La Calidad de la Democracia

Por Larry Diamond y Leonardo Morlino

A medida que la democracia se ha extendido en las ltimas tres dcadas a la mayora de los estados del
mundo, la atencin analtica ha pasado de explicar las transiciones del rgimen a evaluar y explicar el
carcter de los regmenes democrticos. Gran parte de la literatura sobre la democracia de los aos
noventa se refera a la consolidacin de regmenes democrticos. En los ltimos aos, los cientficos
sociales, as como los profesionales de la democracia y las agencias de ayuda, han buscado desarrollar
medios para enmarcar y evaluar la calidad de la democracia. Este flujo de teora, innovacin
metodolgica e investigacin emprica tiene tres motivos amplios: primero, que profundizar la
democracia es un bien moral, si no un imperativo; Segundo, que las reformas para mejorar la calidad
democrtica son esenciales para que la democracia logre una legitimidad amplia y duradera que marque
la consolidacin; y tercero, que las democracias establecidas desde hace mucho tiempo tambin deben
reformarse para atender a sus propios problemas de reunin de la insatisfaccin pblica e incluso
desilusin. De hecho, estas ltimas tendencias -el amplio declive de la confianza del pblico en las
instituciones gubernamentales y polticas, la creciente alienacin ciudadana de los partidos polticos en
particular y la percepcin generalizada de que los gobiernos y los polticos democrticos son cada vez
ms corruptos, interesados e insensibles- son comunes A muchas democracias, nuevas

Y han llevado incluso a destacados investigadores a hablar de una "crisis de democracia" 3.

Tocando como en cuestiones bsicas de normas y legitimidad, la calidad de la democracia es un tema

cargado de valor y, por lo tanto, controvertido. Quin debe definir lo que constituye una democracia
"buena" y en qu medida es posible una concepcin universal de la calidad democrtica? Cmo puede
el esfuerzo dirigirse evitar convertirse en ejercicios paternalistas en los que los democrticos
establecidos se conceden como modelos y escapan as al escrutinio? Cmo pueden evaluarse la
calidad democrtica va ms all de la mera analtica y puede ser til para los reformadores polticos,
activistas de la sociedad civil, donantes internacionales y otros que buscan mejorar la calidad de la
democracia? Estas son slo algunas de las preguntas que impregnan y motivan este creciente sub-
campo de estudio.

Los cinco ensayos temticos que siguen son parte de un esfuerzo colaborativo, lanzado en una
conferencia en la Universidad de Stanford, para elaborar y refinar el concepto de calidad democrtica y
aplicarlo a una serie de seis comparaciones emparejadas. El ensayo de conclusin de la presente
coleccin, de Marc Plattner, desarrolla comentarios crticos que ofreci en esa conferencia. A los
autores de los cinco ensayos temticos se les pidi cada uno definir y articular una dimensin particular
de la calidad de Democracia, explicar cmo se relaciona con otras dimensiones en nuestro marco,
sugerir posibles indicadores para medir la dimensin, identificar las formas en que este elemento de
calidad democrtica se subverte en el mundo real (y cmo se pueden detectar empricamente estas
subversiones) Y ofrecer (cuando sea posible) recomendaciones de poltica para la reforma y el
mejoramiento de la calidad democrtica. Como explicamos a continuacin, no afirmamos que estas
cinco dimensiones conceptuales -la libertad, el estado de derecho, la responsabilidad vertical, la
capacidad de respuesta y la igualdad- constituyan plenamente la calidad de la democracia. De hecho, el
marco que exponemos a continuacin tiene ocho dimensiones, incluida la participacin, la competencia
y la rendicin de cuentas horizontal. Tambin podran identificarse otros, por ejemplo, la transparencia
y la eficacia de la representacin. Sin embargo, los diferentes aspectos de la calidad democrtica se
superponen y elegimos tratar estos dos ltimos como elementos de nuestras dimensiones principales.
De hecho, cuanto ms enumeramos dimensiones distintas, ms densas y complejas se vuelven las
superposiciones.

Intentamos aqu identificar algunas de las formas en que los diferentes elementos de la democracia no
slo se superponen sino que tambin dependen unos de otros. Al identificar estos diferentes vnculos,
sugerimos que la calidad democrtica puede ser pensada como un sistema, en el que la mejora en una
dimensin puede tener beneficios difusos para los dems (y viceversa). Al mismo tiempo, sin embargo,
a veces hay intercambios entre las diferentes dimensiones de la calidad democrtica, y es imposible
lograr cada una de ellas al mximo grado. Este es un aspecto en el que la democracia debe hacer una
eleccin intrnsecamente cargada de valor sobre qu tipo de democracia desea ser.

Empezamos ofreciendo breves definiciones de los trminos "democracia" y "calidad", y luego

sugerimos cmo estos dos conceptos pueden ser integrados en una concepcin multidimensional de la
calidad democrtica. En el cuerpo principal del trabajo, definimos y analizamos ocho dimensiones
diferentes de la calidad democrtica. Luego reflejamos ms los vnculos y las interacciones entre ellos.
Finalmente, revisamos cmo los seis estudios de caso emplean e iluminan nuestro marco analtico.

"Democracia" y "Calidad"

Para analizar la calidad de la democracia y para buscar una "buena" democracia, debemos primero
saber qu es la democracia. Como mnimo, la democracia requiere: 1) sufragio universal y de adultos;
2) elecciones peridicas, libres, competitivas y justas; 3) ms de un partido poltico serio; Y 4) fuentes
alternativas de informacin. Para que las elecciones sean verdaderamente significativas, libres y justas,
debe haber cierta libertad cvica y poltica fuera del mbito electoral, permitiendo a los ciudadanos
articular y organizarse en torno a sus creencias e intereses polticos. Adems, las instituciones
democrticas formales deben ser soberanas de hecho, es decir, no deben ser limitadas por lites o
poderes externos que no son directa o indirectamente responsables ante el pueblo. Una vez que un
rgimen cumple con estas condiciones bsicas, un anlisis emprico ms profundo puede evaluar cmo
As alcanza los tres objetivos principales de una democracia ideal -la libertad poltica y civil, la
soberana popular (control sobre las polticas pblicas y los funcionarios que las hacen), y la igualdad
poltica (en estos derechos y poderes) -as como estndares ms amplios de bien como la
gobernabilidad (como la transparencia, la legalidad y la responsabilidad).
Por lo tanto, el anlisis de una buena democracia debe excluir los regmenes hbridos o "autoritarios
electorales" que, al no llevar a cabo elecciones libres y justas, no cumplen con un requisito esencial
para la democracia. Por definicin, encontraremos la calidad de la democracia bastante bajo en
democracias defectuosas, que son "exclusivas" al ofrecer slo garantas limitadas para los derechos
polticos, o "Dominado" al permitir que grupos poderosos condicionen y limiten la autonoma de los
lderes electos y / o "iliberales" en la insuficiencia de sus protecciones para los derechos civiles y el
estado de derecho. Tambin podemos esperar que la calidad de la democracia sea bastante Deficientes
en democracias delegativas, que tienen competitividad electoral y relativa libertad civil y poltica, pero
cuyos funcionarios, una vez elegidos, son mnimamente sensibles a las preferencias ciudadanas,
limitados por otros organismos gubernamentales y respetuosos del imperio de la ley.
Un segundo paso para evaluar la calidad democrtica requiere una definicin clara de "calidad". Una
encuesta sobre el uso del trmino en los sectores industrial y de comercializacin sugiere tres
significados diferentes de calidad (cada uno con diferentes implicaciones para la investigacin
emprica):
1. Procedimiento: un producto de "calidad" es el resultado de un proceso exacto y controlado que se
lleva a cabo de acuerdo con mtodos precisos y recurrentes y con el calendario;
2. contenido: la calidad inherente a las caractersticas estructurales de un producto, como su diseo,
materiales o funcionamiento;
3. resultado: la calidad de un producto o servicio se indica indirectamente por el grado de satisfaccin
del cliente con l, independientemente de cmo se produzca o de su contenido real.

Qu es una Democracia de "Calidad"?

A partir de las definiciones anteriores, consideramos que una democracia de calidad o buena es la que
otorga a sus ciudadanos un alto grado de libertad, igualdad poltica y control popular sobre las polticas
pblicas y los responsables polticos a travs del funcionamiento legtimo y lcito de instituciones
estables. Una buena democracia es, pues, primero un rgimen ampliamente legitimado que satisface las
expectativas ciudadanas de gobernabilidad (calidad en trminos de resultado). En segundo lugar, una
buena democracia es aquella en la que sus ciudadanos, asociaciones y comunidades disfrutan de una
amplia libertad e igualdad poltica (calidad en trminos de contenido). Tercero, en una buena
democracia, los propios ciudadanos tienen el poder soberano de evaluar si el gobierno proporciona
libertad e igualdad de acuerdo con el estado de derecho. Sus Ciudadanos y organizaciones y partidos
participan y compiten para responsabilizar a los funcionarios electos por sus polticas y acciones. Ellos
monitorean la eficiencia y equidad de la aplicacin de las leyes, la eficacia de las decisiones
gubernamentales y la responsabilidad poltica y la capacidad de respuesta de los funcionarios electos.
Las instituciones gubernamentales tambin se responsabilizan ante la ley y la constitucin (calidad en
trminos de procedimiento). Teniendo en cuenta lo anterior, identificamos ocho dimensiones en las que
las democracias varan en calidad.

