Monografia

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS
ESCOLA SUPERIOR DE CINCIAS SOCIAIS

CURSO DE DIREITO
Allex Jordan Oliveira Mendona
Anlise Do Regime Jurdico Das Universidades Pblicas
Manaus AM
2015
ALLEX JORDAN OLIVEIRA MENDONA
ANLISE DO REGIME JURDICO DAS UNIVERSIDADES PBLICAS
Monografia apresentada ao Curso de

Direito da Escola Superior de Cincias
Sociais ESO da Universidade do Estado
do Amazonas UEA, como requisito para
obteno do ttulo de Bacharel em Direito.
Orientadora: Prof. MsC Glaucia Maria de Arajo Ribeiro
Manaus AM
2015
Autoriza-se a reprodio de todo ou de partes desse trabalho desde que a fonte seja citada.
MENDONA, Allex Jordan Oliveira. Anlise Do Regime Jurdico Das

Universidades Pblicas. Manaus: UEA, 2015
Monografia apresentada Universidade do Estado do Amazonas UEA,
Escola Superior de Cincias Sociais, Curso de Direito, 2015.
Palavras-chave: Fundaes Pblicas. Universidades Pblicas. Regime

Jurdico. Direito Administrativo.
Orientador: Prof. MsC Glaucia Maria de Arajo Ribeiro

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS
ESCOLA SUPERIOR DE CINCIAS SOCIAIS
CURSO DE DIREITO
TERMO DE APROVAO
ALLEX JORDAN OLIVEIRA MENDONA
ANLISE DO REGIME JURDICO DAS UNIVERSIDADES PBLICAS
Monografia aprovada como requisito parcial para obteno do grau de Bacharel no

Curso de Graduao em Direito, Escola Superior de Cincias Sociais, Universidade do
Estado do Amazonas, pela seguinte banca examinadora:
Orientador(a): Professora Glaucia Maria de Arajo Ribeiro;
Membro 2: (Professor (a) Examinador (a) Cludia de Moraes Martins Pereira;
Professor (a) Examinador (a) Olvia de Moraes Bezerra;
Manaus, 25 de novembro de 2015.

Aos meus queridos pais, Helen e Alberto,
por todo amor incondicional e apoio que
sempre me deram.
Aos meus pais, por toda educao e

carter inestimvel.
Aos meus pais, amigos para a vida toda.

AGRADECIMENTOS
Aos meus pais, Helen e Alberto, sem esse amor nada disso teria acontecido. Obrigado por
tudo.
minha irm, Heloisa, por me inspirar na forma de ver o mundo.
Edzia Rodrigues, pelo carinho de av.
Ao meu melhor amigo Darlan Mota, por toda amizade vivida nesses anos. Esse
companheirismo com certeza para a vida toda.
minha amiga Dborah Almeida, pelas brincadeiras de todos os dias e pelos sonhos que
compartilhamos.
Aos meus amigos, Valria Stephanie, Susana Braz, Ariel Braz, Ricardo Ribeiro e Tarcisio
Maia, sem vocs a vida no teria tanta graa.
Aos meus amigos da Parte Podre, por essa genuna irmandade, essa amizade vai ser da
universidade para vida, Wildcats!. Em especial a Aline Nunes, Lucas Matos e Gabriela
Mascarenhas, pelos segredos compartilhados, pelas risadas de todos os dias, pelo carinho e
ajuda mtua. Esse afeto no tem valor.
Aos meus amigos do quarto perodo, Luciana Sobreira, Fernanda Gesta, Pedro Oliveira e
Sophia Sena, que tornaram o final dessa trajetria divertido. Obrigado por essa
espontaneidade e por deixarem tudo dois!.
minha professora e orientadora Glucia Maria de Arajo Ribeiro, pela complacncia nos
seus ensinamentos e pela serenidade como leva a vida acadmica.
Aos meus inmeros colegas que conquistei ao longo desses cinco anos na Universidade.
RESUMO
O presente trabalho busca analisar o regime jurdico das universidades pblicas, utilizando-se
de concepes doutrinrias e jurisprudncias sobre o tema. Inicialmente introduz a noo da
descentralizao, atividade estatal e princpio que propicia o surgimento dos entes
fundacionais. A partir deste conceito, analisado a Administrao Indireta do Estado, e sua
criao pela legislao. Alm de conceitos jurdicos, o trabalho aborda o tema de forma
histrica e social, com a finalidade de contextualizar o cenrio brasileiro das universidades
pblicas no que diz respeito a legislao vigente. Posteriormente o texto aborda a polmica da
natureza jurdica das fundaes pblicas visando demonstrar a superao ou no superao
da divergncia em relao a natureza jurdica. Em seguida, aborda o regime jurdico e a
dinmica das entidades universitrias. Por fim, o tema busca compreender a estrutura da
Universidade do Estado do Amazonas e a autonomia conferida pela Constituio Federal. A
pesquisa foi feita com base em livros e revistam que abordam o assunto.
Palavras-chave: Fundaes Pblicas. Universidades Pblicas. Regime Jurdico. Direito

Administrativo.
ABSTRACT
This study aims to examine the legal status of public universities, using doctrinal concepts and
case law on the subject. Initially introduces the notion of decentralization, state activity and
principle that favors the emergence of foundational entities. From this concept, the indirect
administration of the State is analyzed, and its creation by the law. In addition to legal
concepts, the work addresses the theme in a historical and social way, in order to
contextualize the Brazilian scene of public universities with regard to current legislation.
Later the text addresses the controversy of the legal nature of public foundations seeking to
demonstrate the overcoming or not overcoming of the divergence from the legal nature. Then
discusses the legal framework and the dynamics of university entities. Lastly, the theme aims
to understand the structure of the Amazonas State University and the autonomy granted by the
Federal Constitution. The survey was conducted based on books and journals that address the
issue.
Keywords: Public Foundations. Public Universities. Legal regime. Administrative law.

SUMRIO
INTRODUO.......................................................................................................................12
1. DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA..........................................................13
1.1 ABORDAGEM DA DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA...........................13
1.2 ABORDAGEM HISTRICA.......................................................................................16
1.3 NOO DE ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA E O DECRETO-LEI N

200/67.......................................................................................................................................18
1.4 CONCEITO DE ADMINISTRAO INDIRETA.......................................................20
1.5 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO INDIRETA.....................................................21
1.6 ADMINISTRAO FUNDACIONAL........................................................................22
1.7 MODALIDADES, NATUREZA JURDICA E REGIME JURDICO.........................23
1.8 CARACTERSTICAS GERAIS DO ENTES DA ADMINISTRAO PBLICA

INDIRETA................................................................................................................................24
2. FUNDAES PBLICAS.............................................................................................26
2.1 ORIGEM DAS FUNDAES......................................................................................26
2.2 FUNDAES NO DIREITO PTRIO........................................................................28
2.3 ESTABELECIMENTO POSITIVO-NORMATIVO DAS FUNDAES...................29
2.4 CONCEITUAO DE FUNDAO..........................................................................31
2.5 POLMICA SOBRE A NATUREZA JURIDICA DAS FUNDAES PBLICAS...33
2.6 PECULIARIDADES DAS FUNDAES...................................................................37
2.6.1 Atributo Fundamental.............................................................................................37
2.6.2 Finalidade..................................................................................................................38
2.6.3 Criao e Extino...................................................................................................38
2.7 FUNDAES DE DIREITO PBLICO......................................................................38
2.8 FUNDAO DE DIREITO PRIVADO........................................................................41
2.9 DIFERENA DAS FUNDAES SEGUNDO O STF...............................................42
3. ASPECTOS JURDICOS DAS UNIVERSIDADES PBLICAS BRASILEIRAS...43
3.1 HISTRICO DAS UNIVERSIDADES NO BRASIL..................................................43

3.2 NATUREZA JURDICA DAS UNIVERSIDADES PBLICAS.................................46
3.3 REGIME JURDICO DAS UNIVERSIDADES PBLICAS.......................................50
3.3.1 Transformao Das Universidade Pblicas Em Organizaes Sociais...............50
3.3.2 Autonomia Universitria.........................................................................................51
3.4 COMENTRIOS A RESPEITO DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO

