RECONECTANDO ESTADO E SOCIEDADE:
TEORIA E CULTURA
REPRESENTAO E PARTICIPAO ALM DO GOVERNO
REPRESENTATIVO
Livro: ALMEIDA, Debora R. de. Representao Alm das Eleies: Repensando as Fron-
teiras entre Estado e Sociedade. Jundia: Paco Editorial, 2015
O tema da representao poltica central nas
discusses acerca das democracias desde seu re-
torno ao debate pblico nos sculos XVIII e XIX.
Entretanto foi um tema pouco explorado em seus
fundamentos at meados do sculo XX. A pro-
palada crise da representao que afetaria vrias
democracias ao redor do globo remete difcil
e limitada conexo entre representantes e repre-
sentados, reforando a necessidade de repensar o
conceito. Um esforo nesse sentido o trabalho
de Bernard Manin(1995), no qual o autor defen-
de a tese de que no estaramos diante de uma
crise do governo representativo, mas sim de uma
srie de novas transformaes que alteraram sua
face. Esse diagnstico, no entanto, no auxilia a
compreender a baixa participao eleitoral e a
utilizao de vrias formas de julgamento polti-
co e de reao, como manifestaes e demandas
populares por mais espaos de participao.
Neste quadro, o livro Representao Alm
das Urnas: repensando as fronteiras entre Esta-
do e Sociedade surge como um esforo bastante
profcuo e de inegvel vigor, visto que significa
uma retomada do debate sobre a representa-
o propondo a reviso de elementos fundantes
do conceito, bem como um grande compilado
crtico dos debates sobre o tema desde os seus
primrdios at os esforos mais recentes. Estes
deslocam a representao do seu foco monista
no Estado para o reconhecimento da sociedade
civil como espao de representao. O trabalho
vai ainda mais longe ao se propor a pensar as
modernas instituies participativas brasileiras,
que foram pensadas majoritariamente dentro da
tica da participao, mas que no deixam de
abrigar dinmicas de representao.
Doutorando em Cincia Sociais no Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais da Universidade Federal de Juiz
de Fora
Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais - UFJF v. 11 n. 1 jan/junh. 2016 ISSN 2318-101x (on-line) ISSN 1809-5968 (print)
Fernando Henrique Guisso
O esforo do livro resgatar a ideia de repre-
sentao da juno automtica com a de gover-
no representativo, operada pela tradio liberal
atravs da forma de representao eleitoral, nos
termos da prpria autora. Para pensar a repre-
sentao em toda sua pluralidade, a autora pro-
pe que o conceito seja pensado a partir de trs
categorias: quem representa, o que se representa,
e como se representa. A essas trs se junta ainda
uma quarta categoria, com menor centralidade
ao longo do trabalho, que onde se represen-
ta. Nesse caminho, o que se quer discutir so as
conexes entre Estado e sociedade e as formas
de conectar o social e o poltico. A autora parte
de uma anlise da representao na perspectiva
liberal, passando ento s primeiras contribui-
es que fornecem elementos para a crtica do
conceito, mas que no rompem com os limites
da representao no Estado. Ela analisa, ento,
vrias teorias da democracia que contribuem
para o debate, mesmo sem tratarem diretamente
da representao. Nos ltimos captulos Almeida
analisa as forma de representao que emergem
da sociedade, diretamente relacionadas partici-
pao, e as inovaes institucionais que colocam
novos desafios anlise do fenmeno da repre-
sentao.
No primeiro captulo a autora parte do re-
conhecimento da crise de representao e dos
limites dos debates tericos sobre o tema com
referncia aos posicionamentos dos autores que
se colocaram a pensar a representao, mas sem
desvincula-la do governo representativo. Essa
crtica direcionada a Bernard Manin, mas tam-
bm a Hanna Pitkin, que apesar de resgatar essa
temtica no consegue ir alm dos limites elei-
167
 torais. O argumento central o de que medida
TEORIA E CULTURA
que a representao se associa ideia de governo
representativo se perde tanto a substncia quan-
to a pluralizao de significados que a represen-
tao pode assumir.