Las cinco primeras son dimensiones procesales: el estado de derecho, la participacin, la competencia y
la rendicin de cuentas, tanto vertical como horizontal. Las dos dimensiones siguientes de la variacin
son de naturaleza sustantiva: el respeto de las libertades civiles y polticas y la aplicacin progresiva de
una mayor dimensin poltica (y subyacente, social y Econmica). Nuestra ltima dimensin,
Relaciona las dimensiones procesales con las sustantivas midiendo hasta qu punto las polticas
pblicas (incluidas las leyes, las instituciones y los gastos) corresponden a las demandas y preferencias
de los ciudadanos, agregadas a travs del proceso poltico. Estas ocho dimensiones se exponen a
continuacin. Cada una puede variar en la forma especfica de su expresin institucional y en su grado
de desarrollo. Capturar y explicar esta variacin requiere indicadores que revelen cmo y cmo en qu
grado cada dimensin est presente en diferentes pases (y en diferentes modelos de la buena
democracia). Los datos empricos resultantes tambin permitirn seguir las tendencias de la calidad de
la democracia en los distintos pases a lo largo del tiempo, incluida la eficacia de las reformas
institucionales.
La naturaleza multidimensional de nuestro marco y el creciente nmero de evaluaciones de la
democracia que se estn llevando a cabo en cada pas implican una nocin pluralista de calidad
democrtica. Como se observa a continuacin, no slo hay vnculos densos, sino tambin trade-offs y
tensiones entre las diversas dimensiones de la calidad democrtica, y las democracias difieren en los
pesos normativos que ponen sobre las diversas dimensiones de la calidad democrtica (por ejemplo, la
libertad vs. sensibilidad). No existe una manera objetiva de identificar un marco nico de medicin de
la calidad democrtica, correcto y verdadero para todas las sociedades.

Nuestro marco analtico propuesto aqu parcialmente difiere algo de otros estudios sobre la calidad de
la democracia, como los de Altman y Prez-Linan (2001) y Lijphart (1999). Ambos desarrollan una
estrategia comparativa cuantitativa. Hacemos hincapi en la combinacin virtuosa de medidas
cualitativas y cuantitativas en el anlisis emprico del fenmeno. Tambin surge una diferencia en
nuestra definicin de una buena democracia y, por consiguiente, en las dimensiones de variacin e
indicadores relacionados. Altman y Prez-Linan se refieren a tres aspectos que se basan en el concepto
de Dahl de la poliarqua (derechos civiles, participacin y competencia). Lijphart incluye indicadores
como la representacin femenina, la participacin electoral, la satisfaccin con la democracia y la
corrupcin, y estos indicadores pueden asociarse con nuestras diferentes dimensiones (respectivamente,
igualdad, participacin, capacidad de respuesta y estado de derecho).

Las instituciones y mecanismos de la democracia representativa son los objetos principales del anlisis
de la calidad de una democracia. Esto no es ignorar la democracia directa como quiz la expresin ms
pura de la calidad democrtica, sino reconocer la experiencia real de las democracias representativas y
su verdadero potencial de mejora. Si el anlisis tiene que centrarse en las democracias representativas,
entonces la rendicin de cuentas (vertical) se convierte en una dimensin verdaderamente central en
tanto que concede a los ciudadanos y actores organizados de la sociedad civil medios de control sobre
los polticos y las instituciones polticas. En una buena democracia, esta caracterstica atena las
dificultades que surgen del cambio de la democracia directa a la democracia representativa.

La rendicin de cuentas vertical se basa implcitamente en dos suposiciones de la tradicin liberal que
resaltan la interconexin de todas las dimensiones explicadas anteriormente. La primera suposicin es
que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar el desempeo del gobierno,
en realidad son capaces de hacerlo, teniendo sobre todo una percepcin relativamente precisa de sus
propias necesidades y preferencias. La segunda suposicin es que los ciudadanos, solos o como parte
de un grupo, son los nicos jueces posibles de sus propios intereses y necesidades; ningn tercero
puede determinarlas.

En general, aceptamos estas suposiciones, aunque son discutibles, y como Dietrich Rueschemeyer, en
su ensayo sobre la igualdad, los actores con ms riqueza y capital cultural tienen un poder
desproporcionado para configurar las preferencias de las polticas ciudadanas. La libertad y la igualdad,
por ms que se entiendan, estn necesariamente relacionadas con la rendicin de cuentas y la capacidad
de respuesta. De hecho, la provisin de libertad e igualdad es un estndar por el cual los ciudadanos
pueden evaluar el desempeo de sus lderes polticos e instituciones representativas. Adems, un
Estado de derecho eficaz es tambin indispensable para una buena democracia, en parte porque
garantiza, a travs del mecanismo de un poder judicial polticamente neutral e independiente, la defensa
de los derechos de los ciudadanos y de la igualdad en la arena poltica, de todos los ciudadanos. Como
explicar la siguiente seccin, la libertad, la igualdad y hasta la rendicin de cuentas son imposibles si
el respeto a la ley es ineficaz o si el gobierno elegido no puede gobernar con autoridad. Estas son las
presuposiciones fundamentales necesarias para identificar e implementar reformas que mejoren la
calidad de la democracia.

Dimensiones procesales de la calidad democrtica

Ahora estamos dispuestos a estudiar ms concretamente nuestras ocho dimensiones de la calidad

democrtica en tres aspectos: la definicin emprica, las condiciones para que la dimensin se
desarrolle y prospere, y los medios por los cuales es comnmente subvertido. Comenzamos en esta
seccin con las cinco dimensiones procesales.

La regla de la ley. Como explica Guillermo O'Donnell, bajo un estado de derecho, todos los ciudadanos
son iguales ante la ley, que es aplicada de manera justa y consistente a todos por un poder judicial
independiente, y las leyes mismas son claras, pblicamente conocidas, universales, estables y no
reactivas. Estas caractersticas son fundamentales para cualquier orden civil y un requisito bsico para
la consolidacin democrtica, junto con otras caractersticas similares de un orden constitucional como
control civil. Sobre los servicios militares y de inteligencia y sobre una red elaborada de otros
organismos de responsabilidad horizontal que complementan al poder judicial.
Ms ampliamente, una democracia "buena" (o en esencia, liberal) tiene un estado de derecho fuerte,
vigoroso, difuso y autosuficiente en los siguientes aspectos:

La ley se aplica igualmente a todos, incluidos todos los funcionarios del Estado; Nadie est por
encima de la ley.
El estado legal es supremo en todo el pas, sin dejar reas dominadas por el crimen organizado,
oligarcas locales o jefes polticos que estn por encima de la ley.
La corrupcin es minimizada, detectada y castigada, en las ramas polticas, administrativas y
judiciales del estado.
La burocracia estatal en todos los niveles de manera competente, eficiente y universalmente
aplica las leyes y asume la responsabilidad en caso de error.
La polica es profesional, eficiente y respetuosa de los derechos y libertades legalmente
garantizados de los individuos, incluidos los derechos del debido proceso.
Los ciudadanos tienen un acceso igual e irrestricto al sistema de justicia para defender sus
derechos y para entablar juicios entre ciudadanos privados o entre ciudadanos privados e
instituciones pblicas.
Las causas penales y las demandas civiles y administrativas se oyen y se resuelven rpidamente.
El poder judicial a todos los niveles es neutral e independiente de cualquier influencia poltica.
Las resoluciones de los tribunales son respetadas y aplicadas por otras agencias del estado.
La constitucin es suprema, y es interpretada y defendida por un Tribunal Constitucional.

O'Donnell sostiene que lo que ms distingue y completa un "Estado democrtico de derecho" es que el
sistema legal defiende los derechos y procedimientos polticos de la democracia, sostiene los derechos
civiles de todos y refuerza la autoridad de otros organismos de responsabilidad horizontal que aseguran
la Legalidad y propiedad de las acciones oficiales.

Para algunos estudiosos de la democracia, puede parecer extrao comenzar a dilucidar la calidad
democrtica con el imperio de la ley, ya que la presencia de varias decenas de democracias no liberales
en el mundo atestigua la posibilidad de que las elecciones competitivas y la participacin popular
coexistan con considerable desorden y abuso de poder. Sin embargo, el Estado de derecho es la base
sobre la cual descansa toda otra dimensin de la calidad democrtica. Cuando el estado de derecho es
dbil, se suprime la participacin de los pobres y los marginados; Las libertades individuales son tenues
y efmeras; Los grupos cvicos pueden ser incapaces de organizarse y abogar; Los ingeniosos y bien
conectados tienen mucho ms acceso a Justicia y poder; La corrupcin y el abuso de poder se
generalizan, ya que los organismos de responsabilidad horizontal no pueden funcionar correctamente;
La competencia poltica es distorsionada e injusta; Los votantes tienen dificultades para mantener a los
gobernantes responsables; Y por lo tanto, los vnculos vitales para asegurar la capacidad de respuesta
democrtica son interrumpidos y cortados.

