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constitucional de la expropiacin y el
derecho de propiedad
Ramsis Ghazzaoui
Ramsis Ghazzaoui1
SUMARIO
1. Derecho de Propiedad y funcin social; 2. La expropiacin. Concepto. Caractersti-
cas; 3. Garantas de los particulares; 3.1. Garanta jurdica; 3.2. Garanta patrimonial;
3.3. Garanta de retrocesin, reversin o devolucin; 4. Los sujetos de la expropia-
cin; 5. La declaratoria de Utilidad Pblica o Inters Social; 6. Decreto de afectacin;
7. El justiprecio. La indemnizacin; 8. El arreglo amigable; 9. La ocupacin previa;
10. La ocupacin temporal; 11. Apreciaciones finales.
PALABRAS CLAVE
Propiedad, expropiacin, garanta, justiprecio, indemnizacin, utilidad pblica.
KEY WORDS
Property, expropriation, guarantee, valuation, indemnity, public utility.
RESUMEN
A partir de la teora de la funcin social de los derechos, el autor aborda el trasfondo jurdico
de la expropiacin como figura que limita el ejercicio de la propiedad en beneficio de otros
derechos de carcter social. Para ello, analiza los diferentes tipos garantas a favor de los
propietarios de bienes que pueden ser objeto de una medida expropiatoria, as como los
principales elementos inherentes a esta figura jurdica de naturaleza constitucional.
ABSTRACT
Beginning with the theory of the social function of rights, the author discusses the legal
background of expropriation as a figure that limits the exercise of property rights on be-
nefit of social issues. It analyzes the different types of guarantees in favor of the owners of
property that may be subject to expropriation, as well as the main elements of this figure
with constitutional nature.
1
Abogado Especialista en Derecho Administrativo (Universidad Catlica Andrs Bello, Universidad Central
de Venezuela, Caracas, Venezuela). Magster en Derecho Administrativo (Universidad Catlica Andrs Be-
llo, Caracas, Venezuela). Master (MPA) en Administracin Pblica y Polticas Pblicas (Columbia University,
New York, NY, EEUU). Diploma de Estudios Profesionales Avanzados en Administracin y Gerencia Pblica
(Rutgers State University of New Jersey, Newark, NJ, EEUU). Profesor de Derecho Administrativo en la Uni-
versidad Catlica Andrs Bello, Caracas, Venezuela. Profesor en la Maestra en Derecho Administrativo y
en la Especializacin en Derecho Constitucional en la Universidad Arturo Michelena, Valencia, Venezuela.
Profesor en la Maestra en Derecho Constitucional en la Universidad de Carabobo, Valencia, Venezuela.
Profesor invitado en la Especializacin en Derecho Administrativo de la Universidad Catlica del Tchira,
San Cristbal, Venezuela. Profesor invitado en la Maestra en Estudios Polticos y de Gobierno de la Uni-
versidad Metropolitana, Caracas, Venezuela. Profesor visitante en el Curso Avanzado para Graduados en
Planificacin y Polticas Pblicas, Rutgers State University of New Jersey, Newark Campus, NJ, EEUU.
Cuando se habla de la funcin social de los derechos se deja de lado una visin
unilateral de la libertad como derecho individual, y sobre todo una concepcin
de tipo liberal e individualista de los derechos fundamentales, de all que el
Estado Social sea factor determinante de la funcin social de los derechos 4. En
2
Gaceta Oficial N 5.908 Extraordinario del 19 de febrero de 2009.
3
Sobre el tema de la limitacin y delimitacin de derechos constitucionales y las condiciones o requisitos
para su restriccin, en la doctrina patria puede verse con provecho: CASAL HERNANDEZ, Jess Mara
Condiciones para la limitacin o restriccin de derechos fundamentales AA.VV (Coordinadores: ARIS-
MENDI, Alfredo, CABALLERO ORTIZ, Jess) en El Derecho Pblico a comienzos del siglo XXI. Estudios en
homenaje al Profesor Allan R. Brewer Caras. Tomo III, Civitas, Madrid, 2003, pp. 2515-2535, tambin
en, Los derechos humanos y su proteccin. Estudios sobre derechos humanos y derechos fundamentales,
Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas, 2006. Ms recientemente, del mismo autor, con mayor pro-
fundidad, Los Derechos fundamentales y sus restricciones, LEGIS, 1 edicin, Caracas, 2010, pp. 28 y
ss. En el mismo sentido, GHAZZAOUI, Ramsis, El principio general de proporcionalidad como lmite de
la discrecionalidad administrativa, Trabajo de Grado de Maestra en Derecho Administrativo, Universidad
Catlica Andrs Bello, Caracas, 2012, en imprenta, publicaciones UCAB. En la doctrina extranjera, des-
taca, BERNAL PULIDO, Carlos, El Principio de Proporcionalidad y los derechos fundamentales. El principio
de proporcionalidad como criterio para determinar el contenido de los derechos fundamentales vinculante
para el legislador, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 3 edicin, Madrid, 2007.
