 correspondants financiers dcentraliss dans les

directions oprationnelles. Ils servent dinterface entre la direction des finances et les services
oprationnels pour la prparation et lexcution du budget. Cette direction se peroit comme
le pilote de la communaut et ce rle suppose une relation troite avec les directions
oprationnelles : On est un peu la structure pilote et on a besoin dinterlocuteurs au sein des
directions oprationnelles au plus prs du terrain, au plus prs des enjeux en matire de
politique des transports, de politique conomique (R4). Tout ceci est au service de la
mission de la direction qui consiste optimiser la gestion des ressources financires [] a
veut dire au quotidien faire en sorte quon alloue le minimum de ressources pour aboutir un
niveau de service public qui soit le plus efficace et le plus important possible (R4). Ce rle
de pilote implique galement une relation troite avec les lus : On est l pour clairer le
choix, dire quelle est la contrainte financire de lanne et des annes venir, et on demande
aux lus de trancher : Quelles sont vos priorits, quest-ce que vous choisissez de financer eu
gard notre contrainte budgtaire et financire (R4).
Mais la direction ne se contente pas de livrer des informations pour aider les lus dcider,
elle participe discrtement la prise de dcision. Comme lexplique la responsable des
budgets : On dit llu : Voil, on est dsquilibrs de tant, on ne peut pas dpasser un
montant de tant d'emprunt. Donc l, il faut qu'on trouve encore tant de millions d'Euros.
Aprs, bon on se connat et des fois on les aide et on leur dit : Pour trouver tant de millions
d'Euros, moi j'appliquerai un abattement de 20%.... Et puis on sait ce quil y a dans les
tuyaux, donc on peut suggrer les endroits o on peut un peu couper. a marche comme a
(R18). La direction exerce donc galement un rle de prescription.
En effet, aprs la fin de lentretien le directeur des finances nous confie sa proximit politique
avec llu en charge des finances. Il souligne, galement, que leurs rencontres prparatoires
aux dbats dorientation budgtaire et sances de vote du budget servent fixer la position de
llu sur les arbitrages raliser. Ainsi, le travail de concert (R4) entre le directeur des
finances et son lu permet au premier de faire valoir ses convictions.
Fort de cette alliance, la politisation fonctionnelle du directeur des finances se reflte aussi
dans sa relation aux services oprationnels. Celui-ci se donne pour mission de faire passer sa
vision de la bonne gestion des deniers publics et de changer lthos des fonctionnaires :
362
Cette discussion en matire de consommation et dallocation des moyens, cest quelque

chose de compltement nouveau. a bouscule beaucoup la culture de base du fonctionnaire en
gnral. Vous avez des gens qui, quoi quils fassent, quoi quils produisent, avaient toujours
la mme enveloppe budgtaire dune anne sur lautre. On leur dit: demain, moi je te jugerai
par rapport des rsultats concrets en termes de production de service sur le terrain, et on
tallouera des moyens que dans la mesure o les moyens de lanne passe ont t consomms
et utiliss de bonnes fins. Forcment vous bousculez un petit peu les habitudes (R.4). Le
suivi de lexcution budgtaire et labsence de reconduction automatique des budgets sont,
pour la direction, des moyens de grer la performance de la communaut. Une fois le cadre
cognitif explicit, il sagit daboutir son intriorisation par les acteurs : On invite trs
fortement, on incite trs fortement les services se poser ce genre de question. A partir du
moment o les services sautorgulent, si vous voulez, on a gagn. C'est--dire que les
services deux-mmes, pour ne pas sortir en situation de sous-consommation la fin de
lexercice, vont tout faire pour doper leur taux dexcution. Ils ne vont pas hsiter me
restituer des crdits [] Finalement ce nest pas un individu en lui-mme, cest toute une
faon de penser et de travailler quil faut remettre en question (R.4). La philosophie de
gestion du directeur des finances est ainsi de diffuser un mouvement dconomisation, qui
consiste presser les services oprationnels respecter lquilibre budgtaire voire rationner
leurs moyens.
La diffusion de cette philosophie sappuie sur des dispositifs techniques permettant de rendre
calculable tout moment le niveau de consommation des crdits de chaque service. En raison
des contraintes lgales qui psent sur la fiabilit des informations comptables et financires, la
direction des finances est fortement outille pour organiser la remonte et le traitement des
informations. Ces dispositifs, coupls un message clair de la direction, concourent une
auto-rgulation des services.
La gestion en AP/CP et le PPI

Une des dcisions structurantes prises par la direction a t dadopter en 2004 la technique des
autorisations de programmes/crdit de paiements . Cette technique est cense permettre de
dvelopper une vision prospective des volutions budgtaires et de rationaliser les dpenses.
Aprs avoir prsent ses grands principes, nous nous intressons ses effets au sein de la
direction des finances.
363
Cette technique sapplique la partie investissement du budget de la communaut et permet de

rpartir les crdits consacrs aux grandes oprations sur plusieurs annualits budgtaires. Ainsi, les
dpenses dinvestissement font lobjet d autorisations de programmes . Ces autorisations
constituent la limite suprieure des dpenses qui peuvent tre engages pour lexcution des
investissements. Il est alors possible de ninscrire chaque anne que les crdits de paiement
ncessaires lacquittement de la tranche annuelle de lopration. Les crdits de paiement
constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances dans lanne pour la
couverture des engagements contracts dans le cadre des autorisations dengagement.
Cette technique lisse dans le temps leffort de la collectivit et permet de ne pas plomber le budget
(R5). Elle est particulirement approprie aux communauts dagglomrations puisquelles ont pour
mission de raliser les grands investissements que les communes ntaient pas en mesure de raliser.
La gestion en AP/CP permet de dvelopper une programmation pluriannuelle des investissements
(PPI), permettant aux lus davoir une vision prospective des dpenses communautaires sur les grands
projets.
Entre 2002 et 2004, la collectivit faisait voter les lus sur le budget et sur les oprations au
fur et mesure de leur prsentation (R5). Ainsi, ltalement des crdits sur plusieurs annes
masquait les risques de dsquilibres plus long terme. Pour contrer ce risque, partir de
2004 la communaut a dvelopp un Programme Pluriannuel dinvestissement. 90 oprations
pluriannuelles dinvestissement ont t dveloppes entre 2004 et 2006.
En pratique, la gestion en AP/CP permet de fixer des plafonds de dpense aux services. A la
diffrence de la priode prcdente, ils ne peuvent pas engager plus de dpenses que les
crdits allous : L o, en fait, le bas blesse jusqu prsent, on ne fixait pas ce quon
appelle des enveloppes aux services. On ne leur donnait pas de bornes ne pas dpasser.
En fait, ce sont les services qui proposaient des oprations, qui proposaient des crdits, qui
demandaient des crdits donc il ny avait pas vritablement de limite (R.5).
Interaction avec les services oprationnels et renouvellement des SI

Ce cadrage fort des dpenses suppose des relations plus troites entre la direction des finances
et les services oprationnels. Le partage continu des informations est opr au niveau du
service comptable et de ses correspondants.
Le rle du service comptabilit est de rendre compte des quilibres entre recettes et dpenses
pour chaque opration dans le budget. Or les recettes et dpenses sont en volution constante
364
tandis que le budget est rigide. Les correspondants financiers rvisent donc en permanence
leurs crdits de paiement et le service comptabilit doit les intgrer dans la prsentation
budgtaire. A cette difficult organique dactualisation constante des informations, sajoute
une difficult plus technique due la diversit des logiciels utiliss. En effet, le logiciel
comptable utilis jusquen 2004 ne gre pas les autorisations de programmes, il ne sert qu
llaboration du budget et son excution. La gestion des AP/CP est faite la main sur le
logiciel Excel par un agent du service comptabilit. Il lui incombe donc personnellement de
veiller la concordance entre les AP/CP et le budget.
Ces difficults ont conduit la direction des finances se doter dun progiciel de gestion
financire qui doit servir intgrer dans une mme base de donnes la gestion des AP/CP et le
budget. Ce progiciel permet de dcentraliser la saisie des donnes comptables vers les
correspondants dans les services et dviter au service comptable le retraitement des donnes.
Mais le nouveau progiciel ne sert pas uniquement dcentraliser la saisie des donnes, il
contraint les services oprationnels intgrer la nouvelle gestion en AP/CP.
En effet, le progiciel permet aux correspondants de saisir les donnes seulement dans le cadre
de lexcution budgtaire et non de la prparation : partir de l, les services disposent donc
de ce quon appelle des lignes de crdits, pour pouvoir excuter les actions quils ont
sollicites, et dans le cadre de cette excution ils verront, quand ils demandent dexcuter une
action financire, si cette opration est en AP/CP, et quel est le montant du crdit qui leur a
t allou, nature comptable par nature comptable (R5). Ds la saisie, les services
oprationnels sont informs des crdits leur disposition, et ne peuvent pas engager de crdits
suprieurs. Il incombe donc aux services de mettre eux-mmes en cohrence leurs dpenses
avec le budget. Auparavant, il incombait au service comptabilit dinspecter les saisies et
vrifier leur cohrence avec le budget pour ensuite excuter ou rejeter lengagement.
A partir de la fin de lanne 2006, la gestion en AP/CP sest tendue des dpenses
dinvestissement aux dpenses de fonctionnement, dont les budgets sont prdtermins.
Une LOLF discrte

Outre lautocontrle des dpenses, le progiciel qui accompagne la gestion en AP/CP permet
dinsrer discrtement une logique LOLF dans la gestion intercommunale.
En effet, le progiciel implique la mise en place des structures dopration et de programme.
Comme lindique la responsable du budget : a a chang tout notre philosophie (R18). Le
365
progiciel implique dajouter, la prsentation des crdits par nature (titres, catgories,
comptes), une prsentation par destination (programme, opration) : Donc, il a fallu crer
les autorisations de programme dans le logiciel et puis revoir une arborescence au niveau du
vote de ces AP/CP. Il a fallu mettre en place une arborescence et une structure, un plan
comptable dans le progiciel Astre. Donc, faire rflchir nos services. On les a aids. Et aprs
c'est nous de crer a dans la base. C'est norme puisqu'on a cr 29 programmes, 176
oprations .Cette prsentation par nature et par programme rend le budget plus lisible et
permet danalyser les dpenses effectues en fonction des oprations ralises.
Nanmoins, cette orientation vers les rsultats des dpenses engages reste limite aux
dimensions financire et budgtaire. En effet, lessentiel du contrle ralis par la direction
des finances porte sur le suivi de lexcution budgtaire.
Le suivi de lexcution budgtaire

La notion de rsultat pour la direction des finances renvoie essentiellement lide de
consommer les ressources alloues aux services.
Cette technique consiste rapprocher les prvisions budgtaires des ralisations. Elle permet
de constater, danalyser et de rechercher les motifs des carts, et, si ncessaire, de mettre en
uvre des actions correctrices portant sur les moyens attribus ou les objectifs fixs. Dans la
communaut, le directeur utilise cette technique essentiellement dans une logique de mise
sous pression des services et de rduction de la dpense. En effet, le suivi dexcution est
ralis mensuellement, et permet dalerter les services en cas de retard pris dans lexcution et
de les menacer dune non-reconduction des crdits en cas de non consommation en fin
danne.
On voit donc que la direction des finances contrle laction des services au travers de sa grille
danalyse et tente dinfluencer les comportements. Comme on la dj voqu, celle-ci exerce
en partie les activits dvolues thoriquement au contrle de gestion. Outre lattention porte
la fidlit des chiffres et au respect du cadre budgtaire, la direction a dvelopp des
activits de conseil en gestion.
Des analyses prospectives, rtrospectives et comparatives

Afin daccompagner la prise de dcision politique, la direction cherche mettre en
perspective les donnes budgtaires annuelles.
366
Lanalyse prospective est perue comme un puissant levier de sensibilisation des lus la
matrise des dpenses et la ncessit dquilibrer le budget. Si le directeur des finances
participait avec le contrle de gestion la production de ces analyses jusquen 2004. A cette
date, la prospective financire est absorbe par la direction des finances. En effet, avec la mise
en place de la gestion pluriannuelle, la direction des finances a choisi dinvestir dans
lobjectivation de sa prospective en recrutant une personne ddie temps plein et lachat
du logiciel Regards.
Regards
Ce logiciel de prospective financire est le plus utilis dans les collectivits franaises. Il permet
danalyser lensemble des variables pouvant affecter les finances de la collectivit: dcisions
politiques (volutions des bases dimposition), volutions juridiques (bases de calcul des dotations de
lEtat), volutions conomiques (croissance, inflation, cot des matires premires). Lanalyse de
lincidence de cas variables sur lquilibre financier de la communaut permet de dresser plusieurs
scnarios dvolution.
Pour lagent qui soccupe de Regards, il est important de souligner quil sagit d un outil
technique, pas politique . Derrire cette remarque se cache dune part laffirmation de la
libert de lagent pour produire ses analyses : je dis tout ce qui me passe par la tte, tout ce
que je constate, je ne cache rien. Je choisis les variables que je rentre dans la base et dautre
part une certaine irritation quant au lissage opr par les lus sur ces analyses : A partir de
tous mes constats, je produis mes analyses que je soumets aux lus. Aprs, eux de me dire
ce que je dois ter. Le lissage sopre aprs.
A ct des ces analyses prospectives, le service de la comptabilit dveloppe galement des

analyses rtrospectives sur les volutions des recettes, dpenses, investissement et
fonctionnement de la communaut. La partie la plus importante de cette rtrospective est
lanalyse des diffrentes recettes de la collectivit (recettes propres rsultant des activits de la
communaut et recettes de dotations). Le document qui en rsulte est transmis uniquement au
DGA ressources et administration lectronique, la DGS et llu charg des finances.
Enfin, le service de la comptabilit intgre dans le diagnostic financier de la communaut des

ratios comparatifs sur les recettes et dpenses de fonctionnement, les frais de personnel, les
367
encours de la dette, lpargne brute et la taxe professionnelle. Il convient de souligner que ces
ratios comparent les donnes de la communaut aux moyennes nationales fournies par la
DGCL, ce qui en diminue la pertinence en regard de la grande varit des communauts
dagglomration, en termes de taille et de comptences exerces.
Au total, ces analyses sont un levier dinfluence important de la direction sur les lus. Elles
sont prsentes en comit de direction et au bureau de la communaut. Mais ds 2006, elles
ont suscit la mise en place de deux sminaires financiers devant lensemble des lus et des
chefs de services et permis de dgager deux axes financiers pour la communaut : limiter le
volume des dpenses dinvestissement 100 millions dEuros net annuel et matriser les
dpenses de fonctionnement des services grce une enveloppe prdtermine.
La mise en place de procdures

Enfin, pour assurer la fiabilit des informations transmises, la direction assure des activits
dassistance aux services oprationnels qui se matrialisent par la rdaction dun guide des
procdures et une disponibilit des financiers aux questions des oprationnels.
Entre 2001 et 2003, les interactions entre la direction des finances et les services oprationnels
sont directes : on tait tous dans ce btiment, on avait quelque chose se dire cela allait trs
vite : on montait dun tage pour dire cela ne va pas (R18). La croissance des effectifs et
lparpillement gographique des nouveaux services on rendus les relations direction des
finances / services oprationnels plus distantes. En consquence, partir de 2003, la direction
a choisi de formaliser un peu plus ces interactions en mettant en place un guide des
procdures comptables. En fait, le guide des procdures comptables de la communaut a
prpar et accompagn lensemble des dispositifs prcits. Il sagit dun instrument de
formalisation qui vise normaliser et expliquer les procdures comptables que les
correspondants doivent respecter. Au sein de la communaut, il sagit dun livre de consignes
crites que chaque agent peut consulter pour comprendre qui fait quoi, comment et quel
moment ? (R18). Le guide comporte :
- les sources rglementaires (loi, dcret, instruction) ;
- un logigramme prsentant de manire synthtique larticulation des tches (descriptifs
de processus et de procdures) ;
- une fiche descriptive de chaque tche : identification de lacteur, liste des oprations
raliser et cosignes dexcution ;
368
- une description des oprations raliser sur le progiciel Astre ;

- une reproduction des supports utiliss (documents types, formulaires, copies
dcran.) en vue dexpliciter la procdure sous un angle concret;
- un glossaire en vue de rendre univoque la comprhension du document.
Nanmoins, la proximit initiale entre les financiers et les services oprationnels a fait prendre
conscience la direction de son rle pdagogique : On est prsent chaque instant. Le
tlphone sonne tout le temps. On donne des renseignements, on les aide. En fait on fait
lintermdiaire entre les finances et les services. On a un rle trs important de ce ct-l. Un
rle de communication et de savoir. Ce ne sont pas des comptables la base. Les techniciens
sont administratifs, donc ils ont besoin de savoir comment on monte un budget, comment il se
vote, comment on lexcute, car ils ne sont pas au courant (R18). Cest notre rle. On est
oblig, nous financiers, de ne pas rester dans notre bureau, de ne pas sortir un document et de
ne pas communiquer. Je pense que si on veut apporter une culture financire dans une
collectivit, il faut communiquer. Sinon les pauvres, ils ne peuvent pas savoir. En plus, cest
pas leur rle daller rechercher linformation financire, de savoir ce quest un rattachement,
un report, cest nous de leur dire (R18).
1.2.2.2 - Direction des ressources humaines

La direction des ressources humaines et compose de 24 agents. Elle est relie aux services
oprationnels par un rseau de 48 correspondants RH. Elle se consacre principalement sur la
gestion oprationnelle du personnel : cration du rgime indemnitaire de la communaut,
gestion de la paie et des carrires, suivi de labsentisme. Cette direction a t plonge dans
lurgence permanente due la croissance continue des effectifs de linstitution. La
stabilisation des effectifs partir de 2006 est pour cette direction loccasion dune volution
vers une gestion des ressources humaines au sens large avec comme objectif prioritaire le
dveloppement dun service de formation et dactivits de dveloppement RH. Par ailleurs, la
stabilisation des effectifs est loccasion de structurer les remontes dinformations RH et de
mettre en place un nouveau S.I. RH.
Ainsi, la DRH na jusqu' prsent dvelopp quun nombre rduit doutils.
369
Entretiens dvaluation et formation lvaluation

Conformment la lgislation elle a accompagn la mise en place des entretiens annuels
dvaluation quelle tente de transformer en outil de dialogue entre les diffrents niveaux
hirarchiques. Pour se faire une formation des valuateurs a t mise en place.
Le renouvellement du SI
De 2001 2006, la direction utilise plusieurs logiciels spcifiques pour faire merger les listes
dabsences, de salaires pays et de formation.
Pour accder une capacit plus analytique de suivi, ces donnes sont transfres dans un
progiciel afin de crer des tableaux de bord (indiquant par exemple la quantit dheures
supplmentaires ralises dans chaque service sur une priode donne ou le nombre
daccidents du travail par secteur et par jour).
Le cloisonnement des diffrents systmes rend la collecte et lanalyse des informations trs
difficiles. Ainsi, la direction dcide de dvelopper un progiciel plus intgr partir de 2006.
La mise en uvre de ce progiciel (GFI Astre) est la fois un indicateur et un moyen de la
rorientation du service RH. En effet, le progiciel doit permettre la direction de sortir la
tte du guidon (R7). La saisie des donnes RH est depuis toujours centralise dans la
direction. En pratique, 80% du temps de travail des agents [de la DRH], cest de la saisie de
papiers qui consiste de surcrot ressaisir des informations dj saisies par les
correspondants. Le progiciel doit permettre de dcentraliser la saisie des donnes vers les
correspondants. Le temps de travail gagn doit permettre la direction de se rorienter vers
des activits plus analytiques : a va nous permettre de faire les stats, pour diagnostiquer les
endroits, les services, les moments, les grades, les mtiers sur lesquels il peut y avoir des
problmes. Et partir de l, faire une tude, sur la situation, les faits gnrateurs, etc. Et par
rapport a, mettre en place des procdures qui nous permettent de lutter contre
labsentisme (R7).
Le progiciel est galement cens renforcer la capacit danalyse de la DRH grce

lautomatisation de la production de donnes : on presse un bouton, on peut avoir, partir
du moment o on les a prprogrammes, un certain nombre de donnes de manire
automatique et prenne (R7).
370
1.2.2.3 - Direction des systmes dinformation

La direction des systmes dinformation est compose de 15 personnes. Comparativement aux
DSI de collectivits de mme taille, il sagit dune direction assez rduite qui traduit le choix
dune forte externalisation des prestations informatiques.
La direction est divise en quatre services :

- Un service applicatif qui a une fonction dassistance matrise douvrage pour les
services oprationnels en aidant la dfinition des besoins et la mise en uvre des
systmes.
- Un service rseaux, systmes et tlcommunications en charge de lexploitation des
serveurs informatiques, des annuaires et de la messagerie. Ce service a en charge la
gestion du rseau des 650 postes informatiques de la communaut.
- Un service de linformation gographique compos de trois personnes temps plein.
- Un service administratif en charge des marchs, de la comptabilit, de la gestion des
ressources et de la coordination de la direction.
Jusquen 2006, cette direction sest principalement concentre sur la mise en place dun
rseau tlphonique interne afin de globaliser le march tlphonique et de mettre en
concurrence les oprateurs. Un fort effet dconomie dchelle tait recherch.
En deuxime lieu, cette direction se considre comme un prestataire de services pour les
directions oprationnelles (R11) les aidant la mise en place de systmes de gestion. Elle a
un rle dinterface entre les vendeurs de solutions et les utilisateurs. Cette fonction ne se
limite pas aux services communautaires puisque les communes membres peuvent galement
bnficier de son assistance. Dans ce cadre, la direction a pris soin dassurer linteroprabilit
des diffrents SI. Si la plupart des SI de la communaut fonctionnent aujourdhui en silo, la
direction a veill ce que les briques informatiques aient une architecture et des outils
cohrents entre eux (R11). Cette stratgie permet le dmarrage en 2006 du projet
dcisionnel demand par la DGS: On dmarre un projet dcisionnel qui va tre le premier
entonnoir. Cest dire que a va tre un tage qui va aller chercher des informations dans les
diffrents silos. A partir de l cest la premire tape de linstrument de pilotage (R11). Ce
systme dcisionnel est conu comme lextension du nouveau systme dinformation
financier dvelopp par la direction des finances.
371
Par ailleurs, le service a mis en uvre la dmatrialisation des marchs publics rendue
obligatoire par le code des marchs publics de 2001. Afin dassurer lgalit entre
fournisseurs, la loi oblige les collectivits dici 2010 mettre en ligne leurs appels publics
concurrence. La communaut a donc cr en 2004 un portail permettant tout fournisseur de
consulter les appels doffres. Les communes membres de la communaut peuvent galement
utiliser ce site pour leurs propres appels doffre. En 2006, 20 communes lutilisent
rgulirement.
Cette direction est donc un levier fort de mutualisation entre les communes. On le constate
galement au travers du systme dinformation gographique (SIG). Cest un projet inscrit
dans les statuts de la communaut, la demande des communes qui ne disposaient pas des
ressources suffisantes pour soffrir linformatisation des donnes cadastrales57. Le
regroupement de lexpertise et des moyens informatiques au sein de la communaut a permis
de mener les tudes pralables, lappel doffre et limplmentation du systme permettant
lensemble des communes daccder leurs donnes cadastrales, topographiques et go-
rfrences. Lapport de la mutualisation repose ici non pas sur lexpertise technique,
relativement simple des SIG, mais surtout sur la capacit financire dacquisition de donnes.
1.2.3 - DGA commande publique et logistique
La DGA commande publique et logistique comprend 50 agents rpartis en quatre directions :

commande publique, juridique et sances, moyens gnraux et gestion des btiments.
La direction de la commande publique comprend 13 personnes. Elle veille la cohrence de

lapplication des procdures de mise en concurrence et assurer la scurit juridique et
lefficacit de la commande publique. Pour lessentiel, il sagit doprer un contrle de
conformit et de fournir une assistance mthodologique aux services acheteurs. Dans cette
perspective le rle de la direction consiste essentiellement fixer les rgles dinterprtation du
Code des Marchs Publics et les faire connatre par les services.
Pour se faire la direction a recours plusieurs dispositifs : le rglement interne, les notes de
procdures, la formation aux marchs publics.
57
A lexception de deux communes qui staient dot dun SIG ds le milieu des annes 1990.
372
Le rglement interne
Ltablissement de rglement interne de la commande publique de la communaut est lacte
fondateur de la direction. Il fixe les tapes respecter par le service acheteur en fonction du
montant du march : dfinition des besoins, rdaction et reprographie des dossiers de
consultation, ouverture des plis, slection des candidatures, ngociation avec candidats,
analyse des offres, notification du march lattributaire... Le rglement interne fixe
galement les responsabilits en identifiant des personne responsable du march . Ainsi,
jusqu 30000 Euros, les DGA signent les bons de commande. Entre 30000 et 90000 Euros,
les vice-prsidents signent directement. En cas dabsence des vice-prsidents, la DGS peut
tre signataire du march. A partir de 45 000 euros, les vice-prsidents restent responsables
mais doivent passer devant une commission de consultation des entreprises.
Comme le souligne laudit ralis par la direction du contrle de gestion, si ce rglement est
un document explicite dont il convient de souligner le caractre plus achev que la plupart
des rglements internes quil est dusage de rencontrer dans les collectivits [] ce document
sadresse des acheteurs confirms (audit, 2005 :36).
Afin daccrotre laccessibilit du rglement interne des acheteurs inexpriments la

direction a rdig des notes de procdures simplifiant la prsentation du rglement interne
ainsi que des formations aux marchs publics.
Les notes de procdures

Rdiges en 2006, elles visent expliquer clairement les procdures suivre et faciliter le
travail des services acheteurs en leur procurant des modles-types de prsentation des appels
doffre.
La formation aux marchs publics

Cest le moyen privilgi pour permettre aux services de respecter les rgles de la commande
publique. La direction y recours donc abondamment partir de 2005. Elle a t assiste par un
cabinet de conseil pour mettre en forme les supports et assurer les premires sessions. Les
sessions de formations oscillent entre une demi-journe et trois jours. En 2005, 120 agents ont
t forms. En 2006, la direction na plus eu recours une assistance extrieure et a assur la
formation de 70 personnes.
373
1.2.4 - DGA dplacements transports et infrastructures
La DGA dplacements, transports et infrastructures est compose de 35 personnes pour sa

gestion administrative. Cette DGA a en charge les grands projets de la communaut : ples
dchanges multi-modaux, construction dune nouvelle gare routire, dveloppement du lien
lectronique entre les communes membres.
Cette DGA est divise en trois directions : dveloppement des dplacements, infrastructures,
transports urbains et scolaires.
Cette dernire direction est la plus importante en termes deffectifs et de budget, aussi nous
nous focalisons sur elle.
La mission de cette direction est de mailler le territoire communautaire de lignes permettant

de circuler en tous points du territoire. Entre 2001 et 2006, cette direction a fait passer le
nombre de lignes intercommunales de 7 26 et a multipli le nombre de voyageurs par trois
tout en mettant en place une tarification communautaire unique. Cette direction est prise en
tau entre des usagers et des dlgataires de services publics. Dune part, les transports
publics ntant pas en rgie, ce service travaille essentiellement la rdaction des cahiers des
charges, du choix des prestataires et du suivi de la qualit de service. Dautre part, les lignes
de transports sont regroupes sous une marque communautaire et ces services tant trs
sensibles pour les usagers, la direction rpercute leurs rclamations et attentes auprs des
prestataires dans le cadre des ngociations et du suivi des dlgations de service public.
Loffre de transport tant trs faible lors de la cration de la communaut, le service a donc
dvelopp un grand nombre de lignes en profitant de la situation dexcdent budgtaire initial
de la communaut. Un certain nombre de lignes ont donc t dveloppes sans se poser de
question (R16), cest--dire sans tude pralable. Si le directeur considre que cette phase
de dveloppement tous azimuts (R16) devait tre faite et a permis de dvelopper des
lignes qui ont un succs fou (R16), il reconnat que l on a donc gnr des marchs
importants, et on commence maintenant consommer nos ressources (R16). Lapparition
dune tension budgtaire entrane le dveloppement dune dmarche de rationalisation de
loffre de transports : les lus commencent nous dire Maintenant chaque fois quon va
ouvrir une ligne, on y aura quand mme rflchi avant et, si possible, comme notre budget
nest plus extensible, sil faut une ligne supplmentaire cest quon aura russi soit gnrer
374
des ressources supplmentaires, soit faire des conomies sur dautres lignes. On commence
rentrer dans une phase, depuis dbut 2005, o on nous demande davoir lesprit la notion
de bonne utilisation des deniers publics (R16). Lenjeu de la direction est donc dsormais de
rorganiser loffre de service primtre budgtaire constant.
Des tableaux de bord financiers et physiques

Cette dmarche de rationalisation se traduit par le dveloppement embryonnaire de tableaux
de bord regroupant des indicateurs financiers et physiques : On commence depuis quelques
mois crer un tableau de bord donc trs classique, je rejoins bien le priv, qui consiste
pouvoir dire mes lus, une fois par mois : Voici quels sont nos cots, quelles sont nos
recettes, quelles sont nos frquentations, le nombre de rclamations que nous avons reu, la
faon dont nous les avons traites (R 16).
Lobjectif de la direction est de raliser des tableaux de bords refltant lensemble des
dimensions du service, malgr les pressions visant se concentrer sur les cots : Jai
quelques fois limpression de retrouver dans le public les mmes dfauts que dans le priv. A
savoir que la direction des finances me parait minemment financire. Donc on ne parle que
de recettes et de dpenses, on ne parle pas de frquentation des lignes, de qualit de service
[] Mais pour moi le plus gros morceau cest de parler de frquentation, de niveau doffre,
de quantit doffre, de qualit doffre. Mme si les finances ne sont pas ngligeables, un
tableau de bord cest pas seulement les finances (R16). Les tableaux dvelopps agrgent
des listes de donnes brutes. Ils dcrivent la situation du service mais napprcient pas
latteinte des objectifs. Ils sont produits sur une base trimestrielle.
Pour faire face au rveil des lus sur les dpenses du service et la pression de la direction
des finances, ds son arrive, le directeur a dvelopp des dispositifs de mesure de la qualit
perue par les usagers. Il sagit l dune action volontariste en vue dquilibrer le systme de
mesure du service et ancrer dans la rflexion sur lutilisation des deniers publics une approche
cot/qualit.
Enqutes de satisfaction
Pour inciter la prise en compte dinformations non financires, la direction conduit, depuis
2004, des enqutes de satisfaction par lintermdiaire dun prestataire. Les questions portent
375
sur la qualit du service (frquence, ponctualit, amplitude horaire, nombre darrts, taux de
couverture, tangibilit) et la perception de son cot.
Gestion des rclamations

Par ailleurs, la direction a dvelopp, partir de 2004, un service de gestion des rclamations
qui reoit en moyenne 800 appels par an.
Les informations produites par ces deux dispositifs sont utilises par la direction de deux
manires : dans le cadre des arbitrages budgtaires, afin de mobiliser les lus sur la visibilit
du service pour les usagers et dans le cadre des ngociations et du suivi des dlgations de
service public.
Contrle et suivi des DSP

Le directeur des transports a longtemps travaill dans une entreprise de transport public. Cest
une des raisons de son recrutement la communaut. On attend de lui une connaissance fine
de lenvers du dcor (R16). Lide est ici de sappuyer sur lexpertise dun acteur, sur sa
capacit identifier les marges caches dun dlgataire, et plus gnralement comprendre
le mode de raisonnement du co-contractant pour optimiser les cots.
1.2.5 - DGA environnement et cadre de vie
La DGA environnement et cadre de vie est la plus importante de la communaut en termes de

personnel. En effet, la collecte et le traitement des dchets reprsentent 328 agents. Le budget
global de la collecte et du traitement des dchets est de 25 millions dEuros en 2004.
La DGA se dcompose en trois directions : dchets mnagers, cologie urbaine et espaces

naturels, assainissement. Comme nous lavons prcis dans la partie mthodologique, le
service des dchets est trs structurant pour la communaut, nous avons donc dcid de
limiter notre analyse cette direction.
A tous gards, le service des dchets est un service hautement sensible. Politiquement, dans la
mesure o les usagers sont trs ractifs en cas de non qualit du service; budgtairement
puisquil sagit dun poste de dpenses important concentrant un grand nombre des surcots
376
de lintercommunalit; administrativement puisquen plus de ses effectifs importants, ces

derniers ont un taux de syndicalisation nettement suprieur aux autres agents, faisant craindre
un risque de grve lors du transfert de la comptence.
La comptence dchets a t entirement transfre la communaut le 1er janvier 2003. En

2003, 64% de la collecte des dchets est ralise en rgie communautaire. Afin de contourner
les rticences des agents de collecte transfrs, il a t dcid de ne pas remettre en cause le
mode dorganisation de la collecte pendant les premires annes et dharmoniser les salaires
par le haut. Ainsi, la collecte est toujours assure prioritairement en rgie. Lors du transfert de
la comptence collecte traditionnelle, le produit et la fiscalit associe de la TEOM ont
galement t transfrs la communaut. Le Conseil de Communaut a nanmoins dcid de
maintenir les 34 taux inhrents chacune des communes membres. En 2007, face la
croissance des charges lies aux dchets, une augmentation du produit de la TEOM a t
ncessaire.
Les activits du service commencent en amont de la collecte par les actions de prvention et
se terminent en aval du traitement des dchets par les activits de valorisation.
Il est impossible de rsumer lensemble des transformations et innovations instrumentales

occasionnes par le transfert de cette comptence. Quelques lments saillants mritent
nanmoins dtre souligns. A la faveur cumule des volutions rglementaires, de lexigence
des lus dun service de collecte plaqu or et de la vtust du matriel rcupr, le
transfert de la comptence dchets a t loccasion de modifier drastiquement le service. Le
matriel a t modernis, la frquence des collectes sest leve, lorganisation des tournes
sest structure par ples correspondants aux bassins de vie, la collecte slective a t mise en
place58, le budget consacr la prvention (limiter le nombre des dchets) et la
communication (sensibiliser la collecte slective) a considrablement augment.
La direction des dchets a mis en place plusieurs dispositifs composant un embryon de

pilotage de la performance (R19). A lorigine, ces dispositifs ont t dvelopps dans une
perspective de reporting externe (obligation juridique et contractualisation avec Eco-
emballages). Aussi, la direction est habitue au chiffrage de son activit et intgre ces donnes
58
Installation de points dapport volontaire (PAV) et collecte slective en porte porte. Cette dernire desservait
139000 habitants en 2004 contre 210000 en 2006, soit une progression de 51%.
377
dans un tableau de charge annuel . Nous prsentons par la suite les principaux vecteurs du
dveloppement du systme de mesure du service.
Le rapport annuel sur la qualit et le prix du service public dlimination des dchets
En premier lieu, larticle L.2224-5 du Code Gnral des Collectivits Territoriales impose la
communaut de prsenter un rapport annuel sur la qualit et le prix du service public
dlimination des dchets, dont le dcret n 2000-404 du 11 mai 2000 a fix les indicateurs
techniques, financiers59, qui doivent y figurer obligatoirement. Les indicateurs doivent tre
renseigns mme en cas de DSP. Les mesures produire concernent principalement les
tonnages collects, traits et valoriss, ventils par types de dchets, par nombre dhabitants et
par zone gographique. La direction est donc tenue de mettre en place le systme
dinformation lui permettant de collecter ces informations. Cela se traduit par le recrutement
de personnels uniquement ddis la mesure de lactivit. Deux personnes y travaillent
temps plein. La production du rapport annuel synthtise les donnes produites sur une base
trimestrielle dans le cadre du contrat pass avec Eco-Emballages.
La contractualisation avec Eco-Emballages

co-Emballages apporte un soutien financier aux oprations de collecte slective et de tri des
emballages usags, notamment en matire de communication. Par la passation de contrats
avec les collectivits, co-Emballages s'engage reprendre les matriaux collects prix fixe
permettant de lisser les fluctuations du march.
59
Les indicateurs techniques sont :
- pour la collecte des dchets provenant des mnages : le nombre dhabitants desservis, la frquence des
collectes, le nombre et la localisation des dchetteries, les collectes sparatives proposes, les types de
collectes de dchets encombrants ;
- pour la collecte des dchets ne provenant pas des mnages : le tonnage des dchets enlevs pour
lexercice considr et le prcdent, lvolution prvisible de lorganisation de la collecte ;
- pour le traitement : la localisation des units de traitement, la nature des traitements et des valorisations,
la capacit de ces units et les tonnages traits.
Les indicateurs financiers sont :
- les modalits dexploitations du service ;
- le montant annuel des dpenses du service et les modalits de financement ;
- le montant annuel des prestations rmunres des entreprises sur contrat.
Les indicateurs complmentaires ventuels sont :
- le cot global ramen la tonne ;
- les modalits dtablissement de la redevance spciale ;
- les produits des droits daccs aux centres de traitement et de stockage ;
- le montant des aides reues des organismes agrs pour les dchets demballages ;
- le montant des recettes perues au titre de la valorisation.
378
Dans le cadre du contrat de cinq ans, pass avec cette socit, la communaut doit lui remettre
un rapport dactivit trimestriel : donc, je dois leur transmettre tout ce quon a recycl dans
le trimestre et par rapport ce quon recycle, ils calculent la performance de la collectivit et
ils nous payent par rapport cette performance. Au plus on tri, au mieux on tri, au plus on est
subventionn (R14). Le ratio qui sert de base au calcul de la subvention est le nombre
dhabitants desservis, divis par le nombre de tonnes tries, envoyes en filire de recyclage.
Le travail de la personne en charge du suivi des performances consiste synthtiser et

consolider les donnes fournies mensuellement par les dlgataires et les rgies de zone. Le
travail dagrgation des donnes permet galement de contrler les erreurs de calcul : Il y a
la part quil faut calculer quand cest tri, car quand cest tri, une partie part en refus. En fait,
quand a arrive en centre de tri, les emballages sont tous mlangs. Ensuite il y a la rpartition
matire par matire qui spare lacier, le verre, le plastiqueEt donc a il faut le suivre
galement. Donc, jai des tableaux de bord avec ce qui est collect en porte porte, PAV, et
tout ce qui est recycl en PAV et portes portes. Et par rapport a, a me donne le total
expdi par les filires et cest ce total qui me permet de remplir les dclarations dactivits
(R14).
Sur la base de cette quantification de lactivit, le service a progressivement tent de

dvelopper un systme de mesure de la performance.
Le dveloppement dun systme de mesure intgr

A la faveur de ces obligations de rendre des comptes, la direction sest dote dune cellule de
suivi des performances. Elle sest dabord consacre mettre en place le systme de remonte
dinformation pour rpondre aux attentes juridiques et dEco-Emballage. Une fois ce travail
stabilis, cette cellule sest attache affiner le systme de mesure en dveloppant des tudes
prospectives et de mesure de lefficience du service.
A partir de 2005, un effort de rationalisation du service a t entam : on a comme objectif

d'essayer de rationaliser le service. On recherche des conomies sur les cots de collecte, trs
clairement. Donc, il faut qu'on arrive amliorer nos systmes de remonte d'informations,
d'indicateurs sur l'activit. Il y a eu des bauches, il y a eu des choses qui ont t faites dj en
2004, mais on essaie depuis 2005 de gnraliser la dmarche. La difficult c'est de trouver les
379
bons indicateurs, de trouver le moyen de les obtenir rgulirement, de les faire vivre et puis de
faire circuler l'information qu'ils nous apportent (R15).
Cet effort a consist mettre en correspondance les indicateurs de production et les

indicateurs financiers au sein dun tableau de bord qui permet de comparer le cot et le niveau
de production par bassin de vie : Je fais un tableau rcapitulatif et a nous donne une
performance quartier par quartier et aprs on peut faire un genre de classement, voir quel
quartier tri bien par rapport dautres, si tel ou tel dlgataire travaille mieux quun
autrea ne se limite plus la collecte slective (R15).
Ces tableaux de bord sont intgrs au dispositif de pilotage mis en uvre au sein de la DGA.
En effet, depuis 2005, la DGA tente dtablir des tableaux de charge annuels au sein de
chacun de ses services : Chaque dbut danne on fait le bilan de lanne prcdente et o
on a en deux trois pages une srie dindicateurs sur les objectifs de lanne, la charge que cela
reprsente, la valeur budgtaire, et puis la priorisation des diffrentes actions que lon va
engager. De cela, on en tire un certains nombre de choses : dabord la clarification des
missions de chacun, ensuite, une priorisation des actions de communication interne []
Donc, avec ces tableaux, on a un premier rfrentiel, une espce de tableau de bord avec des
indicateurs chiffrs dun ct, mais des indicateurs qualitatifs de lautre (R19). Le service ne
se contente pas de produire les informations imposes par la loi. En effet, les impacts de
lactivit sont galement contrls. Ainsi, depuis 2005, le service commande chaque anne
une enqute qualitative et quantitative auprs des habitants pour mesurer leur satisfaction,
identifier le degr dutilisation et observer les volutions comportementales. Des indicateurs
dimpacts sont donc produits.
Au total, on constate un systme denchssement des tableaux bord allant de loprationnel au

stratgique. Au fur et mesure que linformation remonte vers la hirarchie, les tableaux de
bord agrgent des informations de diffrentes natures: technique, financire et relative la
qualit de service. Cette mesure pluridimensionnelle de lactivit ne se limite pas aux
informations exiges par Eco-Emballages et par le CGCT. Les mesures produites sont
intgres dans une dmarche de management par objectifs dont elles permettent de mesurer
latteinte sur une base annuelle.
380
Cette matrise de la mesure par le service se manifeste galement par une stratgie explicite de
soutien lintgration et lappropriation des indicateurs par les membres de la DGA.
En effet, le directeur est conscient des risques de jeux organisationnels autour des indicateurs,
principalement expliqus par lincertitude des acteurs propos de lexploitation qui peut en
tre faite : Comment optimiser si on na pas les indicateurs ? Or, ces indicateurs sont trs
difficiles obtenir. Car ils induisent une inquitude de la part des gens qui les produisent. Si
tout le monde sait ce quil se passe chez moi, peut-tre que lon risque de men demander un
peu plus. A un autre niveau, allez demander un boueur quelle heure il finit son travail
Sil a une logique de fini-parti, il ne vous le dira pas ou il mentira (R19).
Lautre risque peru, et semble-t-il vcu, vient du fait que les indicateurs ont tendance
tomber en dsutude il y a des gens qui donnent de la donne mais qui voient bien que
derrire on en fait pas grand-chose, donc qui forcent pas trop (R19).
La direction cherche contourner ces limites par trois moyens :

Dune part, en veillant au caractre synthtique du tableau de bord: Un de nos soucis, cest
de pas le faire trop lourd, cest--dire, de pas le faire pour se faire plaisir. Parce que nos
collgues, qui les remplissent, ont vite tendance penser que a ne sert pas grand-chose.
Donc il faut trouver le juste milieu qui garde un peu dintrt pour tout le monde (R19). La
lgret du tableau de bord vise, dune part, garantir que le temps pass par les agents pour
le remplir soit peru comme acceptable et, dautre part, ce quil soit lisible et donc lu. Il
sagit de renforcer lefficacit cognitive du tableau de bord.
Dautre part, la direction a mis en place des groupes de travail avec le personnel pour essayer
de structurer les indicateurs et leur en montrer lintrt. La stratgie dintressement des
acteurs repose sur deux arguments principaux : il sagit tout dabord dissocier la logique
doptimisation des moyens de lide de rduction des ressources : On leur explique que
loptimisation cest pas forcment la diminution. Loptimisation cest faire mieux avec les
moyens que lon a (R19). Comme lvoque le DGA hors enregistrement, il sagit
dexpliquer aux agents que les indicateurs sont le moyen de rorganiser le service de collecte
sans mettre fin la pratique du fini-parti . Le deuxime argument donne le mcanisme
permettant de dissocier loptimisation de la rduction de ressources : la pertinence
dcisionnelle. On leur montre que si on na pas des indicateurs fiables pour rflchir
lorganisation du travail, on va prendre des fausses dcisions qui ne seront pas du got du
381
personnel puisquelles seront incohrentes par rapport leur ralit [] On voit bien que la
rsolution de ces problmes passe par une comprhension des mcanismes dorganisation des
tournes et que lon peut trs bien travailler moins tout en faisant mieux et pour pas plus cher.
Pour autant que lon ait compris (R19).
Enfin, une formation la mesure de la performance est engage envers les cadres du service
collecte : Tous les cadres qui ont un rapport avec lorganisation du service collecte vont
avoir une formation lorganisation de cette collecte : Quels objectifs poursuivre ? Comment
mettre en place des indicateurs ? Comment faire en sorte quils soient renseigns ? Comment
on les utilise ? Et, travers des exemples, comment on est en capacit de stabiliser une
organisation, de suivre son volution, et de rpondre aux questions pratiques qui se posent.
Non pas par des rflexes du type : Jai pas assez de moyens, de personnel et on ne mcoute
pas, mais par une pratique un peu plus fine (R19). Cette formation rvle une stratgie
visant favoriser lusage des indicateurs : Alors on se dit que la formation, on est peut-tre
un peu nafs, nous permettra de poursuivre cette logique dindicateurs mais en faisant en sorte
quelle soit utilise. Parce que mme au niveau des cadres, on a des personnes daccord pour
mettre en place des indicateurs mais qui ne sont pas en capacit de dire ce dont ils ont besoin.
Donc on multiplie les indicateurs qui ne servent rien, on peut avoir ventuellement des
beaux tableaux mais dont personne ne va se servir (R19). Le choix du formateur est cet
gard rvlateur de la stratgie de lgitimation des indicateurs retenue par la direction. Il
sagit dviter un prestataire trop orient management/contrle de gestion : on est dans une
logique plus mtier, plus professionnelle, donc on nest pas all consulter des formateurs ou
des cabinets de management. On est all consulter des bureaux dtudes dont la mission est de
produire des diagnostics de collecte et de nous aider nous rorganiser. Et eux travaillent sur
des indicateurs avec les agents (R19). Il y a donc une stratgie dusage et de co-conception
des indicateurs, par la direction et les agents.
1.2.6 - Direction dveloppement local et amnagement de lespace
La DGA est compose de 25 personnes reparties dans 5 directions : projet dagglomration et

tudes gnrales, mission universit, prospective et amnagement de lespace, habitat et
politique de la ville, gens du voyage.
382
Les missions assignes cette DGA sont de nature plus stratgique quoprationnelle. Il sagit
prioritairement de prparer et suivre la mise en uvre du projet dagglomration, de piloter
les tudes damnagement (P.D.U.) et les dmarches de planification urbaine (S.C.O.T.). Sa
principale mission oprationnelle consiste assurer la matrise douvrage des entres de ville
ce qui lamne effectuer lentretien des entres ralises.
Pendant ses trois premires annes dexistence, la direction sest principalement consacre
la prparation du projet dagglomration.
Le projet dagglomration
Dans le cadre de la Loi dOrientation pour lAmnagement et le Dveloppement Durable du
Territoire (L.O.A.D.D.T.), la communaut sest engage, partir de 2001, dans llaboration
dun projet dagglomration. Cest un outil qui revt une charge la fois symbolique et
stratgique.
Cest un document stratgique dans la mesure o il exprime les objectifs de la communaut
jusquen 2015 et sert de base la ngociation du contrat dagglomration avec lEtat et les
autres strates administratives du territoire. Il sert de plus de cadre aux diffrents outils de
planification territoriale de la communaut.
Cest dans cet outil que rside la nouveaut de la loi Chevnement. En effet, le passage dune
intercommunalit de gestion une intercommunalit de projet, suppose que les communes qui
composent la communaut se donnent des objectifs et une vision commune du dveloppement
du territoire. Le projet dagglomration vise justement susciter et formaliser ces objectifs
partags. La dimension symbolique du projet ressort clairement dans le discours de la
prsidence de la communaut : Notre territoire possde enfin un vritable projet, une
perspective, un cadre pour avancer et se dvelopper. Ce projet dagglomration [] nest
surtout pas un catalogue de mesures et dinterventions, mais bien un dessein rpondant aux
besoins et aux attentes des 330.000 habitants et citoyens [] Il est avant tout lexpression de
notre foi en nos valeurs communes. (Projet dagglomration). Cest lacte fondateur de la
communaut (R17).
Lambition essentielle du projet est dengager une rflexion commune des lus et de
lafficher. Comme lindique le responsable du projet : ce nest pas tellement le contenu qui a
de limportance, cest la mthode (R17). Le diagnostic vise donc une coordination des
acteurs plus qu imposer une dcision unique, mais il se soutient d'une objectivit reconnue.
383
Les tapes de constitution du projet dagglomration :

La matrise douvrage du projet est assure par trois organes :
- un comit de pilotage regroupant la prsidence, les vice-prsidents et les rapporteurs
de toutes les commissions de la communaut (quatre runions) ;
- un comit de coordination Communaut/conseil de dveloppement (2 runions) ;
- un comit technique thmatique ouvert aux partenaires (15 runions).
La matrise duvre est assure par la DGA qui sappuie sur les travaux raliss par lagence
durbanisme de la communaut et une expertise extrieure.
La DGA commence par faire la tourne des maires (R17) pour recenser leurs attentes
envers la communaut et identifier des sous-ensembles territoriaux homognes : Mais a,
ctait vraiment, on lanait un ballon-sonde, pour voir. Ben, ds les premiers entretiens avec
les maires, sont ressortis des territoires homognes. Alors, a sest trs bien pass, parce quen
plus, on a fait un peu, pas au pif, mais au grs des disponibilits des mecs. Alors, on a vu vite
merger aprs, les sous-entits de la communaut qui apparaissent sur la carte, qui sont des
videncesAlors, ils validaient ce truc l, en disant : Moi effectivement dans lensemble a
va, mais je le vois comme a . Ds quil y en avait trois ou quatre qui nous avaient fait
ressortir le truc dans un coin on vrifiait chez les autres. Et on a fini par se caler (R17).
Cette phase du travail vise montrer aux maires quils peuvent imprimer leur volont dans le
projet, quil est encore indtermin. Ainsi, le directeur insiste auprs des maires: nous on est
des technos, on y comprend rien, on ne connat pas le territoire, vous le connaissez mieux que
nous, en particulier votre commune (R17).
Une fois ce travail de recensement effectu, la DGA opre un travail de synthse :

- concernant lidentification de territoires homognes elle rapproche les propos des lus
avec les pr-diagnostics raliss par lagence durbanisme de la communaut. Cette
synthse est affine par ttonnement successif : des groupes de rflexion composs des
maires sont organiss sur ces primtres mergents pour voir sils donnent
satisfaction.
- Concernant la synthse des objectifs que doit rechercher la communaut, un cabinet de
conseil est sollicit pour faire un diagnostic global en fin danne 2002. Ce recours
384
un prestataire externe vise assurer les maires de la fidlit de la synthse envers les
objectifs quils ont suggrs.
Sur cette base de connaissances, les commissions thmatiques ont, durant le 1er trimestre
2003, produit des contributions traduisant les orientations explicites en actions concrtes.
Au total, la prparation du projet valorise une dmarche ascendante et indtermine cense
permettre une appropriation collective (Projet dagglomration).
Les grandes orientations du projet

Le projet dagglomration de la communaut consiste, partir de lanalyse des diagnostics
territoriaux, identifier le modle de dveloppement de la communaut, de distinguer ses
forces et faiblesses et didentifier les grands objectifs de dveloppement.
Le document final se prsente de la manire suivante :
Projet dagglomration
Premire partie : Prsente le diagnostic de la communaut ralis avec lensemble des acteurs.
Le territoire est dfini comme un ensemble de bassins de vie diffrencis mais faisant partie dun
mme espace conomique et social. Le point darticulation de ces bassins tant le centre urbain et
ses ples conomiques.
La croissance conomique soutenue du territoire communautaire est prsente comme le facteur
explicatif :
- De la spcialisation des bassins de vie (rsidentiels, conomique).
- Du dficit de logement et de transport : demande en augmentation, offre stable ou en
diminution qui entrane un dpart des jeunes actifs.
- De la mauvaise prise en compte des besoins locaux : la croissance de lemploi saccompagne
de la croissance du chmage et la base productive de la communaut reste troite.
Deuxime partie : prsente les facteurs cls prendre en compte pour assurer un dveloppement
global.
- Construire la communaut comme une communaut dans une mtropole : il sagit en interne
de renforcer tous les liens existants entre les communes membres (avec comme axes
principaux : le dveloppement de loffre de logement, la mise niveau des quipements et
services collectifs quitablement rpartis sur le territoire) et affirmer en externe une identit
propre. Cela passe par une territorialisation stratgique de la communaut : rendre
complmentaires et cohrents les diffrents bassins de vie.
385
- Articuler attractivit et cohsion, continuer soutenir les ples de dveloppement tout en

effectuant des rquilibrages internes notamment par une politique damnagement. Cette
ambition passe prioritairement par une politique de diversification de lhabitat (constitution de
rserves foncires, cration de quartiers rsidentiels) afin de freiner la spculation foncire et
dinvestir dans la cration de logement dans un souci de maillage du territoire. :
- Assurer le dveloppement durable en reconnaissant que le paysage et le patrimoine ancrent le
dveloppement conomique sur le territoire intercommunal et que la cohsion sociale est un
levier de dveloppement conomique. Cela implique une politique de prservation de
lenvironnement naturel, de valorisation des dchets, de renforcements des espaces de loisirs
naturels et de mise en cohrence des divers modes dusage du sol travers un SCOT (Schma
de Cohrence Territorial institu par la loi Solidarit et Renouvellement Urbain).
- Le dveloppement conomique de la communaut doit tre maintenu et passe par la
coordination systmatique des politiques dans ce domaine avec celles de lhabitat et des
transports afin de crer les conditions favorables lancrage des entreprises et de leurs
salaris.
Loprationnalisation et le suivi du projet

Ladoption du projet dagglomration a t suivie de la signature du contrat dagglomration
avec lEtat et la Rgion. Il constitue le document financier et programmatique de la mise en
uvre du projet. Il identifie, pour la dure du contrat de plan des partenaires, des projets, des
financements pluriannuels et des matrises douvrage potentielles du contrat et des futures
politiques dagglomration.
En ltat le projet dagglomration a servi de support la contractualisation avec les
financeurs de la communaut, mais il ne sest pas rpercut formellement dans une dmarche
interne de management par objectifs.
Aucun indicateur de ralisation de suivi, ni aucun processus dvaluation, nont t mis en
uvre. En fait, le chanage avec les actions menes reste essentiellement cognitif et discursif.
Les DGA et la direction de la communication relient verbalement les actions quelles mettent
en uvre aux objectifs du projet. Le chanage est formalis aprs laction.
Il semble que loprationnalisation du projet soit plus effective au niveau des outils de
planification territoriale qui sont justement de la responsabilit de la DGA.
386
Conclusion analyse descriptive
Lanalyse descriptive du cas A a permis de recenser 41 outils de gestion. Ce recensement met

en vidence la varit des finalits vises par les outils, labsence dinnovation managriale
dans la communaut et des phases de gestion diffrencies.
Des finalits multiples

Ces outils rpondent des objectifs multiples dont on peut retenir principalement : la
conformit la loi ; la connaissance et loptimisation des cots ; lamlioration de la
connaissance et de lcoute de lusager.
Pas dinnovation
Quelle que soit la finalit des outils utiliss, on remarque quil ny a pas dinnovations
managriales dans la communaut. Les responsables intercommunaux ont plutt tendance
importer et adapter des dispositifs dj mis en uvre dans dautres organisations publiques ou
prives.
Une mise en place progressive, des phases de gestion diffrencies

Les outils de gestion de la communaut ont t mis en uvre progressivement. La mise en
correspondance de la date de mise en uvre avec la finalit des outils permet de faire ressortir
les phases de gestion que la communaut a traverses. Comme le montre le tableau 3.3, les
deux grandes phases de gestion identifies dans la littrature (construction institutionnelle et
optimisation de la dpense publique locale) si elles gardent leur sens, peuvent tre prcises.
En effet, les premiers outils dvelopps sont concentrs autour de la DGS et ont une porte
stratgique, il sagit essentiellement de dessiner le contour de la communaut, ses grands
principes dorganisation et de respecter immdiatement les obligations rglementaires.
Ensuite, alors que la communaut nexerce pas encore la totalit de ses comptences,
lambition des responsables est de la rendre visible auprs des habitants. La mise en place
effective des grands services oprationnels, en 2003, se rpercute dans la formalisation et la
finalisation des procdures de fonctionnement : les effectifs augmentent et sparpillent, les
relations passent de plus en plus par lcrit. Dans le mme temps, la croissance des enjeux
financiers implique un suivi des dpenses et une formalisation de la prospective financire. En
2004, alors que les services sont mis en place et que lon peut envisager leffet de ciseau entre
387
les dpenses et les ressources, un premier retour dexprience est organis auprs des
usagers : il sagit de mesurer la valeur cre pour lusager afin de linscrire dans le dbat sur
loptimisation de la gestion. En 2005, les outils dvelopps concernent principalement les
services oprationnels et consistent en des tableaux de bords pour nourrir le dialogue de
gestion. Enfin, en 2006, les dispositifs de pilotage tant mis en place, laccent est mis sur leur
dcloisonnement et la consolidation des donnes.
Tableau 3.3 : Outillage des services et structuration de la communaut A
Nombre
Anne Finalit des outils Phase de gestion
doutils
Principalement cadrage Conception : concevoir linstitution
2001 6 stratgique et dispositifs en respectant les rgles
rglementaires
Principalement Rendre visible : montrer aux
2002 6
institutionnelle
communication externe habitants que la communaut existe
Principalement Formaliser : lexercice des
Cration
procdures respecter et comptences fait crotre la structure
suivi des activits et les budgets. Les actions, relations
2003 10 entre acteurs et les dpenses
effectues doivent pouvoir tre
retraces distance.
Principalement oriente Retour dexprience : organiser un

2004 9 vers la gestion de la premier retour dexprience : nos
relation usagers services sont-ils perus et apprcis ?
Principalement Optimiser la gestion : rarfaction
Optimisation de la
dispositifs de suivi des ressources et dbut de dpense publique
2005 4 budgtaire et stabilisation des services
construction
locale
dindicateurs
Principalement Consolider : mise en cohrence des
fiabilisation des donnes systmes de pilotage lintrieur des
2006 6 de gestion et directions oprationnelles, volont de
dcloisonnement des mettre en place un tableau de bord de
systmes dinformation direction gnrale
La prpondrance des outils mixtes : rflchir ensemble

Enfin, le recensement des outils de la communaut A permet den proposer une
cartographie sur la base de la typologie propose par David (1996), reprsente dans la figure
suivante :
388
Figure 3.7 : Cartographie des outils de la communaut A
Cadrage
Proj. Aggl.
Evenementiel
Comit tech. Appels Offres.
Magazine Evaluation PP.
Commissions Proj. Aggl.
Notes confid.
Entr. DGS/DGA Site internet Entretien val.
Rgl. Cmde. Pub.
Formation perf. dchets
Prosp. Fi.
Gest. Recl.
Publi .secto. Comit DG
Relations Suvi DSP
Log. Regards Connaissances
Formation marchs
Guichet unique Enqute notorit

Guide proc. Compt. Enqutes satisfaction
Notes Procd. Cmde. Pub.
Charte graphique
Contract. Eco. Emb.
Audit ext.
Suivi exc. Budg. Rapport
Procd. Communication Audit int.
PPI-AP/CP activits
SIG
TDB Transp.
Dmat. Marchs Pub. Progiciel GFI RH
TDB Charges Dchets
Progiciel GFI Astre
Dtail
OOR OM OOC
Les outils de la communaut se rpartissent en 20 outils mixtes (OM), 13 outils orients

connaissance (OOC) et 8 outils orients relation (OOR).
La prpondrance des OM nous semble devoir tre rapproche du constat dabsence
dinnovation managriale. En effet, les outils utiliss sont relativement classiques et connus,
et leurs promoteurs ont pu, la plupart du temps, y tre confronts au cours de leur parcours
dans dautres organisations. Cette exprience leur a permis davoir une vision assez prcise
des impacts des outils sur les relations et les connaissances. Ils leurs assignent donc
explicitement des objectifs sur les deux plans.
Cest un lment saillant de cette analyse descriptive : dans le discours des rpondants,
loptimisation de la gestion passe par une attention porte simultanment aux connaissances
produites et aux relations qui en dcoulent. La production dinformation nest pas pense
isolment des acteurs. Il ne sagit pas seulement de trouver la bonne information, mais de
389
susciter un change qui en retour contribuera modifier cette information. Les dispositifs de
pilotage structurant le plus les pratiques des acteurs se situent ainsi au Sud de la figure 3.7.
Enfin, la faible prsence dOOR et le fait que ceux-ci soient majoritairement destins
structurer les relations avec des acteurs externes la communaut, signale une rticence
envers un management relationnel pur. Les relations entre les membres sont peu codifies ou
formalises. Quand une formalisation des relations est mise en place, elle vise inciter les
acteurs se conformer aux rgles juridiques et leur faire apprendre ces rgles, elle nexprime
pas une volont de rgulation propre la communaut (except dans le cas des procdures de
communication et des rencontres DGS/DGA). Le modle managrial de la communaut ne
semble ainsi pas centr sur ltablissement et le contrle des relations entre acteurs. Les
relations ne sont pas valorises pour elles-mmes mais dans la mesure o elles permettent
lchange dinformation. Il ne sagit pas de se rencontrer pour se sentir proche et construire un
sentiment dappartenance collective, mais dchanger sur un sujet prcis, de se coordonner en
vue dune optimisation. Et le pari semble fait que, de cette participation une qute
commune, dcouleront des relations stables et positives entre les acteurs.
Laccumulation des diffrents outils de gestion permet de dresser une image du management
de la performance dans la communaut et de sa logique de gestion. Lobjet de lanalyse de
contenu est justement de prsenter larchitecture globale du systme de management de la
performance dans la communaut.
390
Section 2 : Analyse de contenu
Lanalyse descriptive a permis dune part de prsenter la communaut et ses principales

directions et, dautre part, de recenser les outils de gestion utiliss pour mettre en lumire leur
contenu et leur rle. Conformment notre objectif danalyser conjointement outils de
gestion, pratiques de pilotage et conceptions de la performance des acteurs, les principaux
rsultats issus de lanalyse de contenu sont rpartis en trois niveaux danalyse. Dans un
premier temps, la culture organisationnelle de la communaut est explicite (2.1). Vient
ensuite lanalyse globale des conceptions de la performance et des pratiques de pilotage (2.2)
pour enfin nous pencher sur le rapport des acteurs aux outils de gestion (2.3).
2.1 - La culture organisationnelle de la communaut : lesprit pionnier
Le premier rsultat de lanalyse de contenu rvle que la communaut A se vit comme un

agencement de logiques publiques et prives. Si dun ct, la communaut valorise sa
distinction vis--vis de l administration traditionnelle par la mise en avant dun esprit
pionnier anti-bureaucratique, celui-ci ne signe pas un renoncement aux valeurs du service
public. La valorisation des caractristiques entrepreneuriales de la communaut aux yeux des
fonctionnaires est un moyen pour garantir la prennit du service public. Lesprit pionnier est
revendiqu dans la plupart des services et plusieurs niveaux hirarchiques de lorganisation.
La culture organisationnelle de la communaut consiste se distinguer de la culture

administrative. Mais la logique de distinction de la communaut ne se fait pas que par la
ngative, cest--dire contre l Administration . Elle repose galement sur un socle de
valeurs fondatrices qui sont synthtises dans une formule qui a fait succs dans
lorganisation : lesprit pionnier .
Un pionnier est la premire personne se lancer dans une entreprise, qui fraye le chemin (Le
Robert). Dans la communaut, lesprit pionnier valorise ceux qui ont rejoint la communaut
ds ses premiers jours en 2001 et qui ont eu btir lorganisation de toute pice. On retrouve
dans cette formule de la direction gnrale des services lide de challenge relever,
dadhsion aux buts de lorganisation et la volont de sinvestir corps et me dans la russite
391
de lorganisation. Cette formule fait sens dans lorganisation. En effet, cet esprit pionnier est
revendiqu spontanment par plusieurs rpondants rpartis dans plusieurs services :
R11 Il y a toujours ce profil dagent pionnier
Le mode de fonctionnement de la structure qui, comme toutes structures qui dbute avait
R17 plus un mode de fonctionnement de mission et de type pionnier que de type o on arrivait
dans un systme o tout est en place
R6 Y a eu la phase pionnire. Cest vrai quil y a eu les pionniers de cette communaut,

hein
R1 On veut conserver notre esprit pionnier
Figure 3.8 : Lesprit pionnier
Un contraste faible avec le secteur priv

Des fonctionnaires qui ne sont pas des
Valeurs fonctionnaires
singulires La revendication dune singularit
administrative
Lentreprenariat public
Esprit
pionnier Construire
Comptences Confiance
individuelles Autonomie et inventivit
Motivation intrinsque et volontarisme
Sens du service Etre au service des publics

public Sauvegarder et lgitimer le service public
2.1.1 - Laffirmation de valeurs singulires
2.1.1.1 - Un contraste faible avec le secteur priv

La quasi-totalit des personnes rencontres met en avant les spcificits culturelles de la
communaut. En effet, quelle que soit la position hirarchique ou le domaine dactivit du
392
rpondant, il importe de diffrencier la communaut vis--vis de ladministration

traditionnelle .
Quils soient issus du secteur public ou du secteur priv, les agents ont une conception
relativement pjorative de lAdministration. Cette dernire se caractrise, leurs yeux, par
des dysfonctionnements bureaucratiques : une organisation trop hirarchise, lente, rigide,
cloisonne et aux procdures centralises et formalises.
Les agents sappuient plus ou moins explicitement sur cette conception de ladministration
pour apprhender le fonctionnement et la culture de la communaut. Il en ressort un contraste
trs appuy entre ce quils peroivent dans leur communaut et la manire dont ils peroivent
ladministration en gnral.
Ainsi, certains rpondants venant du secteur priv expriment lcart entre ladministration
telle quils se limaginaient et la communaut telle quils la vivent :
Je nai pas eu forcment limpression de rentrer en administration quand je suis venu

travailler. Jai eu limpression que tout le monde essayait de tirer vers le haut pour que la
R13 communaut soit de plus en plus importante [] Justement cest cela qui est stimulant. Ce
serait comme une administration classique, une mairie ou autre, ce ne serait forcment
pas aussi stimulant .
J'tais quand mme assez tonne, par une certaine culture, je dis pas d'objectifs mais je
R9 dirais de rsultats comme en entreprise. Par la production de documents de valeur, assez
complets. Je m'attendais pas cette culture de rsultats, pas du tout
2.1.1.2 - Des fonctionnaires qui ne sont pas des fonctionnaires

Mais ce sont les agents ayant une longue exprience du secteur public qui insistent le plus sur
le contraste entre la communaut et ladministration. Selon eux, lambiance qui rgne dans la
communaut incite les agents adopter un comportement singulier :
R1 Beaucoup de fonctionnaires travaillant dans cette intercommunalit nont pas le

comportement classique.
A la ville vous avez en face de vous des gens qui ont absolument toutes les raisons de
vous expliquer que vous ne pouvez pas faire telle ou telle chose. a aboutit quand mme
une espce dimmobilisme, un carcan que personnellement je trouvais insoutenable []
R10
Donc, quatre heures et demie, ils partaient en courant. Ici, il y a plus une envie de faire
des choses et il y a une ambiance de travail qui est beaucoup plus srieuse. Plus
enthousiaste, tout simplement. La diffrence saute aux yeux cest vident. Jai jamais vu
en vingt ans une secrtaire qui trane aprs 16h30 sur son ordinateur alors quici il y en a
393
qui restent jusqu six ou sept heures. Cest trs, trs significativement diffrent
Les gens qui gnralement sont dans lintercommunalit, ce sont des gens qui ont envie
R4 daller de lavant, de faire autre chose. Cest pas des fonctionnaires Cest pas des
fonctionnaires ! Parce que quelque part, cest des gens qui ont envie dentreprendre, qui
ont envie dinvestir des nouveaux terrains
R5 Ya un autre esprit qui sinstalle, cest certain, on nest plus dans un fonctionnement
routinier mais y a une volont de russir des missions
Ainsi, au niveau individuel dans la communaut, les agents mettent en place une logique de
diffrenciation paradoxale : ils sont des fonctionnaires qui ne se comportent pas comme des
fonctionnaires. Ce processus de diffrenciation permet aux agents de se valoriser, dprouver
une certaine fiert. En effet, la perception relativement positive par les agents du
fonctionnement et de la culture de la communaut, ne les conduit pas rviser leur conception
gnrale de ladministration mais au contraire isoler, distinguer celle dans laquelle ils se
trouvent. La plupart des rpondants distinguent leur communaut de la conception dprcie
de ladministration quils vhiculent eux-mmes.
Cette logique de distinction est un lment fort et partag de la culture de la communaut

A . Un exemple permet dillustrer par la ngative sa prgnance : le seul rpondant qui
refuse de distinguer les ringards et les modernes a le sentiment de se battre contre une ide
reue et accepte par tous : a je my refuse. Il y a eu la premire poque, disons aprs les
lections de 2001 avec les gens comme moi qui partaient dans les EPCI et qui taient des gens
modernes, ils avaient lavenir devant eux, ainsi de suite. Et puis tous les collgues qui taient
dans les villes, devenaient des fonctionnaires ringards. Cest compltement faux. Ya pas dun
ct les modernes et de lautre ct les ringards [] Ya dexcellents DGS de communes, et
ya de mauvais DGS de communaut, et vice et versa. Cette image, je sais quun certain
nombre de collgues en ont souffert (R6).
2.1.1.3 - La revendication dune singularit administrative

La mme logique de distinction paradoxale est luvre un niveau plus global. La
communaut est clairement revendique comme une administration part entire, mais une
administration singulire.
En effet, les rpondants liminent rapidement lambigut statutaire de lintercommunalit,

intermdiaire entre collectivit territoriale et tablissement public. La communaut est conue
394
comme une administration part entire : Il faut bien comprendre que malgr les textes de
loi, dans une interco, on cr vraiment une administration (R1). Dans ce cas, lexpression
administration sert avant tout mettre en avant le fait que la communaut jouit et doit jouir
des prrogatives rserves aux collectivits territoriales de plein droit : les principes de libre
administration et de comptence gnrale. Pour le DGS, affirmer que la communaut est une
vraie administration, consiste dire quelle est un lieu dimpulsion, de conception et de
production de politiques publiques part entire.
Hormis ces droits associs aux statuts, la communaut est aux yeux des rpondants une
administration trs spcifique :
R1 La communaut est une collectivit de projet

R8 On est dans des administrations de mission.
Lutilisation des termes projet et mission nest pas neutre. Une administration de
mission a pour particularit dtre adapte un problme, un temps, un lieu ; elle est
localise, elle est spcialise et a pour caractristiques une organisation lgre et la prise en
charge de problmes transversaux (Pisani, 1956) et lemploi du terme projet renvoie aux
objectifs de la cration dEPCI fiscalit propre, savoir que la raison dtre de la
communaut rside dans llaboration et la mise en uvre dun projet commun de
dveloppement et damnagement de lespace associant des communes au sein dun
espace de solidarit . La communaut est donc dfinie loppos dune administration de
gestion, en charge dactivits routinires.
Ces singularits comportementales et institutionnelles permettent lmergence dun esprit

entrepreneurial dans le secteur public.
2.1.1.4 - Lentreprenariat public

Bien souvent lvocation du terme pionnier va de paire avec celle desprit ou de culture
dentreprise.
R1 On veut conserver notre esprit pionnier. Les membres de la communaut ont un esprit
dentreprise [] On est dans une entreprise, dans une entreprise humaine, et donc les
395
gens sinvestissent .
R7 La spcificit c'est qu'il faut crer une, entre guillemets, culture d'entreprise parce qu'on
l'a pas forcment, parce qu'on est jeunes
R13 Pour mes collgues et moi, je prsume que cest quand mme un peu plus important,
justement que jallais dire lentreprise la communaut soit florissante
R11 Ces communauts dagglo, avec cette notion de projet sur le territoirecest loccasion
de faire un peu bouger les choses au niveau de lorganisation administrative en gnral
La rfrence lentreprise est ici connote plus au dynamisme de lentrepreneur entendu au

sens dentreprendre une action, que du secteur priv en gnral.
Le DGS souligne que la communaut est une entreprise humaine pour mettre en avant que
les agents se sont lancs dans une aventure organisationnelle, ont affront limprvu et les
contraintes avec une volont de russir. Lemploi de lpithte humaine lui sert suggrer
quil ne sagit pas l de se comporter comme une entreprise entendue comme organisation
prive.
Au total, lesprit pionnier sert avant tout singulariser la communaut tant vis--vis du
secteur public que du secteur priv. La communaut se vit comme un espace intermdiaire
entre secteurs public et priv qui reprend certaines caractristiques de lentreprise pour les
mettre au service du secteur public. En effet, la singularit de la communaut repose sur les
comptences individuelles des agents qui contrastent avec celles traditionnellement associes
aux fonctionnaires. Mais ces comptences individuelles trouvent leur sens dans la mise en
uvre et la dfense du service public.
2.1.2 - Des comptences individuelles
Si lesprit pionnier est un label permettant la communaut de tracer les contours de son
identit et la diffrencier par rapport son environnement, en interne lesprit pionnier renvoie
un ensemble de comptences et de valeurs portes par les individus : le got de construire,
la confiance, lautonomie et linventivit et enfin, la motivation intrinsque.
396
2.1.2.1 - Construire
Tout dabord lide davoir quelque chose btir. En effet les rpondants voquent avec un
sentiment de gloire et de plaisir le challenge qua reprsent pour eux la construction dune
institution. Cette obligation davoir btir une structure et des rgles constitue une raison
dterminante de leur choix de venir travailler dans la communaut :
On avait plus un mode de fonctionnement de type pionnier que dans un systme o tout
est en place et quil ne reste plus que des trucs la marge ou alors des grosses rflexions
R17 en matire de management gnral comme il se passait dans la ville d[XXX]. Lintrt,
pendant les trois ou quatre premires annes de la communaut, a a t le fait que lon a
bti, en tout cas, ceux qui taient l, petit petit, la structure et le fonctionnement du
systme .
Yavait plein de choses mettre en place et on avait carte blanche pour le faire [] On
pouvait mettre en place des procdures quon connaissait car on les mettait en place dans
les collectivits antrieures, et ctait souvent accept par tout le monde, y compris par
R18 notre DGS. Les conditions matrielles taient difficiles, on avait du mal, on sest retrouvs
six ou sept dans un bureau. Une faisait la comptabilit, une la paie, une le budget... Au
milieu, il y avait les factures, les papiers, tout cela mlang, mais cest vrai que
psychologiquement on tait une trs bonne quipe, trs soude, cela marchait bien
[Lintercommunalit] cest quelque chose de neuf, cest quelque chose qui se fdre, qui
R4
se structure. Cest pas facile travailler, parce quon na pas des services avec des
usages et des pratiques qui sont trs anciennes, donc il faut tout inventer, il faut tout
mettre en place.
La construction de la communaut constitue la toile de fond de lesprit pionnier. Du haut en

bas de la hirarchie, la plupart des rpondants soulignent que les agents ont le sentiment de
participer un projet, et quils sont prts sinvestir fortement dans leur travail. Cet
investissement personnel se matrialise dans le fait de ne pas compter ses heures, dans la
passion que lon exprime pour son travail et par la volont de lancer des ides nouvelles.
2.1.2.2 - La confiance
Dans le contexte de construction de la communaut et lurgence de prparer linstitution aux
transferts massifs de comptences, la direction fait le choix de ne pas trop contrler les
activits des agents. Ce choix est peru par les acteurs comme une confiance qui leur est
offerte. Les individus se rapproprient ce choix et le considrent comme une aptitude
singulire au sein de la communaut.
397
Confiance de la hirarchie, de notre DGS, de notre directeur. Cest trs enrichissant de

R18 travailler comme cela. On dit Allez, il faut faire le budget tu le fais. On nous laisse
carte blanche pour le faire comme on veut. Donc ctait gnial
R6 Mais ctait gnial car on le faisait dans de trs bonnes conditions psychologiques, je
vais dire. On savait quon nous faisait confiance
2.1.2.3 - Autonomie et inventivit

Dans un contexte de construction organisationnelle et de confiance de la hirarchie, les agents
et responsables sont amens mettre en place, par eux-mmes, leurs processus et procdures
de travail. Aussi les agents sont confronts une forte dose dincertitude et y font face en
inventant de nouvelles rgles de travail ou en important des solutions innovantes.
Et, donc ce ct pionnier, on la retrouv ds le dbut auprs de chaque strate du

fonctionnement. Des personnes avec un peu cet esprit dessayer de crer, dinnover, de
trouver des solutions qui sont pas toutes faites parce quon est oblig de le faire []
R17 Chaque fois on a t oblig dinventer les procdures, dinventer comment on faisait un
PDU communautaire, parce que chaque fois on sest trouvs un peu en avance - par
hasard - sur dautres territoires, o en tous cas on ne pouvait pas copier sur dautres
territoires
Je pense que les gens qui sont l, qui ont investi ce terrain-l en 1999-2001, ce sont des
gens qui ont envie de travailler diffremment dans ladministration
R4 Si je suis l pour quelque chose, cest justement pour aider la structure mieux grer
demain. Donc jaurais pu tre dans un positionnement consistant dire: Bon,
finalement, laissons faire. Ben non, il a fallu imaginer des solutions, et des solutions
innovantes [] Moi ce qui me motive, cest a. Cest pas faire une gestion ppre
R18 Je pense que pour travailler la communaut, peut-tre 3 ou 4 ans en arrire, il fallait
tre trs autonome, savoir prendre des initiatives et tre dbrouillard
La capacit des agents laborer leurs propres rgles, tre force de proposition pour la
hirarchie administrative, apparat simultanment comme une comptence ncessaire et une
source de satisfaction.
2.1.2.4 - Motivation intrinsque et volontarisme

Au total, les lments prcdents permettent de discerner un enthousiasme important des
rpondants vis--vis de leur communaut. Beaucoup dlments apparaissent lis. La jeunesse
et la faible structuration de la communaut en font un lieu o il est ncessaire de sinvestir.
398
Les rtributions financires si elles existent, ne suffisent pas expliquer la mobilisation des
agents qui vivent leur autonomie et la confiance de la direction comme un moyen de raliser
leur projet pour ladministration communautaire. On peut donc constater une forte motivation
intrinsque des agents. Le succs mme de la communaut ou lamlioration du
fonctionnement de ladministration publique constituent des facteurs explicatifs de
linvestissement des agents.
Ctait enthousiasmant. a aurait pu tre inquitant, au vu de la masse de boulot, mais

il y avait une nergie, un tel dynamisme et une envie de faire correctement. Ctait trs
R18
dur, 14 heures par jour pour arriver sortir un budget, ou faire des rattachements, des
reportsetc.
Mais il y a toujours ce profil dagent pionnier, de personnes qui veulent faire changer
R11 les choses, changer les habitudes, essayer dapporter un meilleur service. Qui voudraient
que a fonctionne mieux. Le truc, cest que a nous tient cur
2.1.3 - Le sens du service public
La troisime composante de la culture organisationnelle de la communaut est le sens du

service public. En effet, le ct entrepreneurial de lorganisation administrative ainsi que le
fort investissement des personnels trouvent leur justification dans la conscience dassurer au
mieux des missions de service public. Le service public donne sens aux pratiques
professionnelles, quil sagisse dtre au service des publics ou, plus fondamentalement, de le
sauvegarder et le lgitimer.
2.1.3.1 - Etre au service des publics