Los aspectos anteriores se refieren en gran parte a la aplicacin imparcial y eficiente de la ley ya la
solucin justa de las controversias dentro del ordenamiento jurdico. Varios indicadores pueden
representar cada uno de ellos y los datos pertinentes pueden analizarse caso por caso utilizando tcnicas
tanto cualitativas como cuantitativas. Por supuesto, una evaluacin detallada de la justicia y eficiencia
judicial sera extremadamente costosa y prcticamente imposible de aplicar a un gran nmero de casos.
Sin embargo, se puede examinar en muchos casos el grado en que los funcionarios pblicos son
responsables ante la ley, o en su lugar gozan de relativa impunidad; La magnitud de la corrupcin
oficial, tal como se mide (de manera bastante e imprecisa, por cierto) por los ndices de percepcin de
la corrupcin y de las distorsiones del mercado; El alcance de las violaciones de las libertades civiles;
El acceso de los ciudadanos al sistema judicial; Y la duracin media de los procedimientos judiciales.

Las maneras en que el estado de derecho se subvierte en una democracia son innumerables. Por
ejemplo, los polticos pueden usar la ley como un "arma poltica" contra sus adversarios polticos y
cvicos. Los lderes elegidos democrticamente pueden intentar embargar al poder judicial
(particularmente el Tribunal Constitucional) con partidarios polticos. Existe una tendencia creciente
entre los ciudadanos individuales o Grupos para recurrir a los tribunales para hacer valer sus propios
intereses (en contraposicin a la estricta defensa contra acciones ilegales). La cultura poltica tambin
juega un papel importante en sostener o socavar el estado de derecho. Un Estado democrtico de
derecho se ve disminuido en muchos pases por la difusa cultura Actitud que ve la ley simplemente
como un impedimento para la realizacin de sus propios intereses, una molestia que debe ser eludida de
cualquier manera posible. En muchos pases, esta actitud se extiende ampliamente de las clases
populares a las empresariales y es capturada por el dicho italiano, "fatta la legge, trovato l'inganno" (en
esencia, el fraude va de la mano con la ley).

Las condiciones ms importantes que contribuyen al desarrollo del estado de derecho son la difusin de
valores liberales y democrticos tanto entre el pueblo como sobre todo con la lite; Fuertes tradiciones
burocrticas de competencia e imparcialidad; Y los medios institucionales y econmicos para aplicar
plenamente un estado de derecho. Sin embargo, estas condiciones no son tan comunes y son muy
difciles de crear desde cero, de ah la debilidad del estado de derecho en muchas democracias
recientemente establecidas (e incluso algunas ms antiguas). El mejor enfoque es probablemente
proceder progresivamente para aumentar la independencia, capacidad y autoridad de todo el sistema
judicial.

Pero la literatura sobre el desarrollo del estado de derecho es desalentadora: ninguna cantidad de
capacitacin y recursos financieros (incluida la generosa asistencia externa) sern suficientes a menos
que los lderes democrticos exhiban tanto voluntad poltica como autocontrol. Esto a su vez requiere
una sociedad civil movilizada y consciente, y eficientes instrumentos democrticos de competencia
para que los votantes puedan eliminar a los funcionarios pblicos que obstruyen las reformas del estado
de derecho.

Participacin. Ningn rgimen puede ser una democracia a menos que conceda a todos sus ciudadanos
adultos derechos formales de participacin poltica, incluyendo la franquicia. Pero una buena
democracia debe garantizar que todos los ciudadanos puedan utilizar estos derechos formales para
influir en el proceso de toma de decisiones: votar, organizar, reunirse, protestar y defender sus
intereses. En cuanto a la participacin, la calidad democrtica es alta cuando observamos una amplia
participacin ciudadana no slo a travs del voto, sino tambin en la vida de los partidos polticos y de
las organizaciones de la sociedad civil, en la discusin de temas de poltica pblica, En el monitoreo de
la conducta de los titulares de cargos pblicos y en el compromiso directo con los asuntos pblicos a
nivel de la comunidad local.

La participacin en estos aspectos est ntimamente relacionada con la igualdad poltica, ya que, aun
cuando los derechos formales de participacin se mantienen para todos, las desigualdades en los
recursos polticos pueden dificultar mucho a los individuos de menor estatus ejercer sus derechos
democrticos de participacin. Por lo tanto, una condicin fundamental para la participacin
generalizada en una buena democracia es la amplia difusin de la educacin bsica y la alfabetizacin,
y con ella el conocimiento poltico del sistema de gobierno, sus procedimientos, reglas, asuntos,
partidos y lderes. Importante otra vez, como condicin de apoyo, es la cultura poltica, que debe
valorar la participacin y el valor igual y la dignidad de todos los ciudadanos.
Esta ltima implica tambin la tolerancia de las diferencias polticas y sociales, y por lo tanto la
aceptacin por parte de todos los individuos y grupos organizados del derecho de los dems (incluidos
sus adversarios) a participar por igual, siempre y cuando obedezcan la ley. Finalmente, como hemos
sugerido, una participacin amplia tambin requiere un estado de derecho que defienda el derecho y la
capacidad de los grupos sociales ms dbiles de participar plenamente.

La participacin est subvertida y restringida en una variedad de maneras sutiles y abiertas en las
democracias de todo el mundo. Una subversin comn proviene de la apata de una ciudadana que
duda de la eficacia de los mecanismos democrticos o se ha alejado del proceso democrtico como
resultado de la baja calidad de la democracia en otros aspectos (por ejemplo, corrupcin, abuso de
poder y falta de poder) De competitividad). Por supuesto, tales defectos sistmicos pueden, en las
condiciones adecuadas de indignacin popular y movilizacin cvica efectiva, generar aumentos en la
participacin, pero en ausencia de alternativas viables de reforma, inducen la retirada cvica. La
participacin puede verse limitada por condiciones de ilegalidad y violencia que hacen arriesgado que
los ciudadanos se organicen, se renan o incluso voten. Para preservar sus privilegios arraigados, los
grupos poderosos pueden intimidar y victimizar a las minoras pobres, sin tierra, tnicas, regionales y
religiosas para suprimir su ejercicio de influencia poltica. La participacin es ms comnmente medida
por las tasas de participacin de los votantes, Aspecto de la participacin en una democracia. No menos
importantes son el grado de pertenencia y la participacin activa en partidos polticos, movimientos
organizaciones no gubernamentales; La frecuencia de la comunicacin con los representantes electos y
otros titulares de cargos; Y la medida en que los ciudadanos se expresan en cuestiones pblicas.

Competencia. Para ser una democracia en absoluto, un sistema poltico debe tener una competencia
electoral regular, libre y justa entre los diferentes partidos polticos. Pero las democracias varan en su
grado de competitividad -en la apertura de acceso a la arena electoral por las nuevas fuerzas polticas,
en la facilidad con la que pueden ser derrotados los titulares y en la igualdad de acceso a los medios de
comunicacin y financiacin de la campaa por parte de Partidos polticos en competencia.
Dependiendo del tipo de sistema electoral, las democracias pueden permitir una alternancia electoral
ms o menos decisiva. Aqu nos enfrentamos a un trade-off dentro del objetivo general de la
competencia. Los sistemas electorales basados en la representacin proporcional obtienen buenos
resultados en un elemento de competitividad -la facilidad de acceso a la arena electoral y el parlamento
por parte de mltiples partidos polticos- pero a expensas de otro elemento de competitividad, la
facilidad de alternancia de poder Eficiencia del proceso electoral), ya que la presencia de mltiples
partidos con cuotas de voto relativamente definidas tiende a producir una sucesin de gobiernos de
coalicin que tienen cierta continuidad considerable en la composicin del partido Con el tiempo. No
existe una manera objetiva, a priori, de determinar slo a partir de este respecto qu sistema

Produce una democracia de mayor calidad, aunque Lijphart sostiene que la Representacin Poltica
hace un mejor trabajo para cumplir otras dimensiones de calidad democrtica, como una representacin
ms igualitaria de mujeres y minoras.

Una condicin para una competencia vigorosa es el orden jurdico y constitucional. En las democracias
contemporneas, el financiamiento de partidos polticos y campaas es un fundamento tan importante
de viabilidad electoral que es difcil desafiar a partidos y candidatos a competir efectivamente sin un
mnimo justo en este sentido. Si bien hay un escepticismo considerable sobre la eficacia de las leyes
que limitan el gasto de campaa -en parte debido a la facilidad con que se evaden en las nuevas y viejas
democracias- un piso de financiacin pblica para partes significativas y robustos requisitos para el
informe completo y rpido de todas las contribuciones a partidos y campaas parecen promover una
mayor equidad electoral y competitividad. En los sistemas del primero en el pasado, los medios por los
cuales los distritos electorales se dibujan tambin moldean fuertemente la competitividad. Donde los
cuerpos partidistas son capaces de atraer distritos electorales a su propio beneficio (como en los
Estados Unidos, donde este gerrymandering es llevado a cabo cada dcada por las legislaturas estatales,
con la ayuda de la programacin cada vez ms sofisticada de computadoras), es probable que lo hagan
de manera que Promover ventaja partidista y de incumbencia. Como resultado, las elecciones a la
Cmara de Representantes de los Estados Unidos han visto disminuir la tasa de derrota de los titulares
y menos del diez por ciento de los escaos de la Cmara son competitivos. Por supuesto, la
competitividad electoral tambin depende de la equidad en el acceso a los medios de comunicacin, el
pluralismo en la propiedad (y puntos de vista) de los medios de comunicacin, la dispersin de los
recursos econmicos en la sociedad y el ejercicio de los derechos polticos por un poder judicial
independiente. Existe tambin un vnculo importante con la rendicin de cuentas horizontal, porque la
ms importante garanta institucional de libertad e imparcialidad (y, por lo tanto, competitividad) en las
elecciones es una Comisin Electoral Autorizada.