4
Vid. Sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 24 de enero de 2002, caso
Asodeviprilara () Es de la esencia del Estado Social de Derecho dictar medidas legales para planificar,
racionalizar y regular la economa (artculo 112 constitucional), restringir la propiedad con fines de utilidad
pblica o inters general (artculo 115 ejusdem), o limitar legalmente la libertad econmica por razones
de desarrollo humano, seguridad, sanidad, proteccin del ambiente u otros de inters social y del 26
de mayo de 2004, caso Federacin Mdica Venezolana. De este hecho parte de la doctrina se ha referido
a las caractersticas de las constituciones contentivas de la clusula del Estado Social como constituciones
econmicas formales y abiertas, aunque no completamente. Pensamos que hay que constatar, en efecto,
que hoy resulta ampliamente aceptada la idea de que no existe un modelo econmico constitucional, en
sentido propiamente jurdico, de tal modo que, la valoracin de la constitucionalidad de una determinada
actuacin pblica en la economa pueda hacerse, simplemente, por contraste con el modelo econmico
virtud del principio de la funcin social de los derechos, ninguno de ellos se ar-
ticula en trminos absolutos, de modo que podrn ser limitados en su ejercicio
en beneficio de otros derechos de carcter social, que el ordenamiento jurdico
considera igualmente dignos de proteccin. La incorporacin de exigencias so-
ciales al contenido de un derecho se traduce en su configuracin legal con una
funcin social, y determinara la intervencin de la Administracin en el ejercicio
y aplicacin del derecho con el objeto de garantizar la funcin social establecida
Ramsis Ghazzaoui
legalmente 5. En pocas palabras, el derecho de propiedad puede ser objeto de
regulacin, reservada a la ley, y su contenido esencial resulta indisponible frente
al legislador. El constituyente pretende lograr un equilibrio entre las restricciones
que supuestamente contiene y prescribe la Constitucin. Las distintas posiciones doctrinales en la materia,
partiendo de posiciones diversas, convergen en un territorio comn, en el que destacan dos coincidencias
bsicas: primera, que la Constitucin no ha establecido un modelo econmico cerrado y rgido, que se
convierta por s mismo en la medida de valoracin de la constitucionalidad de la intervencin pblica en
la economa. Esta es precisamente la tesis bsica de la neutralidad econmica de la Constitucin, que
reacciona frente a la pretensin de que la Constitucin garantice un determinado sistema econmico: no
puede declararse inconstitucional una actuacin econmica por ser contraria al mercado o a la econo-
ma de mercado o a cualquier otro modelo o sistema econmico respecto del cual se pretenda que ha
sido acogido por la Constitucin; segunda, que la neutralidad de la Constitucin no equivale a apertura
absoluta de la misma y no significa que en su interior quepa cualquier modelo econmico. En especial, la
garanta constitucional de los derechos a la propiedad privada y a la libertad de empresa, aun cuando tales
derechos se encuentren en la actualidad fuertemente penetrados por la idea de inters pblico, significa
excluir ciertas opciones y ciertos modelos econmicos, basados en la planificacin estatal vinculante y la
coordinacin centralizada de las decisiones econmicas. Y, al mismo tiempo la orientacin constitucional
de la accin de los poderes pblicos hacia ciertos objetivos y finalidades de carcter econmico y social
excluye igualmente una actitud y desentendimiento del Estado respecta a la marcha de la economa, que
abandone su gobierno a las coyunturas del mercado. En este contexto puede verse con sumo provecho en
la doctrina extranjera, por todos: GARCIA PELAYO, Manuel, Consideraciones sobre las clausulas econ-
micas de la Constitucin en Obras completas III, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, pp.
2855-2874. MARTIN RETORTILLO, Sebastin, Derecho Administrativo Econmico I, La Ley, Madrid, 1988,
pp. 77 y ss. ARAGON REYES, Manuel, Libertades econmicas y Estado social, McGraw Hill, Madrid, 1995,
pp. 7 y ss. Tambin, del mismo autor, Estudios de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales, Madrid, 2009, pp. 525-577. BASSOLS COMA, Martn, Constitucin y Economa, Tecnos,
Madrid, 1988, pp.91 y ss. ARIO ORTIZ, GASPAR, Economa y Estado. Crisis y reforma del sector pblico,
Marcial Pons, Madrid, 1993, pp. 101 y ss., esp. pp. 112-113. ALBERT ROVIRA, Enoch, La Constitucin
econmica de 1978. Reflexiones sobre la proyeccin de la Constitucin sobre la economa en el XXV
Aniversario de la Constitucin espaola en Revista Espaola de Derecho Constitucional (REDC) N 71,
Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2004, pp.123-160. Sobre el concepto histrico de
la Constitucin econmica por la escuela neoliberal, por todos destacan, PEREZ ROYO, Javier, Curso de
Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2003, pp.237 y ss. STOBER, Rolf, Derecho Administrativo
Econmico, Ministerio de las Administraciones Pblicas, Madrid, 1992, pp. 63-68. En la doctrina patria
destacan: BREWER CARIAS, Allan R., Reflexiones sobre la Constitucin econmica en Revista de Derecho
Pblico N 43, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1990, pp. 6 y ss., tambin en Estudios sobre la
Constitucin Espaola. Homenaje al Profesor Eduardo Garca de Enterra, Tomo V, Civitas, Madrid, 1991,
pp. 3839-3853, y recientemente en Tratado de Derecho Administrativo. Derecho Pblico en Iberoamrica,
Volumen V, Civitas, Thomson Reuters, Madrid, 2013, pp. 534-545, dem, Volumen I, pp. 1017-1025.