AMAZONAS............................................................................................................................53
CONCLUSO.........................................................................................................................56
REFERNCIAS......................................................................................................................57
11
INTRODUO
Este trabalho tem como objetivo dissertar a respeito dos aspectos jurdicos das
Fundaes Pblicas, especificamente no diz respeito a sua criao, classificao, finalidade e
dinmica. Essas fundaes fazem parte da Administrao Indireta e para alguns autores so
classificadas como autarquias em regime especial. A Administrao Pblica Indireta assunto
de grande relevncia para a Estrutura do Estado, principalmente no que se refere s Fundaes
Pblicas, institutos com grande finalidade para a sociedade, visot que buscam o interesse
pblico social.
Neste sentido, o presente tema visa estudar a confuso existente quanto ao regime
jurdico das fundaes estatais, objeto de grande discusso doutrinria. Aps tal anlise,
busca-se fazer um estudo quanto s Universidades Pblicas, traando a relevncia que esses
institutos possuem.
No exerccio de sua atividade constitucional, a Administrao Pblica, atravs de um
processo de descentralizao, cria, por meio de lei, pessoas jurdicas de direito pblico com a
finalidade de desempenharem atividades prprias e imprprias de Estado. Atravs deste
processo de descentralizao do Estado, originam-se as especializaes de certas funes com
a finalidade de atender pretensas peculiaridades em seu desempenho. A partir desta outorga
surgem as autarquias, criadas pelo Decreto-lei n 6.016/43, Decreto-lei n 200/67, e
apresentando fundamento constitucional no art. 37, XIX.
Ressalta-se que a finalidade do presente trabalho analisar os aspectos jurdicos das
fundaes pblicas, com o foco nas universidades. Apesar disso, faz-se necessrio elucidar
apontamentos a respeito das autarquias, tendo em vista que a natureza jurdica das fundaes
pblicas espcie de autarquia tema criticado pela doutrina.
Nesta perspectiva, observa-se que natureza de direito pblico das fundaes foi
retirada pelo art. 5, II, do Decreto-Lei n. 200/67. No entanto, parte da doutrina afirma que a
conceituao trazida pelo artigo exposto no foi recepcionada pela Constituio de 1988,
dando s fundaes tratamento equivalente s autarquias, conforme o Art. 37, XIX da Carta
Magna, anuindo, assim, sua natureza pblica.
Por ltimo, sero analisados os aspectos jurdicos das Universidades Pblicas,
explicando seus objetivos sociais e argumentando sobre, especificamente, a Universidade do
Estado do Amazonas no tocante incidncia do Direito Administrativo.
12
Pretende-se constatar a superao ou no superao doutrinria com relao ao

regime jurdico das fundaes pblicas de direito pblico, chamadas tambm de fundaes
autrquicas, buscando traar um paralelo com as Universidades Pblicas.
13
1 DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA
1.1ABORDAGEM DA DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA
Antes de se realizar um estudo a respeito das Fundaes Pblicas, necessrio partir

da noo geral de descentralizao, vrtice de onde se ligam todos os institutos da
Administrao Indireta.
Para o professor Hely Lopes Meirelles, descentralizar, em sentido comum, afastar
do centro; descentralizar, em sentido jurdico administrativo atribuir a outrem poderes da
Administrao1. Descentralizar distribuir competncias de algum para outrem, pessoa
fsica ou jurdica; repartio de competncias.
Neste sentido, a descentralizao administrativa acontece quando h a repartio de
encargos jurdicos do poder central, que o Estado, a determinadas pessoas. Com isso pode-
se falar em duas prerrogativas da Administrao Pblica para que esta proceda ao ato de
descentralizar: autonomia e administrao. Autonomia porque o Estado necessita criar suas
prprias leis, sem que haja subordinao a outro Estado; administrao porque o ente central
precisa gerir seus atos, desde que estes sejam coesos com as leis impostas, podendo ou no
outorg-los.
A descentralizao pode ser analisada ento por dois pontos de vista (poltica e
administrativamente), conforme a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona:
A descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuies

prprias que no decorrem do ente central; a situao dos Estados-membros da
federao e, no Brasil, tambm dos Municpios. Cada um desses entes locais detm
competncia legislativa prpria que no decorre da Unio nem a ela se subordina,
mas encontra seu fundamento na prpria Constituio Federal. As atividades
1
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 37. ed. atual. So Paulo: Malheiros, 2011, p. 802.
14
jurdicas que exercem no constituem delegao ou concesso do governo central,

pois delas so titulares de maneira obrigatria 2.
No que tange descentralizao administrativa, a professora afirma:
Ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tm valor

jurdico que lhes empresta o ente central; suas atribuies no decorrem, com fora
prpria dos Estados unitrios, em que h um centro nico de poder, do qual se
destacam, com relao de subordinao, os poderes das pessoas jurdicas locais3.
Observa-se que, no direito brasileiro, a descentralizao administrativa tem carter

poltico, visto que o Estado necessita ser dinmico em sua economia, em seu desenvolvimento
social e em sua poltica intervencionista, impondo-lhe mudanas teleolgicas para satisfazer e
garantir direitos coletivos. Porm, o Poder Pblico, mesmo com toda sua envoltura
democrtica e seus poderes administrativos, no consegue conduzir sozinho a prestao de
servios pblicos essenciais. Com tal democratizao, a Administrao Pblica se direciona
ao necessrio ato de descentralizar.
A descentralizao o meio pelo qual o Estado utiliza para se retratar da direta
prestao dos servios essenciais imperfeitos, alm de ser condio da reforma administrativa
por meio da criao de novas pessoas jurdicas, como as autarquias e fundaes. Pode-se dizer
que tal processo descentralizador um modo de melhorar e simplificar o funcionamento da
Administrao.
Para o professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a descentralizao mais que um
ato de atribuio, constituindo princpio jurdico que rege o Direito Pblico. Para o Autor, a
descentralizao, alm de essencial conteno do poder estatal, tambm o sua eficincia,
realizando-se no plano espacial, pela limitao territorial das competncias, e, no plano
funcional, por sua distribuio setorial.4
Nota-se que a organizao poltica brasileira est intrinsecamente ligada
descentralizao, pois tal privilgio caracterstico de um regime de direito contemporneo.
Sendo assim, somente em sociedades remotas seria cabvel a centralizao do poder por um
s ente. Assim descreve o professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
Com o agigantamento e a complexidade da organizao poltica e a articulao de

grupos cada vez maiores, foi inevitvel que se avanasse nos mecanismos e tcnicas
de distribuio do poder: primeiramente, entre pessoas e, depois, entre rgos e
2
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25 ed. So Paulo, Atlas, 2011, p. 466.
3
ibidem, p. 467.
4
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte geral e parte
especial. 11 ed. Rio de Janeiro, Forense, 2014, p.156.
15
entidades, tudo na medida em que progrediu a institucionalizao do processo

poltico, acompanhando o crescimento e complexificao das atividades estatais.5
O princpio da descentralizao funciona como um mtodo de represso da

monopolizao do poder com o objetivo de evitar a hipertrofia estatal. Tal princpio encontra-
se em todos os poderes do Estado, porm no mbito da atividade do Poder Executivo que
atua amplamente, ou seja, no contexto da Administrao Pblica.
O ato de descentralizao no mbito da Administrao Pblica pode se dar por vrias
modalidades: de forma territorial (regies, zonas, bairros); por delegao (feita para entidades
com personalidade jurdica de direito privado) e por ltimo, de forma funcional, tema da
monografia, feita por pessoas jurdicas de direito pblico.
A descentralizao territorial geogrfica ocorre quando h a delimitao do
territrio de uma entidade dotada de personalidade jurdica de direito pblico, com capacidade
de autoadministrao, mas sujeito ao poder central. Tal tipo de descentralizao
caracterstico de Estados unitrios como Espanha, Portugal e Frana, em que so divididos em
provncias, regies e comunas.
A descentralizao por colaborao por delegao ocorre atravs de contratos ou
atos administrativos unilaterais feitos pela Administrao Pblica, que transfere a execuo
dos servios pblicos a pessoas jurdicas de direito privado. Ressalta-se que apenas a
execuo dos servios transferida. No que concerne titularidade do servio, esta fica nas
mos do Estado. Tais atos de descentralizao so feitos por meio de permisso e concesso
do servio pblico.
Por ltimo, a descentralizao por servios tambm denominada descentralizao
tcnica ou funcional ocorre quando os entes pblicos da Administrao Direta criam pessoas
jurdicas com personalidade de direito pblico ou privado, atribuindo a estas a titularidade e a
execuo de determinado servio pblico. Ressalta-se o entendimento da professora Maria
Sylva:
Tradicionalmente, os autores indicam apenas a autarquia como forma de

descentralizao por servio, definindo-a, por isso mesmo, como servio pblico
descentralizado [...]; entende-se que o ente institudo deve ter a mesma capacidade
pblica, com todos os privilgios e prerrogativas prprios do ente instituidor.6
No entanto, percebe-se que atualmente h a possibilidade de descentralizao por
5
6
16
servio a entes com personalidade jurdica de direito privado, mas a estes no so garantidos
os privilgios e prerrogativas de Estado. Nessa esteira, a professora Maria Sylvia Zanella Di
Pietro elenca as caractersticas da descentralizao por servio:
1. Reconhecimento de personalidade jurdica ao ente descentralizado; 2. Existncia

de rgos prprios com capacidade de autoadministrao exercida com certa
independncia em relao ao poder central; 3. Patrimnio prprio, necessrio
consecuo de seus fins; 4. Capacidade especfica, ou seja, limitada execuo do
servio pblico determinado que lhe foi transferido, o que implica sujeio ao
princpio da especialidade, que impede o ente descentralizado de desviar-se dos fins
que a justificaram a sua criao; 5. Sujeio a controle ou tutela, exercido nos
limites da lei, pelo ente instituidor; esse controle tem que ser limitado pela lei
precisamente para assegurar certa margem de independncia ao ente
descentralizado, sem o que no se justificaria a sua instituio.7
Aps anlise da descentralizao, com seus aspectos gerais e sua importncia como
princpio, faz-se necessrio trazer dissertao um estudo a respeito da evoluo histrica
deste instituto a fim de compreender a dinmica da Administrao Pblica Indireta, e
principalmente a das fundaes Pblicas.
1.2 ABORDAGEM HISTRICA
Ressalta-se que o tpico em anlise importante, pois a descentralizao pode ser

indicada como um instrumento de desenvolvimento da histria do Estado democrtico. A
Administrao Pblica, assim como a sociedade, passou por sucessivas fases de evoluo, da
era absolutista democrtica. O professor Diogo Neto aponta:
A descentralizao, embora conceito antigo, s foi timidamente experimentada em

