!

Introduo**

I.*Governo,*desenvolvimento*e*polticas*pblicas**

Pode'se! marcar! os! anos! 1990! como! o! perodo! em! que! a! temtica! das!
polticas! pblicas! ganha! presena! no! universo! do! direito! no! Brasil,! aspirando! !
quitao!da!dvida!social,!pelo!realizao!dos!direitos!sociais,!com!o!tratamento!
ambicioso! e! generoso! que! lhes! conferia! a! Constituio! Federal! de! 1988.! No!
bastava! a! democracia! poltica,! do! voto,! que! s! viria! a! ser! plenamente!
reconquistada! nas! eleies! presidenciais! de! 1989,! dado! o! insucesso! do!
movimento! pelas! eleies! diretas,! em! 1984.! O! pas! reclamava! que! ela! fosse!
completada!pela!democracia!econmica!e!social.!

Logo! aps! a! redemocratizao,! quando! o! movimento! social! dominava! a!!

cena!poltica,!havia!certa!indistino!sobre!os!papis!especficos!de!seus!prprios!
agentes! e! do! governo! em! relao! ao! que! seria! necessrio! para! realizar! o! plano!
contido! na! Constituio! de! 1988.! A! histria! recente! explicava,! em! parte,! esse!
obscurecimento,!pois,!recm'sados!do!perodo!autoritrio,!no!considervamos!
o!governo!entre!as!categorias!mentais!disponveis!para!organizar!a!ao!capaz!de!
realizar! a! democracia.! A! perda! de! legitimidade! do! perodo! autoritrio! cobrava!
um!preo!tambm!no!campo!epistemolgico.!!O!governo!eram!os!outros.!

No! entanto,! restava! o! desafio! de! elevar! o! patamar! civilizatrio! da!

sociedade! brasileira! e! com! ele! as! questes! econmicas,! administrativas,! e!
tambm! jurdicas,! necessrias! para! a! tarefa! de! generalizar! a! proviso! dos!
direitos!sociais.!Certamente!no!seria!possvel!nos!anos!1990,!como!no!!hoje,!
compreender! e! enfrentar! as! injunes! necessrias! para! oferecer! educao!
pblica! ou! sade! universais! e! de! qualidade! para! milhes! de! brasileiros,! sem!
considerar,!de!forma!articulada,!as!variveis!jurdicas,!da!organizao!poltica,!da!
configurao! social! em! cada! lugar,! com! sua! histria! prpria,! a! existncia! ou!
inexistncia! do! corpo! de! funcionrios! pblicos! para! realizar! os! servios!
implcitos! naquela! poltica,! ou! as! alternativas! de! delegao! a! particulares,! sob!

! 9!
regulao! do! Poder! Pblico,! enfim,! a! multiplicidade! de! elementos! associados! !
expresso!poltica!pblica.!Esses!desafios!governamentais,!alis,!impunham!uma!
nova! viso! no! apenas! s! demandas! sociais,! mas! a! todas! as! formas! e! arranjos!
necessrios! para! a! produo! e! o! desenvolvimento! da! economia,! com! a!
participao!de!saberes!e!aes!de!mltiplas!ordens.!!

No!processo!de!reconstruo!do!Estado!brasileiro,!com!a!consolidao!da!
democracia,!que!se!segue!a!duas!dcadas!de!vigncia!da!Constituio!de!1988,!e!a!
estabilizao! econmica,! que! restituiu! ao! pas! a! possibilidade! de! planejamento,!
h! uma! demanda! por! instituies! (que! vai! muito! alm! de! regras! do! jogo! que!
tornem!previsveis!os!comportamentos!num!ambiente!de!negcios,!defendidas!
pelo! neo'institucionalismo! econmico).! No! basta! a! existncia! de! regras! claras,!
autoridades!confiveis,!Poder!Judicirio!efetivamente!atuante.!A!organizao!da!
vida! democrtica! depende,! entre! outras! coisas,! do! financiamento! da! infra'
estrutura!e!todos!os!dispndios!necessrios!para!as!tarefas!civilizatrias!e!alm!
dessas,!a!dinamizao!da!atividade!produtiva!e!criadora!como!um!objetivo!em!si.!!

O! desenvolvimentismo! do! perodo! inicial! da! CEPAL,! na! dcada! de! 1950,!
representou! um! alento! para! a! Amrica! Latina,! na! conduo! de! uma! reflexo!
autnoma! sobre! os! caminhos! possveis! para! a! sada! da! condio! de!
subdesenvolvimento.! Naquele! momento,! havia! um! desafio! claramente! posto! no!
horizonte,!o!problema!da!industrializao,!muito!dificultado!em!vista!da!falta!de!
acumulao! primitiva! de! capital! nacional! ou! investimentos! estrangeiros!
suficientes! para! a! arrancada! inicial! da! instalao! do! parque! fabril.! Isso! acabou!
por!ocorrer!no!Brasil!nos!anos!1970,!durante!os!governos!militares,!legatrios!da!
formao! de! um! pensamento! nacional! voltado! ! ao! nas! duas! dcadas!
anteriores,!posto!em!prtica!nas!experincias!planejadoras!do!fim!dos!anos!1950!
e! da! dcada! de! 60.! O! desenvolvimentismo! trouxe! ao! cenrio! pblico!
instrumentos!de!transformao!institucional!e!econmica,!experimentados!sob!a!
luz!da!teoria!keynesiana,!como!o!planejamento!e!as!empresas!estatais.!Com!isso,!
criava! condies! para! superar! as! limitaes! da! base! social! do!

! 10!
subdesenvolvimento! e! apontava! a! possibilidade! de! uma! insero! autnoma! do!
Brasil!na!economia!mundial,!superando!a!sua!condio!de!economia!perifrica.1!

O! que! h! de! novo,! com! a! centralidade! do! direito! relegitimada! pela!

Constituio! democrtica,! ! a! compreenso! de! que! os! instrumentos! para! a!
transformao! das! estruturas! se! ampliaram! muito.! Com! isso,! os! pases! em!
desenvolvimento! tm! ! disposio! modos! particulares! de! articulao! da!
economia!e!da!sociedade!com!o!direito,!seja!pela!atividade!planejadora!ou!pelos!
mecanismos!de!participao!do!Estado,!fomento!e!incentivo,!que!se!refinaram!e!
tornaram!mais!complexos!e!diversificados.!O!problema!no!!apenas!saber!qual!o!
papel!do!Estado!num!pas!j!no!to!perifrico!como!no!passado,!mas!apontar!os!
modos! de! sua! atuao! para! a! realizao! bem! sucedida! dos! objetivos!
democraticamente!escolhidos.!