Os debates sobre representao poltica tem
Hobbes como primeira referncia a partir da
noo de representao como autorizao, onde
ocorre a transferncia da soberania individu-
al para um ator dotado de plenos poderes, que
d forma ao representado ao fundar a socieda-
de poltica. Nestes termos, a representao se d
como dupla artificialidade. A soberania toma-
da como nica, indivisvel e transferida a partir
do consentimento.
Alm de Hobbes, Almeida explora o pen-
samento liberal, atravs das contribuies de
Burke, dos Federalistas, Seys e Stuart Mill, para
discutir a questo do distanciamento entre go-
verno representativo e democracia e os elemen-
tos que passam a estruturar o governo represen-
tativo. No saldo final, ainda que haja diferenas
entre esses autores, o pensamento liberal resolve
o dilema do quem atravs da lgica das elei-
es, e a reposta ao o que passa a ser focada nos
interesses. Mas o que so esses interesses? Como
o representante capaz de captar os interesses do
representado?
Tanto os federalistas quanto os utilitaristas
ingleses reconhecem que o interesse prprio o
principal motor da ao, o que no um pro-
blema em si, j que os representantes seriam res-
ponsveis por decantar dessa gama de interesses
os interesses gerais. O voto se torna a panaceia
para a representao, pois conecta Estado e so-
ciedade, autoriza os representantes e possibilita
o controle dos representantes por parte dos re-
presentados.
Apesar do foco no elemento deliberativo dado
por autores como Burke, Syes e Mill, essa delibe-
rao realizada no espao do parlamento, lcus
prprio do governo representativo. Contudo, a
autora concorda com a anlise de Nadia Urbina-
ti, de que o que venceu foi uma concepo eleito-
ral da representao. Essa crtica construo li-
beral do governo representativo no visa reduzir
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a importncia do voto e da expanso do sufrgio
para reconectar Estado e sociedade, mas, antes,
reavaliar a percepo de que possvel inferir o
interesse da nao de um processo de agregao
de votos e que ele seja a nica forma de estabele-
cer o quem da representao.
A questo do como se representa fica cen-
trada na oposio entre mandato e independn-
cia. A crtica da autora e dos autores que susten-
tam sua anlise vai na direo de considerar que
o antagonismo independncia/mandato impera-
tivo limitado para apreender todas as formas
possveis que a representao pode assumir.
Quando a questo do como emerge, essen-
cial pensar a dimenso da accountability. Como
j dito, o potencial de accountability da sociedade
em um primeiro momento fica limitada ao voto,
que prospectivo e retrospectivo. Essa dimen-
so expandida nos debates recentes, a partir
das noes de accountability horizontal e vertical
e do reconhecimento de que h uma accountabi-
lity societal, que pode ser exercido em diferentes
momentos.
No incio do sculo XX, a partir de uma ten-
so entre empiria e normatividade, a compreen-
so dominante passa a ser de que a democracia
um modelo de escolha de lderes, que assume
carter competitivo. As questes em torno do o
que ficam submetidas do quem. O governo
representativo, tomado como sinnimo de re-
presentao, a nica forma de operacionalizar
a soberania popular e o ideal democrtico. Com
isso a participao da populao passa a ser asso-
ciada ao totalitarismo e irracionalidade, sendo
positivos os limites participao direta.
Mesmo carregando a alcunha de realistas,
segundo Hannah Pitkin (1967), essas teorias fa-
lham em perceber a complexidade do fenmeno,
uma vez que detm muito foco na autorizao,
perdendo de vista outros elementos essenciais.
Ao analisar outras formas de representao, Pi-
tkin expande o conceito, recuperando sua plu-
ralidade ao mesmo tempo em que tira o foco do
momento autorizativo da representao para o
processo, dando centralidade ideia de respon-
sividade, alterando o como se representa. Para
Pikin a representao significa agir no interesse
do representado tornando presentes aqueles que
esto ausentes. Outro avano se d na perspec-
tiva sistmica da representao, composta por
mltiplos atores e arenas. Mas, apesar dos avan-
os significativos, Pitkin permanece com a pers-
pectiva institucionalizada, o que acaba por con-
finar a representao mais uma vez ao governo
representativo, limitando os avanos que trouxe
ao perceber outras formas de representao.