Quils soient ou non au contact direct des habitants, les agents ont tendance mettre en avant
les effets de leur activit sur les bnficiaires, directs ou indirects. Produire un impact sur les
publics sert de rfrence toutes les activits.
Les manires de qualifier les publics ont de limportance, parce quelles dsignent une
manire de penser et impliquent des comportements spcifiques. Ainsi les agents rencontrs
rfutent le terme de citoyen , car il suggre une logique lectoraliste loigne de leur
proccupation de qualit et defficience du service. De surcrot, recourir au terme de citoyen
reviendrait leurs yeux empiter sur le domaine rserv aux lus communaux. Comme
lindique le DGS : Cest trs dlicat pour nous davoir une relation directe avec le citoyen,
399
on a beaucoup investi dans la communication, on a un magazine, un site internet, on est

visible. On est visible, mais on est gn. Avec lusager, a peut aller, mais avec le citoyen
Cest pas totalement anormal que les lus des communes finalement disent: Ce qui se passe
dans la communaut, a me concerne, mais a concerne pas directement le citoyen. On est
assis entre deux chaises de ce point de vue-l (R1).
Ds lors, les termes habitants , contribuables , usagers voire clients sont utiliss
prioritairement.
Le rpondant utilise le terme client surtout afin de montrer que la finalit de son travail
nest pas de plaire ses suprieurs, mais dobtenir la satisfaction de ses bnficiaires. Ainsi,
au service des transports, le responsable affirme au bout du compte, le plus important, cest
pas llu, cest le client avant dindiquer quen tant que responsable il met un point
dhonneur couter directement les rclamations des utilisateurs.
Les termes prfrs pour dcrire les bnficiaires des activits sont les contribuables ,
usagers et habitants .
Le souci du contribuable prvaut dans les services financiers et de la commande publique et
du contrle de gestion o justement lon cherche maximiser le retour sur impts verss : Je
crois que la culture intercommunale cest daller rechercher une mutualisation des besoins et
une optimisation des moyens pour le meilleur service public. Pour que le contribuable sache
quil ne contribue pas pour rien (R6).
Le souci de lusager prvaut dans les services oprationnels et dans les services fonctionnels
lorsque lon descend dans la hirarchie. Pour la plupart des agents rencontrs il est important
dexpliquer que leur travail se fait au nom de lusager et pour accrotre la qualit des services
qui lui sont dlivrs : La communaut cest le principe tout bte de lunion fait la force!
Cest--dire quon peut avoir effectivement des ambitions un peu plus importantes et une
qualit de service public meilleure pour les usagers (R5).
Toujours dans le registre de la qualit de service, le terme habitant est voqu par les
rpondants avant de parler au nom des usagers. Les agents, en tant quhabitants de la
communaut, sont eux-mmes en attente dun service de qualit et sont les premiers
lvaluer : Y a une nette amlioration des services aux usagers, l cest lhabitant qui parle
pas le fonctionnaire! Je veux dire quon sent bien que les poubelles sont ramasses plus
400
souvent, que cest plus facile pour se dplacer. Je suis attentif en permanence ce que disent
mes voisins ou les gens que je ctoie. Et quand ils remarquent les efforts de la communaut,
ben, a me fait du bien (R15).
De manire gnrale, les agents sont trs intresss par les retours dinformation sur la
perception quont les publics de la communaut. Les enqutes menes par les services
oprationnels ou la direction de la communication sont trs suivies par les agents qui
regrettent dailleurs que ces informations ne leur soient pas systmatiquement transmises.
2.1.3.2 - Sauvegarder et lgitimer le service public

Plusieurs rpondants voquent avec une certaine emphase un rle de prservation et de
relgitimation des services publics. En effet, par del la satisfaction immdiate des usagers,
les rpondants sont sensibles lide que la qualit de leur travail et, par l, la qualit de leur
communaut contribue lgitimer le service public et en garantir le maintien.
On retrouve dans les propos qui suivent toute lambigut de la politique de modernisation o
la logique conomique est mise au service de la sauvegarde du service public. Lide est ici
aussi daccepter un amnagement des mthodes et moyens mais de rester intransigeant sur les
finalits.
Je pense que le service public sera lgitim dans son rle et ses missions que pour autant
quil sera beaucoup plus rentable et beaucoup moins coteux. Si le service public cote
toujours plus cher et quil se structure au dtriment du contribuable, a veut dire que,
demain, on va le remettre en question. Et on va le remettre en question avec virulence et
force. Et on va en venir des situations extrmes de privatisation de pans entiers des
comptences des collectivits locales, des comptences des tablissements publics
nationaux ou locaux, des comptences des services de lEtat. Et a, je pense quon aura un
R4 retour trs direct, trs, trs virulent de la population. En revanche, si demain ici mme on
fait la preuve de notre efficacit, c'est--dire quon prouve que finalement, en termes de
gestion des transports sur une zone ou sur un territoire, on fait aussi bien que le priv. Que
limpt quon nous donne sert quelque chose. Quon est aussi rentable, entre guillemets,
quon est productif, quon nest pas un puits sans fond. a veut dire que le rle du service
public est lgitim. Cest que les gens vont moins le remettre en question puisque cest
rentable et que a fonctionne. Si on ne fait pas cette rvolution dans dix ans ben forcment
on va remettre en question notre monopole
On est l pour faire du service public, mme dans une intercommunalit puisqu'on prend
les comptences des communes, on fait du service public, on continue le service public. Le
R18 service public est maintenu et mme je dois dire que dans certaines comptences il est
mme, il a mme t amlior [] Lessentiel cest a. Cest que le service public soit fait.
En tant qu'agent public je peux aller travailler n'importe o, moi mes valeurs seront
toujours les mmes
401
Pour beaucoup de commentateurs, le transfert des comptences des communes vers une
communaut est un pralable la privatisation des services publics locaux. Si le
regroupement de diffrents modes de gestion au sein dune communaut incite les lus
vouloir comparer les rgies et les prestataires pour mettre un peu dmulation (R19), les
responsables veillent ce que les comparaisons ne se fassent pas sur une base exclusivement
financire et intgrent des dimensions propres aux principes de service public (galit daccs
notamment) : Pour moi le service public, il ne se galvaude pas. Alors bien sr quand on
devient plus gros avec la communaut, on est obligs de se comparer avec le priv, voire de
rflchir pour savoir si une dlgation de service public ne serait pas plus efficiente. Mais
mme a, a nest une privatisation. Ce nest pas un hasard si une grande partie des balayeurs
et des rippers sont des gars qui ont eu des problmes sociaux. La mission se maintient, et
mme si on lorganise parfois autrement le niveau de service et son accessibilit son prservs
(R 17).
2.1.4 - Les enjeux de lesprit pionnier
Lesprit pionnier apparat comme un enjeu fort pour la collectivit : il caractrise les
personnes arrives lors de sa transformation en CA alors que les effectifs taient limits et
quil fallait prparer lorganisation recevoir de nouvelles comptences et de nouveaux
personnels.
Au fur et mesure des annes, les pionniers sont devenus minoritaires dans lorganisation et
la question se pose de savoir si lesprit initial de la structure se maintien ou sefface. Deux
interprtations sarticulent donc : dun ct certains pionniers constatent une monte en
puissance du formalisme, larrive de personnes moins motives par le challenge
intercommunal. Ils ont limpression que lesprit initial de la communaut se perd et quelle
devient une administration traditionnelle.
Dun autre ct, certains rpondants mettent en avant les efforts consacrs pour maintenir cet
esprit particulier de la communaut. Ils mettent en avant les efforts dintgration des
nouveaux agents dans une culture dentreprise et la politique de soutien matriel leur
motivation.
402
2.1.4.1 - La crainte de leffacement de lesprit pionnier

Les rpondants qui considrent que lesprit pionnier de la communaut sefface proposent
deux types dexplication: larrive massive de personnels transfrs des communes membres
et la monte en force des procdures.
Avec les annes la communaut grossit, rcupre des comptences et des personnels plus
oprationnels pour les exercer. Ces personnels sont essentiellement transfrs des communes
membres. Ce transfert de personnel est vu comme le cheval de Troie de ladministration
traditionnelle. Les personnels transfrs incorporeraient dans la communaut les manires de
faire et de penser en vigueur dans les communes membres
Je pense que ctait peut tre sensible au dbut mais a ne lest plus maintenant. Jai vu,
en fait, deux populations diffrentes: une population de fonctionnaires ou de contractuels
qui avaient envie de faire bouger les choses. Je pense de faon gnrale dans les EPCI que
ce type de profil existe encore mais il a ton a eu aussi faire face dnormes
transferts de personnel de communes vers les EPCI du fait des transferts de comptences
et donc on retrouve de plus en plus un fonctionnement demoins sur les projets, plus sur
R11 de la gestion avec des populations qui ont un fonctionnement plus traditionnel. Je ne vais
pas aller jusqu la caricature du fonctionnaire mais je peux vous assurer que a existe
maintenant dans la communaut. Il y a les deux extrmes. Ce dont jai peur, cest que
limage traditionnelle du fonctionnaire reprenne le pouvoir et donc que lon se remette
dans des fonctionnements Je vais jusquau bout de mon sentiment: cet autocollant que
lon voit sur lagglo [moi je lve le pied] contre la pollution Jai peur quon nous
reproche un jour davoir aussi lev le pied sur notre faon de travailler
Ce ct pionnier, quon a retrouv ds le dbut dans chaque strate du fonctionnement

des personnes, se perd petit petit videmment. Dune part, parce que les systmes de
R17 fonctionnement font quon devient une administration comme une autre et, dautre part,
parce que les effectifs sont beaucoup plus large quavant, puisque maintenant on est 800
ou 900
Pour dautres rpondants, leffacement de lesprit pionnier est d la monte en puissance du

formalisme
La perte de lesprit pionnier ne vient pas de la baisse dimplication des personnes mais de la
croissance des rgles formelles :
Du point de vue de la gestion administrative, jai limpression quil y a encore deux ans la
communaut tait plus courageuse, plus dynamique en terme de gestion administrative.
R10 Cest en train de changer. Jai le sentiment quau fur et mesure quelle grandit, elle
commence avoir des rflexes de grosse administration, et cela commence poser quelques
freins. Le formalisme des prparations, des rapports est en train de se durcir, les circuits de
403
validation courriers sont en train de se compliquer. On fait les budgets de plus en plus tt
parce que cest de plus en plus lourd faire [] Les processus dcisionnels sont assez
difficiles caler, et si vous rajoutez cela en amont des priodes de validations qui ont
tendance saccrotre vous arrivez des priodes de six mois pour prendre une dcision.
a risque de casser un peu la dynamique
2.1.4.2 - Les efforts pour maintenir lesprit pionnier

La communaut essaye de propager cet esprit pionnier auprs des nouveaux arrivants. Un des
soucis de la DRH est de dvelopper une culture dentreprise chez les nombreux agents
issus des transferts de comptences. Concrtement, le maintien de lesprit pionnier passe par
une politique de recrutement incitative :
La spcificit c'est qu'il faut crer une culture d'entreprise parce qu'on l'a pas
forcement, parce qu'on est jeunes, parce qu'on a rcupr des gens qui ont tendance ne
pas s'identifier cet tablissement qu'ils n'ont pas choisi et ce encore plus que... ils
R7
continuent de travailler sur le mme site, faire le mme mtier alors qu'ils n'ont plus le
mme employeur. Donc c'est vrai que c'est une difficult particulire pour crer le lien et
l'appartenance
Aujourdhui, sur les 900 collaborateurs de la communaut, peu peuvent prtendre au titre
de pionnier (rires) de la conqute de louest. Mais cela tant, aujourdhui, mme chez les
jeunes arrives, je pense que cet esprit existe encore. C'est--dire quon fait en sorte quils
sinvestissent en choisissant les meilleurs, en les payant bien, enfin dans le contexte de la
R1
fonction publique. On lsine pas, en leur donnant du bon matriel. On na pas lsin en
matire informatique par exemple. Pour les gens qui sont sur le terrain, on lsine pas sur les
vtements de travail, sur les vtements de scurit. Les moyens quon met leur disposition,
cest la contrepartie de lesprit dentreprise quon leur demande davoir
Si on parle en termes de salaire cest clair que venir dans une intercommunalit cest
peut-tre plus attractif que daller au Conseil Gnral. Pourquoi? Parce que les intercos ont
besoin de personnel comptent. Et pour attirer le personnel elles mettent en place des
R18
rgimes indemnitaires intressants parce que sinon les gens ne partent pas. Donc, l aussi
a a t une politique de mettre en place des avantages [] Au niveau rgime indemnitaire
cest clair que nous on y gagne normment
Au fur et mesure, le maintien de lesprit pionnier repose de moins en moins sur la

motivation intrinsque que sur des dispositifs dincitation et de slection.
Dans lensemble, on peut retenir de la culture organisationnelle de la communaut :

- Quelle se situe dans un espace intermdiaire entre public et priv.
- Quelle mobilise des valeurs et des comptences considres comme rares dans les
organisations publiques. La valorisation des qualits individuelles intrinsques et des
dispositions cognitives des acteurs qui caractrisent l esprit pionnier signale que la
culture organisationnelle de la communaut A emprunte plus au modle managrial lide
404
de ralisation dune personnalit (Smets, 2005 ; Buscatto, 2006) que ladhsion une
logique de rentabilit.
- Que le sens du service public reste un facteur de motivation et dinvestissement pour les
acteurs mais en tant accompagn de la conviction que son maintien repose sur la preuve
de son quilibre conomique.
- Que le dveloppement de la structure saccompagne de la rigidification des procdures.
Lensemble de ces traits caractristiques se reflte dans les conceptions et pratiques de

pilotage de la performance de la communaut.
2.2 - Conceptions de la performance et pratiques de pilotage
Une acception relativement homogne de la performance prvaut dans la communaut. En

effet, la plupart des agents en proposent une dfinition similaire. Pour eux celle-ci renvoie
lide de faire plus avec moins doptimisation et de ralisation des objectifs. Pour autant,
tous les agents nen font pas une valeur dsirable.
Dans lensemble on peut considrer que les acteurs vivent la performance sur le mode de la
gestion dune tension. Une tension entre la performance et des dimensions qui lui sont autres.
En effet, quand les acteurs voquent la performance, ils insistent sur la ncessit de prendre en
compte trois lments qui leur semblent essentiels : la qualit de service, le temps et la
diversit des mtiers.
En fait, les acteurs assimilent la performance sa dfinition stricte et sont porteurs dune
approche largie et dialectique de la performance. Il sagit pour eux de critiquer une dfinition
strcite de la performance pour proposer dintgrer dautres dimensions dans lanalyse de leurs
activits.
Cela se traduit concrtement dans lorganisation par un management de la performance qui

laisse une part importante linformel. En effet, les dispositifs de contrle existent mais
renvoient essentiellement aux aspects lgalistes et formels du pilotage. Ils coexistent avec des
procdures plus informelles mais plus dcisives, laissant une place importante loralit et
la concertation. Le chiffrage des activits, les mesures, sont ainsi stocks dans lorganisation
405
et mobiliss au cas par cas par les responsables en vue de lgitimation dfensive de leur
travail.
En dautres termes, on ne se situe pas dans la communaut dans une opposition manichenne
entre magistrature du verbe et obsession de la mesure . Tous les services produisent des
mesures et utilisent des tableaux de bords, mais ces donnes ne sont pas systmatiquement
utilises pour rendre des comptes ou piloter les actions, elles sont disposition des
responsables pour nourrir leurs argumentaires lors des runions de pilotage.
Figure 3.9 : La performance dans la communaut A
Une dfinition homogne

La mise en tension
Des sentiments contrasts
dobjectifs
La tension entre conomie dchelle et
contradictoires
qualit de service
La performance
Un contrle qui merge

Un pilotage informel Un contrle formel minimaliste
Le rle cl des ajustements mutuels
2.2.1 - Conceptions de la performance : la mise en tension dobjectifs contradictoires
2.2.1.1 - Une dfinition homogne, des sentiments contrasts

Pour la plupart des rpondants, la notion de performance renvoie lide de ralisation du
meilleur service au moindre cot, de ralisation dconomies :
Pour moi la performance, cest atteindre dune part les objectifs politiques assigns, mais
cest surtout les atteindre en tant conome au niveau des moyens quon va utiliser. Il est
facile datteindre un objectif de politique publique en tant dispendieux, c'est--dire si on ne
compte pas, on arrivera toujours atteindre un objectif. En revanche, atteindre cet objectif
moyens constants, ou moyens en diminution, toujours produire un service, un service qui
R4
est suprieur toujours avec la mme quipe, a cest beaucoup plus difficile. a fait appel
des pratiques managriales un petit peu diffrentes. Donc a veut dire que peut-tre demain,
il faut demander son quipe de travailler diffremment de faon tre beaucoup plus
productif, c'est--dire revoir lorganisation du travail au sein, par exemple, dun service
oprationnel de la communaut
R6 A chaque fois, cest de faire plus avec le mme argent, ou bien de diminuer laugmentation
406
des impts par loptimisation [] La performance, cest darriver en faire le plus

possible, avec le moins dargent possible
R3 Cest le meilleur service au moindre cot
R15 C'est le meilleur service au meilleur prix
Cest la capacit rpondre aux objectifs qui sont donns avec le meilleur indice de
R19
satisfaction de lusager et le minimum de moyens employs bon escient
Ainsi, la performance nest pas associe par les acteurs la logique librale de diminution du
primtre de laction publique. Elle renvoie une meilleure utilisation des ressources quel que
soit le niveau de production. Et correspond la diffusion dune logique conomiciste. Si la
dfinition de la performance apparat relativement homogne au sein de la communaut, elle
suscite nanmoins des ractions contrastes.
En effet, si certains rpondants, notamment la direction des finances, se prsentent comme

les promoteurs dune logique de performance dans la communaut, elle est, pour dautres
rpondants, associe lide de formalisme et de diffusion des logiques prives et financires
dans laction publique.
Tout dabord, certains rpondants assimilent la performance aux indicateurs et systmes

dvaluation formels :
Vous me parlez de performance Donc vous me demandez quels sont les indicateurs qui
R2
me permettent de vrifier si je le suis
La performance, moi je la mesure au respect des objectifs annuels que nous nous fixons.
Autant, on peut, en matire de dchets mnagers, avoir des indicateurs relativement
R17
objectifs, l cest quand mme un tout petit peu plus compliqu. Je ne dsespre pas de
mettre en place un certain nombre de choses beaucoup plus
Pour moi, cela voque des systmes dvaluation par tableaux de bord, par critres. Ca
voque toujours de ma part une certaine rticence. Ca fait un peu plus de 20 ans que je suis
dans la fonction publique territoriale auparavant javais travaill dans un bureau priv
pendant sept ans, donc je connais les deux cts. L-bas, la performance ctait la
R10
rentabilit de lentreprise et lvolution du chiffre daffaire. Je pense que cest assez
difficilement transposable la fonction publique territoriale, et que mme cela peut amener
des choses relativement dangereuses. Donc je suis toujours trs prudent par rapport ces
notions l appliques dans la fonction publique
407
La dernire citation met en lumire lenchanement dides que provoque la notion de

performance chez plusieurs rpondants : performance indicateurs outils issus du priv
prgnance de la logique financire.
On retrouve chez dautres rpondants la mme circonspection vis--vis de la notion de

performance entendue comme terme incarnant une logique de gestion prive uniquement
oriente oriente vers lanalyse financire des activits :
Je sais pas si on peut utiliser le mot de performance dans une collectivit. Parce que je
pense que c'est un critre qui concerne plus le secteur priv que le secteur public. Je prfre
R9 parler d'efficience, d'efficacit. Pour moi performance une connotation prive, alors c'est
peut-tre parce que je viens du priv. On peut mesurer, mme si les critres ne sont pas
forcment quantitatifs, ils peuvent tre aussi qualitatifs
Cest bien la performance mais il y a aussi la notion de service public qui faut bien
prendre en compte. Parce que, cest quand mme des activits qui sont pas forcment
R3 visibles. Pas faire payer cher, cest pas forcment mauvais. Mais, faut pas que ce soit au
dtriment dautre chose, qui est engag, ou qui tait sur le point de ltre et quil faut
diffrer
Que ce soit dans les transports ou dans la collecte des dchets, il faut que le service soit
fait correctement et sans obsession pour la performance parce que la performance peut
R18 amener une surenchre. C'est--dire qu'on veut faire bien, et on veut faire toujours mieux
et du coup on met mal la gestion du service public parce qu'on arrive des extrmits o
tout se fait en fonction des finances
Cest la logique que je connaissais dans le priv, on avait une notion de performance
purement conomique et financire parce que tout a au bout du compte cest quand mme
R16
gr pour cracher de largent. Le tout ctait globalement quil y ait quand mme, par
rapport lactionnaire principal, un bon rsultat financier
En fait, la connotation de la performance la logique conomique et financire et la

production dindicateurs en vue dun contrle naboutit pas un militantisme anti-
performance, ou une opposition dfinitive, elle sert de support une mise en tension de la
performance avec des dimensions non financires de lactivit. La vraie performance est leur
souci quotidien (R15, R4, R16) et passe par la mise sous tension des dimensions rputes
standardises de la performance avec des dimensions de lactivit qui lui sont rputes
extrieures.
Outre labsence de recherche de profit, spcificit publique, la performance financire est

mise en tension avec des logiques professionnelles et la ncessit de prendre en compte les
temps longs.
408
En effet, la performance doit, selon les rpondants, tre traduite dans une logique
professionnelle. Ainsi, les responsables des services oprationnels insistent sur la ncessit
dadapter la performance au mtier (R16) et que loptimisation des services passe passe
par une comprhension des mcanismes dorganisation [des tournes] et que lon peut trs
bien faire moins tout en faisant mieux et pour pas plus cher. Pour autant que lon ait
compris. (R19).
De mme, dans les services fonctionnels la prise en compte des logiques professionnelles
apparat comme un vecteur de performance : Cette recherche de la meilleure possibilit
rglementaire et lgislative possible, pour optimiser nos besoins. Cest a qui est intressant,
et cest a qui se fait avec les gens. Par exemple, la valorisation des biogaz, cest un an et
demi de travail, en balayant toutes les possibilits qui nous taient offertes par la loi de la
dlgation de service public au partenariat public / priv pour arriver la concession de
travaux, en passant par lappel doffre, lappel doffre sur performance, et ainsi de suite. Et on
a fini par, aprs un an et demi de travail, avec la DDCCRF [Direction Dpartementale de la
Concurrence et de la Rpression des Fraudes], avec un cabinet priv, avec les oprationnels et
nous, et bien voir que ctait la concession de travaux qui tait la meilleure solution mettre
en uvre (R6).
La collaboration inter-mtiers et lmergence des indicateurs partir de problmes empiriques

rencontrs par les professionnels doivent aux yeux des rpondants tre intgres la logique
de performance.
Enfin la performance doit pour les rpondants prendre en compte les variables temporelles
relatives aux spcificits des comptences exerces. Ainsi, dans les grands services
oprationnels comme les transports ou la collecte des dchets : la rentabilit se mesure
beaucoup plus dans la dure [] on ne retrouve pas lambiance que lon peut trouver dans
dautres boites prives o non seulement il faut tre rentable anne par anne, mais
pratiquement mois par mois (R16). De plus, la communaut a en charge le dveloppement
de projets structurants et dactivits dexpertise non routinires qui se prtent mal une
valuation annuelle ou infra-annuelle : Si janalyse mon temps de travail ou autre, je pense
que jaurai du mal trouver les critres objectifs de performance de mon travail. Parce que je
peux passer un mois ramer sur un dossier sans arriver avancer dun millimtre et puis en
409
quelques jours il peut se passer des choses importantes qui sont lies des dcisions
politiques ou autres qui vont me permettre davancer (R9). Le caractre stratgique des
comptences exerces suppose donc dinscrire les temps longs dans lanalyse de la
performance: avec une analyse qui ne se rsume pas la politique de trs court terme, de
satisfaction immdiate des besoins sans soccuper de ce qui va se passer derrire. Cest ce
type de rflexion, que doivent avoir les EPCI. Ce quon appelle le dveloppement durable
(R6).
Il est intressant de noter que plusieurs rpondants sappuient sur une dfinition stricte de la
performance, pour en proposer une conception alternative, comme lillustre le concept
defficience territoriale propos par la direction gnrale des services : [La communaut]
peut tre performante si elle russit ce qui est dans son projet dagglomration, c'est--dire
trouver le ncessaire quilibre entre le dveloppement conomique et la prservation de la
qualit de vie sur le territoire. Ce que lon pourrait appeler lefficience territoriale. Cest si
on arrive trouver cet quilibre-l. Parce que si on ne fait rien pour maintenir le
dveloppement conomique, on perd de lemploi, des ressources pour la communaut. Si on
le dveloppe trop, dans un territoire qui est dj un peu victime de son attractivit, avec des
difficults se loger, le prix du foncier, les deux choses tant lies, prix du foncier lev, avec
des transports qui sont difficiles organiser, avec un environnement qui peut se dgrader
fortement. Donc trouver cet quilibre-l, cest la performance (R1).
On voit que la conception de la performance qui prvaut dans la communaut se fonde sur
une approche largie mettant en correspondance une conception stricte et des dimensions
relatives aux temps longs, aux logiques professionnelles et la qualit de service. Cette
conception est rendue encore plus visible quand les rpondants sont amens ragir sur le
sujet des conomies dchelle ralises ou non depuis la mise en place de la communaut.
2.2.1.2 - La tension entre conomie dchelle et qualit de service

Lobjectif dconomie dchelle est un lment essentiel de lgitimation de
lintercommunalit. Or la plupart des rpondants reconnaissent que la mise en place de leur
communaut na pas pour linstant conduit en raliser. Selon eux, cette absence dconomie
dchelle est due un souci de qualit de service qui recouvre des enjeux politiques.
410
On retrouve au niveau de la communaut les arguments gnralement invoqus pour

expliquer labsence dconomies dchelle (mise en conformit juridique, amlioration de la
qualit du service, rorganisation du service et modernisation des quipements) mais dautres
variables apparaissent (sous-valuation des cots par les communes).
a) Mise en conformit juridique

Cest largument le moins spcifique la communaut tudie, si bien quil est voqu, mais
les rpondants sy attardent peu.
On a considr que finalement le service qui tait produit par les communes, avec les
R4 moyens quelles avaient, ntait pas produit de manire pertinente eut gard aux normes
techniques, environnementales qui sont de plus en plus prgnantes
b) Amlioration de la qualit du service

Par contre les rpondants insistent fortement sur lamlioration de la qualit du service qui
constitue un objectif structurant pos par les lus. Ainsi, beaucoup de rpondants voquent
lobjectif de mise en uvre dun service plaqu or . Le transfert des comptences vers la
communaut sest accompagn dun nivellement par le haut des services dlivrs. En effet, les
lus ont utilis la structure pour augmenter le niveau de service plus que pour raliser des
conomies :
Est-ce que on a plus de marge de manuvre ? est-ce quon est plus vertueux, plus
efficace, efficient en matire de gestion ? Cest pas si simple parce quon voit bien que les
lus essaient de tirer le service vers le haut avec des rflexes du style : avant de rentrer
dans la communaut, les ordures mnagres taient ramasses deux fois par semaine, et
bien on veut quelles soient ramasses comme la commune d ct tous les jours. Y a pas
R1 de raison, on est membre de la communaut comme les autres. Donc, on ne va pas dire,
en tout cas au dbut : Et bien si on trouvait une frquence de passage qui soit la plus
basse possible. On prend la plus haute, alors quon sait trs bien que gnralement, cest
pas indispensable, surtout avec le dveloppement des collectes slectives. Donc on a t
amens, par exemple, multiplier les frquences uniquement parce que tel ou tel maire le
demandait
Le fait communautaire entrane chaque fois une demande supplmentaire de la part des
communes. Donc, une meilleure exigence de qualit de ramassage, et puis le pas
supplmentaire est franchi au niveau de la collecte slective, qui se gnralise. Alors
R17 quavant les communes disaient : Moi, je ne peux pas faire la collecte slective, jen ai
pas les moyens. Alors du coup, on se retrouve devant des dpenses supplmentaires, mais
qui sont occasionnes quand mme par un service rendu, qui na rien voir, avec ce qui se
passait avant. Donc, il y a tout a, qui faut bien peser chaque fois
411
Plutt que de rationaliser la production de service, on a dmultipli la qualit de service

de terrain. C'est--dire que hier, une commune tait collecte en C3, un passage trois fois
par semaine. Elle a voulu, parce quelle rentrait dans la communaut, tre collecte en C6
et en plus quon lui dveloppe la collecte slective. Donc forcment, on a mis du service
R4
supplmentaire. Et cette mise en uvre du service supplmentaire lchelle des 34
communes a a entran des surcots trs importants. Et dautre part, on sest mis dans un
positionnement au sein des services de dvelopper un service plaqu or, pour reprendre
le mot de certains de nos lus
On a reformat le service la population, en se calant sur le niveau qualitatif le plus fort

des 34 communes, donc on a tir tout le monde vers le haut. Si javais une commune par
exemple qui tait leader des OM, les 34 communes ont voulu le mme service, donc
R4
forcment a a entran des surcots lchelle de lorganisation. Cest vrai en matire
dOM, en matire damnagement des zones dactivit, en matire dentre de ville, en
matire de transports
Au lieu de faire le service public comme il doit tre fait, on veut le faire en plaqu or. Et
R18
cest bien ce quil se passe
Cette volont de mettre en place un service plaqu or place la performance de la

communaut sur le plan de la qualit accrue du service qui entrane de multiples surcots :
On a vendu lintercommunalit en disant: Voil, yaura aussi des conomies de gestion

potentielles. Parce que quand on achte une benne ordures mnagres, au lieu de la
faire tourner sur une seule commune, vous la faites tourner sur trois ou quatre communes,
donc je vais lamortir plus rapidement. a devient pertinent. Sauf que dans la ralit des
R4
faits, budget aprs budget -je vais tre trs brutal- on saperoit que les conomies
dchelle, elles sont excessivement rares. Et finalement, on a surtout des surcots, parce
quen dfinitive, plutt que de rationaliser la production de service, on a dmultipli la
qualit de service de terrain
Demain, ou dans un proche avenir, je suis pas sr que tous ces surcots cumuls ne
fassent pas que lon ait des tensions importantes et quil faille mettre en place un impt
R3 supplmentaire, ou augmenter les impts existants [] Ils ont dvelopp normment les
services, ils ont lanc des projets ambitieux, et il faudra trouver une solution afin de
satisfaire aux contraintes du bouclage des budgets
Un des leviers importants de cette qualit de service et des surcots subsquents est la
modernisation des quipements.
c) Modernisation des quipements

Dans les services oprationnels, les rpondants voquent la ncessit de moderniser les
quipements pour assurer le service. Les communes nayant pas les moyens de faire les
investissements dentretien ncessaire, le passage vers la communaut saccompagne dun
audit des matriels transfrs qui lgitime une modernisation des quipements. Celle-ci vient
412
encore grver les conomies dchelles. De surcrot, le cot de la modernisation est renforc
du fait que les communes, anticipant sur le transfert des comptences, ont arrt dentretenir
leurs quipements. Aussi, la modernisation des quipements, apparat comme une variable de
dpense sur laquelle la communaut est contrainte par les communes.
On aurait pu se dire: On va raliser des conomies dchelle. Mais finalement ctait

pas si vident que a. Entre autre, parce quon a souvent trouv une situation qui ntait
pas de bonne qualit, des matriels qui taient vieux, quil fallait changer. Des modes de
R1 travail dans certaines communes avec des heures supplmentaires allant trs largement au-
del des quotas lgaux. Donc on a chang les matriels, on a recrut des agents
supplmentaires pour supprimer les heures supplmentaires pour rentrer dans les quotas
lgaux. a sest traduit par des surcots, donc les conomies dchelle pfiout
Quand la communaut a rcupr le matriel il y a eu un audit sur toutes les bennes

ordures mnagres, l'audit a dit celle-l, celle-l, celle-l, elle nest pas en conformit.
R15
Donc il a fallu faire des rparations. Il a fallu rinvestir sur des nouveaux matriels donc
on a eu une courbe d'investissement qui a augment
On a repris les bennes ordure, et on a fait un audit sur ces bennes. 70% devaient tre
changes dans les trois ans. Mais les communes navaient pas chang ces bennes ordure.
Les piscines, ya un audit, il est public. Cest 22 millions deuros de travaux de rnovation
R11
refaire. Donc, cest vrai que a cote cher. On est un petit peu aujourdhui dans la
situation du transfert des comptences de lEtat vers les collectivits : laisse moi toffrir
mes dpenses
Faudrait revoir les enqutes, elles ont t mal faites. Cest--dire que quand les services
demandent du matriel neuf, ils disent: ils nous ont transfr que des bennes qui taient
en mauvais tat. Et cest vrai quon a reu tout ce qui tait en mauvais tat. Cest que des
R3 faits a. On a reu presque que des piscines qui sont pas en conformit avec la scurit.
Donc ya tout de suite des dpenses obligatoires dans la scurit. Donc, des dpenses quils
avaient retardes et quil faut bien refaire, alors quon pensait directement passer
lamlioration
d) Sous-valuation stratgique par les communes

La dernire variable expliquant labsence dconomies dchelles nest, la diffrence des
prcdentes, jamais voque dans la littrature : la sous-valuation des charges transfres par
les communes. Outre la diminution des dpenses dentretien, les communes ont eu tendance a
faire artificiellement baisser les dpenses de fonctionnement des services lanne prcdent
leur transfert. Cette technique permet aux communes de conserver leurs effectifs et surtout
dimputer leurs dpenses de fonctionnement dans ceux de la communaut.
Les communes vous font leur valuation en disant : Yavait tant de personnes qui
R3 travaillaient dans tel service. Normalement, a doit se traduire dans les comptes
administratifs de lanne prcdente, avant de transfrer la comptence mais, sils ont eu
413
lhabilet de savoir que la comptence allait tre transfre Vous avez, des fois, des
transferts, qui se sont fait en interne. Vous aviez la collecte qui cotait, mettons, 3 millions
deuros, et puis la voirie deux, et bien, lanne avant le transfert, ctait linverse. a a
pour effet dobliger la communaut recruter. Et puis en versant une attribution de
compensation qui na pas t diminue du montant rel des transferts de charge
Au total, la tension entre conomies dchelle et qualit de service fonde la difficult

apprcier la performance administrative intercommunale. Selon les rpondants elle renvoie
des enjeux politiques, dexploitation de la communaut par les communes. Nanmoins, cette
complexit nest pas utilise comme une justification labsence de souci de performance.
Comme nous le montrons par la suite, celui-ci merge au sein de la communaut et se
matrialise par un pilotage de la performance, informel dans un premier temps mais qui se
renforce.
2.2.2 - Un pilotage informel
La communaut ne dispose pas dun systme de management de la performance intgr. En

effet, focalise sur la ncessit de btir les services, le contrle de la performance des activits
na pas t une priorit dans les premires heures de linstitution (1). Cela se traduit
concrtement par un contrle minimaliste (2) qui laisse une place prpondrante aux
ajustements mutuels (3)
2.2.2.1 - Une phase de construction puis une phase doptimisation : un contrle qui merge
Tout dabord, labsence de procdures formelles de pilotage sexplique par la jeunesse de
linstitution. En effet, les rpondants expliquent que la phase de construction de linstitution
na pas permis de rflchir la performance de ses activits.
Je pense que dans une premire phase peut-tre que a cote plus cher parce qu'il faut, il
y a remise plat de l'ensemble des services. Par exemple, quand la communaut a rcupr
le matriel de collecte des dchets, il a fallu rinvestir sur des nouveaux matriels donc on a
eu une courbe d'investissement qui a augment. Mais dans un deuxime temps, le fait d'avoir
R15
des matriels qui sont partags entre toutes les communes va faire diminuer les cots. Donc,
il y a deux phases. On a du mal mesurer tout a mais je pense qu'intuitivement je dirais
qu'il y a deux phases. Une phase de mise niveau qui va peut-tre coter plus cher et puis
aprs une phase d'optimisation qui va permettre de rduire
On la mne un peu le couteau dans le dos. C'est--dire que la performance vous lavez,
R6 mais tous les mois il faut sortir 1100 feuilles de paye. Tous les jours, il faut que les salaris
aient de quoi travailler, que ce soit des chaussures de scurit, au niveau des camions, etc.
414
Vous vous la posez pas au dpart, il faut dabord les habiller. Et aprs, vous vous posez la
question: Est-ce que, effectivement, ce que je donne comme dotation dhabillage vtements
de scurit cest optimum, est-ce que jen donne trop, est-ce que jen donne pas assez, est-ce
que cest trop cher ?
Y a encore des progrs faire. On est en construction dune maison. En cinq ans, vous
btissez pas quelque chose Imaginez une entreprise qui passe de 20 salaris 900
R6
salaris. Est-ce quelle est performante tout de suite, est-ce quelle a des carences, est-ce
quelle a des dfauts de jeunesse? Oui, la communaut a ses dfauts de jeunesse
Depuis 2005 environ, la faveur du rtrcissement des marges de manuvres financires de

la communaut, les agents et responsables sentent une pression plus importante envers le
contrle des dpenses et la mesure chiffre de leurs activits :
Dans un premier temps, jai dit: Il me faut tant de personnes. Maintenant, on est dans
la phase de dire: Est-ce que ce que jai cr comme postes, cest loptimum, ou est-ce que
jen ai pas cr trop ou est-ce quil men faut encore?. Donc effectivement, y a eu la phase
R6
de construction avec une confiance. Et maintenant on commence nous le dire: prouvez
que vous avez besoin de tout ce monde-l, prouvez que vous avez besoin de tout cet argent-
l. Et ainsi de suite .
Cest dans lair du temps. Lvaluation des performances publiques cest quelque chose
quon met nous mme au got du jour dans le cadre dune lettre de cadrage budgtaire. Sur
R11 la lettre de cadrage budgtaire 2005, on a dit que ctait bien beau de donner des moyens
financiers aux services mais encore faut-il valuer linvestissement financier par rapport
aux rsultats
Je vois une gestion de plus en plus rigoureuse des moyens qu'on met en uvre. Donc il est
clair qu'on a besoin de mesurer de plus en plus toute notre activit. On y va naturellement,
R15 on nous demande de faire des conomies sur nos budgets de fonctionnement. Il faut qu'on
puisse mesurer le progrs qu'on fait, savoir d'o on part, o est-ce qu'il faut aller. Tout a
c'est une initiative gnrale
On commence rentrer, depuis dbut 2005, sur ordres des lus, dans une phase o on
R16 nous demande davoir lesprit la notion de bonne utilisation des deniers publics. Donc
quelque part quand on parle de a on parle de performance
La collecte 2003, cest un transfert donc lobjectif cest de survivre, dassurer le service
public. Le deuxime objectif, cest de construire. La construction est quasiment aboutie.
R19
Maintenant on passe la phase doptimisation. Maintenant, comment optimiser si on na
pas les indicateurs ?
Lentre dans la phase doptimisation est marque par lintensification des procdures de
contrle, mais dont le primtre est restreint au contrle budgtaire et au respect des
contraintes lgales.
415
2.2.2.2 - Un contrle formel minimaliste

Le minimalisme du contrle se rvle au travers de la faiblesse de la direction du contrle de
gestion, du caractre essentiellement budgtaire des procdures de contrle et enfin du fait
que les dispositifs les plus aboutis soient dus au respect de contraintes lgales.
a) La faiblesse de la direction du contrle de gestion

Nous avons vu dans lanalyse descriptive, que la direction du contrle de gestion nexerait
pas vritablement cette fonction, qui na t reprise par aucun autre service. Il en rsulte une
absence de contrle de gestion dans la communaut.
En effet, la direction fonctionne dans une logique dinspection gnrale, c'est--dire de
contrle externe a posteriori, plus orient vers lanalyse de lexistant que laccompagnement
au changement. De plus, cette fonction analytique est principalement oriente vers le contrle
de conformit.
Une logique dinspection gnrale des services

La perception du contrle de gestion par les autres services est univoque : celui-ci est peru
comme une inspection gnrale plus quune aide au pilotage.
Le contrle de gestion a t apprhend de manire un peu particulire ici. Il a t vu

dans le sens don va essayer de dbusquer les erreurs, avec lide de protger le prsident
R1 de la communaut pour tre sans aucun dfaut, etc.. Le contrle de gestion a t vu plus
dans une vision inspection gnrale que dans la dfinition laquelle je crois du contrle de
gestion, c'est--dire un service qui permet de matriser les processus
Dans les faits, le contrle de gestion il est bien aujourdhui dans cette logique
R1
dinspection
A la limite on intervient comme inspection gnrale des services et donc on a un peu la

R8
casquette cerbre, auditeur
La communaut sest cre en 2000 aprs toute la priode des grandes affaires et la
stigmatisation des abus et des annes 90. Et donc dans les annes 2000, on ne peut pas faire
R8 une structure digne de ce nom sil ny a pas la composante contrle de gestion. Mais cest
culturel parce que le DG met en place le contrle de gestion. Mais cest cosmtique. Quest-
ce quil y a dedans vraiment? Cest l que sont les enjeux
Il dcoule de ce positionnement de contrle hirarchique et de conformit de la direction du

contrle de gestion, une relation difficile avec les autres services de la communaut.
416
Des relations difficiles avec les services
Il fait un travail dinspection, ce qui vaut parfois des positionnements dlicats du contrle de
R1
gestion par rapport aux services
Le contrle de gestion a souvent une vision consistant voir ce qui ne va pas. A dbusquer
lerreur, mettre en vidence des dysfonctionnements [] Un contrle de gestion uniquement
R1
orient vers lide de trouver lerreur, a peut gnrer dans les services une inquitude, a
peut limiter linitiative des agents
Alors, c'est vrai que certains directeurs de services ne nous aiment pas particulirement. Je
R9 pense que le directeur de contrle de gestion, n'est pas apprci dans beaucoup de services. Il
y a par exemple un service o se concentrent la majorit de nos avis dfavorables
Tout dpend de la qualit des acteurs et de leur capacit se faire entendre. Il en va du

contrle de gestion comme du juriste dans une collectivit ou un tablissement. Si le contrle
R8 de gestion ou le juriste est ce collaborateur qui ne sait que dire : cela nest pas possible, cela
nest pas bien, la capacit quil aura tre entendu des services oprationnels, qui sont
totalement immergs dans laction, sera faible
Pour le contrle de gestion, mon service est un monde compliqu. Il simagine quil va
R19 pondre mes indicateurs dans un coin et puis quun jour il va me les livrer en disant quil a fait
son boulot. Moi jai une approche tout fait diffrente
A lheure actuelle, ce nest pas une aide la dcision parce quil ny a pas dimplication
R4 relle en amont. Alors forcment cest plus vcu comme un contrle mais un contrle
tatillon superficiel
Par del les citations, les autres entretiens laissent le sentiment que la collaboration avec la
direction du contrle de gestion est inexistante. En rsulte, une faible lgitimit et une
influence limite des rapports, notes et audits produits par la direction. Quand un service nest
pas satisfait des analyses produites par la direction, celui-ci ne modifie pas son comportement,
mais a plutt tendance aller se plaindre auprs de la DGS, elle-mme trs critique vis--vis
du CG. La direction est donc in fine, contourne.
b) Le caractre essentiellement budgtaire du contrle

Face cette vacance du contrle de gestion, les seuls supports formels et transversaux la
rflexion sont les tableaux de bords produits par la direction des finances. Le contrle se
limite donc au suivi de lexcution budgtaire. Mme si la direction des finances dispose
dune forte capacit dinfluence sur lallocation de ressources et que le nouveau progiciel
permet une analyse des dpenses dinvestissement par destination, les donnes produites
nintgrent pas les indicateurs physiques relatifs la qualit et la performance oprationnelle
417
des activits. De mme les analyses prospectives ralises visent exclusivement assurer
lquilibre budgtaire global de la communaut.
De surcrot, la prsentation budgtaire, telle quelle existe, ne permet pas de mettre en

correspondance les dpenses de fonctionnement et dinvestissement avec les grands axes du
projet dagglomration. La ralisation de ce dernier et latteinte de ses objectifs ne sont pas
formellement contrles.
c) Des informations abondantes, mais non structures, ni centralises

Labsence dun tableau bord multidimensionnel disposition de la direction gnrale et des
lus, ne signifie bien videmment pas labsence dinformation ou de dispositifs de pilotage.
Comme le rsume le DGA de ladministration et des ressources : Chaque service se produit
ses propres tableaux de bord. Mme je dirais chaque individu se produit ses propres tableaux
de bord en fonction des demandes qui lui sont faites, de sa conception de linformation, du
retour dinformation Donc chacun suit sa propre activit. Maintenant a ne donne pas lieu
synthse, parce quon a le catalogue de la Redoute lire chaque semaine en termes de
tableaux de bord . En fait, dans la communaut, on appelle tableau de bord toute liste de
donnes relatives lactivit, quelles soient brutes ou structures : On appelle a tableau
de bord mais cest pas le tableau de bord de gestion (R5).
En rsultent des tableaux difficilement lisibles et surtout impossibles agrger, si bien que la
remonte dinformation ne peut tre organise :
Ya rien qui remonte auprs du prsident pour dire: voil, on en est l. Ya pas de
R3 tableau rgulier, que ce soit mensuel, trimestriel, ou On fait nos propres tableaux On
les envoie, mais cest pas centralis, cest pas systmatique
Cest vrai quaujourdhui on na rien formalis de cette nature l. Aucun des services de
R11
lagglo, ma connaissance na formalis quoi que ce soit
De mme, les indicateurs ne sont, la plupart du temps, pas formaliss. Cest--dire que leur
slection et leurs objectifs ne sont ni justifis ni mis sur papier afin de les rendre
comprhensibles par un ventuel lecteur : Aujourdhui, il ny a aucun indicateurIl y a des
indicateurs intuitifs. Pour moi cest le respect des dlais, des engagements quon a pu donner
nos clients, des taux dindisponibilits minimiser. Ils ne sont pas formaliss mais il
nempche quils existent. C'est--dire quil est impensable que lon ait, par exemple sur le
418
tlphone, des coupures de tlphone ou que les serveurs informatiques soient en

maintenance 2 jours sur 7 (R11).
Ainsi, la maturit et la prcision de dispositifs de contrle varient fortement dune direction

lautre, dun service lautre. La mesure de la performance est au mieux organise par
direction et les directions oprationnelles apparaissent plus quipes que les directions
fonctionnelles. Si nos investigations se limitent aux deux principales directions
oprationnelles, les entretiens et les observations conduites laissent penser que celles-ci sont
les seules avoir dvelopp les embryons de systme de mesure de la performance voqus
dans lanalyse descriptive. Parmi les multiples facteurs expliquant le dveloppement des
systmes de pilotage de la performance dans ces services, il semble que les pressions externes
(contractualisation avec Eco-Emballage, obligation lgale de produire un rapport annuel,
gestion des DSP) ainsi que le volume budgtaire soient dterminants.
Analyser les pratiques de pilotage de la performance uniquement partir des instruments

formels danalyse des activits, ne permet pas de saisir la totalit du souci de performance
dans la communaut. En effet, le pilotage de la communaut accorde une place primordiale
aux ajustements mutuels et loralit.
2.2.2.3 - Le rle cl des ajustements mutuels

Dans la communaut le souci de performance sexprime essentiellement dans le cadre
dchanges plus ou moins formaliss entre politiques et administratifs, entre la DGS et les
directions ou entre les directions entre elles. Les runions de direction ou les contacts
tlphoniques permettent aux responsables didentifier les informations aller rcolter dans
leurs bases de donnes non structures. Les indicateurs se construisent ainsi la demande
et sont essentiellement rapports de manire orale ou dans des documents peu formaliss
(mail, liste de donnes imprime et commente). Les gestionnaires de la communaut
quipent le dialogue de gestion de donnes chiffres quils prsentent de manire
essentiellement orale et informelle. Le pilotage de la performance dans la communaut se
situe dans un espace intermdiaire entre la magistrature du verbe et lobsession de la mesure
o les chiffres servent de support largumentation, les responsables encadrent leur
interprtation, les commentent et les justifient.
419
Ainsi, pour plusieurs rpondants, le principal dispositif de gestion de la performance de la

communaut rside dans les comits de direction gnrale et les runions entre directeurs, qui
permettent de se concerter sur les grands dossiers, de suivre les projets et de prendre des
dcisions :
Petit petit, on arrive bien caler tout a. Mais cest grce aux runions de suivi, tous
R17 les 15 jours. Je fais le point avec tout le monde de lvolution des dpenses, des
machins, Et pourquoi cela a retarde, et pourquoi a fait-ci
Les outils cest lchange rgulier et les runions que lon peut avoir les uns les autres
cest des runions thmatiques sur des domaines particuliers. Cest un travail en
R12 communOn parle de runionite quelques fois parce que ce nest pas toujours efficace;
mais cest une part essentielle de notre travail de concertation, de montage en commun
dun certain nombre doutils, de politiques
Cest dans le cadre de ces runions que les dirigeants peuvent suivre les activits des services,
demander des prcisions qui incitent les responsables rcuprer les informations. Loralit
joue donc un rle central : la seule valuation que lon puisse avoir : le retour immdiat de
la part de llu ou des collgues sur le terrain (R12). Auprs de la direction gnrale des
services, on retrouve trs clairement lide que linformation et le pilotage nmanent pas
ncessairement de procdures formelles : Il est quand mme rare que lorsque par exemple
je suis interrog par tel ou tel qui se demande sur tel ou tel dossier, il est quand mme rare,
ou assez rare que je sois sec. Donc si je suis pas sec, a veut dire que jai dautres modes
dinformation, alors peut-tre moins ddis, moins organiss, mais linformation, je lai
(R1).
Outre ces dispositifs de concertation entre dirigeants, de nombreuses journes ddies ou

changes informels entre services servent de support au pilotage concert :
On na pas de tableau de bord synthtique, mais ce nest pas dplorer dans la mesure
R11
o il y a une concertation qui fonctionne assez bien
On est en contact avec lhabitat, les transports, le dveloppement conomique. On a des

runions de travail tous les mois entre les quatre DGA. Il nest pas question que chacun
fasse les choses dans son coin. Donc, on se fait des journes thme, on dit : aujourdhui,
R17 on parle de telle ville, et on examine tout ce qui se passe dans ces trois domaines l. On
fait le point de tous les dossiers, petits, moyens, grands. Parfois, dans la journe, on appelle
un autre DG la culture, au sport ou lenvironnement. On met le haut parleur et on
lintgre
420
On est prsent chaque instant. Le tlphone sonne souvent. On donne des

renseignements, on les aide prparer le budget, rpondre aux questions En fait, on
R18
fait lintermdiaire entre les finances et les services. Je pense quon a un rle trs important
de ce ct l. De communication et de savoir
Dailleurs, pour les services fonctionnels dont la performance conditionne celle des services
oprationnels, lvaluation de la performance se rvle au quotidien dans les changes et les
tensions avec les autres services plus que dans la production de donnes formelles :
Mon service est valu. A lheure actuelle, on est dans une valuation de service service.
C'est--dire, ma DGA est-elle perue comme une DGA qui permet de raliser des choses
dans des dlais et une scurit juridique normale, ou bien est-ce quon est vu comme des
R6
casse-pieds, disant toujours: Non, cest pas possible parce que la loi ne le veut pas?
Lvaluation de mon service vient plus de mes collgues que de tout autre instance
dvaluation
Nous, en fait, on est valus un peu tout le temps parce que tout ce qu'on doit rendre doit
tre juste. Les chiffres, doivent tre exacts aussi bien au budget prvisionnel qu'au compte
R18
administratif. Donc, on est contrls tout le temps parce que s'il y a une erreur on va la voir
tout de suite...
Le fait que chaque rpondant partage une dfinition minimale de la performance indique que
la communaut nest pas isole de lorientation gnralise vers la performance. Mais
ladhsion ce mouvement nest pas intgrale, ni mcanique. Avec lappui de la DGS, chaque
DGA est en situation de retraduire et ramnager ce concept pour en proposer une acception
largie.
La conception largie de la performance qui prvaut dans la communaut se matrialise par

une multiplicit de dispositifs de mesure relativement dconnects. Le seul dispositif
transversal, centr sur les donnes budgtaires, nlimine pas la capacit dinfluence des
autres dispositifs. Ceux-ci contribuent dessiner l image de la performance
communautaire en tant mobiliss dans les multiples points de rencontre et dchange entre
responsables.
Cette approche relativement informelle de la performance, et dialogique du pilotage repose

sur la distance critique des responsables vis--vis des outils de gestion.
421
2.3 - Le rapport aux outils de gestion
Le rapport que les responsables entretiennent vis--vis des outils de gestion permet de
comprendre lcart entre lambition modernisatrice de la communaut et le caractre
embryonnaire et informel du systme de management de la performance dvelopp. En effet,
il ressort de nos entretiens que les responsables de la communaut font preuve dune
conscience critique vis--vis des outils de gestion qui se traduit concrtement non par un rejet
des instrumentations gestionnaires mais par de multiples stratgies de bricolage et
dappropriation.
Cette attitude mdiane consiste reconnatre la ncessit des outils de gestion mais investir
du temps et de lnergie pour encadrer le dploiement de ces outils. On peut cet gard parler
de bricolage intentionnel des outils et de stratgies concrtes la fois dappropriation des
outils par les acteurs et de calibrage des outils pour quils rpondent aux attentes des acteurs.
Figure 3.10 : Le rapport des acteurs aux outils de gestion
Un effet dexprience
Dconnexion entre effets recherchs et
obtenus
Une conscience
Conscience du cot de linformation
critique
Limpossible substitution la volont
politique
Attitude prudente
Rapport aux
outils de gestion
Dtournement des finalits
Intgration des acteurs dans la
Des stratgies
conception
dlibres de
Des outils sur mesure
bricolage et
Emanation du sommet de la structure
dappropriation
Rendre les outils dsirables
Formation lutilisation
422
2.3.1 - Une conscience critique vis--vis des outils de gestion
Les responsables interrogs ont une relation ambivalente ou mdiane vis--vis des outils de
gestion. Dun ct, ils considrent que les outils de gestion sont indispensables la conduite
de laction et peuvent tre de puissants inducteurs de performance. Dun autre ct, ils sont
conscients des effets pervers quils peuvent induire, de leur usage parfois cosmtique plus
quoprationnel et tentent de les soumettre une analyse cot / avantage. Dans leur majorit,
les responsables rencontrs nont pas une conception purement instrumentale des outils. Ils ne
les considrent comme une simple courroie de transmission entre la direction et laction, mais
bien comme un phnomne organisationnel dynamique quil convient dinfluencer, de
matriser.
Les ingrdients de cette conscience critique des effets structurants des outils de gestion sont :
une capitalisation des expriences passes qui gnre une conscience de la dconnexion
possible entre effets recherchs et rsultats concrets. Le recours aux outils est ainsi soumis
une analyse pralable de leur rapport cot / avantage. Enfin, les rpondants affirment leur
prudence vis--vis des outils et estiment que ceux-ci ne peuvent pallier une culture de
performance vhicule par les lus.
2.3.1.1 - Effet dexprience vis--vis des outils de gestion

Le premier facteur explicatif de la distance critique des rpondants vis--vis des outils de
gestion vient de leurs expriences prcdentes vis--vis des initiatives managriales menes
dans les collectivits. En effet, les rpondants les plus haut placs dans la hirarchie, qui
revient la dcision dimplanter les outils, ont dj t confronts aux vagues de rationalisation
par les outils de gestion dans les collectivits territoriales durant les annes 1980/1990. Ils ont
ainsi dj pu observer les cueils des dispositifs de pilotage dans le secteur public : pilotage
de papier, construction dusine gaz, inutilit oprationnelle.
Ce que jai vcu au Conseil Gnral [XXX] partir des annes 90, cest quon sest un
peu jet corps perdu dans le management, dans le pilotage, etc. En y consacrant
R1
beaucoup de temps et dargent. Et parfois effectivement, parfois ctait quasiment
dconnect par rapport la ralit
Il faut quand mme savoir que jai connu des collectivits territoriales o avec les
R1
tableaux de bord on ne faisait que du papier
423
Jai vu des DG qui souhaitaient avoir un maximum dinformations. Les services sont
capables de fournir la DG ou au Prsident chaque semaine lquivalent du catalogue de
la Redoute en termes de tableaux de bord. Parce que chacun, encore une fois, a son
R12 propre tableau de bord de suivi dactivits ou de messages. Donc aprs, quel usage on en
fait? Ce nest pas parce quon est dans un cockpit 747 quon sait forcment se servir de
tous les instruments. On a besoin de savoir se servir dun certain nombre dinstruments
essentiels, et a, cest charge du pilote de dfinir ce dont il a besoin
Ils retirent de ces expriences une conscience aigu du risque de dconnexion entre le
discours, les intentions et effets annoncs des outils, et la ralit oprationnelle.
2.3.1.2 - Conscience de la dconnexion entre effets recherchs et ralit concrte
Le poisson pourrit toujours par la tte et lEtat montre lexemple. LEtat parle depuis
1980 de la gestion prvisionnelle des emploisLa formation des outils informatiques
R8 permettant dy procder rellement est seulement en cours de mise en place et uniquement
dans les administrations les plus efficaces, donc les impts. Donc il y a un dcrochage
terrible entre le discours et la ralit
Ils nont pas lhabitude euh, ici, de faire du management, quoi, au vrai sens du terme.
R3
Ils se On en parle quoi
2.3.1.3 - Conscience du cot de linformation : lanalyse cot / avantage des outils

En ce qui concerne les outils de pilotage, les acteurs ne sont pas contre le principe mme
davoir lensemble des informations leur disposition, mais sont conscients du cot de la
collecte dinformation. Les outils sont eux-mmes soumis une analyse cot / avantage.
Jaimerais bien avoir un systme informatis de suivi de projet, a jaimerais bien. Cest
avoir toutes les donnes sur mon ordinateur. Je pianote pour savoir o en est tel et tel
R1 projet. Bon, ce serait trs, trs intressant. Ce serait aussi beaucoup dinvestissement, de
travail au niveau des services pour lalimenter. Donc je suis un peu hsitant, par exemple,
aujourdhui, sur ce type de logiciel .
Chacun a besoin d'lments de mesure en fait, mais pas les mmes lments. Et il faut
que ces lments soient fiables, qu'on les trouve facilement, qu'on fasse circuler
R15 l'information facilement entre les diffrents niveaux et que chacun ait le bon niveau
d'information. Donc tout ce systme l est compliqu mettre en uvre et il a un cot,
encore faut-il que a ne cote pas plus que ce que a peut nous rapporter .
Il faut pas non plus que a devienne des usines gaz. C'est--dire que sil faut dix
salaires de cadres A pour rflchir et quon doit coter 10 000 l o on va conomiser
1 000, faut arrter. a veut dire que cest mieux de faire sans optimiser, et dconomiser
R6 9 000. Cest un risque qui a toujours exist. A un moment donn, dans les annes 90, on a
parl pour les collectivits, de la gestion active de la dette. Ya eu une mode, dembaucher
des experts financiers pour rduire par deux les montants des intrts de la dette. On sest
aperu que pour les communes de moins de 40 000 habitants, souvent, on embauchait des
424
gens qui cotaient 120 150 000 francs par an, pour conomiser 30 40 000 francs par
an .
2.3.1.4 - Les outils peuvent prolonger une volont politique, pas la remplacer
De surcrot, pour les rpondants, les outils ne peuvent pas automatiquement conduire une
performance accrue. Sils peuvent aider raliser une intention, ils ne peuvent pallier
labsence de culture de performance, ni aller contre la volont des lus.
R1 Ben premirement, avant de parler doutil, y a une posture et une volont
On a des outils financiers qui nous permettent de penser des conomies. On a la

prospective, on a le PPI, les AP/CP. Tous ces outils l, en effet peuvent nous permettre de
faire des conomies d'chelle. Mais il faut qu'il y ait une volont politique derrire de les
R6 mettre en place. Aprs c'est un mode de fonctionnement et de la volont. Nous on est que
des administratifs, on donne les outils aprs c'est aux lus de se dbrouiller pour faire en
sorte justement de faire de la bonne gestion, Mais la volont politique nest pas de notre
ressort
Je pense quon peut aider savoir comment rduire les cots. Mais condition quil y
R3 ait une volont politique. Sinon, avec les plus beaux outils, jaurais beau faire, on
corrigera la marge, cest tout
Cest toujours pareil. Ladaptation des techniciens ne me parait pas tre un obstacle
ce type de fonctionnement. Mais le pouvoir excutif, de son ct, va-t-il tre en mesure, ou
R5
volontaire, pour fonctionner de cette manire l? Je pense que cest a, peut tre, le plus
difficile
2.3.1.5 - Attitude prudente vis--vis des outils

La conscience de toutes ces limites des outils de gestion gnre une attitude prudente des
responsables vis--vis des instrumentations gestionnaires.
J ai t trs prudent ici et je le suis encore -peut-tre trop dailleurs- cest la question
que parfois je me pose. Trs prudent de faon rester trs connect la ralit. Cest vrai
R1 quil faut savoir se garder de monter des usines gaz, mme si aujourdhui, je pense
quon doit doucement faire rentrer le tableau de bord synthtique pour la direction
gnrale et les lus
Donc cest surtout pas des outils sophistiqus que nous recherchons. Ce sont des outils
trs trs simples. Maintenant, plus on veut quelque chose de simple, plus la dmarche en
R16 amont doit tre sophistique. Parce quil faut se demander ce quon veut comme chiffres
et une fois quon sait cela, se demander comment on va les reprsenter et comment on va
les vulgariser pour 134 personnes qui ne sont pas des habitus du transport
425
Mais comme nous lavons dj voqu, cette prudence ne peut tre rduite un rejet dfensif
vis--vis des outils, mais plutt lattention au fait que les outils ne simplantent pas
automatiquement dans lorganisation.
Le grand enjeu aujourdhui, pour nous services, cest dessayer de faire rentrer ces outils
de rationalisation dans les services. Cest quelque chose que jai un peu de mal faire
entrer, non pas parce que les gens sont rtifs, mais cest quon nest pas encore arrivs au
R1 stade o notre fonctionnement est stabilis pour nous permettre de passer normment de
temps faire tel tableau de bord, tel outil, mettre en place tel outil. Cest vraiment
aujourdhui la phase dans laquelle nous sommes, c'est--dire mettre en uvre des outils de
pilotage
Les outils de gestion oprationnelle, les tableaux de bord de gestion oprationnelle, moi
R4 a me semble une tape incontournable si on veut rationaliser le service public
communautaire, donc l, on a une marge de progrs considrable
La conscience critique des responsables vis--vis des outils de gestion ne fondant pas une
attitude de rejet, elle conduit au dveloppement de stratgies dlibres de bricolage et
dappropriation des outils de gestion.
2.3.2 - Des stratgies dlibres de bricolage et dappropriation
Pour les responsables de la communaut, les outils de gestion sont un problme grer part
entire. La gestion des dispositifs de gestion repose sur deux stratgies : dune part une
stratgie de bricolage et de transformation des outils de gestion, dautre part une stratgie
daide lappropriation des outils par les acteurs. En dautres termes, les outils sont amnags
autant quils amnagent les acteurs.
2.3.2.1 - Stratgies de bricolage des outils

Quatre stratgies de bricolage et dadaptation des outils sont voques par les rpondants : le
dtournement des finalits, lintgration des utilisateurs dans la conception de loutil, la
conception sur mesure et lalignement des outils sur les besoins des acteurs.
Le dtournement des finalits

Selon certains initiateurs des outils, la vritable finalit dun outil nest pas forcment celle
qui est annonce aux acteurs. Cest par exemple le cas du projet dagglomration pour lequel
la mthode compte plus que le contenu. En effet, pour le responsable en charge du projet, ce
426
ne sont pas tant la pertinence ou loriginalit des informations produites qui importent, mais la
dynamique de coopration et de rflexion partage entre les acteurs que son laboration
implique.
Ce nest pas tellement le contenu qui a de limportance, mme si a en a. Cest dune

R17 part la mthode, et dautre part, le fait quil existe, et quau moins pour a, on doit tre
content de a
La mme logique est luvre dans lutilisation des tableaux de bord au sein de la DGA
environnement et cadre de vie. Dans cette direction, la production dindicateurs ne sert pas
tant suivre et piloter les activits des sous-directions qu permettre de clarifier leurs rles
aux yeux des lus. Le tableau de bord a donc une finalit implicite de lgitimation et de
pdagogie institutionnelle.
On fait des utilisations diverses et varies de ces tableaux de bord. On a une mission
risques majeurs qui sest cre, qui a pour vocation daider les communes
dvelopper la culture du risque et mettre en place les obligations de ces diffrentes
communes. Cest un service trs transversal qui ne produit pas du rond-point avec des
R12 fleurs dessus. Donc il y a toujours de la priori des gens qui ne connaissent pas, sur
lutilit dun tel service, sur la ralit du travail des cadres qui sont dans le service. Donc
en ayant fait le tableau, a nous a permis assez facilement dans une sance de travail de
pouvoir expliquer ce que faisait le service et de trs vite pouvoir redonner une image et un
peu de reconnaissance des gens que lon considrait comme un peu des emplois fictifs
Des outils dont la nature est de produire des connaissances sont ds le dpart conus dans une
logique de gestion des interactions entre acteurs.
Intgrer les acteurs dans la conception de loutil

Lintgration des utilisateurs dans la conception mme de loutil apparat comme un facteur
cl de son appropriation et de sa pertinence oprationnelle.
Ce nest pas au niveau des services transversaux que lon doit concevoir chaque fois
les outils dont les autres ont besoin. Il faut que a mane ncessairement dune prise de
R12 conscience, dune organisation puis dun besoin avr dinformations. Concevoir de
manire centralise dans la direction des ressources, je dirais tout un systme
dinformation, tout un systme de tableaux de bord serait une erreur manifeste
Pour le contrle de gestion, mon service est un monde compliqu. Il simagine quil va
R19 pondre mes indicateurs dans un coin et puis quun jour il va me les livrer en disant quil a
fait son boulot. Moi jai une approche tout fait diffrente
427
La ncessit de concevoir de manire participative les outils est mise en avant. Cette
intgration des acteurs dans la conception de loutil permet denclencher un processus de co-
construction de loutil et lalignement de lintrt des diffrentes parties prenantes.
Linsistance sur cette dmarche indique le refus dune approche technocratique des problmes
traiter. Plus prcisment, la co-construction ne se focalise pas sur le raffinement technique
de loutil et ne se rsume pas communiquer trs en amont sur lintrt de loutil. Il sagit de
laligner sur les intrts des diffrentes parties prenantes.
Les indicateurs c'est pas du tout dans la culture donc il faut dj en montrer l'utilit aux
gens et puis trouver les bons, trouver les bons pour les bonnes personnes, c'est--dire
qu'un indicateur pour moi sera pas le mme indicateur pour un agent de matrise qui a ses
R15 quipes au quotidien. Chacun a besoin d'lments de mesure en fait mais pas les mmes
lments. Et il faut que ces lments soient fiables, qu'on les trouve facilement, qu'on fasse
circuler l'information facilement entre les diffrents niveaux et que chacun ait le bon
niveau d'information. Donc tout ce systme l est compliqu mettre en uvre
On peut pas arriver avec un projet compltement pens lavance. Cest pas une
question dintelligence, mais de relations. A la ville, il y avait lpoque le secrtaire
gnral le plus brillant que jai rencontr dans ma carrire, vraiment brillantIl nous a
R17
concoct un projet dadministration global, sduisant, mais quil avait fait tout seul. Sur le
principe il ny avait rien redire : beau, pertinent tout a, tout a, mais il sest quand
mme plant
La ncessit de faire des outils sur mesure

Au total, les responsables sont trs sensibles lide que les outils doivent tre construits sur
mesure et quils ne doivent pas rsulter dune transposition passive des pratiques qui ont fait
leurs preuves dans le secteur priv ou dans dautres organisations publiques.
Et du coup, les outils de gestion, mon avis, on fait fausse route, si on essaye de calquer
des trucs qui existent ailleurs, en particulier dans le priv. On fait fausse route, parce que
quelque part, on ne tient pas compte de linstitution et de ses missions. Donc, il faut
recaler ces trucs par rapport a [] Je ne dis pas quil ne faut pas les utiliser ces outils
R 15
l. Je dis quil ne faut surtout pas calquer. Cest autre chose. Surtout dans le
fonctionnement complexe dune communaut, il ny a pas de solutions pr-tablies. Toute
analyse visant , de prs ou de loin, faire rfrence des systmes de gestion existant
ailleurs, me parat voue lchec
428
2.3.2.2 - Stratgies dappropriation des outils

Les responsables considrent que les outils de gestion ne sancrent pas automatiquement dans
lorganisation. Nous recensons les configurations et actions favorisant lappropriation des
outils de gestion aux yeux des rpondants.
Des outils qui doivent tre demands par le sommet de la structure

Nous avons vu prcdemment que, selon les rpondants, les outils doivent suivre une volont
politique. Cette conception se retrouve galement au niveau de limpulsion des outils de
gestion. Pour que les outils soient utiliss par les acteurs, ils doivent rpondre une
commande du sommet de la structure. Un certain degr dimprativit est ncessaire, mais ne
contredit pas une approche participative de la construction des outils
Les outils se dfinissent dabord par le haut de la structure pour voir ce dont on a besoin
pour piloter. Que ce soit le Prsident, le DG, les DGA. Un tableau de bord doit partir den
haut et pas den bas parce quen bas je peux en transmettre beaucoup, mais a veut dire
R12
quoi? Quelle utilisation on en fait? Un tableau de bord sert mesurer une tendance. Une
fois quon a la tendance a sert quoi de continuer de mesurer? On passe quelque chose
de plus pertinent, on essaie de regarder autre chose
Ces outils-l, je peux pas les imposer. Je peux que conseiller quon travaille dessus. On
la fait dans le cadre des grandes runions de coordination entre cadres. Mais je ne peux
R4
pas les imposer moi aux diffrents directeurs et DGA oprationnels. a relve de la
responsabilit du directeur gnral avec en appui la direction du contrle de gestion
Faire prendre conscience lensemble des acteurs des intrts des outils de pilotage
Si les outils de pilotage doivent tre impulss par le sommet hirarchique, cette impulsion ne
signifie pas que la mise en uvre des outils de pilotage se fasse en mode automatique. Toute
une stratgie de mobilisation et dintressement doit tre dveloppe, qui complte la
dynamique impulse par le sommet.
Et l aussi, a implique la mobilisation de tous les acteurs, pas seulement dune

direction des finances, dune direction du contrle de gestion, mais aussi de la direction
gnrale, des directeurs gnraux et des directeurs oprationnels. Si demain, ceux-ci sont
R4 persuads quen ayant des indicateurs prcis de leur activit, ils pourront dimensionner
correctement leur service pour tre plus efficaces dans leur approche, on aura gagn.
Parce quon les aura sensibiliss la bonne gestion. Et cest eux les premiers rgulateurs
de cette bonne gestion du service public local
Si on est vraiment dans un jeu ouvert, ce que je crois, cest--dire que piloter cest pas
R9 ncessairement rduire les dpenses. Alors on a un formidable levier pour samliorer. Et,
si cest bien mis en valeur, personne ny restera insensible
429
En contrepartie de lalignement des outils sur les intrts des acteurs, les responsables ne
sattachent pas seulement sassurer de la fiabilit et de pertinence des outils, ils travaillent
activement construire la lgitimit de lusage qui sera fait des outils.
Il y a encore une inquitude quant lutilisation future de ces donnes par rapport
lorganisation personnelle du responsable de secteur, de lboueur, du chauffeur. On fait
ces groupes de travail pour expliquer tous les personnels ce que lon va faire de ces
indicateurs et de leur montrer que si on na pas des indicateurs fiables pour rflchir
R19 lorganisation du travail on va prendre des fausses dcisions qui ne seront pas du got du
personnel puisquelles seront incohrentes par rapport leur ralit. Dautre part,
puisquon nous a donn comme objectif doptimiser aujourdhui, on leur explique que
loptimisation cest pas forcment la diminution. Loptimisation cest faire mieux avec les
moyens que lon a
Faire que les outils soient dsirs

Certains responsables vont plus loin. Leur objectif nest pas seulement de faire accepter les
outils mais de les rendre dsirs. Entre lexemple prcdent et lexemple suivant, la diffrence
se situe dans le caractre dfensif ou offensif de lusage de loutil. Dans lexemple prcdent,
il sagit de ne pas voir sa situation se dgrader, dans le cas suivant, il sagit de montrer que
loutil est le meilleur avocat pour justifier des ressources supplmentaires.
C'est la premire chose faire. Si on arrive faire en sorte que a soit eux qui disent :
ah a serait bien si j'avais a pour mesurer ce que je fais, vous avez tout gagn. Parce
qu'au dpart, aller rechercher l'information sur tel lment a peut tre vcu comme une
contrainte. Parce que a fait une surcharge de travail d'aller dire : ce mois-ci j'ai fait tant
R15 de kilomtres. Mais aprs, peut-tre que c'est intressant de savoir que tel mois on a fait
tant de kilomtres et que c'est 10% de plus que le mois prcdent, pourquoi j'ai plus 10% de
kilomtres et a permet d'analyser les choses et de comprendre les choses et aussi de
justifier des dpenses complmentaires qu'on a eu qui ont une justification par un service
supplmentaire, enfin par diffrentes choses
La formation lutilisation des outils

Enfin, la formation des acteurs lutilisation des outils est perue comme un levier permettant
dexpliciter la philosophie dusage de loutil et de lever les possibles rticences.
Ils ont reu une formation. Donc ctait par groupes dune vingtaine de personnes, avec la
prsentation de la philosophie de lvaluation, de lobjectif, du rle du cadre, du rle du
R7 manager, du rle de lvaluateur. Et ensuite, donc, les diffrents items des grilles dvaluation
ont t prsents, et des jeux de rle ont t organiss pour montrer un petit peu aux
valuateurs si ctait bien fait, comment a devait se passer
430
Dailleurs, cette formation peut galement tre le moyen de suggrer aux acteurs quils
peuvent avoir une utilisation crative de loutil. Pour aider les acteurs sapproprier les outils
on leur montre que tout nest pas fig, quils gardent des marges de manuvre pour intgrer
leurs attentes dans le contenu de loutil, comme dans le cas de la mise en place des entretiens
dvaluation et du management par objectifs :
Petit petit, a se met en uvre. Il faut apprendre aux cadres communiquer ces objectifs,
sachant que parfois cest pas facile, parce queux-mmes nont pas de directives suffisamment
R7
claires. Mais savoir faire passer le message aux agents, au moins sur les grandes lignes, et en
expliquant que bon, rien nest fig, a peut voluer
Au final, si les responsables et acteurs ont recours aux outils de gestion, ils sont conscients de
la porte symbolique et normative des outils et des dynamiques sociales qui vont influencer
leur devenir. Cette conscience enracine dans leurs expriences passes deux consquences
notables.
Dune part, les outils de gestion deviennent un problme grer part entire, conduisant les
responsables dvelopper des stratgies de gestion des outils de gestion . Ces stratgies
visent tant adapter les outils lorganisation et aux acteurs qu prparer, accompagner et
promouvoir une utilisation dynamique des outils par les acteurs.
Dautre part, la conscience des effets structurants des outils, bnfiques ou pervers, suscite
une confiance limite des acteurs. Les outils ne simposent pas deux-mmes et sont discuts,
contests et retravaills. Une attention vigilante se maintient, qui limite la propension des
outils se transformer en machines de gestion (Berry, 1983).
Ce faisant, on peut qualifier les responsables de la communaut dagnostiques pratiquants

(Fremaux et Marcovici, 2006). Les responsables sont des pratiquants qui recherchent le
succs et sont prts accueillir toute aide dans leur qute. Mais ils sont aussi agnostiques, car
analysant les outils avec discernement. Comme si, force de chercher la solution, de trouver
cent rponses imparfaites et de composer avec ces dernires, ils en venaient se satisfaire et
ne croire quen des solutions limites. Une telle attitude permet le maintien dun cosystme
la fois ouvert et rsistant aux turbulences des modes managriales, susceptible de se
renouveler et de sadapter.
431
Conclusion analyse de contenu : Une organisation tiraille entre

deux univers, laissant de la place aux arbitrages informels
Une organisation tiraille entre deux univers

La communaut se vit comme un espace intermdiaire entre les idaux-types de
ladministration et de lentreprise. Il sagit, dune part, de garder les valeurs et finalits de
ladministration en perdant ses aspects bureaucratiques, dautre part, demprunter
lentreprise sa capacit mobiliser les nergies et sappuyer sur les comptences
personnelles, sans adopter une rationalit exclusivement conomique et financire.
Des responsables diviss

Le tiraillement qui en dcoule est absorb par chacun des acteurs, plus quil naboutit une
distribution de rles organisationnels. En effet, on retrouve chez la plupart des rpondants une
hsitation, une volont darbitrage entre des exigences perues comme contradictoires.
Lexemple du directeur des finances est typique : il sattache diffuser une conscience de la
contrainte budgtaire, une logique dquilibrage budgtaire, mais au nom de la relgitimation
du service public et de son maintien.
Des procdures r-habilles

Ce tiraillement se reflte dans la mise en forme des procdures communautaires. Avec
lexercice des comptences et la croissance des effectifs, la communaut a progressivement
mis en place des procdures formelles de fonctionnement et de contrle de la conformit
juridique de ses oprations. Ce faisant, la communaut ne vhicule pas un processus de
dbureaucratisation de laction publique locale. Limage souple et ractive de la communaut
semble essentiellement lie la priode mythifie de sa construction institutionnelle. Mais le
mythe du pass affecte lapprhension du prsent. Les rgles et procdures tant mises en
place par les pionniers de la communaut ne sont pas perues comme du pointillisme ou
du lgalisme mais comme une volution ncessaire. Elles sont plus facilement acceptes.
Dautre part, les procdures sont revtues dune connotation managriale. Leur contribution
la performance administrative de la communaut est explicite et elles sont accompagnes
defforts pdagogiques (guides, formation, assistance personnalise). Les rgles
432
accompagnent lmergence dune logique gestionnaire. En somme, bureaucratisation et

managrialisation coexistent.
Un systme de pilotage fragmentaire, nourri darbitrages informels

Le systme de pilotage de la performance de la communaut reflte ce tiraillement. Il est, en
effet, volontairement peu dvelopp pour laisser des espaces de ngociations entre les
dimensions budgtaires et extra-budgtaires des activits. Le DGS, gardant en mmoire le
caractre purement formel des tableaux de bords dvelopps dans dautres collectivits o il a
exerc, na pas souhait entamer une dmarche globale de performance consistant insrer
dans un mme dispositif, la rdaction des politiques mises en uvre, les budgets qui y sont
affects, et, les indicateurs permettant de juger la performance des activits.
En rsulte un systme de pilotage larchitecture fragmentaire. Y coexistent un dispositif

transversal de contrle centr sur lexcution et lquilibre budgtaire et une multitude de
donnes plus ou moins structures, dveloppes dans chaque direction. Le chanage entre ces
dispositifs est fait oralement au sein des nombreux espaces de dialogue de gestion. Ils
permettent chaque responsable de venir clairer les dimensions extra-budgtaires de leur
activit, avec une place privilgie accorde aux indicateurs de qualit de service et la
mesure de satisfaction des usagers. Ce faisant, les responsables inscrivent les dimensions
spcifiques de la performance de leurs mtiers dans le systme global dapprciation de la
performance communautaire. Lambition est de se forger une conception largie de la
performance.
Limage de la performance des services qui sert de base aux arbitrages financiers et
organisationnels se dessine au sein de ces espaces informels. Elle se dessine progressivement
et par un jeu dallers-retours dune rencontre lautre. Toute linformation stocke dans les
bases de donnes des responsables nest pas mise disposition de manire systmatique, mais
est synthtise la demande, permettant une construction progressive des indicateurs.
Cette stratgie de construction progressive des indicateurs reflte un rapport ambigu des
responsables de la communaut vis--vis des outils de gestion et de la performance en
gnrale. Leurs expriences passes les ont sensibiliss aux drives des outils de gestion et
aux carts possibles entre leurs promesses et leurs effets. Nanmoins, les responsables
partagent lide que les collectivits doivent tre modernises et mieux gres. Ils en retirent
433
la conviction quil faut participer de manire critique la construction des dispositifs de

gestion. Ces notions et dispositifs simplantent donc progressivement, en shybridant avec les
logiques daction propres aux acteurs.
434
Chapitre 2 : Analyse du cas B
CHAPITRE 2
ANALYSE DU CAS B
Nous analysons ici la deuxime communaut observe, appele communaut B .