HERNANDEZ MENDIBLE, Vctor, La regulacin econmica AA.VV (Coordinadores: DUQUE CORREDOR,
Romn y CASAL, Jess Mara) en Estudios de Derecho Pblico, Tomo II, Universidad Catlica Andrs Be-
llo, Caracas, 2004, pp. 695 y ss. MEIER, Henrique, La Constitucin econmica en Revista de Derecho
Corporativo, volumen 1, nmero 1, UNIMET, Caracas, 2001, pp. 15 y ss. HERNANDEZ GONZALEZ, Jos
Ignacio, La libertad de empresa y sus garantas jurdicas. Estudio comparado del Derecho espaol y ve-
nezolano. FUNEDA, IESA, Caracas, 2004. Tambin del mismo autor, Derecho Administrativo y regulacin
econmica, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 2006, pp. 29-59 y fundamentalmente sobre el tema,
Reflexiones sobre la Constitucin y el modelo socio econmico en Venezuela, FUNEDA, Caracas, 2008.
5
Vid. SORIANO, Jos Eugenio., El concepto de Derecho administrativo y de la Administracin pblica en el
Estado Social y Democrtico de Derecho en Revista de Administracin Pblica N 121, Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, Madrid, 1990
y los lmites que, en su caso, imponga el legislador de un lado y las garantas del
titular del derecho por otro. 6
La funcin social ha de ser delimitada por Ley, de modo que tanto los lmites como
los deberes impuestos al titular de un derecho no representan una derogacin del
mismo, sino una delimitacin ex lege de su contenido. Ahora bien, esa delimitacin
no puede quedar al absoluto arbitrio del legislador, que se ver compelido a respetar
su contenido esencial. La delimitacin del derecho de propiedad por el legislador no
confiere, en principio, al titular, derecho alguno para exigir indemnizacin, por im-
plicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de ese derecho,
salvo que se invada el contenido esencial, en cuyo caso se podr exigir indemniza-
cin correspondiente.7
6
Para BARNES, la funcin social forma parte del derecho mismo, modula su ejercicio y justifica la diversifica-
cin del rgimen jurdico del dominio. El legislador est obligado a regular los diversos estatutos legales del
derecho de propiedad de modo que haga conveniente para el particular la utilizacin de los bienes para fines
socialmente tiles. La Constitucin reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege,
ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero tambin y al mismo tiempo, como un
conjunto de derechos y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atencin a valores o intereses
de la comunidad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categora de bienes objeto de dominio est
llamada a cumplir. BARNES VAZQUEZ, Javier, La propiedad constitucional. El estatuto jurdico del suelo agrario
Madrid, 1988, pp. 56 y ss. El mismo autor en otra obra, comentando una sentencia del Tribunal Constitucional
Espaol 37/1987 menciona felizmente que la delimitacin del derecho no puede implicar un vaciamiento o
desfiguracin del derecho. El legislador podr ampliar o restringir las facultades relativas al derecho de propie-
dad al delimitar su funcin social o al tipificar los supuestos de utilidad pblica o inters social que justifiquen su
expropiacin, pero no podr desnaturalizar o abolir el contenido esencial o mnimo de la propiedad privada,
BARNES VAZQUEZ, Javier. La propiedad privada en la Constitucin Espaola de 1978 AA.VV (Coordinador.
BARNES VAZQUEZ, Javier) en Propiedad, expropiacin y responsabilidad. La garanta indemnizatoria en el De-
recho Europeo y Comparado, Tecnos, Madrid, 1995. Sin duda, pensamos, el atributo disposicin del derecho
de propiedad se configura como el ncleo duro del derecho o contenido mnimo en cuestin. En ese sentido,
se pronunci la Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 5 de Abril de 2006 ()
los elementos que integran el dominio son: la facultad de goce, consistente en el aprovechamiento o explotacin
del bien sobre el que recae la propiedad; la facultad de usar, que consiste en aplicar directamente la cosa para
la satisfaccin de las necesidades del titular, con las limitaciones establecidas en la Ley; y la facultad de disposi-
cin, o sea el poder de traslacin o transferencia de los bienes. Tambin puede verse recientemente AGOUS
MENDIZBAL, Carmen La funcin social de los derechos; en especial, el derecho de propiedad AA.VV (Direc-
tor: SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso) en Los Principios Jurdicos del Derecho Administrativo. La Ley, Madrid,
2010, pp. 536-547. BONILLA MALDONADO, Daniel y FOSTER, Sheila La funcin social de la propiedad en
perspectiva comparada en (Coordinador: BONILLA MALDONADO, Daniel) en La Funcin Social de la Propie-
dad, Editorial Universitaria de Buenos Aires (Eudeba), Buenos Aires, 2013, pp.11-26. La jurisprudencia ha sido
conteste con las ideas aqu expuestas, as: () Por ello, la fijacin del contenido esencial de la propiedad privada
no puede hacerse desde la exclusiva perspectiva subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a este
subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la funcin social, entendida no como mero
lmite externo a su definicin, a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo(Sentencia de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 24 de Febrero de 2006).