A partir dessa constatao Almeida encontra
nos estudos pluralistas um movimento impor-
tante ao considerar que o poder na sociedade
no se encontra somente no plano estatal, mas
est disperso nos diversos grupos da sociedade.
O papel dos grupos como agentes problematiza a
soberania como algo singular. Se Pitkin abre ca-
minhos para repensar a pluralidade na represen-
tao, o pluralismo possibilita repensar a plurali-
dade do poder. A teoria pluralista, apresentada
e revisitada e, por fim, fornece avanos a uma
teoria da representao ao considerar os interes-
ses privados e o papel de organizaes e grupos
de interesse. Altera a percepo do como se re-
presenta, dado que grupos possuem maior po-
der de contestao, inserindo, assim, a dimenso
contingente e fluida que a competio impe em
cada processo. Se anteriormente os interesses
individuais eram transformados em interesse ge-
ral pela atuao dos representantes, aqui o reco-
nhecimento de que se trata de interesses parciais
em disputa fica claro. Com isso a pluralidade
essencial, pois sem os mltiplos grupos o que se
encontra na representao sempre uma repre-
sentao parcial.
A teoria participativa da democracia oferece
uma crtica bastante contundente ao elitismo e
noo de que s massas cabe somente a parti-
cipao atravs do voto e de que isso seria sufi-
ciente para emprestar legitimidade ao governo.
A partir das obras de Pateman e de Macpherson,
a autora argumenta que a participao, tomada
aqui como complementar representao, pos-
sui carter educativo e capaz de contribuir para a
produo de melhores decises. Segundo os au-
tores, preciso reconhecer a participao como
elemento necessrio, ampliando os espaos de
atuao da sociedade com vistas a produzir o
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autogoverno. Ao retomar o papel da sociedade
TEORIA E CULTURA
como produtora e do cidado como capaz de au-
togoverno a teoria participativa abre portas, mas
no adentra no tema da representao.
A teoria deliberativa, por sua vez, reformula a
noo de legitimidade da democracia, no con-
siderando como democrtica a deciso majori-
tria que provm exclusivamente do mecanismo
de agregao. A legitimidade viria de um proces-
so no qual todos os potenciais afetados por uma
deciso tenham podido participar expondo suas
razes. A teoria deliberativa nasce com o foco em
um debate racional com vistas construo de
consensos, focada em uma srie de procedimen-
tos legtimos, que serviriam como filtro de posi-
es parciais, incapazes de sobreviver ao proces-
so de justificao pblica. A teoria deliberativa,
porm, tambm foi alvo de uma srie de revises
que buscam incorporar outros tipos de manifes-
taes que no s o discurso racional e esvaziado
de particularidades reconhecendo outras estra-
tgias como forma de tomada de deciso.
O foco na deliberao representa grandes
avanos no campo da teoria democrtica, mas
tambm no avana, em um primeiro momento,
para revisitar as bases da representao. Contu-
do a teoria da deliberao aborda e fomenta um
importante debate sobre a esfera pblica, que
um dos elos importantes para se entender como
as manifestaes da sociedade alcanam as ins-
tituies formais, possibilitando a dimenso da
responsividade e da accountability. Tema que ga-
nha ainda mais fora com os tericos dos siste-
mas deliberativos, centrais na argumentao da
autora.
Ao perceber a democracia dentro de um sis-
tema deliberativo integrado, como Hendriks
(2006), ou deliberaes sucessivas que se conec-
tam no tempo e no espao, como Goodin (2008),
a legitimidade democrtica pode ser vista no
como um elemento nico, constitudo em um
s momento, mas dispersa entre mltiplas ins-
tncias e arenas, incorporando variados atores.
Essa forma de perceber a democracia mais fru-
tfera para pensar a representao, especialmen-
te em termos de conexo entre essas mltiplas
arenas, que rompem com a concepo monista,
169
 ao mesmo tempo em que transborda para alm
TEORIA E CULTURA
dos limites estritos do Estado. A autora retorna a
esse debate no final do livro, demonstrando que
a ideia de sistemas deliberativos tem um papel
essencial nessa reformulao do conceito de re-
presentao.