Afin de faciliter les comparaisons inter-cas et lanalyse des rsultats, la prsentation de ce cas
reprend celle utilise pour le cas A : une analyse descriptive suivie dune analyse de
contenu.
Afin de faciliter la lecture du cas, lorsque des modes dorganisation ou des outils prsents
dans le cas A se retrouvent dans le cas B, nous nous limitons leur recensement et
lindication des similarits et diffrences : par exemple, si un mme logiciel est utilis dans
les deux communauts, on se rfrera au cas A pour la description de ses principales
fonctionnalits.
Par ailleurs, on trouvera en annexes :

- Un tableau prsentant le profil professionnel des personnes interroges : leur fonction,
leur anciennet dans la structure, leur formation, un rsum de leur parcours
professionnel indiquant sils ont ou non une exprience dans le secteur priv (annexe
2.4).
- Un organigramme gnral de la communaut et le positionnement dans
lorganigramme des personnes rencontres (annexes 2.5 et 2.6).
- Un tableau synthtisant les outils de gestion recenss dans les directions (annexe 3.2)
435
Section 1 : Analyse descriptive
Lanalyse descriptive vise prsenter la ralit matrielle de la communaut. Il sagit, dune

part, de prsenter le contexte historique et gographique de la communaut ainsi que sa
structuration politique et administrative (1.1). Dautre part, il sagit de dcrire les missions, les
effectifs et lorganisation de chacune des directions rencontres et les outils de gestion utiliss
en leur sein (1.2).
1.1 -Histoire, contexte et organisation de la communaut B
La communaut B a t cre ex-nihilo le 1er janvier 2002. Elle sinstitue sur un territoire
rput pour la faiblesse de sa coopration intercommunale : Lintercommunalit dans [le
dpartement] ntait pas le point fort avant 2002. Donc une intercommunalit qui tait
inexistante. Cest pour a quelle a t difficile monter. Puis les gens, ils se parlaient pas.
Chaque commune tait trs fodale (R4).
En effet, la ville centre de cette communaut est lune des dix plus grandes villes de France et
la seule - hormis Paris- ne pas tre intgre dans un EPCI. Cette faible tradition cooprative
se manifeste lors de la cration de la communaut par labsence de consensus. Sept
communes ont refus leur adhsion et attaqu devant le tribunal administratif le primtre
communautaire. Mais le poids crasant de la ville centre (346 000 habitants pour la ville
centre sur les 500 000 de la communaut) a permis au prfet de promulguer larrt portant
cration de la communaut. On remarque dailleurs que le primtre communautaire recoupe
la cartographie politique : lensemble des communes sont diriges par des lus issus de la
mme famille politique et trois communes dopposition faisant partie de laire urbaine nont
pas t intgres. Cette exclusion de lopposition, pour ne pas partir dans un bizbi
politique (R4), permet de sassurer que le conseil communautaire sera dune seule couleur
politique et donc plus docile. Cette fabrique du consensus au sein de lorgane dlibrant
traduit bien, paradoxalement, la faiblesse de lesprit coopratif qui rgne sur le territoire : il
fallait dabord convaincre ses propres amis avant daller convaincre les autres, et ctait
vraiment pas gagn (R4).
436
Ce primtre initial et impos na t que trs faiblement modifi depuis sa cration : la

communaut regroupait 22 communes en 2002, auxquelles se sont rajoutes deux communes,
respectivement en 2002 et 2003. Ds sa cration, la communaut B simpose et en impose : en
termes dmographiques et socio-conomiques, il sagit de la deuxime communaut de
France et elle se rapproche des critres imposant la cration dune communaut urbaine.
Labsence de tradition cooprative se manifeste galement au travers du dlai de rflexion

pralable la cration de la communaut. La CRC remarque ainsi que de nombreuses tudes
juridiques, financires et budgtaires pralables ont t confies des intervenants extrieurs
par la ville centre ou par des associations de communes afin de juger de lopportunit et de la
faisabilit de la coopration.
Deux annes de ngociation vont aboutir en juillet 2001 ladoption de la charte

fondamentale de la communaut dagglomration dont les principales valeurs (subsidiarit et
recherche de lunanimit) visent offrir aux communes des garanties et une capacit de
rsistance face la ville centre. Il sagit dempcher lmergence dun pouvoir
supracommunal. Une fois les lus rassurs, le processus de cration peut sengager et aboutir
en moins de six mois.
Cette mise en uvre rapide, aprs un temps long de rflexion, se traduit par linexistence de
services oprationnels au sein de la communaut au jour de sa cration. La communaut ne
pouvait donc pas exercer effectivement les comptences qui lui ont t transfres. Il a alors
t dcid que la ville centre se substituerait la communaut pendant une priode transitoire
dune anne, tendue deux annes pour la gestion de la paie. Cest donc en 2003 que la
communaut est devenue rellement opratoire.
1.1.1 - La gographie du territoire communautaire60 :
La communaut B est, linstar de la communaut A, une grande communaut. Si le nombre

de communes y est plus faible, la population de la communaut est importante non seulement
60
Ce dveloppement se nourrit de lanalyse de donnes fournies par lINSEE, de trois articles de gographie-
conomique consacrs au territoire tudi, ainsi que des donnes secondaires internes et externes la
communaut. Ces sources, mentionnant le nom de la communaut tudie, ne sont pas rfrences. Nous les
tenons nanmoins la disposition des valuateurs de cette recherche.
437
en regard du cadre juridique rgissant la coopration intercommunale, mais galement en

regard de lenvironnement sociopolitique local et national : les 500 000 habitants de la
communaut reprsentent plus de la moiti du territoire dpartemental, et, sa ville centre
dispose des quipements caractristiques dune mtropole : aroport international, port
commercial, stades grand public, muses de rayonnement international Lensemble se
regroupe sur un territoire de 331 km.
Un cadre de vie exceptionnel

Le territoire communautaire, de par son climat doux, sa faible pluviomtrie et son
positionnement la fois montagneux et balnaire, constitue un cadre de vie exceptionnel.
Cette gographie est la fois un atout et une contrainte pour la communaut : cest, dune
part, la source dune attractivit touristique et conomique remarquable. En priode
touristique la population de lagglomration augmente de 25% (150 000 rsidences
secondaires). Plusieurs analyses confirment dailleurs que cest ce cadre naturel privilgi qui
justifie limplantation des parcs et industries technologiques et non les ppinires dinitiatives
locales.
Dautre part, le relief ne laissant que 10% de terrain plat, il rend dlicate la construction
dinfrastructures de communication et explique la raret du foncier. Loccupation du territoire
est ainsi 70% naturelle et 90% de la population communautaire vit sur les 9 communes de la
bande littorale. Lespace limit cumul lattractivit du territoire induit une trs forte
comptition. Cette comptition territoriale entrave la coopration entre lus et rend difficile
llaboration dun choix de dveloppement entre intensification du bti et prservation du
patrimoine. En rsulte un dveloppement urbain et priurbain peu cohrent, multipolaire o
les 24 communes sont de tailles trs disparates.
Attractivit conomique et contrastes socio-dmographiques

Lconomie de la communaut est fortement domine par les services qui reprsentent 87,4%
des emplois. Le dynamisme entrepreneurial est galement trs marqu avec un taux de
cration (nombre dentreprises cres / stock dentreprises) suprieur la moyenne nationale :
12,8% contre 11,8%.
438
Le tourisme est lactivit conomique dominante avec 35% des emplois et plus de 3000
entreprises. La communaut dispose ainsi du deuxime parc htelier de France, dont 30%
classs dans le haut de gamme. Elle bnficie de la plus importante concentration de palais
des congrs en Europe.
Laccueil tant, sans discontinuit, lactivit principale de la rgion, il induit une forte
valorisation foncire et installe la communaut dans une logique de rente. Au tourisme stricto
sensu sajoutent les rsidences secondaires et de retraite, augmentant le poids des personnes
ges. La trs forte densit de population (1527 hab./km) freine la croissance de la population
qui, en 24 ans, na augment que de 11% et ce grce lapport migratoire. Cette croissance
est plus faible que celle de la population de lensemble du dpartement. Si lon exclut le solde
migratoire positif, le solde naturel de la communaut est structurellement ngatif depuis 1962,
rvlant un vieillissement significatif de la population.
Par ailleurs, lattractivit touristique gnre une sgrgation sociale qui se traduit sur le plan
gographique par des espaces urbains riches et privatiss qui ctoient de grands ensembles
appauvris dans larrire-pays.
Un lment cl de lactivit conomique communautaire est linternationalisation. Si cette

dernire sexplique dans un premier temps par le poids et le rayonnement du tourisme ; elle
doit galement se comprendre comme la rsultante du sentiment disolement du territoire
communautaire par rapport au territoire national. Situ en zone frontalire, il est faiblement
accessible par rail ou route (autoroute deux voies sature, absence de transport ferroviaire
grande vitesse) tandis quil jouit dimportants quipements de transports internationaux (2me
aroport de France, premier port de plaisance europen). Se percevant trait comme un
Finistre , le territoire a mis en avant la coopration transfrontalire et louverture
internationale.
Les activits touristiques tant trs sensibles la conjoncture, la communaut a engag une
diversification conomique en favorisant le dveloppement dun technople complmentaire
ceux dvelopps par les territoires voisins. On trouve ainsi 15000 emplois dans le secteur
NTIC-multimdia, 9 300 emplois dans les sciences du vivant et 8000 emplois dans les
transports et la logistique. Les activits administratives jouent un rle important dans
439
lconomie de la communaut puisque 27% des emplois sont concentrs dans le secteur
public.
Malgr ces indices dun certain dynamisme conomique, les contraintes gographiques et les
caractristiques de la population communautaire rvlent quelques difficults.
Le revenu moyen de la population communautaire est plus bas que la moyenne nationale
(21100 contre 21 800 ). Les carts de revenus y sont galement plus importants que sur le
reste du territoire national.
Si 42,4% de la population est active, le nombre des actifs stagne depuis 1990. Au total, le
dynamisme de lemploi est modr sur le territoire communautaire (en hausse de 3% depuis
1990) ne traduisant pas ncessairement une stagnation conomique mais plutt lexistence
dun bassin demploi offshore : 30000 rsidents de lagglomration travaillent chaque jour
lextrieur du primtre, notamment dans les technoples voisins.
Lensemble de ces caractristiques font du territoire de la communaut un territoire moins

riche que la communaut A, mais plus orient vers les activits de pointe et sensiblement plus
internationalis. La qualit du cadre de vie, principal facteur de dveloppement, est encore
plus marque que pour la communaut A.
1.1.2 - Les comptences exerces par la communaut
Ds la cration de la communaut, dcision a t prise dexercer un nombre largi de

comptences. En effet, la communaut sest vu dlguer :
- Au titre des comptences de plein droit : le dveloppement conomique,
lamnagement de lespace communautaire, lquilibre social de lhabitat et la
politique de la ville dans la communaut.
- Au titre des comptences optionnelles : lorganisation des transports urbains,
lassainissement, la protection et la mise en valeur du cadre de vie, la voirie dintrt
communautaire et les quipements culturels et sportifs dintrt communautaire.
- Enfin, des comptences supplmentaires ont t adoptes : contrle de la qualit des
milieux naturels, tudes dans les domaines de la protection des cosystmes, de la
440
lutte contre les risques naturels et technologiques, de la gestion des cours deau et du
littoral, de la gestion de lnergie, ainsi que du dveloppement durable.
Parmi ces comptences, deux oprent une rupture fondamentale dans la manire de grer le
territoire communautaire. Dune part, le transfert des comptences damnagement de
lespace et du dveloppement conomique constituent la premire tentative de planification
concerte du dveloppement territorial. Dautre part, le transfert de lorganisation des
transports urbains implique que la communaut rcupre la matrise douvrage de lopration
de Transport en Commun en Site Propre (TCSP) dont le projet de tramway fait partie. Cette
reprise de lopration la veille du lancement des travaux (fin 2002) a permis, in extremis, de
modifier le trac de la premire ligne pour faciliter la desserte des communes limitrophes et
de lancer des tudes pralables son extension dans une logique plus communautaire. Sur un
territoire faiblement cohrent et ayant longtemps donn la priorit aux dplacements
automobiles, la cration de la communaut concide avec une redfinition profonde de la
politique de dplacement.
Au total, dans un contexte de faible tradition cooprative, lexercice dun large ventail de
comptences apparat ambitieux, notamment par rapport aux autres jeunes agglos du
dpartement (R1). Dautant, comme nous le verrons plus tard, que la communaut nest pas
une coquille vide et exerce rellement ces comptences : on a pris normment de
comptences et on les exerce. On nest pas une bote. On est une communaut avec un trs
gros projet de tramway. Il narrive que maintenant, alors que a fait 30 ans quils auraient d
le faire (R2).
La dfinition de lintrt communautaire

La communaut a trs rapidement retenu six critres pour le transfert des comptences, dans
une dlibration du 1er juillet 2002 :
1) Le primtre de laction, de lopration ou de la zone damnagement nest pas limit
au territoire dune seule commune, mais doit stendre sur le territoire de plusieurs
communes.
2) Les usagers existants ou potentiels de lquipement appartiennent pour au moins 30%
dentre eux plusieurs communes.
3) Lorsque laction, lopration ou la zone damnagement porte sur le territoire dune
seule commune mais quelle prsente un intrt pour plusieurs communes membres
sur au moins lun des points suivants : dveloppement conomique ou touristique ;
441
amnagement de lespace ; politique de cohsion sociale ou de gestion urbaine ;

services rendus la population en matire culturelle ou sportive ; protection et mise en
valeur de lenvironnement.
4) Laction ou lopration figure dans le projet dagglomration ou intresse la mise en
uvre des orientations communautaires.
5) Laction permet dassurer la cohrence spatiale, conomique, environnementale qui
est ncessaire au dveloppement durable de la communaut.
6) Lquipement, lopration ou la zone damnagement est dune dimension suffisante.
Ds lors quune action, une opration ou une zone damnagement rpond au moins trois de
ces critres, lintrt communautaire peut lui tre reconnu. Comme le souligne la CRC dans
son rapport dobservation de janvier 2007, les 88 dlibrations du conseil communautaire ont
permis de dfinir prcisment lintrt communautaire de lensemble des actions touchant
ses missions. Celui-ci est mieux dfini que dans les autres communauts, ce qui est
gnralement reconnu comme un indice fort de leffectivit du transfert de comptences.
1.1.3 - Lorganisation de la communaut
Lorganisation politique de la communaut

Lorganisation politique de la communaut est imprgne de la volont de ne pas supplanter
les communes. Tout dabord, la ville centre, bien que reprsentant prs de 69% de la
population communautaire, ne dispose que de 33 siges au conseil communautaire (soit 36%).
Il en ressort une surreprsentation des autres collectivits, quitablement rpartie entre elles.
Le bureau est compos du prsident et de 27 vice-prsidents. Il agit sur dlgation du conseil

communautaire et est assist de 13 commissions thmatiques.
Le conseil de dveloppement a t mis en place en juillet 2002 dans le cadre de llaboration

du projet dagglomration. Il comporte 63 membres issus de la socit civile.
Mais, par del les instances obligatoires et les structures de concertation avec la socit civile,
la communaut a instaur ds sa cration un conseil des maires qui regroupe les maires des 24
communes membres. Il se runit pralablement chaque conseil, pour valider les projets de
dlibration selon le principe 1 maire = 1 voix . Cette instance de concertation sur
442
lensemble des dossiers et projets communautaires permet aux plus petites communes de
traiter galit avec la ville centre. Ce conseil met des avis et propositions.
Malgr labsence de valeur juridique, cette instance est promordiale pour lacceptation de la
communaut et pour son fonctionnement : Ce qui a fait le succs de cette interco, cest
quand mme cette instance. Parce que si au niveau politique on a a, au niveau des directions
on le ressent forcment. L, le Prsident [XXX] a vraiment eu du courage (R6). En effet, les
maires, pouvant faire valoir plus aisment leurs intrts, ont tendance sinvestir davantage
dans linstitution : ce conseil des maires est le turbo de la communaut. Les lus ny vont
pas pour rien, ils ont le sentiment de pouvoir faire quelque chose. Cest une instance
incontournable de la communaut, dans la mesure o, tous les directeurs, les emplois
fonctionnels, le cabinet, sont prsents. On reoit des ordres de tout le monde, mais on est aussi
plus volontiers force de proposition (R1). Ce mode de gouvernance concert affecte donc
les services administratifs : a oblige le DGS et les DGA qui assistent ces
runionsVous tes bien oblig de caler votre travail par rapport a (R4).
Le risque potentiel de blocage est bien sr limit par labsence de maires issus de
lopposition. Mais aux yeux des rpondants, ce conseil remplit nanmoins une fonction de
diffusion de la logique communautaire : On na pas eu de consensus au dpart, mais avec le
temps et grce au pouvoir quoffre le conseil des maires, a se construit. Lan dernier, dans le
cadre dun contentieux administratif, le prsident du TA a saisi la communaut pour avoir sa
position sur le devenir de lintercommunalit. Aujourdhui, sur les 24 municipalits, 23 ont
sign un courrier au prsident du TA pour lui dire: nous voulons poursuivre la construction
communautaire. On est un quasi consensus (R1). Cette progression de la logique
communautaire est galement illustre par la dcision, prise en 2008, de transformer la C.A.
en C.U.. Dcision qui engendre un largissement des comptences transfres.
Lorganisation administrative de la communaut : le poids des affaires

La mise en place effective de la communaut date du 1er janvier 2003. En effet, si les lus ont
pris le temps de rflchir aux impacts financiers de la coopration, la communaut est au
niveau local un impens administratif. Ainsi, la premire anne dexistence de la communaut
nest pas voue lexercice des comptences mais la prparation de leur transfert. Durant
lanne 2002, les communes membres et les syndicats intercommunaux continuent dexercer
leurs comptences pour le compte de la communaut par le biais de conventions de gestion
443
provisoires. Seule une quipe resserre dadministrateurs, principalement issus de la ville-

centre, rejoint la communaut pour mettre en place les services administratifs et prparer les
transferts : On est parti 20, peut-tre 30, pour prparer larrive des 850 personnes. Donc il
a fallu louer des locaux, mettre en place une infrastructure technique rseaux, des PC. Puis il a
fallu mettre en place de quoi payer les agents, donc des progiciels de paie, toute la gestion des
carrires, le systme de gestion financire interconnect avec la trsorerie pour quon puisse
payer les entreprises. Au 31 dcembre, le couperet tombait. Passer en moins dun an dune
structure de 20 personnes 660 personnes (R6).
En effet, en une anne la communaut est passe de 27 personnes 636 (rapport dactivit
2003), puis 737 en 2004 pour se stabiliser aux alentours de 822 en 2006. Ds 2003, la grande
majorit des services de la communaut est regroupe dans lhtel de la communaut, qui
donne une unit physique linstitution et facilite les runions transversales.
Depuis 2004, les comptences de la communaut sont regroupes en 5 DGA : administration ;

proximit et dveloppement ; amnagement ; transports et infrastructures ; environnement.
Ces DGA sont places sous lautorit de la DGS laquelle deux organes sont rattachs : le
secrtariat gnral du conseil de dveloppement et la mission damnagement de la plaine. La
direction de la communication est directement rattache la prsidence de la communaut.
Il sagit donc dun organigramme classique relativement concentr visant faire apparatre les
principales comptences de la communaut. Il a subi trois rvisions mineures la faveur des
trs nombreux changements de DGS. En effet, en cinq annes dexistence effective, la
communaut a connu 4 DGS, ainsi que 2 DGS intrimaires. Ce turnover exceptionnel est d
la gestion de la crise majeure qua connue linstitution en 2003, dont lanalyse reste la cl de
comprhension du fonctionnement de la communaut.
Le premier DGS de la communaut, qui tait galement DGS de la ville centre, a t mis en
examen en 2003 pour corruption passive, trafic d'influence et dlit de favoritisme avec sept
autres personnes aprs la dcouverte d'un systme de fraude organise autour de l'attribution
des marchs publics de la ville centre. Il a t condamn pnalement en 2004 5 ans de prison
dont dix-huit mois avec sursis.
444
Cette affaire affecte immdiatement ladministration communautaire avec le dpart de ce

DGS au mois de mars 2003 et la nomination dun intrimaire jusquau recrutement du
nouveau DGS, le 1er septembre. Un des impacts durables de cette affaire est la transformation
du mode de recrutement pour les postes de direction. Dune part, une prslection des
candidats est confie un cabinet spcialis, affine par un jury compos des quatre premiers
vice-prsidents. Dautre part, partir de cette date, ne seront recruts que des experts de haut
niveau, ne provenant que rarement des communes membres. Lappel lexpertise est le
symptme dune communaut qui fonctionne dsormais sous le joug du soupon.
En effet, le nouveau DGS possde un Curriculum prestigieux : aprs des tudes

Polytechnique, aux Ponts et Chausses et un MBA Columbia, il a exerc dans plusieurs
ministres et pass lessentiel de sa carrire ltranger o il dirigea dimportantes socits
dingnierie de travaux publics.
Plus tard, bien que circonscrites aux lus, de nouvelles affaires ne vont cesser de se faire jour.
Comme le rsume un journaliste local : Chaque printemps, la corruption fleurit [ la
communaut] . Telle laffaire du tramway, o llu en charge des transports a t mis en
examen et crou en avril 2005 pour corruption passive dans lattribution du march de la
matrise duvre du projet.
Ces multiples affaires, facilites par labsence de membres de lopposition ou de reprsentants

de lEtat dans la commission dappel doffres, deviennent une obsession des responsables
administratifs. Elles expliquent le pouvoir progressivement confi la direction de la
commande publique que nous analyserons plus tard.
1.1.4 - Les finances de la communaut
Les informations financires de la communaut B sont particulirement difficiles lire. En

effet, la communaut na pas produit de rapport synthtique et rtrospectif de son budget. De
surcrot, si la communaut nous a communiqu des donnes brutes abondantes (les milliers de
pages des budgets primitifs principaux et annexes, DOB et comptes administratifs), les
modalits de prsentation et de calcul varient dune anne sur lautre. Aussi nous nous
limitons prsenter les tendances gnrales de lvolution financire de la communaut de
2002 2007 sur la base des informations qui nous ont paru les plus claires et incontestables et
445
en nous appuyant sur les analyses externes effectues par la CRC et les services de la
Trsorerie Gnrale du dpartement.
Tout dabord, la communaut a recours la technique des budgets annexes. Ces budgets
permettent dtablir le cot rel dun service et de dterminer avec prcision le prix payer
par ses seuls utilisateurs pour quilibrer les comptes. Jusquen 2005 quatre budgets annexes
ont t mis en place pour les transports, lassainissement, leau et le laboratoire de
lenvironnement. En 2006, le lancement des travaux sur la principale zone dactivit
stratgique de la communaut engendre la constitution dun 5me budget annexe.
Le volume budgtaire globalis de la communaut a augment de 226% sur la priode,

passant de 351 M en 2002 413 en 2003, 600 en 2004, 667 en 2005, 639 en 2006 et 795 en
2007.
Entre 2002 et 2005, les recettes relles de fonctionnement ont augment un rythme plus
rapide que celui des dpenses relles de fonctionnement, permettant de dgager un rsultat de
fonctionnement confortable et une capacit dautofinancement toujours positive sur la
priode, mme si on assiste un net resserrement compter de 2006. Il est d au dmarrage
du remboursement des emprunts contracts par la communaut pour le financement du
tramway et au choix dassurer une partie du financement des investissements par
lautofinancement dgag.
Les reversements fiscaux aux communes membres (attribution de compensation + DSC)

nobrent pas les marges de manuvre de la communaut. Ils reprsentaient 40% des
dpenses de fonctionnement jusquen 2004 et ont diminu par la suite. La communaut B
nest donc pas une coquille vide. Comme le souligne la CRC, la communaut nest pas
simplement un outil de transfert de fiscalit . Aprs reversement aux communes, elle possde
les moyens de son fonctionnement et dexercice de ses comptences.
446
Figure 3.11 : Evolution des dpenses et recettes de fonctionnement de la Communaut B
500 000 000

450 000 000
400 000 000
350 000 000
recet tes relles de f onct ionnement
300 000 000
250 000 000 dpenses relles de f onctionnement
200 000 000 pargne brute

150 000 000
pargne nett e
100 000 000
50 000 000
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Les dpenses dinvestissement ont sans surprise connu une croissance spectaculaire entre
2003 et 2007. Elles ont t multiplies par 22, passant de 18 M 416 en 2007. Le budget
transport reprsente une part importante du budget global (34, 15% en 2005). Les dpenses
sont concentres en grande partie sur la construction du tramway et sur lhomognisation des
rseaux qui desservent les communes. Le budget transport reprsente la plus forte progression
la fois en volume et en valeur, passant de 30% des investissements en 2003 prs de 57%
en 2007. Nanmoins, la croissance des investissements ne semble pas menacer lquilibre
financier de la communaut. Comme le souligne la CRC : les rsultats dgags par lanalyse
financire des trois premires annes de fonctionnement de la communaut, la situation
financire du budget global est bonne. Lpargne brute est toujours positive sur la priode
[] Lencours de la dette reste matrisable .
1.2 - Les outils utiliss par les services de la communaut A
Nous recensons et prsentons ici les outils voqus par les rpondants de la communaut
quand leur tait pose la question : quels outils de gestion utilisez-vous dans le cadre de vos
activits ? . Au regard du caractre dlibrment ouvert de cette interrogation, il ressort
quune panoplie trs tendue de dispositifs matriels et immatriels a t voque. Nous
sommes partis du principe que les rpondants prsenteraient prioritairement les outils les plus
utiliss et qui structurent le plus leur activit.
447
Dans le cadre de lanalyse descriptive du cas B nous nous bornons ici numrer les
principaux outils utiliss dans chaque direction et en dcrire les fonctions, usages et modes
de conception, dimplantation et dappropriation.
1.2.1 - Direction gnrale des services
La DGS a trois missions essentielles : assurer la transversalit, fixer et suivre les objectifs,
scuriser les dossiers traits. Pour les raliser, elle a mis en place quatre dispositifs : le comit
de direction gnrale, la confrence des directeurs gnraux de services, la fixation des
objectifs annuels et la dlgation de signatures.
La gestion de la transversalit
La DGS mis en place des dispositifs de dialogue internes et externes. Au niveau interne, un
comit de direction gnrale a pour objectif d obtenir un alignement stratgique des
directions et avoir une relle cohrence organisationnelle (R11). Ainsi, tous les DGA et
directeurs se runissent chaque semaine autour du DGS pour aborder les problmes courants :
A a gnr des effets de synergie extrmement forts (R11). Nous verrons par la suite que
lefficacit de ce dispositif repose sur le suivi et la discussion autour de latteinte des objectifs
fixs formellement.
Au niveau externe, le dispositif dvelopp par la DGS, plus original, est la confrence des
DGS. Tous les mois, les directeurs gnraux de chaque commune se rencontrent autour du
DGS de la communaut pour suivre lavancement des grands dossiers. Ces confrences,
calques sur le conseil des maires, ont essentiellement pour ambition de permettre aux
administrations communales de caler leurs activits sur celles de la communaut. Dautre
part, cette confrence sert dfinir les besoins en information des communes en vue de la
prparation des conseils communautaires.
La fixation et le suivi des objectifs : une composante du management des performances

Le DGS a mis en place une procdure crite de fixation dobjectifs aux DGA. Chaque
anne : Je ponds une note. Cette anne, jai fix entre 60 et 70 objectifs, crits, identifis
(R1). Ce sont des objectifs de gestion fixs par rapport aux orientations politiques qui
sont donnes, notamment au travers du projet dagglomration (R1). Ainsi, cest au DGS
quil revient de traduire les orientations politiques en objectifs managriaux. Ensuite, ces
448
objectifs sont dclins chaque niveau de responsabilit : Tous les ans, on a une descente
depuis le DGS jusquau DGA, au directeur, au sous-directeur; et puis on se fixe des objectifs.
Alors certains sont chiffrs, dautres le sont pas. On part avec des objectifs au moins annuels
dans lanne, dans cette maison, et tous les niveaux. On sait quon a certaines choses faire,
certaines procdures mettre en place, certaines choses atteindre. Et quand on a les
objectifs, on met en place les outils pour les suivre, on essaie de prendre a en main. Autour
dun objectif, il me semble quil y a une certaine mulation, cest assez vivant (R2).
Notons que ce dispositif nest pas formellement reli aux objectifs oprationnels dclins dans
le projet dagglomration. Il nest pas non plus reli aux procdures de suivi de la gestion
mises en place par la direction du contrle de gestion, ni aux tableaux de bord de suivi de la
situation financire de la communaut et de sa masse salariale produits par la direction des
finances. Les systmes de pilotage sont donc cloisonns. Le pontage entre ces dispositifs est
informel, laissant chaque acteur la possibilit dargumenter au cas par cas.
La fixation dobjectifs organisationnels est relie la procdure dvaluation des personnels

qui ne correspond pas au systme traditionnel de notation des agents. En effet, latteinte des
objectifs est lie la mise en place dun systme de parts variables afin de saluer la
performance et le mrite (Rapport dactivit, 2006). La rmunration des responsables est
donc lie latteinte des objectifs.
Cette procdure de fixation dobjectifs est galement conue comme un moyen de grer la
transversalit car les objectifs ne reposent pas toujours sur une seule direction. Il faut les
assurer ensemble (R1). Ainsi, llaboration des objectifs passe galement par un comit de
direction gnral ddi une rflexion collgiale sur les objectifs de lanne n+1 (R1).
La scurisation des dossiers

Le contexte contentieux qui pse sur la communaut incite le DGS afficher parmi ses
priorits la scurisation des dossiers, tre en scurit, cest tre performant (R1). Cela lui
confre un rle de gardien du temple (R1). Cette mission est renforce par le recours
abondant du prsident la dlgation de signature aux responsables administratifs. Bien que
selon les textes, la responsabilit du dlgant reste pleine et entire, dans les faits, elle se
traduit par des marges de manuvre confies aux fonctionnaires, et par une plus forte
responsabilit des fonctionnaires (R1). Considrant que les lus qui prennent des
449
dcisions les prennent sans se soucier de savoir sils vont avoir des contentieux, sils vont
pouvoir payer, si les procdures seront respectes [] je dis toujours mes directeurs :
soyez intransigeants sur la scurit. Si a va pas, vous le dites, on ne fait pas (R1). Cette
technique renforce en fait la capacit dinfluence de ladministration sur les lus : mon
objectif cest que ladministration soit en mesure de dire ses lus : a vous pouvez le faire,
a vous ne pouvez pas le faire (R1).
1.2.2 - Direction de la communication
La direction de la communication est directement rattache la prsidence de la communaut.

Elle est compose de 10 personnes et prend en charge la communication interne et externe.
Que ce soit par son positionnement dans lorganigramme ou par le budget allou, la
communication est une direction stratgique de la communaut. Sa fonction est de donner
voir, et parfois crer, la performance de linstitution (R14). La direction poursuit ainsi deux
objectifs complmentaires : linformation du citoyen sur les actions communautaires et la
valorisation du travail accompli.
La communication externe
La communication directe auprs du citoyen est un choix clairement affirm de la
communaut. Il sagit dinstaller durablement la communaut dans le paysage public
(Rapport dactivit, 2004). Cela sest matrialis par la mise en place dune direction de la
proximit, intgre au dpart la direction du dveloppement et rcupre par la direction de
la communication en juin 200661.
Les activits de communication externe reposent sur :
La communication vnementielle
La direction a pour mission lorganisation de manifestations lattention des habitants (forum
pour lemploi, manifestations sportives, inaugurations de nouveaux services ou
amnagements publics, organisation de journes portes ouvertes pour des quipements et
61
Les actions de communication dveloppes dans le cadre de la gestion de la proximit seront donc prsentes
dans le cadre de lanalyse de la DGA de la proximit et du dveloppement.
450
infrastructures dintrt communautaire) ou de populations spcifiques (promotion de la

communaut dans les salons professionnels organiss sur le territoire).
La communication institutionnelle
La direction est charge de la publication du journal de lagglomration et de ldition des
brochures thmatiques la demande des directions oprationnelles. Elle contrle et centralise
donc toutes les actions de communication des services oprationnels, ce qui lui permet de
veiller lharmonisation de leur prsentation et insrer notre charte visuelle (R14). Outre
le choix et la conception des supports de communication, la direction a pour mission
dafficher en externe la performance de la communaut. En 2005, la direction ralis une
campagne daffichage dcline tous les services oprationnels, intitule performants .
La direction assure la matrise douvrage du site internet de la communaut, cr en 2006. Ce

site constitue une relle interface entre la communaut et ses clientles spcifiques : il est
actualis quotidiennement, dlivre des informations sur les services oprationnels et permet
de raliser plusieurs prestations en ligne (inscription au service des transports, prsentation et
inscription aux dmarches de logement social). Notons enfin que lergonomie, la lisibilit
et la quantit dinformations disponibles sur ce site sont largement suprieures ce qui est
propos dans le grand nombre de sites communautaires que nous avons pu consulter par
ailleurs. Depuis 2006, une constellation de sites propres aux grands services oprationnels a
t mise en place avec lappui de cette direction.
La direction de la communication dispose dun service presse qui met disposition des
mdias les informations relatives aux activits et services de la communaut, rdige les
communiqus, anime les points de presse bimensuels et prpare les revues de presse pour les
directeurs et lus.
La communication interne
La direction est galement en charge de la communication interne qui a pour objectif de
favoriser lesprit dquipe, de renforcer la fiert dappartenance et de partager le got de la
performance (Rapport dactivits, 2005). Cet objectif sest traduit par la mise en uvre,
partir de 2004, dun journal interne Notre Agglo , la cration dun portail intranet
comportant un espace e-DRH (renseignant toutes les questions des agents : mobilit,
451
formation, accidents, congs pays, rmunration, carrire) et linstauration dune journe

daccueil des nouveaux agents. Ces dispositifs sont labors conjointement avec la DRH.
Au total, le volontarisme de la communaut en matire de communication est frappant. Tous

les domaines dactivits font lobjet dune valorisation et permettent la communaut dtre
identifie par les parties prenantes. Dans cette perspective, elle mesure chaque anne sa
notorit et limage du prsident auprs de la population par le biais dun questionnaire
administr par tlphone par un institut de sondage.
1.2.3 - DGA administration
Cette DGA regroupe lensemble des fonctions support de la communaut. Elle se divise en
sept directions. Nous prsentons les outils dvelopps par chacune de ces directions.
1.2.3.1 - Direction des finances

La direction des finances est compose de 17 agents. Elle combine trois sries dactivits
traditionnelles : prparation et suivi du budget annuel de la communaut, rdaction du compte
administratif et mise en place dune analyse prospective. Pour raliser ces activits, la
direction mis en place les outils et dispositifs suivants : progiciel de gestion financire,
dcentralisation comptable et des tableaux de bord.
Prparation et suivi du budget annuel

Pour prparer et suivre le budget annuel, la direction est amene rcuprer les informations
au sein des services. Deux dispositifs sont mis en place pour faciliter cette rcupration : le
progiciel SEDIT-Marianne et la dcentralisation comptable.
Le progiciel SEDIT-Marianne
Il sagit du progiciel de gestion financire le plus utilis dans les collectivits : il fait la
comptabilit de la maison, on tire dj normment de choses dedans, puisquil y a des
engagements. Lors des ngociations budgtaires, on sait un petit peu ce quon a dans les
comptes, les projets, pourquoi, comment. Donc on sait dj un petit peu ce qui se passe,
comment on volue, ce quon pense, on arrive la fin de lanne on arrive faire nos comptes
452
quand mme, on va faire une analyse peu prs correcte de ce qui sest pass et o on va.
(R2).
Ce progiciel permet de dcentraliser la saisie des donnes dans les services oprationnels tout
en harmonisant les modes de prsentation.
La dcentralisation de lexcution comptable

La direction mis en place un rseau de correspondants dans les services oprationnels cest
la dcentralisation presque complte chez nous (R2). Cette dcentralisation permet la
direction de se concentrer sur le contrle de la rgularit du travail effectu par les
correspondants : ces comptables-l, chez nous, ont toutes sortes de fonctions. Mais cest des
comptables payeurs, c'est--dire ils sont lexcution : sagissant des dpenses, chacun des
services qui a ses crdits fait ses engagements, il fait son pr-mandatement, et nous on
contrle, et on fait le mandatement, la mise en forme et on envoie au payeur du trsor qui
rgle le mandat. (R2). Mais outre cette dcharge de travail, la dcentralisation contribue
diffuser une logique dautocontrle au sein des services : le progiciel permet aux agents
davoir une certaine autonomie dans lengagement des dpenses et leur suivi, puisque des
requtes permettent de suivre un petit peu son budget [] a permet au rfrent de se
familiariser avec les principes comptables parce que, quand tout est centralis, on a tendance
laisser les finances tout faire. L, on oblige le comptable jeter un il dans sa comptabilit,
dans ses dpenses (R8). Dans la mme perspective, la dcentralisation, en sensibilisant les
directions la gestion comptable acclre llaboration des budgets et permet de mieux
prparer les arbitrages : Ils nous prviennent plus tt. Chacun des services me dit un petit
peu ce quil a envie de faire. Il fait ses propositions budgtaires, on les met en forme et puis il
y a un arbitrage. (R2).
La dcentralisation de lexcution a eu pour consquence dintensifier les ngociations

budgtaires : Les gars savent un peu mieux ce quil y a dans les tuyaux. Donc quand les
directeurs viennent prparer le budget, ils se dfendent mieux. Ils droulent toute
linformation et en tirent presque les conclusions pour nous : voil ce quil y a dans mon
fonctionnement, dans mes investissements, voil mes investissements qui sont dans le tuyau,
puis voil les projets qua priori vous pouvez arbitrer parce que je vais les prsenter au choix
des lus (R10).
453
Mise en place dune analyse prospective

Lobjectif de la direction est dtre toujours dans une situation financire correcte, et de
manager linformation de faon pouvoir avertir les hommes politiques soit que cest bien,
soit que cest mal. Aprs ils font ce quils veulent (R2). Le principal outil dalerte de la
direction est le tableau de bord pluriannuel.
Le tableau de bord pluriannuel

En effet, cet outil est fond sur le constat de la faible influence de la direction des finances sur
les services : Les services oprationnels sont tourns compltement sur la ralisation. Ce
sont des ingnieurs, qui ont comme souci de btir et de russir ce quils vont btir. Ya que a
qui les intresse (R2). La logique des services est donc de pousser toujours vers plus de
dpenses lors de la prparation budgtaire, tandis que la direction des finances pour mission
dquilibrer le budget. Pour y arriver, sa seule solution est didentifier les projets non encore
valids, de les chiffrer et le cas chant de les bloquer avant leur prsentation aux lus : On
fait le tri entre ce quon est en train de faire, ce qui a t dcid et puis ce qui est certainement
trs important mais pour lequel on na pas encore pris de dcision, donc pour lequel on peut
encore dire: Non. Puis l, le jeu cest de montrer au directeur quil a tellement peu de
chance que a passe, que cest mme pas la peine quil fasse perdre du temps pour rien son
lu. Et que son lu ne fasse pas perdre du temps aux autres (R2). Malgr cela, les services
peuvent contourner les avis de la direction des finances : On contrle rien du tout. Un
service qui a besoin de dpenser, il dpense, cest tout. Il fait sa DSP, on ouvre les plis des
marchs et puis on inscrit a dans les comptes (R2). En fait, pour atteindre son objectif, la
direction des finances a pour ncessit de dvelopper des outils prompts influencer les lus :
La seule faon de limiter les dpenses, si on veut, cest une pression politique, cest une
pression politique qui vraiment sait exactement ce quelle veut, avec une limitation, un suivi,
et qui mois aprs mois dit : Vous ne faites pas ci, vous ne faites pas a, redressez-moi ci,
redressez-moi a [] Cest pas la peine dengueuler mes collgues, ils y peuvent rien. Je
suis plus efficace en madressant au prsident : Voil ce qui se passe, sur quoi vous pouvez
jouer, puis voil les dcisions prendre et ne pas prendre si vous voulez redresser. Cest la
seule solution (R2).
Aux yeux du directeur, loutil le mieux mme de sensibiliser les lus est celui qui les
confronte aux impacts long terme des dcisions prises, la prospective budgtaire : Tout le
monde est trs intress par cette prospective. Cest un vritable outil de management (R2).
454
La prospective budgtaire sert rendre plus visibles, plus sensibles les effets de ciseaux dus
aux investissements structurants dcids en priode dexcdent budgtaire : a sert mettre
un vto, si on me dit : Mais on peut faire ci. Bien sr quen ce moment on peut faire des
choses, puisquon na pas pay notre ligne. Mais notre ligne, on va forcment la dpenser
dans les deux ans qui arrivent. Cest le gros des paiements qui arrivent [en 2006]. Le conseil
communautaire a pris acte davoir examin ma prospective, avec quatre ou cinq pages
dexplications, une belle courbe, la marge nette dautofinancement et puis une petite
conclusion disant : Voil ce qui se passe, on ne peut pas engager de grand projets
supplmentaires avant 2008 (R2).
Cet outil a t mis en place ds la cration de la communaut : Jai toujours tent dinscrire
lannualit budgtaire dans une analyse pluriannuelle. La premire chose que jai fait cest
une prospective 10 ans a faisait trois mois que jtais l, jai pris le temps et je me suis
fais le tableau de bord sur Excel (R2). Plus que sa pertinence, cette projection se veut
heuristique, elle sert au directeur construire des arguments percutants : jai pris tout ce que
je sais de la maison, puis ce que je voyais venir, jai fais mes petites projections. On en avait
dans tous les sens : le versement transport augmentait, la TP augmentait sur 12 ans, la
dotation de solidarit communautaire allait en dcroissant, le tramway tait programm sur
quatre ou cinq ans. Jai mis tout a anne par anne. Jai pris une petite marge de manuvre.
Jai fais tourner mon calculateur. Jai compris tout de suite o on en tait, quels taient les
enjeux, quest-ce qui fallait faire ou pas faire, et jai tout de suite rod mon discours (R2).
La puissance dinfluence de la prospective pousse le directeur la formaliser : depuis 2002,

on na pas cess, jai continu pendant deux ans la faire moi-mme sur Excel, et aprs on a
pris un cabinet parisien. Il a remis tout a en forme avec des commentaires et des analyses
comparatives. Et on est toujours en train de la refaire, tous les six mois. On continue projeter
plus 10 ans pour vrifier que les propositions des lus ne vont pas tout exploser. On est une
des rares agglos o les prospectives sont vraiment cadenasses (R2).
Lactualisation plus frquente de la prospective sert renforcer le pouvoir de suggestion du

suivi men par la direction : La prospective nourrit nos analyses synthtiques mensuelles.
Tous les mois on rcupre toutes les propositions des services. La prospective nous aide
constater si cest correct ou pas au point de vue dpenses et recettes. Et puis, a permet de
faire hurler les sirnes. La seule chose quon peut faire, cest dire, avec des outils danalyse
455
synthtique : Voil, o on en est de nos dpenses, on est un petit peu au-dessus, on est un
petit peu en dessous (R2).
Au total, la direction des finances de la communaut B ne se vit pas comme un pilote des
autres services, mais plutt un modrateur et un rvlateur. A lheure de ltude, certains
projets sont en cours, comme la mise en place dune comptabilit par activits. En effet, le
directeur est conscient de lincapacit de la structure valuer ses actions : on nvalue pas
laction, mais on commence travailler finement sur nos comptes, on arrive faire un peu
danalytique, classer selon dautres critres, trier selon nos projets, selon nos comptences.
On pense le dvelopper pour aller jusqu une comptabilit par activits. Mais bon, on a que
cinq ans, cest rare de mettre en place une analytique ou une A.B.C. dentre de jeu (R2)
1.2.3.2 - Direction des ressources humaines

Lors de la ralisation de ltude de cas, le DRH fut lun des derniers responsables rencontrs,
avec une curiosit nourrie par les propos louangeurs tenus son gard par les autres
directions : Nous avons un DRH qui est particulirement adapt son mtier. Il gre
vraiment les ressources humaines, au sens ressources du terme. Cest pas un type qui fait la
paye et note les avancements. Cest quelquun qui pense au futur, qui pense au
dveloppement individuel des agents, qui pense mettre en place des dmarches de progrs,
qui pense du management moderne, qui nhsite pas organiser des stages de sensibilisation
au management haut niveau, avec le culte de la russite, avec des techniques modernes de
management (R6). Aux yeux des autres, la DRH, avec ses techniques de management, est
une piphanie de la modernit et de la cohsion organisationnelle.
En effet, la DRH tient dans la communaut une place primordiale : elle est le centre
dimpulsion du renouveau, suite laffaire des marchs truqus, par laffirmation dune
culture organisationnelle nouvelle. Cest trs clairement la raison du recrutement du nouveau
directeur des ressources humaines au dbut 2004 : je suis rentr suite laffaire [XXX], il y
avait besoin dtoffer le recrutement et de redonner une dynamique dans cette structure
(R11). Ami du nouveau DGS, ce dernier a fait appel lui non pour assurer la mise en
cohrence de lorganisation.
456
Les principaux rles assigns ce directeur sont ainsi les suivants :

- Le DGS a fait appel moi pour dvelopper les aspects managriaux de la
communaut et rflchir la mise en place dun vrai projet de service (R11).
- Mon rle en tant que DRH est dtre un conseiller du DGS sur la gestion des
hommes et le dveloppement dune culture dentreprise (R11).
- Mon objectif est dobtenir un alignement stratgique des directions et de produire
une relle cohrence organisationnelle (R11).
Nous y reviendrons dans le cadre de lanalyse de contenu, mais prcisons que le directeur fait
partie des experts recruts hors du territoire communautaire pour refonder ladministration :
ancien directeur dun cabinet de conseil en ressources humaines et coaching, il tait
auparavant directeur des tudes dune grande cole de commerce.
Pour mener bien ces objectifs, le directeur et ses 17 collaborateurs ont mobilis une gamme
substantielle de dispositifs.
Dispositifs de renforcement de la cohsion et de la culture dentreprise

Ces dispositifs visent pousser les directions et agents mieux se connatre et partager des
valeurs et des principes de fonctionnement communs : Jai dvelopp certains outils pour
mettre en mouvement une culture dentreprise (R11).
Mise en place du comit de direction gnrale

Le directeur des ressources humaines a pouss le DGS instaurer une runion hebdomadaire
avec les DGS pour les faire travailler de concert (R11). Peu original en soi, ce dispositif se
particularise par la participation du DRH qui joue le rle de secrtaire de sance et rdige un
compte rendu traduisant les propos tenus en objectifs oprationnels.
Mise en place de groupes de progrs transversaux

La DRH est lorganisatrice de trois groupes de progrs transversaux qui ont pour mission
damener les services travailler ensemble sur des thmatiques structurantes : commande
publique, procdures, formation et management. Ces groupes de travail ont amen les DGA et
directeurs se rencontrer rgulirement et faire des prconisations trs concrtes.
Ces deux dispositifs ont pour objectif de renforcer la proximit entre les responsables
administratifs et de faire merger des rgles de fonctionnement communes : prenant
457
lexemple du groupe commande publique, le directeur constate cela a amen chacun des
participants du groupe de travail mieux se connatre et partager une mme vision de la
commande publique. Cela a gnr des effets de synergie extrmement forts (R11).
Charte de dontologie
La charte de dontologie est un projet lanc ds larrive du directeur et finalis en septembre
2005. Cette charte dclare que toutes nos quipes, dans leur diversit, doivent se fdrer en
affirmant des valeurs communes destines permettre lpanouissement de chacun tout en
facilitant la ralisation dobjectifs partags. Ayant conscience que cest par le respect de nos
devoirs que le rayonnement de la communaut dagglomration pourra tre apprci de nos
partenaires, nous nous engageons observer les bonnes pratiques ci-aprs nonces .
Sensuit une prsentation des valeurs communautaires dclines en sept points : respect des
personnes et des biens, confidentialit, devoirs rciproques, obligation de service, commande
publique, communication, responsabilit envers les usagers et concitoyens.
Plus que le contenu thmatique, la valeur de ce document rside dans son processus
dlaboration. Comme le souligne le directeur : Il n'y a pas de choses rvolutionnaires dans
cette charte. Mais elle a t accepte par tous. Y compris les syndicats. On y a travaill
pendant un an et demi. a a t un formidable travail de partage . En effet, quatre syndicats
(CGC, UNSA, FO, CGT) sont signataires de cette charte au ct de la prsidence et de la
DGS, signalant le caractre consensuel du document. Dailleurs, que ce soit dans le mode de
prparation de la charte (inscription lordre du jour des Comits Techniques Paritaires,
affichage dans les services, diffusion sur lintranet, consultation ouverte des agents) ou dans le
document final, les lus sont relativement effacs du projet. La charte apparat comme un
projet de, par, et pour, ladministration, en raction aux affaires politiques.
Crmonies pour les agents promus

Les promotions internes et les agents ayant russi un concours administratif sont mis en
valeur lors dune crmonie annuelle en prsence du Prsident et du DGS. Ce dispositif vise
valoriser et reconnatre le dynamisme personnel des agents.
Recrutement par chasseurs de ttes

La plupart des DGA et directeurs arrivs partir de 2003 ont t recruts par le biais dun
chasseur de ttes. Cest notamment le cas, parmi les personnes rencontres, du directeur des
458
finances, du directeur du tramway, de la directrice des transports, de la directrice de la

collecte et de la gestion des dchets et du directeur du contrle de gestion. Nous le verrons
lors de lanalyse de contenu, ce mode de recrutement original dans le secteur public local est
un des dispositifs importants dans la relgitimation et le renouveau de la structure.
Dispositifs de formation : des sminaires au centre de formation au management

territorial.
Les dispositifs de formation dvelopps par la communaut visent accrotre les comptences
des agents en termes de savoir, savoir-faire et de savoir-tre, mais participent galement du
dveloppement dune culture dagglomration : La question que l'on se posait c'tait
comment fdrer ces mtiers ? La solution que l'on a retenue fut la formation. Elle sert
essentiellement au partage et la rencontre des diffrents managers (R11). Ce double
objectif de la formation se concrtise par un recours important la formation en interne.
Sminaires et confrences
Ds 2004, la DRH organise des sminaires resserrs entre DGA et directeurs. Durant ces
sminaires on passe en revue tous les grands pans de la gestion territoriale (R11). Ces
sminaires sont anims par des intervenants extrieurs, slectionns la fois sur leur expertise
et leur proximit culturelle avec les directeurs : Il faut bien avoir en tte quand on veut grer
les ressources humaines dans une structure comme la notre que deux tiers des effectifs sont
des ingnieurs. Cette culture d'ingnieurs dtermine la manire dont on doit conduire la
formation. La manire dont on doit prsenter l'intervention. Concrtement a veut dire que
lors des formations au management il faut trouver un formateur qui possde la mme culture
queux. C'est--dire que l'on a pris un polytechnicien pour faire la formation au management.
Il saura trouver les mots qui percutent l'auditoire. a permet de faire passer des messages, il y
a un autre regard mais qui n'est pas trop distant (R11).
Ces sminaires visent essentiellement pousser les directeurs mieux se connatre et

sympathiser : Dans ces formations, le cadre compte autant que le contenu. On a rserv un
htel dans l'arrire-pays. On a plac les directeurs ensemble pendant trois jours. On les a
extraits de leur quotidien familial et professionnel. Ils taient obligs de se parler, de faire du
compagnonnage. a a t la rvolution! (R11). Ainsi, ces sminaires cherchent affaiblir,
dune part, les clivages hirarchiques tout le monde participait c'est--dire que nous,
organisateurs [DGA], on a fait les mmes exercices que les participants [Directeurs] (R11),
459
et, dautre part, les clivages sectoriels : Ces sminaires ont opr des croisements, des
passages entre les directions. On a fait travailler la direction de la collecte avec la direction du
dveloppement culturel (R11).
Des confrences sont galement organises ponctuellement. Des responsables dautres

collectivits ou dorganismes parapublics y interviennent afin dorganiser le transfert de
bonnes pratiques managriales. Par exemple : le directeur gnral de la chambre de
commerce et d'industrie est venu nous faire un expos []. Ils avaient men une dmarche
processus qualit trs aboutie (R11).
Centre de formation au management territorial

Le succs des sminaires lancs en 2004, a amen les DGA proposer la DRH de les
gnraliser. Un centre de formation interne donc t cr en 2005. Gnralement les
collectivits dlguent la formation des agents aux organismes tels que le CNFPT, et celles
qui ont mis en place des cycles internes de formation au management en restreignent
gnralement laccs aux cadres suprieurs.
Ainsi, la dcision de former en interne les agents est relativement originale : en 2005, les
formations effectues en interne par la communaut reprsentent 71% de lensemble des
journes de formations dlivres, contre 20% en moyenne dans lensemble des collectivits
locales (Observatoire de la Fonction Publique Territoriale, 2006). Avec un budget global de
400 000 (hors 1% CNFPT), 715 agents ont reu une formation en 2006, dont 547 en interne.
Le choix de raliser la formation en interne rpond lobjectif de dcloisonner les services en
rassemblant physiquement les agents de services diffrents autour de thmatiques
transversales. Le centre dlivre trois types de formations: 1) connaissance des rgles
fonctionnelles (commande publique, rgles comptables, principes de la FPT) ralises par
les directeurs fonctionnels. 2) Des formations plus techniques, comme linformatique, sont
assures par un formateur interne. Elles reprsentent prs de la moiti du volume de formation
dlivr. 3) Enfin, des formations au savoir-tre (gestes, postures, management des quipes)
sont effectues par le DRH et dautres agents que nous avons form pour quils deviennent
eux-mmes formateurs (R11). Subtilement, le but de ces formations est de faire prendre
conscience aux agents que la structure est l pour les soutenir : Il faut que la personne se
sente soutenue. Il ne faut pas qu'on lui dise il faut, il faut indiquer le chemin concrtement.
Qu'on lui dise comment il va pouvoir faire ceci ou cela (R11).
460
La formation tient une place essentielle dans la mise en place dune culture partage : le
contenu compte plus que le cadre. Les micro-processus engendrs par nos dmarches
comptent plus que les dmarches elles-mmes. Je ne fais pas de la formation pour gnrer du
savoir, mais pour crer du lien entre les gens (R11). Ces formations jouent ainsi un rle
dintgration culturelle des nouvelles recrues et composent une partie du programme des
journes daccueil des nouveaux arrivants. Toujours dans cette logique dintgration, la
communaut a dvelopp un dispositif dapprentissage. En 2006, elle dispose de 21 apprentis
recruts dans les I.U.T. ou luniversit.
Le centre de formation est victime de son succs puisque le nombre de demandes de

participation aux formations a considrablement augment en deux ans, obligeant la DRH
mettre en place certaines rgles. Pour chaque demande, elle organise un contrle sur
lopportunit de la formation.
Enfin, la mise en place de lintranet communautaire constitue un levier de la DRH pour

faciliter lauto-formation des agents : C'est un formidable outil de partage de savoir qui nous
permet de dvelopper l'efficacit des agents. On y met toutes les dlibrations, tous les textes
qui peuvent les concerner et la plupart des supports quon a prpars. Chaque agent est au
courant de tout ce qui peut se passer dans l'agglomration (R11).
Dispositifs dvaluation et dincitation

Si les dispositifs de formation, outre leurs fonctions relationnelle et culturelle, visent
renforcer lefficacit individuelle des agents, deux dispositifs de contrle et dincitation sont
utiliss conjointement dans la communaut : lvaluation et la notation des agents ainsi que la
rmunration la performance.
Evaluation et notation des agents

Comme pour toute collectivit, une procdure de notation des agents existe la communaut.
Mais celle-ci a tent ds 2002 de rflchir lamlioration du systme dvaluation des
agents (rapports dactivits, 2003). Trs critique par rapport ce dispositif dont il a hrit
cest un processus formel, formaliste, la plupart du temps dnatur (R11), le DRH affirme
que dans la communaut l'entretien d'valuation est vraiment une rencontre. C'est une
vritable discussion entre un responsable et un agent. Chaque agent ses propres objectifs.
Mais surtout on lui dit, il sait comment atteindre ces objectifs. On lui montre le chemin et on
461
discute du cheminement (R11). Quatre lments permettent aux yeux du DRH de rendre
lvaluation des personnels rellement oprante. Premirement, elle est relie au dispositif de
fixation dobjectifs impuls par la DGS, qui est cens tre dploy en cascade des directeurs
vers les agents et formalis dans une convention dobjectifs, baptise contrat individuel de
progrs . Deuximement, la semestrialisation des entretiens pour but dobliger les agents et
directeurs se rencontrer plus rgulirement et de suivre plus prcisment les ralisations.
Troisimement, le dispositif valuatif ne consiste pas uniquement remplir un document suite
lentretien annuel. Une action de formation des valuateurs lvaluation des personnels
t mis en place par la DRH dans le cadre du centre de formation interne. Tous les agents de
catgorie A ont ainsi t sensibiliss sur les enjeux managriaux de lentretien dvaluation,
les questions aborder et forms lattitude tenir. Quatrimement, lvaluation des
personnels est relie au dispositif de rmunration la performance.
Rmunration la performance
Les transferts dagents ont conduit harmoniser les rgimes indemnitaires au maximum des
possibilits offertes par la rglementation62. Mais la cration de nouvelles indemnits a t
loccasion dy incorporer une part fixe et une part variable. La part fixe, conserve voire
amliore le rgime indemnitaire antrieur, tandis que la part variable dpend du degr
datteinte des objectifs fixs dans le contrat individuel de progrs. Cette part variable est loin
dtre ngligeable : vous pouvez multiplier votre salaire par deux (R4).
1.2.3.3 - Direction de la commande publique

Cette direction, compose de 18 agents, occupe une place essentielle dans le dispositif
communautaire (Rapport dactivits, 2003). Elle remplit des missions oprationnelles et
dexpertise. Dune part, elle est charge de rceptionner et denregistrer les plis des candidats,
dorganiser et de grer les commissions dappels doffres (C.A.O.), de grer les procdures
(lancement, notifications et avis dattribution), de rceptionner les dossiers de candidature des
entreprises. Les frais dinsertion des annonces lgales sont considrs comme des dpenses
transversales et sont donc grs par la commande publique (R8). Dautre part, elle contrle
et met des avis sur les projets de dlibration, les actes de sous-traitance et a un rle de
62
Voire plus, puisquune dlibration communautaire de juillet 2002 autorise un montant de frais de
reprsentation de 3050 annuels pour les DGA et 4577 pour le DGS. La CRC constate que lpuisement
systmatique de ces montants contribue donner ces frais de reprsentation un caractre de complment de
salaire (CRC, 2007).
462
conseil juridique pour les services oprationnels. Pour mener bien ces activits, la direction
a dvelopp toute une srie de dispositifs (rglement intrieur rgissant le fonctionnement de
la C.A.O., guide des procdures, guide pdagogique de la commande publique,
installation du progiciel Sis-march informatisant la gestion des marchs, constitution
dun groupe de progrs de la commande publique avec les DGA, actions de formation au sein
des directions oprationnelles, mise en place de rfrents) au sein desquels le tableau de bord
de suivi des marchs joue un rle central.
Une direction transversale et sous pressions

La direction de la commande publique est transversale par nature puisque lavancement des
dossiers dpend en grande partie de services fonctionnels comme le mien. Il faut donc quon
soit oprationnels pour lancer les marchs et grer toute la procdure de passation : organiser
les commissions dappels doffres, notifier les marchs, etc. [] Cest tout fait transversal.
Donc, je travaille quotidiennement avec les services, puisquon na pas une organisation
cloisonne o la commande publique gre le processus de A jusqu Z. Cest en permanence
une rpartition des tches entre les directions oprationnelles et la mienne (R5). En effet,
llaboration des appels doffres, la rdaction des cahiers des charges et la dfinition des
critres de jugement des offres relvent des services tandis que la direction de la commande
intervient au niveau de la dlibration. Le travail se fait par de nombreux aller-retours. Une
mosaque de pressions internes et externes rend cette transversalit problmatique.
Des pressions internes

Ds sa cration la communaut sest engage dans un nombre consquent de projets
structurant (pour le 1er trimestre 2003 : 78 avis publis et 42 marchs lancs) qui ont plac les
directions oprationnelles dans une situation dattente vis--vis de la commande publique au
dbut ya eu des problmes. Ils disaient : Ils pinaillent, cest des censeurs, nous on a les
mains dans le cambouis, il faut quon avance (R5). Selon le directeur, cette tension nest
pas uniquement due un engorgement de demandes. Elle repose surtout sur cette vieille
critique trs gnrale qui pse sur les marchs publics de dire: les procdures de march sont
extrmement longues et lourdes (R5). Cette critique amne les directions oprationnelles
faire pression sur la commande publique, jouant parfois de lautorit des lus : souvent, des
directions oprationnelles faisaient intervenir des lus pour dire : Tiens, le march on la
lanc telle poque, il est toujours pas notifi, comment a se fait? (R5).
463
En tant que point de passage oblig dans la publication, la notification et lattribution des
marchs, la direction court en permanence le risque dtre pointe comme la principale cause
de blocage du systme : les oprations de la communaut dpendent de loprationnalit de la
commande publique.
Des pressions externes

Avec la multiplication des contentieux relatifs au projet de tramway et de stade, la direction
de la commande est au cur des problmes qui agitent la communaut. La direction se sent
donc particulirement contrle, mais les normes de ce contrle lui paraissent paradoxales :
Ce qui fait la dangerosit des marchs publics, cest quil ny a jamais de certitude absolue.
On est sur un terrain trs mouvant. Cest un droit interprtatif en perptuelle volution. Et
aujourdhui, les acheteurs sont confronts un environnement trs incertain. Par exemple, on
a, depuis le Code [des marchs publics] 2006, un message du gouvernement en faveur de la
libralisation de lachat public, avec pour contrepartie la responsabilisation de lacheteur. Un
message disant : Sortons des contraintes procdurales. Bref, avoir une attitude qui ne soit
plus purement juridique, mais aussi conomique. Vers un esprit un peu plus entreprenant.
Mais, simultanment, de lautre ct, le positionnement de la jurisprudence, C.E., T.A.,
C.A.A., va vraiment en sens inverse. Il est au contraire plus formaliste que jamais, plus
attentif que jamais lemplacement des virgules, au choix des termes. Dans le mme temps,
le juge pnal est trs prsent et le dlit de favoritisme est toujours vraiment une pe de
Damocls qui pse sur les acheteurs. Et sans parler bien entendu de lchelon europen
(R5).
Face ces injonctions contradictoires, la direction se considre en position de citadelle

assige : cest trs difficile davoir une ligne de conduite et une gestion dans ce type
denvironnement. Aujourdhui nimporte quel spcialiste des marchs publics peut faire
tomber un march (R5). Dautant que la direction partage lambition de grer de front ces
objectifs contradictoires faut viter la schizophrnie. Cest trs bien de vouloir prendre ce
quil y a de positif dans les mthodes du secteur priv, mais il ne faut jamais renier ou oublier
ce que lon est. Et notre identit aujourdhui, cest dtre une structure publique. A partir de ce
moment l, on est assujetti au Code []. Cest pas toujours contradictoire. Mais il faut pas
perdre de vue la dualit (R5).
464
La gestion de ces objectifs contradictoires se caractrise la communaut par lassociation

dune obligation de rsultats, faire passer les marchs et les ngocier au meilleur rapport
qualit/prix, tout en scurisant les procdures : Cest toute la difficult. Ya un vrai choix
oprer. Les collectivits prudentes qui nont pas cette obligation de rsultat trs pesante
peuvent continuer faire comme avant, et privilgier les procdures les plus balises mme si
elles ne permettent pas daboutir un achat plus conome. On nest pas trs frileux, mais en
mme temps, il faut faire attention. Ya un problme dquilibre qui est pas facile trouver
(R5).
Le principal outil utilis pour grer de faon dynamique cette contradiction est le tableau de
suivi des marchs : a se traduit en interne par ces tableaux de bord qui deviennent aussi le
moyen dvaluer les agents. Cest pour a que figurent sur mes tableaux le nom des agents qui
grent chacune des phases. En fonction de leur capacit tenir ou faire tenir les dlais, je fixe
le montant de leur prime annuelle (R5).
Un outil central : le tableau de bord de suivi des marchs

Le tableau de bord de suivi des marchs est lun des premiers chantiers lanc par la direction :
Lorsque jai cr le service, jai tout de suite mis en place des tableaux de bord de suivi des
marchs. Parce que je voulais la fois avoir un outil de pilotage pour suivre les procdures,
pour grer la pression des services oprationnels et lutter contre limage de censeur de la
commande publique Jen avais besoin pour surveiller les dlais pris par chacune des phases
de la procdure. Et le deuxime lment, ctait de pouvoir, pas se justifier puisquil nest pas
question de se justifier, mais de pouvoir dire : Tiens. Sachant quil y a une tendance faire
endosser aux directions des marchs toutes les responsabilits, mme celles quelles
nexercent pas. Quand une procdure faillit, quil y ait eu un vice sur le plan juridique, de
forme ou de fond, ou un retard, larrive, cest un toujours la faute de la direction de la
commande publique (R5). Cet outil est utilis par tous les services de la direction et sert
mettre en cohrence leur travail : loutil principal la commande publique cest le tableau
de bord (R8).
Ralis sur Excel par un agent qui sy consacre exclusivement, chaque dossier est intgr au
tableau de bord partir de la dlibration autorisant la communaut lancer un march. Le
tableau de bord reprsente les trois principales tapes de passation dun march : phases
465
dexpertise, de lancement et de notification. Pour chacune de ces tapes correspond un service

au sein de la direction, qui fait figurer toutes ses activits dans le tableau de bord.
Cette dcomposition chronologique des tapes de passation dun march permet la direction
de suivre de manire quotidienne les dossiers (R8), didentifier quel stade davancement
se trouve un march, de vrifier si les dlais sont respects. Cette mesure fine du respect des
tapes a deux objectifs : il y avait la fois, lintrt de suivre un march et de pouvoir ragir
si on prenait du retard. Et en mme temps, a avait lintrt de remettre un peu les pendules
lheure, pour parler crment (R5). En effet, outre la gestion du march, cet outil permet la
direction de la commande dimputer aux directions oprationnelles la responsabilit de la
prise de retard. Ainsi, quand une direction ou un lu appelle pour se plaindre : Je suis en
mesure de dire : Attendez, le retard a t pris ce niveau-l. Et la plupart du temps
dailleurs, a me permettait de montrer que le retard se situait beaucoup plus au niveau de la
direction qui sen plaignait, que de moi (R5).
Ds le dpart, loutil permet didentifier les phases ou tapes perfectibles et de pointer les
responsabilits des retards pris. Il est progressivement affin afin de pouvoir viter les
dysfonctionnements et dinstituer des dlais de traitement : ce tableau de bord a volu
puisquon a mit en place des procdures dalerte qui permettent de suivre les dlais au sein
des trois grosses tapes de la procdure. On a dfini ensemble des moyennes et on essaie de
les respecter (R8). Lalerte se dclenche la veille du dpassement des dlais. Selon les cas,
elle permet la commande publique de rclamer les pices manquantes auprs des directions
oprationnelles et ainsi les inviter ragir : si lon estime que ce temps est trop long, on fait
des mails de relance pour activer la procdure. On fait beaucoup de mails de relance
maintenant (R8). Ds lors, la relation avec les services oprationnels sinverse, dans la
mesure o cest la commande publique qui en vient rclamer les informations pour acclrer
le traitement du dossier : a permet de nous mettre plus dans une position de pilote et moins
dans une position attentiste comme au dbut. On est plus en avance sur les procdures
aujourdhui. Dans une position o on anticipe (R8).
Le tableau de bord est donc mis jour quotidiennement et opre un rapprochement entre les
services oprationnels et les services de la commande : On a mis en place des procdures
internes pour mettre jour le plus justement possible ce tableau. On fonctionne beaucoup
avec la messagerie. Pour tous les changes qui ont lieu entre les agents qui traitent un dossier
466
et les services instructeurs, je suis mis en copie. a me permet de rcuprer 80% des
informations et de faire une mise jour instantane du tableau de bord (R8).
Le tableau de bord favorise les changes entre les services, tel point quil a t dcid de ne
plus le rserver lusage unique de la commande publique : Il tait en priorit rserv la
commande publique et son directeur. Le directeur doit suivre de manire quotidienne les
dossiers qui sont mis dans sa direction [] Mais, aujourdhui, le contrleur de gestion et les
directeurs de service demandent avoir accs a ce tableau pour que chaque direction puisse
suivre les dossiers qui les concernent (R8). Cette diffusion des informations, en explicitant
toutes les tapes et procdures satisfaire, aide la direction de la commande sensibiliser les
directions oprationnelles : a nous aide pour sensibiliser les directeurs quun march peut
difficilement tre notifi en un jour (R8).
Au total, cet outil donne donc lieu trois usages : un usage de suivi et de matrise des dlais
puisquil permet de fixer des objectifs aux services de cette direction, pour chacune des tapes
du march. Un usage relationnel puisquil permet de dcloisonner la gestion de la commande
en explicitant les rgles aux directions oprationnelles et en multipliant les interactions au
cours de la procdure. Enfin et surtout, le tableau de bord permet dinverser le rapport de
force entre les directions oprationnelles et la direction. En rendant visible la responsabilit
des services oprationnels dans la dure des procdures, loutil permet la direction de
retourner la pression vers ces services. Dans cette perspective, ce ne sont pas les services ou
les personnes qui sont mises en cause, mais lignorance des rgles. Ds lors, loutil sert
intresser les directions oprationnelles aux dispositifs de formation dvelopps par la
direction de la commande publique.
Une fois la preuve faite que les directions oprationnelles sont la cause des lenteurs de la
direction de la commande, le directeur de la commande peut entamer une action de
formation/rflexion commune avec les services oprationnels au travers de la mise en place de
plusieurs dispositifs daccompagnement.
Les dispositifs daccompagnement et de soutien

Groupe de progrs de la commande publique
Ce groupe de travail a runi mensuellement, entre septembre 2003 et octobre 2004, le
directeur de la commande publique et une quinzaine de directions oprationnelles. On a
467
travaill pour voir comment amliorer le processus de commande publique. A la fois sur la
scurit juridique, mais surtout, parce que cest a qui intresse les services, sur lefficacit de
la commande publique (R5). Ainsi, aux yeux du directeur de la commande publique,
lobjectif de ce groupe de travail est de lever la contradiction entre scurit juridique et
efficacit cot/dlai, en exhibant son attachement au respect des intrts des directions
oprationnelles tout en faisant du respect de la rgle un lment non ngociable : avec ce
groupe, je voulais viter de passer pour le gars qui dit non sans proposer de solution (R5).
Le groupe de travail a ainsi abouti des prconisations concrtes comme les dlgations de
signatures et une meilleure connaissance mutuelle des services : Les services connaissent
mieux les contraintes publiques et ils comprennent que nos observations ne sont pas gratuites
mais que cest chaque fois justifi et que cest pour le bien commun. De notre ct, on est
plus sensibiliss aux contraintes des services oprationnels (R5).
Guide pdagogique de la commande publique

Un autre livrable du groupe de progrs est le guide de la commande publique. Si un guide des
procdures a t rdig ds 2003, le groupe de travail a conduit lintgrer dans un document
plus substantiel et plus communicant lattention des services oprationnels. Le guide
comporte trois parties : une prsentation trs littraire et philosophique (R5) des principes
de la commande publique : Je me suis impliqu fond l-dessus pour bien sensibiliser les
directions oprationnelles (R5). La deuxime partie est constitue du guide des procdures,
qui rpartit les responsabilits entre les services. La troisime partie prsente des modles de
marchs, des lettres type et des exemples jurisprudentiels pour aider les services rdiger
leurs pices de march parce que ce guide, cest pas un rglement intrieur, cest fait pour
aider (R5).
Mise en place de rfrents dans les services oprationnels

Les principaux utilisateurs du guide sont les rfrents commande publique , mis en place
dans chaque service ds 2004, dans le cadre des prconisations du groupe de progrs. Ces
rfrents servent dinterface entre les services oprationnels et la direction de la commande
publique. Cest avec eux que les agents de la direction changent pour obtenir les
informations ncessaires lactualisation du tableau de bord.
Formation des agents aux rgles de la commande publique
468
Tout ce qui prcde rvle une stratgie de la direction pour acculturer les services
oprationnels aux rgles de la commande publique en proposant le troc suivant : de son
ct, la direction rend visible sa ractivit en contrlant strictement les dlais de travail de ses
services et montre son empathie envers les contraintes des services oprationnels tout en
essayant dtre force de proposition. En contre partie, les services doivent intgrer que les
rgles ne sont pas susceptibles dtre ngocies et doivent faire leffort de les connatre afin
dacclrer le processus de passation des marchs.
Dans ce cadre, la formation est par ordre dimportance le deuxime outil/levier de la
direction. Le directeur intervient au sein du centre de formation communautaire pour des
sminaires dune journe de sensibilisation et dinformation sur les marchs publics (R5).
Le directeur insiste pour que cette formation soit dlivre aux contractuels recruts
rcemment par la communaut : une fois quon a recrut des contractuels, le travail pour les
services comme le mien, cest pas du tout le mme que lorsque vous avez affaire des
fonctionnaires qui ont de la bouteille, qui savent ce quest le service public et ses rgles. Ya
un travail de formation, qui est important (R5). Dans une communaut o le nombre de
contractuels est particulirement lev, cette formation une double dimension:
oprationnelle par linitiation aux procdures, et, culturelle par la sensibilisation aux logiques
et valeurs du secteur public : Il faut toujours rappeler que notre identit cest dtre une
structure publique [] Cest la base de tout. Faut pas perdre de vue la dualit. Cest dautant
plus important que sociologiquement, la communaut est compose, beaucoup plus que
dautres structures publiques, de personnes issues du secteur priv (R5).
1.2.3.4 - Direction du contrle de gestion

La direction du contrle de gestion est compose du directeur et de sa secrtaire,
rgulirement assists de stagiaires, tudiants en master finance/contrle de gestion. Ces
effectifs semblent relativement restreints en regard de limportance des missions assignes
officiellement cette direction. En effet, le rapport dactivit 2003 indique que le conseil, le
contrle et lvaluation sont des outils fondamentaux du dispositif de modernisation et de
management des collectivits. Cest la raison pour laquelle notre collectivit a dcid
dinstaurer un vritable conseil de gestion en procdant ds le dbut de lanne 2003 au
recrutement dun contrleur de gestion. Son premier rle est de mesurer les attentes du public
en amont et la satisfaction des usagers en aval, ainsi que la pertinence entre les besoins et les
prestations offertes. Lactivit du contrleur de gestion pendant le premier semestre 2003, a
t danalyser, en fonction des orientations politiques qui lui sont donnes par [le vice-
469
prsident dlgu aux finances], ce qui est susceptible de modifier, dune part la manire de
prvoir les actions, et, dautre part, la faon doptimiser les ressources et les rsultats. Deux
axes de travail se sont progressivement dessins : lvaluation des politiques publiques et
lexamen des procdures et processus . En ralit, ces missions ne sont que trs partiellement
ralises. Cette direction exerce deux fonctions que nous prsentons ci-aprs: contrle de
gestion et inspection gnrale des services.
Contrle de gestion : suivi de lexcution budgtaire et dialogue de gestion

Le contrle de gestion consiste ici suivre lexcution budgtaire et proposer chaque
service une rflexion priodique sur sa gestion. Pour mener bien cette mission, le contrleur
de gestion dispose de tableaux de bords et organise des runions de dialogue de gestion.
Un contrle centr sur lexcution budgtaire

Selon le directeur, le contrle consiste essentiellement vrifier tout seul les
communications financires et lvolution des crdits (R9). Cette vrification passe par la
production dun tableau de bord hebdomadaire : tous les lundis ma secrtaire fait une
manipulation informatique o elle sort des chiffres. Jappelle a pompeusement un tableau de
bord (R9).
Pour sassurer de la fiabilit des informations produites, le directeur tient ce que les chiffres
qui servent de support ses analyses soient produits dans sa direction : Un contrleur de
gestion doit signer chaque chiffre quil avance. Il doit donc en tre sr et aller
personnellement le chercher dans la bcane. Quand je dis : cest 14542,24 je dois lattester
et le Prsident peut me taper sur la tte si ce nest pas a. Donc il ne faut pas de tiers entre le
chiffre que jannonce et moi. Cest nous tre un peu informaticiens pour entrer dans les
bases de donnes, extraire les donnes et fabriquer nos tableaux de bord (R9). La direction
sest donc implique dans une rflexion relative lvolution du systme dinformation en
militant pour lachat dun systme danalyse des bases de donnes : Business Object63.
Lobjectif du contrle de gestion a t de favoriser le dcloisonnement des SI et davoir accs
lensemble des systmes dinformation mtiers et fonctionnels : Jai accs en consultation
tous les fichiers informatiques sans filtres (R9).
63
Les systmes dinformation ainsi que les outils dextraction, danalyse et de restitution des donnes sont
prsents dans le cadre de lanalyse de la Direction des Systmes dInformation et Tlcommunications.
470
En pratique, la direction se limite consulter les bases de donnes RH et financires, puisque

son contrle est exclusivement budgtaire. Mais laccs autonome aux bases de donnes et la
possibilit de raliser ses propres analyses sont un lment important de la lgitimit de la
direction auprs des services. Le directeur peut ainsi remettre en cause les informations
prsentes par les directeurs : Ils savent que moi jai les vrais chiffres. Cest pour a que la
qualit de la communication devient meilleure. Ils sont obligs de sexpliquer sur les carts et
plus finement (R9).
La direction collabore dailleurs avec la DSI afin de mettre en place progressivement un

systme dinformation dcisionnel : Jaimerai avoir un informaticien intgr mon service
pour raliser un tableau de bord financier pour chaque service Quils aient tous les lundis
un tableau de bord qui crve lcran du directeur. Ensuite, on travaille avec la DSI pour faire
un tableau de bord plus qualitatif. Actuellement nous avons pos des indicateurs pour
rassembler un tableau de bord gnralis de lagglo, mais a devrait tre oprationnel dici un
an ou deux (R9).
Runions de dialogue de gestion

La direction du contrle de gestion organise chaque semaine des runions avec les services de
la communaut. Ainsi, les services rencontrent en moyenne la direction du contrle de gestion
une fois toutes les 6 semaines : les directeurs et leurs comptables viennent ici sexpliquer
sur leur gestion, un par un (R9).
Le dialogue se focalise sur le suivi budgtaire, ainsi que le montre la composition de ces
runions : les directions des finances et de la commande publique sont systmatiquement
convies. Dailleurs, le contrleur explique clairement lobjectif assign ces runions :
Cest quils sexpliquent et prennent connaissance de leurs budgets. Souvent, ils filent tout
leur comptable, qui se dmerde. En fin danne, il reste un peu de sous et basta L, ils sont
obligs de venir et on leur met le nez dans leurs chiffres. Quand il y a des trucs que je ne
comprends pas, ils se retournent vers leur comptable pour demander (R9). Concrtement, la
runion est structure par la projection des bases de donnes financires, consultes en temps
rel sur un vidoprojecteur. La prsence des multiples acteurs du contrle budgtaire est un
lment essentiel la fiabilisation des donnes, les participants tant dans lobligation de
sentendre sur un chiffre : ils ne peuvent pas dire : a ctait hier, la semaine dernire. On
voit tous le mme chiffre, en mme temps. Cest trs important quon parte de la mme chose
471
dans le dbat et queux ragissent en direct. Ils ne peuvent plus sattaquer entre eux. Cest
pour cela que la commande publique et les finances sont l. De faon ce quils ne puissent
pas sattaquer lun lautre (R9).
Ce rle dinvestigation et de clarification de la situation budgtaire des services est la

condition ncessaire un diagnostic partag. Cette validation conjointe des chiffres et de leur
analyse est le point de passage oblig pour lgitimer les usages ultrieurs qui sont faits de ces
runions.
Dune part, ces runions servent de base un reporting auprs du DGS : il y a un rapport de
12 pages qui rend compte de lentretien. Je fais une note de synthse pour le DGS, en lui
disant les points que jai relevs. Il lit la note de synthse et, sil veut, il a tout lentretien dans
le dtail et peut aller voir pourquoi je dis certaines choses (R9). Ce reporting est directement
rdig par le contrleur de gestion.
Dautre part, ces runions permettent la direction de jouer un rle dalerte, dcoute et de
conseil : Lautre jour je faisais remarquer un directeur quil avait engag 9% et quil lui
restait encore beaucoup parcourir alors quon tait la moiti de lanne . Pour le
directeur, le climat de confiance qui rgne entre lui et les directions repose sur le rle
empathique de ces runions et le caractre non rpressif du contrle : Cest le confessionnal
[] Ils me disent leurs difficults. Ils ne me cachent rien. Les mecs viennent et se confient.
On a un climat de confiance. Quand ils viennent au contrle de gestion, ils repartent toujours
contents. Je ne conois pas le contrle de gestion comme un flic qui tape avec une matraque.
Ce nest pas me faire mousser auprs du DGS en disant : jai relev 22 contraventions
(R9).
Sil semble prvisible quun contrleur de gestion sattache mettre en avant son rle daide
la gestion et dcoute plutt que de sanction, deux lments viennent confirmer ces
dclarations. Dune part, la proximit du contrleur de gestion avec le DGS, lui permet de
porter la voix des directeurs auprs du DGS : Je suis un peu le chouf du DGS. Cest--dire
que, bien quintgr la DGA, il y a des rapports qui transitent directement de mon bureau au
DGS. Je suis le seul fonctionnaire hors hirarchie dans la boite. Et les collgues le savent. Je
peux servir de porte voix, dans tout ce qui est prospectif, plan long terme, etc. (R9). Il
reprsente donc un enjeu pour rendre visibles les problmes et attentes. Dautre part, cette
472
proximit du contrleur avec le DGS offre la possibilit aux directeurs dutiliser le reporting
pour contourner leurs DGA : les gars me parlent parce quils attendent des solutions, que je
fasse bouger les choses. Dans la hirarchie, vous avez la DGS qui est trs haut, des DGA et
des directeurs. Quelques fois, le directeur, qui est en bas, a besoin quon lui dmerde son
problme et le DGA pour dautres raisons ne laide pas. Moi jai mon franc parl et ils savent
que quand il y a des trucs qui ne me plaisent pas, je rpercute (R9).
Ce climat de confiance peut galement tre expliqu par la relative faiblesse de la fonction
dinspection gnrale des services exerce par la direction.
Une fonction dinspection gnrale des services