O! mundo! vive! um! momento! de! mudana! de! antigos! paradigmas.! Com! a!
ascenso! econmica,! no! cenrio! mundial,! dos! chamados! BRICS,2!que! passam! a!
exercer!influncia!sobre!a!economia!e!a!poltica!mundiais,!passa!a!fazer!sentido!
refletir! em! termos! de! um! novo! desenvolvimentismo.! Cresce! a! participao!
relativa! dos! Estados! emergentes! na! economia! mundial,! com! destaque! para! a!
China,!3!que! pela! primeira! vez! oferece! um! contrapeso! real! ao! poder! econmico!
dos! Estados! Unidos.! Diferentemente! do! que! ocorria! no! passado,! esse! impulso!
tem! correspondido! a! uma! evoluo! da! relao! entre! as! naes,! com! um! peso!
poltico! no! desprezvel,! dos! emergentes! nos! foros! internacionais.! Os! pases!
emergentes! tornam'se,! pelo! menos! em! parte,! destino! do! capital.! Mesmo! ainda!
distantes!de!um!protagonismo!pleno,!no!plano!poltico!internacional,!!possvel!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1!Francisco! de! Oliveira.! Viagem! ao! olho! do! furaco.! Celso! Furtado! e! o! desafio! do! pensamento!

autoritrio!brasileiro.,In,Novos,Estudos,CEBRAP,!no.!48,!julho!1997,!pp.!3'19,!pp.!17/18.!
2!O!acrnimo!BRICS!refere'se!aos!Estados!emergentes,!Brasil,!Rssia,!India,!China!e!frica!do!Sul.!
3!A!experincia!da!China,!com!o!seu!vertiginoso!crescimento,!considerada!sua!escala,!velocidade!e!

os!efeitos!sobre!bilhes!de!pessoas,!desperta!evidente!interesse!em!investigar'se!a!direo!e!os!
percalos!do!processo!e!em!especial!qual!o!papel!do!Estado.!!fato!que!se!trata!de!um!proce!sso!
de!libertao!de!foras!produtivas,!por!meio!do!estmulo!individual,!num!primeiro!momento,!na!
dcada! de! 1980,! ! agricultura,! em! que! uma! pequena! liberalizao! resultou! em! avanos!
expressivos! de! produtividade,! alm! de! subprodutos,! como! a! criao! de! pequenos! negcios,!
melhoria! da! qualidade! da! produo! e! drenagem! dos! campos.! ! Mas! h! o! problema! do!
autoritarismo! poltico,! em! que! a! centralizao! das! decises! no! partido,! de! um! lado,! no! emite!
informaes!confiveis!sobre!os!pormenores!das!experincias!e,!de!outro,!no!permite!conhecer!!
os!seus!aspectos!crticos.!Joshua!Cooper!Ramo.!The,Beijing,Consensus.!London:!The!Foreign!Policy!
Center,!2004.!

! 11!
um! novo! equilbrio! de! foras,! que,! por! sua! vez,! refora! tendncias! internas!
favorveis!!modernizao!e!desenvolvimento.!!

Essa! mudana! indica! a! renovao! de! um! papel! ativo! para! o! Estado,! em!
termos! distintos! do! que! propalava! a! corrente! dominante! no! final! do! sculo! XX.!!
Alm! disso,! no! resta! dvida! de! que! a! prpria! situao! econmica! mundial,!
decorrente,! em! grande! medida,! de! movimentos! de! capitais! incontidos! por!
barreiras!regulatrias,!impele!o!pndulo!de!volta!para!um!papel!mais!ativo!tanto!
dos!Estados!nacionais!como!das!organizaes!internacionais!oficiais.!!

Se!num!cenrio!de!demanda!por!capital!o!papel!planejador!e!organizador!
do! Estado! era! central,! no! cenrio! de! disponibilidade! de! capital,! tambm! o! .! A!
estruturao! institucional! do! pas,! no! mbito! estrito! do! Estado,! assim! como! no!
campo!das!atividades!empresariais!e!sociais!privadas,!pode!ser!o!elemento!que!
faz!a!diferena!entre!a!evoluo,!com!ganho!social!e!incluso,!e!a!estagnao.!Isso!
demonstra!a!atualidade!da!reflexo!desenvolvimentista,!especialmente!quanto!!
compreenso! de! que! a! reproduo! das! condies! que! impedem! o!
desenvolvimento! no! ! inevitvel! e! pode! ser! enfrentada! com! um! movimento!
prprio,! de! crescimento! combinado! com! a! modificao! das! estruturas! que!
produzem!os!desequilbrios!sociais!e!econmicos.4!!

A!atuao!dos!Estados!e!governos!das!naes!emergentes!!relevante!no!
percurso! que! leva! ao! desenvolvimento.! Como! advertia! Stuart! Mill:! As! funes!
peculiares! ao! governo! no! so! fixas,! mas! diversas! em! diferentes! estados! da!
sociedade! ! muito! mais! extensas! em! estado! atrasado! do! que! em! um!
desenvolvido.!5!A! ascenso! de! um! Estado! emergente! ao! patamar! de! Estado!
desenvolvido,!vivendo!plenamente!a!democracia,!reclama!uma!cultura!poltica!e!
social!fortemente!entrelaada!com!prticas!jurdicas!efetivas!e!progressivamente!
institucionalizadas.!!

Embora! a! geografia! no! novo! desenvolvimento! abranja! novos! atores!

estatais,! os! padres! jurdico'institucionais! dos! aspirantes! ao! pleno!
desenvolvimento,! sob! condies! democrticas,! tm! como! inspirao! a! tradio!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4 !Ricardo! Bielschowsky.! Pensamento, Econmico, Brasileiro., O, Ciclo, Ideolgico, do,
Desenvolvimentismo.,4!ed.!Rio!de!Janeiro:!Contraponto,!2004.!!
5!John!Stuart!Mill.!O,Governo,Representativo.,3!ed.,!So!Paulo:!Ibrasa,!1995,!p!16.!

! 12!
formada!nos!pases!centrais!desenvolvidos.!Nas!democracias!jovens,!ou!naquelas!
que! aspiram! a! essa! condio,! a! primeira! providncia! ! implantar! as! regras!
bsicas!do!Estado!de!direito!e!as!condies!essenciais!da!igualdade!eleitoral,!para!
que! a! disputa! de! eleies! corretas! e! no! fraudulentas,! sem! manipulao! da!
comunicao,! seja! capaz! de! superar! governos! autoritrios! e! a! dominao! de!
oligarquias.! O! regime! de! legalidade! no! exerccio! do! poder,! nesse! quadro,! como!
naqueles!que!o!precederam!na!formao!do!Estado!moderno,!!indispensvel!!
implantao!completa!da!democracia.!Nesse!contexto,!o!papel!da!poltica!segue!
paralelo!ao!do!direito.!Trata'se!de!conter!a!fora!autoritria!de!pequenos!grupos!
e!dividir!o!exerccio!do!poder!com!o!conjunto!da!sociedade.!

