DESACATO - Naturaleza y propsito

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Las rdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los
funcionarios pblicos o por los particulares, segn el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal
y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la
sentencia y, subsidiariamente, la sancin de los responsables del desacato. El juez de tutela puede y debe
agotar todos los mecanismos necesarios para restablecer el derecho fundamental violado o eliminar las
causas de la amenaza. El juez, al enterarse del incumplimiento del fallo, debe, en primer lugar, requerir
al superior del funcionario renuente para que haga cumplir la orden de tutela y abra el correspondiente
proceso disciplinario. En segundo lugar, si despus del requerimiento, han transcurrido 48 horas sin que
se cumplan las disposiciones contenidas en el fallo, ordenar abrir el proceso disciplinario en contra del
superior y adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia. La sancin por desacato
es slo una consecuencia posible del incumplimiento del fallo de tutela. El juez podr sancionar por
desacato al responsable y al superior que no cumplieren con la tutela. Dicho poder sancionatorio, en todo
caso, es diferente de la facultad para hacer cumplir el fallo de tutela, aunque los dos pueden coexistir sin
que sean excluyentes. En el desacato se busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o
funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las rdenes dadas en el fallo de tutela. Ah s
juegan un papel importante todos los elementos propios del rgimen sancionatorio, verbigracia: los
grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles
circunstancias de justificacin, agravacin o atenuacin de la conducta, etctera. En el trmite incidental
de desacato se hace necesario que se notifique, o por lo menos comunique, al incumplido sobre la
iniciacin del trmite, para que informe las razones por las que no ha acatado la orden y ejerza el
derecho de defensa. Adems, la providencia que decide el incidente de desacato deber ser notificada
para que el obligado a cumplir la sentencia se entere de las decisiones que ha adoptado el juez en
desarrollo de ese incidente. Todo eso con el objeto de asegurar la debida comparecencia de los sujetos
obligados a cumplir tanto las rdenes dadas en el fallo de tutela como en la providencia que resuelve el
incidente.
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FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 -
ARTICULO 52
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INCIDENTE DE DESACATO - Grado jurisdiccional de consulta / GRADO JURISDICCIONAL DE
CONSULTA - Revoca la sancin correspondiente a un da de arresto y confirma la multa
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A juicio de la Sala, la gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones no cumpli a cabalidad la
orden de tutela y, por ende, est acreditado el incumplimiento de la sentencia del 16 de enero de 2014.
Tambin est acreditada la responsabilidad de la gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones,
por cuanto no ofreci ninguna razn que justificara o explicara su actuar negligente en el cumplimiento
de la orden de tutela, y, por lo tanto, la sancin por desacato es procedente. Con todo, se revocar la
sancin consistente en un da de arresto, pues, a juicio de la Sala, para lograr el cabal acatamiento de la
orden de tutela, basta con la multa de un salario mnimo legal mensual vigente.
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CONSEJO DE ESTADO
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SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
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SECCION CUARTA
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Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
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Bogot, D.C veinte (20) de noviembre de dos mil catorce (2014)
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Radicacin nmero: 54001-23-33-000-2013-00398-02(AC)A

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Actor: PEDRO GIL HERRERA
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Demandado: COLPENSIONES, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, BERLINASTUR S.A. Y
CORPORACION CARBONES DE COLOMBIA
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La Sala decide el grado de consulta frente a la providencia del 17 de octubre de 2014, proferida por el
Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que resolvi:
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PRIMERO: DECLARAR que se ha presentado desacato al fallo de tutela de fecha diecisis (16) de
enero de dos mil catorce (2014), por medio del cual se ampar el derecho fundamental a la seguridad
social del seor PEDRO GIL HERRERA, identificado con la cdula de ciudadana No. 3.439.347.
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SEGUNDO: SANCIONAR a la seora ZULMA CONSTANZA GUADUQUE BECERRA, en su
condicin de Gerente Nacional de Reconocimiento de COLPENSIONES, con un (01) da de arresto y un
(01) salario mnimo legal mensual vigente, que deber ser consignado a nombre de la Nacin -- Tesoro
Nacional -- Multas y Sanciones, en la cuenta No. 3-0070-000030-4 del Banco Agrario de Colombia,
conforme al Acuerdo No. 1117 de 2001 de la Sala Administrativa del Consejo de Superior de la
Judicatura, dentro de los diez (10) das siguientes a la ejecutoria de sta providencia. Para el
cumplimiento a la orden de arresto se ordena comisionar al Comandante de la Polica Metropolitana de
Bogot, para que recluya en un lugar adecuado a la sancionada, para el cumplimiento de la sancin antes
prevista.
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TERCERO: INSTAR a la seora ZULMA CONSTANZA GUADUQUE BECERRA, en su condicin de
Gerente Nacional de Reconocimiento de COLPENSIONES, para que d cumplimiento inmediato a la
sentencia de fecha 16 de enero de 2014, proferida por ste Tribunal, mediante la cual se resolvi
TUTELAR el derecho fundamental a la seguridad social del seor PEDRO GIL HERRERA, y se orden
a COLPENSIONES que al estudiar la solicitud de pensin de vejez, se tenga en cuenta el tiempo
laborado en la CORPORACIN CARBONES DE COLOMBIA, para efectos de realizar el cmputo
total de semanas cotizadas, no obstante la mora que reporta el citado exempleador respecto a los
perodos enero de 1996 a septiembre de 1999, para lo cual COLPENSIONES se ocupar de hacer el
respectivo cobro persuasivo como se lo ordena la ley, so pena de volver a incurrir en desacato.