7
As est establecido en los artculos 63 y 66 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio (Gaceta
Oficial N 3.238 Extraordinario del 11 de agosto de 1983) y en los artculos 52 y 53 de la Ley Orgnica de
Ordenacin Urbanstica (Gaceta Oficial N 33.868 del 16 de diciembre de 1987). En relacin al tema de
la responsabilidad de la Administracin por afectaciones al derecho de propiedad puede consultarse con
provecho ORTIZ-ALVAREZ, Luis A. y FEREIRA VILLAFRANCA, Jos G. Vinculaciones urbansticas y garanta
indemnizatoria (con especial referencia a las rezonificaciones) en Revista de Derecho Administrativo N
2, Editorial Sherwood, Caracas, 1998, pp. 101-143. Con referencia al tema de la garanta del contenido
esencial del derecho MARTINEZ-PUJALTE, Antonio Luis, La garanta del contenido esencial de los derechos
fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, al igual que CASAL HERNANDEZ,
Jess Mara. Los Derechos fundamentales, op. cit. pp. 287 y ss. Sobre este ltimo tema en la jurispru-
dencia patria, sentencias de la Sala Poltico Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 19
de junio de 1997, caso Tiuna Tours, C.A.; y de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del
1 de octubre de 2003, caso Inversiones Parkimundo y del 19 de julio de 2005, caso Festejos Mar.
Visto este inicial introito sobre el derecho de propiedad y la funcin social del derecho
como causa para las limitaciones al mismo, pasemos a evaluar con detalle la institucin
de la expropiacin, generalidades y caractersticas de la misma, para finalizar con una
reflexin final sobre esta institucin como garanta constitucional.
Ramsis Ghazzaoui
El artculo 2 de la Ley de Expropiacin por causa de utilidad pblica o social8 establece
el concepto de expropiacin en similares palabras como la defini la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en una sentencia del 15 de agosto de 1988:
8
Gaceta Oficial N 37.475 del 1 de Julio de 2002.
9
20 aos de Jurisprudencia. Jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en materia de Expro-
piacin 1977-1996. FUNEDA, Caracas, 1998, p. 3. La expropiacin como institucin es de vieja data (la ley especial
anterior a la vigente es del ao 1947), reconocindose en Constituciones anteriores. Sin embargo, gran parte del de-
sarrollo de la institucin ha sido creacin pretoriana, donde se han verificado grandes avances, tanto en la jurispruden-
cia de instancia como de la Sala Poltico Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia. En la doctrina patria el
tema ha sido tratado fructferamente, entre los trabajos que merecen destacar: BREWER CARIAS, Allan R., Urbanismo
y propiedad privada, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1980. BREWER CARIAS, Allan R. y otros, Ley de expropia-
cin por causa de utilidad pblica o social, Coleccin textos legislativos N 26, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas,
2002. BREWER CARIAS, Allan R. La Propiedad y la Expropiacin por causa de Utilidad Pblica o Inters Social en
Jurisprudencia de la Corte Suprema 1930-1974 y Estudios de Derecho Administrativo, Tomo VI. Instituto de Derecho
Pblico, UCV, Caracas, 1979. Jurisprudencia de Expropiacin (1980-1987). Editorial Jurdica Venezolana, Caracas,
1989. Ms recientemente, ANZOLA SPADARO, Karina; CANOVA GONZALEZ, Antonio y HERRERA ORELLANA, Luis
Alfonso, Expropiaciones o Vas de hecho? (La degradacin continuada del derecho fundamental de propiedad en la
Venezuela actual). FUNEDA. UCAB. Caracas, 2009. LINARES BENZO, Gustavo y SILVA ARANGUREN, Antonio, La
Expropiacin en Venezuela (Coordinadores: CASAL, Jess Mara y SUAREZ, Jorge Luis). Instituto de Investigaciones Ju-
rdicas de la Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas, 2011. HERNANDEZ-MENDIBLE, Vctor, La garanta cons-
titucional de la expropiacin en Aportes para un Estado eficiente, ponencias del V Congreso Nacional de Derecho
Administrativo, Pontificia Universidad Catlica del Per, Asociacin Peruana de Derecho Administrativo, Palestra, Per,
2012. Mencin especial merece el clsico trabajo del recientemente desaparecido maestro GARCIA DE ENTERRIA,
Eduardo, Los Principios de la nueva Ley de Expropiacin forzosa, Thomson-Civitas, Editorial Aranzadi, Navarra, 2006.
10
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 14 de agosto de 1980
(Arts. 3 y 23 Ley de Expropiacin). Es una privacin singular y concreta, que origina un dao
especial, desigual y un sacrificio especial (particular). Es de estricto orden pblico.11
11
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 9 de diciembre de 1980.
En igual sentido, Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 8 de marzo de 2005
12
Seguimos en este punto a BREWER CARIAS, Allan R., Ley de Expropiacinop. cit. pp. 13-18 y a HERNAN-
DEZ-MENDIBLE, Vctor Rafael La garanta constitucionalop. cit. pp. 357-363
13
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 3 de octubre de 1990.
Las vas de hecho expropiatorias tienen lugar entonces: a) cuando el despojo se produce
sin que hubiese mediado declaracin o procedimiento alguno. b) cuando habiendo me-
diado declaratoria y procedimiento, estos se hubieran realizado de manera viciada, esto
es, con irregularidades. c) que la Administracin haya pasado a la ejecucin material.