As! estruturas! da! desigualdade! podem! ser,! se! no! modificadas,! bastante!
perturbadas! na! sua! inrcia! conservadora,! mediante! processos! jurdico'
institucionais! bem! articulados.! O! Brasil! ! um! pas! com! abundncia! de! recursos!
minerais,!terra!aproveitvel!para!agricultura,!recursos!hdricos,!sem!histrico!de!
conflitos! tnicos! ou! religiosos,! ou! fatores! desse! gnero! de! desagregao! social,!
com! exceo! da! desigualdade! social! e! econmica,! enraizada! na! longa! e!
persistente!histria!da!escravido!e!sua!obra,!na!expresso!de!Joaquim!Nabuco.!A!
condio!de!atraso!e!pobreza!no!pode!ser!tomada!como!uma!condenao,!mas!
encarada! como! problema! que! pode! ser! superado,! na! perspectiva! da! ao! dos!
governos! e! da! sociedade,! no! limiar! de! um! perodo! de! crescimento! e!
desenvolvimento! que! permite! acreditar! na! sustentabilidade! das! conquistas!
sociais! e! dos! avanos! institucionais.! O! desafio! ! no! repetir! trajetrias! do!
passado,! em! que! esse! movimento! se! fez! em! detrimento! do! meio! ambiente! e! da!
igualdade!social,!deixando!para!trs!enormes!contingentes!de!pessoas,!que!por!si!
ou!seus!sucessores!no!usufruram!dos!benefcios!do!enriquecimento!das!naes.!
Embora!o!nvel!de!riqueza!no!mundo!seja!indito,!nunca!foram!to!acentuadas!as!
desigualdades! e! as! privaes,! para! um! grande! contingente! da! populao!
mundial.6!!

O! cenrio! social! do! novo! desenvolvimento! ! animado! pela! grande!

renovao! social! e! cultural! associada! ! mudana! no! papel! das! mulheres,!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
6!Amartya!Sen.!Desenvolvimento,como,Liberdade.,So!Paulo:!Companhia!das!Letras,!2000.!

! 13!
desdobramento!da!revoluo!sexual!dos!anos!1960.!O!aumento!da!escolaridade!e!
da! participao! do! gnero! em! todos! os! escales! do! mundo! do! trabalho! e! suas!
consequncias! demogrficas,! com! a! reduo! global! da! taxa! de! fecundidade,!
coincide! com! a! maior! presena! da! liderana! feminina! em! movimentos! da!
sociedade!e!da!cultura!e!a!ascenso!das!mulheres!ao!poder,!de!modo!lento,!mas!
persistente,! em! vrios! lugares! do! mundo.! Comeam! a! ocorrer! alteraes! de!
estruturas! simblicas,! como! a! representao! da! famlia,! admitindo'se! que! ela!
figure! como! responsvel! pelo! grupo! familiar! em! algumas! polticas! sociais,!
segundo! modelo! adotado! por! organizaes! internacionais,! com! base! em!
evidncias! empricas! de! eficcia! do! gasto.! Essas! alteraes! tendem! a! repercutir!
sobre! o! funcionamento! do! Estado! e! do! governo,! entre! outras! aspectos,!
reclamando! maior! eficincia! das! polticas! sociais.! A! presena! das! mulheres! em!
papis!oficiais!de!chefia!tender!a!produzir!ambientes!e!relaes!mais!marcados!
pela! cultura! do! dilogo! que! da! beligerncia.! ! pouco! provvel! que! este! sculo!
siga! legitimando! os! valores! da! superioridade! blica,! representados! por!
monumentos! a! campanhas! militares,! que! ainda! enfeitam! alguns! destinos!
tursticos!visitados!na!Europa,!como!o!Arco!do!Triunfo,!em!Paris,!entre!outros.!

Outro! ponto! de! profunda! mudana! social,! a! atingir! tambm! o! fenmeno!

da! poltica! institucionalizada,! ! a! revoluo! da! informao! e! da! comunicao,!
que! se! instala! com! o! uso,! em! grande! escala,! de! computadores! pessoais! e! o!
advento! da! internet,! a! partir! da! dcada! de! 1990,! cuja! disseminao! em! massa,!
intensificada! com! a! expanso! das! comunicaes! por! telefonia! celular! e! outros!
meios,!marca!o!alvorecer!do!sculo!XXI.!Acelera'se!o!tempo!das!relaes!sociais.!!

Como! no! poderia! deixar! de! ser,! essa! tecnologia! afeta! atual! e!
potencialmente! a! vida! dos! governos,! especialmente! no! que! toca! ! informao,!
extraordinrio! instrumento! de! controle! do! poder,! verdadeira! arma! de! poder!
social.! Para! o! funcionamento! do! Estado,! nos! pases! em! desenvolvimento,! a!
massificao! das! TIC! deve! ser! vista! como! oportunidade! para! uma! rpida!
transio! a! um! novo! paradigma.! Partindo! de! uma! situao! de! grande!
irracionalidade,!corrupo!e!cultura!de!desorganizao,!a!possibilidade!de!saltos!

! 14!
qualitativos,! com! a! adoo! de! algumas! medidas! estratgicas,! ! maior,! se!
comparado!!possibilidade!de!evoluo!das!democracias!maduras!nesse!sentido.7!
Exatamente! porque! se! trata! de! Estados! ainda! carentes! de! uma! cultura!
burocrtica! estabelecida,! no! sentido! weberiano,! regida! por! impessoalidade! e!
eficincia,!a!informatizao!em!grande!escala!permite!atingir!um!novo!patamar!
de! comunicao,! racionalidade! e! economia! de! meios,! num! intervalo! de! tempo!
muito!mais!curto!que!o!despendido!pelos!pases!desenvolvidos,!que!o!fizeram!ao!
longo!de!dcadas.!No!!o!caso,!evidentemente,!de!traduzir!para!a!linguagem!e!os!
mtodos!da!TI!os!procedimentos!existentes,!os!quais!resultam,!em!sua!maioria,!
da! colagem! de! medidas! fragmentadas! e! irracionais,! geradas! pela! premncia! e!
improviso! e! cristalizadas! ao! longo! do! tempo.! Trata'se,! ao! contrrio,! da!
oportunidade! de! repensar! estruturas! e! modos! de! atuao,! segundo! uma! nova!
racionalidade! democrtica,! inteiramente! permeada! pelas! idias! de!
transparncia,! uso! inteligente! dos! recursos! e! alcance! social,! que! podem! ser!
concebidas! e! implementadas! de! um! passo.8!Alm! disso,! a! velocidade! com! que!
vm!evoluindo!as!TIC,!com!o!dinamismo!dessas!formas!sociais,!alimenta!com!um!
salutar! sentido! de! urgncia! e! inovao! a! vida! poltica! de! um! pas! que! modifica!
muito! morosa! e! gradualmente! seu! panorama! institucional,! pano! de! fundo! de!
excluso!social!e!conformismo.!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7!Neste! livro,! a! expresso! democracias! maduras! ser! utilizada! para! designar! o! que! Chevalier!