La competencia puede ser restringida o subvertida a travs del control partidario de la administracin
electoral, no slo del trazado de los lmites de los distritos electorales, sino del diseo y cumplimiento
de las reglas relativas a la conduccin y financiamiento de las campaas y la administracin del voto.
La competitividad tambin puede verse disminuida por las acciones de los partidos y otras fuerzas no
estatales que suprimen la libertad de los diferentes grupos y partidos para competir por cargos o que
cometen un fraude electoral. En la medida en que estas subversiones se hacen tan extensas que los
resultados electorales declarados no representan la voluntad del pueblo, o resulta casi imposible
reemplazar al partido gobernante a travs de elecciones, el sistema cae bajo el umbral de la democracia
en algn tipo de regla electoral autoritaria . Pero algunos regmenes marcan ambiguamente la frontera
entre democracia de baja calidad y semi-democracia. La competencia es una dimensin de la calidad
democrtica que es relativamente susceptible a la medicin cuantitativa (aunque ninguna medida
cuantitativa puede captar plenamente su alcance). Altman y Prez-Linan proponen un indicador de la
"presencia equilibrada de la oposicin en Parlamento ", que tiene un valor negativo cuando el partido
gobernante domina la legislatura en trminos de escaos o cuando la oposicin es tan fuerte que plantea
problemas para la eficacia decisional del gobierno.

Responsabilidad vertical. La rendicin de cuentas es la obligacin de los dirigentes polticos elegidos

de responder por sus decisiones polticas cuando son preguntados por ciudadanos electores u otros
rganos constitucionales. Schedler sugiere que la rendicin de cuentas tiene tres caractersticas
principales: informacin, justificacin y castigo / compensacin. El primer elemento, la informacin
sobre el acto poltico o la serie de actos de un poltico o de un rgano poltico (el gobierno, el
parlamento, etc.) es Indispensable para atribuir responsabilidad. La justificacin se refiere a las razones
proporcionadas por los dirigentes para sus acciones y decisiones. El tercero, castigo / compensacin, es
la consecuencia que impone el elector o algn otro organismo autoritario tras una evaluacin de la
informacin, justificaciones y otros aspectos e intereses detrs del acto poltico.

La rendicin de cuentas puede ser vertical u horizontal. La rendicin de cuentas vertical es aquella que
los ciudadanos como electores pueden exigir de sus funcionarios en el curso de campaas y elecciones
y que los actores polticos y de la sociedad civil pueden ejercer en momentos de controversia poltica.
Como explica Philippe Schmitter, en las democracias modernas, los representantes electos desempean
un papel mediador crucial en las relaciones de rendicin de cuentas entre los ciudadanos y los
gobernantes. Esto es especialmente cierto en los sistemas parlamentarios, donde los representantes
electos pueden derribar al gobierno, pero en todas las democracias los representantes no slo reciben
sino que ayudan a compartir y estructurar las preferencias y expectativas de los ciudadanos. La forma
electoral de la rendicin de cuentas vertical tiene carcter peridico y depende de las diversas fechas de
elecciones locales y nacionales. Idealmente, se revisa y evala el desempeo del titular, se debaten
alternativas de poltica y el voto recompensa al titular y los titulares de cargos o los castiga votando por
un partido de oposicin (o abstenindose de votar). Como seala Schmitter, el resultado de la rendicin
de cuentas tambin puede ser recompensa (reeleccin) como castigo (derrota), ya que los lderes ms
responsables son realmente aquellos cuya conducta y decisiones Cumplir con las expectativas de los
ciudadanos (y la ley). Sin embargo, la dinmica de la rendicin de cuentas vertical se extiende ms all
de las elecciones y la interaccin entre los votantes y sus representantes electos, as como los esfuerzos
de las asociaciones cvicas, las ONG, los movimientos sociales, los think tanks y los medios de
comunicacin. Smulovitz y Peruzotti se refieren a esto como "responsabilidad social".

La competencia poltica y la participacin son condiciones cruciales para la rendicin de cuentas

vertical. Si los votantes deben ser capaces de responsabilizar a sus funcionarios pblicos y partidos
gobernantes peridicamente a travs de elecciones, deben estar comprometidos, conocedores del
desempeo de sus funcionarios y los temas, y deben llegar a votar en gran nmero. Al mismo tiempo,
la rendicin de cuentas vertical requiere unas elecciones verdaderamente competitivas, en las que los
partidos institucionalmente fuertes pueden ofrecer alternativas programticas a los votantes y en los
que los titulares no disfrutan de ventajas tan arraigadas que los votantes no son capaces de "castigarlos"
O polticas no deseadas. En resumen, la competencia poltica y la distribucin del poder deben ser lo
suficientemente justas y robustas como para permitir alternativas genuinamente electorales en los
distintos niveles de gobierno y producir alguna alternancia electoral con el tiempo, para que los
titulares enfrenten una amenaza creble de castigo electoral. El proceso vertical continuo de monitoreo,
cuestionamiento y exigencia de justificacin, a travs del trabajo de organizaciones no
gubernamentales, think tanks, medios de comunicacin, asociaciones profesionales, grupos de inters,
partidos de oposicin y otros actores de la sociedad civil, requiere libertad para que estos grupos
funcionen y un estado de derecho que los proteja de la intimidacin y la retribucin. En ambos
aspectos, tanto electorales como no electorales, la rendicin de cuentas vertical requiere, por lo tanto,
un sistema fuerte de responsabilidad horizontal para sostener el estado de derecho y, por lo tanto, la
integridad de estos procesos verticales. Al mismo tiempo, depende tambin de estructuras
intermediarias fuertes y bien establecidas, de una oposicin poltica responsable y vigilante, de medios
de comunicacin independientes y pluralistas conscientes de su funcin civil y de una red bien
desarrollada de organizaciones y asociaciones activas e informadas Que comparten valores
democrticos -en otras palabras, una sociedad civil vigorosa y vigilante.

La responsabilidad vertical se ve subvertida cuando los titulares de cargos manipulan las reglas y los
poderes de la oficina para aumentar las ventajas electorales de la titularidad y para desvirtuar a la
oposicin poltica, o cuando extienden el control sobre los medios y otros actores de la sociedad civil al
punto que estos ltimos temen Para cuestionar su conducta en el cargo. En la era moderna, donde los
medios de comunicacin en general y los medios televisivos en particular son tan vitales para el flujo
de la influencia y el debate poltico, los esfuerzos para someter o eliminar el control independiente
(crtico) de los medios de televisin en particular son un medio comn por que los titulares tratan de
viciar tanto los instrumentos electorales como los cvicos de rendicin de cuentas vertical.

Ms all de estas subversiones bastante descaradas y deliberadas, hay dificultades ms sutiles,

intrnsecas y omnipresentes para asegurar la responsabilidad poltica desde abajo. Dada la opacidad y
complejidad del gobierno, los polticos tienen amplia oportunidad de absolverse de cualquier
responsabilidad concreta. Por lo tanto, la rendicin de cuentas frecuentemente se convierte en un
eslogan ms conectado a la imagen de un poltico que a las decisiones tomadas o a los resultados
obtenidos. Los resultados negativos se justifican fcilmente por referencia a acontecimientos
imprevistos, o aprovechando una prensa favorable o los creadores de imgenes efectivos para influir en
la opinin pblica. Al mismo tiempo, los buenos resultados obtenidos por el liderazgo sabio y prudente,
aunque a veces a expensas de los sacrificios temporales de los gobernados, podran ser castigados en
las prximas elecciones en reaccin contra el dolor temporal.

La misma accin, a menudo ideolgica e instrumental, de los partidos u otros actores de la oposicin, o
incluso de poderosos actores de los medios, resalta an ms la dificultad de implementar la
responsabilidad. La falta de claras distinciones entre los lderes y lderes de los partidos significa que
los partidos, ya sean de la oposicin o de la mayora, se ven obstaculizados en el desempeo de su
papel de guardianes de sus electores. A nivel parlamentario, la disciplina partidista se considera ms
importante que la rendicin de cuentas a los votantes y, en la mayora de las democracias, la mayora
parlamentaria (donde existe) apoya al gobierno sin realmente controlarlo. Adems, tambin debe haber
una distincin clara entre el lder responsable, ya sea del gobierno o de la oposicin, y las capas
intermedias de los actores del partido que van desde activistas a simpatizantes. Estos ltimos deberan
desencadenar un proceso de abajo hacia arriba que da direccin para cmo las partes deben controlar el
gobierno u organizar su oposicin. Sin embargo, las recientes investigaciones sobre la organizacin
partidaria en unas pocas democracias avanzadas muestran una tendencia hacia lderes fuertes y
oligrquicos que coluden - en vez de competir - con otras partes. Para los ciudadanos europeos, la
arquitectura supranacional de la Unin Europea genera

Dificultades adicionales para responsabilizar a los gobernantes nacionales, lo que permite a estos
ltimos echar la culpa de decisiones impopulares a la UE, incluso si se refieren a cuestiones claras
como la racionalizacin de las administraciones nacionales o la reorganizacin de las finanzas estatales
para hacer frente a grandes dficits nacionales. Los gobiernos y los polticos justifican acciones
impopulares al afirmar que sus manos fueron forzadas por coaliciones opuestas en el Consejo de
Ministros de la UE o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de estado o por votos en el
Parlamento Europeo. Los gobiernos elegidos de los pases en desarrollo usan una tctica similar -y no
sin justificacin- en relacin con las restricciones de poltica econmica impuestas por las instituciones
financieras internacionales y la Organizacin Mundial del Comercio.