Ramsis Ghazzaoui
la responsabilidad personal de funcionarios (Artculo 65 Ley de Expropiacin).
La indemnizacin debe ser justa, esto es, debe restablecer el equilibrio en la esfera jur-
dico patrimonial del sujeto lesionado;
14
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 26 de marzo de 1993
15
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 30 de junio de 1988.
Sobre el tema de la va de hecho en general y la va de hecho expropiatoria, se puede consultar con sumo
provecho TORREALBA SANCHEZ, Miguel ngel, La va de hecho en Venezuela, FUNEDA, Caracas, 2011, pp.
109 y ss. Tambin sobre el tema, GHAZZAOUI, Ramsis, El Control Contencioso Administrativo sobre las vas de
hecho AA.VV (Coordinador: CANONICO SARABIA, Alejandro) en Actualidad del Contencioso Administrativo y
otros mecanismos de Control del Poder Pblico, Memorias del V Congreso Internacional de Derecho Adminis-
trativo Margarita 2013. Editorial Jurdica Venezolana. CAJO, Caracas, 2013, pp. 467-487.
16
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 9 de diciembre de 1980.
17
Sentencias de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 24 de febrero de
1965 y del 16 de diciembre de 1980.
No se debe confundir el derecho de retrocesin del bien expropiado (afectado) con la figura
del decaimiento de la afectacin. La primera, es consecuencia inmediata de una expropiacin
18
ORTIZ ALVAREZ, Luis A., La Responsabilidad Patrimonial de la Administracin Pblica, Editorial Jurdica
Venezolana, Caracas, 1995, p. 105 y ss.
19
Vid. Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 8 de diciembre de
1988. Sobre el tema de la retrocesin en la expropiacin MUCI BORJAS, Jos, La retrocesin en la expropiacin,
Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1988. En la doctrina extranjera destaca HORGU BAENA, Concepcin
Sobre el derecho de reversin en la expropiacin forzosa en Derechos y Garantas del ciudadano. Estudios en
homenaje al Profesor Alfonso Prez Moreno. Iustel, Madrid, 2011, pp. 139-179.
Podemos resumir las garantas esenciales del derecho de propiedad contra limitaciones
Ramsis Ghazzaoui
al mismo, as:20
1. El uso o fin pblico, calificado como de utilidad pblica o inters social, expresamente
declarado por ley formal.
2. La existencia de un proyecto (artculos 19; 34, numerales 9, 11 y 12; 55 y 56 Ley
Orgnica de Ordenacin Urbanstica)21
3. La determinacin expresa de los bienes concretos a ser expropiados. (Decreto de
Afectacin)
4. La razonabilidad, adecuacin y proporcionalidad de la medida de privacin forzosa.
5. La existencia de una sentencia judicial firme.
6. La valoracin de modo objetivo y tcnico del precio justo del bien afectado.
7. El pago efectivo, oportuno, antes de que ocurra la desposesin y el cambio de titula-
ridad del bien afectado
8. Indemnizacin integral
9. Garanta de Retrocesin o reintegro
Los artculos 3 y 6 de la Ley de Expropiacin establecen quienes son los sujetos activos
(legitimados activos) en el procedimiento expropiatorio. Las personas jurdicas estata-
les poltico-territoriales: Republica, Estados, Distrito Capital, Municipios. Las personas
jurdicas estatales no territoriales: Institutos Autnomos (Institutos Pblicos). Estos son
los nicos entes con potestad expropiatoria, facultados para expropiar. Sin embargo, la
expropiacin puede tambin ser realizada por empresas concesionarias o contratantes
20
ANZOLA SPADARO, Karina; CANOVA GONZALEZ, Antonio y HERRERA ORELLANA, Luis Alfonso Expro-
piaciones o Vas de hechoop. cit. pp. 79 y ss.
21
La ley especial de expropiacin por causa de utilidad pblica o social no establece la previsin de un plan
o proyecto para determinar tanto en primer trmino la utilidad pblica como la consecuente afectacin del
bien a expropiar, sin embargo, es nuestra opinin que dicho requisito es necesario en cuanto garanta para
el particular en el caso de expropiaciones de hecho, o a capricho del ente expropiante, sobre todo que el
plan o proyecto de la obra de supuesta utilidad pblica o inters social deben contener la demostracin de
la causa expropiandi, ya que pensamos ser la nica manera del particular afectado de protegerse contra
una expropiacin donde no se vislumbre formal ni materialmente una causa de utilidad pblica, claro
est, esto no es bice para que el rgano legislativo correspondiente deje de motivar la supuesta utilidad
pblica o inters social en su declaratoria o en una etapa subsiguiente (en el caso de las obras pblicas
contempladas en el artculo 14 de la Ley de expropiacin, que no requieren de una previa declaratoria
de utilidad pblica) en el Decreto de Afectacin del rgano ejecutivo competente. Citamos normativa de
la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica que sin lugar a dudas resulta aplicable a las expropiaciones
urbansticas, por lo que, somos de la opinin de que no puede darse bajo ninguna circunstancia, por lo
menos, desde el punto de vista formal, ningn procedimiento expropiatorio que no tenga este requisito,
materializado en un plan o proyecto de la obra de utilidad pblica o de inters social a realizar, proyecto
que debe contener como mnimo, entre otras cosas, el presupuesto de la partida de gastos de la obra y los
recursos necesarios para pagar las expropiaciones que tengan lugar y el tiempo de ejecucin de las mismas
(vid. artculos 19, numeral 7 y 64 de la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio).