modelos polticos da Antiguidade, no se a encontrando com frequncia nas
organizaes polticas arcaicas, com exceo do singular fenmeno histrico
romano, por isso mesmo tido como o primeiro exemplo de organizao complexa
descentralizada, sujeita a algumas normas jurdicas definidas. Com a desagregao
do Imprio Romano, a frouxa organizao poltica da Alta Idade Mdia
experimentou forte centralizao de poderes nas mos do senhor feudal, o que s se
modificaria com os primeiros passos que levariam ao surgimento do Estado
moderno e da monarquia absoluta no Pr-Renascimento, que, de certo modo,
reproduzia a experincia romana com a forte concentrao dos poderes das realezas
custa da extino dos senhorios feudais8.
7
8
17
Apenas a partir das revolues da histria contempornea houve o fenmeno da

descentralizao como um instrumento de evoluo do Estado, visto que este assumiu outras
tarefas importantes para o desenvolvimento da sociedade, como no campo social, na rea
econmica, etc. Neste diapaso, o servio pblico necessitou de uma nova forma de gesto,
com vistas no aperfeioamento das atividades, na busca de melhores resultados.
Neste contexto que se justifica o nascimento das autarquias como entes de
especializao dos servios pblicos, uma vez que estas possuem capacidades semelhantes s
da Administrao Pblica, sendo consideradas mais adequadas para a prestao de atividades
prprias de Estado.
Quanto histria do processo de descentralizao administrativa no Brasil, verifica-se
um carter oscilante caracterizado por ciclos de centralizao e descentralizao.
Durante o Imprio brasileiro, em que o estado era unitrio, no h o que se falar da
descentralizao, pois o poder central outorgava competncias por critrios discricionrios.
Apenas com a Constituio de 1891 houve a necessidade de diviso de competncias, com
estados mais fortes para executar suas atividades.
Com o Estado Novo e a ascenso de Getlio Vargas, a Administrao Pblica passa a
concentrar mais seu poder no ente central, visto a formao de mercados internos o
estabelecimento do processo de industrializao.
Neste contexto, observa-se que o processo descentralizador se confunde com o
processo de democratizao ocorrido aps o fim da Segunda Guerra Mundial, os estados
passaram a deter maior autonomia, com exceo do perodo de instaurao do regime militar
em 1964, em que se observou a maior concentrao do poder do Estado.
Porm, observa-se que a descentralizao administrativa do direito brasileiro se
positivou em 1967, com o Decreto-Lei n200, que disps sobre a reforma administrativa e
princpios norteadores da descentralizao. Tal decreto apresenta um captulo dispondo o
instituto da descentralizao e no eu art. 10, 1 dispe como esta se dar:
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente
descentralizada.
1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel
de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estejam
devidamente aparelhadas e mediante convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou
concesses9
9
Brasil. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sbre a organizao da Administrao Federal,
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias. DOU, 27 de fev. 1967.
18
Porm, segundo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro ocorreu uma confuso do
legislador:
No primeiro caso no h descentralizao, mas desconcentrao; no segundo, h

apenas cooperao entre governo federal, estadual e municipal, para a execuo de
servios de interesse comum; na terceira com referncia a contrato, h apenas
execuo indireta de obras e servios por terceiros, conforme previsto no artigo 10
da Lei n 8.666, de 21-6-83. Apenas com referncia concesso pode-se entender
que o termo descentralizao foi empregado adequadamente abrangendo a
descentralizao por colaborao10.
Com a Constituio Federal de 1988, verificou-se a alterao de competncias para a

prestao de servios pblicos, os quais comearam ser prestados de forma conjunta pela
Unio, pelos Estados e pelos Municpios, com graus de especializao diferentes no que diz
respeito aos direitos sociais, conforme aponta o art. 6 da Constituio Federal.11
1.3 NOO DE ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA E O DECRETO-

LEI N 200/67
Aps a contextualizao histrica do processo de descentralizao e de sua dinmica,

necessrio trazer baila um estudo acerca da Administrao Indireta, a fim de que se possa
entender o regime jurdico das Fundaes Pblicas.
Neste sentido, parte-se da ideia geral de organizao administrativa como um sistema
complexo institudo pela Constituio Federal, no seu art. 37, de onde decorrem as variadas
formas de atuao do Estado, sendo uma delas a Administrao Indireta.
O art. 4 do Decreto-Lei n 200/67 ramifica a Administrao Pblica em direta e
indireta. A primeira constituda por servios integrados feitos pelos entes federativos,
enquanto a indireta era, no seu texto original, integrada pelas autarquias, pelas empresas
pblicas e pelas sociedades de economia mista. Nota-se que as fundaes no foram includas
no texto original, visto que estas eram equiparadas s empresas pblicas.
Com o Decreto-Lei n 900 de 1969 que se declarou expressamente a instituio das
fundaes, conforme art. 3. No entanto estas ainda no integravam a administrao indireta,
10
11
Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma
desta Constituio. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 90, de 2015)
19
apenas se submetiam a superviso ministerial. Posteriormente foi que se incluram as

fundaes como rgos da Administrao Indireta, atravs do Decreto-Lei n 2.299 de 1986.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro comenta a finalidade de tal incluso:
Fins de sujeio s normas de fiscalizao, controle e gesto financeira e para fins

de incluso dos seus cargos, empregos e funes no Plano de Classificao de
Cargos estabelecido pela Administrao Direta; apenas excluiu as fundaes
universitrias e as destinadas pesquisa, ao ensino e s atividades culturais 12
Apenas com a nova redao do art. 4 do Decreto-Lei n 200/67, dada pela lei n 7.596
de 1987, as fundaes pblicas foram includas como entes da Administrao Indireta.
Antes de prosseguir com o desenvolvimento do estudo acerca da Administrao
Indireta, merecem destaque alguns apontamentos quando ao Decreto-Lei n 200/67:
Tem sido objeto de crtica, por no abranger todas as entidades da Administrao

Indireta e por incluir, entre elas, algumas que no so. Com efeito, se era inteno do
legislador mencionar, com a expresso administrao indireta, as entidades que
prestam servios pblicos descentralizados, ele o fez de maneira imperfeita;
primeiro, porque no mencionou as entidades que so concessionrias e
permissionrias de servios pblicos (descentralizao por colaborao) e que
exercem administrao indireta ou descentralizada; segundo, porque s considerou
como empresas pblicas e sociedades de economia mista as que exercem atividade
econmica, as quais no so entidades descentralizadas13
Tal crtica se fundamenta no sentido de que a descentralizao s existe quando a

Administrao destaca um servio pblico prprio para outorg-lo a outro ente. Neste sentido,
a dinmica do Estado no restrita apenas aos servios pblicos, pois este pode atuar em
atividades de mbito privado (interveno), compreendendo a regulamentao e fiscalizao
de atividades econmicas de natureza privada chamada de interveno indireta assim
como pode atuar no domnio econmico, atravs de empresas estatais, na chamada de
interveno direta, observando-se que nesse caso no h que se falar em servio pblico e sim
atividade privada em que o Estado exerce em regime de competio com o particular,
conforme art. 173 da Constituio Federal.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro refuta:
No se pode, pois, tecnicamente, considerar essas empresas que exercem atividade

econmica como entidades da Administrao Indireta; somente se podem considerar
corretos os conceitos de empresa pblica e sociedade de economia mista, contidos
no art. 5 do Decreto-Lei n 200, se se considerar a expresso atividade econmica
em sentido amplo, abrangendo a de natureza privada (exercida a ttulo de
12
13
Idem.
20
interveno do domnio econmico) e a de natureza pblica (assumida pelo Estado

como servio pblico, comercial ou industrial, como, por exemplo, o de transportes,
de navegao area, de distribuio de gs) 14.
Observa-se assim que, pela abrangncia do conceito de atividade econmica descrita

alhures, o legislador utilizou o critrio subjetivo para se referir Administrao Pblica
Indireta, ou seja, no se referiu a esta como atividade, e sim como sujeito.
Neste mesmo sentido, o professor Celso Antnio Bandeira de Melo expe:
Tal diviso deveria coincidir com os conceitos, dantes expostos, de centralizao e

descentralizao administrativa, de tal sorte que Administrao centralizada seria
sinnimo de Administrao direta, e Administrao descentralizada, sinnimo de
Administrao indireta. No foi isto que sucedeu, entretanto15
1.4 CONCEITO DE ADMINISTRAO INDIRETA
No que concerne conceituao da Administrao Pblica Indireta, Maria Sylvia

Zanella Di Pietro conceitua como conjunto de pessoas jurdicas, de direito pblico ou
privado, criadas ou autorizadas por lei, para o desempenho de atividades assumidas pelo
Estado, como servios pblicos ou ttulo de interveno do domnio econmico16.
O professor Hely Lopes Meirelles conceitua Administrao Pblica Indireta como a
constituda dos servios atribudos a pessoas jurdicas diversas da Unio, pblicas
(autarquias) ou privadas (empresas pblicas e sociedades de economia mista), vinculadas a
um ministrio, mas administrativa e financeiramente autnomas.
Para Jose dos Santos Carvalho Filho:
Administrao Indireta do Estado a execuo de algumas tarefas de seu interesse

por outras pessoas jurdicas. Quando no pretende executar determinada atividade
atravs de seus prprios rgos, o Poder Pblico transfere a sua titularidade ou mera
execuo a outras entidades, surgindo, ento, o fenmeno da delegao17.
J o professor Celso Antnio Bandeira de Melo conceitua de maneira positivista o
instituto da Administrao Indireta, utilizando-se o art. 4, II, segundo o qual esta a que
compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade jurdica prpria: a)
14
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25 ed. So Paulo, Atlas, 2011, p. 474
15
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. So Paulo, Malheiros, 2008, p.
152
16
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, op. cit., p. 475.
17
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 37.ed. So Paulo, RT, 2011, p.796.
21
Autarquias; b) Empresas Pblicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundaes

Pblicas.18
Quanto abrangncia, pela autonomia dada pela Constituio Federal, desde que o
ente poltico tenha competncia para atividade e que tenha tambm interesse na
descentralizao, tais entes podero criar pessoas de sua Administrao descentralizada.
A ideia de que a Administrao Indireta do Estado vinculada ao poder Executivo
errada, pois segundo o art. 37 da Constituio Federal, a Administrao Direta, Indireta e
Fundacional pode compor qualquer dos poderes da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios. Conforme aponta Jos dos Santos Carvalho Filho, poder-se-ia admitir a
existncia de entidades de administrao indireta vinculadas tambm a estruturas do poder
Legislativo e Judicirio, embora o fato no seja comum, por ser o Executivo o Poder
incumbido basicamente da administrao do Estado.19
1.5 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO INDIRETA
Alm dos princpios gerais da Administrao Pblica, que constam no art. 37 da

Constituio Federal20, o Autor Jos dos Santos Carvalho Filho aponta trs princpios
basilares que compe a Administrao Pblica Indireta, so estes: princpio da reserva legal,
princpio da especialidade e princpio do controle. Institutos de grande relevncia para se
entender a dinmica das Fundaes Pblicas.
O primeiro princpio a ser apontado o da reserva legal, que encontra amparo legal no
art. 37, XIX da CF, segundo o qual "Somente por lei especifica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao, ou seja, o
dispositivo afirma que os entes que integram a Administrao Pblica Indireta s podem ser
institudos por lei.
O princpio da especialidade se define como a necessidade de que as atividades feitas
pelos entes descentralizados tenham uma finalidade especifica definida em lei.
18
152
19
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27. ed. rev., ampl. e atual. Rio de
Janeiro: Lumen Jris, 2014, p. 464.
20
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia (...)
22
Diferentemente do que ocorre com os entes polticos, que possuem uma finalidade genrica,
ou conforme o professor Jos dos Carvalho Filho afirma:
Somente as pessoas polticas tm a seu cargo funes genricas das mais diversas
naturezas, como definido no sistema de partilha constitucional de competncias. Tal
no pode ocorrer com as pessoas da Administrao Indireta. Estas s podem atuar,
s podem despender seus recursos nos estritos limites determinados pelos fins
especficos para os quais foram criadas21.
Por ltimo, o princpio do controle, definido como uma atuao dentro de parmetros
legais, ou seja: na Administrao indireta no se pode agir com total liberdade, necessrio
que os rgos que estejam sujeitos a um controle da pessoa poltica que os criou. Tal princpio
tambm chamado de tutela administrativa e varia conforme a lei que organiza a
Administrao, sempre se caracterizando por uma relao de vinculao e no de
subordinao. Quanto a tal controle, o professor Hely Lopes Meirelles ensina:
O legislador procurou garantir a autonomia dessas entidades atravs de normas

impeditivas de sua burocratizao, de modo que a lhes concede ampla liberdade de
ao na consecuo de seus fins. Assim que as considera vinculadas, e no
subordinadas, aos respectivos Ministrios, ao mesmo tempo que impe limites s
superviso ministerial, que no poder ferir mas dever assegurar sua autonomia
administrativa, operacional e financeira22
1.6 ADMINISTRAO FUNDACIONAL
Como o objeto desta dissertao o instituto das Fundaes Pblicas, merece destaque
o entendimento sobre a expresso administrao fundacional.
Antes do advento da Constituio de 1988, o artigo 37, no seu texto original,
mencionava administrao direta, indireta e fundacional. Para o professor Jos dos Santos:
A referncia constitucional expresso provocou logo algumas divergncias entre os

estudiosos. Alguns autores entenderam ter sido criado um novo segmento na
Administrao. Outros entenderam que na expresso administrao fundacional no
estariam as fundaes privadas institudas pelo Estado. Outros sequer fizeram
comentrios sobre a nova expresso23
21
22
23
23
No entanto, o que se constata que, aps a Emenda Constitucional n19/1998, que deu
nova redao ao art. 37, ocorreu a desconsiderao da expresso administrao indireta
fundacional, sendo as fundaes pblicas definidas como parte da Administrao Indireta e
consequentemente ficando no mesmo plano que os outros entes. Neste sentido que residia o
entendimento do professor Jos dos Santos:
Com o respeito que nos merecem todos esses estudiosos, entendemos, em primeiro
lugar, que foi imprpria a expresso empregada na Constituio. A uma, porque a
atuao do Estado s se faz de duas maneiras de forma direta ou de forma indireta;
quando atua por meio de suas fundaes, s pode estar agindo de forma indireta, no
havendo tertium genus. Desse modo, na expresso administrao indireta, j se tem
que incluir necessariamente as atividades executadas por fundaes. A duas, porque
as fundaes nada tm de to especial que faam por merecer uma categoria parte;
ao contrrio, esto elas no mesmo plano que as outras categorias da Administrao
Indireta - as autarquias, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista24
1.7 MODALIDADES, NATUREZA JURDICA E REGIME JURDICO
As pessoas jurdicas que compem a Administrao Pblica Indireta so as autarquias,

as fundaes pblicas, as sociedades de economia mista, as empresas pblicas e os consrcios
pblicos. Alm dessas, a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sua obra 25, aponta que
as empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, com ou sem participao
acionaria do Estado deveriam ser includas.
No que tange a natureza jurdica, a autarquia possui esta de direito pblico, j a
fundao e o consrcio pblico podero apresentar natureza jurdica de direito pblico ou de
direito privado e as demais (empresa pblica e sociedade de economia mista) possuem
natureza de direito privado.
Quanto ao regime jurdico das entidades descentralizadas ser necessrio analisar os
dois regimes, pblico e privado, de forma a deixar mais didtico o entendimento sobre as
Fundaes Pblicas.
A Autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sua obra, elenca as caratersticas das
pessoas pblicas e privadas26. No que tange as pessoas pblicas, estas se caracterizam por ter
sua origem na vontade do Estado; no possuem fins lucrativos; sua finalidade o interesse
24
Idem.
25
26
24
pblico; se definem como estticas quanto a fixao ou modificao dos seus fins; no podem
se extinguirem pela sua prpria vontade; esto sujeitas ao controle positivo do Estado e
tendem a ter prerrogativas autoritrias.
Quanto as entidades privadas, estas possuem as seguintes caractersticas: origem na
vontade de particulares; fins lucrativos; buscam o interesse particular; possibilidade de
alterao dos seus fins; liberdade de se extinguir; sujeitos ao poder de polcia do Estado, ou
seja, um controle negativo; no possuem prerrogativas de Estado.
Porm quando o Estado cria uma pessoa jurdica de direito privado, este ente acaba
possuindo praticamente quase todas as caractersticas das pessoas pblicas. Neste diapaso,
existem semelhanas entre o regime jurdico institudo pelo Estado no que se refere as pessoas
jurdicas de direito pblico e de direito privado.
A diferena entre estes dois regimes que compem o Estado est em suas restries e
em suas prerrogativas: as pessoas jurdicas do regime de direito pblico - autarquias e
fundaes pblicas - possuem as mesmas restries e prerrogativas do ente poltico que as
institui, enquanto que as pessoas jurdicas de direito privado esto vinculadas a lei que pode
impor restries, mas mantendo sempre a prerrogativa pblica.
Quanto a sistematizao e relao com terceiros, s empresas pblicas, sociedades de
economia mista e fundaes de direito privado aplicado o direito privado. Ressalta-se que
estas nunca se sujeitam totalmente iniciativa particular, pois possuem um regime matizado,
visto que para a consecuo da supremacia do interesse pblico necessrio a submisso ao
direito pblico.
Quanto a tal entendimento, Maria Sylvia Zanella Di Pietro reverbera:
Sendo o interesse pblico indisponvel e sempre predominante sobre o particular, a

adoo pura e simples do regime jurdico privado seria inaceitvel, porque retiraria
das entidades da Administrao Indireta determinadas prerrogativas que lhes so
reconhecidas precisamente para permitir a consecuo de seus fins; do mesmo modo
que, ao permitir-lhes atua com autonomia de vontade, prpria do direito privado,
suprimir-se-iam as restries legais que o direito pblico impe e que constituem a
garantia fundamental da moralidade administrativa e do respeito aos direitos dos
administrados. As normas de direito pblico que derrogam parcialmente o direito
privado tm por objetivo assegurar o equilbrio entre a posio de supremacia da
Administrao e a liberdade de atuao que caracteriza as pessoas jurdicas de
direito privado27
27
25
1.8 CARACTERSTICAS GERAIS DO ENTES DA ADMINISTRAO