Responsabilidad horizontal. La calidad democrtica tambin requiere que los titulares de las oficinas
respondan por su conducta y la revisen por otros actores institucionales que tienen la experiencia y la
autoridad legal para controlar y sancionar su comportamiento. En contraste con la rendicin de cuentas
vertical, los actores son, ms o menos, iguales polticamente. La responsabilidad horizontal suele
manifestarse en el seguimiento, la investigacin, la aplicacin y el funcionamiento independiente de
varias instituciones gubernamentales (que a veces se superponen en su autoridad): la oposicin en el
parlamento, las comisiones de investigacin especficas del parlamento, los distintos niveles del
sistema judicial, Incluyendo, fundamentalmente, el tribunal constitucional, los organismos de auditora,
una comisin de lucha contra la corrupcin, el banco central, una administracin electoral
independiente, el defensor del pueblo y otros rganos que examinan y limitan el poder de quienes
gobiernan.

La comisin de lucha contra la corrupcin es un rgano particularmente crucial de responsabilidad

horizontal en las democracias contemporneas. Para ser eficaz, este organismo debe ser acusado no
slo con la recepcin, sino tambin el monitoreo y verificacin de las declaraciones de activos del
presidente o primer ministro, los ministros a nivel nacional, los miembros del parlamento, los
gobernadores estatales o provinciales, los burcratas de alto nivel, los principales oficiales militares y
policiales y otros funcionarios pblicos elegidos y designados arriba Un cierto nivel. (Un esfuerzo
verdaderamente integral en un pas grande tambin proporcionar a la comisin tener sucursales a nivel
provincial para monitorear a los funcionarios y legisladores provinciales y locales). La comisin debe
entonces tener el personal para investigar anualmente sobre una base aleatoria un porcentaje
significativo de estas declaraciones de activos, y sistemticamente, las declaraciones de los ms altos
funcionarios del pas.

El escrutinio debe ser exhaustivo para que sea eficaz, y si la amenaza de deteccin ha de ser creble.
Esto requiere muchos recursos: contadores, investigadores y abogados entrenados en las maneras en
que la riqueza se mueve, se acumula y se oculta, junto con los especialistas en computacin y otro
personal de apoyo para respaldarlos. No slo una comisin de lucha contra la corrupcin necesita un
montn de personal bien capacitado, sino que tiene que pagar lo suficiente para disuadir a la tentacin y
establecer un alto esprit de corps. El escrutinio, sin embargo, no es suficiente. Si surge evidencia
creble de maldad, debe haber los medios institucionales para juzgar al presunto delincuente e imponer
castigo a los culpables. El defecto ms comn y paralizante en los sistemas de control de la corrupcin
es una incapacidad para hacer cumplir esta funcin libre de interferencia por los niveles ms altos del
gobierno. La comisin de lucha contra la corrupcin debe tener la capacidad de enjuiciar a los
funcionarios que supuestamente han violado las leyes de tica independientemente. Uno de los cambios
ms importantes introducidos por la constitucin democrtica de Tailandia de 1997 fue otorgar a la
Comisin Nacional Contra la Corrupcin Autoridad fiscal, aun cuando ello signifique revocar al fiscal
general.

La oficina del Defensor del Pueblo (que puede tener muchos nombres, incluida la oficina de protector
pblico en Sudfrica) recibe e investiga las denuncias pblicas por abuso de poder. Los miembros del
pblico o de la prensa deberan tener el derecho de, de hecho, ser alentados a traer evidencia a la
comisin de lucha contra la corrupcin si creen que un funcionario pblico ha desvirtuado sus bienes o
abusado de su cargo. Pero las democracias necesitan un canal suplementario de acceso pblico para
Autoridad del gobierno si el poder est siendo abusado y la comisin de la contra-corrupcin no
persigue su misin, o juzga un cierto abuso del poder de mentir fuera de su alcance de la autoridad.
Incluso si el sistema funciona bien, el ombudsman puede encontrar ocasionalmente pruebas de que la
comisin de lucha contra la corrupcin no tiene, o que refuerza las investigaciones que la comisin ya
ha abierto. Y, las agencias de responsabilidad horizontal funcionan mejor cuando pueden ser
responsables por el otro por no hacer su trabajo.

Los poderes y funciones de la oficina del Ombudsman varan ampliamente de un pas a otro. En
algunos pases, es simplemente un mecanismo para recibir e investigar las quejas de los ciudadanos.
Sin embargo, la Constitucin filipina otorga al Defensor del Pueblo un mandato explcito para luchar
contra la corrupcin mediante la asistencia pblica, la prevencin, la investigacin y el enjuiciamiento
de funcionarios pblicos sospechosos, as como la direccin administrativa y la adjudicacin. En
Filipinas, esta oficina no necesita esperar a que los ciudadanos se presenten, y tambin puede actuar de
acuerdo con sus obligaciones. Sobre quejas annimas. Adems, no slo puede remitir cargos (contra
funcionarios de rango inferior) a los Tribunales, tambin puede procesar directamente. As, la oficina
combina las funciones ms limitadas de un Ombudsman con muchos de los de una contra-corrupcin e
incluso la agencia de auditora suprema.

Las auditoras independientes y sistemticas de las cuentas pblicas constituyen otro eslabn crucial en
la red de rendicin de cuentas. Claramente, no basta simplemente con monitorear las cuentas
personales de los funcionarios pblicos. Un sistema denso y superpuesto de rendicin de cuentas
requiere que todas las agencias gubernamentales, agencias y ministerios tengan sus cuentas
regularmente auditadas y que estn abiertas a la inspeccin y evaluacin de su desempeo de manera
ms general. Para llevar a cabo estos controles, cada agencia o oficina gubernamental importante debe
tener su propia oficina de auditora e inspector general. Pero las auditoras externas peridicas tambin
son esenciales. El gobierno debe tener una oficina del auditor general con la autoridad para realizar
auditoras externas sobre una base peridica o aleatoria, y auditar cualquier agencia en cualquier
momento cuando hay evidencia de mala conducta. Un modelo es la Contabilidad General (GAO, por
sus siglas en ingls) de los Estados Unidos, que es el brazo investigador del Congreso de los Estados
Unidos y que es responsable ante el mismo, otorgndole as una autonoma sustancial a las agencias del
poder ejecutivo.

La rendicin de cuentas horizontal es ms eficaz cuando es integral, es decir, cuando las agencias que
lo integran se entrelazan y se superponen parcialmente de manera sistmica. La superposicin de la
autoridad garantiza que si un actor institucional no cumple con su deber de exponer, cuestionar y
castigar (y, en ltima instancia, disuadir) el comportamiento corrupto, otra institucin puede iniciar el
proceso de rendicin de cuentas. La autoridad de interbloqueo significa que las diferentes instituciones
se relacionan entre s de una manera complementaria y reforzante, de manera que, por ejemplo, una
agencia de auditora puede descubrir el fraude, una comisin de lucha contra la corrupcin puede
imponer sanciones civiles y el proceso judicial puede Funcionar por s solo para presionar por
sanciones penales, mientras que un ombudsman puede estar de pie para investigar e informar si otras
instituciones no funcionan, o para ayudar y estimularlos en el trabajo. Como seala Guillermo
O'Donnell (que de alguna manera es el fundador intelectual del trmino y el campo), "la rendicin de
cuentas horizontal efectiva no es producto de agencias aisladas, sino de redes de agencias que incluyen
a su mximo nivel, Sistema jurdico constitucional "cierra" por Medios de las decisiones finales-los
tribunales (incluidos los ms altos) comprometidos con esa rendicin de cuentas ".

La vitalidad de la responsabilidad horizontal depende sobre todo de un sistema jurdico que, como se
mencion anteriormente, prev el ejercicio de controles y equilibrios por parte de otras entidades
pblicas que son independientes del gobierno y no compiten como alternativa. Tal sistema comienza
con la ley misma (incluida la constitucin), que debe proveer una fuerte autoridad para que las diversas
instituciones gubernamentales se controlen mutuamente y protejan su independencia a travs de la
tenencia en el cargo y los medios de nombramiento que sobrepasen el patronazgo o el partidismo. Si
los organismos de responsabilidad horizontal (comenzando con los tribunales) deben trabajar, deben
tener capacidad institucional, capacitacin y liderazgo que sea a la vez capaz, vigoroso, pero tambin
responsable. Al igual que la ley misma, los organismos de responsabilidad horizontal pueden ser
utilizados como un arma contra los opositores polticos, socavando la credibilidad de toda la red
institucional.