chama! de! Estados! ps'modernos.! Nos! demais,! entre! os! quais! se! inclui! o! Brasil,! ainda! est! em!
curso!o!esforo!pela!implantao!plena!do!!Estado!de!direito,!o!que!faz!de!seus!governos,!quando!
democrticos,!ainda!no!completamente!maduros,!considerando!a!interessante!sistematizao!
de!Jacques!Chevallier.!O,Estado,PsGModerno.,Belo!Horizonte:!Editora!Forum,!2009,!p.!21.![...]!os!
Estados!contemporneos!deveriam,!para!alguns,!ser!classificados!em!trs!grupos:!os!Estados!pr'
modernos! (tais! como! o! Afeganisto,! a! Somlia,! a! Libria! e,! mais! generalizadamente,! a! maioria!
dos! Estados! africanos),! muito! frgeis! e! fracos! para! apresentar! todos! os! atributos! de! Estados!
autnticos;! os! Estados! modernos! (ndia,! China,! Brasil...),! vinculados! ! noo! tradicional! de!
Estado!como!detentor!do!monoplio!da!fora;!os!Estados!ps'modernos,!nos!quais!a!soberania!
tende!a!dar!lugar!a!uma!nova!lgica!de!interdependncia!e!de!cooperao,!apagando!a!separao!
entre!assuntos!interiores!e!exteriores.!A!Europa,!para!o!autor,!seria!o!paraso!ps'moderno,!j!
que!o!poderio!americano!se!ocupa!da!segurana!e!resta!a!ela!privilegiar!o!direito,!a!negociao!e!a!
cooperao!internacional.!!
8!No! momento! em! que! os! mais! avanados! recursos! tcnicos! para! captao! e! transmisso! de!

opinies,! como! terminais! de! computadores,! forem! utilizados! para! fins! polticos! ser! possvel! a!
participao!direta!do!povo,!mesmo!nos!grandes!Estados.!Mas!para!isso!ser!necessrio!superar!
as! resistncias! dos! polticos! profissionais,! que! preferem! manter! o! povo! dependente! de!
representantes.!Dalmo!Dallari.!Teoria,Geral,do,Estado.!20a!ed.!So!Paulo:!Saraiva,!1998,!p.!153.!

! 15!
 II.* Polticas* pblicas:* tecnologia* jurdica* governamental!para*
a*democracia.*

A! demanda! pelo! Estado,! nos! pases! em! desenvolvimento,! ! mais!

especfica,! reclamando! um! governo! coeso! e! em! condies! de! articular! a! ao!
requerida! para! a! modificao! das! estruturas! que! reproduzem! o! atraso! e! a!
desigualdade.! Sobre! o! governo! recaem! as! funes! de! organizar! a! alocao! dos!
meios! pblicos,! dirigir! e! executar! a! Administrao! Pblica! e,! mais! importante,!
coordenar! e! planejar! a! ao! coletiva,! em! diversos! nveis! e! abrangncias.! A!
diferena! do! papel! do! governo,! no! contexto! do! desenvolvimento,! reside!
exatamente! na! condio! de! planejamento! e! execuo! coordenada! da! ao;!
planejar! estrategicamente,! num! prazo! longo! o! suficiente! para! realizar! os!
objetivos,! mas! para! um! horizonte! temporal! breve,! na! medida! necessria! a! que!
no!se!perca!a!credibilidade!no!processo.!

A! despeito! dos! inquestionveis! avanos! institucionais! das! ltimas!

dcadas! no! Brasil,! no! perodo! que! se! segue! ! redemocratizao,! com! eleies!
regulares,! governos! progressivamente! mais! responsivos! e! o! controle! judicial!
cada! vez! mais! atuante,! a! evoluo! ao! desenvolvimento! hoje! ! resultado! muito!
mais! da! libertao! de! foras! econmicas! e! sociais! latentes,! do! que! de! aes!
coordenadas!ou!planejadas.!A!despeito!da!inspirao!no!modelo!da!constituio!
dirigente! portuguesa,! de! 1976,! 9 !a! prtica! governamental! no! corresponde!
exatamente! a! essa! concepo.! Os! textos! normativos! que! disciplinam! o! governo!
revelam! muito! pouco! da! precariedade! institucional! do! quadro! real! de! ao! do!
Poder!Pblico!brasileiro.!!

Os!modos!de!exerccio!do!poder!se!transformaram,!em!nome!da!proteo!
aos! direitos! e! aos! valores! da! cidadania,! da! democracia! e! da! sustentabilidade!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9!Art.! 185,! com! a! redao! dada! pela! LC! 1/82,! que! suprimiu! o! primitivo! no.! 2:! O! Governo! ! o!

rgo! de! conduo! da! poltica! geral! do! pas! e! o! rgo! superior! da! administrao! pblica.! Art.!
191! (com! redao! da! LC! 1/82):! Do! programa! do! Governo! constaro! as! principais! orientaes!
polticas! e! medidas! a! adotar! ou! a! propor! nos! diversos! domnios! da! atividade! governamental.!
Arts.! 192! e! 195! (fixa! prazo! e! condies! para! a! apreciao! do! programa! do! Governo! pela!
Assemblia!Nacional)!Os!membros!do!Governo!esto!vinculados!ao!programa!do!Governo!e!s!
deliberaes! tomadas! em! Conselho! de! Ministros.! O! Governo! tem,! ainda,! competncia! para! a!
direo! da! atividade! administrativa! do! Estado,! alm! da! elaborao! de! planos! e! execuo! do!
oramento,!entre!outras!(art.!202).!

! 16!
ambiental,!o!que!passou!a!reclamar!a!integrao!das!dimenses!poltica!e!jurdica!
no! interior! do! aparelho! de! Estado,! combinando! as! esferas! da! Administrao!
Pblica! e! do! governo;! a! poltica! imbricada! com! a! tcnica,! a! gesto! pblica!
institucionalizada! e! regrada! pelo! direito.! A! face! poltica! do! governo! vai! se!
revestindo!cada!vez!mais!de!uma!tecitura!jurdica.!

Essa!juridificao!do!poder!obriga!a!rever!o!sentido!da!diviso!interna!
do!Estado!entre!uma!esfera!profissional!burocrtica,!a!Administrao!Pblica,!e!a!
camada!poltica,!cujas!linhas!principais!tradicionalmente!no!se!inscrevem!no!
mbito!da!disciplina!jurdica.!A!tnica!no!!o!controle!do!poder!(ainda!que!isso!
seja! importante,! de! forma! renovada)! mas! examinar,! a! partir! de! categorias!
jurdicas!fundamentais,!como!se!forma!e!se!exerce!o!poder!poltico.!Tambm!no!
esto! em! questo! a! necessidade! de! aprimoramento! da! gesto! pblica,! a!
profissionalizao! da! burocracia! e! o! aperfeioamento! dos! mecanismos! de!
impessoalidade,!nem!a!urgncia!do!ajustamento!da!representao!parlamentar,!
eliminando'se! as! distores! eleitorais! existentes.! Esses! so! consensos!
estabelecidos.!!