PBLICA INDIRETA
Com o escopo de tornar a dissertao didtica, faz-se necessrio analisar de forma

geral as caractersticas das entidades da Administrao Pblica Indireta. Atributos que so
aplicveis para as autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de
economia mista.
Todos os entes da Administrao descentralizada, como j foi dito anteriormente,
possuem personalidade jurdica. Tal aspecto determina que todos sero sujeitos de direitos e
obrigaes e sero responsveis pelos seus atos. Alm disto, todos os entes possuem
patrimnio prprio, independentemente de sua origem. Outra caracterstica peculiar a
presena de capacidade de autoadministrao e receita prpria.
Quanto a sua receita, esta ser decorrente de transferncia da prpria Administrao
Direta ou de resultados prprios das atividades desenvolvidas.
Em relao a sua criao, respeita-se o disposto no art. 37, XIX da Constituio
Federal, veja:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao
seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
(...)
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua
atuao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)28
A lei especfica que trata este inciso a lei ordinria, que poder criar ou autorizar a
criao das pessoas jurdicas. No caso das fundaes, como se ver no prximo capitulo,
apesar de sua criao ser autorizada por lei ordinria, a lei complementar que ir definir sua
abrangncia de atuao e sua finalidade.
Vale ressaltar a discusso quanto a criao das fundaes pblicas, que ser abordada
no prximo captulo de forma mais analtica. Tal divergncia doutrinria se situa na
impreciso da criao: lei cria versus lei autoriza. A professora Fernanda Marinela esclarece:
Com a leitura rpida, possvel at concluir que o artigo citado estabelece que a lei
autoriza a sua criao, em razo de sua parte final, entretanto, para se chegar a essa
concluso, preciso analisar a natureza jurdica dessa fundao, j que o texto
28
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, Senado, 1998.
26
constitucional no fala expressamente em fundao pblica; refere-se somente a

fundao29
O dispositivo em comento refere-se fundao pblica instituda pelo Poder Pblico e

estudada pelo direito Administrativo, o que afasta a incidncia do direito privado. Neste
sentido, admite-se que as fundaes pblicas podero ser de direito pblico ou de direito
privado. Segundo a mesma professora:
Hoje a doutrina e as jurisprudncias majoritrias admitem que a fundao pblica

pode submeter-se a qualquer dos regimes. Assim, o Poder Pblico poder instituir
uma fundao e dar a ela o regime pblico ou o regime privado. No caso, a fundao
considerada espcie de autarquia, denominada autarquia fundacional, portanto, a
lei cria essas pessoas jurdicas. De outro lado, a fundao pblica pode receber
regime privado, sendo ento denominada de fundao governamental, submetida ao
mesmo regime das empresas pblicas e sociedades de economia mista, logo a lei
autoriza a sua criao30
Neste diapaso o professor Jos dos Santos Carvalho Filho afirma:
No caso de fundaes pblicas de direito privado, a lei apenas autoriza a criao da

entidade. Como bem registra o art. 5, 3, do Decreto-Lei n 200/67, a personalidade
dessas fundaes adquirida com a inscrio da escritura pblica de sua
constituio no Registro Civil de pessoas Jurdicas. So, pois, dois atos diversos: a
lei autorizada na criao da entidade, ao passo que o ato de registro que d incio
a sua personalidade jurdica (...). Se a fundao pblica for de natureza autrquica,
ou seja, de direito pblico, a regra a ser aplicada a mesma que incide sobre as
autarquias, vale dizer, a prpria lei d nascimento entidade, porque essa a regra
adotada para o nascimento da personalidade jurdica de pessoas jurdicas de direito
pblico31
2 FUNDAES PBLICAS
29
MARINELA. Fernanda. Direito administrativo. 4 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2010, pg. 96.
30
Idem.
31
27
Aps a anlise introdutria a respeito do Estado e do processo de descentralizao

como instrumento de criao dos entes da Administrao Pblica Indireta, parte-se para o
tema principal da presente monografia: Fundaes Pblicas.
2.1 ORIGEM DAS FUNDAES
Impotante so as lies de Jos Eduardo Sabo Paes:
As origens do instituto da fundao podem ser inicialmente explicadas pelo esprito

de solidariedade, atributo do ser humano, dirigido a uma busca de meios ou formas
de auxlio s pessoas necessitadas (...). Fundao na verdade um instrumento por
meio do qual pode o ser humano como pessoa fsica ou jurdica transmitir
sociedade atual e sucessivas geraes seus ideais e convices e seguir atuando
como vivo depois de morto 32
Percebe-se que o homem, ao longo da histria da humanidade, buscou dar finalidade

social a todos os seus atos. Tal interferncia caracterstica fundamental de uma fundao,
que tem como precedentes as sociedades de Grcia e Roma.
No perodo grego clssico, tem-se como exemplo a escola de Plato, uma instituio
de cunho cientifico religioso, que pode ser considerada o embrio da figura da fundao
pblica. Entretanto tal instituto foi inicialmente proibido pelos poderes pblicos gregos, com a
justificativa de tumultuar a ordem do Estado.
Tendo em vista que tais instituies eram proibidas na poca, alguns filsofos se
utilizavam da figura de fideicomissos sucessivos para que houvesse o contnuo repasse de
bens com a finalidade de criar escolas filosficas.
No perodo Romano, constata-se que houve uma evoluo mais definida e concreta do
instituto das fundaes, dando fins certos e determinados, patrimnio, utilidade pblica,
porm sem a autonomia jurdica. Segundo o Professor Jos Eduardo Sebo Paes as primeiras
fundaes foram feitas visando ao culto funerrio, a manuteno de crianas pobres, aos jogos
etc.
A autonomia jurdica das fundaes s foi conquistada na poca do Cristianismo,
quando surgiram as instituies denominadas piae causae ou organizaes de misericrdia e
caridade, como orfanatos, asilos e hospitais. Neste sentido, Jos Eduardo Sabo Paes aponta:
32
PAES, Jos Eduardo Sabo. Fundaes: origem e evoluo histrica. Revista de Informao Legislativa.
Braslia a. 35 n. 140 out/dez. 1998.
28
Desde o ponto de vista tcnico para a outorga de uma autonomia prpria a essas
entidades, havia sido necessrio que o direito romano eliminasse a proibio,
anteriormente existente, de realizar liberalidades tanto inter vivos como mortis
causae em favor de pessoas indeterminadas. Dessa forma, as referidas entidades
deixaram de estar sob o jugo e proteo da Igreja para serem tuteladas pela Lei do
Imprio Romano, que lhes dava protagonismo jurdico prprio desde o ponto de
vista patrimonial, independente que sua administrao estivesse submetida ao Bispo
ou fosse prpria. As piae causae apareciam tratadas, na prtica, como sujeito de
direito dotado de capacidade prpria, consequncia de uma personalidade jurdica
tcita33
Neste sentido, a diferena entre as piae causae e as fundaes propriamente ditas

que naquelas o patrimnio vinculado a finalidade independente e a propriedade no precisa
ficar necessariamente com o benfeitor, mas as duas possuem um ponto em comum: a
personificao das entidades fundacionais, visto que so um patrimnio com objetivo de
assistir as predilees e fins sociais.
Para o professor exposto alhures, a figura das fundaes apenas comeou a declinar na
Idade Moderna, ps Renascimento, com o desenvolvimento do direito francs e alemo, que
se mostraram interessados na figura fundacional, trazendo a gnese estrutural do direito
brasileiro.
Em resumo, no se sucedeu na Frana a figura fundacional estruturada nos moldes em
que conhecida atualmente (patrimnio autnomo e independente com finalidade social).
Mas para o direito alemo, houve a revestimento estatal, para a criao de fundaes como
sujeito de direitos e obrigaes, caracterstica crucial do conceito de Fundao Pblica.
2.2 FUNDAES NO DIREITO PTRIO
Conforme reverbera Jos Eduardo Sabo Paes, a primeira noo do ente fundacional
data de 1978:
Quando Romo de Matos Duarte, solteiro milionrio, achou por bem separar parte
de seu patrimnio para formar um fundo para auxiliar, exclusivamente, os
expostos na roda, que, a partir de seu gesto, passariam a ter tratamento digno ao
serem atendidos na Santa Casa de Misericrdia do Rio de Janeiro Quer para evitar a
identificao da me, quer para dar proteo ao recm-nascido sem que soubessem a
sua origem, foi engendrada uma caixa giratria, em forma de cesta embutida numa
roda, que possibilitava depositar-se a criana enjeitada pelo lado externo da parede
da Santa Casa para, imediatamente, ser recolhida pelo lado interno por enfermeiras
de planto. To logo instalada a roda, noticiou-se pelo Rio de Janeiro a sua
existncia e ela foi utilizada numerosas vezes. Foi registrado o primeiro caso
atendido por esse fundo trs dias aps a sua instituio: em 17 de janeiro de 1738, a
Santa Casa de Misericrdia do Rio de Janeiro recebia o seu primeiro afilhado, um
menino exposto na roda, embrulhado em cueiro de chita verde e necessitando de
cuidados mdicos34
33
Braslia a. 35 n. 140 out/dez. 1998, pag. 3.
29
Neste contexto nasce a primeira fundao brasileira, chamada de Fundao Romo de

Matos Duarte, atrelada a Santa Casa do Rio de Janeiro, com patrimnio prprio e com
finalidade delimitada, mas sem personalidade jurdica.
Com o Cdigo Civil de 1916, comearam a ser consideradas como pessoas jurdicas
de direito privado, junto das sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias,
as associaes de utilidade pblica, as sociedades mercantis e os partidos polticos. Estas
passaram a ser consideradas as universitas bonorum, caracterizadas por um patrimnio
representado por um conjunto de bens com objeto finalstico, podendo ser sujeitos de direitos.
Constata-se, tambm, que a partir do ano de 1930, comearam a surgir, ao lado das fundaes
privadas, as fundaes oficiais, com caractersticas pblicas, como os institutos federais de
ensino.
2.3 ESTABELECIMENTO POSITIVO-NORMATIVO DAS FUNDAES
A consolidao da figura fundacional no direito brasileiro se deu com a instituio do