Cette fonction est exerce de manire marginale par la direction et jamais sur le mode de
lauto-saisine : cest la demande du DGS ou du Prsident et a va du fonctionnement dun
service lenqute administrative sur un agent (R9). Au plan formel, ces inspections sont
trs classiques : Il y a des audits et des inspections. Laudit est toujours contractuel. Je fais
un rapport prliminaire daudit qui est envoy la personne, au service ou directeur audit
qui me renvoi par crit ses observations que jintgre et que jannexe mon rapport dfinitif.
Donc quand il a lu mon rapport, il peut critiquer certains points. L dessus je dis ce que je
pense de ses rajoutsComme la CRC (R9). En pratique, sur 4 annes dexercice, seuls trois
rapports dinspection ont t raliss, que nous navons pas pu consulter. Nanmoins, quand
on linterroge sur la difficult concilier une fonction de dialogue de gestion reposant sur la
confiance et une casquette dinspection gnrale des services, le directeur revient sur lintrt
dexpliciter plus que de juger : Quand on fait un rapport dinspection il ne sagit pas de tuer
les gens. Cest la porte de nimporte quel imbcile. Il faut comprendre pourquoi le type la
fait. Il faut donner des faits: jai constat a, cest interdit . La conclusion ce nest pas vous
qui la tirez mais le lecteur (R9).
1.2.3.5 - Direction des systmes dinformation et tlcommunications

Compose de 17 agents, la direction des systmes dinformation et tlcommunications a
pour missions principales de dfinir, mettre en uvre et maintenir les SI et les moyens de
tlcommunication ncessaires lactivit des services communautaires.
Cette direction joue un rle moteur dans le management de linstitution. En effet, le bon
fonctionnement des services et une grande part de la mutualisation entre les communes et
lagglomration reposent sur cette direction. Elle sest forge au fil du temps, auprs des
473
services, une rputation en matire de conduite de projet qui a amen le DGS lui confier la
rflexion sur la qualit administrative. Ainsi, lheure de lentretien, le DSI et le DGS
rflchissaient rebaptiser la DSIT en direction de la modernisation des pratiques
administratives : On peut se demander pourquoi les systmes dinfos soccupent de
qualit ? Or, vu notre histoire, je suis srement le mieux arm pour mener bien le projet.
Pour que a passe auprs des services (R6).
Concrtement, la DSIT est une des premires directions avoir t consolide. Le DSI arrive
de la ville-centre le jour de la cration de la communaut, avec des impratifs oprationnels
court terme : tant l en fvrier, javais jusquau 31 dcembre pour assurer la paye des
agents, les finances, mettre en place les progiciels, plus toute linfrastructure (R6).
Loriginalit de la direction est de concevoir un schma directeur des services informatiques

simultanment la mise en place des infrastructures basiques . Ce schma directeur
planifiant les actions du service sur la priode 2003-2009 a t rdig en septembre, puis
finalis et approuv en octobre 2002. Trois axes de dveloppement y sont identifis pour la
direction :
1) quiper les agents communautaires ;
2) renforcer linterconnexion des communes ;
3) identification et gestion des besoins damnagement numrique du territoire.
Cette planification permet la direction de faire valider des projets trs ambitieux avant que
les services oprationnels ne viennent mobiliser les budgets : Jai conu les choses dans
lesprit de dire : On fait de linvestissement. Pour faire de linvestissement cest toujours
bon dtre l en premier. Et ctait cohrent, si on partait sur du bon matos de base on pouvait
tre rapidement oprationnels (R6).
Nous prsentons ci-aprs les outils dvelopps par la DSIT en suivant les trois axes du
schma directeur.
1) Lquipement des agents communautaires

Lquipement des agents communautaires est pass par : linstallation dun rseau
informatique indpendant, lassistance matrise douvrage, la mise en place de plateformes
transversales et des activits de conduite du changement.
474
Rseau informatique indpendant

La mise en place dun rseau privatif est le premier chantier conduit par la direction puisquil
constitue linfrastructure de base de la communaut, ses fondations (R6). Il a impliqu la
pose de fibre optique, afin dinterconnecter les btiments et que les communications internes
se fassent entirement au sein du rseau communautaire. Il a t rentabilis ds 2006.
Assistance matrise douvrage informatique pour les services oprationnels

Le deuxime volet de lquipement des agents communautaires consiste accompagner les
services dans la slection et la mise en place des outils informatiques. Dans ce cadre, deux
types dactivits sont conduits par la DSIT : des tudes relatives loptimisation des marchs
informatiques et un contrle de linteroprabilit des outils mis en uvre.
Optimisation des marchs informatiques

Durant la premire anne dexercice, la DSIT a mis en place elle-mme les progiciels de
gestion fonctionnels Elle sest ensuite cantonne lassistance matrise douvrage.
Concrtement, quand une direction rflchit lvolution de son systme dinformation, elle a
obligation de contacter la DSIT pour dfinir les critres de jugement des appels doffres. La
DSIT conseille galement les services dans lanalyse des rponses : Les gars ne savent pas
lire les mmoires techniques. Donc on leur montre les implications de chaque proposition
(R6). Cette fonction dassistance permet la DSIT de faire valoir sa conception des marchs
informatiques. Elle cherche maximiser les services offerts primtre budgtaire constant,
plutt que de minimiser le budget : On a tellement ngoci, quon avait deux options: soit
on faisait conomiser la communaut quelques dizaines de milliers deuros, soit on
rinjectait cet argent dans une solution innovante avec de nouveaux services. Jai milit pour
a. On est I.S.O. budget ! (R6)
Contrle de linteroprabilit des outils mis en uvre

La participation de la DSIT la rdaction des appels doffres lui permet galement dy
inscrire les critres propres son schma directeur : Les progiciels quon achte doivent
pouvoir communiquer entre eux. Il y a une stratgie derrire. Plus les services achtent des
outils interoprables, plus on pourra facilement mettre en place notre plateforme
dcisionnelle (R6).
475
A plus long terme, le rle dassistance matrise douvrage queffectue la DSIT pour les
services oprationnels lui permet non seulement dintgrer les progiciels dans les plateformes
transversales, mais galement de vhiculer son crdo : Les progiciels, cest bien, mais on va
abandonner a, petit petit (R6). En effet, lobjectif de la DSIT est daccompagner le
basculement des services vers les logiciels libres. Ainsi, elle sassure de la compatibilit des
progiciels avec les solutions libres et dveloppe des plateformes transversales sur ces
dernires -cest le cas de lintranet, la GED et le SIG- pour ensuite absorber les SI de chaque
direction : Si javais pris du progiciel, jaurai un progiciel pour les dlibrations, un autre
pour les plans. Et le type qui a le malheur de faire la fois des plans et des dlibrations, doit
grer deux outils et deux process Le choix du libre permet dassurer le service, avec une
seule et mme plateforme, les mmes process (R6).
Intgration des outils dans les plateformes transversales

Lambition de la DSIT est de regrouper lensemble des informations disponibles dans la
communaut au sein de bases de donnes centralises. La construction de ces plateformes est
le point de passage oblig de la direction pour la conception de services transversaux. En
effet, le dcloisonnement des SI et la mise en place dentrepts de donnes lchelle
communautaire permettent de dvelopper des services tels que lintranet, le SIG ou la Gestion
Electronique des Documents (G.E.D.), que nous prsentons ci-aprs.
Intranet
Lanc ds 2003, il permet tous les services dchanger les informations relatives la
communaut. Selon le DSI, cet intranet na pas quune vocation informative, mais galement
collaborative, sur modle du Web 2.0 : Cest un intranet collaboratif. Le contenu peut
tre modifi par les agents. Lide cest dchanger, de communiquer derrire son PC. De
fluidifier les changes entre les agents (R6).
En effet, chaque agent a la possibilit de dposer des informations sur lintranet suivant une
procdure de validation hirarchique : Je suis la direction de leau, jai une fiche pour des
travaux envisags sur la commune de [XXX] Jai envie de la publier. Quand je demande la
publier, une grille apparat : Vous voulez la publier pour qui ? . Je vais cocher : Pour tous
les agents de lagglo, pour les agents de la commune de [BBB], et je vais prendre les
communes limitrophes. Automatiquement, la plateforme adresse un mail au directeur du
476
service, disant : Un agent chez vous veut publier cette fiche, tes-vous daccord ?.
Eventuellement, le directeur corrige. Et les corrections sont enregistres, donc on peut faire un
suivi (R6).
Systme dInformation Gographique

Le SIG dvelopp par la communaut est trs abouti dans la mesure o il propose, depuis
2005, une orthophotographie numrique de lensemble du territoire communautaire. Ces
images superposables une carte permettent de mesurer la longueur et la surface de tout
lment au sol. Permettant de visualiser les objets de moins dun m, le SIG de la
communaut est le plus prcis de France. Lorthophotographie est utilise par les techniciens
communautaires dans les domaines de lamnagement du territoire, lurbanisme,
lenvironnement, lagriculture et la communication. Comme dans la plupart des
communauts, la mise en place de cet outil constitue une innovation dans la mesure o les
communes ne disposaient pas des moyens ncessaires pour le raliser.
Gestion lectronique des documents (GED)

Systme dacquisition, de classement et de stockage, la GED vise dmatrialiser les
documents utiliss par la communaut et en faciliter lchange entre les services.
Concrtement lensemble des courriers arrivants la communaut sont scanns et envoys
vers les destinataires. De plus, lensemble des documents papiers existants ont t scanns
durant lanne 2005. Durant cette phase, un cabinet de conseil a t mandat pour concevoir
la solution de workflow et paramtrer larmoire plans.
Au total, lintgration des outils dans les plateformes transversales doit thoriquement tre le
vecteur de la mise en place dune plateforme dcisionnelle. Pourtant, le projet reste en phase
dtude pralable : Parce que les directions ne sont pas prtes. Autant la DGS et les DGA
peuvent nourrir la plateforme, autant au niveau des directeurs, il y a encore un pas franchir.
Jen connais pas beaucoup qui ont dvelopp des indicateurs Donc a sert rien de mettre
en place loutil avant (R6). La DSIT prvoit donc de lancer sa dmarche qualit au moment
du lancement des tudes pralables au SID en 2007/2008. Le temps de faire germer tout a,
les dmarches qualit auront abouti avec des indicateurs et des valuations. Lobjectif cest
davoir le dcisionnel oprationnel en 2009 (R6). Deux lments ressortent de ces propos.
Dune part, dans lesprit du DSI, la dmarche dcisionnelle de pilotage est articule la
dmarche qualit. Il sagit de modliser les processus dans une logique d orientation
477
client . Dautre part, le DSI nous donne une ide du primtre rel du management par
objectifs dans la communaut. Celui-ci semble pour linstant restreint au sommet de la
hirarchie.
Laccompagnement du changement
La mise disposition doutils transversaux a conduit la DSIT tre en interaction avec les
services, et affecter une partie des conomies dchelle ralises la conduite du
changement.
En effet, loptimisation des marchs informatiques et lorientation vers les logiciels libres
donnent des marges de manuvre la DSIT : les cots dinvestissement passaient
auparavant dans lachat de licences. En passant sur du libre, nous avons orient les dpenses
sur la conduite du changement (R6). Ainsi, la DSIT se fixe pour objectif de faire des agents
de la communaut des lead users (R6) en matire informatique : Je dis toujours : Les
agents de la communaut doivent tre les patrons de linformatique la maison . C'est--dire
quil faut quon leur donne un niveau de dbrouillardise suffisant avec les outils (R6). Faire
atteindre cet objectif tous les services de la communaut est essentiel pour la DSIT, puisque
lutilit des outils transversaux quelle dveloppe en dpend : La GED, ou lintranet, et
bientt la plateforme dcisionnelle, sil ny a que deux services qui se lapproprient a sert
rien. Mon souci est de ne pas gnrer une fracture numrique supplmentaire (R6). Si ces
objectifs sont trs classiques pour une DSIT, celle-ci ne se contente pas de participer aux
formations techniques dlivres par le centre de formation interne. Au quotidien, les agents de
la DSIT mnent des actions informelles et relativement subtiles daccompagnement
lappropriation des outils dvelopps, comme le montre lexemple du projet de
dmatrialisation du courrier.
Laccompagnement la dmatrialisation du courrier

Premire tape de la mise en place de la GED, la dmatrialisation du courrier a rapidement
fait apparatre certaines dconvenues : On sest aperu que beaucoup de directions
rematrialisaient le courrier. Parce que le directeur aime bien avoir ses petites pochettes avec
le courrier quil peut emmener chez lui et puis il peut annoter (R6). Plutt que de dmontrer
chaque directeur lintrt de la dmatrialisation, la direction choisi de contourner les
rsistances et de sappuyer sur les complicits entre homologues. Concrtement, la direction
fait profil bas et affirme sy tre mal prise : Ce qui a fait notre force, cest que plutt que de
478
faire un groupe damlioration pour rexpliquer lintrt du truc et son fonctionnement, on est
alls les voir, un par un. On leur a dit : Le produit ne vous plat pas?. L, on a recueilli les
critiques et on a battu notre coulpe : Ouais, vous avez raison. Cest inadmissible (R6). Sur
la base de ce recensement des problmes, la DSIT prpare une rponse adapte chaque
service : On doit tre six ou sept organisations diffrentes dans les directions. Le directeur
qui veut rester sur papier, on lui dit : cest pas grave que tu fasses que papier. Continue
faire que papier. Par contre, ta secrtaire, a tembtes pas si on lui dit comment elle peut faire
autrement ? Cest pareil pour toi? Donc on va soccuper de ta secrtaire (R6). Ds lors une
deuxime runion est organise, qui sert expliquer comment transfrer les bonnes pratiques
en sappuyant sur les complicits entre homologues : On y retourne et on leur montre
comment a marche chez nous : a engage rien. Je vous dis pas quil faut faire a, surtout
pas. Je vous dis simplement comment a marche chez nous. Et lastuce, cest que jy vais pas
avec un technicien, mais avec ma secrtaire. Elle parle ses collgues (R6). Cette tactique
vise fonder les changes non pas sur le logiciel, mais sur les situations de travail : Les
secrtaires commencent tablir un lien : Ah ouais, mais toi, quand tas un recommand, tu
fais comment? (R6).
2) La mutualisation avec les communes membres

Il sagit du deuxime volet du schma directeur de la direction. Sur ce point, la communaut
est incontestablement en avance par rapport aux autres communauts. En effet, si, dans un
premier temps, la plupart des solutions proposes par la DSIT taient rserves aux agents
communautaires, ds 2005 la mutualisation des services avec les communes a commenc
toucher un nombre important de solutions :
- Le SIG a t mis disposition, ds 2006, lensemble des communes membres :

chaque maire, chaque service communal peut visionner en temps rel les effets des
travaux dinfrastructures [] a leur permet de discuter plus activement avec nos
services communautaires et de prendre des dcisions complmentaires. Par exemple,
quand on va trouer leur chausse pour refaire le rseau deau, ils peuvent voir
comment a va donner aprs les travaux et nous dire : Jen profite pour refaire le
trottoir (R6).
- Ds 2007, cest lintranet communautaire qui a t ouvert aux communes membres :
lensemble des agents des communes peut bnficier de lintranet, et du coup des
documents mis disposition grce la G.E.D.. Au niveau informatique, on colle aux
479
limites juridiques. Tout ce qui est dintrt communautaire est mutualis (R6). La
mise en place de lintranet suppose une centralisation des donnes au niveau de la
communaut, lorganisation de rgles de partage et elle vise faciliter la coordination
des actions.
- Ds 2005, la plateforme de dmatrialisation des marchs dveloppe par la
communaut a t ouverte aux communes membres.
Outre les indniables conomies dchelle permises par la mutualisation du SIG et de la

plateforme de dmatrialisation, la mutualisation de lintranet revt une dimension
dintgration organisationnelle : par del les frontires administratives, les agents communaux
et communautaires partagent les mmes informations.
Le pilotage de cette mutualisation est assur par une runion annuelle organise depuis 2005,
qui regroupe la DSIT et les DSI des communes.
3) Schma directeur de lamnagement numrique du territoire

Outre les prestations envers les services communaux et intercommunaux, la DSIT a pour
mission de rflchir au volet numrique du projet dagglomration. Il sagit de raliser un
diagnostic de loffre en matire : dinternet haut dbit sur le territoire (taux de couverture),
dgalit daccs aux services et rseaux de tlcommunication, dquipement numrique des
zones dactivits stratgiques et de valorisation des infrastructures de tlcommunication
existantes. Sur la base de ce diagnostic, la direction doit laborer un schma directeur des
usages (R6). Il sagit dintgrer la rflexion sur les infrastructures numrique dans une
stratgie de dveloppement conomique : aujourdhui, vous ne faites plus de tourisme sans
numrique. De mme en dveloppement conomique, vu nos zones dactivits, il faut que
lon anticipe sur le trs haut dbit, quon propose des infrastructures solides et puissantes
(R6). Cette expertise a commenc en 2006 par la commande dun diagnostic une socit
dtude.
1.2.3.6 - Direction des moyens gnraux

Compose de 23 personnes, cette direction a pour mission de donner de la meilleure
manire possible aux autres directions les moyens de fonctionner. On est le prestataire de
service de lensemble de la communaut. Cest un peu une relation fournisseur/client. Un peu
comme dans le priv (R7).
480
A lorigine, la DMG est structure en quatre sous-directions :

- Achat : responsable des commandes, de lapprovisionnement des services en
fournitures de bureau et de la reprographie.
- Parc automobile : responsable de lentretien des vhicules communautaires et de la
gestion des chauffeurs.
- Habillement : responsable des vtements de scurit des agents de collecte et
dassainissement de la communaut.
- Entretien, travaux et mobilier : responsable du nettoyage des btiments et des travaux
mobiliers et immobiliers, hors infrastructure.
A partir de 2005, une cinquime sous-direction y est rattache : le service archive et

documentation. Cette sous-direction a centralise toutes les archives de la communaut dans le
cadre du projet de dmatrialisation port par la DSIT. Le rattachement de cette sous-
direction aux moyens gnraux qui peut paratre surprenant (R7) sexplique par le fait que
cette direction est la fois transversale et oprationnelle. Ses agents sont ainsi en permanence
au contact des autres directions : on connat les gens, on connat les lieux (R7). Notons
que la proximit relationnelle permet galement la direction de contrler de manire
informelle sa performance, apprcie essentiellement en termes de respect des dlais :
Lvaluation de ma direction se fait quasiment toute seule. Si je ne fournis pas dans des
dlais raisonnables, a va se voir puisque les gens nauront pas les moyens de fonctionner. Il
ny a pas dvaluation formelle mais sil y avait beaucoup de problmes, a se sentirait
forcment (R7).
Une fonction de fournisseur

Pour assurer leur fonction de fournisseur, les agents de la DMG se dplacent au sein des
directions pour rflchir aux conditions dusage des matriels demands : On prend
connaissance de lorganisation des lieux, on se fait une ide des modes de travail, de ce quils
font (R7). Sur la base de ces changes avec les services et de son exprience, la direction
dlivre des conseils quant lutilisation des fournitures et moyens mis leur disposition. Ces
conseils consistent principalement en une analyse des besoins rels/ reformulation de la
demande et une formation lutilisation.
La reformulation des demandes

Parfois les demandes ne sont mme pas adaptes ce dont les services ont besoin. Par
exemple, en matire de locaux. Cest nous qui leur proposons le schma de limplantation des
481
bureaux. Parce quil y a un certain nombre de considrations techniques prendre en compte,

que lon matrise assez bien (R7). Lexpertise de la direction sert lgitimer ses
prescriptions et lui viter davoir formaliser des procdures : Le but du jeu cest davoir un
certain nombre de donnes techniques que les autres nont pas forcment. Lorsque lon a des
demandes mal adaptes, on explique les choses par rapport ces donnes techniques. Il nest
pas question dimposer ou davoir des rgles particulirement strictes (R7).
Le mode de coordination principal de cette direction a ainsi longtemps t lajustement

mutuel : des contacts directs par mails, par tlphone ou physiques sur le mode
question/rponse/discussion. La seule rationalisation existante consiste en la mise
disposition, en 2005, dune fiche de demande que les services ont lobligation de remplir
pour toute commande de fournitures. Cette fiche vise viter des commandes redondantes
parce que communiques sur plusieurs supports ou par plusieurs agents.
La formation lutilisation
La formation lutilisation accompagne souvent la modernisation des matriels fournis :
quand on place nos photocopieurs, on fait une formation aux utilisateurs pour viter les
abus. Il faut arriver faire comprendre aux gens quon a des photocopieurs qui sont plus
performants que des imprimantes a passe par de la communication verbale et de la
formation. Pour que les gens utilisent le matriel correctement, il faut quils sachent ce quil
peut faire et quils sachent lui faire faire. Ce nest pas toujours vident pour tout le monde. Ce
sont quand mme des technologies qui sont relativement rcentes et nos secrtaires ne sont
pas forcment formes a (R7).
Ces activits de conseil et de formation sont un des leviers de la DMG pour rationaliser les
dpenses de fournitures : On ne fait pratiquement que des achats dans cette direction. Donc
on a la responsabilit dtre un bon acheteur et doptimiser. Mais optimiser, cest obtenir le
meilleur cot tout en rpondant la demande. Le meilleur rapport qualit/prix, il sobtient en
ngociant et analysant les prix, les cots mais aussi en jouant sur lusage des produits (R7).
Ces activits relationnelles, si elles facilitent la transmission dinformation et permettent

dviter une trop grande formalisation, sappuient nanmoins sur les outils danalyse
dvelopps par la DMG.
482
Une comptabilit analytique pour optimiser les moyens et imputer les responsabilits
Outre le contrle budgtaire qui permet la direction de suivre tout moment le degr de
ralisation de son budget en le ventilant par direction, la DMG a dvelopp une comptabilit
analytique. Celle-ci lui permet daffecter ses dpenses chaque service utilisateur, chaque
machine (photocopieurs, vhicule). Ce travail permet galement de faire merger des cots
moyens : cot par copie, cot dentretien par vhicule. Les informations produites sont
prsentes sous forme de tableaux de bords annexs au rapport dactivit de la direction. Ce
qui permet didentifier les cots dans chaque service.
Lidentification des cots permet la direction de rflchir loptimisation de ses dpenses

notamment en mettant en concurrence les diffrents modes de gestion sa disposition :
Savoir ce quon dpense et o on le dpense nous permet denvisager des modes de gestion
alternatifs. On sest pos la question de savoir sil vaudrait mieux acheter ou louer les
vhicules. a permet de monter dun cran dans lanalyse. Ce nest plus dire: est-ce que
lanne prochaine on achte une voiture de plus ou de moins, mais est-ce quil y a un autre
moyen que lachat ?. Cest ce raisonnement qui permet de rationaliser la dpense. (R7)
Le suivi des cots permet galement la direction didentifier le mauvais usage des matriels
mis disposition et denvisager des mesures correctrices. Soit par le biais de nouvelles
formations suggres aux services oprationnels, soit par le biais de sanctions pcuniaires :
pour les vhicules, on mesure le taux de sinistralit et on peut identifier les conducteurs
responsables. Une fois que lon peut valuer le cot des rparations, nous avons la possibilit
de le rpercuter, pour les agents rcidivistes, titre de sanction pcuniaire (R7).
1.2.4 - DGA proximit et dveloppement
Cette DGA est compose de 48 personnes rparties en 5 directions : dveloppement

conomique, proximit, politique de la ville et quilibre social de lhabitat, dveloppement
culturel et sportif, plan local de linsertion et de lemploi (P.L.I.E.). Les missions ralises par
cette direction sont transversales mais conduisent la production de livrables concrets tels que
les zones dactivits stratgiques ou les programmes dhabitat. Comme le rsume le
directeur : Pour grer les projets de dveloppement conomique, des investissements
colossaux, jai un service de 5 personnes. Ma ressource, cest les services des autres
483
directions (R4). En fait la DGA a une fonction de mise en relation des acteurs et
coordination dexpertises (R4) dont les principaux outils sont relationnels des comits de
pilotage et des comits techniques, pour bien expliquer les projets nos partenaires : Etat,
Dpartement, communes membres, associations et entreprises (R4). La plupart des activits
de cette DGA ne rentrent pas dans lobjet danalyse de la recherche. Aussi, nous nous
concentrons sur la direction de la proximit qui constitue une fonction support pour les
services oprationnels.
La direction de la proximit a pour mission de rapprocher la communaut de deux types de

clients : le citoyen et le maire. On voulait dvelopper une relation avec notre client entre
guillemets qui est le citoyen, lusager de services marchands de la communaut pour lui
expliquer ce qutait la communaut, ce quelle pouvait lui apporter, et tre linterface entre
ladministration et le citoyen. Et le deuxime lment important, ctait de faire en sorte que
ladministration soit en relation directe avec un citoyen un peu particulier, un client un peu
particulier, qui tait le maire (R4).
La gestion de la relation aux usagers/clients/citoyens fait ainsi lobjet dun programme

daction spcifique sous tendu par plusieurs outils transversaux :
1.2.4.1- Un systme de Rponse Rapide aux Usagers

La direction mis en place destination de tous les services une procdure de suivi du
courrier, qui sest automatise avec la mise en place de la GED : tous les courriers adresss
la communaut par les usagers sont enregistrs leur arrive puis transmis aux directions
concernes. La direction de la proximit est systmatiquement mise en copie et suit le temps
mis par les directions pour rpondre aux demandes. Cet outil a accompagn la mise en place
dune obligation de rponse sous 15 jours aux demandes reues.
1.2.4.2- Mise en place dune ligne directe allo agglo

Ds 2003, la direction met en place un service tlphonique disposition des habitants. Trois
agents y sont affects temps plein afin denregistrer les questions et dolances, les traiter
directement ou les transmettre aux directions. Il ne sagit pas dun simple accueil
tlphonique, mais On a un objectif de guichet unique : il faut rpondre le plus rapidement
possible lusager sur toutes ses questions (R4). En consquence, les agents ont reu une
formation dans les principaux services oprationnels afin dtre en mesure de traiter
484
directement les questions. Cette ligne est un numro gratuit et fait lobjet dune
communication spcifique : en 2003 et 2004 une campagne daffichage intitule la
communaut votre coute a t dploye sur le territoire.
Les deux dispositifs prcdents ont galement servi de support au contrle de services
oprationnels par la direction. Un systme dalerte courrier est mis en place : deux jours avant
la date butoir, la direction de la proximit alerte les directions concernes. De manire plus
informelle, la direction tente de simplifier le langage administratif, on essaye de donner des
conseils, de reformuler, en gros de faire en sorte dorganiser les rponses dune manire un
peu moins administrative (R4). Chaque trimestre un tableau de bord recensant le nombre de
courriers et dappels reus, leur objet ainsi que les dlais de rponse (nombre dappels, date de
dpart des rponses) est produit par la direction puis transmis lensemble des directions.
Depuis 2003, le volume global des courriers et appels traits est systmatiquement prsent
dans le rapport dactivit de la communaut. On note un souci de mise en avant de
l orientation client de la communaut. Lanalyse des types de demandes a permis la
direction didentifier les plus rcurrentes pour optimiser le processus de traitement. Ainsi, on
constate que, sur les 7737 appels en 2003 et les 10000 appels en 2004, 93,8% et 89,4% des
demandes concernaient le tri et la collecte des dchets. Ce constat a conduit la direction
cder la gestion de la ligne la direction de la collecte. Par ailleurs, en 2005 une ligne gratuite
spcifique fut instaure pour les transports en commun.
A travers ces outils, cest une stratgie de communication directe de la communaut vis--vis
des habitants qui est instaure. Bien que celle-ci porte sur les principaux services fournis, la
communaut vise tre reconnue pour elle-mme.
1.2.4.3 - Des points dcoute itinrants

A ct de ces outils transversaux, la direction accompagne spcifiquement certains services
oprationnels pour les rendre plus proches des usagers. Ainsi, en 2003, elle met en place un
service Agglo Bus , dispositif itinrant de recueil des dolances et dinformation des
usagers. Ce dispositif sert galement recueillir les attentes des usagers en vue de la
conception de nouvelles lignes dans le cadre de la DSP conclue en 2004.
485
1.2.4.4 - Gestion de la relation avec les maires et communes membres

Outre lassistance la prparation du conseil des maires, la direction de la proximit organise
des points de contact avec les administrations communales : On sest aperu que les
directions techniques faisaient des chantiers dans les communes et ne tenaient pas compte de
la commune: prvenir les habitants et les services municipaux. Donc, on sest mis organiser
pas mal de runions inter-services pour faire des actions plus intgres (R4).
1.2.4.5 - Baromtre des dcideurs

Un troisime segment dusagers est pris en charge par la direction de la proximit : les
entreprises. En effet, cette DGA est en charge de la promotion du territoire et de la
prospection conomique. Elle compose le contenu de la communication conomique que la
direction de la communication met en forme. Dans cette perspective, elle mis en place un
baromtre des dcideurs. Il sagit dun sondage trimestriel des acteurs conomiques sur leurs
projets, besoins et attentes.
Au total, la gestion de la relation aux usagers fait lobjet dun investissement pouss de la part
de la communaut. Si lorigine linstauration dune direction de la proximit visait
distinguer la communication oprationnelle sur les services dlivrs de la communication
institutionnelle, le rattachement de la proximit la direction de la communication en 2006
met fin une ambigut et symbolise bien lide que cest par la qualit des services
apports la population, en montrant quils sont apports en temps et en heure, quon arrivera
donner la communaut un poids auprs de la population (R4).
1.2.5 - DGA Amnagement
Elle est compose de 50 personnes, rparties en trois directions : amnagement et

planification ; tudes durbanisme ; action foncire et gestion domaniale. La mission
principale de cette direction est de synthtiser toutes les politiques publiques. Les
synthtiser sous la forme d'un projet de territoire et le porter auprs de tous les partenaires
(R13). Le projet dagglomration est ainsi le pilier de son activit. La direction est en charge
de son laboration, de sa dclinaison oprationnelle et du suivi de sa ralisation.
486
Le projet dagglomration
Le conseil communautaire a lanc la rflexion sur le projet dagglomration ds la cration de
la communaut en 2002. Le calendrier de ralisation du projet est contraint par limpratif de
ratifier le contrat dagglomration avant le 1er janvier 2004, dans le cadre du contrat de plan
Etat/Rgion.
Aussi, pour acclrer sa prparation, la communaut dsigne, en mars 2002, une socit de
conseil pour rdiger le projet et animer la dmarche. Ds septembre, le prestataire entame les
travaux relatifs au diagnostic dynamique du territoire : ils ont produit une vingtaine de
monographies sur tous les sujets (R13). Concrtement, le prestataire rdige des synthses de
tous les documents et des analyses disponibles relatifs la situation dmographique, sociale,
conomique, et environnementale du territoire communautaire. Durant cette phase, la
direction se contente de fournir les informations et de corriger les synthses : On leur disait :
a faut pas le dire comme a, mais comme a. Ctait la premire fois que les maires se
parlaient, donc on y allait avec des pincettes (R13).
Un premier diagnostic, produit en janvier 2003, est adopt en fvrier par les conseils
communautaire et de dveloppement. Commence ensuite la deuxime phase du projet. Il
sagit de dfinir les objectifs et didentifier les enjeux du territoire. Durant cette phase, le
prestataire anime des tables rondes avec les communes membres, les services de lEtat, la
Rgion et le Dpartement, les responsables administratifs communautaires et enfin avec le
conseil de dveloppement. Ces tables rondes aboutissent la rdaction dun premier
document de travail, la constitution dun comit de pilotage, compos des vice-prsidents
dlgus, et la mise en place dun groupe de travail permanent, runissant les services
administratifs des communes et de la communaut.
Ces diffrents groupes ont identifi quatorze objectifs pour le territoire. Ils sont soumis au
conseil communautaire du 30 juin 2003 qui slectionne trois objectifs majeurs : renforcer le
rle mtropolitain de la communaut ; permettre aux habitants dtre les acteurs dun bien
produire ; permettre aux habitants de bnficier dune qualit de vivre. Tout au long de
lanne 2004, les diffrents groupes se runissent afin de dcliner les objectifs du projet en
actions concrtes. Les ngociations qui ont eu lieu reportrent ladoption dfinitive du projet
dcembre 2004.
487
Un projet peu participatif

De laveu mme de son responsable, le projet dagglomration apparat essentiellement tourn
vers les administrations et les lus : On na pas eu le temps, compte-tenu des dlais, de
concerter beaucoup. Mais le rle de ce projet c'tait de cimenter, d'agglomrer en premier lieu
les communes (R13). Ainsi, si le texte du projet est disponible sur le site de la communaut,
il na pas fait lobjet dune communication spcifique. De mme aucune analyse des attentes
de la population ne la accompagn. Limplication du conseil de dveloppement est le seul
aspect participatif du projet.
Un projet oprationnel et articul au budget

Lorsque lon consulte le document final, il est frappant de constater que ce projet
dagglomration est un vritable programme daction pour les lus et les services. Les trois
objectifs principaux sont dclins en cinq actions majeures elles mmes dclines en 90
actions concrtes.
Des fiches action

Pour chacune de ces actions, un responsable est dsign et une fiche formalise. Chaque
fiche-action comporte : une description de laction entreprendre, les objectifs quantifis
atteindre lhorizon 2007, le degr de priorit, les dlais de prparation et de ralisation, le
cot prvisible du projet et les partenaires mobiliser.
Ces fiches servent de support la dclinaison oprationnelle du projet dans lensemble des
documents de planification (PDU, PLH, charte de lenvironnement, contrat de baie, Schma
Directeur de la voirie dintrt communautaire, Schma Directeur dassainissement, SCOT).
Mais la dclinaison du projet ne se limite pas ces prolongements naturels (R13).
Un dispositif de suivi de lexcution budgtaire et de la ralisation effective du projet

Les actions numres dans le projet sont traduites dans le budget communautaire les
actions sont repres dans le budget. a permet un suivi dexcution (R13). La prsentation
du budget par actions sert de support un premier mode dvaluation du projet. En effet, lors
de son adoption, le conseil communautaire avait institu un groupe de pilotage et de suivi
plac auprs de la DGS, afin dintgrer les actions dans une dmarche de management par
objectifs (Projet dagglomration, 2004). Concrtement, le groupe de travail se rsume
simplement organiser, une fois par an, un comit de direction gnrale destin vrifier la
488
conformit des actions engages avec le projet : a lieu en fin danne, avant les runions
et les entretiens de fixation dobjectifs. On reprend chaque fiche action. Cest un peu notre
tableau de bord pour voir si les objectifs annoncs sont en voie de ralisation. Cest le premier
niveau. Aprs il y a un deuxime niveau avec des critres plus qualitatifs o on interroge notre
efficience est-ce quon a mis les moyen humains et financiers l o il faut (R13). Ce
travail de suivi nest pas formalis directement. Il est cens transparatre dans la dmarche de
fixation dobjectifs aux DGA. La premire valuation formelle de la ralisation du projet par
les services est fixe la mi-2007.
Par ailleurs, lvaluation de la ralisation du projet est confie aux instances qui ont particip
son laboration. Trois entits sont prvues pour assurer le suivi du projet. Tout dabord, un
comit territorial de pilotage du contrat dagglomration, regroupant les reprsentants de ltat,
deux lus rgionaux et dpartementaux, six lus communautaires et le prsident du conseil de
dveloppement. De plus, le conseil de dveloppement et ses cinq groupes dtude sont censs
organiser des runions priodiques de suivi. Enfin, un groupe de travail permanent est institu
entre les services administratifs des diffrentes collectivits et administrations dconcentres. Ce
groupe prpare les runions des comits de suivi.
1.2.6 - DGA environnement, direction de la collecte et de la gestion des dchets
La direction de la collecte et de la gestion des dchets est compose de 371 agents, soit 44%
des effectifs communautaires, pour un budget global de 71 millions dEuros. Le transfert
effectif de la comptence a eu lieu en 2003, amenant la communaut reprendre aux
communes les personnels et les marchs publics en cours. En 2006, 33% du tonnage de
dchets est collect par la rgie communautaire, contre 67% par des prestataires privs.
Le transfert de cette comptence vers la communaut a t loccasion dune rvision profonde

du service : le primtre des tournes a t rvis en 2004, les rgimes indemnitaires ont t
harmoniss ds 2003, ainsi que les temps de travail sur lensemble des rgies en 2006.
Lharmonisation sest faite par la gnralisation du rgime le plus avantageux. Notons que
cette harmonisation fut loccasion de rompre avec la pratique du fini/parti et formulant la
rgle suivante : 35h hebdomadaires de travail en contrepartie de 10 jours de congs pays
supplmentaires. Les quipements ont galement t fortement moderniss : renouvellement
489
de 60% des vhicules et mise en place de nouveaux quipements de pr-collecte (co-

composteurs, ascenseurs dchets).
A linstar du cas A , la direction a dvelopp un systme de mesure global de son activit

afin de rpondre aux obligations externes (conventionnement avec ADELPHE et Eco-
Systmes, obligation de prsenter un rapport annuel sur le prix et la qualit du service public
dlimination des dchets), mais a mis laccent sur lintgration managriale de ces mesures.
En effet, la directrice exprime clairement lobjectif quelle assigne son service : On doit
tre les meilleurs. Mon objectif cest de faire de ce service, la rfrence en France. Quon
vienne chez nous pour voir comment il faut faire (R10). Cet objectif dexcellence est
dailleurs la raison du recrutement de cette directrice. Recrute par un chasseur de ttes, elle
fait partie des experts reconnus du domaine : ingnieure des eaux et forts, elle fut mandate
par le Commissariat Gnral au Plan pour rdiger un rapport prospectif sur les questions de
management environnemental. Outre cette expertise, la directrice a complt son parcours
dingnieure par une formation management.
Le management de la direction de la collecte soriente sur deux axes : la dmarche qualit et

la politique de valorisation.
1.2.6.1 - La dmarche qualit : moyen de fdrer lensemble des dispositifs de mesure

Toute lactivit de la direction est soumise un contrle : on a des indicateurs pour tout ici,
tout est chiffr (R10).
Initialement, lactivit de mesure a t dveloppe pour rpondre quatre demandes :

renseigner les indicateurs exigs dans le rapport public annuel ; renseigner les conventions
dobjectifs passes avec les co-organismes ; suivre et contrler les contrats de DSP;
prolonger la dmarche de fixation dobjectifs impulse par la DGS en la dclinant chaque
agent de la direction.
Lobligation de mesurer les activits a conduit la direction crer une cellule statistique. En
2004, un statisticien est recrut afin de permettre de sortir tout moment toutes les
informations ncessaires (R10). Il a accs lensemble des bases de donnes de la direction.
Trs rapidement se pose le problme de la lisibilit de la quantit importante de donnes
490
productibles. Le dveloppement du SIG fournit une occasion la direction de mettre en place

une prsentation spatiale des indicateurs existants. Un ingnieur territorial rejoint, en 2005, le
service statistique afin doprer le basculement des donnes sur le SIG. Outre une
prsentation plus conviviale, le SIG opre une premire centralisation des donnes en
permettant dlaborer des indicateurs de performance, par secteur, par commune, par benne,
par tourne, par agent (R10).
Les indicateurs dvelopps concernent diffrents axes de performance tels que le cot de la
collecte et du traitement, la satisfaction des usagers, la frquence des collectes, le volume et le
cot des DMA collects par habitant ventils par densit gographique, lvolution de la
quantit de dchets rcolte par habitants, la contribution des recettes de valorisation la
couverture de lensemble des cots; le taux de mise en dcharge (stockage) pour lanne N; la
variation du nombre de rclamations entre lanne N-1 et N; le taux dabsentisme pour
lanne N; la prennit des installations majeures de traitement; le cot net TTC du service
par habitant pour lanne N.
En 2006, la direction cherche formaliser et faire reconnatre la qualit de sa gestion en

lanant un processus de certification ISO 9001 du service collecte : La dmarche ISO
permet d'tre reconnu au niveau international, c'est aussi pour moi un support mthodologique
au niveau du management (R10). La cellule statistique est rebaptise cellule qualit et
devient le pilote de lanalyse des processus de la direction, au dbut de lanne 2006.
La prparation la certification ISO se concrtise par lorganisation de trois sries de

runions en 2006 et 2007, o la cellule qualit intervient dans chaque unit oprationnelle afin
de :
1) Prsenter la dmarche qualit : on est venu avec nos prsentations PowerPoint et on

a dit que lon se lanait dans la certification ISO (R15). Puis, une prsentation des objectifs
de la dmarche est fate on leur a dit : Ya deux ides cls dans la qualit : cest travailler
ENSEMBLE lamlioration et lefficacit du service, et dvelopper une vision
TRANSVERSALE (R15). La cellule qualit prsente enfin le mode de travail retenu pour
les runions ultrieures : on allait travailler sur les processus, les cartographier ensemble
pour comprendre la contribution de chacun la satisfaction du client final. Quon rflchirait
ensemble sur : Qui sont nos clients ? Quels sont nos services ? A quoi on sert ? Que fait-on
491
pour satisfaire le client ? Quelles sont nos activits pour rpondre aux besoins du client ?
Bref, le truc I.S.O. classique (R15).
2) Accompagner les units la formalisation des processus. Appuye par un cabinet de

conseil charg dune tude sur les cots et loptimisation du service, la cellule qualit conduit
26 runions qui consistaient en trois points : dfinir les processus cls, faire ltat des lieux
des dysfonctionnements et voir comment ils taient grs, enfin rflchir ensemble des
procdures actions correctives et prventives sur ces dysfonctionnements (R15).
3) Formaliser des engagements de service. Sur la base des informations rcoltes, la

cellule qualit rdige des fiches damlioration pour chaque processus. Elles sont prsentes
en comit de pilotage (interne la direction) et en comit ISO (en prsence des consultants et
des organismes certificateurs) dans le cadre dun audit blanc de pr-certification conduit en
2007.
Lensemble de cette dmarche est valid par la certification ISO 9001 version 2000 obtenue
par la direction de la collecte et de la gestion des dchets au dbut de lanne 2008.
Par del le formalisme de la dmarche, la certification ISO accompagne un discours

managrial ax sur le management par objectifs et lorientation client. En effet, la dmarche
qualit sert de support lensemble des runions de pilotage : Chaque mois, toutes les
units sont passes en revue, et on se rfre maintenant aux processus quon a identifi et aux
fiches quon a ralis. Et vu que les gars on pu contribuer la dfinition des objectifs, on peut
exiger quils sy tiennent [] Donc a fait le lien entre les donnes budgtaires quon a et les
indicateurs de production. a nous a permis de btir des indicateurs plus fins, plus objectifs,
qui mesurent ce que lon peut faire et si on le fait. Du coup, on dcline cela au niveau de
lvaluation des agents (R10). En effet, la direction insiste sur le fait que les objectifs vont
du gnral au particulier : On a une procdure de fixation d'objectifs et elle concerne tout le
monde. Dans mon service tout le monde sait ce qu'il a faire.Du gars qui court derrire les
bennes au directeur qualit (R10). Dautre part, lorientation client, valeur puissamment
promue par les rfrentiels I.S.O. 9001, est un lment structurant du discours de la direction.
Celle-ci a engag ds 2004 des dispositifs de gestion de la relation client et de mesure de la
satisfaction. Nous prsentons ces initiatives ci-aprs, dans la mesure o elles sinscrivent dans
la politique de valorisation mene par la direction.
492
1.2.6.2 - La politique de valorisation : un esprit, des dispositifs et un indicateur

Le volontarisme managrial va de pair avec la raffirmation des principes de service public :
Nous sommes des professionnels, des industriels avec un sens trs fort du service public.
Nallons pas par quatre chemins : lexcellence de la communaut cest avant tout lexcellence
de mon service. Puisque mon budget est lun des plus importants, de lexcellence de mon
service dpend lexcellence de la communaut en matire defficience, dquilibre financier
de dveloppement durable et de satisfaction des usagers. En plus, si mon service est vraiment
pens pour le territoire communautaire, avec 44% des effectifs, alors on ne pourra pas dire
que la communaut cest le truc de [la ville centre] (R10). La consquence du devoir
dexcellence voqu par la direction est une politique de valorisation englobant tous les
aspects du service : On valorise tout et on valorise fort (R10). Une valorisation qui se
dcompose en : valorisation des agents et du service auprs des usagers, valorisation de la
relation de service, valorisation conomique des dchets.
La valorisation des agents et du service

Curieusement, dans un univers aussi syndiqu et sensible que la collecte des dchets, la mise
sous contrle des activits individuelles ne sest accompagne daucun mouvement de grve
depuis 2002. Une premire explication est fournie par lharmonisation des salaires et des
modes de travail sur le rgime le plus avantageux. De surcrot, les agents bnficient
dincitations propres la communaut : tickets restaurants, primes daide aux vacances. Une
deuxime explication rside dans le fait que la fixation dobjectifs nest pas accompagne de
sanctions ngatives en cas de non atteinte. Il sagit avant tout de stimuler, par lattachement
latteinte des rsultats.
Une troisime explication est fournie par leffort de requalification symbolique conduit par la
direction. En effet, la direction mne une politique de communication interne et externe
importante en vue de faire reconnatre la valeur du travail men par les agents en charge de la
collecte. Ainsi, une manifestation annuelle est conduite o tous les rippers et conducteurs
dengin se runissent en prsence des lus communautaires, du prsident et de la presse. De
surcrot, la communaut organise une communication spcifique sur la collecte par lachat
despaces publicitaires dans la presse locale, la formulation dun slogan un territoire, des
hommes, des services. La communaut sengage avec eux pour lenvironnement . Notons
que ce budget de communication institutionnelle est diffrenci des budgets accompagnant le
dveloppement de la collecte slective (campagnes de sensibilisation, animations
493
pdagogiques et ambassadeurs du tri). En interne, la valorisation des agents passe par un

comportement original de la hirarchie. Ainsi, lors de lentretien la directrice se lve et
endosse la tenue de ripper (gilet de signalisation, casque de protection et gants) et dclare non
sans fiert : on a un nouveau DGS. Plutt que de lui expliquer comment fonctionne notre
service, il participe la collecte des dchets. Demain, quatre heures du matin, le DGS et moi
on met la tenue et on va suivre la collecte des dchets. Alors a permet au directeur de voir
comment on travaille mais surtout cela fait plaisir aux agents. Je crois vraiment qu'on a
revaloris leur mtier (R10).
La valorisation de la relation de service

A ct de la valorisation des agents et avant le lancement de la dmarche qualit, la direction
a mis en place de nombreux outils de gestion de la relation aux usagers/clients.
Des enqutes de satisfaction

En 2004 la communaut commande une enqute de satisfaction un institut de sondage. Suite
au recrutement du statisticien, la direction choisi de raliser elle-mme cette enqute partir
de 2005. Cette enqute sert doutil de mesure de lcoute client dans le cadre de la
certification ISO et est dsormais administre en continu sur le site internet du service. On
remarque donc une dgradation de la mthode utilise car le recours un prestataire
garantissait lobtention de 1000 rpondants tandis que la consultation du site nest pas
matrisable.
Le suivi et le traitement des rclamations

Dans la mesure o la grande majorit des appels et dolances reues Allo Agglo concernait
les dchets, la direction a rcupr la gestion de ce numro afin de traiter plus rapidement les
demandes. Depuis 2006, la cellule qualit ralise des statistiques sur le nombre et lobjet des
appels qui sont transforms en objectifs atteindre (indicateur tabli en 2007: baisser le
nombre de rclamations de 10%). Dautre part, conformment au principe un courrier = une
rponse fix par la direction de la proximit, la direction a mis en place une main courante
pour dater les arrives de courriers de rclamations et y rpondre en 15 jours (678 courriers
reus et traits en 2006). Ces donnes sont utilises par la direction pour fixer des objectifs et
ngocier des bonus/malus avec les dlgataires.
494
Panel et focus groups

Si les deux outils prcdents sont les premiers leviers de la direction pour valuer la
satisfaction des usagers, partir de 2006 de nouveaux modes dcoute ont t tests. Afin
daller au devant des rclamations, un panel demploys du service, habitant sur le territoire, a
t sollicit pour alerter la direction sur les problmes rencontrs : Ce sont nos reprsentants
environnement . Dautre part, la direction avec laide de la direction de la communication a
organis des focus groups avec des habitants dans deux quartiers pour comprendre la
perception quils ont du tri slectif (R10).
Un site internet ddi

La direction dispose, depuis 2006, dun site internet spcifique. Lors de la connexion, un pop
up invite remplir le questionnaire de satisfaction. Le site contient des informations pratiques
(o, quand et comment dposer les dchets), des documents pdagogiques sur la collecte
slective et sur ce que deviennent les dchets. Le rapport annuel y est disponible avec une
actualisation plus frquente et une prsentation plus conviviale.
La valorisation conomique des dchets

Cest laxe sur lequel la direction communique le plus. Diffrentes valeurs sy synthtisent :
des valeurs defficience de la gestion, des valeurs de dveloppement durable et des valeurs
communautaires. Ainsi, la directrice considre quun de ses principaux indicateurs de
performance est le montant des recettes issues de la valorisation des dchets : On a un
budget de 60 millions d'euros dont tout de mme 3 millions de recettes qui viennent de la
vente de matriels valoriss (R10). Un peu abruptement, la directrice utilise ce chiffre pour
affirmer que la communaut a rellement ralis des conomies d'chelle (R10). Ensuite,
il est affirm quen plus des conomies dchelles, la qualit du service sest amliore,
notamment sur le dveloppement durable. Cette victoire sur les deux tableaux est alors
prsente comme le rsultat de la communautarisation des dchets. En effet, le
dveloppement de la collecte slective accompagne gnralement le regroupement de la
gestion des dchets. Selon la directrice, il a permis la professionnalisation du service : Avec
la communaut on a une structure professionnelle, j'insiste professionnelle qui traite
spcifiquement le problme, le sujet de dchets. On a cr une industrie qui n'existait pas il y
a dix ans. Elle ne pouvait pas exister avec les syndicats intercommunaux. Ils n'avaient qu'une
des comptences et ne pouvaient pas rflchir et optimiser comme on le fait aujourd'hui. Avec
495
le transfert, on a pu dvelopper un vritable projet stratgique du service et consolider le

mtier (R10).
Un benchmarking maison
Afin de mettre en avant la valorisation conomique des dchets auprs des agents, des usagers
et des lus, le statisticien est charg de diffuser ponctuellement un questionnaire aux autres
intercommunalits afin de comparer les niveaux de valorisation en fonction des recettes et du
volume global de dchets collects.
1.2.7 - DGA transports et infrastructures
La DGA transports et infrastructures est compose de 106 personnes uniquement pour sa

gestion administrative. Cette DGA est en charge des grands projets de la communaut,
notamment avec la mise en place du tramway. Elle est divise en trois directions :
infrastructures et patrimoine communautaire ; dplacements, transports et stationnement ;
tramway. Nous nous concentrons sur ces deux dernires directions.
1.2.7.1 - Direction Tramway : contrler, contrler entre la carotte, longuent ou le coup

de pied au cul
Pour le meilleur et pour le pire, le tramway est le symbole de la communaut : incarnation
matrielle dun projet dorganisation des dplacements financ lchelle intercommunale et
incarnation des dfaillances des modalits dattribution des marchs publics.
Tout le travail de la direction du tramway doit se lire laune de laffaire. Un premier indice
est fourni par la structuration du service. Le responsable tramway dont la mission est de
livrer le tram (R12) a t recrut suite lmergence de laffaire pour rorganiser le service
et faire face la crise. Recrut par un chasseur de ttes, il incarne lexpertise en la matire.
Ancien directeur de la filiale anglaise dun des deux groupes dingnierie spcialiss dans les
tramways, il a ralis une dizaine de projets en France. Ds son arrive, il toffe trs
fortement le service en recrutant 25 collaborateurs supplmentaires : On est normment
fournis, parce qu'on se mfie terriblement de notre matre d'uvre. Cette dfiance a justifi ce
renforcement. Notre matre d'uvre a t mis en examen pour avoir vers des commissions
un lu de l'agglomration qui a fait des pieds et des mains pour tre la commission d'appel
d'offres. Donc, on a craint le pire : une annulation du contrat pure et simple nous laissant avec
496
les entreprises en face sans matre d'uvre. On a mme envisag un moment de rsilier le
march. Dans cette optique l, on a dit : Il faut muscler la direction tramway pour faire face
si on tait priv de matre duvre. Mme si a ne se produisait pas, sachant que notre matre
duvre nest pas trs bon, il nous faut du monde pour le surveiller de trs prs (R12).
Au total, la direction comporte 50 personnes rparties entre cinq services : finance et

administration, communication, travaux et infrastructures, gnie civil, systmes dquipement.
Lessentiel du travail des trois derniers services consiste contrler les deux matres duvre
chacun surveille la manire dont se droule tel ou tel contrat de travaux puisqu'on a deux
gros contrats de matrise d'uvre (R12). Ces matres duvre jouent le rle dinterface entre
la communaut et les multiples prestataires impliqus dans le projet : Ils sont censs finaliser
la conception, conduire les appels d'offre et nous aider choisir les meilleurs candidats. Ils
sont chargs de suivre l'excution des travaux jusqu' nous en proposer la rception. Ils sont
l'interface entre nous et les entreprises (R12). En thorie, la communaut est donc cense
piloter les prestataires partir des matres duvres dans une relation de type client
fournisseur : Si on donne un ordre direct l'entreprise, on dresponsabilise notre matre
d'uvre quon paye pourtant pour faire ce boulot (R12).
Pourtant labsence de confiance entre la direction et les matres duvre conduit une
transgression de cette rpartition des rles : a positionne les gens dans un rle un peu
hybride de client mais aussi de contrleur assez prcis de la manire dont le matre d'uvre
agit. On en vient vouloir regarder par-dessus l'paule de chaque membre de la matrise
d'uvre, voire lui tenir le crayon ou l'obliger agir comme on souhaite. C'est un
positionnement trs inhabituel, trs inconfortable parce qu'on est en permanence en train de se
dire mais je fais de l'ingrence, je le dresponsabilise. Et plus je l'infantilise plus je me
retrouve tout porter. D'un autre ct, je ne vais pas non plus accepter qu'il ne fasse pas son
boulot parce qu'il y a le projet qui en ptit derrire. Sans arrt il y a cette hsitation. Le gros
problme de mon quipe pour l'instant est un problme de positionnement entre un simple
rle de client exigent et un participant par dfaut l'acte de construire et l'action du matre
d'uvre (R12). Cette situation ambige se traduit concrtement par un positionnement
tantt inquisiteur, tantt comprhensif : on joue avec la carotte, l'onguent ou le coup de pied
au cul au matre d'uvre. On est tous souffler le chaud et le froid (R12).
497
Les consquences directes de cette mfiance sont linternalisation et le renforcement du

contrle opr par la direction. Ce contrle consiste produire un rapport davancement
mensuel. Initialement cette tche tait dlgue un assistant matrise douvrage qui
produisait un rapport trimestriel. Mais le renforcement de la direction conduit mettre sur
pied une cellule transversale aux trois directions oprationnelles, la cellule
Ordonnancement, Pilotage et Coordination (O.P.C.) qui a pris le relais du prestataire. Le
reporting est dsormais interne. La production du rapport davancement est un moyen
dorganiser la remonte des informations en interne et de fixer la position de la direction vis-
-vis des matres duvres. En effet, chaque semaine, une runion est organise entre le
directeur et les responsables des cinq services, qui donne lieu la rdaction dun compte-
rendu diffus lensemble de la direction : En continu cest bien plus par ces contacts et ces
runions priodiques qu'on vrifie qu'on est bien en phase sur la manire dont on doit grer le
projet. Je veux savoir comment se droule le contrat, ce qui est en train de se tramer entre le
matre d'uvre et l'entreprise. Je ne veux pas tre inform 6 mois aprs d'un gros problme
contractuel. Le boulot c'est d'acqurir une connaissance intime du droulement du contrat,
qu'il ny ait pas de bombe qui sorte au dernier moment (R12). Lorganisation de la remonte
dinformations sert la direction grer son positionnement hybride entre client et contrleur.
Vu que ce positionnement oscille dans le temps, limportant est qu chaque phase il y ait une
cohrence au niveau de lensemble de la direction : La grande difficult c'est que l'ensemble
des troupes suive parce qu'il est trs facile d'avoir des inversions de phases compltes o en
haut de la structure on est dans une phase constructive, alors qu'en bas ils en taient encore
la consigne : il faut taper dessus bras redoubls (R12).
La difficult contrler la performance de la direction et du projet

Le directeur est le seul responsable faire part du dcouplage entre les objectifs qui lui sont
assigns dans le cadre de la procdure communautaire et son travail quotidien. Sil dcline
lui-mme la dmarche au niveau de ses responsables de services et quil semble assez satisfait
du doux mlange de discussion ascendante et descendante (R12) que suscite la dmarche,
il considre que sa priodicit annuelle rend lexercice trs thorique et lui enlve toute
influence dcisionnelle : les objectifs sont pas faits pour prendre des dcisions (R12).
Le caractre abstrait des objectifs fixs est, selon lui, relatif la difficult classique dvaluer
des projets non routiniers : Construire un tram c'est un vnement exceptionnel, vous navez
pas de rfrences, c'est extrmement difficile valuer. Donc je pense qu'il ny a pas vraiment
de critres (R12). Faisant rfrence aux nombreux impondrables mergents lors de la
498
conduite des travaux, et au systme de contrle voqu plus haut, le directeur en vient
distinguer deux niveaux de performance : celle du projet et celle de la matrise douvrage.
La mesure de la performance du projet repose sur des critres relativement tangibles : respect
du budget, des dlais, absence de dysfonctionnements et durabilit des infrastructures : Il
faut que l'objet soit aussi beau et performant que sur la plaquette de vente. Donc cette
performance, cest le respect des objectifs assigns au projet (R12). Mais cette performance
mesurable est la performance globale de tous les acteurs impliqus dans le projet.
Limputation de responsabilits propres chacun semble plus dlicate aux yeux du directeur :
Aprs il y a un truc plus sioux qui consiste isoler les performances des diffrents acteurs
dans la chane de production. Et a devient impossible puisque chaque projet a t confront
des difficults qui lui sont propres. Donc, il ny a pas de ratio. On peut difficilement tablir
une jauge d'un bon ou dun mauvais matre d'ouvrage, dispendieux ou conome (R12). Pour
le directeur, dans le cadre de grands projets structurants, un contrle pertinent ne peut se
fonder que sur lexprience professionnelle et donc, finalement, un contrle clanique : Le
monde des tramways est un monde trs petit en France. Il y a principalement deux socits
qui ont une trs solide exprience de conception et de ralisation de tramways. Et donc, ces
acteurs l, quand vous les avez autour de la table, ils viennent avec leur exprience, leurs
rfrences des autres villes. Les retours d'expriences sont facilits par cette taille l. Le
savoir-faire s'est dispatch et d'ailleurs, dans ce microcosme l, les gens sont trs souvent
dbauchs d'une bote pour tre embauchs par une autre. Typiquement, j'tais avant dans le
bureau qui a construit le tram de Strasbourg, Grenoble, Lyon, Montpellier. Donc je suis venu
aussi avec un bagage. Ya que a qui peut permettre de juger la performance en mode projet
(R12)
Informer, couter les habitants, traiter les rclamations

Outre le suivi des prestataires, la direction dveloppe de nombreux outils de gestion de la
relation aux habitants et riverains des travaux. Vu le caractre stratgique du projet, cette
relation est prise en charge directement par la communaut. Les supports de communication
globale sont raliss par la direction de la communication. Mais la direction tramway a
dploy 9 agents en permanence sur les chantiers, pour accueillir le public et enregistrer les
rclamations. Ensuite, deux agents sont affects au traitement des rclamations Ils ne font
que traiter par crit. Ils vont voir les gens sur place, constater, photographier les fissures et
s'efforcer de traiter d'une manire humaine. Ils passent beaucoup de temps rencontrer les
499
gens sur le terrain pour montrer qu'on nest pas une administration kafkaenne, froide,
enferme dans son bunker, rpondant au bout de 3 mois. On s'efforce d'tre assez ractifs et
d'aller voir les gens et de leur permettre de nous expliquer leurs problmes (R12). La
direction communique galement vers un segment spcifique dusagers : les commerants
riverains des travaux. Outre une runion mensuelle avec la fdration des entreprises et
linstitution dune commission dindemnisation amiable, la direction organise des voyages
pour convaincre les commerants irrductibles : Il est trs classique qu'une bande de
commerants un peu rebelles soient emmens Nantes ou Montpellier pour rencontrer des
commerants qui leur disent : on y croyait pas, on a souffert pendant les travaux. Mais,
finalement, c'est une bonne chose (R12).
1.2.7.2 - Direction dplacements, transports et stationnement

Cette direction, compose de 27 personnes, organise les dplacements lchelle
communautaire. La communaut a rcupr quatre rseaux de transports urbains et inter-
urbains organiss 90% en DSP. Ds le transfert effectif de la comptence, la communaut a
dcid de runir lensemble du rseau au sein dune seule DSP afin de faciliter la mise en
cohrence de loffre et de la tarification. Au terme dune procdure de 15 mois, la DSP est
adopte le 1er juillet 2004. Ds 2005, un nouveau rseau de transport est cr : une nouvelle
charte visuelle est installe, certaines lignes sont tendues, dautres sont cres. Par ailleurs,
une tarification unique est propose sur lensemble du territoire communautaire. En 2006, les
tarifs spcifiques chaque type de public (scolaires, tudiants, bnficiaires de la C.M.U.,
personnes de plus de 65 ans non imposables) sont harmoniss.
Le pilotage par les indicateurs de performance

Cette DSP place la direction des transports dans une situation de contrleur du dlgataire
avec pour principal levier daction des incitations financires sous forme de bonus/malus.
Lessentiel de son travail consiste ainsi dfinir les indicateurs servant de base au calcul de
ces incitations : La dfinition des rgles de mesure et des indicateurs a t un de nos
chantiers les plus importants. Parce que, quand on fait du transport public, on ne fait pas des
indicateurs pour faire des indicateurs (R3). Les indicateurs de performance sont considrs
comme le principal levier dinfluence de la direction sur le dlgataire. Pour la responsable, la
qualit des indicateurs dtermine la pertinence des interactions quelle entretien avec le
dlgataire et in fine la qualit du service rendus aux usagers. Cette importance accorde aux
indicateurs est favorise par la volont de certains lus de faire de la communaut la rfrence
500
en matire de pilotage par les indicateurs. En effet, un des vice-prsidents est responsable
dun groupe de travail national sur les indicateurs de performance dans les transports publics :
Donc il ne fallait pas tre la trane, et a aurait t bien vu dtre, un peu, un exemple
(R3).
Pour mener bien ce pilotage par indicateurs, la communaut a encore une fois eu recours
lexpertise. En effet, la directrice recrute en 2005 par un chasseur de ttes, tait en poste au
sein dune des deux plus importantes autorits organisatrices de transports publics en France.
Trs habitue la mise en place dindicateurs, elle instaure un systme global de mesure de la
performance en dveloppant une srie dindicateurs qui couvrent lensemble de la fonction
transport : indicateurs financiers, indicateurs de qualit environnementale, indicateurs doffre
de service, indicateur defficience et defficacit : Il faut tous types dindicateurs (R3).
La qualit, axe fort de la performance du service

Dans cette panoplie, les indicateurs de qualit de service et de satisfaction ont un poids
important : Tout ce qui est indicateurs qualit, jen fait depuis des annes, cest ma marque
de fabrique. Je suis trs attentive la qualit de service, et puis je fais pas mal denqutes de
satisfaction . En effet, plusieurs dispositifs de mesure de la qualit servie et perue sont
dvelopps par la direction avec laide de consultants, dinstituts de sondage et avec la
participation du prestataire. Lobjectif de ces mesures et de prparer lobtention rapide de la
certification NF : On a fait des critres qui proches de la certification NF pour ensuite
pouvoir y basculer facilement. Donc on ne fait pas du NF, mais on sen inspire beaucoup
(R3).
Les dimensions couvertes par ces dispositifs de mesure concernent : le taux de frquentation
des lignes proposes, la mesure des attentes des usagers en terme de couverture gographique
et damplitude horaire (enqutes Origine-Destination menes sur sites), le niveau de
satisfaction des usagers (enqute tlphonique par un institut de sondage), linformation des
usagers (engagement de service concernant le niveau doffre, la gestion des courriers et
laccueil dans les agences ; dveloppement de dispositifs dinformation innovants tels que
lenvoi de S.M.S. aux abonns ou les informations embarques dans les bus et points
darrts), la propret des vhicules (systme itinrant de mesure : des contrleurs renseignent
les indicateurs de propret sur Pocket PC, qui sont directement synthtiss dans un tableau de
bord consultable par la direction) et enfin laccessibilit du service (modernisation du parc :
501
95 bus accessibles sur 330, 30 quais modifis , tramway entirement accessible). Ces
indicateurs sont formellement rapports des donnes financires et permettent de calculer
des indicateurs synthtiques tels que : le budget transport par dplacement, les dpenses
dexploitation par dplacement.
Des indicateurs pour produire du sens, pas des chiffres

Pour lensemble des mesures dveloppes la directrice sinvestit dans la dfinition des modes
de calcul et veille leur pertinence oprationnelle. La production dindicateurs sert en premier
lieu au contrle et linfluence des actions futures du dlgataire. Le reporting auprs des
lus et du DGS est ici secondaire. Cette prpondrance du pilotage sur le reporting se
rpercute dans les modalits de conception des indicateurs. Lobjectif recherch est de
produire du sens, un sens construit et partag entre les diffrentes parties prenantes. Par
exemple, la construction de lindicateur de propret des bus repose sur un travail de dfinition
partag, o les rfrentiels externes ne sont pas systmatiquement repris, mais soumis
lanalyse de leur intrt dans la situation prsente : On a beaucoup travaill avec lexploitant
sur la qualit. On lui a dit : On va essayer de dfinir ensemble ce quon appelle un bus
propre. Et cest parce quon a fait ce cheminement avec eux quon a aujourdhui des
indicateurs dans lesquels ils se reconnaissent. a ne simpose pas. On a pris des exemples qui
existaient dj pour se demander sils nous semblaient pertinents. Il y a des choses que lon a
prises et dautres que lon na pas prises parce que ce ntait pas adapt au rseau.
Lindicateur de propret sest construit progressivement. Aprs avoir dfini ce quest la
propret, il faut dfinir les niveaux exigs. Et cest difficile. Tous les niveaux se font en
gnral dire dexperts. Nous, on na pas fait a. On a pris nos indicateurs qualit, nous
sommes alls les mesurer dans des rseaux qui taient de bonne qualit et on a dit: le niveau
o vous devez arriver, cest a. Donc, on a fait des choses qui se voulaient trs
pragmatiques (R3).
Cette laboration partenariale des indicateurs, ne relve pas dun discours technico-potique
sur lintrt et la noblesse du management participatif. Elle vise clarifier au maximum les
indicateurs afin dappliquer des sanctions au prestataire en cas de non respect du cahier des
charges : Quand on est dans une autorit organisatrice, on ne peut pas faire les indicateurs
tout seul. Mon rle cest danimer et dimpulser un certain nombre de choses plutt que de
dire cest comme aQuand on vrifie leur travail, on a vraiment un rle de contrle, si ce
nest pas fait on met des pnalits. Mais quand on fait les indicateurs il faut dabord avoir une
dmarche partenariale pour que tout le monde se lapproprie et aprs on dfinit des seuils
502
Et l on revient la notion de contrle. Il y a des moments o il faut travailler en partenariat,

des moments o il faut travailler en contrle. Et ce partenariat, cest pas du discours fleur
bleue, a oblige poser la question de : comment on mesure concrtement ? . L o jtais
avant, on ne lavait pas fait et on sest retrouvs avec des indicateurs immesurables. Donc
lexploitant disait : vous tes gentils mais vous ne pouvez pas me pnaliser puisquon ne
peut pas mesurer. On dfinissait les niveaux sans avoir dfini les rgles de mesure et
finalement on ne pouvait plus sanctionner (R3). La construction partenariale des indicateurs
en prsence dintrts divergents est perue comme un moyen de raffiner et dtailler le
systme de mesure tout autant que de dfinir progressivement les rles et relations entre la
direction et lexploitant.
On pourrait multiplier les exemples pour lesquels la directrice sattache dconstruire les
indicateurs pour mettre jour les ambiguts et distorsions de leurs modes de calcul. En effet,
la directrice nous raconte quelle a mis publiquement par terre les indicateurs labors par
le groupe de travail national sur la performance des transports. Par exemple, pour mesurer
loffre de service : Ils mettaient loffre kilomtrique. Sauf que, quand on a du tramway, on
le compte comment? Le tramway fait quatre fois la capacit dun bus. Est-ce que cest quatre
fois plus de kilomtres? Cest pas compliqu, mais il faut expliquer comment on le compte?
Jai propos deux modes de calcul : soit le kilomtre bus/mtro, soit le kilomtre que
voiture/mtro, c'est--dire que quand le mtro a trois rames, il vaut trois fois plus que le bus .
Idem avec lindicateur Voyage par habitant : a ne veut rien dire en transports en
commun, parce quon y compte les correspondances. Si quelquun passe dun bus un autre,
a fait deux voyages. Donc, il faut compter le dplacement. Lide nest pas mauvaise mais la
dfinition ntait pas bonne (R3).
Lide qui se dgage de cette critique fine des indicateurs du groupe de travail est que la
construction dun indicateur doit maner de problmes empiriques et que la rflexion doit se
confronter au terrain pour viter les effets pervers : Quand jai vu les 120 indicateurs, jai vu
que ctait une usine gaz. Jai connu a en dbut de carrire quant le ministre faisait
remplir des questionnaires tellement longs que les entreprises ne sembtaient pas. Elles le
remplissaient une fois, puis lanne daprs elles disaient Quest-ce quon a fait cette anne?
2% et elles mettaient 2% partout [] Il ne faut pas faire des indicateurs pour faire des
indicateurs. Il faut toujours revenir vers le terrain. Il faut que ce soit interactif. Je travaille
beaucoup avec [XXX] sur les problmes de qualit et on est trs diffrents. Lui est plutt
503
thoricien et moi, plutt praticienne. Quand on travaille ensemble cest marrant parce quon
affronte deux cultures et chaque fois on progresse tous les deux. Il va me dire Pourquoi tu
fais a? et moi je vais lui dire Ce que tu me demandes, cest une usine gaz. Mais petit
petit, je vais me dire : Cest intressant ce que tu me disais et on va faire un truc quon
naurait pas fait avant. Cest pour a que la confrontation cest important (R3).
Cette conception interactive et empirique des indicateurs amne la directrice refuser de

produire tant un indicateur synthtique qualit/cot de lensemble du service, quun
rapport exhaustif prsentant lensemble des donnes relatives au service transport. Le rapport
trimestriel quelle ralise en direction de la DGS et des lus comporte ainsi une vingtaine
dindicateurs.
Conclusion analyse descriptive
Lanalyse descriptive a permis de recenser 57 outils de gestion dans la communaut B. Celle-

ci apparat donc significativement plus quipe que la communaut A. Ce recensement a
permis de mettre en vidence que les outils de gestion ont t mis en place trs rapidement,
exprimant une volont dinnover et dafficher une forte culture organisationnelle.
Une mise en place rapide

La rapidit de la mise en place des outils est frappante. Durant la premire anne, alors que la
communaut est encore quasiment virtuelle, plusieurs dispositifs servant donner une
capacit de vision aux dirigeants sont mis en place. Parmi ceux -ci on trouve dj des outils de
pilotage. Lanne de la prise en charge des comptences et de laffaire des marchs truqus
concide avec une croissance fulgurante du nombre doutils. Les procdures sont formalises
dans la plupart des services supports, les services oprationnels squipent de tableaux de
bord, le contrle de gestion devient oprationnel et les dispositifs dcoute et de
communication fleurissent dans la plupart des services en contact avec les usagers. Cette
fulgurance peut tre vue comme une raction laffaire, imprgne de la conviction quil faut
vite serrer les boulons de la mcanique communautaire. Mais elle exprime galement la
volont de rendre palpable lexcellence de la communaut en interne comme en externe. La
structuration de lorganisation par les outils de gestion se poursuit un rythme lev en 2004,
504
avec pour but essentiel de mettre du lien entre les directions et entre les agents. Les dmarches
transversales se multiplient et la culture organisationnelle commence tre formalise. Il
sagit galement daligner lorganisation sur les attentes des usagers en incorporant les
mesures dcoute et de satisfaction des usagers dans le pilotage des activits. Lanne 2005
marque la stabilisation de la communaut. Il sagit de fiabiliser et raffiner les dispositifs
existants. Enfin, en 2006, on voit apparatre, essentiellement dans les directions de la collecte
et des systmes dinformation des dispositifs qui visent explorer de nouvelles pistes de
dveloppement et de nouvelles manires dinteragir avec les usagers.
Tableau 3.4 : Outillage des services et structuration de la communaut B
Nombre Phase de gestion

Anne Finalits des outils
doutils
Formulation des objectifs Donner une vision : faire merger les
stratgiques, analyse finalits de linstitution et identifier ses
2002
institutionnelle
6 prospective marges de manuvre. Le souci du
pilotage est matrialis avant mme
Cration
lexercice des comptences.
Pilotage et optimisation Serrer les boulons pour exceller :
des activits, gestion de la formaliser les relations et les
relation usagers, mise en connaissances dans tous les recoins de
2003 20
place de procdures lorganisation pour dmontrer
lexcellence de la gestion. Le
management structure linstitution.
Retour dinformation sur Aligner : faire de lorganisation un
les usagers, ensemble cohrent et non une
Optimisation de la dpense publique

dcloisonnement et mise juxtaposition de mtiers. Multiplication
en cohrence des services des dmarches transversales. Les
2004 15 dispositifs de mesure de la satisfaction
et dcoute des usagers sont intgrs
dans le pilotage des activits, les
services tentent de saligner sur leurs
attentes.
locale
Informatisation, Raffiner : les outils dvelopps

renforcement des compltent et prcisent des dispositifs
2005 10 capacits de contrle et dvelopps plus tt. Recherche de
construction dindicateurs donnes plus fiables, plus frquemment
informatises.
Dmarche qualit client, Explorer : remettre en cause les faons
stratgie de service de penser le rle des services et la faon
2006 6 dont les usagers lapprhendent.
Relance dune rflexion stratgique et
test dinnovations managriales
Une volont dinnover

Si la plupart des outils mis en place sont dj connus et pratiqus dans dautres organisations
publiques ou prives, laccumulation massive de ceux-ci constitue en soi une forme
505
dinnovation, motive par la volont de se dmarquer des pratiques traditionnelles. Dautre

part, si vis--vis du secteur priv, les outils comme les focus groups, les panels ou le
recrutement par chasseur de ttes sont dusage courant, ils sont rares dans les organisations
publiques locales. En dautres termes, la communaut a tendance vouloir tre en pointe dans
lutilisation doutils de gestion. Cela se caractrise dans un nombre limit de directions par
une tendance aller piocher directement dans les solutions managriales dveloppes dans le
secteur priv, plutt que dobserver les effets de leur transposition dans dautres organisations
publiques. On a donc bien affaire une volont dinnovation dans la communaut, lie
laffirmation dune forte culture managriale.
Des outils mixtes et relationnels : priorit laffirmation dune culture organisationnelle

Enfin, le recensement des outils de la communaut A permet den proposer une
cartographie sur la base de la typologie propose par David (1996), reprsente dans la figure
suivante :
Cadrage
Conf. DGS
Sminaires DGA
Evenementiel
Voyage Tram Schma Dir . Num.
Crmonie promotion Charte donto.
Magazine
Guide commande
Focus groups
Points Presse Rfrents commande
Chalets coute Proj. Aggl.
Journal Panel Agents
interne
Comit DG
Accueil nvaux agents Formation commande
Rseau Informatique
TDB prospect. Fi.
Publi .secto.
Relations Connaissances
Fixation Obj. Fiches demandes
Etudes dopinion
Trait. Recl.
Points coute Site internet Eval/Rmunration/perf
Baromtre dcideurs
Chasseur de ttes
Allo Agglo
Audit et inspection Enqutes satisfaction
RpRapUsag.ers Centre de formation
Intranet TDB proximit
Runion fd. Entreprises Runion Dial. Gest.
Rapport activits
Certif. ISO Benchmark Dchets
Site internet. Dchets
OPC Rapport transports
Group. Progrs Suivi exc. Budg.
Compta. Ana.
Progiciel SEDIT SIG
Dlgation Sign
TDB suivi marchs GED
Pil.Perf. Trans.
Dtail
506
Les outils de la communaut se rpartissent de manire quilibre en 22 outils mixtes (OM),

19 outils orients relations (OOR) et 16 outils orients connaissances (OOC).
La prpondrance dOM confirme la tendance des responsables importer dans la

communaut des dispositifs dj prouvs dans dautres organisations, en dautres termes
penser dans le pens, agir en rfrence lagi. La majeure partie des outils les plus
structurants visent la fois une rationalisation des relations entre les acteurs et une
clarification des connaissances.
Le recours abondant aux OOR, signale une attention explicitement porte sur laffirmation
dune culture organisationnelle forte. La coopration entre acteurs internes et externes la
communaut, que ce soit les services communaux ou les usagers, est la fois formalise et
valorise. Ce faisant, il est implicitement considr que cette coopration ne va pas de soi,
quelle doit tre accompagne, porte et transforme en valeur morale.
Laccumulation des diffrents outils de gestion permet de dresser une image du management
de la performance dans la communaut et de la logique de gestion. Lobjet de lanalyse de
contenu est justement de prsenter larchitecture globale du systme de management de la
performance dans la communaut.
507
Section 2 : Analyse de contenu
Lanalyse descriptive a permis dune part de prsenter la communaut et ses principales

directions et, dautre part, de recenser les outils de gestion utiliss pour mettre en lumire leur
contenu et leur rle. Conformment notre objectif danalyser conjointement outils de
gestion, pratiques de pilotage et conceptions de la performance des acteurs, les principaux
rsultats issus de lanalyse de contenu sont rpartis en trois niveaux danalyse. Dans un
premier temps, la culture organisationnelle de la communaut est explicite (2.1). Vient
ensuite lanalyse globale des conceptions de la performance et des pratiques de pilotage (2.2),
pour enfin nous pencher sur le rapport des acteurs aux outils de gestion (2.3)
2.1 - Culture organisationnelle de la communaut : lefficacit du priv au

service du public
Si la cration de la communaut est une innovation radicale dans le paysage politico-

administratif local, ce nest pas lors de son institution que se formalisent ses valeurs et sa
culture. Le vritable moment fondateur de la culture organisationnelle de la communaut est
la crise quelle traverse lors de laffaire . En effet, la suite de celle-ci, un nouveau DGS
arrive avec pour principale mission de reprendre en main les services et de renouveler
ladministration intercommunale. Le leitmotiv des initiatives entreprises par la suite consiste
mettre lefficacit du priv au service du public (Dclaration du DGS dans la presse
locale). Ce slogan que le nouveau DGS utilise pour rsumer son parcours camlon entre
grandes coles dingnieurs et coles de commerce, services publics et entreprises
dingnierie, va trs vite se rpercuter dans le recrutement de la nouvelle quipe de direction
et par la suite dans les discours tenus par la plupart des rpondants. Cette culture
organisationnelle se dcompose ainsi :
508
Figure 3.12 : La culture organisationnelle de la communaut B
Un profil sociologique singulier

Caractristiques Le pouvoir aux experts
et valeurs
Le culte du succs
singulires
Des rfrences managriales
Une collectivit de projet
Un contraste faible avec le secteur priv
Lefficacit du
priv au service Capacit de travail
du public Comptences et Motivation intrinsque

valeurs
individuelles Ambition
Egalitarisme
Confiance
Sens du service Choix du service public

public
Relation de proximit aux publics
2.1.1 - Caractristiques et valeurs singulires
2.1.1.1 - Un profil sociologique singulier

Le renouveau de ladministration intercommunale ne se limite pas liminer les brebis
galeuses (R16) en allant trouver en interne leurs remplaants. En fait, le DGS cherche
relgitimer ladministration en recrutant une quipe de direction extrieure au territoire
communautaire et dont lexpertise est incontestable. La premire action consiste faire venir
un alli, le DRH-issu du priv et vieil ami du DGS- pour mettre en place une opration
dattraction de talents. A partir de 2003, la plupart des DGA et directeurs rejoignant la
communaut sont ainsi recruts par des chasseurs de ttes qui auscultent lensemble du
territoire national. Le responsable tramway, le directeur des finances, la directrice des
transports, le DRH, la directrice de la collecte ont ainsi :
- Et recruts en dehors de la rgion PACA, voir ltranger.
509
- Des signes tangibles dexpertise de haut niveau : participation des comits dexperts
pour des groupes de rflexion nationaux, postes responsabilit dans des
organisations considres comme leaders dans leur domaine de comptence.
- Une exprience dans le secteur priv pour la majorit dentre eux.
Ces caractristiques sont soulignes par plusieurs rpondants :
Sociologiquement, la [communaut] est compose, beaucoup plus que dautres

R5 structures publiques de personnes issues du secteur priv, qui sont recruts en tant que
contractuel
La communaut sest donne les moyens dvoluer vite. Elle a pris des spcialistes dans
R3 plein de domaines. Elle a choisi des gens qui connaissaient bien leur domaine pour se
booster rapidement
Il y a beaucoup de gens qui viennent d'autres collectivits du dpartement et de toute la

R13
France, et pas mal aussi de collgues qui viennent du priv
A la ville centre, lorganigramme est domin par les administratifs. Ici, a na rien
R5 voir, les DGA qui sont aux commandes nont pas une formation administrative. Ils sont
essentiellement issus du secteur priv
La varit des origines gographiques et des parcours professionnels nest pas limite
lquipe de direction. En effet, beaucoup de rpondants semblent frapps par la quantit
importante de contractuels au sein de la communaut et insistent sur le fait que la
communaut nest pas majoritairement compose dagents venus de la ville centre. Dautre
part, la culture dingnierie prend le pas sur la culture administrative.
Les deux tiers de nos effectifs sont des ingnieurs. Donc, il faut faire avec cette culture
R11
particulire
L'intrt l'agglo [XXX] c'est qu'il y a certes 50% des effectifs qui viennent de la ville
R13
centre, mais lautre moiti vient de loin et pas mal du priv
Il y a de plus en plus de contractuels. A mon avis a prsente un inconvnient parce

R9
quon bascule dans une autre culture
Considrant que la [communaut] est un outil de ralisation qui prend le transport, la

collecte, lassainissement, leau Les lus renclent engager du personnel
R9
administratif. En gros, cest relativement facile dembaucher des ingnieurs, cest
quasiment impossible dengager des administratifs
510
2.1.1.2 - Le pouvoir aux experts

Larrive des diffrents experts accentue deux des traits caractristiques de
lintercommunalit : le dsengagement des lus et le renforcement de linfluence
dcisionnelle des responsables administratifs. Dans la communaut, certains rpondants vont
jusqu rappeler que les lus sont associs aux dcisions, ce qui signale un inversement du
rapport dinfluence et une relative prdominance des administratifs sur les lus.
Les citations qui suivent tmoignent, dans un ordre croissant, du pouvoir accru dont disposent
les responsables :
On a un mode de fonctionnement o, au niveau des directeurs, on est quand mme plus

R5
associ la prise de dcision, plus proche des sphres de dcision
R10 A la communaut, mon service est plus autonome vis--vis du politique
On est un petit peu plus loin des lus. Mme si maintenant les lus qui ont des
R9
dlgations montent en puissance, il nous reste des marges de manuvre
Dans une mairie, je travaille dans une structure trs ancienne qui a des racines et o
jai un contact direct, permanent avec les lus. Ici, cest diffrent. Les lus, on ne les voit
R1 pas trs souvent. Ils sont dans leurs mairies, ce qui nous laisse du temps pour pouvoir
vraiment travailler sur le fond des dossiers et pour une mise en place optimale de la
communaut
Sagissant de la prparation budgtaire, les responsables de chacun des services

viennent avec leur budget et le dfendent. Cest vraiment eux qui le dfendent [] Puis
lors des sances budgtaires, je suis bien sr accompagn du vice-prsident aux finances
R2
et, en face de nous, les directeurs des services qui viennent dfendre leur budget avec leur
vice-prsident. Donc, dans les grandes dcisions, les lus sont quand mme toujours
associs
Ils ont recrut des experts. Donc, ils savent que quand on dit quelque chose, cest
R3 rflchi, a a du poids. Ils nous ont pris pour nous faire confiance et pouvoir dire : Sils
le disent, cest que cest a. Cest rare quand on est pas suivi
Le dispositif des dlgations de signature est rvlateur de lambigut de la prise de pouvoir

de ladministration. En effet, les administrateurs sont responsabiliss la fois sur le plan
dcisionnel, mais aussi sur le plan juridique.
Au niveau communautaire on a des marges de manuvre plus importantes qui viennent

de lapplication de la loi. Une disposition du CGCT permet, au prsident de dlguer sa
R1 signature des fonctionnaires. En mairie, les dlgations de signature sont extrmement
limitatives. A lagglo, cest trs diffrent. Le prsident a pris le parti de dlguer trs
largement sa signature tous les gens qui font fonctionner la boutique. Sous le contrle
511
des lus, bien sr, et du cabinet. Cet acte fort de confiance se traduit par des marges de
manuvre confies aux fonctionnaires et leur plus forte responsabilit
Je crois que la diffrence essentielle vient du CGCT avec les possibilits de dlgations
R5 qui sont accordes. Avec elles, on a une structure diffrente des communes qui impacte
forcment les politiques de gestion
Au total, le recrutement dexperts au profil sociologique singulier qui saccompagne dun

renforcement de linfluence dcisionnelle des administratifs sur les lus dessine les contours
dune organisation technocratique.
2.1.1.3 - Du culte du succs la culture dentreprise

Sur la base de cette configuration, les valeurs administratives de la communaut sont trs
clairement affirmes : le culte du succs teint de rfrences managriales.
Le culte du succs correspond au discours selon lequel la communaut doit russir. Si ce
discours est relativement tautologique, il nen est pas moins vigoureusement proclam par le
DGS et fortement ressenti par les rpondants. On remarque que le culte du succs est
directement reli aux comptences managriales du DGS. Il y donc bien un chanage cognitif
entre management et succs qui signe lorientation managrialiste de la communaut.
Entretien
journal J'espre pouvoir amener mes comptences de manager au sein de cette jeune
local/ organisation. La communaut d'agglomration est un projet ambitieux et pour le mener
DGS bien, il faut mettre en place une administration efficace, dynamique, comptente, au
recrut service des lus et de la population, tourne vers le succs
en 2003
Il y a des expressions que je nai entendues quici dans toute ma carrire

R5
professionnelle, du style: Il ne faut pas essayer, il faut russir
Il y a un vritable dsir de bien faire la communaut. On veut tre performant. Et cet

R10
tat d'esprit, je dois le communiquer aux agent
On a mis en place le culte du succs. Jai mis en place un petit truc qui permet
dafficher sur tous les PC de la direction ce quon appelle les quickwins. On a un truc
R6
qui apparat sur tous les ordinateurs, o il y a le Yes de la journe, de chacun. Du style
: Yes! a y est! Mon march est notifi
Un autre indice du culte du succs qui rgne dans la communaut est le dsir dexemplarit
quexpriment les rpondants. En effet, alors que dans la communaut A , lorsque nous
posions la question connaissez-vous une agglomration qui semble exemplaire ? , les
rpondants avaient tendance expliquer la difficult de comparer des organisations
512
complexes, la difficult dfinir le primtre de la comparaison, mettre en avant

limportance du facteur temps pour expliquer la performance de tel ou tel service, de telle ou
telle communaut. Mais les rpondants finissaient gnralement par donner un exemple. Dans
la communaut B , le discours est sensiblement diffrent. Ainsi un grand nombre de
rpondants soulignent que cest leur propre communaut qui est exemplaire :
On veut montrer tout le monde qu'on fait mieux que les autres. Bientt, on viendra
R10
[XXX] pour visiter mon service
Question : Y a-t-il vos yeux une agglomration exemplaire ?