Apesar dos avanos que a teoria deliberativa,
oferece suas formulaes tambm foram alvos de
amplas crticas. Almeida explora as derivadas do
pluralismo revisitado que trabalha uma concep-
o radical de democracia. O pluralismo radical,
ao contrrio da teoria deliberativa, vai contra o
discurso da busca por universais na poltica, fo-
cando-se no reconhecimento da diferena como
elemento distintivo da democracia. Os autores fi-
liados a tal vertente argumentam que sob a gide
de um discurso racional em busca de uma razo
pblica as diferenas ficariam relegadas ao plano
do privado e acabariam por encobrir desigual-
dades. A vantagem de reinserir a contingncia
no debate poltico traz ganhos ao formular que
a representao se desenvolve em um ambiente
fluido e conflituoso e est aberta a constante for-
mao e transformao, completando, assim, o
sentido da representao como processo.
O debate entre as diversas vertentes da teoria
democrtica abre espao para pensar a represen-
tao alm dos pressupostos da teoria liberal,
considerando a sociedade civil como um polo
criador e no somente passivo. A ideia central a
de que a sociedade civil um espao de represen-
tao tanto quanto o Estado, problematizando o
dilema da autorizao, que at ento era central
para a representao, colocando questes im-
portantes para a cincia poltica. Se os diversos
atores que se apresentam, falando em nome de
no so eleitos, no careceriam de legitimidade?
Como respondem por suas aes? Como podem
ser responsivos?
Essas novas manifestaes da dinmica re-
presentativa demonstram os limites do voto, que
frgil como elemento de sano e fiscalizao,
longe de ser suficiente para transmitir as vonta-
des do representado, bem como mecanismo de
accountability. Por essa razo, a representao
democrtica precisaria ser complementada por
essas outras formas. Emergem novos tipos de re-
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presentao como, por exemplo, de advocacy, que
no se referencia ao voto como forma de autori-
zao, mas trajetria e capacidade do repre-
sentante em relao a uma determinada temti-
ca. Essas novas formas de representao alteram
no s o quem, ao abrir espao para novos par-
ticipantes da sociedade civil, por vezes excludos
das tradicionais instituies representativas, mas
tambm o que representado. A argumentao
de Young (2000) em prol de uma representao
de perspectivas sociais e a de Dryzek (2001) de
uma representao de discursos so exemplos
que nos ajudam a entender esse debate.
Esse debate corrobora a tese de que a repre-
sentao deve ser entendida como fenmeno
plural, que possibilita diversas combinaes en-
tre o que, o quem e o como. Mas o debate
vai alm, sendo necessria uma reformulao
do conceito de soberania e da frmula liberal na
qual o voto significa a transferncia de soberania,
para o entendimento de que o indivduo no se
aliena dela e de que a soberania se manifesta em
mltiplos espaos, de forma sobreposta. Com
esse entendimento no preciso limitar a repre-
sentao a um nico local e momento, mas reco-
nhecer que mltiplas arenas, plurais em suas for-
mas, fortalecem a democracia e sua legitimidade.
Apesar de se tratar de formas de representa-
o distintas da eleitoral, o tema da conexo en-
tre representantes e representados no se perde.
Apesar de prescindir da autorizao, essas no-
vas formas de representao possuem suas pr-
prias formas de accountability e responsividade,
que fortalecem a ideia de relao em oposio
ideia de manifestaes pontuais.
Aps abordar uma ampla gama de autores
objetivando reconstruir o conceito de represen-
tao de forma a adequ-lo a uma realidade mui-
to mais plural do que a concebida pelos liberais,
Almeida busca em Urbinatti (2006) e em Rosan-
vallon (2009) a proposta de repensar o conceito
de soberania. Ela pensada como um elemento
disperso em vrias instncias, sendo ento o Es-
tado uma expresso parcial da vontade popular.