Cdigo Civil Brasileiro de 1916, como pessoa jurdica de direito privado, conforme aponta o
seu art. 16, veja:
Art. 16. So pessoas jurdicas de direito privado:

I. As sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias, as
associaes de utilidade pblica e as fundaes35
Tais fundaes possuam como caractersticas o patrimnio composto por bens livres,
com finalidade social determinada. Segundo o professor Jos Eduardo Sabo Paes:
No Brasil, figuram como entidades fundacionais mais antigas: a Fundao Po dos

Pobres de Santo Antnio, em Porto Alegre, de 1867, o Abrigo Cristo Redentor no
Rio de Janeiro, de 1923, destinado a prestar assistncia a mendigos e a menores
desamparados, e a Fundao Getlio Vargas, de 1944, com a finalidade tcnico
educativa, especializada na organizao nacional do trabalho36
Sob a tica legislativa do Cdigo Civil de 1916, o nascimento das fundaes comea
com a anotao dos seus atos constitutivos no registro peculiar conforme aponta a Lei de
Registros Pblicos, dispondo que no registro civil de pessoas jurdicas sero inscritos os atos
34
Braslia a. 35 n. 140 out/dez. 1998. Pag. 7.
35
Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916. Cdigo Civil do Estados Unidos do Brasil.
36
Braslia a. 35 n. 140 out/dez. 1998. Pag. 8.
30
constitutivos e os estatutos das fundaes e associaes de utilidade pblica. Observa-se

tambm, segundo a lei em comento, que para a criao do ente fundacional necessrio um
instituidor, que ser atrelado atravs de escritura pblica ou testamento, dotao especial de
bens livres, com finalidade especifica a que se destina.
Em 1967, o Decreto-Lei n. 200 ramificou a Administrao Pblica em direta e
indireta e em seu texto original equiparou as fundaes s empresas pblicas e integraram
Administrao Pblica Indireta.
J o Decreto-lei n. 900/69, estabeleceu que as fundaes no integrariam a
Administrao Indireta, conforme apontado em seu art.3. No entanto, este foi revogado pelo
Decreto-Lei n 2.299 de 1986. Veja da redao original:
Art. 3 No constituem entidades da Administrao Indireta as fundaes institudas

em virtude de lei federal, aplicando-se-lhes entretanto, quando recebam subvenes
ou transferncias conta do oramento da Unio, a superviso ministerial de que
tratam os artigos 19 e 26 do Decreto-lei nmero 200, de 25 de fevereiro de 196737
Tal ato legislativo foi, talvez, uma forma de manobrar a legislao para instituir uma
figura tipicamente privada fundao, atrelada ao Cdigo Civil. Entretanto estas acabaram
por se sujeitar ao regime jurdico administrativo, tendo em vista as pedras de toque do direito
administrativo, quais sejam o princpio da indisponibilidade do interesse pblico e o da
supremacia do interesse pblico, alm, da continuidade do servio e o da tutela.
Para mais, mesmo no sido inseridas no rol das entidades pertencentes
Administrao Indireta, as fundaes sujeitavam-se superviso ministerial, desde que
recebessem subvenes ou transferncias conta do oramento da Unio.
Com o Decreto-lei n. 2.299, de 16/11/1986, que alterou o art. 4 do Decreto-lei n.
200, houve a insero das fundaes, de forma expressa, s entidades da Administrao
Indireta, sendo criadas por lei federal ou mantidas pela Unio.
Neste contexto, constatou-se uma disposio pblica de tais entes, dando ao Estado
maior controle de suas atividades.
Posteriormente, com a edio da Lei n. 7.596/87, os entes fundacionais passaram a ter
natureza jurdica predominantemente pblica, visto que no seria possvel aplicar a elas as
regras do Cdigo Civil. Na referida lei, tais fundaes ficaram subordinadas s regras
civilistas somente em relao a forma de constituio. Quanto ao seu pessoal, este passou a
ser regulado conforme os preceitos autrquicos.
37
Decreto-Lei n 900, de 29 de setembro de 1969. Altera disposies do Decreto-Lei nmero 200, de 25 de
fevereiro de 1967, e da outras providncias.
31
Nesta esteira, Hely Lopes Meirelles aponta:
Nos ltimos tempos, porm, pelo fato de o Poder Pblico vir instituindo fundaes
para prossecuo de objetivos de interesse coletivo educao, ensino, pesquisa,
assistncia social etc. , com a personificao de bens pblicos e fornecendo
subsdios oramentrios para a sua manuteno, passou-se a atribuir personalidade
jurdica pblica a essas entidades, a ponto de a prpria Constituio da Repblica de
1988 (...) ter institudo as denominadas fundaes pblicas, ora chamando-as de
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico (arts. 71, II, III e IV; 169,
pargrafo nico; 150, 2; 22, XXVII), ora de fundao pblica (arts. 37, XIX, e 19
das Disposies Transitrias), ora de fundaes mantidas pelo Poder Pblico (art.
37, XXVII), ora simplesmente, de fundao (art. 163, II) 38
Por fim, observa-se que o texto original da Constituio Federal de 1988 distinguia
fundaes pblicas das fundaes privadas. Isto pode ser reparado, por exemplo, no art.19 do
ADCT (ATO DAS DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS), que utilizava a
expresso fundaes pblicas. Todavia, com a emenda constitucional n. 19/98, houve a
retirada da expresso pblica, que de nada significou no que diz respeito a existncia de
fundaes com personalidade de direito pblico.
Interpretando o novo texto constitucional, depreende-se que tais normais no
diferenciam a personalidade jurdica das fundaes, abraando, assim, todos os tipos de
fundao.
2.4 CONCEITUAO DE FUNDAO

Fundao um conjunto de bens personalizado atrelado a uma finalidade pblica e
personalidade jurdica, sujeito de direitos e obrigaes.
Segundo as lies da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, fundaes pblicas
conceituam-se como:
Institudas pelo poder pblico como o patrimnio, total ou parcialmente pblico,
dotado de personalidade jurdica, de direito pblico ou privado, e destinado, por lei,
ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de
autoadministrao e mediante controle da Administrao Pblica, nos limites da lei
39
O professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
So as entidades paraestatais que revestem a forma fundacional civil, portanto,

pessoas jurdicas de direito privado nas quais recursos, que podem ser total ou
parcialmente pblicos, so personificados e afetados a atividades especficas
38
39
32
imprprias do Estado, notadamente no campo do ordenamento social, por delegao

da lei que as institui 40.
O Decreto-Lei n 200, alterado pela Lei 7.596/87 conceituou fundaes como:
Entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos,

criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades
que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia
administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo e
funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes.
Para o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, uma impropriedade legislativa

afirmar que as fundaes pblicas possuem personalidade jurdica de Direito Privado. Para o
Autor:
So pessoas jurdicas de Direito Pblico, consoante, alis, universal

entendimento, que s no Brasil foi Concedido. Saber-se se uma pessoa criada pelo
Estado de Direito Privado ou de Direito Pblico meramente uma questo de
examinar o regime jurdico estabelecido na lei que a criou. Se lhe atribuiu a
titularidade de poderes pblicos, e no meramente o exerccio deles, e disciplinou-a
de maneira a que suas relaes sejam regidas pelo Direito Pblico, a pessoa ser de
Direito Pblico, ainda que se lhe atribua outra qualificao. Na mesma situao
inversa, a pessoa ser de Direito Privado, mesmo inadequadamente nominada41
Neste sentido, a crtica terminolgica de Celso Antnio Bandeira de Mello est no fato
de que muitas entidades foram alcunhadas como pessoas de Direito Privado para de
escusarem do controle e limites impostos ao regime de direito pblico, mesmo estas sendo
criadas com atribuies governamentais.
Tal argumento do Autor se baseia em artigos constitucionais, que afastam a natureza
privada das fundaes, como o art. 37, XI da Constituio Federal, que declara que os
servidores pblicos da Administrao Direta, autrquica e fundacional se submeteriam ao
mesmo teto remuneratrio, alm de atribuir aos servidores das fundaes o mesmo tratamento
eletivo que os da Administrao Direita e das autarquias.
Ressalta-se que para parte da doutrina, as fundaes de direito pblico so espcie do
gnero autarquia, como por exemplo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que as
conceitua como autarquias fundacionais42.
O professor Digenes Gasparini se filia a mesma posio, embasando-se em decises
do Supremo Tribunal Federal, veja:
40
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte geral e
parte especial. 11 ed. Rio de Janeiro, Forense, 2014, p.357.
41
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. So Paulo, Malheiros, 2008,
p.183.
42
33
verdade que nesses casos so verdadeiras autarquias, consoante vm decidindo

nossos pretrios, e disso exemplo o STF, que, ao julgar o CJ 6.728-3, considerou a
Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (Funcep), fundao federal,
como de natureza autrquica. Em razo disso, observam seu regime jurdico. So
dessa natureza a Fundao da Casa Popular, a Fundao Brasil Central, a Fundao
Nacional do ndio e a Fundao Mobral, no mbito da Unio; a Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo e a Fundao Padre Anchieta Rdio e
TV Educativas, no campo do Estado de So Paulo43
Por fim, merece destaque os ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, em

relao ao conceito autarquias fundacionais:
Quanto a estas autarquias fundacionais, trata-se de um hibridismo intil, criticado

majoritariamente pela doutrina, mas que ganhou difuso por se tratar de um
expediente oblquo que serve, comodamente, para diferenar e privilegiar a
remunerao de servidores em certos setores da Administrao, embora,
posteriormente, com a inteno reversa de coibir os abusos verificados, tenha sido
elevado ao Texto Constitucional, no seu art. 37, caput, original, com a referncia
administrao fundacional44
2.5 POLMICA SOBRE A NATUREZA JURIDICA DAS FUNDAES