Considerando! o! momento! particular! da! histria! brasileira,! trata'se! do!

fortalecimento!da!democracia!e!da!valorizao!do!Estado,!com!a!redescoberta!
da! gesto,! fortemente! permeada! pela! comunicao! social.! Isso! abre!
oportunidade!para!se!examinar,!com!lente!de!aumento,!os!modos!pelos!quais!se!
relacionam! as! dimenses! poltica,! de! um! lado,! e! tcnica,! ou,! mais! precisamente!
jurdico'institucional,!de!outro,!e!as!prticas!que!combinam!de!maneira!virtuosa!
as! duas! dimenses.! Numa! sociedade! em! desenvolvimento,! a! inovao!
governamental!depende!no!apenas!de!inovaes,!propriamente!ditas,!mas,!em!
grande! medida,! da! conjugao! dessas! com! melhorias! incrementais,! cujos!
resultados! criem! condies! de! legitimao! social! e,! com! isso,! permanncia! e!
realimentao!positiva!do!processo.!

A! agenda! do! desenvolvimento! se! abre! para! o! entendimento! de! como! se!
formulam! e! executam! polticas! pblicas,! por! meio! de! diferentes! arranjos,! seja!
para!o!atendimento!de!direitos,!diretamente,!seja!para!a!organizao!das!formas!
econmicas!e!sociais!que!se!relacionam!com!esse!resultado,!a!partir!de!iniciativas!
dirigidas! e! coordenadas! pelo! Poder! Pblico.! A! melhoria! e! modernizao! dos!

! 17!
servios! pblicos! e! da! infra'estrutura,! os! incentivos! ! produo! e! ! inovao,!
bem! como! as! polticas! de! incluso! social! e! todas! as! iniciativas! de! longo! prazo,!
dependem!no!apenas!da!compreenso!dos!papis!do!Estado!e!do!governo,!mas!
tambm! do! domnio! tcnico! dos! seus! mecanismos! de! funcionamento,! tanto! no!
nvel! das! relaes! polticas! tradicionais,! como! nas! implicaes! dessas! com! a!
execuo!das!decises!e!dos!dispndios!governamentais.!

O!interesse!!compreender,!de!maneira!mais!acurada,!o!funcionamento!do!
governo!enquanto!disparador!e!condutor!de!processos!de!transformao,!com!o!
emprego! dos! meios! prprios! do! Estado! ou! postos! ! sua! disposio,! ou! seja,! os!
modos! pelos! quais! se! d! a! converso! do! impulso! poltico! em! ao!
governamental,! exposta! ! participao! e! ao! contraditrio! social! e! ! incidncia!
das!normas!e!controles!de!maneira!geral.!No!se!trata!apenas!da!viso!poltica!do!
fenmeno! do! governo! juridicizado.! Trata'se! da! perspectiva! reversa,! da! viso! a!
partir! do! interior! do! Estado,! adotando'se! a! posio! daquele! que! ocupa! a!
mquina! do! governo,! para! examinar! como! opera! sua! instrumentalizao!
jurdica!no!sentido!da!realizao!da!democracia,!em!suas!componentes!polticas,!
mas!especialmente!sociais!e!econmicas.!!

Partindo! do! pressuposto! de! que! a! poltica! atua! por! meio! de! expresses!
jurdico'institucionais,!cujo!domnio!representa!uma!forma!particular!de!poder,!
o! funcionamento! do! governo! e! a! formao! dos! arranjos! institucionais,!
configurando! polticas! pblicas,! constitui! uma! agenda! especfica! de! pesquisa! e!
ao.! Seu! objeto! principal! deve! estar! centrado! na! formao! do! direito,! na! base!
dos!programas!de!ao!governamental,!num!ambiente!democrtico!(o!que!j!foi!
chamado,! em! outro! tempo! e! com! um! sentido! mais! limitado,! de! poltica!
jurdica).!!

O! objetivo! ! compreender! o! fenmeno! governamental! por! dentro! do!

direito,! com! base! nas! categorias! prprias! desse! campo,! com! um! instrumental!
analtico! que! auxilie! a! identificao! e! sistematizao! de! condies,! regras! e!
instituies! jurdicas! necessrias! a! um! Estado! em! desenvolvimento! formular! e!
executar!polticas!pblicas,!criando!canais!e!processos!de!organizao!de!foras!
da!sociedade.!

! 18!
 Trata'se!de!uma!construo!epistemolgica!a!servio!de!uma!tecnologia!
jurdica!governamental!para!a!democracia!no!desenvolvimento.!Essa!tecnologia!
jurdica,!na!feliz!expresso!de!Diogo!Coutinho,10!seria!voltada!a!criar!e!replicar!
padres! jurdicos! de! organizao! da! ao! governamental,! incorporando!
mecanismos!institucionalizados!para!o!exerccio!do!contraditrio,!sem!os!quais!a!
tecnologia!corre!o!risco!de!degenerar!em!tecnocracia.!Para!isso!so!necessrios!
bons! modelos! jurdicos,! que! no! dispensem! o! aspecto! da! legitimidade! das!
decises!e!dos!processos!que!levam!!produo!dessas.!

A! sistematizao! terica! da! abordagem! das! polticas! pblicas! deve!

contribuir! para! a! criao! de! frmulas! de! organizao! e! estruturao! do! Poder!
Pblico! capazes! de! melhorar! a! sua! interveno! '''! tornando'a! mais! efetiva,!
racional!e!compreensvel!'''!e!acelerar!o!processo!de!modernizao,!reduo!da!
desigualdade! e! a! incluso! social.! Busca'se! apontar! pressupostos! tericos! que!
subsidiem!juridicamente!tanto!a!anlise!como!a!formulao!de!polticas!pblicas,!
considerando!a!ao!governamental!em!escala!ampla.!!

III.*O*governo*nos*vrios*planos*de*aproximao:*macro,*micro*
e*meso*institucional.*

Um!trabalho!sistemtico!sobre!a!dimenso!jurdica!das!polticas!pblicas,!
requer! como! ponto! de! partida! desfazer'se! o! enovelamento! de! noes!
emaranhadas,!para!compreender!o!papel!especfico!do!governo.!!

O! fio! condutor! da! reflexo! ! a! relao! entre! a! poltica! como! fora!

originria,! que! se! exterioriza! no! governo,! e! sua! forma! institucionalizada! pelo!
direito,! que! se! reconhece! no! Estado,! com! suas! estruturas! e! funcionalidades.!
Procura'se! compreender! de! que! modo! as! formas! jurdicas! da! ao!
governamental!influem,!catalisando!os!anseios!e!foras!da!sociedade!em!direo!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
10!Diogo!Coutinho.!O!Direito!nas!Polticas!Pblicas!in!Eduardo!Marques!e!Carlos!Aurlio!Pimenta!

de! Faria! (eds.)! Poltica, Pblica, como, Campo, Disciplinar,! So! Paulo:! ed.! UNESP! (no! prelo).! A!
tecnologia,! junto! com! a! cincia,! segundo! Albert! Calsamiglia! seria! um! dos! trs! estilos! ! da!
dogmtica!jurdica,!entre!a!cincia!pura!e!a!tcnica,!de!finalidade!prtica.!Apud!Celso!Campilongo.!
Interpretao,do,Direito,e,Movimentos,Sociais.,Rio!de!Janeiro:!Elsevier,!2012,!p.!143.!A!tecnologia!
jurdica!!expresso!da!concepo!do!direito!como!cincia!social!aplicada.!