R1
Rponse : Oui, la ntre
R2 Vous savez, on est bien fiers la [communaut]
R9 La ntre. Je suis fier de mon agglo
On devrait pas tarder tre un modle de linterco. Il faudrait presque que nos agents
R6
repartent dire la bonne parole dans les autres collectivits
R14 Nous sommes les meilleurs, et en bon dircomm, je dirais : videmment !
2.1.1.4 - Des rfrences managriales

Ce discours qui vise glorifier les succs individuels et collectifs est frquemment
accompagn de rfrences managriales. Ainsi, si cest grce ses comptences de
manager que le DGS entend accompagner les agents vers le succs. Certains rpondants
affirment puiser auprs des gourous du management les solutions pour conduire leur service.
Par exemple, le DSI dclare que son mode de management est beaucoup inspir de Tom
Peters. Ya beaucoup de choses qui sont tires de ses ouvrages. Notamment, LInnovation, un
Cercle Vertueux. Ya tout dedans! Just do it, cest lui, cest lesprit Je ne suis pas le seul
lire Tom Peters. Le DRH est le premier (R6). Nous reviendrons plus loin sur les valeurs
vhicules par ces rfrences managriales. Notons pour linstant que pour plusieurs
rpondants et au travers de la mise en place dun centre de formation au management et des
groupes de progrs, il est clair que le management fait lobjet dun discours spcifique et
valorisant et dun programme daction diffrenci des autres activits. Ce programme daction
est port par trois acteurs cls du managrialisme communautaire : le DGS, le DRH et le DSI.
513
Une culture dentreprise, pas un modle imiter

On retrouve dans la communaut B la logique de distinction luvre dans la communaut
A. En effet, la plupart des rpondants soulignent le contraste culturel qui rgne dans la
communaut vis--vis des autres organisations publiques quils ont pu connatre : les esprits
sont diffrents, les mentalits sont diffrentes (R6). Nanmoins, cette revendication dune
singularit culturelle ne sappuie pas sur une dnonciation des dysfonctionnements de
l Administration traditionnelle. Le discours est davantage centr sur un rapprochement
avec le modle culturel de lentreprise prive :
Tout de suite, on a senti un autre esprit. Plus proche de celui du secteur priv, du monde
R5
de lentreprise
Il y a une norme politique de formation pour bien unifier la culture dentreprise. a

R9 peut faire bondir certains de mes collgues du public, mais je crois quon a une culture
dentreprise
R11 Jai dvelopp certains outils pour mettre en mouvement une culture dentreprise
Dans lensemble, sil y a bien un rapprochement avec le modle culturel de lentreprise, celle-
ci nest pas rige au rang de modle atteindre, auquel se conformer compltement. Elle
constitue une source dinspiration relativement flexible. Sil y a incitation au transfert de
solutions, il sagit de puiser au cas par cas dans un rpertoire assez large, sans que cette
transposition soit systmatique ou passive.
Les propos des piliers du managrialisme communautaire lillustrent. Tous les trois valorisent
explicitement une approche quilibre ou inventive de cette culture dentreprise : le discours
du DGS visant mettre lefficacit du priv au service du public nquivaut ainsi pas au
slogan du maire de Nmes au dbut des annes 1990 visant grer sa ville comme une
entreprise . Le DGS tient ainsi galement un discours sur les potentielles dfaillances du
modle entrepreneurial en regard du modle public : En tant que directeur gnral d'une
entreprise du secteur concurrentiel, on est souvent soumis une pression forte, quelquefois
trop court terme pour les rsultats financiers et la valeur de l'action. J'ai eu envie de revenir
un dveloppement plus durable dans le cadre d'une collectivit locale (entretien journal
local).
514
Dans la mme veine, le DSI modre de lui-mme son enthousiasme vis--vis des doctrines
managriales : a veut pas dire quil faut tout prendre de Tom Peters et tout appliquer la
[communaut]. Loin de l, loin de moi lide (R6).
Enfin, le DRH, qui endosse plus que quiconque limage de lexpertise managriale auprs des
autres responsables, ne marque jamais le contraste entre Entreprise et Administration
et prfre employer le terme dorganisation. Le message qui sen dgage est quil apprhende
la communaut laune de mthodes, de cadres interprtatifs et de questionnements mobiliss
a priori pour explorer toute autre type de structure. Ce qui ne lempche pas didentifier et de
jouer avec des particularits propres la communaut (contraintes juridiques, culture
technicienne) sans jamais comparer les deux sphres, ni utiliser de qualificatifs pjoratifs
ou mlioratifs.
2.1.1.5 - Une collectivit de projet

Le recours la notion de projet est la traduction tangible de la culture dentreprise de la
communaut. On y retrouve la volont de mettre en avant la notion de projet comme
fondement de la singularit du management intercommunal dans le paysage administratif :
Ce qui donne sens la communaut cest notre projet. Il se reproduit dans

lorganisation interne. On est tous en mode projet. Cest visible dans lorganigramme :
R14 beaucoup de postes sont titrs charg du projet truc. Dentre de jeu lesprit nest pas
le mme que ce que jai pu rencontrer la Rgion ou dans les services de lEtat. Ils y
viennent. Nous, on y est
[Le DGS] a fait appel moi pour dvelopper les aspects managriaux de la
R11 communaut. Et rflchir la mise en place dun vrai projet de service la
communaut
A la ville [centre] on marche sur des services qui produisent des procdures depuis
R13 longtemps. L on est sur la mise en uvre de projets. Donc, c'est plus une gestion de
projets. Au pluriel
On est la fois un tablissement de gestion et une collectivit de projet puisquon a le

R2 gros projet de tramway, on a des bassins deau pluviale monter. On a quand mme de
trs gros projets
On a t dynamique et si on veut garder ce dynamisme il nous faut rendre officielle

notre identit. Et notre identit ces la culture-projet. C'est--dire casser la hirarchie
R6 administrative pour crer une hirarchie transversale. Cest norme. On arrive mettre
une culture projet transversale et dsigner des quipes de projets multi-services qui
rendent compte au chef de projet et non plus leur directeur
515
Au total, mme si la communaut met en avant sa volont dexcellence et son inspiration

managriale, elle se vit linstar de la communaut A - comme un espace intermdiaire
entre secteurs public et priv, un lieu de rencontre et de mtissage de logiques pas
ncessairement contradictoires. Cette culture de lefficacit du priv au service du public
repose sur la mobilisation de comptences individuelles qui contrastent avec celles
traditionnellement associes aux fonctionnaires. Mais ces comptences individuelles trouvent
leur sens dans la mise en uvre et la dfense du service public.
2.1.2 - Des comptences et valeurs individuelles
Si la communaut sest forge une identit collective autour de lhybridation des logiques
publiques et prives et du culte du succs, cette identit repose en interne sur la glorification
de plusieurs comptences et valeurs individuelles telles que, la capacit dinitiative,
limportante capacit de travail, la motivation intrinsque et lambition.
2.1.2.1 - La capacit relever le challenge intercommunal

Pour les rpondants, la cration de linstitution a plac les agents face un choix - participer
ou non la mise en place de ladministration communautaire - dont la rponse trace une ligne
de partage entre ceux capables de relever un dfi et les autres. Un point commun tous les
membres de la communaut est mis en avant : la capacit relever le challenge
intercommunal.
On a cr quelque chose de toutes pices. On est parti de rien. Alors que certaines
communauts ont t le fruit de transformations de structures. On est parti de rien. On a
R1
relev un challenge. On ntait pas sr de le gagner, mais a a mobilis des nergies. A
partir de l, la particularit, la valeur, cest la mobilisation autour dun projet commun
Il y a quand mme quelque chose qui est propre ce qui se cre. Il y a une mulation
R7
qui se fait du fait quon soit tout neuf et quil y ait un challenge relever
Ya des directions qui sont dpasses. Mais ya un tat desprit dans la communaut qui
R6 veut que mme si ces personnes-l sont dpasses, elles saccrochent aux wagons et
essayent de franchir le pas
Javais envie de faire autre chose. a, cest un super dfi. Les gens qui sont arrivs
taient tous des quinqua. Donc on ntait pas des bleus, mais on ntait pas encore en fin
R4
de carrire. Ceux qui sont alls dans les communauts en croyant quils allaient avoir
leur bton de marchal, mon avis ils se sont bien tromps
516
On voit bien se dessiner dans les propos qui prcdent un rcit hroque, la participation un
projet, une aventure individuelle et collective. Lhrosme est, au niveau individuel, le
corollaire de ce quest le projet au niveau collectif. Les dterminants de la dcision de se
lancer dans cette aventure oscillent entre deux registres darguments : dun ct cest la
motivation intrinsque qui est mise en avant, de lautre cest lambition des acteurs qui
lemporte.
2.1.2.2 - La motivation intrinsque

Plusieurs rpondants mettent en avant que cest lenrichissement des tches, la possibilit de
raliser son travail selon ses propres rgles ou tout simplement lattrait de la nouveaut qui
constituent la source de leur investissement tout autant que leur principale rtribution. On est
ici dans le brouillage des frontires entre la ralisation de son travail et la ralisation de soi.
C'est passionnant de travailler ici. La ralit c'est nous qui la crons. On a une vraie
R10
responsabilit
Le dbut de la communaut, ctait quand mme un peu lengouement. Je crois que les
R3 gens qui sont venus dans les intercos avaient envie de vivre une nouvelle vie [] Lagglo
comme elle est jeune, elle est motive
R13 Il y a une jeunesse, une volont de faire aboutir les projets
Ce qui ma frapp ici, cest la motivation du personnel. Quelque chose

dimpressionnant. Les personnes qui sont arrives en 2002, 2003, 2004, avaient le souci,
R1 chevill au corps, de faire en sorte que cette structure nouvelle, innovante, russisse. Ils
ont fait preuve dune grande conscience professionnelle et dune disponibilit trs
importante
Je savais pertinemment que je gagnerai pas un centime de plus. La seule raison qui ma
fait partir, cest que dans ladministration, il y a trs peu de gens qui peuvent connatre la
cration dune administration. Une administration, a vit. Cest l. On y monte quand on
R6 rentre, on en descend la retraite, et puis on a fait quun bout du voyage. Lagglo, a
sest cr. Ce qui ma donn la foi de partir, cest de dire: Ya une structure qui se cre,
je peux monter de toutes pices en partant de zro. Je peux pas louper a ! Mme si ce que
je vais crer, cest tout petit
La deuxime chose qui ma motiv, cest quil ny avait pas de poids de lexistant. Cest
quelque chose qui est terrible dans une administration. L, on a tout constitu de nous-
R6 mmes. Certes, on sest inspir de ce qui se passait avant. On sest inspir de ce qui se
passait dans dautres collectivits. Et on a fait un petit peu un melting pot de tout a. Et on
a cr nos propres procdures, nos faons de travailler, nos rgles
Les fonctionnaires qui viennent ont demand volontairement leur mutation. Mme sil y
a eu des transferts par blocs, les gens taient en gnral motivs pour y aller. Le
R7
personnel de la communaut, si on le compare la ville [centre] ou au dpartement, en
fait un peu plus
517
Lintrt intellectuel du changement dchelle

Outre lenrichissement du contenu du travail effectuer et llargissement du domaine de
responsabilit, lattrait intellectuel du changement dchelle constitue une source de
motivation pour les responsables. Travailler sur un primtre plus large que lchelon
communal, tout en gardant les aspects oprationnels et de proximit propres aux communes,
force les responsables repenser leurs modes de travail.
Cest quelque chose qui est assez jouissif davoir un champ de vision plus grand quune
R2
commune mais plus direct que dans un dpartement
Je crois que les gens qui sont venus recherchaient une nouvelle faon de travailler, une
R3
nouvelle faon de rflchir, une nouvelle faon de porter des projets
Le mode de travail est plus intressant que dans une commune. Cest plus subtil. Dans
R4 une commune on peut passer en force. Dans une communaut, tout est ngociation. Il faut
rapprendre travailler et cest extrmement stimulant. Jai le sentiment de rajeunir
On a le sentiment, dans nos changes, que la communaut cest une machine cogiter.
R9 Ils redfinissent les primtres des DSP, se demandent comment rorganiser les services,
tout en restant flexibles. Lide cest : On galre, mais cest passionnant
2.1.2.3 - Lambition
Dautres rpondants soulignent que si lintrt pour leur travail et la motivation caractrisent
les agents communautaires, la bonification salariale ainsi que la possibilit dacclrer sa
carrire professionnelle reprsentent un lment fort de lattractivit de linstitution, o lon a
donc tendance retrouver les agents les plus ambitieux.
Beaucoup de collgues ont quitt volontairement leur municipalit pour venir l, soit
parce quils avaient envie de changer, et cest un acte de motivation. Mais yen a aussi
R5 beaucoup qui taient assez ambitieux. Qui, cadres C, voulaient devenir qualifis, qui
qualifis, voulaient devenir rdacteurs, qui rdacteurs, voulaient devenir attachs, etc.
Cest peut-tre ceux qui avaient un peu la niaque qui sont venus
Cest le nerf de la guerre quand mme. Beaucoup de gens sont venus ici par intrt du
travail, parce quils commenaient peut-tre sendormir dans une grosse structure. Mais
R11
sur la dure, on ne peut pas occulter la question du salaire et de la rmunration. Cest
quand mme un outil quon utilise pour attirer les bons agents
Il y tout simplement la possibilit peut-tre davoir plus de facilits avancer dans une
R7
structure qui se cre plutt que dans une structure qui est dj existante
2.1.2.4 - Une grande capacit de travail / lendurance

La manifestation tangible des qualits de motivation et dambition des agents est leur forte
capacit de travail. Cette comptence est requise dans le cadre de la construction de la
communaut.
518
Depuis presque quatre ans, cest lhorreur totale. Ds que vous avez un petit peu de
R2
temps de libre, vous prenez des vacances Quon narrive pas prendre en totalit
Quand fallait sortir les premires fiches de paye, on sy est mis le week-end. Des fois on
R6 est rest jusqu minuit. Il fallait garder la foi. Ce qui tait important, cest de se dire
quon allait y arriver. Cest plus ce mental-l qui sert plus que la pression
2.1.2.5 - Des relations faiblement hirarchiques, une ambiance dcontracte

La priode de construction de ladministration a mis les responsables et les agents dans des
situations o il fallait bricoler. Labsence de matriels, de logiciels et de locaux, a plac les
acteurs en situation de se rendre rciproquement des services qui dpassaient leurs
obligations. Cette entraide initiale est perue comme le fondement dune solidarit qui
perdure, chacun ayant en mmoire les services rendus par les uns et les autres. Cette
solidarit, qui transcende les niveaux hirarchiques, amne les responsables valoriser leur
proximit avec les agents de niveaux subalternes. Les valeurs qui sont mises en avant sont
ainsi la capacit communiquer, tre ouvert aux autres, tre accessible.
Ctait un peu le systme dmerde. a oblige une certaine solidarit. Il mest arriv de
demander une secrtaire dun autre service: Vous voulez pas me taper a sur votre
R4 ordinateur, jen ai besoin. Jai pas de secrtariat. Elle marrangeait. Et a favorisait les
liens. Et puis, moins de se comporter comme un salaud, vous oubliez pas ce que les gens
ont fait pour vous. a cre des liens dautant plus forts. Ya moins de hirarchisation
A lanne n+1, on tait dans des bureaux qui taient la moiti de ceux-l, et on avait
trois collaborateurs avec nous. a nous a pas empch de travailler. Vous croyez quun
R16 DGA dans une grande commune, accepterait de partager son bureau avec son charg de
mission et deux directeurs? Et quand on avait rendez-vous, on librait le bureau lun pour
lautre. Cest une autre faon de travailler
Dans ma direction, je fais simple. Faut pas se prendre le chou. Jai une seule rgle :
quand la porte de mon bureau est ferme cest que je suis occup donc personne ne vient.
R6
Ya que mon assistante qui peut me passer des coups de fil. Quand la porte est ouverte,
vous rentrez tout le temps
Il y a une ambiance dynamique dcontracte la communaut. Franchement, le DGS en

R10
tenue d'agent oprationnel quatre heures du matin je trouve a marrant
2.1.2.6 - Confiance, autocontrle et droit lerreur

La souplesse des relations hirarchiques et la forte proximit entre les acteurs ne
saccompagnent pas dun sentiment de contrle permanent, au contraire plusieurs rpondants
voquent la confiance dont ils jouissent et la libert daction qui leur est donne. En retour,
cest la capacit dautocontrle des agents qui semble sollicite.
519
Jai eu une latitude assez grande pour recruter mon personnel et pour organiser la
R7
direction Cest une des raisons dailleurs qui ont motiv mon changement
On a une logique dautonomie. Je le disais un candidat un recrutement. Je lui ai

R6 demand : Selon vous, dans le poste qui vous est propos, qui sera votre chef?. Le mec,
il tait un peu paum. Je lui ai donn la rponse: Cest vous
On ma fait venir parce que jtais un peu experte dans mon domaine. Donc on ma fait
confiance on ma laiss faire. Mon chef de service sait dans quel esprit je travaille et il
R3
sait les objectifs que lon sest fix en dbut danne. A partir de l cest un travail de
confiance
Il y a un message qui revient dans les runions, dans les formations. a dit :
Forcment, si a part en sucette on finira par le savoir et on fera quelque chose. Mais
R15
cest quand mme mieux si vous fates vos propres contrles. On vous a pas choisi pour
rien, alors on aimerait bien que quand un problme se prsente vous veniez nous le dire
[Le DGS] cultivait quelque chose qui mest trs cher: le droit lerreur. a, cest une
valeur chez nous. On na pas toujours la trouille de se faire engueuler. C'est--dire quil a
R6 toujours prn: si vous faites une erreur, dites-le. On va la traiter ensemble, trouver des
solutions. Vous avez le droit de faire des erreurs. Cest humain et cest comme a quon
progresse
2.1.3 - Le sens du service public maintenu
Le sens du service public est dans cette communaut galement une composante lourde de la
culture organisationnelle. La conscience dtre au service des citoyens, habitants, usagers ou
clients donne sens au travail des agents et constitue une importante source de motivation et de
valorisation. Au niveau institutionnel cela se traduit par une volont forte de rapprocher la
communaut de ses publics.
2.1.3.1 - Le choix du service public

Pour plusieurs rpondants, la conscience deffectuer des missions de service public, dintrt
gnral est une puissante source de valorisation personnelle et lexpression dun choix de
carrire que la communaut permet de prolonger.
Jai fait le choix du service public. Jtais enseignant avant. Quand je contrle la
R9
gestion, ce nest pas au Prsident que je pense, cest mon voisin, la population
R10 Nous sommes des professionnels avec un sens trs fort du service public
R16 Aujourdhui, le service public cest avant tout les collectivits locales qui sen chargent,
a se prolonge dans la communaut. Vu que les principales comptences sexercent ici,
520
cest ici quon peut dfendre et rinventer le service public
On met de la synergie dans le service public. Lide cest quand mme de mutualiser.
On mutualise pourquoi ? Pour rendre le mme service public mais en mieux. Avec la
R2
charte de dontologie, et tous les trucs on sent, on rpte que le service public cest pas
rien, cest pas neutre. Quand mme on y tient
2.1.3.2 - Une relation de proximit aux publics

La communaut B , la diffrence de la plupart des communauts entend mettre en place
une relation directe vis--vis des citoyens. Il sagit de communiquer sur linstitution elle-
mme et de la rendre visible auprs des citoyens. En tmoigne limportance du service
communication et lexistence dune direction de la proximit dont la philosophie [est d]
expliquer au citoyen ce quest la communaut dagglomration, ce quelle peut lui apporter, et
tre vraiment linterface entre ladministration et le citoyen (R4). Si la communaut
communique pour elle-mme et vise tre connue en tant quinstitution, le cur de la relation
et de la communication repose nanmoins sur les services offerts.
Ainsi, plusieurs rpondants ont cur de dvelopper une culture de relation de service :
Lintercommunalit est attendue sur les services quelle rend. Lessentiel, cest de
terminer les projets quon a mis en place, que les clients soient contents. En fait, que les
R2
usagers soient contents des transports publics, de la collecte des dchets, quils aient de
leau au mois daot
Dans la tte des gens il y a des choses qui vont tre vite lies lintercommunalit que
ce soit les transports, les dchets... Il y a des domaines o ils ne vont pas forcment voir
R3
Au travers des services on essaie de faire en sorte que les gens disent : ah cest vraiment
bien la communaut dagglo
Cest par la qualit, que la communaut aura un vritable poids auprs de la

R4
population. Si les services qui lui sont apports correctement, en temps et en heure
On est trs soucieux de l'information du public et on est trs soucieux d'tre leur
coute et leur disposition pour tout signalement de problme. Si vous avez quelque
chose nous dire, un problme nous signaler, on est l et on va s'efforcer de le prendre
R12 en compte, de le traiter et de corriger le tir [] Pour leur montrer qu'on est pas une
administration compltement...Kafkaenne, froide, enferme dans son bunker, rpondant
au bout de 3 mois. Donc, on s'efforce d'tre assez ractifs et de se dplacer et d'aller voir
les gens et de leur permettre de nous expliquer leurs problmes
Selon le niveau hirarchique ou le type de service, lensemble du champ lexical est mobilis
pour voquer les bnficiaires : citoyens, usagers, contribuables et clients. Le terme client est
souvent utilis dans les deux services oprationnels et semble dcouler des dmarches qualit
mises en uvre. Nanmoins quand il recourt ce terme, le rpondant sattache corriger la
521
connotation conomique/prive quil vhicule : Il ne faut pas oublier notre finalit qui est le
client au bout. Au plus le client sera content, au plus il y aura de clients dans les bus, au plus y
aura de recettes, au plus la collectivit aura limpression que son service sert quelque chose.
Mais on ne cherche pas tre rentable (R3).
Conclusion sur la culture organisationnelle
Au total, la culture de la communaut est ptrie de rfrences managriales. Le

managrialisme qui y est affich mlange des aspects instrumentaux, tels que le culte du
succs, la glorification de lexpertise et des aspects plus relationnels et psychologisants, o la
comptence et la motivation des personnes sont les matres mots. La russite de la
communaut est y est vue comme la preuve des caractristiques extraordinaires de ses
responsables. Et, ds lors, tre membre de la communaut devient une preuve de la dtention
de ces caractristiques.
A la diffrence du cas A , la perte ou la conservation de lesprit qui a anim la

communaut ses origines ne semblent pas proccuper les responsables de la communaut B.
En effet, les entrepreneurs institutionnels sont arrivs en mme temps que les personnels des
communes et ne se vivent pas sur le mode des pionniers assigs. En ralit, il sagit
davantage davoir grer un choc des cultures inhrent aux structures modernisatrices face
la permanence du poids des procdures bureaucratiques publiques. Comme en tmoigne la
citation suivante, certains rpondants ont le sentiment de devoir faire avec sans pour
autant craindre de se normaliser ou de perdre leur dynamisme : A la fois je trouve que lon a
des choses qui sont tonnantes parce que cest une agglo jeune et on fait des choses trs
intressantes et par contre je trouve quil y a des archasmes comme si ctait une vieille
agglo. a fait un peu choc des cultures. Vous avez dun ct un truc qui est top, et de
lautre : Ah non ! On ne fait pas a comme a, il faut faire signer, ceci, cela. Cest assez
rigolo parce quil y a vraiment ces deux cts dans lagglo
522
2.2 - Conception de la performance et pratiques de pilotage : le

management des performances
La notion de performance est prgnante dans la communaut. En effet, elle fait lobjet dun
discours officiel la fois en interne et en externe. Ce discours est relay par une srie de
dispositifs transversaux qui concourent la formulation des objectifs, au suivi de leur
ralisation et rcompenser leur atteinte. Ces dispositifs visent galement coordonner
lensemble des directions. On peut donc parler dune dmarche transversale de management
de la performance dans la communaut, dont tmoigne la propagation dune conception
homogne de la performance auprs des responsables rencontrs, centre autour de la logique
de ralisation des objectifs.
Les objectifs mis en avant dans cette dmarche, naccordent pas la priorit la logique
financire ou la rduction des dpenses. Il sagit avant tout dtre conscient de ces
contraintes en respectant dautres dimensions de laction, parmi lesquelles la scurisation
juridique des dossiers et la qualit de service.
Au total, rgne dans la communaut une conception partage et multidimensionnelle de la

performance. Une partie du travail de coordination des directions consiste justement
ngocier et inscrire les dimensions qui semblent judicieuses aux directeurs dans les objectifs
qui leurs sont fixs avec la DGS. Nanmoins les diffrents dispositifs de mesure et de
management dvelopps dans chaque service ne sont pas formellement intgrs dans les
dispositifs transversaux. La dmarche transversale de management de la performance ne
rentre pas en profondeur dans les services.
Si les dispositifs de coordination laissent une grande place loralit et la concertation, ces
dernires sappuient plus fortement que dans la communaut A sur les dispositifs de
mesure dvelopps dans chaque service. En effet, les indicateurs et donnes ne sont pas ici
produits au cas par cas et en rponse une requte, mais font lobjet dune production
rgulire, norme et systmatise.
523
Figure 3.13 : La performance dans la communaut B
Fixer, ngocier et suivre les objectifs

Conception de la Ladhsion des responsables
performance :
atteindre des Un impratif de scurisation des
objectifs sous dossiers
contrainte de Une faible proccupation pour les
scurit conomies dchelle
La performance Une performance multidimensionnelle
Des dispositifs transversaux

Le management
des performances Le management de la performance dans
les services oprationnels
Lintgration informelle des diffrents
dispositifs
2.2.1 - Conception de la performance : atteindre les objectifs sous contrainte de scurit
La communaut tient un discours institutionnel sur la performance. Il nest ainsi pas anodin
de remarquer le lancement en 2005 dune campagne de communication sur les services
communautaires intitule Performants ! qui dtaillait les actions ralises service par
service. Le DGS arriv en 2003 affiche dailleurs un objectif de performance reposant sur les
services dlivrs : L'efficacit de la mission pourra tre value au travers de la performance
des actions de la [communaut]. Nous devons mettre en place des services de proximit
irrprochables dans des secteurs comme les dchets mnagers, l'assainissement, l'eau,
l'environnement... (Entretien journal local).
Ce discours est galement fortement appuy et ressenti en interne. La performance apparat

ainsi prgnante aux yeux de plusieurs rpondants :
Cest une notion qui semble revenir de plus en plus souvent dans le service public. Alors
qu une certaine poque, ctait relativement tranger au secteur public. On mettait
plutt laccent sur dautres notions. A la communaut en revanche, cest quelque chose
R5
que lon sent. Lobligation de rsultats, et toute une srie dexpressions que je nai
entendues quici dans toute ma carrire professionnelle. Ce type de message a vient
quand mme de la direction gnrale
Le DGS a affich une volont trs forte daller vers la mise en place dindicateurs, de
R6
tableaux de bord, voire mme doutils de pilotage et de simulation
524
2.2.1.1 - La performance comme atteinte des objectifs

La rcurrence de ce discours, appuy par les formations au management, concourt la
diffusion dune dfinition partage de la performance par les diffrents rpondants. Ainsi,
dans la plupart des cas, la notion de performance renvoie latteinte ou au dpassement des
objectifs :
La performance c'est la capacit dpasser les objectifs que l'on nous a fixs. Les
R11 composants de la performance c'est : comptence, motivation, ambition. Il y a de trs
beaux travaux sur la performance qui prennent la mtaphore du coach sportif
La performance, cest le rapport travail/efficacit. A travers, je dirais, la prgnance des

R4
objectifs et des obligations de rsultat
La performance, cest ladquation du rsultat lobjectif quon stait fix dans un

R7
premier temps, et accessoirement dans des conditions raisonnables
R2 Cest atteindre ses objectifs rapidement dans de bonnes conditions
La performance, cest tout btement latteinte de lobjectif. Sans refaire le truc des
objectifs SMART, un objectif est valable pour moi qu partir du moment o il est
accompagn du pendant, lexplication de : quoi a sert. Il faut bien entendu pouvoir
R6
atteindre cet objectif et le quoi a sert des cots raisonnables. Mais quest-ce quun
cot raisonnable? La performance, cest dire: On a fait ce quon avait prvu, a sert
bien ce quoi a devait servir, le tout des cots raisonnables
R9 La performance du service public cest de coller parfaitement aux dsirs des lus
Telle quelle est perue par les rpondants, la performance est une notion relativement neutre
principalement associe la logique de bouclage de laction. Ni la logique librale de
rduction du primtre de laction publique, ni lapprciation exclusivement financire des
actions menes ne sont perues comme sous-jacentes cette logique. Dans leur ensemble, les
rpondants y adhrent. Aux plans financiers et budgtaires, ltat desprit des responsables
nest pas dtre rentable, mais davoir conscience des contraintes et de ne pas trop les
ngliger : Si on veut tre rentable dans les transports en commun on nen fait plus des
transports en commun. Ce sont des services qui sont forcment trs dficitaires dans lesquels
lobjectif cest quand mme de rduire la part de la voiture en ville. Cest a notre priorit. Ce
nest pas pour a quil faut mal grer Hier, il y a une dame qui me dit Vous ne faites que
des lignes rentables parce quil y a une ligne o il y avait 4 personnes par jour donc on la
supprime. Je lui ai rpondu Non, on ne fait pas des lignes rentables, il y en a aucune qui est
rentable. On fait les moins dficitaires possibles, ce qui est un objectif un peu diffrent
(R3).
525
En fait, pour les rpondants, la principale consquence de la logique de performance est

lincitation mesurer formellement leur activit. Mais cette incitation mesurer, quantifier
son activit aux travers dindicateurs nest pas vcue comme limposition dun cadre
dinterprtation, mais plutt comme le prtexte engager une rflexion sur la valeur des
actions menes. Il sagit dabord pour eux de rflchir ce que sont les objectifs du service,
didentifier les dimensions les plus importantes pour ensuite intgrer ces dimensions dans le
systme de mesure.
La performance, cest pouvoir mesurer dans quelles conditions on rend le service de la

collecte des dchets. Cest trs difficile, parce que, combien nous cote notre service des
dchets? Qui se rend sur le terrain? Quand ils ont ramass des poubelles, est-ce que le sol
R2
est propre? Est-ce quon fait suffisamment de ramassages? Est-ce quon a bien vendu
notre dispositif de tri? Cest un ensemble de questions pour lesquelles on essaie de trouver
des rponses chiffres
a dpend de ce que je veux mesurer Si je me place en interne, ce sont les

performances habituelles dun service par rapport ses crdits, le fait que jai bien gr
R3 mes crdits Ces indicateurs sont plutt financiers. Aprs en externe, les indicateurs de
performance, ce sont plutt les indicateurs qualit qui vont nous permettre de dire si on a
progress et puis la satisfaction des usagers
Lvaluation de la performance cest la batterie dindicateurs. Je suis capable de vous

R9
btir nimporte quel indicateur
Vous aviez un budget, vous aviez un tram. Il faut que le tram soit aussi beau et
performant que vous l'avez promis. a se transfre sur le projet que vous avez raliser.
Une sorte de glissement de sens. Ensuite, il ne faut pas qu'il y ait trop de bugs. Ensuite,
R12 vous avez annonc que vous livreriez dans un certain calendrier. Donc la performance
c'est la comparaison entre la date de mise en service et ce que vous aviez annonc au
dpart. Et puis le dernier critre, cest la comparaison entre le cot prvu et le cot au
final
Les rpondants sont en position dynamique vis--vis de lactivit de quantification. Il sagit

pour eux dune activit part entire dans laquelle il faut arriver intgrer les dimensions et
temporalits propres leur profession et refltant leur contexte daction, telles que : la qualit,
les dlais, la durabilit, laccessibilit En fait par del la fixation dobjectifs et la production
dindicateurs, le sens que les rpondants donnent au mot performance est trs variable.
2.2.1.2 - Limpratif de scurisation des dossiers

Ladhsion des rpondants une logique de performance multidimensionnelle ne signe pas le
triomphe des seules valeurs managriales au dpend de valeurs plus traditionnelles. En effet,
526
paralllement lincitation atteindre les objectifs, un impratif catgorique est adress par la
DGS lensemble des responsables : la scurisation juridique des dossiers. La force avec
laquelle cette injonction est formule aboutit mettre tous les autres objectifs sous sa
contrainte. Lapprciation de latteinte des diffrents objectifs des services est ainsi mise en
tension avec le principe de scurisation des dossiers. La performance telle quelle est conue
dans la communaut intgre une confrontation/conjugaison binaire de valeurs managriales
(atteindre les objectifs) et de valeurs bureaucratiques (conformit juridique). A cet gard, il
semble significatif que le critre de recrutement du contrleur de gestion soit prcisment sa
rputation de probit : J'ai eu mettre de l'ordre dans les marchs publics et j'ai mis la main
sur un march frauduleux que j'ai dnonc. Il y a eu une phrase de la justice intressante et qui
a pes lourdement dans mon recrutement. Je me suis forg une rputation. La justice dit : En
revanche il rsulte des investigations que si ces pratiques ont pris fin c'est l'initiative de
[nom du rpondant] qui a tout de suite prvenu le maire que des pratiques frauduleuses
existaient en mairie (R9).
Cette dualisation de la logique de performance est prise en charge par la direction de la

commande publique avec le soutien explicite de la DGS. Au travers de celle-ci, cest bien un
rappel de lidentit publique de la communaut qui est exprim aux diffrentes directions.
Concrtement, depuis le scandale qui a frapp la communaut, un des objectifs prioritaires de
la DGS est la scurisation absolue de tous les dossiers. La crispation autour de la conformit
rglementaire est dailleurs vivement ressentie par la plupart des rpondants et raffirme par
le contrleur de gestion (cf. R9) :
Jai rajout comme objectif mes directeurs de scuriser nos dossiers. Les lus
prennent des dcisions sans se soucier de savoir sils vont avoir des contentieux, sils vont
R1 pouvoir payer, si les procdures sont respectes, etc. Je suis un peu le gardien du temple.
a passe avant tout. Je dis toujours mes directeurs: Soyez intransigeants de ce ct-l.
Si a va pas, vous le dites, on ne fait pas
Je pense quici il y a quand mme une volont de bien faire les choses avec lesprit
R8 davoir toujours la scurit juridique. Ce qui est peut-tre moins vrai dans certaines
collectivits ou des fois on est plus souples
Il fallait apprendre marcher, et cote que cote. Donc ctait un peu de la dmerde en
R6 tant extrmement vigilants sur un certain nombre de contraintes juridiques. a ctait
vraiment le point le plus fort
R3 Au dpart, lobsession pour la scurit ma impressionn. Nous on faisait des marchs

trs propres et on navait pas cette lourdeur l qui se conoit parce quici il y a eu plein
527
de choses pas claires
Jai rappel les lus en leur disant : je suis dsol mais vous tes orient sur la qualit
du service public, or, la premire qualit du service public cest mettre ses lus labri de
R9 toute critique juridique. Souvent, ils me disent : a va coter plus cher. Et pour tre
provocant je leur rponds: on sen fout. Le tout cest quon respecte la procdure
juridique
Le respect de la rgle est vcu comme un modrateur de la logique de performance et

constitue une opportunit aux mains du directeur de la commande publique pour contraster les
logiques publiques et prives et rappeler aux services les particularits publiques prserver :
Cest toute la difficult. Ya un vrai choix oprer. Les collectivits qui nont pas cette
obligation de rsultat forcment trs lourde peuvent continuer privilgier les procdures les
plus balises. Alors quelles pourraient utiliser des procdures plus intressantes sur un plan
conomique. Nous, on nest pas trs frileux, mais en mme temps, il faut faire attention. Il y a
un quilibre qui nest pas facile trouver. Faut viter la schizophrnie. Cest trs bien de
vouloir prendre ce quil y a de positif dans les mthodes du secteur priv, mais il faut jamais
renier ce quon est. Cest un danger que je souligne ds que jen ai loccasion. Notre identit,
cest dtre une structure publique. On nest pas une entreprise prive. A partir de ce moment
l, on est assujettis au Code des Marchs, etc. La [communaut] doit faire trs attention a.
Cest pas parce quon met en avant un certain nombre dobjectifs nouveaux, par rapport ce
quon affiche gnralement sur le fronton des services publics, quil faut quon oublie ce que
lon est (R5).
Par ces propos, et limportance qui leur est accorde, on peut dduire que lapproche de la
performance laquelle les rpondants adhrent ne vaut pas conversion univoque et entire
aux valeurs managriales.
2.2.1.3 - Les conomies dchelle, objectif peu proccupant

On retrouve dans la communaut B le constat assez serein de labsence dconomies
dchelle. Selon eux, cette absence au niveau global, sexplique la fois par les cots
occasionns par la mise en place de la structure (recherche de leffectivit avant lefficacit),
la redfinition du primtre des services (mise en conformit et amlioration de la qualit)
mais galement par lgosme communal (maintien des effectifs malgr le transfert de
comptences et monnaiement de leur adhsion la communaut).
528
Leffectivit avant lefficience ou lefficacit

Le premier argument avanc par les rpondants est relatif au temps. Il sagit avant tout pour
eux de construire la communaut, de la rendre effective dans la production des services avant
de rflchir leur optimisation :
Une communaut ne peut tre performante que si elle exerce pleinement ses
comptences. Ce nest pas le tout de dire : la comptence collecte des dchets a t
transfre la communaut. Encore faut-il que la communaut lexerce en ralit.
R7 Certaines communauts sont restes des services instructeurs, dont les comptences
continuent tre exerces par les communes A partir du moment o la communaut
exerce rellement toutes ses comptences, on peut dj avoir un indicateur de
performance
a me semble compltement dlirant de dire quon va mettre en commun des moyens

R6 pour mieux exercer des comptences, et quon va mesurer les conomies dchelle au bout
de trois ans
Le rle de lintercommunalit ctait dj de faire son boulot, mais ctait surtout de

gnrer des conomies dchelle. On a limpression, en premire lecture, quil ny a pas
R2
eu dconomies dchelle. Cest ce que souligne la Cour des Comptes. Mais faut du temps.
On exerce toutes les comptences, et on les exerce rellement. Cest dj quelque chose
Redfinition du primtre du service

Si les conomies dchelle ne font pas partie des priorits, les responsables mettent nanmoins
en avant la difficult daffirmer leur absence en raison des transformations apportes aux
services dlivrs. En effet, les rpondants pointent les obligations de mise en conformit
quils ont eu respecter et lamlioration de la qualit des services offerts :
On na pas eu une continuit de lactivit de ce que faisaient les communes avant. On a

compltement chang. Au point de vue transport, on na pas du tout le mme nombre de
R2 bus, on fait pas les mmes choses. En assainissement on a eu un trs gros programme,
donc cest pareil. On a peut-tre plus de personnel, on cote peut-tre un petit peu plus
cher, mais dun autre ct, les volumes de travaux cest pas du tout les mmes
on arrive se dfendre. Avec de nombreuses pages on prouve quon en a fait des choses
R2
que les communes navaient pas faites et quelles auraient t obliges de faire
R10 Le service nest plus le mme, on a amlior la qualit
La Cour des Comptes ou les CRC font des analyses purement conomiques et
financires. Elles oublient le service quon apporte la population. Ce quil faut valuer,
R4
cest si lefficacit des nouveaux services quon apporte vaut le cot. Si elles ne le font
pas, alors elles nont pas grand-chose dire
529
Au total, cette absence dconomies dchelle, visible au niveau des budgets globaux de la
communaut et des dpenses publiques sur le territoire, peut masquer des conomies dchelle
plus modestes et localises dans certains services mutualiss comme la DSI ( On a ralis
des conomies dchelle, cest vident, cest mme pas la peine den discuter (R6)) ou la
collecte des dchets ( on a ralis des conomies dchelle ) (R10).
Le poids de lgosme communal

Plusieurs rpondants, pointent le fait que le surcot occasionn par la construction
communautaire repose en partie sur les communes. Bien que dcharges de plusieurs
comptences, elles nont pas rduit leurs effectifs, en profitant pour mener des rformes
organisationnelles. Ils ont ainsi le sentiment dessuyer des critiques en lieu et place des
communes.
Il y a des explications. Prs de 400 personnes sont passes de la ville [centre] la

R7
communaut. Pour autant les effectifs de la ville sont rests stables ou ont crus
La ville de [XXX] a envoy 450 ou 500 personnes la communaut. Mais par ailleurs,
R2 elle a territorialis son organisation et recrut 450 ou 500 personnes Nempche quon
se prend dans le nez son maintien des effectifs
Enfin, on retrouve dans la communaut B la rfrence au cot des tractations politiques

pralables la construction communautaire. Celles-ci ont galement conduit une sous-
valuation des charges transfres, qui se rpercute dans les frais de fonctionnement de la
nouvelle structure :
Faut pas oublier que les communauts se sont constitues pour beaucoup sur la base de
la ngociation. Et qui dit ngociation dit Sur le programme des charges transfres
R4 Par exemple, sur notre communaut, les lus ont mis un pralable en disant :
Aujourdhui, on ne parle que des charges transfres directes et non des indirectes.
Grosso modo, fallait un peu acheter laccord
Au total, lapprciation des conomies dchelle est difficile au niveau de la communaut, et

ne renvoie pas uniquement des difficults dorganisation administrative.
530
2.2.2 - Pratiques de pilotage : le management des performances
La logique de performance qui est affiche par la communaut est relaye par un ensemble de
dispositifs concrets de mesure et dapprciation des activits. Certains de ces dispositifs sont
transversaux tandis que dautres ne concernent quun service. Ces dispositifs ne sont pas
formellement relis entre eux si bien que lon nobserve pas une dmarche de performance
globale et intgre au sein de la communaut, o une criture complte du triptyque objectifs-
actions-rsultats serait renseigne par un processus systmatique de collecte dinformations
structures. Nanmoins, ces dispositifs ne signorent pas et les possibilits de chanage font
lobjet dune attention particulire. De plus, le primtre couvert par la mesure de la
performance est large. Autrement dit, un panel de plusieurs types dindicateurs peut tre
identifi, mais leur agrgation ne dpasse pas les frontires des directions.
2.2.2.1 - Les dispositifs transversaux : ngocier, fixer et suivre les objectifs du global au
particulier
Plusieurs dispositifs transversaux sembotent, en suivant la ligne hirarchique, afin de faire
merger, fixer et suivre les objectifs dclins chaque niveau de responsabilit.
Tout dabord, le projet dagglomration permet de fixer des objectifs long terme et de
dfinir la performance par rapport un environnement administratif, gographique,
conomique et vis--vis de la population. On se situe ici au niveau stratgique, les objectifs
concernant lorganisation dans son ensemble et les relations lenvironnement. De plus, le
projet est port par les lus et associe quelques parties prenantes (reprsentants de la socit
civile, partenaires administratifs, services de la communaut, consultants). Enfin, le projet met
en place des procdures dvaluation interne et externe. En externe, le conseil de
dveloppement (reprsentants de la socit civile), le comit territorial de pilotage (associant
les reprsentants de lEtat et des autres collectivits territoriales) sont en charge du suivi de la
ralisation des objectifs du contrat tous les 28 mois. En interne, un processus de suivi de la
ralisation du projet est mis en place selon la mthode des objectifs et au niveau de la
coordination gnrale des services (projet dagglomration).
Le projet dagglomration est prcisment dclin au sein des 90 fiches-action comportant

un volet budgtaire et des sous-objectifs atteindre en cours de route. Il ne se rsume donc
531
pas un diagnostic et une formulation vague dobjectifs mais constitue un programme

dactions.
La traduction du projet en fiches-actions permet de le relier au deuxime dispositif

transversal : la procdure annuelle de fixation dobjectifs aux DGA par la DGS. Elle reprend
les fiches-actions et les dcline aux DGA. Il sagit dune procdure crite, prcde dun
comit de direction gnrale ddi et dentretiens individuels qui permettent aux diffrentes
parties de discuter ces objectifs.
Cette procdure de fixation dobjectifs, si elle est organise en suivant lordre hirarchique,
est perue par plusieurs rpondants comme une occasion de se concerter avec la DGS et de
participer la dfinition des objectifs. La procdure est donc perue comme participative :
Un des modes de management les plus importants chez nous c'est que le DGS discute
des objectifs des DGA. Il y a une vritable percolation qui se fait. Cest une discussion,
R10 c'est--dire que l'on dbat, on peut critiquer tel ou tel indicateur. On peut dire au DGS :
je ne suis pas d'accord avec votre vision. Et vu que l'on peut dbattre de nos objectifs,
ceux quon finit par choisir ont d'autant plus de chance d'tre suivis
Le DGS discute des objectifs des DGA, les DGA nous communiquent leurs objectifs. On
en discute ensemble. C'est une chane descendante. On les dcline vis--vis de nos
R12 principaux collaborateurs qui leur tour... En fait, j'ai du mal d'ailleurs dire si c'est un
mcanisme descendant ou ascendant. Parce que a se passe aussi dans l'autre sens. Cest
pas si clair. Par exemple, c'est moi d'crire, de proposer mes objectifs mon patron
On ne va pas couter la bonne parole du DGS. On y va, on change nos expriences et

R6
on parle de projets transversaux, on ngocie les objectifs
Tous les ans, on a une descente depuis le DGS jusquau DGA, au directeur, au sous-
R4
directeur. Et puis on se fixe des objectifs et a descend tous les niveaux
Le suivi de la ralisation de ces objectifs est organis de manire qualitative et transversale

une frquence trimestrielle :
Donc les objectifs fixs par le DGS sont diffuss chaque direction. Ensuite, on a des
R10 runions de suivi avec le DGS deux trois fois par an. Ce qui fait qu'il y a une vritable
qualit du suivi des actions menes
Les DGA se runissent de manire informelle trs rgulirement. Ils communiquent

extrmement bien entre eux. Ca se ressent dans toute lagglo. Quand a ne va pas ils se
R6 disent clairement les choses. Par exemple, il y a beaucoup de tutoiement dans la
[communaut]. Il y a peu de chasse garde. On se mle facilement des affaires des autres
de DGA DGA, de direction direction
532
La procdure de fixation des objectifs est dploye, toujours en suivant la ligne hirarchique,
au sein de chaque direction. Intervient alors le troisime dispositif transversal de management
de la performance : la rmunration individuelle la performance. Il sagit ici de substituer
la notation traditionnellement dconnecte de latteinte des objectifs, une relle procdure de
fixation des objectifs individuels par le biais dun systme incitatif : la part variable de la
rmunration est conditionne latteinte des objectifs annuels individuels.
2.2.2.2 - Des dimensions de la performance arrimes chaque direction fonctionnelle

En marge de ces dispositifs transversaux, les directions fonctionnelles ont un rle moteur dans
la production de la performance communautaire. La varit de leurs rles et de leur influence
sur les directions oprationnelles permet de rvler les dimensions de la performance les plus
prgnantes au cur de laction : les aspects budgtaires et financiers, bien que prsents ne
sont pas un levier essentiel dapprciation de laction communautaire.
La direction des finances napparat pas comme une juridiction de la performance des autres
directions. Celle-ci se limite essayer de contourner le principe dannualit budgtaire pour
aider les directions rpartir leurs investissements et alerter les lus des probables effets de
ciseaux que connatra la communaut au fur et mesure de la prise en charge de ses
comptences. Par ailleurs, afin daider les services mieux valuer leurs cots, la direction a
mis en place une comptabilit analytique grande maille permettant daffecter les cots et
ressources chaque DGA. Si les informations produites par la direction sont utilises par les
diffrents services pour suivre leur degr dexcution budgtaire, la direction sinvestit peu
dans le contrle ou le conseil auprs des services. Elle sattache informer plus qu
influencer. In fine, les budgets quelle prsente restent organiss classiquement, c'est--dire
quils sont centrs sur les moyens et les mesures physiques, et indicateurs de performance en
sont absents. Cela signifie concrtement que le lien entre les budgets et les autres sources
dapprciation de la performance de la communaut se font oralement lors des comits de
direction gnrale ou des sances de dialogue de gestion organises par le contrleur de
gestion.
La direction du contrle de gestion se situe plus dans un rle de business partner au sens o
son implication est forte, tant dans le contrle que dans lassistance aux directions
oprationnelles (Petitbon et Delavalle, 2003). Le principal support de son travail est le
533
contrle budgtaire. Nanmoins aux yeux de certains rpondants, le contrleur de gestion na

pas les ressources suffisantes pour analyser correctement les causes des carts entre prvisions
et ralisations : a reste quand mme trs: Je constate le ralis. Je disais lautre jour au
contrleur de gestion: Cest bien de suivre le ralis par rapport au prvu. Mais si tu as un
ralis qui est nettement en dessous du prvu, il faut savoir dterminer pourquoi? Cest peut-
tre parce quon a fait des conomies. Et si cest le cas, cest bien de le mettre en vidence. Or
avec tes donnes, une direction conome serait pnalise (R6). En fait, le contrle de
gestion vise principalement sassurer de la bonne excution du budget et du respect des
dlais sans trop porter attention aux autres dimensions de lactivit des services. L encore, le
reporting budgtaire quil opre auprs du DGS est le pralable lintgration orale par le
DGS de la dimension budgtaire dans lapprciation des performances des services.
Les directions des ressources humaines, de la commande publique, des SI et de la proximit,

par leur influence sur les services et les principes quelles portent sont rvlatrices du sens que
revt la performance dans la communaut et opratrices de sa mise en uvre.
Tout dabord, le DRH a un rle daccompagnement des services, de renforcement des

comptences individuelles et collectives. Important alli du DGS, trs respect par les
directeurs et DGA, il incarne lide selon laquelle la performance de la communaut dpend
de la fluidification des processus organisationnels et de laffirmation de valeurs partages. Les
groupes de progrs transversaux, le centre de formation au management et le systme
dvaluation sont ainsi utiliss comme levier de coordination interne tandis que la charte de
dontologie tente de faire du sens de laction, du sens du service public, un levier de
rgulation des comportements.
La direction de la commande publique, place dans une situation de contrle des autres
services, diffuse avec laide de son tableau de bord de suivi des marchs une logique de
rgulation par la conformit aux principes. Cette logique par limportance que lui accorde la
DGS est ainsi un axe structurant de lapprciation de la performance des services.
Les directions des SI et de la proximit sont comptables de la dimension qualit de service

de la performance communautaire. La DSI, potentielle future direction de la modernisation
administrative est en charge de la gnralisation de la dmarche/certification qualit dans les
directions oprationnelles et fonctionnelles, ce qui signale, dune part, que la modernisation
534
est plus troitement associe la notion de qualit et aux outils qui la composent quaux
techniques budgtaires. Dautre part, la gnralisation de la dmarche qualit signale une
conception de la performance privilgiant la maximisation de la satisfaction des clients la
rationalisation des dpenses. Enfin, le fait de confier cette responsabilit la DSI, revient
insister sur la dimension purement instrumentale de la dmarche et la dissocier des aspects
contrle et budget . Que la DSI soit galement matre douvrage du projet de Systme
dInformation Dcisionnel tmoigne de la prgnance de lacception technique du pilotage qui
prvaut dans la communaut, et du fait que les directions des finances et du contrle de
gestion ne soient pas les leaders du pilotage des activits. Lexistence mme dune direction
de la proximit tmoigne de limportance accorde par la communaut la qualit de la
relation aux usagers, qui constitue une activit diffrencie, cohrente et transversale. Les
diffrentes dmarches et outils transversaux dvelopps dans ce cadre permettent la
direction de produire des donnes telles que les dlais de rponses, le nombre dappels reus
et lobjet des appels, ainsi que des taux de satisfaction des usagers qui deviennent rapidement
des indicateurs de performance des services concerns, puisque ceux-ci font lobjet dun
contrle rgulier, dun reporting auprs de la DGS et des lus et sont rendus visibles dans les
rapports dactivits. La qualit de service perue par les usagers, de par lattention dont elle
bnficie en interne et la communication qui en est faite en externe, devient de fait un objectif
et un critre dapprciation de la performance.
2.2.2.3 - Le management de la performance dans les directions oprationnelles

Les deux directions oprationnelles tudies disposent dun systme complet et intgr de
management de la performance.
Les champs couverts par les indicateurs concernent : la mesure des intrants, lanalyse des
activits, la mesure de la production finale et de ses effets en termes de satisfaction et
dimpact environnemental. Les indicateurs produits ne sont pas de simples mesures, mais des
ratios et calculs dcarts visant faire ressortir lefficacit ou lefficience des actions menes.
Il en rsulte que les tableaux de bord produits sont nourris dinformations structures, et que
les mesures sont explicitement relies aux objectifs assigns.
On a ainsi des systmes de mesure fortement intgrs couvrant les diffrents aspects de la
performance et incorporant des rfrences aux objectifs stratgiques du service, relies la
rmunration des individus. La quantification prend donc place dans le cadre dun
535
raisonnement faisant rfrence la stratgie dorganisation, la nature de son activit, ses

choix de management.
Dans les deux cas, la dimension qualit de service revt une importance suprieure aux autres
dimensions apprcies. On note galement que les mesures dveloppes ne se limitent pas
celles exiges par la loi. Ceci invite penser que la mise en place de ces dispositifs ne se
limite pas la satisfaction de pressions externes et rpond des proccupations propres aux
responsables du service. Les formations, lutilisation des donnes dans le cadre du suivi des
DSP, la modification des procdures de mesure (mise en place dun contrle itinrant de la
propret des bus renseign sur Pockets PC) indiquent quil y a bien un usage effectif des
mesures produites.
Enfin, dans les deux services, on constate que la communication externe sur la performance
du service ne se limite pas la production du rapport dactivit annuel. Des informations sont
rgulirement mises disposition des usagers et habitants sur le site internet des services.
Au total, les systmes de mesure et de pilotage de performance, dvelopps dans les

directions oprationnelles, sont homognes et prsentent le mme degr de maturit. De
surcrot, ils sont relativement isomorphes aux dimensions mises sous contrle par les
directions fonctionnelles sans quil ny ait dinjonction officielle.
2.2.2.4 - Une intgration informelle des diffrents dispositifs

Dans lensemble, il ressort que plusieurs dispositifs transversaux et sectoriels de management
de la performance se superposent ou coexistent. Ces dispositifs ne sont pas formellement
relis entre eux par un systme dagrgation ou de pondration. De mme, les dispositifs
dvelopps par les directions fonctionnelles et oprationnelles ne sont pas formellement
intgrs dans un mme rapport annuel de performance de lorganisation. Ils ne font pas
systmatiquement et formellement rfrence aux fiches-actions du projet dagglomration ou
aux objectifs annuels fixs par la DGS.
Le management de la performance est ainsi organis par directions. Nanmoins, chaque

dispositif est conu pour pouvoir prendre en compte les autres dispositifs dvelopps (fixation
dobjectifs, rmunration la performance, etc.).
536
Le chanage entre les dispositifs fonctionnels et oprationnels est ralis de manire orale au
sein des comits de direction gnrale et lors de rencontres inter-services. Nanmoins, la
quantit et la structuration des donnes produites par les services rendent tangibles et
durcissent ces runions. Dans la communaut B , les donnes ne sont pas cres la
demande. Au contraire, les rencontres servent rendre compte de ses chiffres, pour dfendre
le bout de gras (R2). Reste que le sentiment de concertation est trs prgnant, avec des
acteurs qui se sentent couts, en position de ngocier tant les indicateurs que les objectifs. La
domination de loralit est ici moins marque et le formalisme des prsentations plus
important. La prsence abondante de donnes, permet de nourrir les comits de direction
gnrale et runions transversales, qui apparaissent comme le moment privilgi de prise de
recul et de rflexion propos de laction. Sen dgage limpression dun rel dcloisonnement
des services : On y va, on change nos expriences et on parle de projets transversaux.
Quand lurbanisme fait ltude de [XXX] il vient en rendre compte tous les directeurs. Et le
directeur de leau peut rappeler cette occasion que lalimentation en eau de la ville [XXX]
est sur le trac du projet et quil faut la contourner. On est ce genre de discussions dans les
comits de direction (R6).
Au total, les dispositifs de management de la performance dvelopps dans la communaut

prsentent quelques traits communs au travers de limportance accorde la qualit de service
et au fait que la dimension financire et le suivi budgtaire ne focalisent pas lessentiel de
lattention. Enfin, sil existe bien une communication sur la performance de linstitution et les
performances des services, celle-ci ne correspond en aucun cas un vritable effort pour
rendre des comptes fiables sur le fonctionnement de lorganisation. Pour linstant, les
dispositifs dvelopps satisfont davantage des proccupations internes de pilotage. Dailleurs,
si des pressions externes agissent ici aussi en faveur du dveloppement des systmes de
mesure, la lgitimit normative (tre une rfrence dans son mtier, confirmer la rputation
dexpert des directeurs) apparat dterminante.
537
2.3 - Le rapport aux outils de gestion
2.3.1 - Une conscience critique vis--vis des outils
Sans insister autant que dans la communaut A sur les expriences ngatives quelles ont
pu connatre vis--vis des outils de gestion, les personnes rencontres ne font pas lapologie
des outils. En fait, les rpondants semblent sappuyer sur leurs expriences ngatives pour
transformer les outils du dedans et limiter les risques de msusage. Pour la plupart des
rpondants, les outils de gestion sont un phnomne grer en soi.
2.3.1.1 - Un effet dexprience vis--vis des outils

Plusieurs rpondants voquent leur exprience passe propos de lintroduction de tel ou tel
outil pour illustrer les drives possibles engendrs par ceux-ci. La conscience du dcalage
entre usages attendus et usages effectifs est prsente chez les rpondants, et cette exprience
est mobilise lorsque ces rpondants sont confronts de nouveaux outils :
Quand jai vu les 120 indicateurs, jai vu que ctait une usine gaz. Jai connu a en
dbut de carrire quand le ministre faisait remplir des questionnaires tellement longs que
R3 les entreprises ne sembtaient pas. Elles le remplissaient une fois, puis lanne daprs
elles disaient :Quest-ce quon a fait cette anne? 2% et elles mettaient 2% partout.
Donc, au bout de 10 ans les indicateurs ne servaient plus rien
Une dmarche qualit, cest vcu dans la plupart des organisations comme une
contrainte et de la paperasse. Les freins des dmarches qualit, cest qu chaque fois
R6
quon fait un pas, il faut remplir huit formulaires. Et de la paperasse, parce quil y a les
m3de papier quon entasse. Du coup ya beaucoup de gens qui se posent des questions
Dans le mme registre dides, les rpondants qui ont eu loccasion dobserver les dispositifs
et instruments daction publique dvelopps au Royaume-Uni, font part de leur scepticisme.
Ce qui suggre que le systme anglais, pourtant exemplaire en matire de NPM, nest pas
rig en modle et que la rcupration de ses instruments nest pas considre comme tant
par nature bnfique :
La pratique anglaise de tout externaliser, avec des indicateurs de performance

extrmement prcis, en font des acheteurs redoutables. Ils concentrent, toute leur nergie
R12 surveiller des indicateurs. Sils sont bien choisis, ils vont leur permettre d'obtenir de
leurs prestataires de trs bons scores et damliorer leur Value For Money, l'usage des
fonds publics Mais a marche trs bien pour l'entretien des routes, pour le nettoyage
538
des rues. Pour des trucs basiques et rcurrents avec des rfrences. Mais pour le suivi de
projets, a amne se dmettre de leur fonction de matre d'ouvrage. Ils passent 4-5 ans
mettre au point un contrat avec leur concessionnaire. Et ils auront mis effectivement
normment de clauses, d'indicateurs de performance. Et ils vont avoir des surveillants
qui vont vrifier... Ils doivent penser tout au pralable parce qu'ils nauront que les
indicateurs qu'ils auront mis dans le contrat pour contrler leurs prestataires. Or, cest
pas raliste. Dailleurs, quand je suis parti, ils commenaient devenir sceptiques
L-bas ils ont tendance passer des contrats globaux, conception, construction,
ralisation, avec des normes consortiums. Ce faisant, a leur cote extrmement cher et
puis ils sont partis d'un dogme trs thatchrien qui consiste dire Je vais pas y mettre
d'argent. Ce qui en matire de transports publics est assez impossible obtenir.... Ce qui
fait qu'en pratique les produits ne sortent pas. Les anglais ont beaucoup promu les
R12
Partenariats Public-Priv. Or rien ne prouve que a va coter moins cher la collectivit.
Il faut bien les payer vos partenaires. Et plus vous transfrez au priv, plus le priv
demande tre rmunr pour les risques qu'il prend. Donc, au final a vous cote plus
cher. L'ide qu'un PPP vous permet de gagner de l'argent en tant que client public est
mon avis une ide compltement fausse. Rien nest automatique
Jai une exprience un peu longue. Et je trouve a intressant les indicateurs. Il en faut.
Mais il faut des indicateurs qui servent quelque chose. Je sais quon nous a montr des
indicateurs anglais et franchement on na pas trouv a extraordinaire. Alors cest trs
R3 intimidant, parce quils simposent toutes les autorits. Donc, a permet davoir de
belles moyennes et de beaux classements. Le premier lan cest de se dire : jaimerais
bien avoir pareil. Et puis aprs, on regarde les indicateurs, les modes de calcul On se
dit que cest pas quelquun des transports qui les a pondus. Cest pas trs oprationnel
2.3.1.2 - Conscience du risque de drive formaliste

Les acteurs sont trs sensibles au risque de formalisme engendr par certains outils et au
phnomne de dcouplage entre la prsentation formelle laquelle donne lieu loutil et aux
usages effectifs qui en sont fait :
R11 Il faut faire attention au formalisme, le contenu compte plus que le cadre
R11 Pareil pour l'entretien d'valuation. Partout c'est un processus formel, formaliste
R12 Fixer des objectifs a peut tre un exercice trs thorique
Fixer les objectifs et les lier avec la part variable de la rmunration, cest une chose.
R5 Aprs, la qualit de lvaluation qui permet de fixer le montant de la prime, a cest un
autre dbat
2.3.1.3 - Les outils sont un moyen, pas une fin : le ncessaire encadrement
Plusieurs rpondants sont conscients du risque de vouloir se doter doutils pour le simple fait
de pouvoir les afficher. Le rappel de la directrice des transports selon laquelle on ne fait pas
des indicateurs pour faire des indicateurs (R3) quivaut dire que cela peut parfois se
produire. Dans la mme logique, quand le DSI souligne que cest pas loutil qui doit mener
539
la dmarche qualit, on est tous bien daccord l-dessus (R6) cela revient exprimer
implicitement quil est conscient du risque de voir la logique de loutil prendre le pas sur la
finalit quil doit servir. Ces diffrentes remarques sont souvent le prlude lexplicitation
par les rpondants des efforts quils mnent pour concevoir, adapter et faire approprier les
outils par les autres acteurs dans lorganisation.
2.3.1.4 - Le contrle des consultants

Les consultants jouent un rle actif dans la diffusion et limplmentation doutils de gestion.
Le rapport que les responsables intercommunaux entretiennent avec ces acteurs peut tre un
indice de leur rapport aux outils de gestion. Dans la communaut, une certaine mfiance rgne
vis--vis de ces cabinets, qui bien que rgulirement mobiliss voient leur travail contrl et
souvent remis en cause. Derrire le contrle et le travail de partenariat avec les consultants est
vhicule lide que les outils doivent tre appropris leur contexte dusage. Les solutions
universelles et immanentes nont que peu de valeur aux yeux des rpondants :
Je suis capable de vous btir nimporte quel indicateur. Un jour jai un rapport qui
mest envoy o une socit a t consulte pour savoir si nous devions mettre
linvestissement renouvelable la charge du dlgataire ou si ctait le fermier qui devait
le fournir. Autrement dit dans quel rgime de dlgation on devait se situer. Pour
R9 accrditer leur thme, ils me donnent une tude de 10 pages. a fait appel des thses,
des communications et on arrive une formule coucher dehors. Puis, le mec dit:
compte tenu de a, cest a. Il nen fallait pas plus pour me piquer au vif. Jai rentr la
formule dans [mon logiciel de calcul] et jai trac la courbe. Surprise: la fonction tait
parfaitement linaire, Y=X. Ctait une manire de se foutre du monde
Les contrles externes, cest beau mais a sert rien. Si le consultant vient, et puis
quon na pas mont les indicateurs, il peut rien faire. La seule chose quon peut chercher
sur un externe, cest quil ait des ides dinstallation doutils de mesure, de machins et
R2
quil vienne nous les faire partager sur place. Il peut seulement nous aider monter
lindicateur et les outils pour approvisionner lindicateur. Et encore l-dessus, faut pas
quon se fasse resservir du tout cuit, refroidi puis rchauff
Les tudes qui sont menes sont souvent assez lourdes parce que pour faire ce genre
dtudes il faut dj bien connatre la maison. Donc, un consultant extrieur, mme sil a
R7
plus de connaissances que nous, ne connat pas la maison. Au bout du compte on y passe
pas mal de temps et le rsultat nest pas spcialement faramineux
On peut pas laisser les consultants travailler seuls. Ils ont des connaissances techniques,
mais nous on a la connaissance de la maison. Donc faut bien contrler ce quils font,
R6
changer avec eux. Et, puis sils voient quon est sur leur dos cest pas plus mal. Je ne
conois pas de ne pas contrler mes consultants
540
Le principal intrt des consultants est dapporter un regard extrieur sur une rflexion
manant de lorganisation et de crdibiliser les arguments tenus par les responsables en
fournissant lavis dun tiers. Ils ont un rle dobjectivation plus que de prescription. Les
facults danalyse ne leur sont ainsi pas totalement dlgues :
Je suis pas trop pour les conseils et les consultants en rgle gnrale sauf que pour vous
dire o en est votre projet l'il extrieur est gnralement une bonne solution parce qu'ils
sont moins impliqus, on a moins tendance s'autoamnistier et donc a vaut le coup de
R12
payer quelqu'un pour qu'il soit un miroir un peu plus fidle de la ralit... Il vous renverra
un reflet de la ralit, un indicateur qui sera plus objectif que si c'est vous mme qui tes
amen dire o vous en tes
On a fait travailler un bureau d'tude pour la partie diagnostic et ils nous ont aids non
seulement dans le diagnostic mais aussi dans le lancement de la procdure, c'est--dire
R13
dans le lancement et l'animation des premires tables rondes. Donc trs intressant pour
le diagnostic, pour tre plus crdibles sur l'valuation
La conscience critique des responsables vis--vis des outils de gestion ne fondant pas une
attitude de rejet, implique le dveloppement de stratgies dlibres de bricolage et
dappropriation des outils de gestion.
2.3.2 - Des stratgies dlibres de bricolage et dappropriation
Pour les responsables de la communaut, les outils de gestion sont un problme grer part
entire. La gestion des dispositifs de gestion repose sur deux stratgies : dune part une
stratgie de bricolage et de transformation des outils de gestion, dautre part une stratgie
daide lappropriation des outils par les acteurs.
2.3.2.1 - Stratgies de bricolage des outils

Parmi les diffrentes stratgies de bricolage et dadaptation possibles des outils, quatre sont
voques par les rpondants : les finalits discrtes, la mise en place doutils correctifs, la
conception sur mesure, lintgration des utilisateurs dans la conception et la gestion de
lvolutivit des outils.
La plupart des rpondants qui voquent les risques lis aux outils nen tirent pas pour autant
une attitude de rejet absolu. La prsentation des drives possibles leur sert surtout montrer
quils ne sont pas crdules et quils essaient activement de contourner ces problmes. La
conscience des risques ne prend pas le pas sur la volont daffronter ces derniers.
541
Des finalits discrtes

Pour certains rpondants, la mise en place doutils de gestion sert plus enclencher une
dynamique qu obtenir les rsultats affichs par les outils. Les vritables objectifs des outils
ne sont pas mis en avant par leurs promoteurs, mais sont nanmoins consciemment
recherchs.
Cest notamment la posture du DRH, qui a tendance assigner des objectifs relationnels des
dispositifs de cration de savoir :
Durant ces sminaires on passe en revue tous les grands pans de la gestion territoriale.
a a t la rvolution! Mais, ce sont les microprocessus qu'engendrent nos dmarches qui
R11 comptent plus que les dmarches elles-mmes. C'est la marge des actions qu'on initie,
que se dveloppent les processus que l'on cherche. Je ne fais pas de la formation pour
gnrer du savoir, mais pour le lien que a va provoquer entre les gens
Par ailleurs, les rpondants investissent du temps et de lnergie pour encadrer le dploiement
des outils. On peut cet gard parler de bricolage intentionnel des outils et de stratgies
dappropriation des outils par les acteurs et de calibrage des outils pour quils rpondent
leurs attentes.
Mettre en place des outils correctifs

La DSI, trs critique sur la lourdeur procdurale des dmarches qualit, rflchit la mise en
place doutils qui visent attnuer les lourdeurs des dmarches qualit classiques.
Je ne conois pas de mettre en place une dmarche qualit sans mettre en place des
outils qui gomment ses aspects ngatifs. Nous allons voir le service assainissement qui a
t certifi ISO et notre travail cest de modliser la dmarche avec nos outils
R6
informatiques, pour que, lorsquon va dployer la dmarche dans les autres services, a
soit plus lger mettre en place. Lobjectif cest de faire en sorte que a se mette
rellement en place, sans tre vcu comme une contrainte
Faire des outils sur mesure
Pour plusieurs rpondants, la gestion de lappropriation des outils ne repose pas uniquement
sur une action de communication ou de valorisation. Il sagit dintgrer le contexte dusage
dans la conception mme de loutil. La conception doutils sur mesure par ladaptation des
dispositifs existants apparat ainsi centrale :
542
Cest assez rare quon travaille sur des outils tout faits. On prend les outils tout faits et
on les vrifie, on les retravaille. A partir de l, les indicateurs on les construit nous-
R9 mmes Ces indicateurs, cest lhomme qui les choisit. Donc ce sont des constructions
humaines. Donc, faut quils refltent chaque personne, chaque activit. Faut faire du cas
par cas
On a des quantits d'indicateurs mais on essaie de dvelopper des indicateurs plus

objectifs. Enfin objectifsBien sr, il faut quils montrent la vrit, que leur fiabilit
soit vrifie. Mais il faut aussi quils soient honntes par rapport aux conditions
R10
dexercice de notre mtier. Leffort pour rendre les indicateurs crdibles, il doit aussi se
faire dans ce sens l. Mme si je fais du benchmarking, je peux pas prendre les donnes
brutes. Faut affiner et un peu reconstruire le sens des indicateurs
On a pris des exemples qui existaient dj pour se demander sils nous semblaient
pertinents. Il y a des choses que lon a prises et dautres que lon na pas prises parce que
ce ntait pas adapt au rseau. Lindicateur de propret sest construit progressivement.
Aprs avoir dfini ce quest la propret, il faut dfinir les niveaux exigs. Et cest difficile.
R3
Tous les niveaux se font en gnral dire dexperts. Nous, on na pas fait a. On a pris
nos indicateurs qualit, on est all les mesurer dans des rseaux qui taient de bonne
qualit et on a dit: le niveau o vous devez arriver, cest a. Donc, on a fait des choses
qui se voulaient trs pragmatiques
Par del ces rfrences la ncessit de construire soi-mme ces indicateurs, on retrouve la
direction de la commande publique, la DSI, largument selon lequel un outil doit maner des
problmes internes lorganisation ce qui suppose un travail artisanal de la part des membres
de la communaut. La consquence directe de la ncessit de mettre la main la pte est
dintgrer les utilisateurs dans la conception de loutil.
Intgrer les acteurs dans la conception de loutil