PBLICAS
Antes de se abordar o tema, imprescindvel citar a crtica de Jos Santos Carvalho

Filho no que diz respeito a polmica sobre a natureza jurdica dos entes fundacionais.
Segundo o ilustre Autor :
Grande discusso que se tem travado, h algum tempo, sobre as fundaes pblicas
diz respeito natureza jurdica das entidades. Est longe ainda o momento de
pacificao dos diversos pensamentos que tratam da questo da personalidade
jurdica das fundaes institudas pelo Poder Pblico, o que realmente lamentvel.
Como se ver adiante, a discusso nada acrescenta ao tecnicismo jurdico, mas, ao
contrrio, cria grande confuso no meio jurdico, nos Tribunais e no prprio seio da
Administrao, provocando claramente, como j tivemos oportunidade de
presenciar, algumas reaes irnicas por parte daqueles aos quais apresentada a
discusso45
Como j foi dito, o Decreto-Lei n 200/67 conceitua a fundao pblica como pessoa
jurdica de direito privado. Entretanto, insta destacar que com a alterao estabeleceu que tais
pessoas jurdicas no obedeceriam s regras civilistas.
43
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 257.
44
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte geral e
parte especial. 11 ed. Rio de Janeiro, Forense, 2014, p. 346
45
34
Tal divergncia foi sanada pela Constituio de 1988 que definiu o instituto
fundacional como pessoa jurdica de direito pblico, atribuindo a este tratamento semelhante
ao de uma autarquia. No entanto com a Emenda Constitucional n19/98 modificou-se alguns
dispositivos constitucionais, dando s fundaes a mesma forma criao das empresas
pblicas e sociedades de economia mista., o que fez com que tal polmica ressurgisse.
A primeira corrente se baseia na possibilidade de dois tipos de fundaes pblicas,
uma de direito pblico e a outra de direito privado. Em relao s primeiras (fundaes
pblicas de direito pblico), estas so caracterizadas como espcie do gnero autarquia, sendo
denominadas de fundaes autrquicas, ou autarquias fundacionais. Ressalta-se que tal
posicionamento atualmente o majoritrio e vem sendo adotado pelo STF, que afirma:
Nem toda fundao instituda pelo Poder Pblico fundao de direito privado. As
fundaes, institudas pelo Poder Pblico, que assumem a gesto de servio estatal e
se submetem a regime administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis
estaduais, so fundaes de direito pblico, e, portanto, pessoas jurdicas de direito
pblico. Tais fundaes so espcie do gnero autarquia, aplicando-se a elas a
vedao a que alude o 2 do art. 99 da Constituio Federal 46
Observa-se tambm o mesmo entendimento no STJ, no RESP 480632/RS, Rel. Min.

Franciulli Netto, DJ 28.10.2013, pag. 268, que se fundamentou nos entendimentos do
Professor Celso Antnio Bandeira de Mello.
A professora Maria Sylvia Zanela de Pietro tambm se filia a esta corrente

afirmando:Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder pblico,
ao instituir uma fundao, atribuir-lhe personalidade de direito pblico ou de direito
privado. Isto porque nos parece incontestvel a viabilidade de aplicar-se, no direito
pblico, a distino que o Cdigo Civil de 1916 continha entre as duas modalidades
de pessoas jurdicas privadas: associao e sociedade, de um lado, e fundao de
outro; a distino se mantem no novo Cdigo Civil47
Porm a Autora ressalta que a definio da natureza jurdica das fundaes dever ser
analisada em cada caso concreto, analisando-se cada lei instituidora. Acrescenta-se que ainda
que a legislao federal no aceite os entes fundacionais como pessoas jurdicas de direito
pblico, no proibido que a lei que crie as fundaes adote regime pblico, utilizando as
normas do Decreto-Lei n 200/67, visto que se aplica tambm o art. 2, 2, da Lei de
Introduo s Normas do Direito Brasileiro.
46
RE n 101.126 - Rj, Relator o Min. MOREIRA ALVES (RT 113/314). O dispositivo citado no acrdo refere-
se Constituio de 1 967, com a EC n" 1/1969.
47
35
Quanto a segunda corrente, esta defende que mesmo que as fundaes pblicas
institudas pelo Estado sempre possuiro personalidade jurdica de direito privado, sendo tal
caracterstica peculiar a esse tipo de pessoa jurdica. Tal doutrina foi defendida primeiramente
pelo professor Hely Lopes Meirelles, que entendia que a fundao, mesmo criada e mantida
pelo Estado no deixa sua inerente caracterstica civilista. Tal entendimento se manteve at a
Constituio de 1988, quando o Autor entendeu que tais entidades poderiam ter personalidade
jurdica de direito pblico. O professor Jos dos Santos Carvalho Filho se filia a essa corrente:
Sempre nos pareceu mais lgico e coerente o pensamento de HELY LOPES

MEIRELLES. Na verdade, causa grande estranheza que uma fundao criada pelo
Estado se qualifique como pessoa de direito pblico, ainda mais quando se sabe que
o recurso do Poder Pblico a esse tipo de entidade de direito privado visava a
possibilitar maior flexibilidade no desempenho de atividades sociais exatamente
iguais s colimadas pelas fundaes institudas por particulares. Causa tambm
grande confuso e parece bastante incongruente a caracterizao das fundaes
pblicas como espcie do gnero autarquia. Ora, se uma entidade tem personalidade
jurdica de direito pblico e se reveste de todos os elementos que formam o perfil
das autarquias, seria muito mais razovel que no fosse ela denominada de
fundao, mas sim de autarquia. E, assim, h que se chegar necessariamente
concluso de que existem fundaes que so autarquias e fundaes que no o so...
Realmente, nota-se um semblante de perplexidade em todos aqueles que passam a
conhecer esse tipo de distino adotada pela maior parte da doutrina 48
De fato, percebe-se que mesmo no havendo um consenso a respeito da natureza

jurdica das fundaes, alguns autores esclarecem que tal problemtica deve ser sanada no
caso concreto, devendo sua natureza jurdica ser extrada da lei instituidora tendo em vista que
Estado pode criar e instituir tanto fundao de direito pblico como de direito privado, com o
fim de prestar aos cidados servios necessrios a comodidade e ao desenvolvimento da
sociedade.
A utilizao do Estado por este instituto tipicamente civlista repercutiu nas decises
dos Tribunais:
Fundao Pblica Autarquia Justia Federal.

1. A Fundao Nacional de Sade, que mantida por recursos oramentrios oficiais
da Unio e por ela instituda, entidade de direito pblico.
2. Conflito de competncia entre justia Comum e a Federal. Artigo 109, I, da
Constituio Federal. Compete Justia Federal processar e julgar ao em que
figura como parte a fundao pblica, tendo em vista sua natureza jurdica
conceitual assemelhar-se, em sua origem, s autarquias.
3. Ainda que o art. 109, I da CF no se refira expressamente s fundaes, o
entendimento desta Corte o de que a finalidade, a origem dos recursos e o regime
administrativo de tutela absoluta a que, por lei, esto sujeitas, fazem delas espcie do
gnero autarquia.
48
36
4. Recurso extraordinrio conhecido e provido para declarar a competncia da

Justia Federal 49
A jurisprudncia, inclinou-se na aceitao e reconhecimento da publicizao desses

entes fundacionais. Pode-se perceber que o Supremo Tribunal Federal adotou primeiramente a
tese civilista de Hely Lopes Meirelles j comentada, em seguida o excelsior adotou o
entendimento da existncia das fundaes de direito pblico como por exemplo o Recurso
Extraordinrio 101.126, de 24 de outubro de 1984, descrito acima. A Constituio de 1988,
que reconheceu a existencia da fundao de direito pblico, teve grande interferncia das
decises dos tribunais e da dicotomia doutrinria existente.
Atualmente o Estado, quando institui uma fundao, pode outorgar a personalidade
civilista, ou a publicista, mesmo porque a Constituio Federal no faz mais a distino
quanto personalidade jurdica.
Assim, pode-se afirmar que mesmo com o entusiasmo de alguns autores em se divirem
em teses sobre a personalidade jurdica das fundaes, a existncia dos entes fundacionais de
direito pblico aceito pelo direito brasileiro e pelas principais legislaes referncias em
relao a este instituto, como o direito francs e o direito alemo abordados no primeiro
captulo. Destacam-se algumas ementas sobre tal divergncia:
De tudo se conclui que o ordenamento jurdico brasileiro contempla

trs espcies do gnero fundao: aquelas tipicamente privadas,
melhor dito, particulares, por no registrar qualquer participao,
em sua criao, do Poder Pblico, regidas exclusivamente pelo
Cdigo Civil Brasileiro; aquelas criadas pelo Poder Pblico e que
consignam, no ato de sua instituio, personalidade jurdica de
direito pblico; e, finalmente, aquelas que, criadas pelo Poder
Pblico, so institudas, todavia, como pessoas jurdicas de direito
privado (...). Essas duas ltimas espcies as fundaes com
personalidade jurdica de direito pblico criadas pelo Estado, e as
fundaes com personalidade jurdica de direito privado, tambm
criados pelo Estado, agora mediante lei e antes por autorizao
legislativa, compem o sub-gnero dito fundaes pblicas,
submetendo-se, ambas aos controles pblicos, e integrando,
ambas, a Administrao Pblica Indireta. O que as distingue entre
si que as fundaes de direto pblico nada mais so que
autarquias travestidas em forma fundacional. Por essa razo os
servidores so considerados servidores pblicos civis, aplicando-
se-lhes, por exemplo, a norma do art. 39 da Constituio Federal.
J a fundao de direito privado instituda pelo Poder Pblico
tambm fundao pblica privada, mas no particular (STF.
Agravo no RE n 219.900-1/RS, 1 Turma, Rel. Min. Ellen Gracie,
04.06.2002).
49
RE n 215.741 Se, Relator o Min. Mauricio Corra. O acrdo trata do conflito de competncia entre a
justia federal e a justia comum. natureza jurdica das fundaes institudas pelo poder pblico.
37
Apesar das divergncias doutrinrias, podem ser visualizadas no