! 19!
ao! desenvolvimento.! Em! outras! palavras,! investiga'se! de! que! modo! a! tcnica!
jurdica!pode!contribuir!para!gerar!ou!mover!poder!na!sociedade.!!

!A"partir"das"duas"perguntas""" o"que""o"governo"e"como"se"relacionam,"no"
governo,(a(poltica(e(o(direito((,(props'se,!neste!trabalho,!examinar!o!fenmeno!
governamental,! enquanto! manifestao! juridicamente! disciplinada,! em! trs!
planos! de! aproximao:! macro,! meso! e! micro! institucional.! O! plano! macro'
institucional! compreende! o! governo! propriamente.! No! extremo! oposto,! plano!
micro'institucional,!considera'se!a!ao,governamental!como!unidade!atomizada!
de! atuao! do! governo.! Na! posio! intermediria,! o! plano! meso'institucional,!
analisam'se! os! arranjos, institucionais,! ao! governamental! agregada! em!
unidades! maiores.! ! Enquanto! o! plano! macro'institucional! tem! por! objeto! a!
politics,!os!planos!meso!e!micro'institucionais!focam!as!policies,!distinguindo'se!
entre!eles!apenas!a!chave!de!anlise!adotada.!Cada!plano!!objeto!de!um!captulo,!
do!primeiro!ao!terceiro.11!!

O! ponto! de! vista! adotado! se! assenta! no! interior! do! Estado,! mais!
precisamente!do!governo,!baseada!na!figura!da!poltica!pblica!como!tipo!ideal,!
em! sua! dimenso! jurdica,! em! diferentes! modos! de! apreenso,! traduzidos! nos!
termos! poltica, pblica,! ao, governamental! e! arranjo, institucional.! Poltica,
pblica,! conforme! definido! em! trabalho! anterior,! ! programa! de! ao!
governamental.12!Seu! ncleo! de! sentido! reside! na! ao,governamental,! isto! ,! o!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11!A!distino!dos!planos!de!anlise!!utilizada!em!outras!reas,!como!a!economia!e!a!histria,!por!

exemplo,!para!destacar!os!movimentos!e!decises!estruturais!daqueles!mais!ligados!diretamente!
! atuao! dos! indivduos.! A! chamada! micro'histria,! baseada! nas! narrativas! domsticas! e!
histrias! do! cotidiano,! reduz! a! escala! de! observao! e! reala! aes! humanas! particulares,!
permitindo!acompanhar!atores!e!eventos!que!passam!despercebidos!na!grande!observao.!Essa!
micro'observao! d! vida! e! profundidade! aos! cenrios! dos! fatos! histricos! estudados!
tradicionalmente.! J! no! caso! da! economia,! a! segmentao! entre! as! abordagens! macro! e!
microeconmicas,! em! que! pese! estar! associada! a! distintas! vises! polticas,! tambm! aplica!
diferentes! escalas! de! observao! ao! seu! objeto,! o! que! permite! visualizar! problemas! e! aspectos!
distintos.!
12!Poltica!pblica!!o!programa!de!ao!governamental!que!resulta!de!um!processo!ou!conjunto!

de!processos!juridicamente!regulados!!processo!eleitoral,!processo!de!planejamento,!processo!
de! governo,! processo! oramentrio,! processo! legislativo,! processo! administrativo,! processo!
judicial! ! visando! coordenar! os! meios! ! disposio! do! Estado! e! as! atividades! privadas,! para! a!
realizao!de!objetivos!socialmente!relevantes!e!politicamente!determinados.!Como!tipo!ideal,!a!
poltica! pblica! deve! visar! a! realizao! de! objetivos! definidos,! expressando! a! seleo! de!
prioridades,!a!reserva!de!meios!necessrios!!sua!consecuo!e!o!intervalo!de!tempo!em!que!se!
espera!o!atingimento!dos!resultados.!Maria!Paula!Dallari!Bucci.!O!conceito!de!poltica!pblica!em!
direito.! In! Polticas,Pblicas.,Reflexes,sobre,o,Conceito,Jurdico.! Maria! Paula! Dallari! Bucci! (org.)!
So!Paulo:!Saraiva,!2006,!p.!39.!!

! 20!
movimento!que!se!d!!mquina!pblica,!conjugando!competncias,!objetivos!e!
meios! estatais,! a! partir! do! impulso! do! governo.! A! apresentao! exterior! da!
poltica!pblica!se!materializa!num,arranjo,institucional,!conjunto!de!iniciativas!e!
medidas!articulado!por!suportes!e!formas!jurdicos!diversos.!!

No! primeiro, captulo,! examina'se! o! plano! macro'institucional,! a! tenso!

entre!a!poltica!e!as!polticas!pblicas.!Procura'se!clarear!a!funo!do!governo!e!
os! mecanismos! de! seu! funcionamento,! entendido! como! corpo! no! interior! do!
Estado!que!d!impulso!!poltica.!As!polticas!pblicas!consistem!em!quadros!de!
ao! governamental,! arranjos! institucionais! que! expressam! o! Estado! em!
movimento.! Isso! se! coloca! em! contraste,! do! ponto! de! vista! analtico,! com! as!
estruturas! estatais! que! apenas! repetem! rotinas,! produzindo! atos! concretos.! Em!
seguida,!busca'se!compreender!como!se!do,!no!mbito!do!governo,!as!relaes!
entre!a!poltica!e!as!instituies!ou,!mais!cruamente,!entre!a!poltica!e!o!direito.!
Est! em! curso,! pelo! menos! desde! o! sc.! XVII,! quando! se! convencionou!
estabelecer!o!surgimento!do!Estado!moderno,!um!fenmeno!de!juridificao!da!
poltica,! pelo! qual! a! noo! de! governo! passa! a! ser! elemento! crescentemente!
disciplinado!e!legitimado!pelo!direito.!!

Considerando! a! vasta! gama! de! relaes! possveis! entre! esses! dois! plos,!
poltica! e! direito,! ! fato! que! h! uma! distino! qualitativa! se! tomarmos! poltica!
dura,!isto!,!a!poltica!no!sentido!clssico,!que!compreende!a!chegada!ao!poder!
e!os!modos!de!seu!exerccio,!ou!a!poltica!soft,!isto!,!a!atuao!do!poder!sem!o!
uso! direto! e! imediato! da! fora,! mas! pela! predominncia! dos! mecanismos! de!
exerccio! de! influncia.! Esses! mecanismos! e! engrenagens! estabelecem! uma!
infiltrao! mais! pervasiva! e! fina! da! poltica! nas! estruturas! mais! prontamente!
reconhecveis!pelo!olhar!jurdico.!