Lintgration des utilisateurs dans la conception mme de loutil apparat pour les rpondants
comme un facteur cl de sa pertinence oprationnelle et facilitant son appropriation. En effet,
pour plusieurs rpondants, la participation des utilisateurs la conception de loutil, la
dfinition des indicateurs, est le principal levier pour sassurer que les oprationnels ne
peroivent pas loutil comme impos de lextrieur et quils aient le sentiment que loutil
propose une reprsentation pertinente de leur travail.
Il y a une vritable percolation qui se fait. Cest une discussion, c'est--dire que l'on
dbat, on peut critiquer tel ou tel indicateur. On peut dire au DGS : je ne suis pas
R10
d'accord avec votre vision. Et vu que l'on peut dbattre de nos objectifs, ceux quon finit
par choisir ont d'autant plus de chance d'tre suivis
Un objectif a d'autant plus de chance d'tre suivi par la personne qui aura le tenir
quelle a pu y participer. Par exemple, c'est moi d'crire, de proposer mes objectifs
R12
mon patron. [] On essaie de faire en sorte que l'objectif soit propos par le
collaborateur et accept par le suprieur
543
Cest parce quon a fait ce cheminement avec eux quon a aujourdhui des indicateurs
R3
avec eux dans lequel ils se reconnaissent. a ne simpose pas
On ne peut pas faire les indicateurs tout seul. Mon rle cest plutt danimer et
dimpulser un certain nombre de choses plutt que de dire cest comme aIl y a des
R3 choses dans lesquelles on a un rle de contrle de lexploitant, mais il y a des endroits o
il faut tre partenaire [] Quand on fait les indicateurs il faut dabord avoir une
dmarche partenariale pour que tout le monde se lapproprie
On retrouve galement ce souci dassocier les acteurs dans la conception du tableau de suivi
des marchs chez le directeur de la commande publique, et chez le DSI.
Lintgration des utilisateurs ne se limite pas la phase de conception, leur participation
continue fait lobjet dune attention particulire des rpondants qui va de pair avec la volont
dassurer lvolutivit des outils.
Assurer lvolutivit des outils

Que cela concerne la dmarche transversale de fixation dobjectifs, ou les dispositifs plus
sectoriels, plusieurs rpondants insistent sur la ncessit de veiller ce que les outils puissent
voluer en fonction de lvolution de la structure.
2.3.2.2 - Des stratgies dappropriation

Les stratgies de bricolage des outils sont lies au souci de favoriser leur appropriation par les
acteurs. Lappropriation fait lobjet dinitiatives spcifiques qui reposent sur : le
contournement des rsistances, lesthtisation, la valorisation potentielle, la formation
lutilisation des outils.
Le contournement des rsistances

Cest la stratgie la plus connue et vidente, tant et si bien quelle semble aller sans dire pour
les rpondants. Lanalyse descriptive a ainsi montr que la plupart des responsables tentent de
convaincre les utilisateurs de lutilit de leurs outils. Parmi ceux-ci, le DSI, habitu au
problme rcurrent de la rsistance au changement technologique, a pour principe de ne
jamais critiquer les rsistances, mais didentifier les raisons de la non adoption des outils. Il a
pour rgle de souligner systmatiquement que les non-utilisateurs ont de bonnes raison de ne
pas recourir ses solutions. Il sagit ici de jouer lacclimatation progressive, lempathie et la
proposition damnagements plutt que la contrainte ou lautorit.
544
Lesthtisation des outils

Mme voque de manire anecdotique, lide de rendre les outils sduisants et lattention
porte une mise en forme agrable des donnes suggrent que lappropriation des outils ne
repose pas, aux yeux des rpondants, sur leur seule efficacit instrumentale. Elle dpend
galement de variables affectives ou motionnelles. Soulignons que lesthtisation des outils
ne se rduit pas assurer leur lisibilit :
Quand vous avez une procdure, vous en prenez 80% et vous les foutez la poubelle, et
les 20% restants, vous faites en sorte que ce soit beau. On parle du look de la procdure.
R6
Si les 20% qui restent ne sont pas beaux, vous pouvez jeter votre procdure la poubelle,
elle sera jamais applique
La valorisation potentielle
Une des stratgies les plus rpandues auprs de la DGS, de la direction de la commande
publique ou de la collecte des dchets, consiste prsenter loutil comme le meilleur moyen
de faire valoir les intrts propres des utilisateurs. Il sagit de prsenter les outils comme un
vecteur de valorisation de leur travail. Cette stratgie va de pair avec la garantie de la
flexibilit des outils. Le contenu des outils tant dlibrment ngociable, ils sont prsents
comme un moyen pour les utilisateurs dy inscrire leurs proccupations. Il y a ainsi une
construction de la lgitimit dusage des outils. Ainsi, ce qui est traditionnellement considr
comme un effet pervers possible des instruments de gestion, savoir le fait que les utilisateurs
apprennent jouer avec les instruments de mesure, est intgr dans la promotion de loutil :
On leur dit que cest en se construisant leur propres indicateurs quils pourront faire
remonter la fois leurs problmes et leurs russites. Une fois quils sont conscients quon
R9 relaie tout. Mais tout, a veut dire aussi les donnes quils veulent afficher pour peu quon
puisse contrler nous-mmes leur fiabilit, ils comprennent vite le truc. Lintrt quils ont
de nous filer des informations.
La formation lutilisation
Enfin, la formation lutilisation fait lobjet dun fort investissement de la part des
responsables qui participent parfois eux-mmes ces oprations. Lanalyse descriptive a
montr que la plupart des dispositifs dvelopps saccompagnaient de dispositifs de
formation : cest le cas pour les tableaux de bord de suivi marchs, la dmarche qualit au
sein de la direction de la collecte des dchets et pour la quasi-totalit des outils dvelopps par
la DSIT.
545
Conclusion analyse de contenu : Une communaut managrialiste

pour un management des performances
Une communaut oriente vers un univers

La communaut B valorise lentreprise. Cet idal-type fait lobjet dune communication la
fois interne et externe. Dune part, le DGS place son management sous le signe de
lefficacit du priv au service du public et, dautre part, la communaut communique sur
la performance de ses services. Par ailleurs tous les indices de la managrialisation y sont
prsents : psychologisation des rapports sociaux ; renouveau de la gestion du personnel par
des incitations la performance individuelle et des dispositifs formels de valorisation de la
culture organisationnelle ; orientation consumriste et des dispositifs formels dvaluation et
de contrle.
Le succs des ides managriales et le culte du succs qui animent la communaut
sexpliquent dabord par la ncessit dinstaurer la confiance suite laffaire des marchs
truqus de 2003. Le recours aux experts, le renforcement de la proximit aux usagers et la
responsabilisation des agents administratifs apparaissent comme des moyens de parvenir
lgitimer linstitution et renforcer son indpendance vis--vis des lus.
Cest en ce sens quil faut comprendre linflation de dispositifs de gestion des annes 2003 et
2004. Mais si la transposition des dispositifs managriaux est une dmarche relativement
consensuelle pour les responsables communautaires, elle se heurte aux spcificits
institutionnelles de la communaut.
mais inscrite dans lautre

Tout dabord, la communaut est inscrite dans un tissu de textes rglementaires, notamment le
Code des Marchs Publics, avec lesquels elle ne peut pas (ou plus) composer. Ils imposent un
amnagement de la logique managriale. Nous avons pu ainsi constater que la dmarche de
performance se diffuse dans la communaut sous contrainte de scurisation juridique des
dossiers.
Mais plus profondment, lemphase de certains dirigeants envers les logiques managriales
est auto-limite. En effet, ces derniers conscients des rsistances et contestations quun
discours trop radical pourrait susciter, accolent systmatiquement leurs rfrences
managriales des arguments valorisant les principes et spcificits publiques.
546
La communaut B, condominium des logiques publiques et prives

Dans la communaut A, valeurs publiques et prives coexistent. Dans la communaut B, un
condominium semble sinstaurer. Un condominium est un territoire sur lequel deux
souverainets sexercent simultanment. La question de la lgitimit de lune ou de lautre est
vite au profit de linstauration dun jeu somme non nulle. Les deux peuvent gagner ou
perdre ensemble. Une forme de coopration, de coadministration peut sengager sans
forcment adhrer des rgles ou valeurs communes.
L o les responsables de la communaut A sont tiraills, les responsables de la communaut

B se prsentent comme tirant le meilleur des deux mondes. Lhybridit de ce management
intercommunal, nest pas un constat mais une affirmation. Lexemple du directeur de la
commande publique est typique. Il est le seul se montrer critique envers le managrialisme
communautaire, mais son tableau de bord de suivi des marchs, en sensibilisant les services
oprationnels aux contraintes rglementaires tout en lui permettant de mettre sous pression
son service, incarne la volont de se saisir simultanment des enjeux procduraux et
managriaux.
Un management des performances

Le systme de pilotage de la performance de la communaut reflte cet enthousiasme
quilibr. On y constate tout dabord une logique de performance clairement affiche et
relaye par une multitude de dispositifs de mesure et dapprciation des activits. Certains de
ces dispositifs sont transversaux tandis que dautres ne concernent quun service.
Une multiplicit de dispositifs transversaux

Nous avons pu identifier huit dispositifs transversaux contribuant, tant faonner la
conception de la performance des responsables, qu coordonner leurs activits en fonction de
cette conception. Il sagit des fiches-action du projet dagglomration, de la fixation
dobjectifs par la DGS, de la rmunration la performance, de la prospective et du suivi
budgtaire, des groupes de progrs transversaux, du tableau de bord de suivi des marchs et
enfin de la dmarche qualit. Lanalyse de ces diffrents dispositifs a permis de montrer que
la conception de la performance en vigueur dans la communaut B naccorde quune attention
limite au contrle et la rduction des dpenses. Dautres dimensions comme la scurit
juridique, la qualit de service et la coordination interne servent de support lapprciation
des activits.
547
Des dispositifs de pilotage intgrs dans les directions oprationnelles

Au sein des directions oprationnelles nous avons pu observer des systmes plus formaliss et
intgrs de management de la performance. En effet, dune part, les indicateurs sont
explicitement dfinis et leur production est rgulire. Dautre part, les tableaux de bord et
rapports dactivits produits intgrent des mesures de diffrentes natures (des intrants aux
impacts avec une attention marque pour la qualit de service).
Cependant, ces diffrents dispositifs ne sont pas formellement articuls les uns aux autres. Si
bien que le systme de management de la performance semble organis par direction : cest
un management des performances. En effet, malgr le discours tenu, la procdure de fixation
dobjectifs par la DGS peine descendre en de des directeurs de service. Il en rsulte que
les informations produites refltent davantage les proccupations de gestion de chaque
direction fonctionnelle et oprationnelle. En dautres termes, lagrgation des donnes ne
dpasse pas les frontires de chaque direction.
Pour autant, le formalisme de chacun de ces dispositifs accrot leur visibilit dans les autres
services et pousse chaque direction en tenir compte. Ainsi, les dispositifs ne signorent pas
les uns les autres. Par exemple, la direction de la collecte des dchets sappuie sur la
procdure de fixation dobjectifs dans sa dmarche qualit, et, le directeur de la commande
publique utilise le tableau de bord de suivi des marchs pour fixer les primes de performance
de ses agents.
Une articulation informelle pour une transformation progressive des outils

On retrouve cette articulation informelle des dispositifs dans les espaces de dialogues de
gestion. Les donnes produites par les services y sont mises oralement en correspondance.
Mais l encore, labondance et la structuration des donnes affectent la nature de ce dialogue.
Il ne sagit plus de produire des informations la demande comme dans la communaut A,
mais de rendre des comptes sur la base des indicateurs disponibles. Une discussion sinstalle
alors pour juger de la pertinence des indicateurs ou des objectifs, et les rengocier. La
flexibilit du dialogue de gestion cumule au formalisme des dispositifs permet de remettre en
cause les cadres du raisonnement.
La conception multidimensionnelle de la performance qui prvaut dans la communaut, la

multitude de dispositifs dvelopps et la place laisse leur articulation informelle, refltent
548
un enthousiasme quilibr des responsables de la communaut vis--vis des outils de gestion

de la performance. Si leurs yeux les outils sont indispensables, ils sont nanmoins
conscients de leurs effets pervers potentiels. Lenjeu de leur travail consiste justement
concevoir des outils et des logiques de gestion assez ouvertes pour pouvoir les transformer de
lintrieur.
549
550
Chapitre 3 : Discussion
CHAPITRE 3
DISCUSSION
Nous abordons prsent le dernier chapitre de cette thse. Celui-ci est consacr la
discussion. Nous y dtaillons les rsultats de notre recherche, en fonction de lanalyse
empirique, mais galement de la revue de la littrature. A dfaut de pouvoir parvenir la
gnralisation des rsultats en raison du nombre rduit de cas tudis, ce chapitre cherche
approfondir et prolonger la comprhension du management de la performance
intercommunale grce une dmarche dtude comparative.
La discussion des rsultats issus des tudes de cas est organise en trois tapes:
Tout dabord, les principales caractristiques des outils de gestion intercommunaux sont
prsentes (section 1). Il apparat que la floraison doutils de gestion dans les organisations
intercommunales ne doit pas laisser croire une rupture des modes de rgulation en vigueur,
mais plus une srie dvolutions incrmentales (1.1). La modestie des volutions constates
est explique par le regard critique que portent les responsables sur les outils et qui les conduit
dvelopper des stratgies de gestion des outils (1.2).
Nous abordons ensuite larchitecture globale des systmes de management et de pilotage de la

performance (section 2). Les composantes des systmes dvelopps dans les communauts
551
observes sont prsentes (2.1) avant dexaminer dans quelle mesure elles recoupent les
modles identifis dans la littrature (2.2). Si la communaut A se rapproche du modle de la
performance administre et que la communaut B peut tre rapproche du management des
performances, les deux cas prsentent quelques traits communs qui nous permettent de
qualifier plus prcisment comment la question de la performance est prise en charge dans le
secteur public local.
Enfin, la lumire des pratiques de management de la performance, des conceptions de la

performance recueillies et des valeurs organisationnelles des communauts observes, nous
cherchons identifier le cadre de rfrence et les spcificits du management public luvre
dans les communauts (section3).
Section 1 : Des outils de gestion la gestion des outils
Notre recherche confirme le recours intensif aux dispositifs managriaux dans les
organisations publiques contemporaines. A linstar des organisations du secteur priv, chaque
domaine dactivit et chaque dimension de laction sont dots de supports formaliss.
Nanmoins, il apparat que les outils sont principalement imports des pratiques en vigueur
dans dautres organisations publiques, plutt que dtre directement imports du secteur priv.
De surcrot, ces outils de gestion ne semblent pas remettre en cause les dispositifs de
rgulation traditionnels, orients vers le respect de la conformit juridique. En dautres
termes, il ressort de notre tude que bureaucratisation et managrialisation ne se contredisent
pas, elles se compltent. Elles semblent mme shybrider, dans la mesure o certains outils
traditionnels sont revtus dune forme managriale, et certains outils managriaux sont
volontairement adapts au contexte public.
La cl de cette dynamique dhybridation nous semble tre explique par lexprience et les
capacits critiques des responsables intercommunaux vis--vis des outils de gestion. En effet,
ceux-ci dveloppent des stratgies de bricolage intentionnel des outils afin den limiter les
potentiels effets pervers rencontrs dans leur pass professionnel. Dun point de vue
552
thorique, notre recherche conteste le postulat dun trop grand optimisme des responsables
publics quant limpact rel des outils de gestion mis en uvre (Giauque, Barbey et Duc,
2008 : 796).
1.1 - Les outils de gestion dans les intercommunalits : des volutions

incrmentales
Il ressort de notre recherche que le recours abondant aux outils de gestion dans les
communauts tudies ne constitue pas une rupture radicale vis--vis des modles de
rgulation traditionnels. Tout dabord, les outils de gestion utiliss sont ceux dj en vigueur
de longue date dans le secteur public. Par ailleurs, sils rvlent une volution vers un pilotage
plus interactif et un management plus relationnel, la prvalence de la rgulation juridique nen
est pas altre.
1.1.1 - Un recours abondant aux outils de gestion utiliss dans dautres organisations
publiques
1.1.1.1 - Des outils nombreux et varis

On constate, dans les deux cas observs, une floraison doutils de gestion. Nous avons pu, en
en effet, recenser 41 outils dans le cas A et 57 outils dans le cas B. Mme si lon constate des
variations en fonction des services tudis64, aucune direction napparat totalement isole.
64
Les directions de la communication tant fortement outilles.
553
Tableau 3.5 : Quantit doutils dvelopps par direction65
Nombre Nombre
Directions cas B Directions cas A
doutils doutils
Communication 8 Fiscalit et contrle de gestion 7
Collecte et gestion des dchets 8 Communication 6
RH 7 Finances 5
DGS 4 Environnement 5
Tramway 5 Systmes dinformation 4
Systmes dinformation 5 Commande publique et Logistique 4

Dplacements, transports et
Proximit 5 4
Infrastructures
Commande Publique 4 DGS 3
Contrle de gestion 3 RH 2
Transports 3 Dveloppement local 1
Finances 2
Moyens gnraux 2
Dveloppement local 1
Dans les deux cas, les outils affectent lensemble des directions, des domaines dactivit et
des niveaux hirarchiques. Ils rpondent galement des finalits varies telles que : assurer
la conformit la loi, connatre et optimiser les ressources, assurer la qualit servie, amliorer
la connaissance et lcoute des usagers ou encore coordonner les services entre eux.
Cette abondance doutils de gestion confirme laffirmation, issue de la revue de la littrature,

selon laquelle les OI recourent plus intensivement aux outils de gestion que les autres
collectivits et administrations. En effet, compares aux autres collectivits locales, les OI
sont au moins autant quipes. Une enqute sur les dispositifs de pilotage mene, en 2006,
auprs de 176 OI (Turc et Guenoun, 2008) montre que, comparativement aux donnes
disponibles pour les autres collectivits territoriales, les OI avaient recours aux mmes
dispositifs et dans des proportions similaires.
Or ce mme niveau doutillage doit tre mis en parallle avec la relative jeunesse des OI. A la
date de lenqute et de nos tudes de cas, alors quelles entament peine leur phase de
65
Un tel tableau na quune valeur de synthse, en effet, le simple recensement du nombre doutils voqus dans
chaque direction ne permet pas dapprhender limportance des ces outils dans la gestion au quotidien de la
direction.
554
stabilisation organisationnelle, les OI sont dj aussi bien quipes que des institutions plus
anciennes. On peut expliquer cela par un phnomne de passage de relais entre les
collectivits territoriales traditionnelles et les intercommunalits. Ces dernires tant conues
par des responsables dots dune longue exprience dans les collectivits, ont tendance
rcuprer les outils de gestion en vigueur dans les autres collectivits au moment de leur
cration. Nanmoins, la faveur de lesprit modernisateur qui anime les OI, on peut se
demander, si la phase de stabilisation organisationnelle ne sera pas loccasion dinitier
quelques innovations en matire de pilotage et de dispositifs de gestion. Une autre enqute sur
les mmes OI durant leur deuxime mandature, permettra de rvler si celles-ci se montrent
plus innovantes en matire de dispositifs que les autres collectivits.
1.1.1.2 - Des outils imports dautres collectivits

Un autre trait singulier qui ressort des tudes de cas est quil ny a pas dinnovations radicales
dans les OI. En effet, dans les deux collectivits tudies, aucun des outils observs na t
invent par les acteurs. Dans lensemble des services, les outils utiliss sont imports des
pratiques en vigueur dans les secteurs public et priv. De mme, lambition des acteurs nest
pas de coller lactualit et rcuprer tout prix le dernier outil la mode . Quil sagisse
des dispositifs transversaux, comme le management par objectifs et les dmarches qualit, ou
de dispositifs plus spcifiques, comme les guides de procdure ou les progiciels de gestion
budgtaire, ceux-ci sont au pralable bien connus des responsables qui dcident de leur
dploiement.
Les rsultats montrent que le facteur discriminant de limportation et du dveloppement dun

outil est de lavoir dj prouv dans un autre contexte professionnel. Sur ce plan, la
dmarcation entre secteur public et priv est perue comme importante. En effet, hormis le
DGS de la communaut B66, les 9 rpondants ayant eu une exprience dans le secteur priv ne
semblent pas considrer que la transposition des logiques et outils de gestion du secteur priv
vers le public soit opportune.
La plupart des rpondants conoivent leurs dispositifs en fonction de ceux quils ont dj
utiliss dans le cadre de leur parcours professionnel au sein du secteur public. Ainsi, le
66
Qui dclare inspirer son management de son exprience dans le secteur priv. Notons nanmoins que le
management par objectifs quil dveloppe dans la communaut, est un dispositif trs frquemment utilis dans le
secteur public.
555
processus dimportation des outils est essentiellement interne au secteur public. Dans les deux
cas, les outils utiliss, sils ont pu apparatre initialement dans le secteur priv, sont imports
dans lorganisation aprs avoir dj fait leurs preuves dans dautres organisations du secteur
public. Seule la direction de la collecte des dchets de la communaut B fait exception au
travers de la mise en uvre dun focus group dusagers et du panel dagents qui sont la fois
trs peu communs dans le secteur public et explicitement inspirs du secteur priv. Soit
seulement 2 outils sur 98 recenss au total.
Limportation, ladaptation et la diffrenciation des outils se fait principalement en rfrence

au secteur public. Nous navons donc pas affaire un processus de transfert direct des outils
de gestion du secteur priv vers le secteur public, mais plutt un phnomne progressif o
les outils, une fois transfrs dans une organisation publique innovante , se diffusent
ensuite plus rapidement dans dautres organisations publiques.
Par ailleurs, les rsultats de la recherche prcisent les vecteurs de diffusion des outils
lintrieur du secteur public. Le fait que les responsables dclarent puiser principalement dans
leur exprience professionnelle, indique que la diffusion des outils de gestion au sein du
secteur public passe davantage par la circulation des responsables administratifs que par les
mcanismes dchange des bonnes pratiques . Par ordre dimportance, les sources
dinspiration des responsables intercommunaux sont :
- leur pass professionnel ;

- les contacts avec leurs homologues dans dautres collectivits ;
- les innovations dveloppes et mdiatises par les administrations dEtat (notamment en
ce qui concerne ladministration lectronique) ;
- les innovations et dispositifs dvelopps dans le secteur priv ;
- les pratiques des organisations publiques trangres.
Labsence dinnovation et le poids de lexprience professionnelle confirme les analyses de

David (1996 : 31) selon lesquelles lusage des outils de gestion est dpendant de leur degr de
contextualisation externe . Autrement dit, au fait davoir dj vcu ailleurs. Nanmoins,
pour notre objet de recherche, les caractristiques de cette contextualisation externe peuvent
tre prcises: lutilisation dun outil de gestion dans une organisation intercommunale
dpend de sa contextualisation externe dans le secteur public.
556
1.1.2 - Un pilotage interactif et un management des relations internes et externes en

volution
1.1.2.1 - Une forte prsence doutils mixtes

David (1996 : 32) souligne que plus les outils ont une forte contextualisation externe, plus ils
sont prsents comme des outils mixtes, auxquels sont assigns ds le dbut des objectifs sur
les deux plans des connaissances et des relations. Ce que confirme galement notre recherche
puisque dans les deux cas, les outils mixtes arrivent en tte.
Tableau 3.6 : Comparaison inter-cas des types doutils de gestion utiliss
Cas A Cas B
Outil Mixte 20 22
Outil Orient Relations 8 19
Outil Orient Connaissances 13 16
En effet, quelque soit la nature profonde des outils, les rpondants soulignent que des effets
collatraux, des externalits positives, sont dlibrment recherchs :
- Les effets des OOR sur les connaissances sont mis en avant. Par exemple, une
dcentralisation comptable, dispositif de nature relationnelle, est prsente comme
permettant de rapprocher les services comptables et les directions oprationnelles
(meilleure communication) et de fiabiliser la production dinformation (accroissement
de la capacit de contrle de la direction des finances).
- Les effets des OOC sur les relations sont galement attendus ds le commencement de
leur mise en uvre. Dans le cas B, le centre de formation au management et les
sminaires destination des DGA sont prsents comme un moyen pour mettre en
relation les responsables. Dans le cas A, le progiciel de gestion comptable, dispositif
de nature cognitive, est utilis par la direction des finances pour inverser son rapport
de force avec les directions oprationnelles et modifier leur comportement.
1.1.2.2 - Une conception interactive des outils de gestion

Dans les deux cas, la primaut des OM et le fait que les principaux dispositifs de pilotage
soient prsents comme tels, signalent une conception participative du pilotage de la
557
performance. En effet, les dispositifs de pilotage transversaux67 ainsi que ceux dploys dans
les directions oprationnelles68 ne visent pas imposer des objectifs prdtermins, mais
gnrer des changes et dbats en vue de produire de manire partage les objectifs de
lactivit et les indicateurs de suivi. La production dinformation nest pas pense isolment
des acteurs et lobjectif affich est dintgrer, dans la conception des indicateurs, les acteurs
situs au plus prs du terrain.
Limpossibilit de dissocier pilotage des relations et pilotage des performances, nous permet
de revenir sur les diffrentes formes de managrialisme distingues dans lanalyse de la
littrature. Les cas tudis montrent que le managrialisme qui prvaut dans les OI ne
sapparente pas plus au managrialisme de type modle rationnel de la dcision quau
managrialisme purement relationnel identifi par Smets (2005). Il relve plus dune thorie
de la rationalit interactive (David, 1996) caractrise par une oprationnalisation limite des
interfaces entre les acteurs o, pour des raisons defficacit chacun conserve une certaine
autonomie par rapport ses enjeux propres et son savoir-faire.
Dans les deux cas, les dispositifs de finalisation des activits, tels que le projet
dagglomration dans le cas A ou le management par objectifs dans le cas B, fixent des
orientations, mais laissent aux acteurs le soin de dfinir les moyens de les atteindre. Les
critres de jugement sont suffisamment imprcis pour laisser de larges marges dinterprtation
aux responsables.
1.1.2.3 - Un management relationnel qui sintensifie, mais en suivant des trajectoires

contrastes
La prpondrance des outils mixtes dans les deux cas observs signale la prgnance dune
conception interactive de la rationalit et donc une tendance apprhender conjointement les
relations et les connaissances. Il semble donc, quen pratique, le modle relationnel de
ladministration a volu. Celui-ci, traditionnellement dcrit comme un systme de non-
communication gnralise o sinstalle un jeu dvitement qui se rpercute tout au long de
la chane hirarchique (Crozier, 1963 ; Dupuy et Thoenig, 1983) ne semble plus en vigueur.
67
Projets dagglomration, procdure de fixation dobjectifs et comits de direction gnrale.
68
Dans le cas A : tableau de bord des transports publics et tableau de charge annuelle de la DGA
environnement. Dans le cas B : systme de pilotage de la performance dans la direction des transports et
dmarche de certification ISO de la collecte de dchets.
558
Dans les deux cas, laccent est mis par les responsables sur la coopration plus ou moins
formelle entre les directions et entre les niveaux de responsabilit. La prsentation de soi par
les rpondants comme homme de concertation exerant davantage leur rle sur la
ngociation que sur lautorit est rcurrente. Notre recherche corrobore donc le constat de
lmergence dun rle de rgulation des relations chez les responsables administratifs
territoriaux (Desmarais, 2003 ; Desmarais et Abord de Chatillon, 2008).
Cependant, les diffrences constates entre les deux cas, permettent de caractriser plus
prcisment les modalits de prise en charge de ce nouveau rle. En effet, le recours aux OOR
est beaucoup plus faible dans le cas A que dans le B. De surcrot les OOR, dans le cas A,
visent quasi-exclusivement grer les relations avec les acteurs externes la communaut
(habitants et entreprises), tandis que dans le cas B, ces outils visent galement grer les
relations entre les acteurs internes la communaut.
Tableau 3.7 : Comparaison inter-cas du management relationnel interne et externe
Management CAS A CAS B

relationnel
Peu formalis, sappuyant sur les
Formalis, individualisation psychologisante.
Interne rgulations professionnelles.
Intensification des relations
Intensification des relations
Trs fortement instrument, orientation
Fortement instrument, orientation
Externe usager/client. Discours sur le citoyen, mais
usager/client, faible participation citoyenne
faible participation.
Il en ressort que dans la communaut A, les relations internes entre acteurs ne font pas lobjet
dune formalisation gestionnaire. Il sagit de laisser ces relations merger implicitement des
interactions entre acteurs en faisant confiance leur professionnalisme. Dans la communaut
B, la faveur de la crise de 2003 et du profil du DRH, les relations entre membres de
lorganisation font lobjet dun investissement formel visant trois objectifs complmentaires :
affirmer des valeurs communes, amener les services communiquer et stimuler la volont de
russir des agents69. Le modle de management relationnel est ici plus individualiste et
psychologisant. En effet, dune part, il repose sur la stimulation dun intrt individuel par des
primes individualises corrles une apprciation par la hirarchie. Dautre part, sil affiche
des valeurs collectives, il valorise symboliquement les agents qui cherchent se dpasser. Les
crmonies annuelles mettent en avant les agents exemplaires et jouent ainsi sur une
69
A travers les dispositifs daccueil des nouveaux arrivants, les crmonies de promotion, le journal interne, le
centre de formation, et la rmunration la performance.
559
mulation par lhonneur (Ihl, 2004). La rmunration individuelle de la performance, mme si

elle semble avoir des effets limits en pratique70, va de pair avec la glorification de la
motivation personnelle et de la capacit dauto-production de soi .
En rsum, les deux cas ont des modles de management relationnel contrasts. Le cas A, en
continuit avec la tradition franaise de gestion des personnels publics, insiste sur la notion de
mtier et laisse les relations se crer dans le cadre de rencontres justifies par des
problmes oprationnels. Tandis que le cas B, apparat plus en dmarcation, et insiste sur
lattachement individuel lorganisation.
Sur le plan du management des relations externes, les similitudes entre les deux cas
rapparaissent. Mme si le cas B est significativement plus quip, les deux organisations
observes ont une attention trs pousse pour les relations avec lextrieur. Cette relation
passe par la diffusion rgulire dinformation (publications gnrales et sectorielles) et une
attention aux effets des actions conduites au travers de la multiplication des dispositifs de
mesure de la satisfaction et de lessor de la gestion des rclamations. Sur ce point, notre
recherche confirme louverture des organisations publiques des proccupations externes
(Desmarais et Abord de Chatillon, 2008) et infirme le constat du repli sur soi propre aux
organisations purement bureaucratiques (Dupuy, 1988).
Cependant, cette intensification des relations avec lextrieur se situe dans des limites quil
convient de souligner : dune part, la figure de lusager/client domine et signale une attention
porte sa satisfaction immdiate. Dautre part, si la rceptivit des communauts semble
importante, la participation citoyenne est trs limite. Par del la varit des qualificatifs
utiliss pour voquer les bnficiaires, dans les deux cas cest la figure de lusager/client, le
consommateur direct des services dlivrs, qui accapare lattention des responsables et des
agents. Sa satisfaction directe est la mesure finale de la performance de laction
intercommunale. Par ailleurs, si les dispositifs dcoute se multiplient et se raffinent dans les
deux cas, lavis de lusager ou du citoyen reste consultatif. Il sagit avant tout de prendre en
compte son avis au travers de dispositifs matrisables et relativement discrets, plutt que de
lassocier directement la prise de dcision et la conception des politiques publiques.
70
La rpartition uniforme des frais de reprsentations des DGA, souligne par la CRC, et linsistance des
rpondants sur labsence de logique de sanctions dans lvaluation de la performance nous laisse penser une
mise en uvre galitaire des primes.
560
Bouckaert et Halligan (2008 : 42) distinguent deux variantes de laction publique No-
Webrienne : lune, pratique dans les pays scandinaves, fait participer directement les
citoyens/usagers la conception, la mise en uvre et lvaluation des actions. Lautre,
pratique dans les pays dEurope continentale, consiste inciter les personnels publics
centrer leur attention sur la satisfaction des citoyens/usagers. Nos deux cas se positionnent
pleinement dans cette deuxime variante.
Au total, lmergence dun pilotage interactif, lassouplissement des relations hirarchiques et

la multiplication des relations avec lextrieur donnent une image des OI en dcalage avec le
strotype bureaucratique. Nanmoins, ces volutions ne remettent pas en cause la prgnance
de la rgle juridique. Il semble ds lors ncessaire de concevoir lOI, comme un processus
dhybridation entre le modle managrial et le modle bureaucratique.
1.1.3 - La rsistance des rgles dans un cadre plus managrial
Le dernier point saillant qui ressort du recensement des outils utiliss dans les communauts
A et B est le maintien de limportance accorde la conformit rglementaire des actions
menes. La prdominance de la rgulation formelle et du contrle de conformit juridique est
une des principales caractristiques des organisations bureaucratiques. Un des fondements du
NPM est justement de favoriser lavnement dune administration post-bureaucratique. Il
sagit dinstaurer une rationalit fonde sur lefficience et lefficacit des actions menes aux
dpens dun raisonnement exclusivement fond sur la conformit rglementaire au point de
la vouloir indiffrente le cas chant des exigences de lgalit considres une fois pour
toutes comme contre-productives (Caillosse, 2003 : 123).
Notre recherche conduit un constat nuanc. En effet, la floraison de dispositifs managriaux

dans les deux communauts accompagne un discours, port par la hirarchie et auquel une
majorit dacteurs adhrent, orient vers la recherche de performance. Cependant, elle ne
conduit pas les responsables dnoncer la ncessit de respecter la rgle. Ils se vivent, dans
les deux communauts, placs dans une situation de gestion dinjonctions contradictoires
entre le discours idalis de la flexibilit, la ractivit et la performance conomique
organisationnelle et linertie des contraintes juridiques. Ce faisant, les responsables
intercommunaux ont un rle darticulation de ralits peu compatibles. Ce rle se concrtise,
dans leurs pratiques quotidiennes, par linvention de solutions hybrides.
561
1.1.3.1 - La bureaucratisation comme lgitimation externe de la communaut

Dans les deux cas, la logique de performance est mise en correspondance avec la ncessit de
mettre en conformit les quipements, de respecter les marchs et les rgles comptables. Cela
se traduit par la rdaction de plusieurs guides de procdures et la mise en place de formations
aux rgles de la commande publique et aux finances publiques. Comme lont montr les
tableaux 3.3 et 3.4, la mise en place de procdures est un des premiers soucis des responsables
intercommunaux. Celles-ci se multiplient et se formalisent au fur et mesure que la
communaut grandit. Si, dans un premier temps, les directions fonctionnelles supervisent
directement le respect de la rgle par les directions oprationnelles, dans un deuxime temps,
lloignement des bureaux et la croissance des effectifs imposent de rdiger les procdures
juridiques et les rgles dinterprtation respecter et de pouvoir contrler distance leur
respect. Progressivement, la propension recourir aux rgles et procdures dborde du cadre
strictement juridique71. Au total, il ressort de notre recherche que la bureaucratisation
accompagne la structuration des communauts, ce qui corrobore les travaux sur
lintercommunalit recenss dans la premire partie de la recherche (Le Saout et al., 2003 ; Le
Lidec et Montricher, 2004 ; Olive 2004).
Selon nous, cette bureaucratisation et cette approche lgaliste sont expliques par deux
variables. Dune part, une variable historique. Par exemple, dans la communaut B, laffaire
des marchs truqus a conduit une crispation des lus et des agents administratifs. Dautre
part, les rglements constituent la principale ressource dont disposent les responsables
administratifs pour tenter de contrler le devenir de la communaut et surtout pour la rendre
autonome des communes. En effet, les responsables rencontrs considrent que la persistance
dune vision communaliste chez les lus est une difficult dans lexercice de leur fonction. En
formulant des rgles et des procdures, ils tentent la fois de se faire les porte-parole de
lintrt gnral communautaire et dimposer la communaut comme un acteur
incontournable. Lexemple de la direction des finances du cas A est typique : lalliance entre
le directeur et son lu a permis de transformer en rgle formelle la limitation du budget
dinvestissement et la fixation denveloppes prdtermines pour les budgets de
fonctionnement de chaque DGA. La bureaucratisation a une fonction discrte daide
71
On peut lobserver dans le cas A, par exemple, avec la mise en place de la rgle fondamentale par la
direction de la communication pour canaliser les demandes des services oprationnels ou avec la mise en place
du guichet unique pour les demandes de subvention. Idem dans le cas B, avec la mise en place des fiches de
demande par la direction des moyens gnraux ou encore linstauration dun contrle systmatique de
lopportunit des demandes de formation par la DRH.
562
lautonomisation de la communaut. Nous rejoignons en cela lanalyse de Le Saout (2008 :

761).
1.1.3.2 - La mise en forme managriale des rgles : un processus dhybridation

Pourtant, si bureaucratisation il y a, celle-ci ne soppose pas la managrialisation. Elle la
complte et lpouse. En effet, lanalyse du cas A montre que les procdures, tant
prcisment mises en place par les pionniers , sont peu perues comme du pointillisme ou
du lgalisme, mais comme une volution ncessaire. Dans le cas B, la lourdeur des procdures
des marchs publics ne remet pas en cause limpression de dynamisme et la logique de
performance que les responsables accolent la communaut. En fait, il ressort de notre tude
que les contraintes juridiques sont dautant mieux supportes que des dispositifs managriaux
les accompagnent.
Si au niveau du ressenti, managrialisation et bureaucratisation peuvent coexister, on constate,

au niveau des pratiques, une hybridation de la forme des outils de gestion. En effet, dans les
deux cas, la contribution des procdures la performance de la communaut fait lobjet dun
travail de visibilisation. Dune part, leur caractre contraignant et impersonnel est attnu par
une prsentation pdagogique et la possibilit de disposer dune assistance personnalise.
Dautre part, et cest minemment le cas de la direction de la commande publique de la
communaut B avec le tableau de bord de suivi des marchs, le contrle de la conformit
rglementaire est prsent sous la forme dun outil de management. Et lon insiste sur sa
contribution la performance oprationnelle des services (rapidit, absence de
dysfonctionnements).
Au total, le recensement des outils de gestion dans les OI ne laisse pas apparatre de ruptures
radicales, mais plutt une accumulation de petites volutions. Ces volutions si elles se
caractrisent par un renforcement des interactions internes et externes qui lient les
responsables des OI entre eux et leur environnement, suivent une dynamique
essentiellement interne au secteur public et ne remettent pas en cause sa rationalit juridique.
Ce constat corrobore les travaux rencontrs dans la littrature qui soulignent que les
dynamiques engendres par la diffusion des outils de gestion dans les organisations publiques
naboutissent pas une conformation des organisations publiques sur le modle des
organisations du secteur priv (Ughetto, 2004, Pollitt et Bouckaert, 2004). Il convient
dsormais dexpliquer les dterminants du maintien de ces diffrences.
563
1.2 - La confirmation de lexistence dun regard critique des responsables

intercommunaux : la gestion des outils de gestion
Il ressort de nos investigations que la principale explication du caractre incrmental des

changements provoqus par les outils est le regard critique port par les responsables
intercommunaux sur ces outils. Cette prise de distance critique naboutissant pas un rejet pur
et simple les conduit dvelopper des stratgies de bricolage et dappropriation. Au niveau
thorique, ces stratgies permettent de mieux qualifier les mcanismes dhybridation
luvre et invitent une prise de distance vis--vis des analyses no-institutionnalistes.
1.2.1 - Leffet dexprience des professionnels : un regard critique port sur les outils de
gestion
Dans les deux cas, le constat de la floraison des dispositifs de gestion ne saccompagne pas
dune confiance aveugle dans les outils. En effet, les responsables, la faveur du bilan
contrast port sur leurs expriences passes, jettent un regard critique sur les outils de
gestion. Ce regard critique, cumul la volont dagir, les apparente des agnostiques
pratiquants .
1.2.1.1 - Un effet dexprience

Pour les responsables interrogs, les outils ne refltent pas ncessairement la ralit du
fonctionnement de lorganisation, pas plus quils nentranent automatiquement une
amlioration de la performance organisationnelle. Les responsables ont tendance mettre en
avant leur conscience des dysfonctionnements potentiellement provoqus par les outils. En
fait, contrairement une ide rpandue, les responsables intercommunaux sont de longue date
confronts aux outils de gestion. Ils ont dj fait lexprience de la mise en uvre
dindicateurs, de tableaux de bord ou de dmarches qualit au sein dautres collectivits
territoriales. Cela leur a permis de jeter un regard rtrospectif sur la mise en uvre de ces
outils et de mesurer la fois lcart entre leurs promesses et leurs effets rels et la difficult
les ancrer dans les pratiques quotidiennes des acteurs. Ainsi, les responsables interrogs
dclarent se mfier, tre prudents ou sceptiques par rapport aux outils de gestion. Ce constat
nous semble invalider les analyses considrant la diffusion des instrumentations gestionnaires
comme lexpression dune totale confiance (Giauque, Barbey et Duc, 2008 : 786), dun
ftichisme (Berry, 1983), ou dun engouement pour les solutions miraculeuses (Louvel et
564
al., 2007 : 135) des responsables publics locaux. Par ailleurs, cette rfrence aux expriences
passes invite prendre position dans le dbat sur lapprentissage et lamnsie dans les
collectivits locales. Gibert et Thoenig constataient, au dbut des annes 1990, un discours
triomphant propos des effets des outils de gestion. Celui-ci consistait considrer la
dernire innovation venue comme tant ncessairement la meilleure [] On attend par
ailleurs des effets immdiats et, court terme, spectaculaires. Le plus souvent, ce ne sont pas
des procdures qui se rptent identiques elles-mmes, mais les difficults rencontres,
puisque les problmes auxquels on s'attaque sont les mmes sans que la rflexion leur sujet
ait progress (Gibert et Thoenig, 1993 : 384). Force est de constater que ces analyses
doivent tre situes dans le contexte de la premire vague de rformes managriales locales.
Ce nest pas du tout la mme tonalit qui ressort de nos entretiens. Le discours des rpondants
est pondr et consiste prcisment pointer les abus de cette priode de la vie des
collectivits. Mme si les responsables r-importent les mmes outils, ils rpercutent les
leons des checs passs dans leur conception et leur mise en uvre. Les responsables
intercommunaux sont ainsi dans une dynamique dapprentissage. Finalement, les
responsables dressent des bilans contrasts de leurs propres expriences passes et des
expriences nationales ou trangres dont ils ont eu connaissance72. Ces valuations ex-post
issues du terrain invitent tant renforcer certaines pratiques, que simultanment en rejeter
dautres dont linefficacit est patente (Jacob et Varone, 2004).
1.2.1.2 - Des agnostiques pratiquants

Ces bilans contrasts amnent les responsables intercommunaux adopter une attitude
mdiane vis--vis des outils de gestion. En effet, si le discours nest plus triomphant, il ne
tombe pas pour autant dans un rejet de principe des outils. Leur tat desprit quivaut
considrer que les outils sont ncessairement imparfaits mais simposent qui veut agir. Les
responsables intercommunaux sapparentent ainsi des agnostiques pratiquants (Fremaux
et Marcovici, 2006). Ils recherchent le succs et sont prts accueillir toute aide dans leur
qute. Mais ils sont aussi agnostiques, car analysant les outils avec discernement. Ils doutent
de lexistence dune solution parfaite mais expriment le besoin dtre aids, mme
partiellement. Une telle attitude permet le maintien dun cosystme la fois ouvert et
rsistant aux turbulences des modes managriales, susceptible de se renouveler et de
sadapter. Une telle grille danalyse concide bien avec notre constat dune abondance doutils
de gestion mais de labsence de rupture radicale. Pour aller plus loin, il semble que trois
72
Par exemple, lexprience anglaise pour deux rpondants du Cas B.
565
lments caractrisent cette posture de lagnostique pratiquant intercommunal : la prudence,

une approche non instrumentale des outils et la volont explicite dhybridation des outils.
La prudence
Les rpondants ne prsentent pas leurs outils comme la solution simposant tous et en
tous lieux. De plus, ils ont tendance reconnatre limperfection de leurs outils et considrer
les outils trop englobants, trop complets comme des des usines gaz . A la diffrence de
leurs homologues des administrations dEtat, les directeurs gnraux dans les OI sont une
lite modeste (Lorrain, 1989) qui reste confronte frquemment aux ralits du terrain et
aux problmes de lintendance qui ne suit pas. Leur manire de concevoir et de juger les outils
simprgne de cette modestie par le rejet des solutions trop compliques, trop abstraites ou
promettant une matrise totale de lorganisation. Cette modestie se reflte ainsi dans une
logique de gestion de lincompltude des outils. Nous dtaillerons cette logique plus bas.
Une approche non instrumentale des outils

Les acteurs nont pas une approche purement instrumentale des outils. Si lon reprend les
quatre lments de cette approche (Lorino, 2002), on constate quils ne correspondent pas aux
propos tenus par les rpondants :
1) Si les rpondants considrent que lefficacit de loutil dpend de son aptitude

rpliquer la ralit, ils considrent galement que lisomorphie entre loutil et lorganisation
nest pas une donne, mais le fruit dune construction. Dans cette perspective, les proprits
intrinsques de loutil ne suffisent pas le dfinir73.
73
Ces indicateurs, cest lhomme qui les choisit. Donc ce sont des constructions humaines. Donc, faut quils refltent chaque
personne, chaque activit. Faut faire du cas par cas R9
Il faut quils montrent la vrit, que leur fiabilit soit vrifie. Mais il faut aussi quils soient honntes par rapport aux
Cas B conditions dexercice de notre mtier. Leffort pour rendre les indicateurs crdibles, il doit aussi se faire dans ce sens l
R10
C'est la marge des actions qu'on initie, que se dveloppent les processus que l'on cherche. Je ne fais pas de la formation
pour gnrer du savoir, mais pour le lien que a va provoquer entre les gens R11
Les outils de gestion, mon avis, on fait fausse route, si on essaye de calquer des trucs qui existent ailleurs [] parce que
quelque part, on ne tient pas compte de linstitution et de ses missions. Donc, il faut recaler ces trucs par rapport a []Il
ny a pas de solutions pr-tablies. Toute analyse visant , de prs ou de loin, faire rfrence des systmes de gestion
Cas A existant ailleurs, me parat voue lchec R15
On peut pas arriver avec un projet compltement pens lavance. Cest pas une question dintelligence, mais de
relations R17
566
2) Loutil de gestion nest pas peru comme influenant directement laction74. La

dconnexion entre effets recherchs et effets obtenus est perue, quelle prenne la forme
dune absence de changement de comportements ou de lapparition de comportements non
recherchs.
3) Loutil nest pas investi dune force autonome, il doit tre port, dfendu et
accompagn. Pour les rpondants lappropriation des outils est un problme.
4) Lacteur nentretient pas un rapport dextriorit loutil. Les rpondants sont

sensibles au fait que la mise en place dun outil touche aux reprsentations de lactivit et la
dfinition des situations professionnelles75. Cest ce quindique magistralement un rpondant
en affirmant Je suis un instrument. Le projet dagglo, jy adhre, jy participe et cest un peu
ma responsabilit de faire en sorte quon le ralise (R17, cas A).
Nos rsultats confirment donc lexistence dune approche non instrumentale des outils de
gestion par les responsables intercommunaux. Il en rsulte quune bonne partie des questions
poses par les tenants de lapproche par les outils de gestion sont dores et dj celles que se
posent les acteurs. Elle confirme galement la rflexivit des acteurs en regard de leur outils
(Jeannot, 2006; De Vaujany, 2005)
Une logique dhybridation

Les responsables sont conscients de la porte normative des outils quils utilisent. Ainsi, dans
le cas A, les rpondants ont tendance situer les indicateurs de performance dans un contexte
gestionnaire accordant la priorit la quantification des activits, lui-mme inscrit dans une
dynamique idologique de rduction de la dpense publique. Forts de cette conscience de la
normativit des outils, ils veillent les rendre compatibles avec les contraintes et valeurs
spcifiques du secteur public. Cela est trs clairement palpable dans la volont, rencontre
dans les deux cas, dajouter des indicateurs propres chaque domaine dactivit, la qualit
74
Fixer des objectifs a peut tre un exercice trs thorique R12

Cas B on ne fait pas des indicateurs pour faire des indicateurs R3
Il faut quand mme savoir que jai connu des collectivits territoriales o avec les tableaux de bord on ne
faisait que du papier R1
Cas A Parce que chacun, encore une fois, a son propre tableau de bord de suivi dactivits ou de messages. Donc
aprs, quel usage on en fait? R12
75
Cest en se construisant leurs propres indicateurs quils pourront faire remonter la fois leurs problmes et
leurs russites R9, Cas B.
567
et aux effets intermdiaires des actions mises en uvre. Pour le dire autrement, la normativit
des outils nest pas vcue sur le mode de la fatalit, mais comme linjonction sinvestir dans
leur conception pour les transformer de lintrieur. Aussi, les outils ne sont pas perus comme
aboutissant ncessairement au renforcement dune conception conomiciste de laction
publique. Ils peuvent tre galement le vecteur de la raffirmation de ses spcificits. Tout est
affaire de mise en uvre.
Certains auteurs considrent les outils de gestion comme des machines de guerre pour
colporter les bons modles organisationnels (Maugeri, 2001). De fait, la rsistance ces
modles se joue lintrieur mme de ces machines. Nous dtaillons ci-aprs les stratgies de
gestion des outils de gestion dveloppes par les acteurs.
1.2.2 - La gestion des outils : le bricolage et lappropriation comme art du compromis
Dans les deux cas, les outils de gestion sont un problme grer part entire. Si les
responsables sont critiques, ils ne sont pas passifs vis--vis des outils. Leur attitude implique
de jouer avec les outils. Il leur faut arriver rendre les outils fidles lorganisation et faire
que les acteurs se les approprient. A bien des gards, la sensibilit aux mcanismes
dappropriation que la recherche appelle de ses vux est dj oprante en pratique. Pour
favoriser tant la fidlit des outils que leur appropriation par les acteurs, les responsables
dveloppent des stratgies de bricolage et dappropriation. Ces stratgies mlent des actions
de transformation du contenu de loutil et des actions de transformation des relations que les
outils entretiennent avec les acteurs. Si lexistence de stratgies de bricolage intentionnel et
dappropriation a dj t analyse (Koenig, 1996 : 37), nos rsultats permettent de prciser
les formes quelles revtent empiriquement.
1.2.2.1 - Le bricolage intentionnel

Le bricolage des outils consiste agir dlibrment sur leurs proprits initiales pour les
rendre plus compatibles avec les valeurs et intrts des acteurs dans lorganisation. Lanalyse
des cas a permis de reprer une multiplicit de stratgies de bricolage que lon peut regrouper
en deux catgories : un bricolage somatique et un bricolage gntique.
568
Le bricolage somatique, consiste ne pas toucher le mcanisme profond de loutil mais y

rajouter des patchs correctifs pour en amliorer le fonctionnement. Cest par exemple le
cas de la direction des systmes dinformation du cas B dans la stratgie de gnralisation de
la dmarche qualit : il ne sagit pas de modifier les principes directeurs de la dmarche
(description et rdaction des processus, engagement, orientation client) mais den attnuer la
lourdeur en mobilisant loutil informatique dans la modlisation des processus.
Le bricolage gntique consiste quant lui transformer lADN de loutil, en modifiant ses
principes directeurs. Cest dans une telle perspective quil faut comprendre linsistance des
responsables des deux organisations sur la ncessit de faire des outils sur mesure . Cette
conception sur mesure sadresse principalement aux indicateurs de performance. Si la
mesure de lactivit est relativement bien accepte dans son principe, il importe de dfinir en
interne le contenu des indicateurs et les modalits de leur calcul. Limposition de lextrieur
ou par la hirarchie sont perues comme un cueil. Cest dans cette logique de bricolage
gntique que se situent les directeurs des quatre services oprationnels rencontrs. Leur
volont est de dvelopper les indicateurs qui dbordent des exigences juridiques tout en
faisant en sorte que ceux-ci soient conus par les acteurs au plus prs du terrain. Plus
largement, la stratgie de bricolage gntique explique en grande partie le fait que les acteurs
ne rejettent pas les outils : ils ont la conviction et la volont de les transformer de lintrieur.
1.2.2.2 - Des stratgies dappropriation

Par stratgies dappropriation nous voquons les actions intentionnelles conduites auprs des
acteurs afin daccrotre leur rceptivit et leur utilisation des outils. Les diverses stratgies
mises en uvre dans les deux cas peuvent tre regroupes en deux catgories principales : la
formation lutilisation et la promotion des outils.
La formation lutilisation est massivement utilise dans les deux communauts. Il sagit de
laction la plus sommaire que peut enclencher une organisation pour favoriser au moins
ladoption formelle de loutil. Nanmoins, elle nest pas limite lexplication des
fonctionnalits et du mode demploi de loutil, elle peut galement servir montrer aux
utilisateurs les marges de manuvres dont ils disposent dans lutilisation de loutil. Par del la
pdagogie, on note dans le cas B une volont de rendre les outils esthtiques et simples
manipuler.
569
La promotion des outils prend diverses formes. Dans les deux cas, il sagit de souligner la
valorisation potentielle du travail des acteurs que permet loutil en montrant quil peut se faire
le porte-parole de leurs intrts auprs de la hirarchie. Le cas A a permis de mettre en avant
deux formes de promotion : une dfensive, o loutil est prsent comme le moyen de ne pas
voir sa situation se dgrader (indicateurs de performance dans la DGA environnement) et une
offensive, o loutil est prsent comme un moyen dobtention de ressources supplmentaires.
1.2.2.3 - Un art du compromis

A la charnire des stratgies de bricolage gntique et dappropriation, vient la question de
lintgration des acteurs dans la conception de loutil. Il ressort de notre recherche que la
participation des acteurs tant la conception des outils qu la dfinition des critres de
mesure de leurs activits ne se limite pas amliorer le contenu des outils, elle contribue plus
profondment prserver louverture de loutil dans le temps et en relativiser la porte. La
gestion des outils de gestion apparat ainsi tre un art du compromis.
Des chiffres accompagns de mots

Une approche participative est promue dans les deux cas. Elle consiste associer largement
les agents la dfinition des objectifs et des indicateurs pour que ces derniers refltent leurs
conditions relles de travail. Outre le raffinement des outils que cette mthode permet, elle
revt une porte politique. En effet, il sagit galement daligner le contenu des outils sur les
intrts des acteurs76.
Cependant, il ressort de notre recherche que lapproche participative ne se rsume pas faire
rentrer loutil dans les pratiques des acteurs et les acteurs dans lADN de loutil. Elle ne fait
pas que raffiner techniquement loutil et faciliter son acception de sorte quun consensus
merge. Elle conduit insrer de lauto-limitation au cur mme de loutil, y inscrire la
conscience mme de ses limites.
En effet, tels quils se construisent dans les deux communauts, les dispositifs de pilotage
laissent de lespace pour lexpression dune valuation qualitative et informelle des activits
des acteurs. En effet, les dispositifs de gestion rencontrs, tels que la fixation dobjectifs, la
prospective budgtaire, progiciels de gestion financire et systmes intgrs de mesure de la
76
Comme le montrent tant la procdure de fixation dobjectifs par la DGS dans le cas B que la dmarche de
construction dindicateur au sein de la DGA environnement du cas A.
570
performance dans les services oprationnels comportent tous des espaces de mise en dbat, de
mise en discussion. Dans les deux cas, aucun moment les responsables ne font part du
sentiment dtre contrls distance uniquement par le biais des chiffres ou des rapports
dactivits. A chaque transmission de donne correspond une rencontre physique. Ce point est
valoris par une majorit de rpondants : ces espaces de discussion leur permettent de mettre
en correspondance leurs donnes avec dautres variables. Ici, le scepticisme voqu plus haut
des responsables vis--vis des initiatives managriales des annes 1980 se rpercute dans une
volont de ne pas tout chiffrer ou formaliser tout en organisant la remonte dinformation77.
Limperfection des outils, gage de leur volutivit

Cette place laisse linformel et loralit nquivaut pas labsence de chiffres ou la
magistrature du verbe. Elle correspond la conviction que les dispositifs et les mesures sont
par nature imparfaits. Cependant cette imperfection, par le fait mme de sa reconnaissance,
enclenche une dynamique dapprentissage des acteurs et dvolution des outils.
Si les responsables acceptent lide de devoir rendre des comptes chiffrs, et tentent de faire
en sorte que ce chiffrage couvre une part croissante des dimensions de leur activit, ils ne
considrent pas que tout soit mesurable sans ambigut. En fait, la prservation despaces ou
dinterstices de discussion informels au sein du formalisme gestionnaire permet dassurer
lancrage de ce dernier. En effet, dans la mesure o les responsables ne se sentent pas jugs
uniquement sur les indicateurs quils produisent, ils acceptent plus facilement de les produire
et de les discuter. Et la conscience que la hirarchie a elle-mme conscience des limites de ces
indicateurs a tendance dcrisper le dialogue de gestion.
La conscience partage de la relativit et de lincompltude des outils, maintient une attention

vigilante et pousse les acteurs faire voluer ces dispositifs. Concrtement, les responsables
viennent dans les comits de direction gnrale et dans les confrences darbitrages
budgtaires avec un ensemble de documents et darguments pour mettre en perspective les
chiffres prsents. Arms de cette varit de sources, les responsables deviennent des experts
en argumentation et en contre-argumentation. Et cest dans ces phases de dialogue que
77
Comme le rappelle le DGS du cas A : Il est quand mme rare que lorsque par exemple je suis interrog par
tel ou tel qui se demande sur tel ou tel dossier, il est quand mme rare, ou assez rare que je sois sec. Donc si je
suis pas sec, a veut dire que jai dautres modes dinformation, alors peut-tre moins ddis, moins organiss,
mais linformation, je lai (R1)
571
sinventent et se dfinissent de nouveaux indicateurs intermdiaires. Ces derniers illustrent

la fois linadaptation des premiers mais galement lentre progressive des acteurs dans le jeu
de la mesure. Cest travers les ngociations quils structurent que ces dispositifs diffusent
dans les services une propension mesurer leur performance.
Autrement dit, les chiffres et les dispositifs napprcient pas directement la performance des
acteurs et laction des services mais agissent par des voies dtournes. Il ressort en effet de
notre recherche que les outils de gestion ne visent pas dterminer directement les
comportements mais structurer des espaces de ngociation et de jeu entre acteurs. Ce
faisant, ils apparaissent dautant plus efficaces quils sont incomplets, puisque leur
incompltude prserve et dynamise les espaces de ngociation. Ces rsultats corroborent les
analyses de Friedberg (1997 : 160) et Pav (1989) sur lexistence deffets structurants
indirects des outils de gestion.
1.2.3 - Implications thoriques
Rapports lanalyse de la littrature, ces rsultats prsentent quatre contributions : la

confirmation du changement administratif, une relativisation du modle entrepreneurial
comme simple source dinspiration libre, la mise en lumire des dynamiques internes de
changement et enfin, la reconnaissance du pragmatisme des acteurs.
1.2.3.1 - Une administration qui volue

Tout dabord, ils contribuent une remise en cause du strotype dune administration
publique locale rtive au changement et fige dans ses pratiques. Si lanalyse des politiques de
rforme de lEtat avait abouti des conclusions similaires (Rouban, 1994), notre recherche
permet de les extrapoler au niveau de ladministration publique locale.
1.2.3.2 - Lentreprise comme source dinspiration libre

Par ailleurs, la logique dhybridation qui anime les responsables rencontrs, ainsi que
lhybridation concrte des outils utiliss contribuent remettre en cause lide de lmergence
dun modle alternatif de gouvernement urbain dont la rfrence serait lentreprise (Thoenig,
1998). Nous le dvelopperons dans la troisime section de cette discussion, mais ladaptation
des outils aux valeurs et contraintes du secteur public et limportation doutils provenant
572
essentiellement du secteur public indiquent que lentreprise nest pas rige en modle
dogmatique mais comme source dinspiration libre (Ughetto, 2004). Si un compromis est
opr, il porte davantage sur les moyens et les mthodes que sur les finalits et les valeurs. Ce
qui corrobore les travaux de Jeannot (2006).
1.2.3.3 - Des forces internes de changement

Justement, la troisime contribution de notre recherche consiste mettre en lumire
limportance des dynamiques internes de changement dans les OI. En effet, tant leffet
dexprience des responsables que la conception non instrumentale et le maintien dlibr
despaces de bricolage ngoci des outils montrent que les OI se situent dans une dynamique
intermdiaire entre adaptation lenvironnement et rsistance passive. Entre le rformisme
pervers (Padioleau, 2003) o les outils masquent une imposition progressive de modes de
raisonnement discutables mais non discuts et le conservatisme subtil dacteurs jouant la carte
du plus a change plus cest la mme chose , il semble y avoir une troisime voie. Selon
nous, il y a dans les OI une volont de rforme cumule une volont de rforme de la
rforme pour la rendre plus compatible avec les singularits et particularismes
organisationnels. En effet, les acteurs sont insatisfaits de leur quotidien mais nadhrent pas
aux solutions et normes proposes dans leur environnement. Chacun dentre eux est divis.
Mais cette division porte tant sur lapprciation de lexistant que sur lapprciation des
solutions inventes et exprimentes ailleurs. De cette division gnralise rsulte le choix de
laisser sinventer, par la ngociation et le compromis, le contenu des instruments imports de
lextrieur. En fait, nos donnes corroborent lanalyse de Bezes (2005b : 448) selon lequel la
rforme administrative merge lentement et que cette lenteur est le fruit dune ngociation, o
la reprsentation commune dune ralit complexe se construit au travers de processus
matriels (organisation de la remonte dinformation, redfinition des missions) . Cette
dynamique dlaboration progressive explique que la diffusion du souci de performance dans
les intercommunalits rencontres, ne prenne pas la forme des standards du NPM. Il y a bien
une r-appropriation du management public local.
1.2.3.4 - Le pragmatisme des acteurs

Enfin, notre recherche confirme la ncessit dadopter une approche pragmatique des outils de
gestion, en raison du pragmatisme mme des acteurs. La lecture des travaux institutionnalistes
nous avait conduit aborder nos terrains en attendant de rencontrer des acteurs ptrifis et
frustrs par les injonctions devoir changer leurs modes de gestion sur la base de principes et
573
doutils quils auraient dnonc vainement. Force est ici de reconnatre que nous avons
rencontr des acteurs ni compltement opposs, ni compltement acculs. Leur souci de
performance et leur recours aux outils de gestion procde la plupart du temps de
proccupations internes. En effet, les pressions coercitive et normative sexerant sur les
mcanismes de gestion des OI sont relativement faibles et centres sur le contrle de
conformit rglementaire. Pourtant des initiatives volontaires vont dans le sens dun
renforcement des mthodes de contrle interne et de la mesure des performances (Carassus,
2003). Nos rsultats vont dans le mme sens en montrant que les systmes de pilotage
dvelopps ne se limitent pas au contrle de conformit, ni aux informations requises par la
loi ou les partenaires professionnels. Par ailleurs, les pressions mimtiques sont altres
justement par les critiques que les acteurs adressent eux-mmes leur pass et leurs
collgues. Cette faiblesse des pressions externes cumule la multiplicit des outils rendent
significatives les marges de manuvre des acteurs. Sur la base de ce constat, une perspective
de recherche intressante consisterait tudier le processus de construction de la lgitimit
intra-organisationnelle de pilotage de la performance (Buisson, 2007) par une observation
directe des comits de direction gnrale et des rencontres inter-services.
Section 2 : Larchitecture globale des systmes de management de

la performance
Comme nous lavions indiqu dans le chapitre 5 de la revue de littrature, lanalyse

transversale des outils de gestion utiliss dans les deux communauts devait nous servir
caractriser leur systme global de mesure et de management de la performance en regard de
la typologie labore par Bouckaert et Halligan (2008). Il ressort de notre investigation que
les deux communauts ont des systmes de management de la performance diffrencis,
notamment sur les plans de lincorporation et de lusage des informations produites. En effet,
la communaut A sintgre dans le modle de la performance administre, avec un
management de la performance en essor dans les services oprationnels, tandis que la
communaut B sintgre dans le modle du management des performances (Tableau 3.8).
Nanmoins, cette caractrisation nous permet de dceler quelques point communs tels que :
lusage essentiellement administratif des informations produites, un primtre de mesure
574
tendu et labsence de logique lucrative. Nous prsentons, tout dabord, les caractristiques
des cas relatives chaque composante du cadre danalyse de Bouckaert et Halligan (2008)
pour en proposer ensuite une lecture thorique.
2.1 - Les systmes de mesure de la performance des communauts A et B
Nous prsentons ici les composantes de la mesure de la performance dans les cas tudis en
suivant les axes voqus dans la revue de littrature : la mesure de la performance,
lincorporation de la performance et lutilisation des informations produites.
2.1.1 - La mesure de la performance
Nous prsentons tout dabord le type et la conception du systme de mesure de chaque cas
pour ensuite identifier son primtre, sa profondeur et la prsence de dimensions spcifiques.
2.1.1.1 - Type et conception du systme de mesure

Dans les deux cas, le systme de mesure ne rsulte pas de limportation dun modle
standardis de mesure de la performance. Les donnes produites font lobjet dune rflexion
partage entre acteurs. Si dans le cas A, la dfinition et lanalyse des donnes rcolter sont
limites aux acteurs internes, le cas B prsente des signes douverture aux parties prenantes.
Dans la communaut A, le systme de mesure est interactif dans la mesure o les

informations produites font lobjet de discussions en comit de DG et entre DGA. Ces
discussions amnent les DGA retourner dans leurs bases de donnes pour prolonger leurs
investigations, proposer des mesures nouvelles et relancer les dbats. Le systme est
nanmoins ferm puisque ce sont essentiellement les membres de lorganisation qui
participent la dfinition et la slection des informations servant apprcier les activits.
Les DGA jouent ici un rle central, mme si dans les services oprationnels (notamment
dchets) une attention est porte la co-production des indicateurs entre experts extrieurs et
agents du service. Enfin, mme si lobligation pour les services oprationnels de produire un
rapport dactivits fournit un cadre danalyse, celui-ci ne constitue quun point dappui pour
le dveloppement dun dispositif de mesure plus spcifique construit en interne. On peut donc
affirmer que la conception du systme de mesure est spcifique la communaut A. Bien que
575
tous les dispositifs qui composent le systme de management de la performance soient

imports des pratiques dautres organisations, la conception de la dmarche nest pas
centralise. Les dispositifs de mesure sont organiss par direction et le systme global reflte
lorganigramme communautaire davantage quil ne vise se conformer un modle standard
de management de la performance. Autrement dit, il ne sagit pas ici de mettre en place une
LOLF locale, ou un BSC.
Dans la communaut B, le systme de mesure est interactif dans la mesure o les

responsables dbattent des objectifs qui leurs sont assigns et des indicateurs servant suivre
leur ralisation. De surcrot, les liens de cause effet sont considrs comme ambigus,
complexes et supposant une rflexion active entre les diffrents acteurs concerns par les
mesures. Le systme de mesure montre des signes douverture sur lextrieur en intgrant de
manire limite certaines parties prenantes (conseil de dveloppement, partenaires
administratifs et cabinets de consultants) llaboration des objectifs et au suivi de leur
ralisation. La conception du systme de mesure est spcifique et calque sur
lorganigramme. Elle ne rsulte pas de limportation de pratiques dautres organisations ou de
lapplication dun modle standard.
2.1.1.2 - Primtre, profondeur et dimensions spcifiques du systme de mesure

Dans les deux cas le primtre de la mesure stend des intrants jusquaux effets de laction et
accorde une attention spcifique la qualit. Lattention pour la qualit est nanmoins plus
soutenue dans le cas B. Par ailleurs, dans le cas A, le systme de mesure est uniquement
organis au niveau du service, tandis que dans le cas B, il vise, au moins formellement
articuler les niveaux individuel et collectif.
Dans la communaut A, lorganisation des systmes de mesure par fonctions managriales

offre chaque DGA les marges de manuvres pour dvelopper les mesures qui lintressent.
En rsulte un primtre de mesure variable selon les directions. Cependant laddition des
diffrentes mesures rvle un primtre large, intgrant des donnes relatives aux ressources
consommes, aux activits, aux rsultats et une attention porte sur la mesure des impacts
directs de lactivit sur la satisfaction des usagers. On constate nanmoins, une plus grande
abondance dindicateurs de ressources et de rsultats. La mesure des effets indirects nest pas
dveloppe. Dans ce primtre large, on constate une attention spcifiquement porte la
qualit de service. Elle se matrialise par des indicateurs de qualit perue qui ne sont
576
toutefois pas systmatiquement incorpors dans les tableaux de bords. La qualit des
processus nest pas mesure mme si des dmarches de certification commencent tre
envisages.
La profondeur du systme de mesure est limite au niveau mso. En effet, les mesures
dveloppes ne sont pas agrges au-del dun service ou dune activit. Cest le reflet du
cloisonnement des dispositifs et de labsence concrte de dmarche globale de performance. Il
ny a pas de rfrentiel danalyse globale de la performance communautaire (projet
dagglomration non dclin, pas de dmarche de fixation dobjectifs). La recherche du
succs se fait par domaine daction. La performance individuelle nest pas systmatiquement
mesure ni relie la performance dun service ou de la communaut.
Dans la communaut B, le primtre de la mesure varie en fonction des directions. Il est

large et va des intrants jusquaux effets directs de laction. Les indicateurs dactivit et la
mesure des processus sont dvelopps dans les services oprationnels et commencent se
propager dans lensemble des services. Quelques indicateurs dimpacts environnementaux
commencent se formaliser.
Deux dimensions font lobjet dune attention spcifique : la qualit et la scurit juridique.
Lattention pour la qualit est formalise dans les services oprationnels (certification ISO
obtenue pour les dchets, NF en cours pour les transports) et tend se gnraliser dans tous
les services. Dans les services oprationnels, les indicateurs de qualit sont intgrs dans le
systme de mesure (tableaux de bords pluridimensionnels et rapports dactivits). Une
attention spcifique pour la scurit juridique se rvle au travers dun systme formel de
suivi.
Le systme de mesure vise relier les niveaux micro et mso. Il articule la performance
individuelle et la performance du service. En pratique, ses effets sont nanmoins lisss. La
performance du service est prise en charge au travers dun dispositif de fixation dobjectifs
par les DGA et les directeurs. Si un rfrentiel dvaluation globale existe, lanalyse de la
contribution des directions la performance globale nest pas ralise. La recherche de
performance est principalement organise par directions.
577
2.1.2 - Lincorporation de la performance
Cest ce niveau que le contraste est le plus flagrant entre les deux communauts. Alors que
dans le cas A, les dispositifs de mesure sont cloisonns, des mcanismes de mise en
correspondance sont prvus dans le cas B.
Dans la communaut A, lincorporation est limite. En effet, les outils dvelopps par la
direction des finances (suivi de lexcution budgtaire, PPI et tableaux de bord) sont les seuls
supports transversaux lanalyse de la performance. Ces outils nincorporent pas les donnes
physiques et extra-financires produites par les directions. Plusieurs autres dispositifs sont
dvelopps sans tre articuls les uns avec les autres. Il ny a donc pas systme global et
cohrent de management de la performance mais une accumulation de dispositifs cloisonns
dont la mise en correspondance seffectue au cours de rencontres plus ou moins informelles
o loralit domine. De mme, il ny pas de rdaction rgulire dun rapport danalyse de la
performance communautaire, ni de guide du management de la performance lusage des
services, synthtisant les objectifs et les mtriques utiliser.
Labsence de rfrentiel global rend lincorporation des donnes plus statique que dynamique.
En effet, les indicateurs financiers nvoluent pas dans le temps et servent surtout suivre les
volutions dune priode lautre. La comparaison inter-organisationnelle est rduite son
strict minimum. Des rfrences aux moyennes nationales sont prsentes dans les analyses
financires, mais accompagnes de commentaires sur les limites de ces comparaisons. De
mme pour les indicateurs des autres services. Ceux-ci visent principalement comparer
lvolution de la performance du service entre diffrentes priodes, la comparaison avec les
autres organisations fait lobjet dun fort scepticisme. Les changes informels dexpriences
avec les homologues sont prfrs aux comparaisons statistiques.
Dans la communaut B, lintgration est plus dveloppe que dans le cas A. En effet, si de
multiples dispositifs transversaux coexistent sans tre directement articuls les uns aux autres,
la procdure de fixations dobjectifs par la DGS et les fiches-actions du projet
dagglomration proposent un rfrentiel dapprciation globale. La mise en correspondance
des activits est ainsi encadre sans tre formalise dans un rapport de performance global. De
plus, les grands services oprationnels produisent des rapports de performance intgrant les
578
diffrentes dimensions financires et extra-financires de leurs activits. On constate

galement une plus grande ouverture la comparaison des performances. En effet, la
comparaison des performances avec des rfrentiels externes est plus gnralise et dtaille.
Par exemple, les rapports financiers pralables aux dbats dorientation budgtaire, comparent
les donnes de la communaut celles de quatre autres communauts de mme taille. Dans le
service collecte et traitement des dchets, des questionnaires sont envoys aux homologues
des autres collectivits afin de pouvoir comparer leurs performances respectives en matire de
valorisation des dchets.
2.1.3 - Lutilisation des informations produites
Dans les deux cas, les informations produites sont essentiellement utilises en interne rvlant
le caractre essentiellement administratif de la logique de performance. Cependant dans le cas
B, les informations produites donnent lieu un usage plus intensif et prospectif.
Dans la communaut A, les informations font lobjet dun reporting exclusivement interne.
En effet, le rapport dactivits de la communaut qui est rendu public ne fait pas tat du degr
datteinte des objectifs de linstitution. Il se limite recenser les actions mises en uvre. Il ne
permet pas de formuler une apprciation de la performance communautaire. En interne, le
reporting suit la ligne hirarchique et administrative. Le DGS reste linterface principale entre
les services et les lus et se contente de commentaires gnraux en marge du compte
administratif et de la prsentation du budget.
Les informations produites servent ainsi surtout engager des amnagements incrmentaux
sans rorientation de politique. Ainsi, seules la prospective financire et lenqute de notorit
ont accompagn un ramnagement profond de loffre de service et un changement de la
logique gestionnaire de la communaut. Les analyses effectues sont essentiellement
rtrospectives. Ces lments sont reprsentatifs dun apprentissage en boucle simple.
Dans la communaut B, les informations produites sont plus fortement utilises. Le

reporting est principalement interne mais non limit ladministration. En effet, la ralisation
des objectifs fait lobjet dune prsentation aux lus. Nanmoins, les cycles politiques (projet
dagglomration) et managriaux (fixation des objectifs) ne sont pas formellement articuls.
579
La reddition externe se rsume une communication non contraignante. Linformation reste

essentiellement dusage managrial mais sarticule avec des dmarches transversales
damlioration. Les informations sont plus abondamment utilises, notamment pour prparer
des actions futures et ajuster des standards (par exemple : au sein de la direction des
transports). Au total, la communaut B envisage ds 2008, suite la nouvelle mandature, de
lancer une dmarche globale de performance articulant les tableaux de bord de direction au
projet dagglomration. Elle est oriente vers trois axes principaux : dveloppement durable,
qualit et finances.
2.2 - Positionnement thorique des cas tudis et perspectives analytiques
Lensemble des caractristiques recenses prcdemment permettent de qualifier les systmes

de management de la performance dvelopps dans les communauts tudies.
2.2.1 - Les modles de management de la performance des cas A et B
La communaut A est ancre dans le modle de la performance administre dans la mesure

o le principal outil de restitution concerne le suivi des ressources. Les informations extra-
financires ne sont pas structures ni agrges et le chanage entre linformation et laction est
laiss la discrtion des responsables. Pourtant trois lments altrent la concidence parfaite
de la communaut au modle de la performance administre: tout dabord, les responsables ne
se situent pas dans une approche mcaniste de la mesure et en font un usage raisonn. Ensuite,
des dispositifs plus intgrs se dveloppent dans les services oprationnels. Enfin, la qualit
fait lobjet dune attention spcifique. Cela amne penser que la communaut volue vers le
modle du management des performances.
La communaut B sancre quant elle dans le modle du management des performances.