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(......).
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ANTECEDENTES
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La demanda y la sentencia de tutela
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En ejercicio de la accin de tutela, el seor Pedro Gil Herrera pidi la proteccin de los derechos
fundamentales de peticin, al mnimo vital, a la seguridad social, de acceso a la administracin de
justicia y a la dignidad humana, que estim vulnerados por Colpensiones, el Ministerio de Defensa
Nacional, la sociedad BERLINASTUR S.A y la Corporacin Carbones de Colombia.
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En consecuencia, solicit que se ordenara a Colpensiones que tramitara el bono pensional ante el
Ministerio de Defensa y que iniciara el cobro coactivo contra la Corporacin Carbones de Colombia para
que pagara los aportes a pensiones correspondientes al perodo comprendido entre diciembre de 1995 y
septiembre de 1999.
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La demanda de tutela le correspondi al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que, mediante
sentencia del 16 de enero de 2014: (i) ampar el derecho fundamental a la seguridad social del seor Gil
Herrera; (ii) le orden a Colpensiones que, despus de que el actor aportara las certificaciones laborales,
tramitara la solicitud de pensin de vejez y que tuviera en cuenta el perodo comprendido entre enero de
1996 a septiembre de 1999, para realizar el cmputo de semanas cotizadas, y (iv) requiri al demandante
para que suministrara al Ministerio de Defensa Nacional y a la sociedad BERLINASTUR S.A. la
direccin correcta de su domicilio, a fin de que le entreguen las certificaciones laborales.
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La anterior decisin fue impugnada y esta Seccin, por sentencia del 6 de agosto de 2014, modific los
numerales tercero y cuarto de la providencia del 16 de enero de 2014, para que las certificaciones
laborales fueran enviadas a la direccin informada en la demanda de tutela.
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El incidente de desacato y el trmite
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El 25 de septiembre de 2014, el seor Pedro Gil Herrera present incidente de desacato contra la gerente
nacional de reconocimiento de Colpensiones porque no cumpli a cabalidad el fallo de tutela.
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El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por auto del 30 de septiembre de 2014, abri el
incidente de desacato y requiri a la gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones, que, en el
trmino de 3 das, informara sobre el cumplimiento de la sentencia de tutela del 16 de enero de 2014.
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La respuesta al incidente de desacato
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La gerente nacional de defensa judicial de Colpensiones solicit que se declarara el cumplimiento de la
sentencia de tutela del 16 de enero de 2014 porque, mediante Resolucin GNR 286029 del 14 de agosto
de 2014, deneg el reconocimiento y pago de la pensin de vejez solicitada por el seor Pedro Gil
Herrera. Para respaldar la peticin, aport el acto administrativo que deneg la pensin de vejez.
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La decisin objeto de consulta
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El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante providencia del 17 de noviembre de 2014,

declar que la gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones incurri en desacato a la sentencia
del 16 de enero de 2014 porque en la Resolucin GNR-286029 del 14 de agosto de 2014 no se tuvo en
cuenta el perodo comprendido entre enero de 1996 a septiembre de 1999 para realizar el cmputo de
semanas cotizadas, a pesar de que esa era la orden dada en el fallo de tutela.
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En consecuencia, el tribunal sancion a la gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones con
multa de un salario mnimo legal mensual vigente y un da de arresto. Adicionalmente, la requiri para
que cumpliera de inmediato la orden dada en la sentencia de tutela del 16 de enero de 2014.
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De la oposicin a la sancin impuesta
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La gerente nacional de reconocimientos de Colpensiones no se opuso a la sancin impuesta por el
Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
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CONSIDERACIONES
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El trmite de la accin de tutela puede terminar con una sentencia que adopte medidas tendientes a
proteger el derecho vulnerado o amenazado. Esas medidas pueden ser de acciones o de abstenciones. En
ambos casos, las rdenes deben estar claramente definidas en la sentencia de tutela, de manera que la
autoridad o particular demandado sepa con certeza la orden que debe cumplir.
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Las rdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los
funcionarios pblicos o por los particulares, segn el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal
y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la
sentencia y, subsidiariamente, la sancin de los responsables del desacato.
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El artculo 27 del Decreto 2591 de 1991 prev las normas sobre el cumplimiento del fallo. La norma
dispone:
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ART. 27. Cumplimiento del fallo.Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del
agravio deber cumplirla sin demora.
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Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigir al superior del
responsable y le requerir para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento
disciplinario contra aqul. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior
que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptar directamente todas las medidas para el
cabal cumplimiento del mismo. El juez podr sancionar por desacato al responsable y al superior hasta
que cumplan su sentencia.
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Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.