Un tipo de ley que es particularmente importante se refiere a la libertad de informacin. Malfeasance

prospera en el secreto y la oscuridad. Cuanto ms transparentes y visibles son las transacciones y las
operaciones gubernamentales, ms abiertas al escrutinio, ms factible es exponer, disuadir y contener la
corrupcin. Por esta razn, los ciudadanos deben tener el derecho legal de solicitar y recibir
informacin sobre todas las funciones y decisiones del gobierno que no sean de seguridad nacional o
que no infrinjan los derechos individuales de privacidad. En la lucha contra la corrupcin, la
disponibilidad pblica de informacin sobre finanzas pblicas, adquisiciones y contrataciones es
particularmente importante. Idealmente, dicha informacin debera publicarse en Internet. En
particular, todas las adquisiciones gubernamentales por encima de cierto nivel (modesto) deben hacerse
mediante licitacin pblica que se anuncia en los sitios web del gobierno.
Particularmente en sistemas polticos con una tradicin de corrupcin y abuso de poder, donde las
normas democrticas no estn profundamente arraigadas, los organismos de responsabilidad horizontal,
como la administracin electoral, necesitan autonoma constitucional. Hay una serie de posibles
modelos para esto. En Costa Rica, el Tribunal Supremo Electoral es prcticamente una cuarta rama del
gobierno, cuyos miembros son elegidos por perodos de seis aos escalonados por un voto de dos
tercios de la Corte Suprema. En la India, la independencia de la comisin electoral est protegida por
un mandato constitucional explcito y por un poderoso presidente, nombrado por el presidente no
partidista. En algunos otros pases, la independencia se logra mediante la supervisin de un rgano
judicial o El parlamento y no el poder ejecutivo.

La subversin de las instituciones de responsabilidad horizontal viene con mayor frecuencia en el

proceso de nombramiento. Si el gobierno es capaz de nombrar individuos polticamente flexibles para
dirigir estas agencias, su potencial para escudriar, cuestionar, desafiar y castigar puede ser
neutralizado en gran medida desde el principio. Los actores ejecutivos tambin intentan socavar la
responsabilidad horizontal limitando la autoridad legal de estos organismos, o hacindolos totalmente
dependientes para financiar las solicitudes presupuestarias del ejecutivo, o impidindoles perseguir
Cualquier accin legal (incluyendo procesamiento criminal) excepto a travs de un ministerio de
justicia que es controlado por un poltico leal.

Las Dimensiones Sustantivas: Libertad e Igualdad

La libertad puede consistir en tres tipos de derechos: poltico, civil y social (o socioeconmico). Los
derechos polticos incluyen el derecho a votar, a presentarse a la presidencia, a hacer campaa ya
organizar partidos polticos. Estos derechos hacen posible la participacin poltica y la competencia,
por lo tanto, la responsabilidad vertical. Pero no son tan simples como parecen. Como explica David
Beetham, una buena democracia debe asegurar que los votantes puedan votar en secreto, sin coaccin o
temor, y "con una eleccin efectiva entre candidatos y partidos" que puedan competir en igualdad de
condiciones. Una versin an ms rica de este derecho se logra cuando los ciudadanos pueden elegir a
los candidatos de los partidos polticos, a travs de elecciones intrapartidistas (primarias).

Los derechos civiles esenciales incluyen la libertad personal, la seguridad y la privacidad; Libertad de
pensamiento, expresin e informacin; libertad de religin; Libertad de reunin, asociacin y
organizacin (incluido el derecho a fundar sindicatos y partidos polticos y afiliarse a ellos); Libertad
de circulacin y de residencia; Y el derecho a la defensa legal y el debido proceso. Tambin hay una
serie de lo que podramos llamar "derechos econmicos civiles", incluidos no slo los derechos a la
propiedad privada y el espritu empresarial, sino tambin los derechos relacionados con el empleo, el
derecho a un pago justo ya las vacaciones y el derecho a la negociacin colectiva.

Como la abrumadora mayora de los sistemas jurdicos democrticos ha establecido esta coleccin de
derechos civiles, hay dos dimensiones principales que parecen ser importantes para una buena
democracia. La primera se refiere a la capacidad de enriquecer el legado de derechos y libertades de
que disfrutan los ciudadanos sin limitar ni perjudicar a otros. El segundo se refiere a los procedimientos
reales por los cuales estos derechos se conceden a todos los residentes en un rea determinada. Esto nos
lleva de nuevo a las cuestiones de eficiencia planteadas en el debate sobre el estado de derecho. Por
ejemplo, el derecho a una La defensa implica el derecho al debido proceso, a un juicio rpido ya la
asistencia letrada independientemente de los medios econmicos. Aunque la superposicin de estos
derechos parece desordenada y menos que elegante desde un punto de vista terico, es inevitable si se
quiere demostrar cmo los derechos y libertades son el "contenido" de la democracia, que es
importante por derecho propio.

Una condicin para asegurar la provisin de estos derechos es la claridad en la ley. Como seala
Beetham, muchos documentos sobre derechos humanos, entre ellos el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos y la Convencin Europea, autorizan excepciones y calificaciones para prevenir el
desorden y proteger la "salud y moral" pblicas. A menos que los tribunales tengan autoridad clara y
definitiva para decidir sobre Estas excepciones y para proteger los derechos, cualquier gobierno puede
inventar una excusa para Suprimir estos derechos. La libertad segura tambin requiere disposiciones
legales y constitucionales claras que establezcan la supremaca civil sobre los servicios militares y de
inteligencia, para asegurar que no se conviertan en infractores irresponsables de los derechos de los
ciudadanos . Excepto en circunstancias de verdadero Emergencia que bordea la guerra civil, se debe
prohibir a los militares que realicen operaciones de seguridad o vigilancia domsticas.

Asegurar los derechos polticos y civiles requiere muchas de las condiciones institucionales de equidad
y responsabilidad horizontal discutidas anteriormente con respecto a la participacin, la competencia y
la responsabilidad vertical. El primero y ms importante entre estas instituciones es un poder judicial
independiente, capaz y constitucionalmente autorizado, junto con un sistema jurdico ms amplio (y
cultura) que asegura un estado de derecho. Otros instrumentos importantes de responsabilidad
horizontal (o lo que Beetham llama "organismos de proteccin") son una comisin electoral
independiente, un defensor del pueblo y un La comisin de derechos humanos y las comisiones de
polica locales. Finalmente, si, como dijo Benjamin Franklin,

"La vigilancia es el precio eterno de la libertad", entonces una condicin indispensable para sostener la
libertad poltica y civil es una sociedad civil activa y bien organizada que vigila y defiende las
libertades civiles y la integridad del proceso electoral. Esto incluye una masa independiente y vigorosa
de medios de comunicacin que son capaces no slo de informar sino de investigar, cuestionar y
exponer abusos de poder que violan derechos.

A partir de estas condiciones, podemos inferir las fuentes ms comunes de subversin de derechos.

Entre ellos figuran los ejecutivos que manipulan las percepciones o temores de la seguridad nacional
para ampliar sus poderes, frenar las crticas y disentir y silenciar una oposicin particularmente
molesta; Sistemas judiciales que son demasiado incompetentes o demasiado polticamente parciales
para defender los derechos de los ciudadanos, o que ellos mismos abusan de estos derechos en su celo
procesal; Policas que abusen de los derechos de los acusados y detenidos, o que se dirigen a grupos
por razones puramente polticas; Y los agentes militares y de inteligencia que intimidan y aplastan la
oposicin poltica bajo el disfraz de la lucha contra el terrorismo o la defensa de la seguridad nacional.

Igualdad. Muchas de las dimensiones anteriores implican o requieren, y la misma palabra democracia
simboliza comnmente, la igualdad poltica formal de todos los ciudadanos. As, frases tales como
"derechos iguales bajo la ley" y "una persona un voto" son principios fundamentales de la democracia.
Una buena democracia garantiza que todos los ciudadanos y grupos tengan los mismos derechos y
protecciones legales, y tambin un acceso significativo y razonablemente rpido a la justicia y al poder.
Esto implica tambin la prohibicin de la discriminacin por motivos de gnero, raza, etnia, religin,
orientacin poltica u otras condiciones ajenas.

Ms an que algunos de nuestros otros temas, la igualdad es un ideal que nunca se logra perfectamente,
ni siquiera en trminos estrictamente polticos. Como observa Dietrich Rueschemeyer, individuos y
grupos con mejor educacin, ms informacin y ms recursos tendrn inevitablemente ms poder para
moldear el debate y las preferencias pblicas y para determinar la eleccin de lderes y polticas.
Llegamos, pues, a un dilema fundamental. La democracia como sistema poltico no requiere por s
misma un cierto conjunto de polticas sociales o econmicas. Ms bien, el proceso democrtico se
centra precisamente en la lucha por determinar esas polticas y, por lo tanto, dar forma a la distribucin
de los beneficios entre los grupos e incluso entre generaciones. Sin embargo, para disfrutar de la
igualdad poltica, los ciudadanos tambin deben tener Alguna medida de igualdad en ingresos, riqueza
y estatus. Cuanto ms extremas sean las desigualdades sociales y econmicas, ms desproporcionado
ser el poder de quienes controlan vastas concentraciones de riqueza y, por lo tanto, su capacidad para
hacer que los lderes respondan a sus deseos e intereses. Esto es especialmente cierto en sectores
rurales polarizados en una pequea clase de terratenientes ricos y en una masa de campesinos sin tierra
y dependientes, generando relaciones semi-feudales y agravios acumulativos que engendran polticas
radicales y diversas formas de represin como respuesta. Donde, como en la regin andina de Amrica
Latina, tales polaridades de clase se superponen con clivajes regionales y tnicos, la poltica
democrtica se vuelve an ms polarizada e inestable. Ya sea rural o urbano, en la medida en que la
desigualdad extrema se asocia con la pobreza generalizada -como sucede en gran parte de Amrica
Latina, Filipinas y Sudfrica, por ejemplo- esto genera enormes desafos polticos (fuertes presiones de
redistribucin, altas tasas de Crimen e ilegalidad) y formidable Obstculos para el ejercicio efectivo de
los derechos de ciudadana.