H! uma! diferena! das! estruturas! prprias! do! governo,! do! Estado! e! da!
Administrao! Pblica.! A! partir! dessa! diferenciao,! analisa'se! o! processo!
histrico! de! estruturao! e! institucionalizao! do! Estado,! no! qual! a! figura! do!
governo!vai!progressivamente!assumindo!contornos!jurdicos!mais!definidos!e!a!
esfera! da! poltica! passa! a! conviver! com! a! disciplina! jurdica,! que! a! conforma! e!
contm.! Esse! processo! passa! pela! separao! de! poderes,! desde! o! sc.! XVII,! na!
Inglaterra! e! XVIII! na! Frana! e! EUA,! pela! estruturao! da! burocracia! e! pela!

! 21!
ampliao!do!sufrgio,!nos!scs.!XIX!e!XX,!e!pela!criao!de!um!nexo!formal!com!o!
direito,!que!estrutura!e!consolida!definitivamente!o!Estado!como!ordem!jurdica!
soberana.!!

A!evoluo!das!formas!e!regimes!de!governo!permite!concluir!que!embora!
a!contemporaneidade!tenha!consagrado!a!democracia!como!forma!dominante,!o!
processo!de!racionalizao!do!poder!continua!em!curso,!tanto!no!mbito!externo,!
na! relao! do! Estado! com! os! organismos! internacionais,! como! no! aspecto!
interno,!ditado!por!demandas!renovadas!da!democracia,!instrumentalizadas!por!
novas!ferramentas!de!interao!social,!como!as!proporcionadas!pelas!tecnologias!
de!informao!e!comunicao.!H!uma!interpenetrao!cada!vez!mais!regrada!e!
previsvel,! nas! democracias! maduras,! entre! a! poltica! e! a! gesto,! mediada! pelo!
direito.!!

No!segundo,captulo,!passa'se!a!trabalhar!no!plano!micro'institucional,!na!
perspectiva! da! ao, governamental.! Retoma'se! o! conceito! de! poltica! pblica!
como! programa, de, ao, governamental,! e! analisa'se! seu! ncleo! de! sentido,! a!
ao! governamental,! como! a! unidade! em! torno! da! qual! se! movem! os! agentes!
pblicos!e!privados,!visando!obter!a!deciso!e!sua!execuo.!A!processualidade,!
em!sentido!amplo,!!aplicada!aos!vrios!processos!jurdicos!que!materializam!as!
polticas! pblicas.! Aps! a! reviso! das! categorias! procedimento,! processo,!
contraditrio! e! a! incidncia! do! tempo,! cada! um! dos! processos! estruturantes! de!
atuao! do! Poder! Pblico! ! examinado,! ! luz! do! conceito! de! relao! jurdica!
processual.! A! organizao! interna! da! atividade! administrativa! (processo!
administrativo),!a!defesa!judicial!das!demandas!por!realizao!e!implementao!
de!polticas!pblicas!(processo!judicial),!a!participao!do!governo!na!elaborao!
das! leis,! em! particular! pelo! exerccio! da! iniciativa! e! edio! de! medidas!
provisrias!(processo!legislativo)!e!a!alocao!de!meios!para!as!polticas!pblicas!
(processos!oramentrio!e!de!planejamento)!so!dispostos!num!painel!de!anlise!
processual,! com! o! sentido! de! expor! como! se! do! algumas! das! conexes! entre! a!
poltica! e! o! direito,! cujas! tenses! movem! a! formao! e! implementao! das!
polticas!pblicas.!O!ponto!de!encontro!institucionalizado!dessas!tenses!ocorre!
no! processo! eleitoral,! cujas! influncias! recprocas! sobre! a! atividade!
governamental!so!apontadas!no!fecho!do!captulo.!!

! 22!
 No! terceiro, captulo,! cuida'se! do! plano! meso'institucional! e! os! arranjos,
institucionais.! A! categoria! das! instituies,! transdisciplinar! por! natureza,!
proporciona!pontos!de!conexo!entre!o!direito!e!as!demais!cincias!sociais,!teis!
para! a! compreenso! dos! mecanismos! de! atuao! do! governo.! A! teoria!
institucional!do!direito,!especialmente!a!produzida!na!fase!inicial!de!construo!
do!direito!pblico,!por!Santi!Romano!e!Hauriou,!com!forte!tnica!organizadora,!
tem! muito! a! dizer! ao! direito! num! momento! de! renovao! social! e! poltica,!
quando! so! especialmente! importantes! os! processos! de! criao! das! normas! e!
arranjos! institucionais.! Em! Santi! Romano,! tem'se! a! construo! conceitual! da!
idia! de! instituio! apoiada! no! papel! estruturante! do! direito! ! que! define! a!
identidade! entre! ordenamento! jurdico! e! instituio! ! alm! do! propsito! de!
organizao! e! da! noo! de! objetivao.! Essa! ltima! ! o! elo! em! que! se! opera! a!
converso! dos! impulsos! pessoais! da! poltica! em! atividades! despersonalizadas,!
que! assim! passam! a! adquirir! condio! de! permanncia.! Em! Hauriou,! a!
objetivao!se!combina!com!a!identificao!do!papel!das!subjetividades,!que!so!
responsveis! pela! produo! das! inovaes! institucionais,! compensando! a!
tendncia! ! inrcia! caracterstica! da! ordem! jurdica! estabelecida.! A! proposio!
da!idiaGdiretriz!sumaria!a!possibilidade!de!identidade!de!direes,!na!sociedade,!
disseminada!em!funo!da!percepo!comum!de!um!problema!e!das!alternativas!
de!sua!superao.!!

No! contexto! das! polticas! pblicas,! essa! elaborao! terica! ! aplicada! !

noo!de!arranjos!institucionais.!O!termo!institucionalizar,!correlato!ao!adjetivo!
institucional! que! qualifica! os! arranjos! das! medidas! governamentais,! significa!
estruturar! e! organizar,! de! maneira! despersonalizada,! pelo! Poder! Pblico,! no!
apenas! os! seus! prprios! rgos! e! servios,! mas! tambm! a! atividade! privada,!
quando!conexa!com!programas!de!ao!governamental.!O!arranjo!institucional!!!
a!expresso!formalizada!da!poltica!pblica,!com!uma!dimenso!sistemtica.!!

Considerando'se!que!uma!das!maiores!fragilidades!do!direito!brasileiro!!
o!baixo!grau!de!efetividade!das!normas!jurdicas,!isto!,!a!grande!quantidade!de!
leis!que!no!pegam,!revelando!a!debilidade!do!direito!para!a!ordenao!social!e!
do!prprio!governo,!prope'se!trabalhar,!conscientemente,!sobre!um!regime!de!
efeitos,!que!deve!orientar!principalmente!os!criadores!da!norma,!mas!tambm!