Ao relfetir sobre a continuidade entre os vrios
espaos onde a soberania expressa se torna
possvel superar o divrcio entre o social e o po-
ltico. Nessa perspectiva, o voto no expressaria a
transferncia da soberania do indivduo.
Alm de repensar o tema da soberania, Al-
meida busca em Rosanvallon uma forma plu-
ral de pensar a legitimidade democrtica. Para
o autor existem trs fontes de legitimidade que
so a imparcialidade, o aspecto reflexivo e a pro-
ximidade. A proximidade se manifesta em trs
figuras que so a ateno pluralidade, a polti-
ca da presena e a democracia de interao. Es-
sas formas de legitimidade no so prprias de
algum poder especfico nas democracias, mas
podem emergir independente de limites dados
entre Estado e sociedade. Com isso a representa-
o prpria da sociedade civil no se legitima na
autorizao, mas em uma srie de outras fontes
embasadas em diferentes categorias.
Entre os dois extremos, uma nova forma de
representao emerge da participao atravs
das chamadas Instituies Participativas(Ips),
que se apropria da institucionalizao atravs do
poder estatal, mas se alimenta da participao da
sociedade civil. No Captulo 5 a autora se dedica
a analisar o caso brasileiro que bastante icnico
e frutfero para tratar o tema da representao.
Derivados das demandas por participao que
emergem nas dcadas de 1970 e 1980 no Brasil,
o novo perodo democrtico inaugura algumas
inovadoras instituies que passam a ter poder
decisrio, mas que so hbridas, pois so consti-
tudas em parte por representantes do poder p-
blico e em parte por representantes da sociedade
que so escolhidos entre organizaes da socie-
dade civil ou por recortes territoriais, mas que
operam de forma distinta da dinmica eleitoral.
Essas experincias foram analisadas pelos
pesquisadores brasileiros em um primeiro mo-
mento pelo ponto de vista da participao e s
recentemente elas passaram a ser percebidas pelo
ngulo da representao. Como essas instituies
tm autoridade para proferir decises vinculan-
tes isso coloca uma questo diferenciada quando
comparada autorrepresentao, advocacy ou
s instituies de cunho consultivo. Para lidar
com esse dilema, a autora prope uma proble-
matizao da ideia de autoridade, entendendo o
conceito tambm de forma plural. Autoridade
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entendida como um elemento que no unica-
TEORIA E CULTURA
mente dado pela dimenso coercitiva do Esta-
do, mas autoridade tambm uma propriedade
emergente que pode ser vista como reivindica-
o, segundo Saward (2011), e como prtica, se-
gundo Abers e Keck(2013). O que importante
ressaltar que a autoridade no um dado, mas
uma construo cotidiana, que carece de justi-
ficao e que deriva de diferentes fontes. Com
isso a autora no quer dizer que a autoridade seja
a mesma do Estado.
As Ips inovam pela sua potencialidade inclu-
siva, mas tem que ser consideradas com cuidado,
porque nem sempre apresentam a porosidade
necessria, reproduzindo o elitismo presente nas
instituies tradicionais. Nessa parte da anlise,
Almeida mobiliza uma srie de casos empricos
que orientam a discusso. O termo sociedade
civil por si s demasiadamente heterogneo, o
que faz necessrio observar cada caso e impe
uma aparente dificuldade: a quem prestam con-
tas esses representantes? Como tomam respon-
sabilidade por seus atos?
O livro uma importante contribuio ao de-
bate sobre a representao porque apresenta um
mapeamento das discusses que possibilitaram o
movimento de emancipao do conceito em re-
lao sua forma liberal. Almeida d um passo
frente ao se propor a pensar as instituies parti-
cipativas sob a tica da representao, compreen-
dendo uma forma distinta das j abordadas pelos
autores que pensam a representao prpria da
sociedade civil. Outra importante contribuio
o esforo de repensar os temas da soberania e da
legitimidade como processos fludos, que preci-
sam ser reforados e alimentados em mltiplas
instncias. Essa proposio, no entanto, depende
fortemente do funcionamento dos sistemas de-
liberativos, pois sem essas conexes essa fluidez
se perde. Sem as conexes, a participao no se
traduz efetivamente em representao.
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