Los sujetos pasivos (legitimados pasivos) son todas aquellas personas naturales o jurdi-
cas propietarias de los bienes sobre las cuales recaiga el decreto de afectacin, as:
La distincin entre utilidad pblica e inters social se precisa porque la utilidad pblica
va referida directamente al funcionamiento de la Administracin, y el inters social viene
caracterizado por la existencia de cualquier forma de inters prevalente al individual del
propietario. El adjetivo pblico remite a una organizacin pblica beneficiaria (directa o
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 24 de febrero de 1983.
22
Ramsis Ghazzaoui
Se desprende que ambas nociones se integran en el gnero inters general por una par-
te, y por la otra, los particulares, que deben soportar todas las cargas que se le impongan
en beneficio del inters general. Ambas nociones son conceptos jurdicos indeterminados
(conceptos legales indeterminados), e implican una apreciacin fctica y temporal de
una situacin en particular (margen de apreciacin), toda vez que no se le puede dar
contenido previo e inmutable. Su precisin depende de la aleatoriedad de las circunstan-
cias, pero siempre habr una constante, que es el inters de la colectividad. El artculo
3 de la Ley de Expropiacin acoge el criterio del beneficio comn (uso pblico comn,
directo o indirecto) para considerar una obra de utilidad pblica.
Como rganos competentes para declarar la utilidad pblica o inters social figuran la
Asamblea Nacional, Consejos Legislativos Estadales, Concejos Municipales, Presidente
de la Repblica por decreto, en casos de seguridad o defensa de la Nacin, y el Cabildo
Metropolitano.
23
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Los principios de la nuevaop. cit. pp. 63 y ss.
trascendencia necesaria para ser considerados como causa expropiandi. Ello solo requie-
re que la determinacin de dicha causa sea realizada por quien tenga competencias en
la materia y siempre que la razonabilidad a que la actividad de los poderes pblicos est
sujeta no demuestre la existencia de elementos de arbitrariedad o desviacin de poder
en su decisin, entre otros vicios, as:
6. El decreto de afectacin
Dicho acto, adems de la obligada indicacin de la norma o plan en los que se contenga
la declaracin de utilidad pblica o inters social, debe comprender los bienes o dere-
chos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiacin y que desde
un punto de vista tcnico sean ms adecuados o convenientes para lograr el fin que la
operacin expropiatoria persigue (artculo 14, penltimo aparte, Ley de Expropiacin).
Se hace una relacin concreta e individualizada en la que se describan, en los aspectos
material y jurdico, los bienes o derechos. Se debe publicar el decreto (artculo 22 Ley de
Expropiacin) en el medio correspondiente, atendiendo a la autoridad de la cual emana
24
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 15 de agosto de 1988
25
Sobre la tcnica del balance costos y beneficios y la ponderacin de intereses en la expropiacin en nuestro
pas, por todos, BREWER CARIAS, Allan R. La tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados como
mecanismo de control judicial de la actividad administrativa en AA.VV, Ley de Responsabilidad Social en
Radio y Televisin, Editorial Jurdica Venezolana, FUNEDA. Caracas, 2006, pp. 219-239.
26
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 20 de julio de 2000
Su texto debe expresar las razones por las cuales se considera indispensable obtener la
propiedad de los bienes por l afectados (adecuada y razonada motivacin). Da inicio al
procedimiento expropiatorio (artculo 22 Ley de Expropiacin).
Ramsis Ghazzaoui
Las afectaciones eternas son las que se tornan indefinidas en el tiempo y exceden el plazo
razonable previamente establecido. Ese plazo debe estar establecido en el plan o proyec-
to de la expropiacin. En ese sentido:
7. El justiprecio. La indemnizacin
27
Sobre la figura de la discrecionalidad tcnica DESDENTADO DAROCA, Eva, Los problemas del control
judicial de la discrecionalidad tcnica (Un estudio crtico de la jurisprudencia). Civitas, Madrid, 1997.
28
Sentencias de la Sala Poltico Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia de fechas 24 de junio
de 1978; 19 de septiembre de 1978 y 19 de junio de 1979
29
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 10 de agosto de
1993, entre otras.
30
Sobre el tema de las afectaciones eternas, afectaciones masivas y afectaciones tacitas, puede consultarse
con provecho HERNANDEZ-MENDIBLE, Vctor Rafael Las afectaciones y los mecanismos jurdicos para su
control en Revista de la Fundacin Procuradura, Caracas, 1997, pp. 54 y ss.