Son systme de mesure y est plus intgr et formalis. Lambition est ici de cadrer les
activits sur la base dobjectifs et de mesures adapts chaque direction. La
responsabilisation et le pilotage se dveloppent en suivant une ligne hirarchique si bien que
chaque direction devient responsable dune dimension de la performance communautaire. En
revanche, si les dispositifs de pilotage transversaux saccumulent, ils restent nanmoins
580
dconnects. Ce cloisonnement, cumul un formalisme plus important que dans la

communaut A, laisse voir une logique de performance complexe et multidimensionnelle.
Chaque direction dveloppe ainsi son propre dispositif de pilotage plus ou moins complet et
intgr. Ces dispositifs nourrissent les espaces de ngociation et concourent tendre les axes
danalyse pris en compte. Les dirigeants sont ainsi plus systmatiquement confronts
lenchevtrement denjeux et logiques contradictoires. Nanmoins, deux lments permettent
dindiquer que cette communaut est en phase de basculer vers le modle du management de
la performance. Tout dabord, on voit se dvelopper dans les services oprationnels des
dispositifs globaux et cohrents de management de la performance. Ces dispositifs mettent en
correspondance et agrgent les diffrentes dimensions de lactivit et servent de support un
alignement sur les priorits de la hirarchie. Par ailleurs, la transversalisation de dmarches de
pilotage est en cours. Elle est dune part affiche par le lancement dune dmarche globale de
pilotage en 2008 et matrialise par la gnralisation des dmarches qualit, la mise en place
de tableaux de bord de direction et leur intgration dans un systme dinformation
dcisionnel. Ces lments sont propres au modle du management de la performance.
581
Tableau 3.8 : Les modles de management de la performance des communauts A et B
Communaut A : Communaut B
La performance administre sur le point de basculer dans le Le management des performances, sur le point de basculer dans le
management des performances management de la performance
Type de systme de
Interactif en interne, ferm Interactif en interne, ouvert
mesure
Conception du systme de Conception ad hoc par des membres de lorganisation, organise par Conception ad hoc par les membres de lorganisation, organise par fonctions
mesure fonctions managriales managriales
Ouvert sur lorganisation et la politique publique : conomie, efficience et
Ouvert sur lorganisation et la politique publique : conomie, efficience efficacit ; intrants, activits, extrants, effets directs. Lattention aux effets ne va
Primtre de la mesure
1- Mesure et efficacit ; intrants, activits, extrants, effets directs pas jusqu la confiance mais des indicateurs dimpact environnementaux
commencent tre formaliss
Profondeur de la mesure Mso Micro et mso
Dimensions spcifiques de Lintrt pour la qualit est intgr dans le systme de mesure. La scurit
La qualit requiert une attention spcifique
la mesure juridique requiert une attention soutenue
Dysfonctionnement des
Attention et ractivit face aux problmes Attention et ractivit face aux problmes
mesures
Niveau dincorporation Statique sur les finances, dynamique dans les services Comparativement statique. Recherche de rfrentiels externes
2- Agrgation
Degr dincorporation Dconnect, isol seules les donnes financires sont transversales Connect par fonction managriale, intgration dans le management par objectifs
Gnral Limit et technique Fort et technique
Managrial, hirarchique et transversal, interne. Fort affichage externe mais peu
Objectif du reporting Managrial et hirarchique, interne
contraignant.
Apprentissage par lusage
Rtrospectif, apprentissage en boucle simple Rtrospectif et prospectif, apprentissage en boucle simple et double
(standards)
3- Usage
Administrative et managriale : les obligations lgales sont le principal
Redevabilit de la Managriale et administrative : les obligations lgales sont largement dpasses.
vecteur. Mais elles sont rcupres et dveloppes dans une logique de
performance Le souci de pilotage et daffichage prdomine.
pilotage.
Valeur ajoute potentielle
Amliorations spcifiques Amliorations transversales
de la performance
582
582
2.2.2 - Perspectives analytiques
Les SMPP rencontrs dans les deux cas tudis ne sont pas homognes. Toutefois, la mise en
perspective de leurs points communs et spcificits nous permet dmettre trois propositions.
Tout dabord, les dmarches restent cantonnes un usage intra-administratif, ensuite le
primtre de la mesure est large quelque soit le degr de maturit du SMPP, enfin ce dispositif
rend visible une contrainte budgtaire sans pour autant faire basculer les communauts dans
une logique de rentabilit.
2.2.2.1 - Une logique administrative dominante

Tout dabord, quelque soit le degr de maturit du SMPP dvelopp, celui-ci est
systmatiquement circonscrit au niveau administratif. Les lus, sils sont tenus informs, ne
sont pas impliqus dans la slection des indicateurs et dans le pilotage des actions.
Par ailleurs, les parties prenantes ne sont pas non plus associes aux dmarches de pilotage. Il
leur est de surcrot difficile davoir accs aux informations produites en interne. Les supports
dinformation externe sont parcellaires et surtout peu lisibles. Ainsi, contrairement un
discours rpandu (Rochet, 2004), lambition dmocratique nest pas connecte au
dveloppement des systmes de mesure dans les collectivits. Une logique technocratique
reste prgnante.
En effet, le pilotage et le souci damlioration de la performance administrative ont beau se

faire au nom de lusager/citoyen, lexpression de ce dernier reste domestique, matrise, et
r-interprtable. Nous y reviendrons ci-aprs, le modle de gestion est plus sacerdotal que
dmocratique : il sappuie sur la conscience citoyenne des responsables plus que sur
lexpression directe des parties prenantes.
2.2.2.2 - Le primtre de la mesure nest pas fonction du raffinement du SMPP : rendre la

performance publique plutt que de rendre le public performant
Un autre point commun aux deux cas, malgr la moindre maturit du SMPP dans le cas A, est
la largeur du primtre du systme de mesure. Son caractre extensif et la prsence de
dimensions spcifiques signalent que la publicisation de la performance est une condition
pralable a mise en uvre des SMPP et non le rsultat de leur raffinement.
583
En effet, dans les deux cas, laddition des donnes produites rvle un primtre de la mesure
allant des ressources jusquaux effets directs de laction. Labondance des donnes et leur
qualit sont, certes, variables selon que lon sintresse lun ou lautre type de mesure. La
mesure des ressources et des quantits de production est plus abondante que celle des
processus ou des activits. Ce qui conduit une sur-reprsentation dindicateurs dconomie
et defficience. Pourtant, on note que les responsables ont tendance organiser la remonte
dinformations dautre nature. Celles-ci sont parfois intuitives (les plaintes des autres
services) dans les services fonctionnels, mais sont abondamment formalises dans les services
oprationnels. Cela conduit penser que le primtre de mesure de la performance nest pas
fonction du degr de maturit du SMPP. Contrairement ce que laisse entendre la littrature
(Molen, Rooyen et al., 2001), la formalisation dun SMPP dans le secteur public ne consiste
pas en une extension du primtre de la mesure mais plutt en un accroissement du nombre
dindicateurs produits sur chaque axe danalyse. La formalisation sopre par un
approfondissement de chaque axe plutt que par lmergence daxes nouveaux.
Cela est galement illustr par le fait que la qualit fasse lobjet dune attention spcifique
dans les deux cas. Elle semble indpendante du degr de formalisation du SMPP. En effet,
lorientation usager/client fait lobjet dun discours fort et conduit au dveloppement rapide
de dispositifs de mesure de la qualit perue et servie. Dans les deux cas, lorganisation dun
retour dexprience sur lavis des usagers prcde la formalisation du SMPP, tandis que les
dmarches de certification de la qualit de service accompagnent et intgrent cette
formalisation. Cela confirme que la mesure de la performance dans les OI est accompagne de
justifications spcifiques (Emery, 2006) et que la qualit y est un des moteurs de la
formalisation des SMPP (Cluzel-Mtayer, 2006). Nous avons vu, que lattention pour la
qualit et lide de faire parler lusager sont utilises stratgiquement par les responsables
pour viter que lapprciation de leurs activits se centre trop sur les aspects financiers. Il
sagit de lgitimer les dpenses par la satisfaction des usagers. En ce sens, la qualit agit
comme un oprateur de mise en conformit interne (Buisson, 2007) de la dmarche de
performance. Elle facilite lancrage de la dmarche dans lorganisation sans que les rgles du
jeu implicites ne changent fondamentalement. Ce faisant les acteurs se dotent dun pouvoir de
ngociation des cadres de rfrences de laction. Les pratiques voluent (une ligne de bus
inutilise sera ferme, limplantation des points dapports volontaires pour la collecte des
dchets pourra tre revue), sans que la logique fondamentale du service ne se transforme
(maintien de lignes dficitaires, pas de diminution de la frquence de collecte). Il y a la fois
584
appropriation et rsistance stratgique par la ngociation du contenu de la notion de

performance. Ces rsultats vont dans le sens des travaux dOliver (1991) sur les capacits
daction stratgique des acteurs vis--vis des pressions externes. Cependant, cette capacit de
rsistance se construit par anticipation de la contrainte. Elle nest donc pas ractive mais pro-
active. Il sagit donc de rendre la performance publique davantage que de se soumettre une
conception standardise de la performance.
2.2.2.3 - Une logique budgtaire, mais pas une logique lucrative

Nous avons dj voqu que laxe financier et conomique nest pas le seul prisme danalyse.
Sil ne rsume pas la logique de performance communautaire, reste nanmoins qualifier
comment les donnes financires sont utilises dans les OI.
Pour cerner la gestion financire des communauts observes, on peut sappuyer sur la
distinction opre entre des actions menes des fins budgtaires (o lobjectif des acteurs est
de couvrir leurs besoins) et des actions menes des fins lucratives (o leur objectif est de
raliser un gain) (Franois, 2007 : 637). Dans les deux cas, la logique budgtaire est prise en
compte mais la logique lucrative napparat pas. Il sagit en effet de faire apparatre une
contrainte pour attnuer la tendance haussire des dpenses variables. Lobjectif de la
prospective financire, du suivi budgtaire et des progiciels est dquilibrer les dpenses vis-
-vis des ressources mais non de diminuer les dpenses. Les deux communauts consacrent
plus defforts laccroissement et loptimisation de leurs ressources (optimisation des
recettes fiscales, stratgies de FCTVA, gestion de la trsorerie et du fond de roulement) -sans
accrotre la fiscalit mnage- qu la diminution de leurs dpenses.
La mise en forme dun raisonnement conomique procde davantage dune configuration

concrte (lapparition de leffet de ciseaux entre dpenses dinvestissement et diminution des
ressources) que dun raisonnement dogmatique (Lacaze, 2007). Nos rsultats nous amnent
ainsi considrer, la suite dUghetto (2004 : 9), quil est excessif de rabattre les
proccupations de gestion sur un contexte intgralement cr par le libralisme conomique .
A la limite, nos rsultats nous porteraient presque une affirmation inverse : limage de
modernit et de performance qui est accole aux organisations intercommunales rend dautant
plus acceptable laugmentation de loffre de services et des dpenses. Montrer que la gestion
nest pas dispendieuse servirait lgitimer les effets inflationnistes dune amlioration de la
585
qualit de service. A lheure o sachve notre recherche, certains travaux tendent confirmer
cette hypothse (Thomas, 2008).
Enfin, on constate que les acteurs acceptent assez bien le principe de faire attention la
dpense mais sont trs attentifs ne pas se laisser imposer une logique de rduction des
dpenses ou une apprciation purement conomique des actions menes. Ils utilisent
justement le SMPP pour raffirmer cette mise en garde. Cela nous amne considrer la
suite de Rivire et Boitier (2008) que le dterminisme dont sont porteurs un moment donn
les SMPP peut tre remis en cause dans les contextes daction locaux. Ceux-ci ont la capacit
de ractiver des jeux socio-cognitifs et politiques autour des diffrentes logiques susceptibles
de coexister dans le champ institutionnel et daller jusqu une remise en cause explicite du
mythe initial.
Sur la base des lments qui prcdent, il convient dsormais de qualifier les modles de
management public qui prvalent dans les OI.
Section 3 : Des modles de management public pluriels
Nous positionnons ici les cas tudis en regard des modles de management public identifis
dans les chapitres 1, 2 et 3. Les implications thoriques des similitudes observes entre les cas
sont mises en lumire dans un deuxime temps.
3.1 - Les modles de management public intercommunal
Le management dans les OI apparat sans surprise comme un montage composite. En effet,
les deux communauts sinspirent de cadres de rfrence varis. Les principales composantes
du management des communauts observes sont prsentes dans le tableau 3.9.
586
Tableau 3.9 : Influence des modles de management public dans les communauts A et B
Type de management
COMMUNAUTE A COMMUNAUTE B
public
Une procdure de dlgation des responsabilits Forte influence du management par objectifs et des
Downsizing + ++ procdures de dlgation des responsabilits et de
coordination
Loriginalit de lesprit pionnier est valoris mais pas de La culture de la communaut est clairement dfinie, affirme
mcanismes formels daffirmation et de maintien de la et explicite dans un document formel.
culture organisationnelle. Le couple DGS/DRH est omniprsent et prsent comme un
Excellence + +++
Pas de leader fort, ni de multiplication des dispositifs de agent de changement
gestion des ressources humaines et DGS qui nest pas
omniprsent
Multiples dispositifs de mesure de la satisfaction des usagers Multiples dispositifs de mesure de la satisfaction des
mais, absence de dispositifs participatifs. usagers, mais absence de dispositifs participatifs. Plusieurs
Attention diffuse pour la qualit et le niveau de service dmarches qualit mise en uvre=> en voie de
Orientation SP +++ ++
offert. gnralisation dans lorganisation.
Les spcificits des services publics sont fortement Les spcificits des services publics sont valorises mais
valorises mises sur un pied dgalit avec le modle de lentreprise
Insistance sur la confiance de la direction dans les services. La confiance est valorise au niveau du discours mais
Grande place laisse lauto-organisation et aux dispositifs nombreux mcanismes de contrle hirarchique. La
Egalitarisme +++ de concertation + rgulation par la profession est reconnue mais au travers
dun recours lexpertise : la dimension hirarchique
rapparat
Forte mfiance envers les dispositifs de gestion et forte Conscience des possibles effets pervers. Arguments
Fatalisme ++ sensibilit aux effets pervers. Arguments suffisants pour ne + insuffisants pour ne pas en dvelopper
pas trop en dvelopper
Orientation client. Rmunration la performance et orientation client, mais
Pas daccroissement de la part des services exercs en DSP, pas daccroissement de la part des services exercs en DSP,
NPM + ++
la tarification des prestations aux usagers ne couvre pas le la tarification des prestations aux usagers ne couvre pas le
cot rel, pas de coupes budgtaires cot rel, pas de coupes budgtaires
Degr dinfluence : ++++ Trs fort, modle pleinement appliqu
+++ Fort, principale source dinfluence mais pas exclusive, ni complte
++ Moyen, quelques lments seulement sont repris
+ Faible : peu ou pas dlments
587
587
3.1.1 - La communaut A : une orientation de service public, galitariste et fataliste
La communaut A puise principalement dans trois modles : lorientation de service public,

lgalitarisme et le fatalisme.
3.1.1.1 - Lorientation de service public : la conscience professionnelle des agents garante

des spcificits publiques
Lorientation de service public y est marque puisque les principales valeurs affirmes
consistent se dmarquer du secteur priv et tre au service des publics. Lamlioration de
la qualit et de la quantit des services offerts au service du dveloppement conomique et
social du territoire composent le concept d efficience territoriale mis en avant par le DGS.
Ce concept implique de placer lapprciation de la performance sur le temps long et sur la
capacit dquilibrage entre les dimensions conomiques et sociales des actions mises en
uvre. Pour la plupart des rpondants, cest la lgitimit mme du service public qui est en
jeu dans la dmonstration de la capacit assurer cet quilibre. Do le refus dune logique de
rentabilit et dvaluation court-terme des activits qui sincarne par linscription de
lvaluation de la performance dans une logique professionnelle.
Pour autant, et cest loriginalit du modle de gestion de cette communaut, la dichotomie

affiche sur le plan des finalits, entre service public et priv, se trouve assouplie au plan
oprationnel. En effet, de nombreux travaux ont montr que le changement administratif se
faisait par une ouverture sur lusager : le service public doit tre au service des publics. Chez
nos rpondants, la rfrence insistante aux usagers revt une fonction dintgration de
pressions contradictoires. Montrer par des chiffres, des enqutes, des dispositifs de gestion de
rclamations quils sont lcoute des usagers, leur sert pour montrer quils ne se comportent
pas la manire du strotype bureaucratique quils pensent que les gens ont deux
lextrieur. Plus prcisment, afin de montrer quils ne sont pas ce que les gens pensent quils
sont, ils ont tendance rcuprer cette image et critiquer ladministration traditionnelle.
Mais cette r-appropriation de la critique externe en interne sert montrer lvolution de leurs
comportements et pratiques professionnelles : dans la communaut A, on sengage, on veut
tre cratif, on travaille beaucoup, on discute entre agents, on partage des informations, on
informe et on coute lusager. On a ainsi un schma o les rpondants :
588
- ont une image mythifie et critique de ladministration traditionnelle (pass quil ne

faut pas prolonger),
- ont une image mythifie et critique de lentreprise prive et de la logique de rentabilit
(futur non dsirable),
- ont le sentiment dtre efficaces, investis et lcoute des usagers (image interne),
- considrent que les usagers les dprcient et ne peroivent pas leurs efforts (image
externe).
Les personnes rencontres sont donc prises en tau entre deux mythes et ressentent une
dissonance entre leurs perceptions internes et externes. Ce faisant, les acteurs ne sont ni en
position de dfense non-critique du modle bureaucratique, ni dans une adhsion active au
modle entrepreneurial. Leur attitude relve donc plutt dune logique anti-anti
bureaucratique (Van de Walle, 2004) o il sagit avant tout de dmontrer les amliorations des
modes de travail dans ladministration.
Il ressort de ces tensions que leur engagement au travail, sil sert toujours des finalits de
service public, sappuie de plus en plus sur une conscience professionnelle qui relve de
valeurs inscrites dans un mtier. Cest en tant que bon financier, comptable, gestionnaire des
transports, etc. que lon rend service aux usagers et que, ce faisant, la sauvegarde du service
public est assure. De mme, la connaissance du terrain dans son acception
professionnelle (expertise de long-terme acquise dans un domaine daction particulier) et
territoriale (connaissance des caractrisitiques gographiques, politiques et sociologiques du
territoire communautaire) est perue comme un puissant levier du bon travail . L esprit
pionnier exprime cette articulation entre une conscience professionnelle porte plus
individuellement par les agents et le maintien de finalits publiques. Il est dailleurs
intressant de constater que les comptences mises en valeur dans lesprit pionnier78 ne
concident ni avec la logique managrialiste, ni avec la logique du service public traditionnel,
mais plutt avec les valeurs de professionnalit79 identifies par Emery et Martin (2008 : 572).
78
Autonomie et inventivit, confiance, volontarisme, crer.
79
Crer, innover, faire partie dun rseau.
589
3.1.1.2 - Egalitarisme et fatalisme : la participation des agents et lintgration des critiques
Cette rfrence aux mtiers exercs et la conscience professionnelle des agents explique la
tournure galitariste que prend la gestion des relations internes la communaut.
Tout dabord, labsence de dmarche formelle de management de la performance est justifie

par la confiance dans la capacit dauto-organisation des directions. La structuration de la
communaut sappuie sur la constitution dun cercle de confiance autour du DGS. Celui-ci
recrute des DGA exerant, pour la plupart, de longue date sur le territoire communautaire. Il
les connat dj. Cette cooptation de personnes de confiance lui permet de ne pas trop
sinvestir dans le contrle. Il nest donc pas anecdotique que le directeur de la fiscalit et du
contrle de gestion, recrut en marge de ce rseau, narrive pas simposer.
Ensuite, la communaut A insiste particulirement sur la confiance accorde aux acteurs dans
la construction et le pilotage de lorganisation. Le fait de laisser le soin chaque DGA de
concevoir ses propres tableaux de bord et de mettre en place ses propres systmes de
reporting, indique une volont de laisser la possibilit chaque groupe professionnel
dinventer ses propres solutions. Cela se prolonge au sein de la DGA environnement, qui
regroupe prs de la moiti des effectifs de la communaut, par la mthode participative
retenue pour concevoir les tableaux de charge annuels et les indicateurs de performance.
Mais cette confiance et cette progressivit sont par ailleurs imprgnes dune forte mfiance
envers les dispositifs formels de gestion et tmoignent dune volont dy inscrire les
remarques critiques des agents, pour en limiter les dysfonctionnements et effets pervers. Deux
composantes du fatalisme sont donc prsentes dans le management communautaire : la
conviction de lincapacit matriser totalement une organisation et la valorisation de lesprit
critique.
En conclusion, la triple inspiration de la communaut A laisse peu de place aux outils et

raisonnements du NPM. En effet, lorientation client/usager en est le seul emprunt.
590
3.1.2 - La communaut B : lexcellence comme point de bascule entre public et priv
Dans une perspective dialectique, on pourrait tout fait rapprocher le modle de management
de la communaut B du NPM. En effet, le management y fait lobjet dun investissement
symbolique, le recours aux dispositifs de gestion y est plus intensif que dans la communaut
A, et la volont dinnover en allant piocher dans les solutions issues du secteur priv y est
plus marque. Une analyse plus prcise fait pourtant apparatre une logique moins radicale.
Logiques publiques et prives y sont mises sur un pied dgalit et la seconde permet
simultanment un retour la premire. Lopposition public/priv y est moins contraste que
dans la communaut parce que le management est utilis pour rincorporer dans les finalits
collectives le principe dun retour la rgle. En effet, la volont de rendre visible la
performance de la communaut est indissociable de laffirmation que le respect de la rgle
doit justement redevenir la rgle dans la communaut.
La communaut B se rapproche trs troitement du modle de lexcellence, tout en invoquant

plus modrment des lments inspirs du modle du downsizing et de lorientation de
service public.
3.2.1.1 - Le rle cl de la DRH et lexplicitation de la culture organisationnelle

La communaut B se rapproche trs troitement du modle de lexcellence, avec lequel elle
partage lide que la principale source de performance rside dans la culture
organisationnelle.
Tout dabord, le DRH et le DSI se rfrent explicitement au modle de lexcellence (Peters et

Waterman, 1982). Il y a donc volont dapplication du modle thorique. Mais plus que la
simple rfrence au modle de lexcellence, la position de ceux qui linvoquent rvle la
prgnance du modle. En effet, ces deux responsables sont, avec le soutien du DGS, le centre
dimpulsion du renouveau communautaire. Cest au DSI quil revient dorganiser la
gnralisation de la dmarche qualit et de piloter le dploiement du SID. En tant que futur
directeur de la modernisation des pratiques administratives, il tient un rle important dans la
conception et la mise en uvre des outils de gestion transversaux. De son ct, le DRH a un
rle cl dans la conduite du changement communautaire. En effet, alli objectif du DGS, il
initie la plupart des dispositifs transversaux de la communaut et cest lui que revient
591
dorganiser la rflexion sur les finalits de laction individuelle et collective. Ce sont les
dispositifs quil met en place qui permettent de donner un contenu concret au processus
dcriture des objectifs, des actions et rsultats. Ce rle central dvolu au DRH dans la
conduite du changement est une des caractristiques centrales du modle de lexcellence.
De ce rle central de la DRH dcoulent une multiplicit de dispositifs, visant la fois

organiser la coopration entre acteurs et donner du sens laction. Dune part, la
coopration entre acteurs et le dcloisonnement des services sont organiss par une srie de
dispositifs tels que les groupes transversaux de progrs, la communication interne et le centre
de formation au management. Dautre part, une srie de dispositifs vise donner un sens
commun laction des agents, en explicitant le contenu de la culture organisationnelle de la
communaut. Cest le sens de la charte de dontologie, des journes dintgration des
nouveaux agents et des crmonies annuelles de promotion.
Les dispositifs de management accordent donc une place centrale la gestion des ressources
humaines et ne sappuient pas uniquement sur des mcanismes incitatifs, mais galement sur
des lments symboliques. En effet, la stimulation des nergies, si elle sappuie sur un
discours managrial orient vers le succs -par la mise en place de primes et de dispositifs
dmulation par les honneurs-, pose en mme temps la ncessit de raffirmer des valeurs et
principes de service public. Ainsi, la charte de dontologie affirme ds sa premire phrase
des hommes et des femmes ont choisi de consacrer leur engagement professionnel la cause
publique (charte de dontologie, 2005).
On se situe ici dans une logique o cest par des outils de gestion parfois inspirs dautres
univers de rfrence que se fait la raffirmation de lorientation de service public de la
communaut.
3.1.2.2 - Orientation de service public, downsizing et NPM

En ce sens, il est peu surprenant que la communaut puise galement dans les modles de
lorientation de service public, du downsizing et du NPM.
La communaut emprunte lorientation de service public la mise en avant des spcificits de

service public, une multiplicit de dispositifs dcoute et de mesure de la satisfaction des
usagers, et enfin une mise en place gnralise de dmarches qualit. Cependant, cette
592
imprgnation y est plus faible que dans la communaut A dans la mesure o les particularits
publiques sont mises sur un pied dgalit avec le modle entrepreneurial.
Les ingrdients de lorientation managrialiste de la communaut se retrouvent dans les

emprunts aux modles du downsizing et du NPM. La communaut emprunte au modle du
downsizing la technique du management par objectifs, et, au modle du NPM la rmunration
individuelle la performance, lorientation/client et un discours valorisant lentreprise.
Cependant, les dimensions les plus contraignantes de ces modles ne sont pas mises en place.
En effet, si lorganisation des DSP est revue, leur part globale dans la production de services
publics locaux naugmente pas. De mme, la rmunration la performance est attnue en
pratique.
Au total, les cas tudis apparaissent tous deux comme un agencement de diffrents modles.
Ils ne puisent cependant pas dans les mmes sources. Des profils de management diffrencis
apparaissent. Ceux-ci rapprochent la communaut A du modle modernisateur modr de la
politique franaise de rforme de lEtat des annes 1990, tandis que la communaut B affiche
une image plus oriente vers le modle de lexcellence et le schma anglo-saxon, mais avec
de srieuses limites en pratique.
Dans ce qui suit, nous montrons les implications thoriques des similitudes observes entre
les deux cas.
3.2 - Implications thoriques
Les rsultats mettent en lumire que si le dualisme public/priv se maintient dans les OI, il
sassouplit en pratique (3.2.1), ce qui expose les agents un nombre accru de situations
paradoxales (3.2.2). Malgr le mtissage public/priv qui a lieu, les outils et raisonnements
issus du NPM restent peu influents dans les deux cas (3.2.3). Au total, le caractre composite
des modles de management intercommunal invite renouveler notre regard sur le
pragmatisme des acteurs (3.2.4).
593
3.2.1 - Un dualisme public/priv maintenu mais assoupli
Nos rsultats montrent que les hybridations opratoires et identitaires luvre dans les
communauts se font selon une mise en forme dualiste opposant le managrialisme public
la logique de service public . Dans les deux cas, les individus et les collectifs se vivent
comme oscillant entre deux ples opposant les valeurs traditionnelles du service public et les
valeurs inspires de lentreprise prive. Que ce soit dans une perspective dfensive, dans le
cas A, ou dans une perspective offensive, dans le cas B, les deux communauts sont places
entre deux mythes galement repoussants ou attirants. En ce sens, notre recherche aboutit un
rsultat proche mais distinct des travaux de Burlaud et Laufer (1980). Si le management se
diffuse la faveur de la crise de la reprsentation des organisations publiques, il nen rsulte
pas une confusion absolue des mondes publics et privs. Si leur clivage se brouille et que leur
frontire nest plus tanche, ils constituent toujours des points de repre pour les acteurs en
situation. En dautres termes, la reconnaissance par les acteurs de la crise de lgitimit de
ladministration et de la ncessit de dmontrer la fois son efficacit et son humanit,
implique de devoir rinventer sans cesse cette lgitimit. La logique de fond du management
des communauts vise rpondre une critique perue lextrieur. En ce sens, le
management communautaire est anti-anti-bureaucratique (Van de Walle, 2004), davantage
que pro ou anti-bureaucratique. Cela signifie que plus que la victoire de lun ou de lautre
ple, cest leur opposition qui reste structurante en pratique.
3.2.2 - La multiplication des situations paradoxales
Par ailleurs, ce cadre dualiste laisse apparatre tant des solutions concrtes de compromis que
lmergence de valeurs nouvelles non rductibles aux formes pures des modles prsents. En
ce sens, nos travaux vont dans le sens de ceux dEmery et Martin (2008) qui soulignent que se
limiter penser les volutions organisationnelles publiques sur le mode de lorientation vers
le priv ou la sauvegarde du public ne rend pas compte de la complexit des situations vcues
par les agents. Dans les deux cas, les modles de management sont composites, ce qui
confronte les agents des messages contradictoires et la gestion dinjonctions paradoxales.
Plus que limposition dun rfrentiel par rapport un autre, notre recherche va plutt dans le
sens dune multiplication des symboles et des valeurs renvoyant des rfrentiels diffrents.
En ce sens, elle confirme les travaux considrant que le dveloppement du management
594
public naboutit pas une rationalisation des organisations publiques, mais la multiplication
de situations paradoxales (Talbot, 2003). En effet, les agents et responsables doivent
composer avec des outils vhiculant des rationalits diffrentes et se retrouvent en situation de
devoir faire le lien. Ce contexte, propice au bricolage, peut engendrer des tensions dans
lesprit de lagent et entre diffrents agents, mais peut tout autant largir leur capacit
daction.
3.2.3 - La faible influence du NPM
Notre recherche montre galement la prsence doutils et raisonnements inspirs du NPM

dans les cas tudis. Nanmoins, les lments centraux du NPM sont absents.
Tout dabord, le NPM vise rduire le niveau de dpenses et transfrer les activits vers le
secteur priv. Or, on ne constate pas de volont forte de raliser des coupes budgtaires mais
plutt de limiter la hausse des dpenses. Ensuite, le recours aux DSP nest pas accru (mme si
ces DSP sont rorganises). Enfin, si une rflexion relative lexternalisation est mene, elle
ny aboutit pas ncessairement80.
Par ailleurs, les systmes dinformations financiers samliorent mais surtout par un effet de
taille de la communaut, qui impose le changement de logiciel. Ceux-ci permettent aux
directions des finances deffectuer un contrle plus prcis (notamment avec lamlioration de
la comptabilit analytique dans le cas B) et une gestion pluri-annuelle. Cependant, dans aucun
des cas, le durcissement de la gestion financire et du processus budgtaire ne font partie des
grandes priorits de lorganisation. Au total, les acteurs qui portent les rformes et les
dmarches de management dans les communauts ne sont pas situs dans les directions des
finances ou du contrle de gestion. Bezes (2005b) considre lintgration du portefeuille de la
rforme de lEtat au sein du ministre de lconomie et des finances, comme un indicateur de
la conformation de management public franais aux standards du NPM et une logique
conomiciste. Notre recherche suggre que le management public local procde dune autre
inspiration. En effet, dans la communaut la plus managrialiste (communaut B), les acteurs
cls sont le DRH et le DSI.
80
Comme le montre lexemple de la direction des moyens gnraux du cas B.
595
Ensuite, la rmunration la performance napparat que dans le cas B. De surcrot, son

primtre et ses critres restent relativement mallables, ce qui conduit en limiter limpact.
En rgle gnrale, on peut considrer que la contractualisation interne et la responsabilisation
des acteurs ne sont pas totalement encadres, comme le suggre le NPM.
Enfin, lorientation client/usager pntre dans les deux cas travers les nombreux dispositifs
dj voqus. Ils consituent le principal emprunt au NPM, bien quils ne conduisent pas une
individualisation des prestations, ni loctroi de droits consommer. Il sagit essentiellement
de construire en interne une image des attentes de lusager pour mobiliser les services et
identifier la valeur cre.
Au total, les dispositions centrales du NPM ne sont pas retrouves dans nos cas, mme si
certains dispositifs sont prsents. Notre recherche va donc dans le sens des travaux de
Bourguignon, Saulpic et Zarlowski (2006), qui dmontrent que, pour le cas franais, les outils
du NPM peuvent cohabiter avec les principes No-wbriens comme fondement de laction
publique.
3.2.4 - Le pragmatisme des valeurs publiques
En identifiant les diffrentes valeurs invoques par les acteurs et les diffrents modles dans
lesquels puisent les communauts, nous avons pu confirmer empiriquement la varit
constate dans la littrature. Ce constat invite jeter un regard nouveau sur le pragmatisme
des agents publics. Leur approche consiste piocher dans la boite outils managriale ce qui
leur semble positif en termes de valeur ou de performance, mais sans dsavouer toutes les
caractristiques du service public . En ce sens, leur pragmatisme nest pas un dsintrt
pour les valeurs et principes, mais lexpression dun pluralisme idologique. Ils se
rapprochent de ce quAlford et Hughes (2008) ont nomm Public Value Pragmatism en ce
sens quils ne considrent pas quil y ait une manire de grer universelle, mais que chaque
manire de grer dpend des circonstances, du domaine dactivit, de la valeur recherche.
Nos travaux corroborent galement ceux de Rondeaux (2006). Lauteure dfinit les agents
publics pragmatiques comme des acteurs qui se satisfont des volutions de leur organisation
et sont optimistes quant son avenir. Les pragmatiques ne se positionnent pas clairement
596
entre la logique de service public traditionnelle et la logique managrialiste, prfrant sy

servir la carte (Rondeaux, 2006 : 580).
Cest la lumire de ce pragmatisme, imprgn dune pluralit de valeurs, que doivent tre
apprcis les systmes de management de la performance des OI observes. Le dterminant
du fonctionnement vertueux du systme de management de la performance dans les
intercommunalits est son incompltude. Celle-ci permet lexpression des multiples manires
de valoriser les actions mises en uvre.
Mais ce stade, la recherche sarrte sur le constat de lhybridation et de la complexification

de lidentit des responsables publics. Une piste de recherche intressante rsiderait dans la
mobilisation de la grille danalyse dveloppe par Thvenot et Boltanski (1991). Cette grille
part de lide que diffrents mondes peuvent coexister au sein dune organisation et que cette
coexistence suppose des conflits et des constructions daccords. Un prolongement de notre
recherche laune de cette grille danalyse consisterait suivre dans le temps les processus de
hirarchisation entre les diffrentes valeurs. Cette grille danalyse a dj t applique au
management public propos de la mise en uvre de la LOLF (Boussard et Loriol, 2008 :
725). Les auteurs constatent que ce dispositif contribue inverser la hirarchie entre des
valeurs civiques (recherche de lintrt gnral) et des valeurs industrielles (efficacit
productive), la possibilit de mesure devenant le signe de la grandeur. Il nous semble
intressant de les regarder dans un contexte o limportance accorde la mesure semble
moins crasante.
597
Conclusion de la discussion
Les rsultats de la recherche montrent que les outils de gestion mis en uvre dans les OI
naboutissent pas une conformation aux standards du NPM.
Ltude empirique montre que les outils de gestion sont principalement imports du secteur
public et que les responsables ont une attitude critique leur gard. Cette attitude critique
consiste ne pas croire que les outils conduisent directement une performance accrue. Ils ne
rejettent cependant pas les outils et se comportent comme des agnostiques pratiquants.
En effet, les responsables dveloppent des stratgies de bricolage et dappropriation des outils
assimilables un art du compromis. Dune part, les acteurs sont associs la conception des
outils et, dautre part, les outils laissent de la place pour une valuation qualitative et
informelle des activits. Ces espaces vides laisss par les outils permettent dincorporer les
critiques au sein de la logique propre des outils et de les faire voluer. Limperfection
assume des outils est gage de leur appropriation par les acteurs et de leur volutivit.
La diffusion des outils entre organisations du secteur public et les stratgies de gestion des
outils de gestion dveloppes mettent en lumire les forces de changement internes aux OI.
La recherche montre galement que les systmes de management de la performance ne sont
pas homognes dans les cas tudis. Trois constantes mergent nanmoins : ces systmes sont
circonscrits aux acteurs administratifs, ils portent attention aux dimensions spcifiques de
laction publique et ils vhiculent une logique dquilibre budgtaire.
Enfin, les modles de management des OI sont composites. Chaque communaut puise dans
une varit de modles de management public. Le NPM a nanmoins une influence limite
dans les deux cas. Ces rsultats suggrent que si lopposition public/priv garde une fonction
de repre identitaire pour les agents, une hybridation progressive aux plans cognitif et
pratique a lieu.
La conclusion gnrale explicite les implications managriales de ces rsultats.
598
Conclusion gnrale
CONCLUSION
GENERALE
599
600
Conclusion gnrale
Dans le cadre de cette recherche, nous avons souhait tudier les conceptions de la
performance des responsables intercommunaux et le rapport quils entretiennent avec leurs
outils de gestion. Nous souhaitions montrer que ces deux aspects de la vie organisationnelle
sont imbriqus. Une tude de la littrature en sciences de gestion et dans des disciplines
intresses par le devenir des organisations publiques nous a permis de mettre jour les
implications de la diffusion des outils de gestion dans les organisations intercommunales.
La recherche part du constat que les organisations publiques sont confrontes une exigence
de performance dont les contours et le contenu restent mal dfinis. Profitant de cette
indfinition, la recherche sattache observer comment les responsables dveloppent, laide
de leurs outils, une rponse adapte cette exigence. Deux tudes de cas sont conduites,
permettant de reconstituer larchitecture globale des systmes de management de la
performance, den prsenter les principaux instruments et logiques luvre.
Nous prsentons dans les dveloppements qui suivent les principaux apports de la recherche,
ses implications managriales ainsi que ses limites et voies de recherche futures.
1. - Apports de la recherche
Les apports de la recherche se situent tout dabord au niveau conceptuel et mthodologique.
1.1 - Apports thoriques
Le premier apport thorique consiste en ltablissement dune revue de la littrature qui

permet danalyser les rformes managriales locales franaises en prenant en compte les
travaux europens et anglo-saxons en management public. Nous avons mis en lumire la
diversit des courants qui irriguent les pratiques managriales publiques. Lidentification de
six courants concoure dissocier le management public du NPM et favorise une approche
pragmatique des pratiques managriales publiques. Ltude empirique montre que les OI
composent, des degrs divers, avec ces diffrents courants. Elle souligne galement la faible
influence du NPM et celle plus appuye de lorientation de service public. Les rsultats de la
recherche rvlent que les pratiques managriales dans les OI consistent en une hybridation
des logiques de rgulation tout autant que des instruments daction.
601
Conclusion gnrale
Le deuxime apport thorique repose sur la ralisation dune revue de la littrature sur un
phnomne jusquici peu explor : les initiatives managriales dans les collectivits
territoriales franaises. La plupart des analyses des politiques managriales de rforme sont,
ce jour, focalises sur lEtat central. Si dans les autres pays, les initiatives managriales des
gouvernements locaux font lobjet dune attention acadmique croissante (Boyne, Jordan et
McVicar, 1995 ; Steccolini et Pessina, 2005), elles restent peu tudies en France (Thoenig,
1999). Une synthse des travaux pars sur le management des collectivits locales franaises
est ainsi propose. Elle souligne lantcdence des collectivits en matire de management
public. Elle permet galement de diffrencier les pratiques locales et nationales. Ltude
empirique, confronte la revue de la littrature, rvle quau moment o la politique de
rforme de lEtat franaise se conforme progressivement aux standards internationaux du
NPM, les collectivits semblent en revenir et sorientent vers des pratiques post-NPM
(Chistensen et Laegreid, 2007). Par ailleurs, notre recherche contribue une meilleure
comprhension dune des plus importantes rformes du systme politico-administratif local :
lintercommunalit. La synthse de la littrature sur ce phnomne permet, dune part, de
mettre en perspective historique la loi Chevnement du 12 juillet 1999 et, dautre part, de
mettre en lumire lambigut de son succs en matire de matrise de la dpense publique
locale, de ralisation dconomies dchelle et defficience du fonctionnement administratif.
Ltude empirique de deux OI, en soulignant que les dispositifs de mesure de la performance
servent prcisment lgitimer les effets inflationnistes de lamlioration de la qualit de
service et que les rgles y sont mises en forme dans une expression et une logique
managriales, nous semble contribuer de manire originale lanalyse de lOI en tant que
phnomne administratif (Guranger, 2004).
Le troisime apport thorique concerne lanalyse des outils de gestion dans le secteur public.
Ltude empirique montre que ceux-ci sont majoritairement imports en provenance dautre
organisations du secteur public sur la base des expriences passes des responsables
intercommunaux. Lidentification du mcanisme de diffusion des outils de gestion dans les OI
met en lumire un effet dexprience des responsables qui explique les hybridations apportes
aux outils de gestion et aux cadres de rfrence managriaux. En effet, les responsables jettent
un regard critique sur les outils et sur la vague managrialiste quont connu les collectivits au
dbut des annes 1990. Conscients des effets inattendus potentiels et du risque de non-
utilisation des outils, ils dveloppent des stratgies de bricolage et dappropriation. Elles
602
Conclusion gnrale
consistent notamment soumettre les outils un dbat avec les acteurs de terrain et les
mettre en uvre progressivement. La mise en uvre des outils de gestion fait ainsi lobjet
dun management spcifique qui concoure inscrire au cur mme des outils des espaces de
ngociation informels. Au sein de ces espaces de ngociation, les acteurs peuvent confronter
leurs rationalits celles vhicules par les outils. Ce faisant, ils jouent le jeu dessin par
loutil tout autant quils contribuent le faire voluer. Notre recherche montre que
limperfection des outils, reconnue comme telle, est un gage de leur volutivit et de leur
appropriation par les acteurs. Elle gnre une dynamique de construction de compromis.
Cette dynamique permet dclairer le quatrime apport thorique de la recherche : la

caractrisation des systmes de management de la performance dvelopps dans les OI. Alors
que la performance est une injonction adresse de faon de plus en plus pressante aux
collectivits (Richard, 2006), notre tude empirique met en lumire le niveau davancement
des OI en la matire. Elle montre que si le degr de formalisation des mesures de performance
et leur incorporation dans un systme de pilotage peuvent varier dun cas lautre, ils restent
organiss par direction administrative et fonction managriale. Ce relatif cloisonnement des
systmes de management de la performance, cumul de multiples dispositifs dchange et
darbitrage informels, concourent construire une logique de performance complexe et
multidimensionnelle inscrite dans la logique professionnelle des acteurs. Cest au travers de
ce cloisonnement que la place laisse au compromis apparat. En effet, malgr labsence de
dmarche globale de management de la performance, les responsables dveloppent de
manire volontariste une batterie large dindicateurs allant de la mesure des intrants la
mesure des effets des actions menes et accordent une attention spcifique la mesure de la
qualit. Ce faisant, ils se dotent darguments quils font valoir auprs de la direction gnrale
des services et des lus pour viter que lapprciation de leurs activits ne se centre
exsclusivement sur les aspects financiers. Anticipant sur une fatale rarfaction des ressources,
les responsables faonnent et tentent de faire partager une vision de leur performance
conforme leurs intrts et valeurs. Cette fabrication stratgique de limage de la
performance de chaque service explique que la logique globale de la performance
communautaire rencontre dans les deux cas vise limiter laccroissement des dpenses plus
qu les rduire.
Enfin, le cinquime apport de notre recherche, synthtisant les prcdents, repose sur une
relecture du pragmatisme des responsables publics intercommunaux. En effet, lhybridation
603
Conclusion gnrale
des outils et des modles de management, la multidimensionnalit de la performance, les

effets dexprience et les stratgies de bricolage concourent toutes laffirmation que les
acteurs jouent avec des outils et des rationalits en vue datteindre le rsultat le plus
satisfaisant, fonction de leur vision de la performance. Apprhender lintercommunalit par
ses outils nous a servi de balise pour aborder les problmes de la symbolique managriale de
la performance et du caractre normatif du management public, que les approches critiques
mettent en avant et que les sciences de gestion semblent parfois ignorer (Bibard, 2005). Notre
thse rpond cette problmatique en montrant que la porte effectivement normative des
outils, nchappe pas un travail de mise en dbat, que lexprience du pass impose. Ce
faisant, lesprit critique qui anime les responsables et lincompltude de leurs outils sont
autant de moyens de ngocier des transcendances et allgeances multiples. Si lopposition
dialectique entre public et priv garde de son sens, elle est complte dune autre dialectique
interne au secteur public : sauvegarder le secteur public sans tre une bureaucratie
traditionnelle. Ainsi, le pragmatisme des acteurs ne se fait pas en fonction dune seule
normativit, mais de plusieurs et consiste justement piocher dans cette varit pour trouver
des solutions adaptes chaque situation.
1.2 - Apports mthodologiques
Sur le plan mthodologique, cette recherche prsente lintrt davoir mis en uvre un
protocole de recherche rarement utilis pour ltude de la performance. Il consiste proposer
une approche transversale des outils de gestion et analyser conjointement les services
fonctionnels et oprationnels pour reconstituer larchitecture globale du SMPP
intercommunal.
Tout dabord, loriginalit de la recherche est de mobiliser lapproche par les outils de gestion
pour lanalyse des systmes de management de la performance. Alors que les questions du
transfert et de lappropriation des outils de gestion sont centrales en management public
(Meyssonier, 1996 ; Vakkuri, 2007), lapproche par les outils de gestion est relativement peu
mobilise (Dreveton, 2006). Elle considre que chaque outil est porteur dune philosophie
gestionnaire , autrement dit dune conception de la performance qui dsigne la cible
atteindre. Convoquer cette approche dans le cadre de lanalyse du systme de management de
la performance communautaire nous a conduit adopter une approche transversale des outils
604
Conclusion gnrale
de gestion dvelopps. La plupart des analyses des SMPP se focalisent sur un macro-
dispositif particulier tel que la procdure budgtaire ou la dmarche qualit. Cette approche
transversale sest rvle propice pour apprhender la logique globale de performance des
communauts tudies. Elle montre, en effet, comment ces diffrents dispositifs peuvent se
complter, voire se court-circuiter, pour dfendre la conception de la performance des
diffrents acteurs. Ce faisant, lapproche transversale des outils de gestion permet didentifier
des micro-dispositifs qui visent contourner la logique vhicule par les macro-dispositifs.
Elle met en lumire des stratgies plus subtiles que la simple dnonciation, difficiles
apprhender au travers de lanalyse dun seul outil.
Ensuite, lanalyse de la littrature ayant illustr la complexit et le caractre englobant des

systmes de management de la performance, nous avons choisi de raliser une tude
approfondie du management de la performance dans les OI, et notamment de fonder notre
investigation sur la comparaison de deux cas par la collecte de donnes qualitatives. Sur ce
plan, loriginalit de la recherche rside dans lanalyse croise des dispositifs dvelopps par
les directions fonctionnelles et de ceux dvelopps dans les principales directions
oprationnelles. Cette approche permet de circonscrire linfluence des outils dvelopps par
les directions fonctionnelles. Par ailleurs, elle met en lumire que les services oprationnels
sont plus avancs en matire de pilotage de la performance que les services fonctionnels, ce
qui a plusieurs implications pour la conception et la mise en uvre des SMPP dans le secteur
public local.
Le dveloppement qui suit prsente les implications managriales de la recherche.
2. - Implications managriales de la recherche
Cette recherche nous semble prsenter quatre implications pour laction. Elle invite les
responsables fabriquer la contingence de leurs outils et les apprhender de manire
transversale. Elle invite galement les prestataires de services aux collectivits dvelopper
une offre spcifique, et enfin elle souligne limportance de faire reconnatre en externe la
lgitimit dune approche contingente de la performance publique locale.
605
Conclusion gnrale
2.1 - Fabriquer de la contingence
Nos rpondants sont fortement attachs ce que reprsente le service public, ses finalits, au
sentiment de travailler pour lintrt gnral et le bien commun. Sils sont fondamentalement
attachs ces finalits, ils apparaissent plus flexibles sur les moyens et mthodes pour les
atteindre. Ds lors, il semble important, pour faciliter ladoption des outils, dafficher
explicitement le lien entre ces outils et les valeurs de service public. Mais on peut aller plus
loin et considrer que, pour passer de ladoption lappropriation, les outils ne doivent pas
seulement afficher les principes et valeurs de service public, mais les incorporer dans leur
ADN. Il ne sagit plus seulement dargumenter de la compatibilit des mthodes avec les
finalits, mais bien dintgrer les finalits dans les mthodes. Lambition est de permettre
lexpression et lmergence de valeurs contigentes au service public et lorganisation. Trois
prconisations peuvent tre faites en ce sens.
Une premire possibilit consiste intgrer des dimensions spcifiquement publiques dans les
rfrentiels danalyse de la performance. Cette intgration peut reposer sur une extension du
primtre de la mesure (en amont et en aval), ce qui constitue une stratgie classique, mais
symboliquement importante aux yeux des acteurs. Elle peut galement consister mesurer la
ralisation des principes de service public (lgalit notamment) ou de valeurs citoyennes
(transparence, participation) (Sabadie, 2003). De telles mesures peuvent tre objectives ou
subjectives, mais sont difficilement dclinables chaque service. Cependant, les intgrer au
niveau de lapprciation globale de la communaut et communiquer en interne sur cette
intgration contribuerait mobiliser les agents dans la dmarche de mesure.
Une deuxime possibilit est de dvelopper une approche non linaire de la mesure de la
performance. En effet, une bonne partie des effets pervers des systmes de mesure de la
performance semble dcouler dune conceptualisation de la performance opposant deux ples
sur un continuum : positif (performant) et ngatif (pas performant). Couple une logique
quantitative, une approche linaire de la performance pousse faire toujours plus et valuer
les agents et services en fonction de leur capacit faire plus (Lacaze, 2007). Cette approche
ne semble pas adapte aux services publics. Dune part, leur mission nest pas toujours de
faire plus, mais galement de faire moins (ou dviter la ralisation dun vnement non
dsir) et, dautre part, leur performance ne consiste pas ncessairement produire un tat
606
Conclusion gnrale
dmerveillement des bnficiaires, mais rendre le service tellement naturel que sa bonne
ralisation passe inaperue. En dautres termes, la performance de certains services publics
consiste justement ne pas tre perue (Lorrain, 1996). Or, notre recherche montre que la
perception quont les autres est un lment essentiel de lapprciation de soi par les agents et
services. Ce constat est valable tant au niveau des perceptions externes, par les usagers,
quinternes, par les autres services. Nous avons, en effet, pu voir que plusieurs services
fonctionnels apprcient informellement leur performance par labsence de plaintes des autres
services ou par leur caractre consensuel. Pour ces services, une approche non-linaire
consistant dissocier une logique de contribution positive et une logique de contribution
ngative la performance organisationnelle contribuerait donner une connotation
productiviste la mesure de performance. Il ne sagirait plus seulement de mesurer le
nombre de dossiers traits mais galement le faible nombre de plaintes ou de rclamations.
Plus fondamentalement, une telle approche permettrait didentifier des niveaux de
performance propres chaque activit. En matire danalyse de la performance perue des
services par les usagers, lutilisation du modle ttraclasse dvelopp par Llosa (1996), est
une piste intressante. Il distingue quatre types de services (basiques, cl, secondaires et plus)
selon quils contribuent positivement ou ngativement la satisfaction. Pour les services
contribuant uniquement de manire ngative la satisfaction, la performance ne svalue pas
par un accroissement de la satisfaction mais par la capacit viter sa diminution. Par ailleurs,
vu la taille importante des organisations tudies, il semble possible dutiliser ce modle pour
analyser les perceptions internes des services et dvelopper des indicateurs destination des
services fonctionnels et adapts leur logique spcifique de contribution.
Une troisime option consiste valoriser lesprit critique des acteurs. Il sagit, de la part des
responsables, de ne pas cacher leur scepticisme vis--vis des dmarches antrieures, de
souligner explicitement leur sensibilit aux risques de drive des outils de gestion. Une telle
communication permettrait de limiter la propension des acteurs dresser une ligne de partage
entre promoteurs et opposants aux dmarches inities. Mais cette communication interne
naura de porte relle quaccompagne de comportements valorisant concrtement
lexpression des critiques internes. Cela peut consister, en amont, faire prcder la
dtermination du rfrentiel dapprciation de la performance par une dmarche dcoute. Il
sagit dorganiser des rencontres ou des entretiens avec les personnels au plus bas de la
hirarchie. Cette approche permet aux concepteurs de la dmarche dapprhender, ds le
dbut, les rationalits mobilises par les acteurs et la faon dont les indicateurs seront
607
Conclusion gnrale
interprts. Mais, lintgration des critiques doit se prolonger dans la mise en uvre de la
dmarche. A ce stade, la valorisation de la critique ne doit pas se limiter en autoriser
lexpression dans des procdures de dialogue de gestion ou au travers despaces prvus pour
lcriture de commentaires sur les fiches dindicateurs et les tableaux de bord. Elle gagnerait
tre rcupre activement par lorganisation dtudes qualitatives anonymes conduites par des
acteurs externes. Enfin, notre recherche montre que la qualit des indicateurs nest pas leur
objectivit et que lon ne doit pas chercher les voir apprhends dune manire uniforme par
les acteurs. Le sens qui leur est assign est subjectif et fonction du pass, des valeurs et des
intrts des acteurs. Il est donc essentiel qu dfaut de pouvoir crer un consensus, les
dispositifs donnent aux acteurs le sentiment que les dcisions prises soient fondes sur un
dbat raisonn sur la performance des activits. En ce sens, nos rsultats invitent les
responsables concevoir les systmes de management de la performance, non comme des
systmes daide la dcision, mais comme des supports lexplicitation des ambiguts et
la stimulation de la discussion. Ils invitent ainsi les responsables considrer que plus le
systme tolre lambigut et la divergence de rationalits, plus il se crdibilise.
2.2 - Avoir une approche transversale des outils
Par ailleurs, les rsultats de notre recherche soulignent lintrt dadopter une approche
systmique ou transversale des outils de gestion. En effet, nous avons montr le
cloisonnement qui peut exister entre les outils dvelopps par chacune des directions. Or,
comme le soulignent Detchessahar et Journ (2007 : 90), dans un contexte d hyper-
instrumentation , limpact dun outil de gestion ne peut tre pens en dehors de son
inscription dans le concert des outils. En effet, nos rsultats montrent que certains
services, notamment oprationnels, sont trs outills, mme en labsence de dmarche globale
de performance. La mise en place dune telle dmarche viendrait ncessairement percuter les
outils dj dvelopps et ne peut faire lconomie dune tude attentive des pratiques et
dispositifs qui la prcdent.
On peut ds lors suggrer une conception plus intgre des outils de gestion qui permette de
tenir compte des effets de complmentarit entre les diffrentes instrumentations. Elle
pourrait justement servir faire merger les contradictions potentielles entre chacun deux.
608
Conclusion gnrale
Mais le risque est ici de reconstruire des usines gaz et de redonner lillusion dune
possibilit de matrise globale, impossible mettre en uvre. Il faut donc arriver trouver un
compromis entre articulation globale et respect des zones dombres. Il faut naviguer entre une
trop faible diversit, qui nuit la capacit dadaptation et dinnovation du dispositif, et un
cloisonnement complet. Le compromis sera dautant plus favorable que le dispositif de
pilotage se sera donn les moyens de faire cohabiter sans dommage des cultures et des
perceptions diffrentes, en ayant des valeurs communes et des objectifs auxquels tous
adhrent au-del de la diversit des points de vue quils ont sur lorganisation. Ainsi, la
diffrence de ce que proposent Kaplan et Norton (1996), il semble intressant de suggrer aux
responsables intercommunaux dopter pour une gestion squentielle de lallocation dattention
(Hereng, 2003 : 389) : face des objectifs contradictoires, une approche rationnelle consiste
rechercher un compromis optimal, et fixer des objectifs tendant rapprocher le dispositif de
ce compromis. Mais les observations menes dans les communauts, ainsi que de nombreuses
descriptions des organisations (March et Simon 1974) montrent que les choses ne se passent
pas ainsi. Des agents aux capacits cognitives limites se concentrent sur quelques objectifs
locaux dans lorganisation et dans le temps. Lindividu et a fortiori le groupe, qui saurait
chaque instant pondrer astucieusement les diffrents objectifs contradictoires qui lui sont
assigns nexiste pas. Les faits montrent que le responsable alloue son attention en fonction
dchances imposes : runion de direction gnrale, notification de marchs Lchance
dun document urgent retiendra toute son attention. Il faut donc plutt opter pour une gestion
squentielle de lallocation dattention. Lenjeu des responsables de services, ainsi que
lorganisation du systme de pilotage, revient traiter des objectifs conflictuels souvent plus
squentiellement que simultanment. Sur cette base, il conviendrait dorganiser les comits de
direction gnrale et les runions transversales sur une base thmatique en fonction de chaque
axe de performance retenu.
2.3 - Adapter loffre de performance
Une autre implication de la recherche ne concerne pas directement les responsables

intercommunaux, mais les experts et consultants qui les assistent dans les activits de pilotage
et de management. La part du secteur public dans le chiffre daffaire global des cabinets de
conseil en management a plus que doubl en six ans pour atteindre 10% en 2006 (Syntec,
2006). Si le march est porteur, lintervention des cabinets privs suscite de nombreuses
609
Conclusion gnrale
apprhensions. Ainsi, les cadres publics se montrent moins dpossds que dubitatifs (Les
Echos, 11 mars 2008 : 10) face leurs recommandations. Leurs propositions et leurs
interventions auront dautant plus de chances dtre valorises, et donc dtre retenues,
quelles valoriseront une approche comprhensive des spcificits du service public local.
Largumentaire commercial fond sur le dversement dune expertise acquise dans un secteur
vers un autre ne suffit plus emporter les appels doffres. Ils doivent savoir acqurir et
visibiliser une expertise spcifique. Plusieurs stratgies peuvent tre dveloppes pour ce
faire: dune part, il sagit de reconnatre la varit interne du secteur public et de dvelopper
une offre approprie chaque niveau et domaine. En dautres termes, il ne sagit plus de faire
merger une branche secteur public, mais des branches Etat , collectivits et secteur
hospitalier . Dautre part, il sagit de dvelopper des enqutes sur des thmatiques et des
lieux propres aux proccupations des acteurs de terrain. En effet, les responsables publics
locaux rencontrs ont tendance considrer que les cabinets de conseil sont prts dire et
faire nimporte quoi . Pour contrer cette apprhension, les socits dexpertise doivent
dvelopper et dmontrer leurs capacits sinvestir dans des recherches de cration et de
partage de savoir non immdiatement marchandises.
2.4 - Dfendre lextrieur la lgitimit dune approche contingente
Les rsultats de notre recherche, que ce soit le rapport pragmatique des acteurs aux valeurs ou
leur scepticisme vis--vis des outils, suggrent que diffrentes situations ncessitent des outils
diffrents. Elle invite donc dvelopper une approche contingente des outils de gestion et met
en garde contre toute tentative dapplication uniforme de solutions gestionnaires aux
collectivits. Cependant, dans le cadre des interactions Etat/collecitvits locales, les
diffrentes logiques rformatrices sont susceptibles de se tlscoper. Il convient donc que les
responsables intercommunaux et plus gnralement des collectivits, sattachent faire
reconnatre par lEtat la lgitimit dune approche contingente de la performance publique
locale.
En effet, au niveau local, les responsables publics puisent peu leurs outils dans la gamme
offerte par le NPM. Si cette attitude jouit dune bonne lgitimit lintrieur des organisations
observes, les volutions diffrencies entre les rfrentiels rformateurs locaux et nationaux
risquent de susciter des tensions court et moyen terme. En effet, la conformation progressive
610
Conclusion gnrale
de la politique de rforme de lEtat aux solutions du NPM risque daffecter sa relation aux
collectivits locales par le conditionnement de ses subventions sur la base dindicateurs de
performance normaliss ou par la conformation des rgles comptables et budgtaires locales
au modle de la LOLF. Les collectivits et leurs rseaux dlus ont russi, sur le temps long,
imposer un jeu de compromis (Le Lidec, 2005) avec lEtat propos du financement des
comptences transfres, il convient de faire driver cette aptitude au jeu sur le terrain des
principes de management. En ce sens, il convient dadopter une stratgie de lgitimation
externe des pratiques reconnues comme telles en interne. Pour ce faire, il semble ncessaire
que les collectivits sattachent labliser une approche franaise de la performance publique
locale ds le commencement des ngociations qui sinstaurent (Cf. le rapport Richard sur la
solidarit et la performance des relations Etat/collectivits et le comit dit Balladur sur la
rforme des institutions locales). Dans une perspective dusage volontariste des normes de
rationalit , il semble ncessaire de faire reposer ce travail de dfinition des contours de la
performance publique locale sur une comparaison des expriences intra-europennes, et pas
uniquement anglo-saxonnes comme lavait fait le rapport prparatoire la LOLF (Guillaume,
Dureau et Silvant, 2002). Il sagit pour les collectivits dancrer le primtre de la
comparaison dans une culture europenne.
3. - Limites de la recherche et piste de recherches futures
3.1 - Vers une analyse longitudinale dun outil de gestion
La premire limite de la thse vient du choix de ne pas suivre chronologiquement un outil de

gestion unique, de sa mise lagenda administratif son utilisation en passant par sa
conception et sa mise en uvre. Un tel travail aurait permis danalyser plus en profondeur et
plus fermement les liens entre les conceptions de la performance des acteurs et lutilisation de
loutil, tout en apprhendant ses effets structurant vertueux ou pervers. Ce choix ne nous tait
pas possible dans la mesure o nous navions pas de connaissance pralable des outils
intressants analyser. Si on place cette thse dans le cadre dun parcours de recherche, le
choix de lanalyse transversale des outils de gestion est un moyen deffectuer un premier
reprage des outils les plus structurants, sur lesquels les gestionnaires investissent le plus
despoir pour atteindre une plus grande performance. Elle constitue de ce fait une prparation
des investigations plus spcifiques.
611
Conclusion gnrale
Notre reprage nous a permis didentifier deux dispositifs auxquels les responsables accordent
une attention soutenue et sur lesquels des tudes spcifiques et longitudinales pourraient tre
conduites : les systmes dinformation dcisionnels et la mesure de la performance perue par
les usagers. Ces voies de prolongement de notre recherche ont dj t entames.
Les diffrents changes avec les responsables publics locaux nous ont permis didentifier que
linstrument central sur lequel reposent les dmarches de performance dans les collectivits
territoriales est le systme dinformation dcisionnel (SID). Cela rappel la tendance, observe
par Pav (2002) dans les administrations dEtat, considrer que lamlioration du
fonctionnement administratif passe par une rupture technologique. Dans cette perspective,
lanalyse longitudinale de la conception, de la mise en uvre et des usages effectifs de ce
dispositif nous permettra de qualifier les mcanismes et le contenu cognitif du changement
dans les collectivits. Un questionnaire diffus auprs des 360 plus grandes collectivits (225
rpondants) a dj permis de montrer lactualit de cette problmatique pour les collectivits
puisque 78% des rpondants dclarent envisager la mise en uvre dun SID dici 2010. De
plus, 30 collectivits engages dans la mise en uvre du SID ont pu tre repres. Une srie
dtudes de cas est actuellement en cours afin danalyser les raisons du recours ces outils, de
dcrire les dispositifs mis en uvre, danalyser leurs modes de conception, dimplmentation
et dusage.
Par ailleurs, la modernisation des organisations publiques par lusager est un thme rcurrent
du managrialisme public. Elle a conduit au dveloppement de nombreux outils comme les
chartes de service, dmarches qualit spcifiques (qualiville, qualiprf,) ou les enqutes de
satisfaction. Dans ce cadre, il nous semble intressant danalyser les mthodes de mesure de
la qualit perue des services publics et les usages qui en sont fait par les responsables
administratifs. Une premire tude a t mene auprs dun chantillon dusagers de services
dune municipalit afin didentifier les dimensions expliquant la perception de performance
(Guenoun et Gourdarzi, 2006). Elle a permis de conceptualiser un modle de mesure de la
Qualit des Services Publics (QSP) qui a ensuite t mis en uvre par voie de recherche-
action au Conseil Gnral de Loire-Atlantique et la Ville de Besanon. Ce mode de
recherche nous a permis dapprcier les raisons du recours la mesure de la performance
perue, les modalits dacceptation par les acteurs et les impacts organisationnels de tels
dispositifs.
612
Conclusion gnrale
Ces deux thmes dinvestigation nous permettront donc danalyser les processus de mise en
uvre et dappropriation doutils de gestion dans les collectivits territoriales. Lobjectif tant
de pouvoir identifier plus clairement la relation entre caractristiques des outils et dynamiques
organisationnelles dans le secteur public local.
3.2 - Laisser du temps la performance intercommunale
La deuxime limite de la thse vient de la priode dinvestigation. Nous avons analys le

recours aux outils de gestion et les systmes de management de la performance durant la
premire mandature des OI tudies. Or, il semble que la mise en uvre formelle et globale
dun systme de management de la performance ait lieu une fois la structure stabilise. Des
entretiens complmentaires devront donc tre conduit sur les mmes terrains dtude en 2010-
2011, c'est--dire au milieu de la deuxime mandature, afin dajouter une deuxime analyse
de contenu notre recherche et ainsi pouvoir produire une analyse longitudinale.
3.3 - Prendre de la distance
La troisime limite de cette recherche est sa faible validit externe. En effet, afin de ne pas
avoir traiter des problmatiques inter-territoriales, nous avons conduit nos investigations en
rgion PACA uniquement. Il conviendra de contraster ce travail en conduisant deux tudes de
cas dans une autre rgion caractrise par une forte tradition cooprative (Nord-pas de calais,
Bretagne, Alsace). Nous avons dores et dj conduit une enqute quantitative sur les
pratiques de pilotage dans les 165 principales OI (73 rpondants) avec le soutien de
lAssemble Des Communauts de France (ADCF) (Guenoun et Turc, 2008). Par ailleurs, la
coopration intercommunale est en plein dveloppement au niveau europen. Il serait
intressant de prolonger notre recherche par lanalyse des systmes de pilotage dvelopps
dans des pays tradition intercommunale forte (Allemagne, Espagne) et modre (Italie).
3.4 - Descendre plus systmatiquement pour aller plus haut
Une quatrime limite de notre recherche vient de notre niveau dobservation. En effet, bien
quayant souhait rencontrer plusieurs niveaux hirarchiques, notre mode dentre nous
613
Conclusion gnrale
conduit rencontrer plus de responsables de catgories A et B que dagents de terrain. Or de

nombreuses recherches soulignent que les niveaux de responsabilits affectent trs fortement
la perception des outils et des politiques managriales. Afin de pouvoir apprhender plus
concrtement la porte relle des outils, comment se construit leur lgitimit
intraorganisationnelle et finalement comment se hirarchisent les valeurs organisationnelles,
une future tude centre sur un outil devra accorder plus dimportance aux acteurs les plus
proches du terrain.
3.5 - Simpliquer
Enfin, lanalyse des outils de gestion et de leurs effets suppose une grande proximit du
chercheur avec son terrain dobservation. Cette recherche constitue donc un premier coup de
sonde dun chercheur nophyte et donc sujet trop de rvrence et la difficult
doutrepasser les discours convenus. Si la recherche-action peut gnralement tre considre
comme lhorizon de la recherche en gestion (David, 2000), elle simpose nos yeux pour
conduire des recherches sur les outils de gestion. Elles permettent aux acteurs et chercheurs de
partager simultanment solutions et problmes. Dans cette perspective, nous avons enclench
plusieurs recherches-actions dont deux nous semblent essentielles la construction dun
programme de recherche sur la performance publique locale. Dune part, nous participons aux
travaux de lObservatoire de la Performance Publique Locale (OPPALE), lanc par
lAssociation des Financiers, Contrleurs de Gestion des Evaluateurs des Collectivits
Territoriales (AFIGESE-CT) et lInstitut National des Etudes Territoriales (INET) avec le
soutien des principales associations dlus et de cinquante collectivits. La responsabilit du
groupe systmes dinformation et tableaux de bord nous permet dchanger rgulirement
avec les responsables territoriaux, daccder plus aisment nos terrains et dexercer une
veille sur les problmatiques mergentes. Dautre part, les cabinets de conseils jouent un rle
crucial dans la diffusion et ladaptation des outils de gestion dans le secteur public local
(Saint-Martin, 2000), aussi il semble intressant dinvestir leur mode de travail (rponse aux
appels doffres, mthodologie, restitution des rsultats) et la conception de laction
publique vhicule par leurs prescriptions. Dans cette perspective, des recherches-actions
peuvent tre conduites sous forme dune collaboration universit/socit de conseil. Elles
permettraient dobserver de lintrieur la construction des solutions offertes au secteur public
local.
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642
Table des matires
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION GENERALE .................................................................................... 1
1. - Contexte et objectif de la recherche ......................................................................................................... 3

1.1 - Un souci de performance gnralis ................................................................................................. 3
1.2 - Des mises en uvre contrastes ........................................................................................................ 5
2. - Problmatique et points dancrage de la recherche .................................................................................. 7
2.1 - Comprendre et positionner les conceptions de la performance et du management public ................ 7
2.2 - Identifier les outils de gestion utiliss et les systmes de management de la performance............... 8
2.3 - Les organisations intercommunales : un terrain dobservation privilgi ......................................... 9
3. - Organisation de la recherche ................................................................................................................. 10
3.1 - Analyse de la littrature .................................................................................................................. 10
3.2 - Dynamique pistmologique et mthodologique ............................................................................ 12
3.3 - Etudes de cas et discussion ............................................................................................................. 13
PARTIE I : ANALYSE DE LA LITTERATURE ........................................................ 15
Introduction ......................................................................................................................................................... 17
Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques ................................ 23

Section 1 : Origines et fondements du NPM : la crise de lEtat-providence .................................................... 24
1.1 - LEtat-providence : un modle situ dans lespace et dans le temps ................................................... 25
1.1.1 - LEtat-providence : un idal social rsultant de la crise .............................................................. 25
1.1.1.1 - Une convergence europenne............................................................................................... 27
1.1.1.2 - Un modle sociopolitique consensuel .................................................................................. 28
1.1.2 - Les trois modles dEtat-providence ............................................................................................ 29
1.1.3 - LEtat-providence conservateur, figure de base de lEtat franais............................................... 30
1.2 - Les causes de la crise de lEtat-providence : idologiques plus quconomiques ............................... 32
1.2.1 - Les trois facteurs de crise de lEtat-providence ........................................................................... 33
1.2.2 - De la remise en cause de la lgitimit de lEtat-providence .................................................... 35
1.2.3 - A lmergence dun strotype anti-bureaucratique ................................................................ 37
Section 2 : Les fondements conceptuels du NPM : Taylorisme et Nolibralisme........................................ 42
2.1 - De la Nouvelle Economie Institutionnelle (N.E.I.) lEconomie des Choix Publics: lmergence dun
libralisme nouveau. .................................................................................................................................... 44
2.1.1 - Le no-libralisme et la question organisationnelle ..................................................................... 46
2.1.2 - Nolibralisme et la question de lEtat : lcole des Choix Publics ............................................. 48
2.2 - Le taylorisme et la gestion scientifique de ladministration ................................................................ 51
2.2.1 - Un modle dominant les sciences de gestion ............................................................................... 51
2.2.2 - Le basculement du taylorisme dans le secteur public : le fayolisme ............................................ 52
Conclusion du chapitre 1 ................................................................................................................................. 56
Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics : de la thorie aux pratique............................................... 59

Section 1 : Le NPM comme managrialisme : lentreprise comme modle .................................................. 60
1.1 - Principes et valeurs du NPM ............................................................................................................... 60
1.1.1 - Les principes du NPM ................................................................................................................. 61
1.1.2 - Les valeurs du NPM : conomies et frugalit comme critres de performance ........................... 66
1.2 - Nature et limites du NPM : un cadre cognitif managrialiste .............................................................. 67
1.2.1 - Le managrialisme dans le secteur public : une conception instrumentale du management........ 67
1.2.1.1 - Les dfinitions du managrialisme ....................................................................................... 68
1.2.1.2 - Problmes poss par lanalyse du managrialisme public.................................................... 71
1.2.2 - Vers une analyse pragmatique du NPM : prendre en compte les pratiques et la rflexivit des
acteurs ..................................................................................................................................................... 75
1.2.2.1 - Lapproche pragmatique met en avant les capacits rflexives des acteurs ......................... 76
1.2.2.2 - La prise en compte des pratiques ......................................................................................... 77
643
Table des matires
Section 2 : Une dfinition progressivement largie : de la typologie des NPM la diversit des
managements publics ....................................................................................................................................... 80
2.1 - Les quatre modles de NPM ................................................................................................................ 80
2.1.1 - Le modle de lefficience : ........................................................................................................... 81
2.1.2 - Le modle du downsizing et de la dcentralisation : .................................................................... 82
2.1.3 - Le modle de lexcellence : .......................................................................................................... 83
2.1.4 - Le modle de l orientation de service public ......................................................................... 85
2.2 - La diversit des managements publics : lapproche culturaliste de Hood ............................................ 86
2.2.1 - Le mode fataliste : ........................................................................................................................ 88
2.2.1.1 - Linstitution dun systme dalerte critique .......................................................................... 89
2.2.1.2 - Linsertion de lala au sein du systme de management ..................................................... 90
2.2.2 - Le mode hirarchiste .................................................................................................................... 91
2.2.3 - Le mode galitarien ...................................................................................................................... 92
2.2.4 - Le mode individualiste ................................................................................................................. 93
Conclusion du chapitre 2 ................................................................................................................................. 95
Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public ..................................... 97

Section 1 : Des managements publics aux rformes managriales publiques ............................................... 98
1.1 - La rforme managriale publique : entre volontarisme et structures institutionnelles ......................... 99
1.1.1 - Le caractre intentionnel du changement ................................................................................... 100
1.1.2 - Articuler pratique et thorie de la rforme de lEtat : la notion dordres institutionnels ............ 103
1.2 - Les types de politiques de rforme de lEtat : des niveaux de convergence aux modles de rforme
.................................................................................................................................................................... 106
1.2.1 - La diffusion du modle tatique entre fiction et r-appropriation .............................................. 106
1.2.2 Des niveaux de convergence variables ...................................................................................... 109
1.2.3 - Le modle des 4 M : Maintenir, moderniser, mettre sur le march, minimiser .................... 111
Section 2 : Historique de la politique de rforme de lEtat Franais : un managrialisme modernisateur
modr ............................................................................................................................................................ 113
2.1 - De lentre deux guerres 1945/60 : de la rationalisation du parlementarisme la technocratie
keynsienne ................................................................................................................................................ 116
2.1.1 - Les crises et la critique du parlementarisme............................................................................... 116
2.1.2 - Keynes et le plan. Point de Salut en dehors .......................................................................... 117
2.3 - Depuis 1989 : institutionnalisation de la rforme et conformation au NPM ...................................... 125
2.3.1 - Linstitutionnalisation de la rforme de lEtat : interministrialit, autonomisation et
prsidentialisation .................................................................................................................................. 126
2.3.2 - Les principaux dispositifs dvelopps depuis 1990 ................................................................... 128
2.3.2.1 - Les dispositifs dvelopps par les ministres transversaux ................................................ 128
2.3.2.2 - La LOLF ou le contrle de gestion plac au dessus de la loi ............................................. 130
2.3.3 - La rforme de lEtat franaise dans les catgories comparatives ............................................... 133
Conclusion du chapitre 3 ............................................................................................................................... 136
Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management public local ........ 139
Section 1 : De la rforme de lEtat la managrialisation des collectivits territoriales ............................ 140
1.1 - Les collectivits territoriales et la rforme de lEtat .......................................................................... 140
1.2 - Les collectivits territoriales, porte dentre du managrialisme dans le secteur public franais ...... 143
1.3 - Lantriorit des collectivits en matire de dispositifs de pilotage................................................... 147
Section 2 : Objectifs et dispositifs de la coopration intercommunale : rationaliser la gestion publique
locale............................................................................................................................................................... 151
2.1 - Les objectifs de la coopration intercommunale : performance institutionnelle et fonctionnelle ...... 151
2.2 - Historique des dispositifs de coopration intercommunale ................................................................ 154
2.2.1 - La loi de 1890 : .......................................................................................................................... 154
2.2.2 - Les ordonnances de 1959 : ......................................................................................................... 155
2.2.3 - Les lois de 1966 et de 1970 ........................................................................................................ 155
2.2.4 - La loi Marcellin de 1971 ............................................................................................................ 156
2.2.5 - La Loi ATR de 1992 : ................................................................................................................ 157
2.3 - La loi Chevnement du 12 Juillet 1999.............................................................................................. 158
2.3.1 - Un cadre intgrateur pour lintercommunalit ........................................................................... 158
2.3.2 - Un soutien financier lintercommunalit de projet .................................................................. 161
2.3.2.1 - Laffirmation dune intercommunalit de projet ................................................................ 161
2.3.2.2 - Un nouveau rgime fiscal ................................................................................................... 162
644
Table des matires
2.3.2.3 - Un fort soutien financier de lEtat : la dotation dintercommunalit .................................. 162

Section 3 : Le succs ambigu de la rvolution intercommunale de 1999 .................................................... 164
3.1 - Le succs quantitatif de lintercommunalit ...................................................................................... 164
3.2 - Une performance administrative conteste ........................................................................................ 167
3.2.1 - La tension entre conomies dchelle et qualit de service........................................................ 170
3.2.1.1 - Les facteurs daugmentation des dpenses non imputables lintercommunalit ............. 170
3.2.1.2 - Les facteurs daugmentation des dpenses imputables lintercommunalit .................... 171
3.2.2 - Ladministration intercommunale et le management : efficacit instrumentale ou
bureaucratisation de laction publique locale ? ..................................................................................... 173
3.2.2.1 - Un recours intensif aux outils de gestion ........................................................................... 174
3.2.2.2 - Une bureaucratisation de laction publique locale ? ........................................................... 176
Chapitre 5 : Lanalyse de la performance publique : des modles aux outils .............................................. 181
Section 1 : La performance, notion polysmique absorbe par le contrle de gestion ................................ 183
1.1 - Origine et volution du concept ......................................................................................................... 183
1.1.1 - Une conception finalise de laction .......................................................................................... 186
1.1.2 - La conception dun systme de valorisation des activits : la lgitimation dun systme
dinterprtation ...................................................................................................................................... 187
1.1.3 - Implications : la ncessit dintgrer le management de la performance dans son contexte...... 190
1.2 Les principaux modles de mesure de la performance...................................................................... 191
1.2.1 - Le modle EEE .......................................................................................................................... 191
1.2.2 - Le modle Inputs-Outputs-Outcomes ........................................................................................ 193
1.2.3 - Le Balanced Scorecard .............................................................................................................. 195
Section 2 : La performance dans le secteur public ....................................................................................... 198
2.1 - Les problmes spcifiques la mesure de performance dans le secteur public ................................. 199
2.1.1 - Les arguments favorables la mesure de performance dans le secteur public .......................... 199
2.1.1.1 - Les qualits gnriques des SMPP ..................................................................................... 199
2.1.1.2 - Les justifications spcifiques la mesure de performance ................................................. 200
2.1.2 - Les arguments dfavorables la mesure des performances dans le secteur public ................... 202
2.2 - Ladaptation des modles de mesure ................................................................................................. 205
2.2.1 - Ladaptation du modle EEE ..................................................................................................... 206
2.2.2 - Ladaptation du modle I-O-O ................................................................................................... 208
2.2.3 - Ladaptation du BSC .................................................................................................................. 213
Section 3 : Des outils de gestion aux systmes de management de la performance .................................... 216
3.1 - Lapproche par les outils de gestion : apprhender la performance dans tous les recoins de
lorganisation ............................................................................................................................................. 217
3.1.1 - Une remise en cause de la vision instrumentale de lorganisation ............................................. 218
3.1.2 - La promotion dune conception interactive des outils de gestion .............................................. 220
3.1.3 - Quest-ce quun outil de gestion ? Dfinitions et typologie ....................................................... 225
3.2 - Le cadre danalyse de Bouckaert et Halligan .................................................................................... 229
3.2.1 - Les composantes du management de la performance ................................................................ 229
3.2.1.1 - La mesure de la performance ............................................................................................ 229
3.2.1.2 - Lincorporation de la performance .................................................................................... 231
3.2.1.3 - Lutilisation des informations produites............................................................................. 232
3.2.2 - Les 4 idaux types du management de la performance ............................................................. 233
3.2.2.1 - Le modle de ladministration de la performance .............................................................. 233
3.2.2.2 - Le modle du management des performances.................................................................... 234
3.2.2.3 - Le modle du management de la performance ................................................................... 234
3.2.2.4 - Le modle de la gouvernance de la performance ............................................................... 235
Conclusion de la revue de litterature ............................................................................................................... 239
645
Table des matires
PARTIE II : EPISTEMOLOGIE ET METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE........ 245
Introduction ....................................................................................................................................................... 247
Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche : plaidoyer pour la gestion dune

tension pistmologique..................................................................................................................................... 249
Section 1 : Les cadres de la rflexion pistmologique : Positivisme versus Constructivisme et lidal du
dpassement de cette tension ......................................................................................................................... 253
1.1 - Les paradigmes scientifiques et la question de la diversit ................................................................ 253
1.2 - Une dynamique dualiste non fondamentaliste : reconnatre lhistoricit dun rapport la recherche 258
1.2.1 - Le refus dun positionnement hybride : contre la clture du questionnement pistmologique
............................................................................................................................................................... 259
1.2.1.1 - La tension entre positivisme et constructivisme me semble indpassable : le positionnement
hybride est donc creux ................................................................................................................ 259
1.2.1.2 - Le positionnement hybride implique la formation dun paradigme de rfrence : ....... 260
1.2.1.3 - Penser les pistmologies hybrides comme des entre-deux interdit un
positionnement pistmologique hybride et oblige une dynamique pistmologique ....... 263
1.2.2 - Implications dune dynamique dualiste : lpistmologie comme stratgie interactive ............. 264
Section 2 : Les interactions entre le chercheur et sa recherche, entre la recherche et son environnement266
2.2 - La question de lutilit de la recherche et la spcificit des sciences de gestion ............................... 271
2.2.1 - La question de lutilit est-elle spcifique aux sciences de gestion ? ......................................... 272
2.2.1.1 - Un isolement qui concerne lensemble des sciences sociales ............................................. 272
2.2.1.2 - La question de lutilit de la connaissance affecte toutes les sciences sociales .................. 273
2.2.1.3 - Lexemple de la varit des contributions de la sociologie ................................................ 274
2.2.2 - La multiplicit des sciences de gestion et la varit de leurs contributions................................ 277
2.2.2.1 - La multiplicit des sciences de gestion ............................................................................... 277
2.2.2.2 - La varit des contributions des sciences de gestion : le rle du dialogue entre les mondes
.......................................................................................................................................................... 280
Conclusion du chapitre 1 : La construction de la potentielle utilit dune recherche en sciences de gestion
publiques ........................................................................................................................................................ 285
Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche...................................................................................................... 289

Section 1 : Stratgie daccs au rel retenue : le mode dapproche du terrain ............................................ 289
1.1 - Un raisonnement hypothtico-inductif pour une recherche exploratoire hybride .............................. 290
1.2 - Une approche qualitative ................................................................................................................... 293
1.3 - La mthode des cas ............................................................................................................................ 294
Section 2 : Collecte des donnes .................................................................................................................... 298
2.1 - Critres de slection des donnes collecter ..................................................................................... 298
2.1.1 - Des cas multiples........................................................................................................................ 298
2.1.2 - Critres de slection des cas ....................................................................................................... 302
2.1.3 - Critres de slection des interviews.......................................................................................... 308
2.1.4 - Une analyse de contenu transversale .......................................................................................... 312
2.2 - Les modalits de collecte des donnes ............................................................................................... 315
2.2.1 - La ngociation de laccs au terrain ........................................................................................... 315
2.2.2 - La collecte des donnes .............................................................................................................. 317
2.2.2.1 - Les donnes primaires ........................................................................................................ 317
Le guide dentretien utilis .................................................................................................................... 319
2.2.2.2 - Les donnes secondaires..................................................................................................... 322
Section 3 : Analyse des donnes .................................................................................................................... 323
3.1 - La chane de preuves .......................................................................................................................... 323
3.2 - Etapes de lanalyse des donnes ........................................................................................................ 324
3.2.1 - La condensation et la catgorisation des donnes ...................................................................... 325
3.2.2 - Codage et catgorisation : le choix dune catgorisation descriptive sur fondements thorique et
dune catgorisation interprtative mergente ....................................................................................... 327
3.2.3 - Procdure de codage .................................................................................................................. 328
Conclusion du chapitre 2 : rappel des tactiques de validation et de fiabilisation de la recherche .............. 331
646
Table des matires
PARTIE III : ETUDES DE CAS ET DISCUSSION .................................................. 335
Introduction ....................................................................................................................................................... 337
Chapitre 1 : Analyse du cas A .......................................................................................................................... 339