Estas barreras no son slo estructurales, los desesperadamente pobres carecen de los conocimientos y
recursos necesarios para usar y defender sus derechos -pero tambin culturales, como las desigualdades
de status masivas, reproducidas a travs de las generaciones- llevan a los ricos a ver a los pobres como
inferiores, irresponsables e incapaces de autogobernarse. Tales visiones culturales justifican un
tratamiento extremadamente paternalista de los pobres en el mejor de los casos, ya menudo la
explotacin cruda.

La movilizacin de los pobres puede atenuar este impacto (en la India, los pobres y las castas inferiores
votan en porcentajes ms altos que los ricos). As tambin las reglas e instituciones (como las leyes de
financiamiento de partidos y campaas) que mitigan la capacidad de los ricos para convertir los
recursos financieros en recursos polticos, o que ponen un piso mnimo de recursos polticos bajo los
pies de todos los partidos importantes. Pero en un grado u otro, el problema se enfrenta a todas las
democracias.

As, aunque concebamos la dimensin de la igualdad en trminos polticos estrechos, no podemos

ignorar sus correlatos econmicos y sociales. Filosficamente tambin, algunos insisten en que la
democracia debe ser juzgada por la medida en que logra a lo largo del tiempo mayores derechos
sociales: el derecho a la salud (mental y fsico); El derecho a la asistencia y la seguridad social; El
derecho al trabajo ya la huelga; El derecho al estudio ya la educacin; El derecho a un medio ambiente
sano y limpio; Y el derecho a alojamiento. Las constituciones varan en la medida en que formalmente
reconocen y garantizan estos derechos, pero las nuevas constituciones democrticas son cada vez ms
explcitas sobre ellos.

A diferencia de los derechos polticos y civiles de "primera generacin", que pueden ser garantizados
principalmente por la autocontrol y el correcto funcionamiento jurdico del Estado, los derechos
sociales y econmicos imponen al Estado una carga de accin positiva y, por lo tanto, ms difcil y
mucho ms Financieramente costoso, para lograr. En consecuencia, se han intentado redisear las
polticas para lograr los derechos sociales de una manera que disminuya (o mejor distribuya) la carga
econmica sobre la sociedad.
Por lo tanto, los principales requisitos para el ulterior cumplimiento de los derechos sociales (ms all
de la voluntad poltica) son la abundancia suficiente para financiar polticas sociales y estrategias sabias
para alcanzar objetivos de poltica igualitaria con la mayor eficiencia y la menor resistencia a la
prosperidad econmica. La eficiencia requiere que los recursos disponibles se destinen lo ms posible a
inversiones en infraestructura fsica y especialmente en capital humano (salud pblica y educacin) que
aumenten la productividad de los pobres con el tiempo. Esto, a su vez, requiere el control de la
corrupcin y, por lo tanto, fuertes instituciones de responsabilidad horizontal.

Existe una naturaleza circular en la bsqueda de una mayor igualdad (o al menos una reduccin
constante de la pobreza absoluta). Si se requieren polticas sabias y progresistas, de dnde provienen
estos si los lderes elegidos por el poder desproporcionado de los privilegiados no estn suficientemente
iluminados para alcanzar ms all del inters poltico inmediato? Histricamente, la respuesta ha estado
fuertemente, como seala Rueschemeyer, en la movilizacin colectiva de grupos autnomos y partidos
que representan Grupos de clase baja y de estatus. En particular, los sindicatos unificados y fuertes han
desempeado un papel importante en la obtencin de la extensin de muchos derechos econmicos y
sociales. Pero tambin es vital que el sistema legal proteja los derechos polticos y cvicos de los grupos
subordinados y vulnerables para organizar, Protesta, lobby, campaa y voto.

La dimensin de resultados: capacidad de respuesta

Finalmente, podemos analizar la calidad democrtica, por lo que logra, en trminos de respuesta
gubernamental a las expectativas, intereses, necesidades y demandas de los ciudadanos. Esta dimensin
est estrechamente relacionada con la responsabilidad vertical (y por tanto con la participacin y la
competencia). Y esto a su vez influye en lo bien que los ciudadanos estarn satisfechos con el
desempeo de la democracia, y hasta qu punto vern como legtima, la mejor forma de gobierno para
su pas.

Como explica G. Bingham Powell, los gobiernos democrticos responden cuando el proceso
democrtico los induce a "formular y aplicar polticas que los ciudadanos quieren". Como lo describe
Powell, el proceso democrtico que produce capacidad de respuesta tiene lugar en una cadena de tres
vnculos. En primer lugar, las opciones se estructuran de una manera que destila las diversas
preferencias de las polticas multidimensionales de los ciudadanos hacia opciones de poltica nacional
ms coherentes ofrecidas por partidos polticos en competencia. En segundo lugar, las preferencias
electorales de los ciudadanos se agregan (por medios institucionales muy diferentes en diferentes tipos
de democracias) a un gobierno de formuladores de polticas. Y tercero, los funcionarios electos (y sus
designados) luego traducen las posturas y los compromisos de poltica en los resultados reales de las
polticas.

Los productos de la capacidad de respuesta tambin incluyen los servicios gubernamentales, la

distribucin de beneficios materiales a los mandantes y la extensin de los bienes simblicos. Sin
embargo, el estudio emprico de la capacidad de respuesta es ms complicado. De hecho, la idea de que
incluso los ciudadanos educados, informados y polticamente comprometidos siempre conocen sus
propios intereses y deseos en relacin con polticas especficas es una suposicin (vase ms arriba),
especialmente tenue en situaciones donde los ciudadanos pueden necesitar conocimientos
especializados para identificar y evaluar con precisin Lo que funcionar en su beneficio. Un dilema
tambin ocurre, seala Powell, cuando los responsables polticos tienen que sopesar el equilibrio entre
la capacidad de respuesta a las preferencias ciudadanas a corto plazo ya los intereses ciudadanos a ms
largo plazo.

Las diferentes formas institucionales tambin presentan diferentes problemas de capacidad de

respuesta. Los sistemas mayoritarios hacen posible que los votantes traigan un nuevo gobierno con un
curso de poltica decisivamente diferente, pero pueden no responder a las necesidades y demandas de
las diferentes minoras.

Los sistemas consensuados, basados en la representacin proporcional, responden ms ampliamente en

este ltimo aspecto, pero menos en su capacidad para imponer y potenciar un curso poltico
marcadamente diferente.

Powell observa una serie de otros problemas conceptuales y prcticos. Cuando las cuestiones caen en
mltiples dimensiones y las orientaciones partidistas no se ordenan ordenadamente entre ellas, resulta
difcil inferir un mandato de poltica electoral al cual un nuevo gobierno debe respuesta. La cadena de
respuesta tambin falla desde el principio cuando los partidos y candidatos competidores no estructuran
claramente las opciones de poltica para los votantes, o cuando ningn partido ofrece la poltica que los
ciudadanos desean.

Las condiciones contextuales que favorecen la capacidad de respuesta son similares a las que apoyan la
rendicin de cuentas vertical. Incluyen una sociedad civil bien establecida, independiente, informada y
comprometida, y un sistema de partidos estable y coherente que es capaz de definir elecciones polticas
claras para el electorado y luego traducir esos programas de polticas en agendas de accin legislativa y
ejecutiva. Es bastante obvio por qu estos factores son esenciales. Los partidos polticos eficaces y las
instituciones de la sociedad civil de todo tipo son esenciales para articular y agregar intereses y
demandas de los ciudadanos. Pero el gobierno debe ser capaz de traducir esas preferencias agregadas
en polticas y programas. Esto requiere, como seala Powell, una burocracia gubernamental que no
slo es capaz y profesional, sino tambin honesta y transparente. Por lo tanto, una fuerte
responsabilidad horizontal, para limitar la corrupcin y el desgobierno, es importante para asegurar este
enlace final en la cadena de respuesta.

Hay al menos tres rdenes de lmites objetivos en la capacidad de respuesta. En primer lugar, los
lderes democrticamente elegidos no siempre buscan entender y responder a las preocupaciones,
preferencias y demandas de los ciudadanos. A menudo trabajan para maximizar su propia autonoma y
aprovechar la complejidad de los problemas, as como los cambios en la poltica durante el transcurso
de un mandato electoral. Cuando los lderes demaggicos buscan desviar la atencin o manipular el
sentimiento pblico acerca de las cuestiones de poltica pblica para engrandecer su poder y riqueza,
pasamos del fenmeno de la restriccin a la subversin activa.

La capacidad de respuesta gubernamental a las demandas de los ciudadanos tambin se ve limitada por
recursos limitados y dficits presupuestarios, incluso en los pases ms ricos. Por ejemplo, si el
envejecimiento de la poblacin exige mayores pensiones y mejores prestaciones sanitarias y de otro
tipo, sin aumento de la edad de jubilacin ni otras compensaciones, un gobierno cargado con
limitaciones presupuestarias puede ser simplemente incapaz de satisfacer sus expectativas de una
manera sostenible.

Del mismo modo, los problemas persistentes planteados por el desempleo y la inmigracin ilustran an
ms la casi imposibilidad de encontrar soluciones generalmente satisfactorias, legtimas y receptivas en
las democracias contemporneas. Ningn gobierno puede permitirse durante mucho tiempo responder
plenamente a las diferentes demandas de los principales grupos de inters por servicios, beneficios y
otros gastos del programa. Administrar responsablemente -en oposicin a puramente responsivo-
implica establecer prioridades y tomar decisiones difciles. Uno de los aspectos ms importantes de la
capacidad de respuesta en una democracia es inferir de la cacofona de los compromisos polticos, los
resultados de las elecciones y las demandas de los grupos de inters precisamente cules son las
prioridades del electorado. Inevitablemente, algunos grupos se sentirn decepcionados.