Se deben tomar en cuenta todos los elementos a los efectos de la determinacin de la in-
demnizacin. Elementos generales, obligatorios y especiales. Generales (clase, calidad,
situacin, dimensiones, capacidad de produccin, etc.). Obligatorios (valor fiscal, valor
comercial, valor medio y valor de reposicin). Particulares o especiales (expropiaciones
parciales, privacin de utilidad, servidumbres, etc.).33
El valor del inmueble debe ser el valor de reemplazo, o valor de reposicin, segn el cual
lo que se le paga al expropiado debe ser una suma que, al da del pago, equivalga a lo
que ste entrega, es decir, que el expropiado pueda reemplazar el inmueble perdido con
lo que recibe. El justiprecio (as como la indemnizacin) se constituye en un valor objetivo
y actual; es decir, el valor que realmente tiene la cosa para la generalidad en el mercado
de los bienes de esa especie, correspondiente al lugar del bien expropiado y al tiempo de
desposesin. Es el valor en plaza y al contado lo que otorga el carcter actual y objetivo
al justiprecio, porque se tiene en cuenta el libre juego de la oferta y la demanda, ajus-
tndolo a los efectos de su razonabilidad, no solo a las cualidades intrnsecas de la cosa
expropiada, sino tambin a las circunstancias de tiempo y lugar.
En la indemnizacin deben considerarse todos los daos y perjuicios patrimoniales del expro-
piado, que sean objetivamente imputables a la operacin expropiatoria, en atencin al cri-
terio de la integralidad y plenitud de la indemnizacin. Tambin el resarcimiento debe incluir
la depreciacin monetaria y los intereses de mora: () en cuanto a la justa indemnizacin,
y esto es un aspecto de vital importancia ya que si ese valor se percibe sin tener en cuenta la
depreciacin de la moneda, la indemnizacin no puede ser justa ()34 .
El avalo debe tener un lapso de vigencia una vez efectuado. Las distorsiones crea-
das por la depreciacin monetaria pueden ser corregidas mediante la indexacin
judicial, no as las creadas por factores de mercado, que necesariamente requerirn
una nueva estimacin.
31
Sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 20 de febrero de 2003 y 17 de julio
de 2003.
32
LAGRANGE, Enrique Contribucin al estudio de los modos de fijacin de la indemnizacin en materia
expropiatoria en Revista de la Fundacin Procuradura N 2, Caracas, 1986, pp. 41 y ss.
33
Vid artculos 35 al 41 de la Ley de Expropiacin por causa de utilidad pblica o social. Tambin, sentencia
de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 9 de diciembre de 1983.
34
Vid. entre otras, sentencias de la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 18 de
octubre de 2000 y del 28 de abril de 2003; y de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 20
de febrero de 2003, del 17 de julio de 2003 y del 14 de julio de 2005.
La indemnizacin debe estar exenta del pago de tributos, pues ello afecta su integridad y
su suficiencia para reemplazar al bien expropiado.
Ramsis Ghazzaoui
tivo (ejecucin de la sentencia)36 vale decir, hasta el momento en el cual el expropiado recibe efec-
tivamente la indemnizacin, pudiendo incluso exceder lo dispuesto en el avalo definitivo, cuando
el monto que ste revela no se encuentra indexado37. A estos efectos debe garantizarse que la in-
demnizacin () no contemple un aumento de valor por razn de la obra misma a cuya realizacin
est afectado el bien, sino exclusivamente en relacin con factores de carcter inflacionario ()38
8. El arreglo amigable
El arreglo amigable est regido, principalmente, por normas de derecho pblico, por
estar inmerso en el procedimiento expropiatorio, de ah, su obligatorio agotamiento43.
No se puede asemejar a la transaccin, ya que ella es incompatible con las normas que
rigen el procedimiento expropiatorio. Puede decirse que toda clusula establecida en un
arreglo amigable que impida o menoscabe expresa o implcitamente algn derecho del
35
Sentencias de la Sala Poltico Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 5 de diciembre de
1996 y de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 31 de enero de 2002.
36
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 15 de mayo de 2003.
37
Sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 20 de marzo de 2002 y de la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo del 22 de febrero de 2006.
38
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 17 de julio de 2002.
39
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 20 de diciembre de 200
40
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 8 de marzo de 2005.
41
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 4 de marzo de 1993.
42
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 15 de agosto de 1988.
43
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 8 de marzo de 2005.
9. La ocupacin previa
La obra o actividad que motiva la expropiacin tiene que ser de aquellas declaradas
como de utilidad pblica, en forma general, en el artculo 14 de la Ley de Expropiacin,
sin embargo la Sala Poltica Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se ha pro-
nunciado a favor de otras normas aplicativas:
44
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 11 de abril de 2000.
45
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 5 de noviembre de 1988.
46
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 28 de octubre de 1987.
47
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 9 de noviembre de 2005
48
Sentencia del 6 de Julio de 2000.
Ramsis Ghazzaoui
propietario en caso de no llevarse a cabo la expropiacin.49
Debe haberse introducido la demanda de expropiacin cumpliendo con los requisitos del
artculo 340 Cdigo de Procedimiento Civil y de los artculos 22 y 24 de la Ley de Expropia-
cin y notificarse a los propietarios y a los ocupantes del bien a ocupar (artculos 56 y 57
Ley de Expropiacin). As mismo, debe declararse previamente (en el decreto de afectacin)
que la obra es de urgente realizacin. Como potestad discrecional de la Administracin, esa
declaratoria de urgencia debe estar racional y razonablemente motivada y demostrada,
permitindose un control judicial sobre esa declaratoria. Urgente es que la finalidad de la
obra y el inters general que conlleva la misma es de rpida y decisiva realizacin50
Se desprende que no es potestativo de los tribunales acordarla o no, cumplidos los requisitos,
debe decretarla, pues es un derecho que otorga la ley al expropiante la providencia que
decreta la ocupacin previa, dada su naturaleza, es de carcter declarativo y no constitutivo
de un derecho; es decir, es con ocasin de declarar el derecho que tiene el ente expropiante
de ocupar el inmueble, bastndose la verificacin del cumplimiento de los requisitos de Ley51.