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En todo caso, el juez establecer los dems efectos del fallo para el caso concreto y mantendr la
competencia hasta que est completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la
amenaza.
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De la norma en cita se desprende que el juez de tutela puede y debe agotar todos los mecanismos
necesarios para restablecer el derecho fundamental violado o eliminar las causas de la amenaza. El juez,
al enterarse del incumplimiento del fallo, debe, en primer lugar, requerir al superior del funcionario
renuente para que haga cumplir la orden de tutela y abra el correspondiente proceso disciplinario. En
segundo lugar, si despus del requerimiento, han transcurrido 48 horas sin que se cumplan las
disposiciones contenidas en el fallo, ordenar abrir el proceso disciplinario en contra del superior y
adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la sentencia.
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Por su parte, el artculo 52 del mismo decreto regula el desacato, as:
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ART. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente
decreto incurrir en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios
mnimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere sealado una consecuencia jurdica distinta
y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
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La sancin ser impuesta por el mismo juez mediante trmite incidental y ser consultada al superior
jerrquico quien decidir dentro de los tres das siguientes si debe revocarse la sancin.
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Como puede verse, la sancin por desacato es slo una consecuencia posible del incumplimiento del
fallo de tutela. De ah que el citado artculo 27 establezca que el juez podr sancionar por desacato al
responsable y al superior que no cumplieren con la tutela. Dicho poder sancionatorio, en todo caso, es
diferente de la facultad para hacer cumplir el fallo de tutela, aunque los dos pueden coexistir sin que sean
excluyentes.
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Ahora bien, tanto el incumplimiento del fallo como el desacato tocan el tema de la responsabilidad, pero
mientras que el simple incumplimiento de la sentencia se refiere a una responsabilidad de tipo objetivo,
el desacato implica la comprobacin de una responsabilidad subjetiva. Esta precisin, como se ver,
genera diferencias importantes en cuanto a las decisiones que puede tomar el juez de tutela y,
especialmente, frente a las reglas y garantas que se deben respetar en el trmite, previo a la adopcin de
decisiones sobre incumplimiento y desacato.
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En efecto, para la verificacin del incumplimiento de una sentencia de tutela basta con que el juez
encuentre demostrado que la orden impartida no se ha materializado y que, por tanto, el derecho
permanece violado o bajo amenaza. Esto es, que el responsable se ha sustrado de la obligacin de
cumplir con las rdenes dictadas en el fallo de tutela. En estos casos, no interesa indagar sobre el grado
de culpa o negligencia de la autoridad o del funcionario encargado de cumplir, pues de lo que se trata es
de tomar medidas para que el amparo de los derechos fundamentales sea finalmente cumplido en los
plazos otorgados.
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En cambio, en el desacato se busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios
que, en principio, han debido cumplir con las rdenes dadas en el fallo de tutela. Ah s juegan un papel
importante todos los elementos propios del rgimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad
de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificacin,
agravacin o atenuacin de la conducta, etctera.
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En ambos casos, es imperativo el respeto del debido proceso y el derecho de defensa. Pero estas
garantas cobran mayor importancia cuando se trata del incidente de desacato, ya que al paso que el
desacato tiene naturaleza sancionatoria, el mero trmite para el cumplimiento del fallo busca que
efectivamente las rdenes impartidas por el juez se cumplan.
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En el trmite incidental de desacato se hace necesario que se notifique, o por lo menos comunique, al
incumplido sobre la iniciacin del trmite, para que informe las razones por las que no ha acatado la
orden y ejerza el derecho de defensa. Adems, la providencia que decide el incidente de desacato deber
ser notificada para que el obligado a cumplir la sentencia se entere de las decisiones que ha adoptado el
juez en desarrollo de ese incidente. Todo eso con el objeto de asegurar la debida comparecencia de los
sujetos obligados a cumplir tanto las rdenes dadas en el fallo de tutela como en la providencia que
resuelve el incidente.
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De todo lo anterior, la Sala concluye que:
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Ante la queja de que el fallo se ha incumplido, el juez tiene dos posibilidades que no se excluyen: (i)
iniciar el trmite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo o (ii) iniciar un incidente de desacato en
contra del funcionario o funcionarios renuentes, todo eso miradas las circunstancias que rodean el caso y
siempre para asegurar la proteccin de los derechos fundamentales objeto de amparo.
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El trmite para el cumplimiento tiene como nica finalidad asegurar de manera efectiva y real el
acatamiento de las rdenes contenidas en la sentencia de tutela. Es decir, no tiene una finalidad
sancionatoria. En cambio, el incidente de desacato, adems de buscar la efectiva materializacin del fallo
de tutela, tiene como finalidad la de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento.
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3. El trmite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva. Slo interesa demostrar que la
sentencia no fue cumplida en los precisos trminos en que fue proferida. Por su parte, el incidente de
desacato es de naturaleza subjetiva, ya que es necesario, adems de demostrar el incumplimiento,
determinar el grado de culpabilidad de la persona o personas que estaban obligadas al cumplimiento de
la sentencia.
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4. En ambos casos, deber observarse y garantizarse el derecho de defensa de los encargados de cumplir
la tutela.
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