! 23!
seus!aplicadores,!no!sentido!da!sucesso!encadeada!de!atos!e!consequncias!que!
seja!capaz!de!levar!ao!resultado!buscado.!Para!tal!regime!de!efeitos,!o!ideal!!que!
o! arranjo! institucional! preveja! no! apenas! os! meios! suficientes! ! escala! e! ao!
escopo! do! programa,! mas! a! articulao! da! cadeia! de! responsabilidades! dos!
agentes! pblicos! com! autoridade! sobre! a! poltica! pblica.! Isso! ! o! que! pode!
definir! a! sua! sustentabilidade! jurdico'poltica,! pelo! tempo! necessrio! para! a!
produo! dos! resultados! sociais! propostos.! A! apropriao! desses! elementos!
como!categorias!analticas!!o!viabiliza!uma!atividade!consciente!e!tecnicamente!
apurada! de! modelagem, institucional! das! polticas! pblicas,! tambm! conhecida!
como! desenho! ou! engenharia! institucional! (policy! design).! A! composio! de!
arranjos! institucionais! passa! a! ser! trabalhada! com! base! em! variveis! jurdicas,!
originais! ou! replicadas! de! outros! arranjos,! devidamente! identificadas! e!
correlacionadas!com!as!consequncias!esperadas.!!

Essa!abordagem!valoriza,!como!nenhuma!outra,!a!atividade!de!criao!do!
direito,!tanto!no!aspecto!do!processo,!como!na!dimenso!normativa!estrita.!No!
apenas!os!ritos!de!elaborao!das!leis,!mas!as!categorias!utilizadas!no!seu!texto,!
as!solues!para!problemas!complexos!no!campo!da!execuo!das!normas,!como!
a! aplicao! do! direito! intertemporal,! por! exemplo,! ganham! o! necessrio! relevo!
quando! se! consideram! os! fundamentos! trazidos! pela! teoria! jurdica! das!
instituies.! O! mesmo! se! pode! dizer! da! atividade! de! planejamento,! a! partir! do!
direito,! que! demanda! a! definio! de! formas! de! organizao! e! regras! ajustadas!
aos! objetivos! programados.! Sem! perder! a! viso! das! referncias! polticas,! h!
tarefas!especficas!para!o!planejamento!no!campo!jurdico'normativo,!problemas!
particulares! a! demandar! solues! criativas,! relativos! ! proposio! das! normas,!
institutos,!categorias!e!regimes!jurdicos.!

Em!resumo,!so!diversos!os!planos!sobre!os!quais!se!pode!ver!a!realidade!
do! Estado! e! a! organizao! governamental,! distinguindo'se! a! direo! poltica! de!
suas! respectivas! estruturas.! Tem'se,! no! plano! macro'institucional,! as! decises!
polticas!fundamentais,!a!grande!poltica,!bem!como!os!rumos!do!planejamento!
de! longo! prazo.! No! plano! meso'institucional,! da! mdia! poltica,! os! arranjos!
institucionais,! que! desenham! a! ao! governamental! racionalizada,! agregando! e!
compondo! os! elementos! disponveis,! em! uma! direo! determinada,! tornada!

! 24!
previsvel,! com! base! em! regras! e! institucionalizao! jurdica,! que! define! as!
situaes! a! serem! experimentadas! em! operaes! futuras,! resultando! na!
reiterao! da! ao.! Finalmente,! a! ao! governamental! nas! suas! menores!
unidades,! a! chamada! pequena! poltica,! no! desenrolar! dos! processos! jurdicos!
que! levam! ! formao! e! desenvolvimento! das! polticas! pblicas;! a! deciso! e! as!
iniciativas!legislativas!!pertinentes,!alm!das!decises!judiciais,!nas!hipteses!de!
conflito.!Essa!dimenso!!aquela!em!que!sobressai!o!papel!dos!indivduos.!

Tomando'se! o! componente! sistemtico! de! cada! poltica! pblica,! que!

prov!ligao!e!coeso!aos!atos!que!a!compem,!impedindo!que!se!trate!apenas!
de! um! aglomerado! de! atos,! podem'se! adotar! vrios! focos! analtico:! no! plano!
micro'institucional,! o! elemento! processo,,que! permite! visualizar! as! vrias! fases!
de!produo!e!implementao!da!ao,governamental!(cap.!2);!e!no!plano!meso'
institucional,!dos!arranjos,institucionais,!a!noo!de!instituio!(cap.!3).!!

O! quarto, captulo! procura! apontar! fundamentos! para! um! mtodo! de!

trabalho! e! anlise! de! polticas! pblicas,! ainda! em! construo,! baseado! numa!
viso! dplice! do!fenmeno! jurdico,! tanto! realidade! empiricamente! perceptvel,!
como!norma,!dever!ser!que!atua!sobre!a!sociedade!e!modifica!as!relaes!sociais.!
A! linha! metodolgica! sugerida! conjuga! a! proposio! de! modelos! tericos! e! sua!
verificao! emprica,! isto! ,! a! observao! direta! das! polticas! pblicas,! em!
estudos!de!caso.!A!compreenso!e!domnio!complementar!das!duas!abordagens,!
dedutiva! e! indutiva,! tanto! no! aspecto! da! anlise! como! do! fazer! governamental,!
dariam!corpo!!tecnologia!jurdico'institucional!acima!descrita.!!

Os! modelos! de! anlise! previamente! delineados! seria! baseados! em!

categorias! previamente! definidas,! tais! como! a! ao! governamental!
processualmente!estruturada!(processos!jurdicos)!ou!os!arranjos!institucionais!
(instituies).! Esses! modelos! analticos! condicionariam! a! observao! dos!
elementos! concretos! das! polticas! pblicas,! em! estudos! de! caso! ou! sries! de!
estudos!de!casos!estruturadas.!!

Visto! pela! tica! das! divises! tradicionais! do! direito,! o! argumento! !

composto! a! partir! de! uma! viso! de! direito! pblico,! com! base! em! conceitos!
estruturantes! da! teoria! geral! do! Estado,! da! teoria! geral! do! Direito! e! da! teoria!

! 25!
geral! do! processo.! Procura'se! apontar! possveis! correspondncias! com! as!
disciplinas!afins,!que!facilitem!o!dilogo!e!a!compreenso!recproca.!!

Embora! as! noes! jurdicas! fundamentais! sejam! conformadas! pela!

legislao,! optou'se,! quando! possvel,! por! trat'las! conceitualmente,! de! forma!
mais!abstrata,!referindo'se!a!normatizao!pertinente!em!carter!ilustrativo!ou!
como!contextualizao,!em!notas!de!rodap,!para!privilegiar!o!desenvolvimento!
do!argumento!no!texto.!!

As! referncias! ! bibliografia! estrangeira! foram! feitas! quase! sempre! em!

portugus.! No! se! tratando! de! edio! brasileira! da! obra! ou! ausente! meno!
expressa!!traduo,!a!responsabilidade!pela!citao!em!portugus!!da!autora.!

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! 26!