Introduction ................................................................................................................................................... 339
Section 1 : Analyse descriptive ...................................................................................................................... 340
1.1 - Histoire, contexte et organisation de la communaut A .................................................................... 340
1.1.1 - Lvolution du primtre de la communaut ............................................................................. 341
1.1.2 - Le territoire de la communaut : un espace attractif .................................................................. 341
1.1.3 - Les comptences exerces par la communaut .......................................................................... 342
1.1.4 - Lorganisation de la communaut .............................................................................................. 344
1.1.5 - Les finances de la communaut ................................................................................................. 347
1.2 - Les outils utiliss par les services de la communaut A .................................................................... 351
1.2.1 - Direction gnrale des services et directions rattaches ........................................................... 352
1.2.1.1 - Direction gnrale des services .......................................................................................... 352
1.2.1.2 - Direction de la fiscalit et du contrle de gestion .............................................................. 352
1.2.1.3 - Direction de la communication .......................................................................................... 359
1.2.2 - Direction de ladministration et des ressources.......................................................................... 361
1.2.2.1 - Direction des finances ........................................................................................................ 361
1.2.2.2 - Direction des ressources humaines .................................................................................... 369
1.2.2.3 - Direction des systmes dinformation ................................................................................ 371
1.2.3 - DGA commande publique et logistique ..................................................................................... 372
1.2.4 - DGA dplacements transports et infrastructures ........................................................................ 374
1.2.5 - DGA environnement et cadre de vie .......................................................................................... 376
1.2.6 - Direction dveloppement local et amnagement de lespace ..................................................... 382
Conclusion analyse descriptive...................................................................................................................... 387
Section 2 : Analyse de contenu...................................................................................................................... 391
2.1 - La culture organisationnelle de la communaut : lesprit pionnier .................................................... 391
2.1.1 - Laffirmation de valeurs singulires .......................................................................................... 392
2.1.1.1 - Un contraste faible avec le secteur priv ............................................................................ 392
2.1.1.2 - Des fonctionnaires qui ne sont pas des fonctionnaires ....................................................... 393
2.1.1.3 - La revendication dune singularit administrative ............................................................. 394
2.1.1.4 - Lentreprenariat public ....................................................................................................... 395
2.1.2 - Des comptences individuelles .................................................................................................. 396
2.1.2.1 - Construire ........................................................................................................................... 397
2.1.2.2 - La confiance ....................................................................................................................... 397
2.1.2.3 - Autonomie et inventivit .................................................................................................... 398
2.1.2.4 - Motivation intrinsque et volontarisme .............................................................................. 398
2.1.3 - Le sens du service public ........................................................................................................... 399
2.1.3.1 - Etre au service des publics ................................................................................................. 399
2.1.3.2 - Sauvegarder et lgitimer le service public ......................................................................... 401
2.1.4 - Les enjeux de lesprit pionnier ................................................................................................... 402
2.1.4.1 - La crainte de leffacement de lesprit pionnier................................................................... 403
2.1.4.2 - Les efforts pour maintenir lesprit pionnier........................................................................ 404
2.2 - Conceptions de la performance et pratiques de pilotage.................................................................... 405
2.2.1 - Conceptions de la performance : la mise en tension dobjectifs contradictoires........................ 406
2.2.1.1 - Une dfinition homogne, des sentiments contrasts ......................................................... 406
2.2.1.2 - La tension entre conomie dchelle et qualit de service ................................................. 410
2.2.2 - Un pilotage informel .................................................................................................................. 414
2.2.2.1 - Une phase de construction puis une phase doptimisation : un contrle qui merge ......... 414
2.2.2.2 - Un contrle formel minimaliste ......................................................................................... 416
2.2.2.3 - Le rle cl des ajustements mutuels ................................................................................... 419
2.3 - Le rapport aux outils de gestion......................................................................................................... 422
2.3.1 - Une conscience critique vis--vis des outils de gestion ............................................................. 423
2.3.1.1 - Effet dexprience vis--vis des outils de gestion .............................................................. 423
2.3.1.2 - Conscience de la dconnexion entre effets recherchs et ralit concrte ......................... 424
2.3.1.3 - Conscience du cot de linformation : lanalyse cot / avantage des outils ....................... 424
2.3.1.4 - Les outils peuvent prolonger une volont politique, pas la remplacer ............................... 425
2.3.1.5 - Attitude prudente vis--vis des outils ................................................................................. 425
647
Table des matires
2.3.2 - Des stratgies dlibres de bricolage et dappropriation .......................................................... 426

2.3.2.1 - Stratgies de bricolage des outils........................................................................................ 426
2.3.2.2 - Stratgies dappropriation des outils .................................................................................. 429
Conclusion analyse de contenu : Une organisation tiraille entre deux univers, laissant de la place aux
arbitrages informels ....................................................................................................................................... 432
Chapitre 2 : Analyse du cas B ........................................................................................................................... 435

Section 1 : Analyse descriptive ...................................................................................................................... 436
1.1 -Histoire, contexte et organisation de la communaut B ...................................................................... 436
1.1.1 - La gographie du territoire communautaire : ............................................................................. 437
1.1.2 - Les comptences exerces par la communaut .......................................................................... 440
1.1.3 - Lorganisation de la communaut .............................................................................................. 442
1.1.4 - Les finances de la communaut ................................................................................................. 445
1.2 - Les outils utiliss par les services de la communaut A .................................................................... 447
1.2.1 - Direction gnrale des services .................................................................................................. 448
1.2.2 - Direction de la communication .................................................................................................. 450
1.2.3 - DGA administration ................................................................................................................... 452
1.2.3.1 - Direction des finances ........................................................................................................ 452
1.2.3.2 - Direction des ressources humaines ..................................................................................... 456
1.2.3.3 - Direction de la commande publique ................................................................................... 462
1.2.3.4 - Direction du contrle de gestion ......................................................................................... 469
1.2.3.5 - Direction des systmes dinformation et tlcommunications ........................................... 473
1.2.3.6 - Direction des moyens gnraux ......................................................................................... 480
1.2.4 - DGA proximit et dveloppement ............................................................................................. 483
1.2.4.1- Un systme de Rponse Rapide aux Usagers ................................................................ 484
1.2.4.2- Mise en place dune ligne directe Allo Agglo ............................................................... 484
1.2.4.3 - Des points dcoute itinrants ............................................................................................ 485
1.2.4.4 - Gestion de la relation avec les maires et communes membres ........................................... 486
1.2.4.5 - Baromtre des dcideurs..................................................................................................... 486
1.2.5 - DGA Amnagement ................................................................................................................... 486
Le projet dagglomration ................................................................................................................ 487
1.2.6 - DGA environnement, direction de la collecte et de la gestion des dchets ................................ 489
1.2.6.1 - La dmarche qualit : moyen de fdrer lensemble des dispositifs de mesure ................. 490
1.2.6.2 - La politique de valorisation : un esprit, des dispositifs et un indicateur ............................. 493
1.2.7 - DGA transports et infrastructures............................................................................................... 496
1.2.7.1 - Direction Tramway : contrler, contrler entre la carotte, longuent ou le coup de pied au
cul .................................................................................................................................................. 496
1.2.7.2 - Direction dplacements, transports et stationnement ......................................................... 500
Conclusion analyse descriptive ...................................................................................................................... 504
Section 2 : Analyse de contenu ...................................................................................................................... 508
2.1 - Culture organisationnelle de la communaut : lefficacit du priv au service du public ............ 508
2.1.1 - Caractristiques et valeurs singulires ....................................................................................... 509
2.1.1.1 - Un profil sociologique singulier ......................................................................................... 509
2.1.1.2 - Le pouvoir aux experts ....................................................................................................... 511
2.1.1.3 - Du culte du succs la culture dentreprise ....................................................................... 512
2.1.1.4 - Des rfrences managriales .............................................................................................. 513
2.1.1.5 - Une collectivit de projet.................................................................................................... 515
2.1.2 - Des comptences et valeurs individuelles .................................................................................. 516
2.1.2.1 - La capacit relever le challenge intercommunal .............................................................. 516
2.1.2.2 - La motivation intrinsque ................................................................................................... 517
2.1.2.3 - Lambition .......................................................................................................................... 518
2.1.2.4 - Une grande capacit de travail /lendurance ....................................................................... 518
2.1.2.5 - Des relations faiblement hirarchiques, une ambiance dcontracte .................................. 519
2.1.2.6 - Confiance, autocontrle et droit lerreur .......................................................................... 519
2.1.3 - Le sens du service public maintenu ............................................................................................ 520
2.1.3.1 - Le choix du service public .................................................................................................. 520
2.1.3.2 - Une relation de proximit aux publics ................................................................................ 521
2.2 - Conception de la performance et pratiques de pilotage : le management des performances ............. 523
2.2.1 - Conception de la performance : atteindre les objectifs sous contrainte de scurit.................... 524
2.2.1.1 - La performance comme atteinte des objectifs .................................................................... 525
648
Table des matires
2.2.1.2 - Limpratif de scurisation des dossiers ............................................................................ 526

2.2.1.3 - Les conomies dchelle, objectif peu proccupant ........................................................... 528
2.2.2 - Pratiques de pilotage : le management des performances .......................................................... 531
2.2.2.1 - Les dispositifs transversaux : ngocier, fixer et suivre les objectifs du global au particulier
.......................................................................................................................................................... 531
2.2.2.2 - Des dimensions de la performance arrimes chaque direction fonctionnelle .................. 533
2.2.2.3 - Le management de la performance dans les directions oprationnelles ............................. 535
2.2.2.4 - Une intgration informelle des diffrents dispositifs ......................................................... 536
2.3 - Le rapport aux outils de gestion......................................................................................................... 538
2.3.1 - Une conscience critique vis--vis des outils .............................................................................. 538
2.3.1.1 - Un effet dexprience vis--vis des outils .......................................................................... 538
2.3.1.2 - Conscience du risque de drive formaliste ......................................................................... 539
2.3.1.3 - Les outils sont un moyen, pas une fin : le ncessaire encadrement .................................... 539
2.3.1.4 - Le contrle des consultants ................................................................................................ 540
2.3.2 - Des stratgies dlibres de bricolage et dappropriation .......................................................... 541
2.3.2.1 - Stratgies de bricolage des outils ....................................................................................... 541
2.3.2.2 - Des stratgies dappropriation ............................................................................................ 544
Conclusion analyse de contenu : Une communaut managrialiste pour un management des performances
........................................................................................................................................................................ 546
Chapitre 3 : Discussion ..................................................................................................................................... 551

Section 1 : Des outils de gestion la gestion des outils ................................................................................ 552
1.1 - Les outils de gestion dans les intercommunalits : des volutions incrmentales ............................. 553
1.1.1 - Un recours abondant aux outils de gestion utiliss dans dautres organisations publiques........ 553
1.1.1.1 - Des outils nombreux et varis ............................................................................................ 553
1.1.1.2 - Des outils imports dautres collectivits ........................................................................... 555
1.1.2 - Un pilotage interactif et un management des relations internes et externes en volution .......... 557
1.1.2.1 - Une forte prsence doutils mixtes ..................................................................................... 557
1.1.2.2 - Une conception interactive des outils de gestion ............................................................... 557
1.1.2.3 - Un management relationnel qui sintensifie, mais en suivant des trajectoires contrastes. 558
1.1.3 - La rsistance des rgles dans un cadre plus managrial............................................................. 561
1.1.3.1 - La bureaucratisation comme lgitimation externe de la communaut ............................... 562
1.1.3.2 - La mise en forme managriale des rgles : un processus dhybridation ............................ 563
1.2 - La confirmation de lexistence dun regard critique des responsables intercommunaux : la gestion des
outils de gestion ......................................................................................................................................... 564
1.2.1 - Leffet dexprience des professionnels : un regard critique port sur les outils de gestion ...... 564
1.2.1.1 - Un effet dexprience ......................................................................................................... 564
1.2.1.2 - Des agnostiques pratiquants ............................................................................................... 565
1.2.2 - La gestion des outils : le bricolage et lappropriation comme art du compromis ...................... 568
1.2.2.1 - Le bricolage intentionnel .................................................................................................... 568
1.2.2.2 - Des stratgies dappropriation ............................................................................................ 569
1.2.2.3 - Un art du compromis .......................................................................................................... 570
1.2.3 - Implications thoriques .............................................................................................................. 572
1.2.3.1 - Une administration qui volue ........................................................................................... 572
1.2.3.2 - Lentreprise comme source dinspiration libre................................................................... 572
1.2.3.3 - Des forces internes de changement .................................................................................... 573
1.2.3.4 - Le pragmatisme des acteurs ............................................................................................... 573
Section 2 : Larchitecture globale des systmes de management de la performance .................................. 574
2.1 - Les systmes de mesure de la performance des communauts A et B .............................................. 575
2.1.1 - La mesure de la performance ..................................................................................................... 575
2.1.1.1 - Type et conception du systme de mesure ......................................................................... 575
2.1.1.2 - Primtre, profondeur et dimensions spcifiques du systme de mesure ........................... 576
2.1.2 - Lincorporation de la performance ............................................................................................ 578
2.1.3 - Lutilisation des informations produites .................................................................................... 579
2.2 - Positionnement thorique des cas tudis et perspectives analytiques .............................................. 580
2.2.1 - Les modles de management de la performance des cas A et B ................................................ 580
2.2.2 - Perspectives analytiques ............................................................................................................ 583
2.2.2.1 - Une logique administrative dominante............................................................................... 583
2.2.2.2 - Le primtre de la mesure nest pas fonction du raffinement du SMPP : rendre la
performance publique plutt que de rendre le public performant..................................................... 583
649
Table des matires
2.2.2.3 - Une logique budgtaire, mais pas une logique lucrative .................................................... 585
Section 3 : Des modles de management public pluriels .............................................................................. 586
3.1 - Les modles de management public intercommunal ......................................................................... 586
3.1.1 - La communaut A : une orientation de service public, galitariste et fataliste .......................... 588
3.1.1.1 - Lorientation de service public : la conscience professionnelle des agents garante des
spcificits publiques ........................................................................................................................ 588
3.1.1.2 - Egalitarisme et fatalisme : la participation des agents et lintgration des critiques........... 590
3.1.2 - La communaut B : lexcellence comme point de bascule entre public et priv ........................ 591
3.2.1.1 - Le rle cl de la DRH et lexplicitation de la culture organisationnelle ............................. 591
3.1.2.2 - Orientation de service public, downsizing et NPM ............................................................ 592
3.2 - Implications thoriques ...................................................................................................................... 593
3.2.1 - Un dualisme public/priv maintenu mais assoupli ..................................................................... 594
3.2.2 - La multiplication des situations paradoxales .............................................................................. 594
3.2.3 - La faible influence du NPM ....................................................................................................... 595
3.2.4 - Le pragmatisme des valeurs publiques ....................................................................................... 596
Conclusion de la discussion ........................................................................................................................... 598
CONCLUSION GENERALE ................................................................................... 599

1. - Apports de la recherche ....................................................................................................................... 601
1.1 - Apports thoriques ........................................................................................................................ 601
1.2 - Apports mthodologiques ............................................................................................................. 604
2. - Implications managriales de la recherche .......................................................................................... 605
2.1 - Fabriquer de la contingence .......................................................................................................... 606
2.2 - Avoir une approche transversale des outils ................................................................................... 608
2.3 - Adapter loffre de performance ..................................................................................................... 609
2.4 - Dfendre lextrieur la lgitimit dune approche contingente .................................................. 610
3. - Limites de la recherche et piste de recherches futures ......................................................................... 611
3.1 - Vers une analyse longitudinale dun outil de gestion .................................................................... 611
3.2 - Laisser du temps la performance intercommunale ..................................................................... 613
3.3 - Prendre de la distance.................................................................................................................... 613
3.4 - Descendre plus systmatiquement pour aller plus haut ................................................................. 613
3.5 - Simpliquer.................................................................................................................................... 614
BIBLIOGRAPHIE ...............................................................................................................615
LISTE DES ANNEXES .......................................................................................................651
650
Annexes
LISTE DES ANNEXES
Annexes 1 : Donnes secondaires
1.1 Liste donnes secondaires cas A .......................................................................... 652

1.2 Liste donnes secondaires cas B .......................................................................... 655
1.3 Liste donnes secondaires externes ...................................................................... 659
Annexes 2 : Organigramme des cas et profil des rpondants
2.1 Profil professionnel des rpondants cas A............................................................ 663

2.2 Organigramme du cas A ....................................................................................... 665
2.3 Position hirarchique des rpondants cas A ......................................................... 666
2.4 Profil professionnel des rpondants cas B ............................................................ 667

2.5 Organigramme du cas B ....................................................................................... 669
2.6 Position hirarchique des rpondants cas B ......................................................... 670
Annexes 3 : Outils de gestion
3.1 Liste des outils recenss cas A ............................................................................. 671

3.2 Liste des outils recenss cas B ............................................................................. 679
651
Annexes
Annexe 1.1 : Liste des donnes secondaires Cas A
INTITULE OBJET ORIGINE DESTINATAIRE DATE

Elabor par un comit de
pilotage dirig par le prsident,
Description des objectifs politiques et
compos des vices-prsidents et
Projet dagglomration administratifs de la communaut long-
rapporteurs des commissions. Public Dcembre 2003
2015 terme. Explicitation des valeurs de
Consultation du Conseil de
lorganisation
Dveloppement et du conseil
communautaire
La loi du 12 juillet 1999 demande au
Prsident de l'EPCI d'adresser
annuellement au maire de chaque
Prsidence de la communaut
commune membre un rapport retraant Maires des communes membres. 2002, 2003, 2004, 2005,
Rapport dActivits appuye par la direction gnrale
l'activit de la Communaut. Accessible au public 2006
des services
Prsente les actions ralises par la
communaut pour chacune des
comptences exerces.
Prsidence de la communaut
Annexe du rapport compte rendu des dcisions prises en Maires des communes membres. 2002, 2003, 2004, 2005,
appuye par la direction gnrale
dactivits conseil de communaut Accessible au public 2005, 2006
des services
Recense les recettes et dpenses de la
2002, 2003, 2004, 2005,
Budget (avec annexes) communaut. Prsentation fonctionnelle Direction des finances et DGS Conseil de communaut
2005, 2006
(fonctionnement/investissement)
Circulaire budgtaire de cadrage pour la
prparation des budgets primitifs, Vices-Prsidents dlgus,
03/05/2005
Lettres de cadrage prsentant lobjectif de stricte limitation dlgus,
Prsident 11/04/2006
budgtaire des prvisions de dpenses aux Rapporteurs, DGS, DGA,
ressources communautaires disponibles directerus et chefs de service
partir de 2006
Stratgie de communication de la
Projet de Communaut auprs des citoyens, Conseil de communaut
Directeur de la communication 21/05/2005
communication entreprises et institutions partenaires (non diffusable)
(support et prsentation PPT et notes)
Enqute CSA sur Evaluation des retombes des actions de Enqute ralise en
Conseil de communaut (non
limage de la communication institutionnelle auprs Direction de la communication Novembre 2004,
diffusable)
communaut auprs des dun chantillon reprsentatif de 1000 prsente en Mars 2005)
652
Annexes
habitants habitants de la Communaut

Rapport daudit relatif au respect des
Direction de la fiscalit et du
Rapport daudit interne rgles de la commande publique Prsident et DGS Mars 2006
contrle de gestion
concernant les moyens gnraux
Etude sur les dlais de paiement. Etat
des lieux et prconisations en vue de Direction de la fiscalit et du
Rapport dtude DGS et DGA Janvier 2003
ladaptation aux nouvelles rgles en contrle de gestion
vigueur.
Evaluation de lamnagement et de la
gestion des temps travaills. Etat des Direction de la fiscalit et du DRH, DGS, DGA, Directeurs et
Rapport dvaluation Juillet 2004
lieux des heures supplmentaires et contrle de gestion chefs de service
premires pistes de travail
Rapport daudit sur ladquation Consultant (Ernst&Young) et
Rapport daudit externe Missions/Moyens des ressources Direction de la fiscalit et du DGS, DGA, DRH, Mars 2005
humaines contrle de gestion
Notes confidentielles du contrleur de
gestion sur les budgets primitifs, 2005,
Directeur de la fiscalit et du Prsident et Vice-Prsident 03/12/2004
Notes confidentielles 2006 et suivants. Alerte sur les
contrle de gestion finances 15/09/2005
dsquilibres dinvestissement et de
fonctionnement.
Diffrentes notes adresses un ou 29/08/2005
plusieurs DGA, relatives aux fonds de DGA, copies ventuelles au 10/11/2005
Directeur de la fiscalit et du
Notes aux DGA concours, aux rgles applicables en Prsident, DGS, et vice-prsident 23/01/2006
contrle de gestion
matire de TVA, aux stratgies concern 05/06/2006
foncires
Prospective financire 2002-2006,
19/11 :2002
2004-2009, 2005-2010, 2006-2011.
Direction des finances et 19/11/2003
Evaluation des recettes et des dpenses Prsident, Vices-prsidents,
Prospective financire direction de la fiscalit et du 2004
un moment donn et lgislation DGS, DGA
contrle de gestion 17/11/2005
constante. Mise en vidence des leviers
daide aux arbitrages budgtaires
Rtrospective en prsentation
Direction des finances et
Rtrospectives fonctionnelle, volution des masses Prsident, Vices-prsidents,
direction de la fiscalit et du 2004
budgtaires 2002-2004 budgtaires, grands quilibres financiers DGS, DGA
contrle de gestion
prserver
diagnostic de la sant financire de la 19/05/2004
Prsident, Vices-prsidents,
Analyse financire communaut, identification des marges Direction des finances 31/06/2005
DGS, DGA
de manuvre pour le financement des 19/05/2006
653
Annexes
investissements et la capacit
dautofinancement
Le dcret n2000-404 oblige la
Communaut de porter la
Rapport annuel sur le connaissance du public, des lus et des
prix et la qualit du administrations les indicateurs de DGA Environnement et cadre de
Tous publics 2004, 2005, 2006
service dlimination des lactivit dchets. Recensement des vie
ordures mnagres quipements et du degr dexercice de
la comptence. Prsentation du service
et de ses activits.
Programme de 107actions en faveur de
lenvironnement coordonnes entre 70
partenaires. Les actions sont rparties
dans 7 thmatiques : Espaces naturels &
Multiples acteurs internes et
Paysages, Eau, Risques Majeurs,
externes.
Charte de Dchets, Energie, Air et Bruit. Un
Comit de pilotage dirig par le Tous publics Juin 2005
lenvironnement thme transversal intgre lensemble de
Vice Prsident dlgu
ces questions dans des politiques
lenvironnement
globales : transport, zones dactivits,
habitat, tertiaire. 500 millions deuros
sont programms sur 5 ans dont 15
millions deuros engags en 2005.
Magazine de la communaut,
Supports de
Documents de prsentation des services,
communication Direction de la communication Tous publics
magazine destination des entreprises
institutionnelle
de la communaut, site internet
Recensement des instruments de la
politique foncire de la communaut
Etude comparative des (programmation, acquisition, DGA dveloppement et
DGS Juin 2006
stratgies foncires amnagement), tude comparative par amnagement de lespace
secteur de politique foncire, stratgie
foncire de la communaut
654
Annexes
Annexe 1.2 : Liste des donnes secondaires Cas B

Comit de pilotage compos du
Charte commune partage avec les agglomrations, prsident, de lensemble des maires des
Approuv par
communes et EPCU voisins, Prsentation de la communes membres, des vices -
dlibration du
Projet stratgie globale et de la vision prospective de prsidents et conseillers
Public Conseil
dAgglomration2020 lagglomration sur 15 ans communautaires, du conseil de
communautaire le
Descriptif des 5 actions majeures de la communaut dveloppement, des services de lEtat,
13/12/2004
dagglomration du Conseil Gnral, du Conseil
Rgional, des agents de la communaut
Comit de pilotage compos du
Dclinaison du projet dagglomration en 90 fiches
prsident, de lensemble des maires des
actions. Chaque fiche comporte : un descriptif de Approuv par
communes membres, des vices -
laction, lobjectif atteindre lhorizon mi-2008, le dlibration du
Fiches actions du projet prsidents et conseillers
cot K euros, des lments du cot, liste des Services, public Conseil
dagglomration communautaires, du conseil de
participants au financement, justification et ncessit communautaire le
dveloppement, des services de lEtat,
de laction, dlai de prparation, dlai de ralisation, 13/12/2004
du Conseil Gnral, du Conseil
dlai durgences
Rgional, des agents de la communaut
La loi du 12 juillet 1999 demande au Prsident de
Maires des
l'EPCI d'adresser annuellement au maire de chaque
Prsidence de la communaut appuye communes
commune membre un rapport retraant l'activit de la
Rapport dactivits par la direction gnrale des services et membres. 2005, 2006
Communaut.
lensemble des directions Accessible au
Prsente les actions ralises par la communaut pour
public
chacune des comptences exerces.
Prsentation du budget, des dpenses de
Bilan dactivits 2005 fonctionnement et dinvestissement relatives au
direction des moyens service des achats, au service travaux et mobilier et Direction des Moyens Gnraux DGS, services 2006
gnraux au parc automobile. Dpenses ventiles par services
dpensiers
Prsentation du budget vot par nature avec mthode
Compte administratif de contrepassation budgtaire des ICNE (instruction
Conseil
2004 (Tome 1 & 2) M 14) Direction des finances 30 mai 2005
communautaire
Budgets annexes (transport, assainissement, eau,
laboratoire).
Statuts de la Dispositions gnrales, comptences, Organisation et Direction des relations avec les Conseil 10 dcembre 2001
655
Annexes
Communaut (+ arrt fonctionnement, modifications statutaires, collectivits locales, bureau des affaires communautaire
portant cration de la dispositions financires, dispositions portant sur la juridiques
Communaut) communication, linformation et la transparence
Prsentation du budget primitif vot par nature avec
Budget primitif 2006 :
mthode de contrepassation budgtaire des ICNE
avec annexes Conseil
(instruction M 14) Direction des finances 19 dcembre 2005
avec rapport communautaire
Budgets annexes (transport, assainissement, eau,
de prsentation
laboratoire)
Prsente :
- loffre de service de la communaut,
Comptes-rendus de
- les objectifs dalignement de loffre aux besoins,
runions du service Direction des transports et Interne la
- la stratgie pour garantir lattractivit du service 2005
collecte et traitement infrastructures direction
(continuit, amplitude horaire, confort, information,
des dchets
gestion de la fraude et incivilits)
- objectifs de qualit environnementale
Le dcret n2000-404 oblige la Communaut de
Rapport annuel sur le
porter la connaissance du public, des lus et des
prix et la qualit du
administrations les indicateurs de lactivit dchets.
service dlimination DGA Environnement Tous publics 2004, 2005, 2006
Recensement des quipements et du degr dexercice
des ordures mnagres
de la comptence. Prsentation du service et de ses
activits.
Prsentation de la cartographie des processus Direction de la collecte et de la gestion 17 octobre 2005
Projet qualit de la
Stratgie damlioration, actions correctives et des dchets subdivision qualit et 22 juin 2006
collecte et du Interne au service
prventives statistiques 27 septembre
traitement des dchets
Dmarche coute et satisfaction des clients 2006
la loi n95-101 du 2 fvrier 1995 organise
linformation sur lorganisation, le prix et la qualit
des services deau et dassainissement. Lobjet
Rapport annuel sur le essentiel du rapport annuel sur le prix et la qualit du
prix et la qualit du service public de leau potable est dinformer les Direction de leau, direction de
Tous publics 9 juillet 2007
service public de leau usagers de ces services et les lus qui en ont la lassainissement
potable charge, sur le prix et la qualit de leau distribue
mais aussi sur le fonctionnement global du service.
Le document prsente les indicateurs techniques et
financiers du service
Rapport sur les
activits de la Recensement des activits de la communaut en
Agence de notation extra-financire Interne Janvier 2007
communaut en matire de dveloppement durable
matire de
656
Annexes
dveloppement durable
Charte communautaire
Multiples acteurs internes et externes.
pour lenvironnement Programme de 105 actions en faveur de
Comit de pilotage dirig par le Vice
et le dveloppement lenvironnement structures autour de 21 dfis. Tous publics 12 Juin 2006
Prsident
durable 2006-2011 Charte labellise agenda 21 local France
dlgu lenvironnement
Bilan N+1 de Charte ralise 33%
lavance des 16% du budget prvisionnel mobilis Direction de lenvironnement
ralisations de la charte 9 actions acheves sur 105
Dlimitation du primtre gographique et des
Appel la coopration partenaires pertinents pour tablir la coopration
mtropolitaine mtropolitaine Prsidence et Direction gnrale des
Tous publics 25 octobre 2005
Dclaration dintention Diagnostic du territoire services
de la communaut Projet de mise en cohrence des diffrentes politiques
territoriales
- Un Comit de Pilotage
(compos des maires des 24 communes
de la communaut, du Prfet, du
Prsident du Conseil Rgional, du
Prsident du Conseil Gnral, des
Prsidents des communauts
riveraines.
- Un Comit Technique
Prsentation des objectifs du PDU et des projets
(compos de la DDE, du Conseil
existants, dlimitation des 5 leviers daction (les approuv par le
Rgional, du Conseil Gnral, de l
Plan de dplacements transports en commun et l'intermodalit, les modes conseil
ADAAM, de lADEME et de sept
urbains doux, le stationnement, les marchandises, l'aide au Tous publics communautaire
directions de la Communaut :
communautaire changement de comportement), fixation des actions du 28 janvier
Amnagement, Environnement et
territorialises et dfinition des indicateurs de suivi 2008
Proximit, Dveloppement,
des actions.
Communication, Infrastructure,
Tramway, Transports)
- Des Groupes de Travail
prsids par un lu et
composs des agents des services
spcialiss de chaque institution avec la
participation des associations
concernes
Plan des Zones Prsentation des 5 zones dactivits stratgiques de la Direction du dveloppement
Tous publics 2006
dactivits stratgiques communaut dveloppes par la communaut pour conomique
657
Annexes
amliorer sa comptitivit conomique

Magazine de la communaut, magazine
Supports de dinformation sur le tramway
communication Documents de prsentation des services, magazine Direction de la communication Tous publics
institutionnelle destination des entreprises de la communaut, site
internet
658
Annexes
Annexe 1.3 : Liste des donnes secondaires externes

Enqute ralise par la Cour des Comptes et
les Chambre rgionales des Comptes pour
apprcier les rsultats obtenus par la mise en
Lintercommunalit en France,
uvre de la loi du 12 juillet 1999 en regard Prsident de la
Rapport suivi des rponses des
des objectifs nationaux et locaux de la rforme Cour des Comptes Rpublique, tous Novembre 2005
administrations et des organismes
intercommunales. Dautre part lenqute visait publics
intresss
apprcier les modalits de mise en uvre de
la rforme sous langle de la rgularit et de
lefficience
En application des dispositions de l'article L
241 - 11 du code des juridictions financires,
dans sa rdaction issue de la loi n 2001 -
Rapport fin dobservations 1248 du 21 dcembre 2001, la Chambre peut Prsident de la
Chambre Rgionale des
dfinitives sur la gestion de la procder lexamen de la gestion de la Communaut, tous Mars 2003
comptes PACA
communaut A de 1994 2002 communaut. Dans ce cadre, la Chambre a publics
examin : Les comptences de la
communaut, le rgime fiscal, la situation
financire, les locaux, laction conomique
Prsident de la
Rponse du Prsident de la Reprend lensemble des points du rapport Prsident de la Communaut Chambre
Mai 2003
communaut dobservations dfinitives A Rgionale des
Comptes
Dans le cadre de lexamen de la gestion de la
communaut, la chambre a examin les cinq
points suivants : la cration de la
Rapport fin dobservations communaut ; les transferts de biens, de la Prsident de la
Chambre Rgionale des
dfinitives sur la gestion de la dette, des contrats et de personnel ; le Communaut, tous Novembre 2006
comptes PACA
communaut B partir de 2002 personnel de la communaut ; lopration de publics
Transport en commun en site propre (TCSP) ;
la situation budgtaire et financire de la
communaut.
Prsident de la
Rponse du Prsident de la Reprend lensemble des points du rapport Prsident de la Communaut
Chambre Fvrier 2007
communaut dobservations dfinitives B
Rgionale des
659
Annexes
Comptes
Enqutes de lObservatoire de
Assemble des Communauts Enqutes 2004,
lusage des TIC dans les Etudes de cas sommaires Tous Publics
de France 2005, 2006
communauts
Etude quantitative sur els effectifs et les
Etude sur laction de dveloppement Assemble des Communauts
programmes des directions du dveloppement 2005
conomique des agglomrations de France
conomique
Ensemble des
Information gnrale sur les Assemble des Communauts
Revue Intercommunalits Tous publics numros de 2006
intercommunalits de France
2008
Dpouillement de lensemble des numros
afin de collecter des informations, analyses et
Hebdomadaire spcialis sur les
commentaires sur les communauts tudies. Ensemble des
collectivits territoriales
La Gazette des Communes Permet galement de collecter des entretiens Tous publics numros de 2003
(communes, dpartements,
et discours de personnels des communauts 2008
rgions, intercommunalits)
tudies (interviews.). Notamment numros
spcial intercommunalits du 15/02/2004
Bimensuel spcialis sur les Ensemble des
commentaires sur les communauts tudies.
La Lettre du Cadre territorial fonctionnaires publics Tous publics numros de 2003
Permet galement de collecter des entretiens
territoriaux 2008
et discours de personnels des communauts
tudies (interviews.)
Hebdomadaire rgional Ensemble des
Revue TPBM semaine Provence spcialis dans les annonces Tous publics numros de 2003
lgales 2008
Toutes publications susceptibles Ensemble des
Presse quotidienne rgionale (PACA) de traiter des communauts Tous publics numros de 2003
tudies 2008
Restreint aux
Enqute sur la politique nergtique Notes de lObservatoire des politiques Entreprises-Territoires- personnels
2006
des communauts nergtiques territoriales. Dveloppement travaillant en
agglomration et
660
Annexes
aux adhrents
ETD
Prsentations denqutes universitaires et
Actes des 3mes journes financires professionnelles sur les finances Assembles des Communauts
Tous publics 2008
des communauts urbaines intercommunales. Donnes nominatives Urbaines de France (ACUF)
concernant les communauts tudies.
Rsultats dune enqute INET/ADF sur les
pratiques de commande publique des
Assemble des Dpartements de
Guide de lachat durable collectivits avec prsentation de quelques Tous publics 2008
France (ADF)
tudes de cas comprenant des expriences des
communauts tudies.
Recueil des recherches menes de 2002
Programme de Recherche et
2008 sur la politique des transports,
Annuaire des recherches dInnovation dans les Tous Publics 2007
prospective et outils. Comprenant des tudes
Transports Terrestres (PREDIT)
menes dans les communauts tudies.
Population des EPCI fiscalit Recensement du nombre de communauts par Direction Gnrale des
Tous publics 11/02/2008
propre par rgion au 01/01/2008 rgion et par type de communaut. Collectivits Locales (DGCL)
Direction Gnrale des
Ratios financiers de Sur la base des budgets primitifs 2005, Collectivits Locales (DGCL)
lintercommunalit fiscalit propre ventiles par type de communauts et type de partir des donnes de la Tous publics 2006
en 2005 dpenses Direction Gnrale de la
Comptabilit Publique (DGCP)
Direction Gnrale des
Ratios financiers de Sur la base des budgets primitifs 2007, Collectivits Locales (DGCL)
lintercommunalit fiscalit propre ventiles par type de communauts et type de partir des donnes de la Tous publics 2008
en 2007 dpenses Direction Gnrale de la
Comptabilit Publique (DGCP)
Les valeurs prsentes sont issues de lanalyse
des budgets primitifs 2007 pour les
communauts urbaines et de lanalyse des
budgets primitifs ventuellement corrigs par
Budgets primitifs 2007
lajout de Direction Gnrale des
des groupements de communes Tous publics 2008
budgets supplmentaires et de dcisions Collectivits Locales (DGCL)
fiscalit propre
modificatives pour les communauts
dagglomration, les
communauts de communes et les syndicats
dagglomration nouvelle.
Etude emploi et flux de personnels Exploitation statistique des bilans sociaux des Observatoire de la Fonction
Tous publics Avril 2008
dans les collectivits territoriales collectivits et tablissements publics Publique Territoriales (OFPT)
661
Annexes
territoriaux de 2003 2005 fait apparatre que

les flux dentres et de sorties ont volu selon
le type de collectivits, le statut ou la catgorie
des agents
Document rcapitulant les informations
statistiques essentielles sur les collectivits
locales, disponibles la Direction gnrale des
Ministre de lintrieur, de
Les collectivits locales en chiffres collectivits locales (DGCL), ou produites par
loutre-mer et des collectivits Tous publics Mars 2008
2008 dautres administrations, notamment la
territoriales/DGCL
Direction gnrale de la comptabilit
publique, la Direction gnrale des impts et
lInsee.
Observatoire des Finances
Les finances des collectivits locales Rapport de lObservatoire des Finances locales, sous la direction de
Tous publics 03 juillet 2007
en 2007 Locales MM. ANDR LAIGNEL et
JOL BOURDIN
Observatoire ADCF de
Enqute Communauts et usages des
Baromtre INTERCOnnects 2006 lintercommunalit et e- Tous publics Dcembre 2006
technologies de linformation
Conception
Dpartement des tudes et des
Lintercommunalit fiscalit Bulletin dinformations statistiques de la statistiques locales de la
Tous publics Fvrier 2008
propre au 1er janvier 2008 DGCL, numro spcial intercommunalit. Direction gnrale des
collectivits locales
662
Annexes
Annexe 2.1 : Profil professionnel des rpondants cas A
ENTREE
PARCOURS PROFESSIONNEL DANS LE EXPERIENCE DANS
REPONDANT FONCTION DANS LA FORMATION
SECTEUR PUBLIC LE SECTEUR PRIVE
STRUCTURE
Matrise de gestion financire
Directeur Gnral des Directeur des finances dans un Conseil Gnral
1 services (DGS)
1998 Institut Rgional Aucune
dAdministration
Directeur (D) de la Directeur de la communication dune commune Secteur de lanimation
2 communication
02/2002 Matrise de droit
(extrieure la communaut) socio-culturelle
D. de la fiscalit et du Inspecteur divisionnaire la direction gnrale des
3 contrle de gestion
2001 Matrise de droit
Impts (fonction publique dEtat)
Aucune
Maitrise et DEA de droit public Directeur des finances dune commune (extrieure
4 D. des finances 2001
ENACT la communaut)
Aucune
Entre dans le service public en 1999, concours de
Responsable gestion Formation en finances,
rdacteur 15 annes dans le
5 financire, direction 03/2004 comptabilit et gestion
Charg de la paie et du budget dans une commune secteur du btiment
des finances DESS IAE
de la communaut
Directeur dune structure intercommunale de 1980
Directeur Gnral
Matrise de sciences 1993
6 Adjoint (DGA) la 01/2001
conomiques DGS dune commune membre de la communaut
Aucune
commande publique
(1993-2001)
D.des ressources Directeur gnral adjoint dune commune
7 humaines
2002 Institut dtudes politiques
(extrieure la communaut)
Aucune
Assistant aux affaires juridiques dun conseil
D. adjoint du contrle rgional
8 de gestion
07/2006 Matrise et doctorat de droit
Directeur des affaires juridiques et des marchs
Aucune
dans un conseil gnral
D. adjoint de la Secteur
fiscalit et du contrle Institut dtudes politiques La communaut A est sa premire exprience bancaire :conseiller
9 de gestion, charg des
03/2005
DESS CAAE IAE conscutive la russite du concours de rdacteur. fiscal, directeur
tableaux de bord dagence
Charg des grands
projets, direction
Directeur adjoint de lurbanisme de la ville centre 7 annes dans un
10 dplacements, 09/2004 Non communiqu
Directeur du centre ville bureau dtudes
transports et
infrastructures
663
Annexes
DSI,
tlcommunications et Directeur administratif et financier de la
11 administration
04/1994 Ingnieur informatique
communaut de communes
Aucune
lectronique
Directeur des ressources humaines dun conseil
DGA ressources et
gnral
12 administration 08/2004 Formation pluridisciplinaire
Directeur gnral adjoint des services dun conseil
Aucune
lectronique
gnral
- BTS comptabilit
Agent service gestion
13 comptabilit, direction 07/2005 - Diplme dtudes 1re exprience professionnelle Aucune
des finances comptables et financires
(DECF)
Assistant suivi
rclamations et
14 performances, collecte
01/2003 Inconnu Aucune Secteur associatif
des dchets
Cadre du groupe
D. adjoint collecte des
Volia pendant 15
dchets mnagers,
15 service tudes et
08/2003 Ingnieur Aucune ans, dans le domaine
de la gestion des
achats
dchets
Cadre des groupes
D. oprationnel des
Directeur de la rgie des transports dune Kolis et Volia dans
16 transports urbains et 09/2004 Ingnieur
communaut dagglomration le domaine des
scolaires
transports
DGA dveloppement
Directeur de la planification urbaine au sein de la
17 local et amnagement 01/2001 Urbaniste
ville centre
Aucune
de lespace
Responsable budget,
Responsable du budget au sein dune commune
18 recettes et patrimoine, 03/2000 Inconnu
membre de la communaut
Aucune
direction des finances
DGA environnement Directeur adjoint lenvironnement au sein de la
19 et cadre de vie
01/2001 Ingnieur
ville centre
Aucune
664
Annexe 2.2 : Organigramme cas A
665
Annexes
Annexe 2.3 : Position hirarchique des rpondants cas A
666
Annexe 2.4 : Profil professionnel des rpondants cas B
DATE
PARCOURS PROFESSIONNEL DANS LE SECTEUR EXPERIENCE DANS LE
REPONDANT FONCTION ENTREE FORMATION
PUBLIC SECTEUR PRIVE
STRUCTURE
1 Directeur gnral des Mai 2002 Matrise de droit, Prparation Fonctionnaire territorial depuis 26 ans, dernier Aucune
services aux concours administratifs poste occup : directeur gnral des services dune
commune de 100000habitants (hors communaut)
2 Directeur des finances Mars 2002 IEP Directeur des finances dun Conseil Gnral (Nord Aucune
de la France)
3 Directeur des Avril 2005 Non communiqu 1995-2005 Directrice de lexploitation du syndicat 1989- 1995 Directrice
transports mixte des transports dune communaut urbaine dun cabinet dtudes en
(leader en matire de transports publics) matire de transports
1984-1989 Responsable transports dans une
Direction Dpartementale de lquipement
4 DGA Proximit et Janvier IEP-INET DGS de plusieurs communes membres Aucune
dveloppement 2002 DGA au sein de la ville centre
5 Directeur commande Mars 2002 Matrise et DESS de droit Directeur des sports de la ville centre Aucune
publique
6 Directeur des Fvrier Ingnieur Chef du service informatique la ville centre Aucune
Systmes 2002
dinformation et de
tlcommunication
7 Directeur des moyens Septembre Matrise de droit Chef du service des moyens gnraux dans le Aucune
gnraux 2002 Conseil Gnral o se situe la communaut
8 Responsable Mars 2003 BTS comptabilit Comptable dans une commune (hors communaut) Aucune
comptabilit et
tableaux de bord de la
commande publique
9 Directeur contrle de Fvrier Matrise de mathmatiques DGA charg des finances et de la fiscalit dans une Aucune
gestion 2003 CAPES de mathmatiques grande commune (hors communaut)
DESS de sciences Directeur du dveloppement conomique dans une
conomiques grande commune (hors communaut)
Directeur de centre de formation
Enseignant
10 Directeur collecte et Novembre Ingnieur gnie rural eaux et Directrice dpartementale de lagriculture et de la Aucune
gestion des dchets 2004 forts, fort
667
Annexes
CAAE IAE Experte auprs du Commissariat Gnral du Plan

DEA Sciences de Gestion au sein de linstance dvaluation de la politique du
IAE service public des dchets mnagers et assimils.
11 Directeur des 1er Mai Matrise de sciences Aucun Dirigeant dun cabinet de
Ressources humaines 2004 conomiques et cole de conseil RH et coaching.
commerce Antrieurement, directeur
des tudes dune grande
cole de commerce.
12 Responsable Dcembre Ingnieur Aucun Directeur du
Tramway 2003 dveloppement dun
bureau dtudes
spcialises dans les
transports (exerait en
Angleterre)
13 Directeur Juillet 2002 Ingnieur territorial Directeur de lamnagement de la ville centre Aucune
Amnagement, Master urbanisme
planification et SIG
14 Directeur Fvrier IEP Directeur de cabinet du prsident dun conseil Directeur dune socit
communication 2002 rgional spcialise dans linternet
Association des Maires de France pour les collectivits
Ministre du travail locales
15 Responsable qualit Matrise de biologie Ingnieur territorial Aucune
de la collecte et du DESS gographie, Image
traitement des dchets Multimdia et Sciences
Territoriales
16 DGA administration Fvrier IEP Administrateur territorial Aucune
2002 DEA droit Public
668
Annexe 2.5 : Organigramme cas B
669
Annexes
Annexe 2.6 : Position hirarchique des rpondants cas B
670
Annexe 3.1: Liste des outils recenss dans le cas A
Nature de Type
Date de mise Utilisateurs/destinataire loutil, dinformation
Outil Finalit de loutil Support/contenu de loutil
en uvre s/participants degr de produite/rle de
prcision loutil
Elus, Prsidence et DGS
Prparation : Elus, services Fixation des objectifs Document de synthse : OM, cadrage Formulation des
2002 2003 communaux et stratgiques de la Diagnostic global du stratgique objectifs :
Adoption : communautaires, communaut territoire. organisationnels,
Fin 2003 partenaires institutionnels Liste des grandes environementaux,
Projet
de la communaut, tous orientations de la socio-
dagglomration
publics. communaut conomiques.
Accompagnement
du changement
Direction Gnrale des Services
2001 Ensemble des DGA et des Donner une vision Runion hebdomadaire OM, cadrage Investigation du
directions directement transversale de lhotel de la communaut. fonctionnement
Comit de direction rattaches la DGS lorganisation chaque Dure : une matine. organisationnel
gnrale directeur gnral, Lensemble des actualits et
arbitrage entre directions, des problmes sont abords.
reporting auprs du DGS
2001 Ensemble des DGA Analyse dtaille des Runion hebdomadaire. OOR, cadrage Investigation du
Entretien problmes rencontrs et Dure : entre 60 et 90 fonctionnement
hebdomadaire bilan des actions et projets minutes organisationnel,
DGS/DGA normer les
comportements
Direction de la Fiscalit et du Contrle de Gestion
1er janvier Ensemble des Enregistrement centralis Mise en place dune fiche OM, Moyens allous,
Guichet unique
2004 associations des demandes de standard, mise disposition Dtaill indicateurs
671
Annexes
subventions : fichier dun agent temps plein denvironnement.

unique pour normaliser et pour suivre les dossiers Normer les
comparer les demandes, comportements
effectuer un traitement
statistique
2001-2003 Prsidence, Elus, DGS, Alerte et aide la Tableaux de bord OM, cadrage, Efficacit
(ensuite dir. DGA dcision par la projection longitudinaux stratgique financire
Fi.) des dpenses et des (quilibre
Prospective
recettes un moment ressources-
financire
donn et lgislation dpenses).
constante. Normer les
comportements
2003 Prsidence Alerter la prsidence des Analyse de la situation OM, cadrage Efficacit
risques de drive financire, commentaires financire
financire. Auto- prospectifs (quilibre
Notes budgtaires immunisation du directeur ressources-
confidentielles dpenses).
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
2003 Elus et services Aide la dcision Dcline lensemble des OM, dtaill Economie
Plan pluri-annuel administratifs dallocation de ressources charges par segment de Pertinence.
dinvestissement budgtaire : faire merger politique publique Normer les
une contrainte financire comportements
2002 Ensemble des services Analyser la conformit Raliss par un membre de la OOC, dtaill Rgularit.
juridique des procdures direction. Investigation du
suivies dans les services. fonctionnement
Analyse de la pertinence Recensement des organisationnel
Audits internes du fonctionnement du dysfonctionnements, analyse
service. Laudit peut tre explicative,
parfois continu : suivi du recommandations
respect des dlais de
mandatement
2003 Elus, ensembles des Sassurer que les fonds Rapport ralis par un OOC, dtaill Pertinence,
services, satellites octroys par la membre de la direction. conomie.
Audits externes communaut ont t Normer les
utiliss avec parcimonie comportements
et conformment lobjet.
Evaluation des 2006 Publie en interne Analyse du rapport entre Mission dexpertise temps OOC, cadrage Efficacit et
672
politiques uniquement (lus et objectifs et rsultats de la plein ralise par un membre impacts.
publiques services) chaque politique. Caractrisation de la direction. Investigation du
comptence peut faire des effets des actions Dure variable entre trois et fonctionnement
lobjet dune valuation menes. six mois. Rapport organisationnel
monographique.
Direction de la Communication
2004 Utilisation en comit de Mesurer limpact des Enqutes annuelles ralises OOC, dtaill Impacts directs
direction et auprs du activits menes par le par un prestataire (connaissance,
Enqute notorit conseil communautaire service satisfaction,
attentes).
2002 Habitants, et publics Rendre visible laction de Prsence des lus, DGA et OOR, cadrage, Accompagnement
spcifiques la communaut auprs des directeurs. Affichage du logo du changement
Manifestations parties prenantes et communautaire, mise
vnementielles habitants disposition de la
documentation
communautaire.
Magazine de la 2003 Tous publics Faire connatre et Document en quadrichromie, OOR, cadrage Accompagnement
communaut valoriser la communaut bimestriel. du changement
2002 Ensemble des services et Donner une identit Logo ralis par un artiste. OOR, dtaill Accompagnement
Charte graphique des habitants propre la communaut Dclin sur tous les supports du changement
de la communaut.
2003 Ensemble des services Permettre la direction de Rglement communiqu OOR, dtaill Normer les
Procdure de la communication de lensemble des services comportements
demande de contrler et harmoniser la
communication communication des
services oprationnels
2003 Diffrents types dusagers Adapter la Livrets de prsentation, OOR, cadrage Accompagnement
spcifiques communication publications rgulires du changement
Publications
institutionnelle aux
sectorielles
intrts de populations
diffrencies
DGA Administration et Ressources
673
Annexes
Direction des Finances

2004 Ensemble des services Rpartir les crdits Montant des enveloppes OM, dtaill Contrle de
dinvestissement sur alloues chaque projet, ralisation,
PPI et AP/CP plusieurs exercices ventiles par anne efficacit
budgtaires et plafonner dexercice financire
les dpenses des services.
2006 Ensemble des services Dcentraliser la saisie des Tableaux rattachant les OM, dtaill Clarification des
donnes comptables. lignes de crdit aux informations, contr
Contraindre les services structures dopration. ainte sur les
respecter les budgets Prsentation des crdits par services
Progiciel GFI Astre
allous nature et par destination Rapport dpenses
effectues/opratio
ns ralises :
efficience
2003 Ensemble des services Mesure des carts entre Tableau de bord de la OM, dtaill Efficience et
Suivi mensuel de
prvisions et ralisations. priode et analyse conomie.
lexcution
Mise sous pression des longitudinale. Normer les
budgtaire
services comportements
2004 Ensemble des services Analyses prospectives et Tableaux de bord OOC, cadrage Indicateurs
rtrospectives prvisionnels pour chaque denvironnement,
services et structures indicateurs
doprations, intgrant les dimpacts
Logiciel Regards
volutions financiers.
environnementales affectant Investigation du
les cots et dpenses. fonctionnement
organisationnel
2003 Ensemble des services Normaliser et Dfinition des procdures et OM, dtaill Explicitation et
homogniser les tches effectuer, lexique, renouvellement
Guide des procdures et crits des modle et reproduction des rgles suivre.
procdures comptables des services papier des supports utiliss Accompagnement
comptables oprationnels du changement,
normer les
comportements
Direction des Ressources Humaines

2001 Ensemble des agents Formulation des objectifs Entretien annuel dune heure OM, cadrage Analyse des
Entretien et contrle des rsultats entre agent de niveau N et activits,
dvaluation responsable de niveau N+1 efficience,
efficacit.
674
Normer les
comportements
2006 Ensemble des services Dcentraliser la saisie des Listes de donnes brutes OOC, dtaill Paye, absence,
informations RH accidents,
(absences, accidents) et Moyennes et
Progiciel GFI recentrer la DRH sur des volutions
Astre, volet RH activits plus analytiques priodiques.
Investigation du
fonctionnement
organisationnel
Direction des Systmes dInformation et Tlcommunications

Dmarrage en Ensemble des services Dcloisonner les SI, Pas oprationnel lheure de OOC, dtaill Investigation du
2006 automatiser la production ltude. fonctionnement
de tableau de bord organisationnel,
SID
exploration de
trajectoires
nouvelles
2004 Ensemble des services et Respecter de la Site internet centralisant les OOR, dtaill Normer les
Dmatrialisation communes membres rglementation, rendre les appels doffres et leurs comportements
des marchs marchs publics plus rponses
publics accessibles et
concurrentiels
2004 Ensemble des services et Informatiser le cadastre et Cartographies numriques OOC, cadrage Indicateurs
communes membres fournir une reprsentation manipulables via une base de denvironnement,
spatialise des donnes. donnes de
SIG informations. contexte.
Territorialiser les Exploration de
problmes de gestion trajectoires
nouvelles
2002 Tous publics, prestataires Permettre aux habitants Prsentation de linstitution, OOR, cadrage Accompagnement
de services de connatre linstitution des services, et actions du changement
et ses services. Assurer la majeures. Accs aux
transparence de la marchs publics
Site internet
communaut. dmatrialiss. Accs aux
institutionnel
comptes rendus des conseils
communautaire et rapports
du conseil de
dveloppement.
675
Annexes
DGA Commande Publique et Logistique

2001 Ensemble des services Formaliser et expliciter Document littraire de 20 OM, cadrage Normer les
les rgles de pages. comportements
fonctionnement des
marchs publics.
Rglement interne
Identification des
responsables de march
en fonction du montant
des marchs.
2006 Ensemble des services de Expliquer les procdures Vade-mecum juridique et OM, dtaill Normer les
la communaut suivre pour les services aide linterprtation du comportements
Notes de procdure
acheteurs. code des marchs publics,
modles-types de lettres
2005 Ensemble des services de Enseigner les rgles du Session dune demi-journe OM, dtaill Normer les
la communaut Code des Marchs trois jours. En Prsence de comportements
Formation aux Publics, expliciter les formateurs spcialiss et de
marchs publics modes dinterprtation en membres de la direction
vigueur dans la
communaut.
De Septembre Participants : ensemble Fixer les rgles 5 cinq runions OM, cadrage Dtermination des
2001 mars des directions gnrales dinterprtation du code seuils de
Comit technique
2002 adjointes et des lus de la des marchs publics et de responsabilit.
des appels doffre
commission des appels dlgation de signature.
doffre
DGA Dplacements, Transports et Infrastructures

2005 Responsables du service, Suivi, contrle et pilotage Tableaux sur excels OM, dtaill Rapport
DGS de lactivit regroupant des donnes qualit/prix,
financires et physiques Efficacit, taux de
Tableaux de bords frquentation,
dactivit nombre de
rclamations,
indicateurs
dimpacts
2004 Responsables et agents du Identifier le niveau de Rapport de synthse sur la OOC, dtaill Normer les
Enqutes de service, DGS, lus satisfaction des usagers et satisfaction relative la comportements,
satisfaction les critres explicatifs frquence, la ponctualit, identifier des
lamplitude horaire niveaux de
676
satisfaction cible,
indicateur
dimpact
2004 Usagers du service, Permettre aux utilisateurs Ligne tlphonique, systme OOC, cadrage Indicateur
responsables du service dexprimer leur de gestion du courrier. dimpact,
Gestion des
insatisfaction et identifier investigation du
rclamations
les problmes de fonctionnement
servuction organisationnel
2003 Dlgataires, DGS, lus Mettre en place un Runions et changes de OM, cadrage Mesure des carts.
systme donnes mensuelles Normer les
Contrle et suivi dincitation/sanction sur comportements,
des DSP des engagements investigation du
contractuels fonctionnement
organisationnel
DGA Environnement et Cadre de Vie

2003 Elus, services, usagers Rendre compte des Document dune centaine de OOC, dtaill Inputs, processus,
activits du service toute pages extrants effets,
Rapport dactivits personne intresse conomie,
efficience et
efficacit
2004 Eco-Emballage, membres Fixer le montant des Rapport dactivit OM, dtaill Efficacit,
Contractualisation du service subventions verses par trimestriel, agrgent les indicateurs
avec Eco- Eco-Emaballage, rduire indicateurs relatifs au tri dimpact.
emballages le cot du service pour le slectif.
contribuable
2005 Responsables et agents du Rationaliser le service et Tableaux Excel, avec OM, dtaill Indicateurs de
Tableaux de charge service, lus et DGS dgager des sources commentaires qualitatifs. production,
annuels dconomie, suivi et efficacit,
priorisation des objectifs
2005 Responsables et agents du Identifier le niveau de Enqute tlphonique OOC, dtaill
service, lus et DGS satisfaction des usagers et ralise par un prestataire
Enqutes de mesurer les volutions externe.
satisfaction comportementales
(notamment en matire de
tri)
Formation la 2006 Responsables et agents du Favoriser lusage des Sminaires et journes de OOC, cadrage Accompagnement
mesure de service TDB et fiabiliser les formation par un prestataire du changement
performance donnes
677
Annexes
DGA Dveloppement Local et Amnagement de lEspace

Commissions 2002 Elus communaux et Identification des attentes Runions et rencontres OM, cadrage Accompagnement
thmatiques de communautaires, services et des objectifs relatifs publiques et fermes du changement.
prparation du communaux et la communaut, Exploration de
projet communautaires dlimitation des bassins trajectoires
dagglomration de vie nouvelles.
678
Annexe 3.2: Liste des outils recenss dans le cas B
NATURE DE
TYPE DINFORMATION
DATE DE MISE UTILISATEURS/DESTINATA SUPPORT/CONTENU DE LOUTIL,
OUTIL FINALITE DE LOUTIL PRODUITE/ROLE DE
EN UVRE IRES/PARTICIPANTS LOUTIL DEGRE DE
LOUTIL
PRECISION
Elus, DGS, conseil de dveloppement, DGA amnagement
Prparation : Elus, services communaux Fixation des objectifs Document de synthse : OM, cadrage, Formulation des
2002 2003. et communautaires, stratgiques de la Diagnostic global du stratgique, objectifs :
Adoption : partenaires institutionnels communaut. territoire, dclinaison organisationnels,
Projet Fin 2004 de la communaut, tous liste des grandes oprationnelle environementaux, socio-
dagglomration publics. orientations de la conomiques.
communaut. Accompagnement du
Dclinaison en 90 fiches changement
action.
Direction Gnrale des services
2002 Ensemble des DGA et des Donner une vision Runion hebdomadaire OM, cadrage Investigation du
directions directement transversale de lhtel de la communaut. fonctionnement
rattaches la DGS lorganisation organisationnel
Comit de chaque directeur
direction gnral, mise en
gnrale cohrence des
actions. Fixation et
suivi de la ralisation
des objectifs
2003 DGS et DGS communaux Prparer les conseils Runion mensuelle OM, cadrage, Investigation du
communautaires, stratgique fonctionnement
Confrences des
suivre lavancement organisationnel
DGS
des dossiers, mise en
cohrence des actions
Procdure crite 2003 DGA, Directeurs et Traduction des Liste de 70 objectifs, OM, dtaill, Normer les
de fixation des responsables de services objectifs politiques ngociation et suivi comportements
objectifs annuels en objectifs mensuel.
679
Annexes
managriaux.
Dterminer les
primes octroyes aux
responsables.
2003 DGA et directeurs Responsabiliser et Identification du OOR, dtaill, Normer les
Dlgation de
autonomiser les responsable, dlimitation oprationnel comportements
signatures
acteurs. du champ de comptence.
Direction de la communication
2003 Habitants, et publics Rendre visible Prsence des lus, DGA et OOR, cadrage, Accompagnement du
spcifiques laction de la directeurs. Affichage du changement
Manifestations communaut auprs logo communautaire, mise
vnementielles des parties prenantes disposition de la
et habitants documentation
communautaire.
2004 Tous publics Rendre compte et Document en OOR, cadrage, Accompagnement du
Magazine de la prsenter les actions quadrichromie dune changement
communaut communautaires trentaine de pages, publi
tous les deu
2003 Tous publics Prsenter les actions Livret de trois six pages. OOR, cadrage Accompagnement du
Publications de chaque direction changement
sectorielles et service
communautaires.
2003 Tous publics, internes et Permettre aux Prsentation de OOR, dtaill Accompagnement du
externes. habitants de connatre linstitution, des services, changement
linstitution et ses et actions majeures.
services. Traiter leurs Dispositif de traitement
demandes. Assurer la des demandes,
transparence de la dmatrialisation des
Site internet
communaut formulaires administratifs,
institutionnel
accs aux marchs publics
dmatrialiss. Accs aux
comptes rendus des
conseils communautaire et
rapports du conseil de
dveloppement.
Points de presse 2005 Journalistes, tous publics Informer Runion bimensuelle OOR, cadrage Accompagnement du
680
rgulirement les lhtel de la communaut. changement
usagers et valoriser Dure : 1 heure
laction des services
2004 Ensemble des services Informer les Publication bimestrielle. OOR, cadrage Accompagnement du
employs sur les changement
Journal interne
actions
de la
communautaires,
communaut
dcloisonner les
services,
2004 Ensembles des services Crer du sentiment Runion lhtel de la OOR, cadrage Accompagnement du
dappartenance, communaut en prsence changement
prsenter des directeurs des services
Journe daccueil
linstitution, le projet recruteurs, du DRH et du
des nouveaux
dagglomration et la Dir. Comm. Remise du
agents
charte de projet dagglomration et
dontologie. de la charte de
dontologie.
2003 Prsident et DGS. Aprs Mesurer limage et la 38 questions administres OOC, dtaill Indicateurs dimpacts
retraitement, lus et notorit de la par tlphone environ
Etudes dopinion services communaut et du 800 rpondants par un
Prsident auprs des prestataire extrieur.
habitants
DGA Administration
Direction des Finances

2005 Ensemble des services Fiabiliser et expliciter Base de donnes OM, dtaill Indicateurs dconomie
les donnes transversale et defficience.
comptables. Investigation du
Acclrer le fonctionnement
Progiciel Sedit- traitement des organisationnel, normer
Marianne dpenses, et accroitre les comportements.
les changes avec les
services. Diffuser une
logique dauto-
contrle des services
Tableau de bord 2002 Elus, DGS, ensemble des Rendre visible la Tableaux Excel OM, cadrage Indicateurs defficience
681
Annexes
pluriannuel services contrainte budgtaire, extrapolant la tendance et defficacit.

alerter les lus et financire de la Normer les
inciter lquilibrage communaut N+10 ans. comportements
budgtaire Depuis 2005, recours un
cabinet spcialis
Direction des ressources humaines

2004 Ensemble des DGA et Faire travailler en Sminaires et runion OOR, dtaill Normer les
directeurs commun les services thmatiques sur la comportements,
Groupes de
dans la dfinition des commande publique, les accompagnement du
progrs
rgles de procdures et la formation changement
transversaux
fonctionnement
administratif.
Conception Ensemble de la Ngocier et expliciter Document en 7 alinas, OM, cadrage Normer les
Charte de ds 2004, communaut les valeurs sign par les syndicats, le comportements
dontologie adoption 2005 fondamentales de la Prsident et le DGS.
communaut.
2004 Ensemble des services Stimuler les agents, Runion lhtel de OOR, cadrage Accompagnement du
Crmonie des reconnatre les communaut en prsence changement
agents promus efforts, accompagner du prsident et du DGS
le culte du succs
2003 Plupart des DGA et Obtenir Pr-slection des OM, dtaill Accompagnement du
directeurs simultanment un candidats, puis changement
haut degr organisation dun jury.
Recrutement par
dexpertise et rendre
chasseur de ttes
visible la
transparence du
recrutement
2004 DGA et directeurs Former au Sessions hors les murs de OM, cadrage Accompagnement du
Sminaires DGA management et la communaut. changement
et confrences rapprocher les
directeurs
2005 Ensemble de la Apprendre les rgles Formations technique, OM, dtaill Normer les
communaut fonctionnelles, professionnelle et comportements, accompa
Centre de techniques et comportementale.715 gnement du changement
formation relationnelles. personnes formes en
Cloisonner les agents 2005
et services
682
2002 Ensemble de la Ecoute et Un entretien annuel entre OM, dtaill Normer les
communaut engagement agent de niveau N et N+1 comportements,
rciproques entre Accompagnement au
diffrents niveaux changement
Evaluation des hirarchiques. Suivre
agents/rmunrat la ralisation des
ion la objectifs, en fixer de
performance nouveaux, dterminer
le montant des
primes octroyes.
Accompagnement
des agents
Direction de la commande publique

2002 Ensemble des services Contrler les dlais Tableau Excel ou chaque OM, dtaill Investigation du
de passation des march est situ sur les fonctionnement
Tableau de bord
marchs. trois phases de passation. organisationnel. Normer
de suivi des
Identification des les comportements.
marchs
causes de retard et de
leurs responsables
2003 Ensemble des services Enseigner les rgles Rappels des principes et OM, cadrage Normer les
Guide de la commande rgles de la commande comportements,
pdagogique publique et aider les publique, prsentation des accompagnement du
de la commande agents construire procdures suivre, changement
publique leurs marchs lettres-type et exemples
jurisprudentiels
2004 Ensemble des services Une meilleure Une trentaine de dagents OOR, cadrage Investigation du
intgration entre la identifis, participants fonctionnement
Rfrents
direction de la rgulirement aux organisationnel, normer
commande
commande et les formations les comportements
publique dans les
services permet un
services
suivi en temps rel et
oprationnels
permet de ragir aux
problmes rencontrs
2004 Ensembles des services, Initiation aux Sessions dune journe en OOC, cadrage Normer les
Formation des agents rcemment recruts procdures des groupe dune quinzaine de comportements
agents marchs publics, participants. Remise des
acculturation aux guides pdagogiques
683
Annexes
logiques et valeurs du
service public
Direction du contrle de gestion

2003 Ensemble des services Contrler les Tableau de bord OOC, dtaill Investigation du
Suivi de dclarations des hebdomadaire produit par fonctionnement
lexcution services et suivre interrogation des bases de organisationnel
budgtaire lvolution des donnes des services
crdits. laide de Business Objects
2004 Ensemble directeurs et Expliciter la situation Rencontre bimestrielle, OM, dtaill Investigation du
comptables des services budgtaire de chaque runissant le directeur du fonctionnement
oprationnels direction. contrle de gestion et un organisationnel. Normer
Runion de
Homogniser et directeur de service, en les comportements
dialogue de
fiabiliser les prsence de reprsentants
gestion
diagnostics. de la direction des
finances et de la direction
de la commande publique
2003 Ensemble des services Analyse du Rapport rdig par le OM, dtaill Investigation du
fonctionnement dun directeur du contrle de fonctionnement
Audit et service. Identification gestion. organisationnel. Normer
inspection des des les comportements
services dysfonctionnements
et formulation de
recommandations.
DSIT
Rseau 2002 Ensemble des services Scurisation des Kilomtre de fibres OOR, cadrage Accompagnement du
informatique communications, optiques installes changement
indpendant conomies.
2003 Ensemble des services Fluidification de la Plateforme centrale, avec OM, dtaill Investigation du
communaux et transmission de possibilit dajout de fonctionnement
Intranet communautaires connaissances, contenu dcentralise dans organisationnel
dcloisonnement des les services
services
2005 Services oprationnels Informatiser le Cartographies numriques OOC, cadrage Indicateurs
communaux et cadastre et fournir manipulables via une base denvironnement,
SIG
intercommunaux une reprsentation de donnes. donnes de contexte.
spatialise des Exploration de
684
informations. trajectoires nouvelles
Territorialiser les
problmes de gestion
2005 Ensemble des services Dmatrialisation des Recours une consultant OOC, dtaill Normer les
documents, stockage pour tablir la stratgie comportements.
centralis des dintgration des
GED
donnes, documents papiers et
dcloisonnement des lectroniques existants
informations
2006 Ensembles des services Diagnostic Recours un consultant. OOC, cadrage Exploration de
communaux et numrique de trajectoires nouvelles
intercommunaux territoire
Schma directeur
communautaire,
de
dfinition dune
lamnagement
stratgie de
numrique du
dploiement des
territoire
infrastructures et
danalyse des besoins
mergents
Direction des moyens gnraux

2005 Ensemble des services Eviter les demandes Document Word, OOC, dtaill Investigation du
redondantes en identifiant le nom du fonctionnement
Fiches de
mettant en place un demandeur, le service organisationnel
demandes
point de passage concern, le nombre
oblig dunit demands
2004 Ensemble des services Rendre visibles les Tableaux de bords, OM, dtaill Investigation du
dpenses de chaque ventilant les cots dans fonctionnement
Comptabilit
service, optimiser les chaque service organisationnel, normer
analytique
moyens et imputer les comportements
les responsabilits
DGA proximit et dveloppement
Direction de la proximit
Rponse Rapide 2003 Ensemble des services, Connatre les Logiciel de gestion du OOR, dtaill Normer les
aux Usagers tous publics demandes des courrier. Enregistrement comportements
685
Annexes
usagers et y rpondre des rceptions et rponses,

en 15 jours. diffusion dans les services
2003 Tous publics Rpondre rapidement Standard compos de trois OOR, dtaill, Normer les
et correctement aux agents, connaissant le comportements
questions et fonctionnement et les
dolances des services offerts par les
Ligne Allo
habitants. Renforcer directions oprationnelles
Agglo
la proximit entre les
habitants et
linstitution
2003 Elus, DGS, ensemble des Analyse des type de Fichier Excel et rapport OOC, dtaill, Investigation du
services demandes et temps trimestriel fonctionnement
Tableau de bord
de rponse afin organisationnel.
de proximit
doptimiser le Indicateurs de volume et
traitement. defficacit.
2003 Direction des transports Information et recueil Agglo bus , systme OOR, dtaill, Accompagnement du
des dolances des dcoute et de consultation changement
Points dcoute
usagers du rseau de des usagers, aux points
itinrants
transport en commun. darrts du rseau de
transport en commun.
2004 DGS, lus Connatre les besoins Enqute dopinion OOC, dtaill, Normer les
Baromtre des et attentes des acteurs trimestrielle confie un comportements
dcideurs conomiques du prestataire externe
territoire
DGA Environnement
Direction de la collecte et de la gestion des dchets

2003 Elus, services, usagers Rendre compte des Document de 80 pages OOC, dtaill Inputs, process, extrants
Rapport
activits du service. effets, conomie,
dactivits
efficience et efficacit
2006 Ensemble des agents du Faire travailler Runions, prsentations OM, dtaill Normer les
service ensemble les agents PowerPoint, rdaction des comportements,
Certification
dans un but engagements de service investigation du
qualit
damlioration fonctionnement
continue de la qualit organisationnel.
686
Efficacit, efficience,
impacts.
2004 Elus, DGS, agents du Connatre la Enqute annuelle ralise OOC, dtaill Normer les
service perception des par un prestataire externe comportements,
Enqute de usagers vis--vis du jusquen 2005. Identifier les niveaux de
satisfaction service et identifier Administration continue satisfaction, indicateurs
leur niveau de dun questionnaire dimpacts.
satisfaction internet depuis 2005.
2006 Ensemble des agents du Augmenter la Mise en place dune ligne OM, dtaill, Normer les
service satisfaction des tlphonique directe, comportements,
habitants par gestion du courrier, indicateurs defficacit et
Traitement des
lidentification de fixation dobjectifs. dimpacts
rclamations
leurs problmes et le
traitement de ces
derniers
2006 10 agents du service Organiser la 10 agents ont un rle de OOC, cadrage Investigation du
remonte active veille dans leur quartier, fonctionnement
dinformation sur le coutent et interrogent les organisationnel
service pour aller usagers et informent la
plus loin que la direction
Panel dagents
simple gestion
ractive des
rclamations. Saisir
les problmes au plus
vite
2006 Responsables du service, Comprendre un Deux runions de trois OOC, dtaill Investigation du
habitants finement la heures fonctionnement
perception du service organisationnel,
Focus groups
par les habitants, exploration de
dchets
tester leur raction trajectoires nouvelles
sur des projets
innovants
2006 Tous publics Etre en relation Indications sur les horaires OOR, dtaill Accompagnement du
directe et continue de collectes, changement
Site internet avec les habitants. lemplacement des
autonome Informer et collecter dchetteries et points
les informations dapport volontaire.
Informations sur le tri et
687
Annexes
lorganisation du service.
Jeu questions-rponses.
2005 Elus, agents, usagers Comparer et Questionnaire envoy aux OOC, dtaill Accompagnement du
positionner la homologues dautres changement, indicateurs
Benchmark performance de la communes et defficacit
valorisation communaut en agglomrations
dchets matire de
valorisation des
dchets
DGA Transports et infrastrcutures
Direction Tramway
2005 Elus, DGS, matre Renforcer le contrle Recrutement de nouveaux OM, dtaill Normer les
duvre de la direction sur ses agents, mis en place dune comportements
Cellule OPC
matres duvre runion hebdomadaire
interne.
2003 Tous publics Informer sur site les 9 agents rpartis sur 5 OOR, cadrage Accompagnement du
habitants de sites. changement
Chalets dcoute lavance des travaux
des habitants et recensement des
plaintes et nuisances
occasionnes
2004 Riverains des travaux Ecoute des dolances 2 agents plein temps OM, dtaill Investigation du
Traitement des
et valuation des fonctionnement
rclamations
indemnisations. organisationnel
Runion avec les 2003 Ensembles des entreprises Ecoute des dolance Runion mensuelle en OOR, dtaill Accompagnement du
fdrations lies au droulement des et valuation amiable centre ville. changement
dentreprises travaux des indemnisations
2003 Commerants riverains Montrer aux Un deux dplacements OOR, cadrage Accompagnement du
des travaux commerants dans lanne dune dizaine changement
rfractaires les de commerants
Voyages
retombes bnfiques
dcouverte
dun tramway, en
Tramway
allant la rencontre
de leurs homologues
dans des villes o le
688
tramway est
oprationnel
Direction dplacements, transports et stationnement

2005 Elus, DGS, responsables et Rendre visible la Ensemble dindicateurs OM, dtaill Investigation du
agents du service, qualit de la gestion relatifs au cot du service, fonctionnement
dlgataires communautaire sa qualit, sa organisationnel, normer
Pilotage par
auprs des autres frquentation et son les comportements.
indicateurs de
collectivits et parties accessibilit et la Indicateurs, defficience,
performance
prenantes. Contrler satisfaction des usagers. defficacit, de qualit et
et superviser les dimpacts
dlgataires
2004 Participants : usagers des Mesurer les niveaux Enqute tlphonique OOC, dtaill Normer les
transports publics. de satisfaction des annuelle auprs des comportements,
Destinataires : usagers et identifier usagers (abonns et indicateurs dimpacts
responsables et agents du les facteurs occasionnels) ralise par
Enqutes de service, DGS et lus explicatifs de la un prestataire externe. Les
satisfaction satisfaction. Afin de niveaux de satisfaction
sanctionner le sont prsents sous forme
dlgataire et de de mappings priorisant les
mettre en place des lments plus ou moins
mesures correctrices. dterminants.
2005 Elus et DGS Rendre compte de Document de synthse de OOC, dtaill Indicateurs, defficience,
Rapport
lactivit du service. vingt pages, contenant une defficacit, de qualit et
trimestriel
vingtaine dindicateurs dimpacts
689

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Le management de la performance publique locale.

Etude de lutilisation des outils de gestion dans deux

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HAL Id: tel-00473749

HAL is a multi-disciplinary open access Larchive ouverte pluridisciplinaire HAL, est

Programme Doctoral IAE - ESSEC

Etude de lutilisation des outils de gestion dans deux organisations

THESE POUR LOBTENTION

Prsente et soutenue publiquement le Mercredi 25 Mars 2009 par

Monsieur Laurent BIBARD

Rapporteurs : Monsieur Nicolas BERLAND

Monsieur Bachir MAZOUZ

Suffragants : Monsieur Geert BOUCKAERT

Monsieur Michel CALLON

Mes remerciements vont galement Messieurs les Professeurs Nicolas Berland et

Je souhaite galement remercier les chercheurs croiss lors de colloques et de

Dans une recherche en sciences de gestion, la lumire vient rarement de la

Je remercie le bureau de lAFIGESE-CT et Christophe Ruprich-Robert pour la

Je remercie Yves Salry, directeur de KPMG Secteur Public, de sa confiance et de

Merci David Le Bras de lADCF et Jean Laversanne de lADGCF pour mavoir

INTRODUCTION GENERALE ............................................................................................. 1

PARTIE I : ANALYSE DE LA LITTERATURE ............................................................... 15

Chapitre 1 : Le NPM, symptme de la crise de lgitimit des organisations publiques .. 23

Chapitre 2 : Du NPM aux managements publics ................................................................ 59

Chapitre 3 : Les managements publics en pratiques : la rforme du secteur public ....... 97

Chapitre 4 : Les organisations intercommunales et la transformation du management

Conclusion de la revue de litterature .................................................................................. 239

Chapitre 1 : Contre un positionnement pistmologique de la recherche ...................... 249

Chapitre 2 : Mthodologie de la recherche ........................................................................ 289

PARTIE III : ETUDES DE CAS ET DISCUSSION ......................................................... 335

Chapitre 1 : Analyse du cas A ............................................................................................. 339

Chapitre 2 : Analyse du cas B ............................................................................................. 435

Chapitre 3 : Discussion ........................................................................................................ 551

CONCLUSION GENERALE.............................................................................................. 599

Tableau 1.1 : Fondements thoriques et prescriptions du NPM............................................................ 43

PARTIE II ............................................................................................................................. 245

Tableau 2.1 : Les paradigmes positivistes et constructivistes ............................................................. 255

PARTIE III ........................................................................................................................... 335

Tableau 3.1 : Evolution du primtre de la communaut A................................................................ 341

Figure 1.1 : Interactions entre Etat, March et Socit ......................................................................... 30

PARTIE II ............................................................................................................................. 245

Figure 2.1 : La construction de lobjet dans le processus de recherche .............................................. 251

PARTIE III ........................................................................................................................... 335

Figure 3.1 : Evolution du volume budgtaire de la communaut ........................................................ 347

ABC : Activity Based Costing

In an era of economics glorification and

Ah ben, si jaurais su, jaurais pas venu

1. - Contexte et objectif de la recherche

En effet, le management public est lobjet de commentaires vivement contrasts, prenant

1.1 - Un souci de performance gnralis

de gestion transposs passivement du secteur priv. La prcellence des analyses

Limportance accorde au concept de performance illustre ce processus. Burlaud et

idalis et une reprsentation contemporaine dprcie de ladministration (Laufer 1985 ;

1.2 - Des mises en uvre contrastes

- une pratique : consubstantielle ladministration considre comme ralit

- une idologie : depuis les annes 1970, ladministration cherche explicitement

Le concept de performance a un sens trs vague et confus. Certains le considrent

B) En sociologie des organisations et en sociologie de ladministration : partant du postulat selon lequel

Dans ce contexte ambigu et conflictuel, lobjectif de la recherche est de comprendre comment

2. - Problmatique et points dancrage de la recherche

La volont dobserver les modalits pratiques de prise en charge de la performance nous

2.1 - Comprendre et positionner les conceptions de la performance et du management

Il sagira de positionner les conceptions de la performance en regard des diffrents idaux-