El tercer orden de lmites a la capacidad de respuesta del gobierno deriva del control cada vez menor
que los gobiernos nacionales tienen sobre sus propias economas en una era de globalizacin, como
hemos mencionado anteriormente con respecto a la rendicin de cuentas vertical. Por supuesto, la
capacidad de respuesta puede verse restringida, socavada o subvertida de otras maneras: por ejemplo,
cuando los partidos polticos se organizan a lo largo de la etnia o la identidad ms que en lneas
programticas; O cuando los sistemas electorales producen resultados gravemente desproporcionados
que penalizan a las minoras y evitan que la distribucin real de las preferencias se refleje en la
legislatura; O cuando el proceso de formacin y aplicacin de polticas se ve distorsionado por la
flagrante corrupcin y el desproporcionado poder de presin de los grupos de intereses ricos que
contribuyen fuertemente a los partidos polticos.

Estas restricciones y subversiones, combinadas con la pura intratabilidad de los problemas polticos,
como la pobreza y la desigualdad arraigadas, los cambios demogrficos y los asombrosos costos a corto
plazo de las reformas econmicas estructurales, generan descontento, insatisfaccin y malestar en
muchas democracias contemporneas, Establecidos. Tales condiciones, en particular cuando se
combinan con la realidad o percepcin de una corrupcin poltica extensa, erosionan la legitimidad de
los sistemas democrticos y alientan alternativas populistas e irresponsables.

Una manera de medir la capacidad de respuesta es directamente: simplemente preguntar a los

ciudadanos, en las encuestas, hasta qu punto creen que el gobierno responde a sus necesidades y
preocupaciones. Otra forma es inferir la capacidad de respuesta de la satisfaccin de los ciudadanos con
el funcionamiento de la democracia. Medidas empricas de satisfaccin de los ciudadanos se pueden
encontrar en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos aos, especialmente en
los Estados Unidos y Europa Occidental, pero tambin cada vez ms en Amrica Latina, Europa del
Este, frica y Asia.36 Algunos estudiosos tambin han obtenido indirectamente una segunda medida de
la capacidad de respuesta midiendo la distancia entre los gobernadores y los gobernados en ciertas
polticas, y no slo en trminos de divisiones izquierda / derecha.

El Sistema de Cualidades Democrticas

Hemos presentado aqu ocho dimensiones diferentes de la calidad democrtica (y observamos cmo se
podran aislar otras dimensiones dentro de ellas). En un sentido, podemos hablar de diferentes
"cualidades" de la democracia, y evaluar el nivel de desarrollo de cada uno individualmente. Pero como
hemos enfatizado a lo largo, estas diferentes dimensiones interactan y se refuerzan mutuamente,
convirtindose finalmente en un sistema. Aunque es posible identificar diferentes tipos de democracia
de baja calidad, que carecen de cualidades diferentes, las diversas dimensiones estn estrechamente
vinculadas y tienden a moverse juntas, ya sea hacia la mejora democrtica y la profundizacin o hacia
la decadencia. Cuando encontramos democracias muy dbiles en algunas dimensiones, como la libertad
y el imperio de la ley, tienden a ser notablemente deficientes en otros tambin.
Los vnculos entre los diferentes elementos de la democracia son tan densamente interactivos y
superpuestos que a veces es difcil saber dnde termina una dimensin y otra empieza. Sin una amplia
proteccin y facilitacin de los derechos civiles y polticos, muchos ciudadanos no tendrn la capacidad
de participar en el proceso poltico, tanto en el mbito electoral como fuera de l.

A menos que haya acceso justo y sin obstculos a la arena electoral, la rendicin de cuentas vertical
puede ser muy disminuida. Esto requiere no slo la prevencin del fraude electoral y de la violencia y
la intimidacin contra los votantes, los candidatos y los partidos, sino tambin -como sostiene
Beetham- la prevencin de las denigraciones ms sutiles de los derechos electorales, incluidos los
derechos de igualdad en el acceso a la financiacin poltica ya los medios de comunicacin. Si, debido
a las ventajas injustas acumuladas que goza el partido gobernante, los votantes no son capaces de
convertir su insatisfaccin con los titulares en apoyo electoral a la oposicin, o si algn partido
(gobernando o no) abruma a sus oponentes y ahoga sus mensajes con una financiacin sumamente
superior y el acceso a los medios de comunicacin, la dimensin electoral de la rendicin de cuentas
vertical puede estar viciada. Y si los votantes no pueden responsabilizar eficazmente a sus gobernantes
en las urnas -y poner en el cargo a una oposicin cuya poltica promete que prefieren- entonces se
rompe un vnculo crucial en la cadena de rendicin de cuentas segn lo define Powell.

Por lo tanto, los derechos civiles y polticos son fundamentales para la participacin y competencia de
los partidos, intereses y organizaciones que contribuyen a la rendicin de cuentas y la capacidad de
respuesta vertical. Tambin son necesarios para la rendicin de cuentas horizontal, en la medida en que
los organismos de rendicin de cuentas horizontal en el Estado se vuelven ms activos y eficaces
cuando son reforzados, suplicados e informados por agentes de la responsabilidad vertical,
particularmente en los medios de comunicacin, las ONG y otros actores la sociedad civil.

Pero nada de esto es posible sin un estado de derecho, en el que un poder judicial independiente e
imparcial afirma los derechos y penaliza y prohbe las violaciones de las salvaguardias institucionales
para la rendicin de cuentas vertical y horizontal. Tampoco se puede sostener un estado de derecho y el
abuso de poder se previene y se contiene sin instituciones fuertes de responsabilidad horizontal, que
tambin aseguran que los instrumentos electorales de la competencia y la responsabilidad vertical no
sern abusados. Al mismo tiempo, los ciudadanos participativos, que votan en las urnas y actan de
diversas maneras organizadas en la sociedad civil, son la ltima lnea de defensa contra posibles
esfuerzos ejecutivos para subvertir el estado de derecho y las instituciones de buena gobernanza.

Para estar seguro, todas las cosas buenas no van juntas sin problemas. Un gobierno altamente sensible a
los deseos de la mayora puede pisotear los derechos de las minoras. La maximizacin de las
dimensiones procesales de la soberana popular -la participacin, la competencia y la responsabilidad
vertical- puede, bajo ciertas Las circunstancias vienen a expensas de la libertad y la igualdad. Una
democracia de alta calidad, por lo tanto, no es inifintamente alta en toda calidad de democracia. Ms
bien, representa un equilibrio entre las virtudes que descansan en la tensin. Como ha sugerido
Guillermo O'Donnell, las poliarquas (o por implicacin, democracias slidas y slidas) "son la
compleja sntesis de tres corrientes o tradiciones histricas: la democracia, el liberalismo y el
republicanismo" 39. Sigue habiendo un conjunto de preguntas filosficas y empricas. Una
democracia de calidad necesariamente producir resultados de calidad y satisfaccin ciudadana? Las
mejoras en la calidad aliviarn el aparente descontento creciente de los ciudadanos democrticos en
muchos pases? Un gobierno puede puntuar generalmente muy altamente en nuestras ocho dimensiones
de la calidad-incluyendo responsiveness-yet todava muchos ciudadanos insatisfechos. Esto puede ser
cierto por varias razones. En primer lugar, como sugerimos anteriormente, los ciudadanos no siempre
saben qu polticas producirn los resultados que buscan, como la amplia prosperidad econmica y la
estabilidad. En segundo lugar, vivimos en una poca en la que las noticias y la informacin llegan a los
ciudadanos con una velocidad y competencia sin precedentes por la atencin, generando una tendencia
hacia el sensacionalismo y la exposicin negativa en los medios de comunicacin. Esto hace que los
fracasos de la democracia parezcan ms escandalosos, ms a menudo, de lo que tendran en una era
anterior. En tercer lugar, como hemos sealado, la capacidad de respuesta en una democracia es
intrnsecamente compleja y multidimensional.

Con tantos intereses diferentes en la sociedad, capaces de agregarse de tantas maneras diferentes, es
imposible que el gobierno responda a todos los intereses y preocupaciones. La democracia se trata de la
competencia y la eleccin, y los perdedores estn obligados a estar insatisfechos, al menos
temporalmente.

No obstante, pensamos que parte del actual desencanto con la democracia se refiere a procedimientos e
instituciones, y no slo se deriva de ms informacin sobre las fallas del gobierno, sino tambin
expectativas ms altas de los ciudadanos respecto de lo que la democracia puede ofrecer de manera
procesal y sustantiva, Resultados. No creemos que sea errneo que los ciudadanos democrticos, cada
vez ms informados y conscientes, deseen ms posibilidades de participacin, mayor responsabilidad,
transparencia y competitividad, un Estado de derecho ms slido, ms libertad e igualdad y ms
sensibles, o al menos Razonablemente sensible-gobierno. De hecho, pensamos que la larga evolucin
histrica de la democracia sugiere que, si los ciudadanos se movilizan efectivamente, estas aspiraciones
de una democracia de mayor calidad pueden lograrse gradualmente, aunque de manera imperfecta.