La aceptacin de la valoracin previa por parte del expropiado tiene como consecuen-
cia la terminacin del proceso. El efecto es de un avenimiento, convirtiendo el avalo
previo como definitivo52. La participacin del propietario u ocupante est dirigida a
formular observaciones en torno al estado y dems particularidades del bien objeto de
expropiacin que sean susceptibles de desaparecer con la ocupacin, pero no con fines
indemnizatorios inmediatos, sino a los efectos de que sean tenidas en consideracin al
momento del avalo definitivo que se llevar a cabo en posterior etapa del proceso, por
lo que debe llevarse a cabo la inspeccin judicial de manera obligatoria en todas las
ocupaciones previas.
49
Sentencias de la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 10 de mayo de 2001 y
del 9 de noviembre de 2005.
50
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia del 11 de febrero de 1992.
Tambin, sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 17 de noviembre de 2005.
51
Sentencia de la Sala Poltica Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 6 de julio de 2000.
52
Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 22 de octubre de 1992.
53
Gaceta Oficial Extraordinario N 3.970 del 13 de enero de 1987.
54
Gaceta Oficial Extraordinario N 5.892 del 31 de julio de 2008.
55
Sentencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del 8 de marzo de 2005 y del 17 de
noviembre de 2005.
Tiene lugar solo en dos supuestos: Necesidad de hacer estudios para elaborar el proyec-
to de obra, o aquellos que lo complementen (replanteo). Supuesto que:
Tiene lugar con la sola declaratoria de utilidad pblica de la obra y solo procede sobre
propiedades ajenas y por parte del que las vaya a ejecutar (artculo 52 de la Ley de
Expropiacin). Es temporal, provisional, porque tan solo dura el tiempo absolutamente
necesario, no debiendo concederse por ms de 6 meses, prorrogables por igual trmino
y por una sola vez, por causa debidamente justificada (artculo 52, ltimo aparte y nume-
ral 1 de corta duracin Ley de Expropiacin).58
La autoridad que la concede (tramite) ser el Gobernador del Estado o los Alcaldes de los
municipios respectivos de la jurisdiccin donde se ejecute la obra, mediante resolucin
suficientemente motivada, por escrito (puede ser uno u otro, indistintamente). Es requisito
necesario la notificacin, por escrito, del propietario u ocupantes si los hubiere, por lo
menos con 10 das de anticipacin.
56
GRAU FORTOUL, Gustavo Algunas reflexiones sobre la expropiacin como medio de privacin coactiva
de la propiedad en Cuestiones actuales del derecho de la empresa en Venezuela. Grau, Hernndez &
Mnaco Abogados, Caracas, 2007, p.78, 79.
57
dem.
58
Excepcin, artculo 64 de la Ley de Expropiacin por causa de utilidad pblica o social.
Estas garantas son tan ciertas que si un ente pblico prescinde de los requisitos mencio-
nados y ocupa una propiedad para privar de su goce a su propietario, incurre en una
Ramsis Ghazzaoui
va de hecho, y su actos son absolutamente nulos y violatorios de las garantas constitu-
cionales de la expropiacin, lo cual determina la responsabilidad personal civil, penal y
administrativa de los funcionarios que incurran en tales violaciones.59
De all que, la ubicacin de otros mecanismos, como por ejemplo, el de las ocupaciones
temporales y provisionales administrativas para privar definitivamente a los propietarios
del goce y disfrute de sus bienes, son expropiaciones de hecho, y por tanto, ilegales;
como tambin lo son las expropiaciones de hecho a travs de desvirtuar la naturaleza
cautelar de las medidas de aseguramiento del Instituto Nacional de Tierras; como tam-
bin lo son los procedimientos expropiatorios donde no ha habido indemnizaciones a
los propietarios de los bienes ocupados por los entes expropiantes; tambin constituyen
violaciones a las garantas del derecho de propiedad la utilizacin del concepto extensivo
de la declaratoria de utilidad pblica y la adquisicin forzosa indiscriminada de bienes
para convertir actividades econmicas en actividades reservadas al Estado; como la con-
versin de las medidas preventivas de ocupacin en verdaderas sanciones definitivas de
privacin de bienes. 60
59
Artculo 25 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
60
DUQUE CORREDOR, Romn J., Procesos sobre la Propiedad y la Posesin, Academia de Ciencias Polticas
y Sociales, Segunda edicin, Caracas, 2009, pp. 446-464.
61
La confiscacin (penar con privacin de bienes) est prohibida por la Constitucin en el artculo 116 y solo
puede operar en casos de bienes de personas responsables de delitos contra el patrimonio pblico y delitos
vinculados al trfico ilcito de sustancias estupefacientes y psicotrpicas.