Brasil trs tipos de fundaes: as privadas, as pblicas com regime
de direito privado e as pblicas propriamente ditas. Afirma que,
entre as espcies citadas, a nica que prescinde de lei para sua
criao a estritamente privada, sendo vedado ao Estado a
criao de fundaes dessa modalidade (STF. MS n 24. 427 5/DF,
Tribunal Pleno, Rel. Min. Eros Grau, 30.08.2006).
Competncia. Fundao Legio Brasileira de Assistncia LBA

Nos julgamentos plenrios do Supremo Tribunal Federal, nos CJ
6650-RS e 6651 (sesses do dia 14 de maio de 1986) ficou
decidido que era da competncia da Justia Federal o
processamento e julgamento de reclamaes trabalhistas em que
fosse parte a LBA. que, no julgamento do RE 101.126 (sesso de
24.10.1984) entendeu o STF que fundaes institudas pelo Poder
Pblico que assumem a gesto de servio estatal e se submetem a
regime administrativo previsto, no mbito federal, a leis federais,
devem ser consideradas como fundaes de direito pblico que
integram o gnero autarquias, possuindo a LBA tais requisitos,
como decorre de seu estatuto, aprovado pelo Decreto 83.148-79.
(STF. CJ 6.566-3-MG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Aldir Passarinho,
20.05.1987).
Tendo em vista as divergncias expostas oportuno esclarecer primeiramente o

Regime Jurdico geral das fundaes para, aps, tratar de sua classificao e distino feita
pelo Supremo Tribunal Federal.
2.6 PECULIARIDADES DAS FUNDAES
2.6.1 Atributo Fundamental
As fundaes tm como peculiaridade fundamental a vontade de seu instituidor em

atribuir bens com a finalidade de formar um patrimnio destinado a fins sociais, assistenciais,
culturais, beneficentes e religiosos. O objetivo social caracterstica imprescindvel de tais
entes. A inteno de obter lucros (carter empresarial ou econmico) no reconhecido como
um dos objetivos das fundaes, visto que estas so entidades de fins no lucrativos, tal
caracterstica encontra amparo no art. 5, inciso IV do Decreto-Lei 200/67.
O professor Jos Afonso da Silva aponta que tal caracterstica no impede que na
realizao de suas atividades, as fundaes apresentem valores que ultrapassem os custos da
execuo:
38
Tais valores no se configuraro tipicamente como lucro, mas sim como superavit,
necessrio ao pagamento de novos custos operacionais, sempre com o intuito de
melhorar o atendimento dos fins sociais. Nelas, portanto, o aspecto social sobreleva
ao fator econmica50
2.6.2 Finalidade
As fundaes pblicas executam servios pblicos e possuem como objeto o carter

social. Tal finalidade est atrelada a sua personalidade jurdica.
Se a fundao pblica possuir regime de direito privado, esta dever se sujeitar ao
art.62, pargrafo nico do Cdigo Civil. Caso trate de fundao de direito pblico, o objeto
ser definido em lei, possuindo qualquer finalidade, desde que respeite o interesse pblico.
2.6.3 Criao e Extino
A criao das fundaes pblicas depender de edio legislativa. Se forem fundaes

pblicas de direito pblico, ou seja, de natureza autrquica, a lei criar a entidade. Se forem
fundaes de direito privado, a lei autorizar a criao e a personalidade de tais entes ser
obtida com a inscrio da escritura pblica no Registro Civil de Pessoas Jurdicas.
A extino das fundaes decorrer de lei tambm, com os mesmos aspectos da sua
criao, ou seja, a lei autorizar a extino das fundaes de direito privado ou poder
extinguir as fundaes de direito pblico.
2.7 FUNDAES DE DIREITO PBLICO
As fundaes pblicas de direito pblico recebem o mesmo tratamento das autarquias

no que diz respeito ao seu regime jurdico. A utilizao pelo Estado pelas fundaes foi uma
tentativa de exterminar o desvio de finalidade existente atravs do processo de
descentralizao. O partrimnio personalizado executa inmeras atividades essenciais como
forma de amezinar a impotencia estatal e neste contexto, a criao de fundaes pblicas de
50
39
direito pblico tornou-se essencial para se evitar abusos na gesto, transparncia

administrativa e maior controle das atividades prestadas.
Em relao as prerrogativas, os entes fundacionais possuem as mesmo das autarquias,
ou seja, prerrogativas de Estado, tanto no direito substantivo, quanto no direito processual,
com respeito a supremacia do interesse pblico sobre o privado.
Os entes fundacionais institudos e mantidos pelo Estado possuem como privilgio a
imunidade tributria, no que diz respeito aos impostos sobre renda, patrimnio, servios
federais, estatuais e municipais, conforme art. 150, VI, a da Constituio de 1988.
Os bens do patrimnio fundacional so pblicos. Sendo assim, so resguardadas todas
atribuies inerentes de bens pblicos, abrigando meios de proteo como a
impenhorabilidade e a imprescritibilidade. Em relao a alienao dos bens fundacionais,
necessrio que se respeite as regras da lei instituidora.
As fundaes pblicas de direito pblico adotam o regime de servidores da
Administrao Direta e autrquica.
Vale ressaltar os apontamentos do professor Jos do Santos Carvalho Filho a respeito
da eficcia do art. 39 da Constituio Federal, no que diz respeito ao regime jurdico nico:
A eficcia do art. 39, da CF, em sua redao original, pelo qual se impe a adoo de
regime jurdico nico para Administrao Direta, autarquias e fundaes. Esse
regime fora extinto pela EC n 1 9/1 998, mas o STF, declarando a
inconstitucionalidade do novo art. 39, fez restaurar o mandamento primitivo. Apesar
das divergncias em torno do dispositivo, entendemos que os aludidos entes
pblicos devem adotar um s regime para todos os servidores, seja ele o estatutrio,
seja o trabalhista 51
O controle institucional das fundaes pblicas pode ser visto por algumas vertentes: o
controle administrativo, na qual a Administrao Direta supervisiona o desenvolvimento da
atividade de acordo com objeto institudo em lei; o controle financeiro, que ser feito pelo
Tribunal de Contas, com a apreciao das contas, conforme art. 70 e 71, inciso II da
Constituio Federal; controle poltico, que se origina da relao dos rgos de controle e dos
dirigentes de tais entes fundacionais.
Alm deste controle trplice, h ainda o controle do Ministrio Pblico e o controle
judicial. Em relao ao primeiro, este encontra disposio no art. 66 do Cdigo Civil:
Art. 66. Velar pelas fundaes o Ministrio Pblico do Estado onde

situadas.
51
40
1 Se funcionarem no Distrito Federal ou em Territrio, caber o

encargo ao Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios.
2o Se estenderem a atividade por mais de um Estado, caber o
encargo, em cada um deles, ao respectivo Ministrio Pblico 52
Neste sentido, o Ministrio Pblico ter em cada Estado um rgo de execuo, com a
finalidade de fiscalizao das fundaes, em regra, chamada de Curadoria das Fundaes. Tal
intuito se define como um controle finalstico, que busca alcanar os fins institudos.
Acrescenta-se que possvel dispensar este controle, independentemente da natureza jurdica da
fundao pblica, visto que tal controle j feito pela prpria Administrao Direta.
Haveria, em consequncia, duplicidade de controle para os mesmos fins. Esse o

motivo pelo qual em vrias leis orgnicas estaduais do Ministrio Pblico h a
expressa meno de que a Curadoria de Fundaes no tem atribuies para
fiscalizar fundaes governamentais. Observe-se, por oportuno, que mesmo os entes
fundacionais de direito privado no recebem integral incidncia das normas do
Cdigo Civil, e isso em face da peculiaridade de integrarem a administrao indireta
do Estado. Uma das que no incidem exatamente a que se refere ao velamento das
fundaes pelo Ministrio Pblico - norma inspirada na necessidade de controle das
entidades criadas sob injuno da vontade de particulares 53
No que tange o controle judicial, ele pode se dar de duas formas, dependendo de sua
origem: os entes fundacionais executam atos de direito privado, em que o controle judicial se
d pelas vias comuns (aes ordinrias), e executam atos administrativos em que o controle
exercido por vias exclusivas, como por exemplo o mandando de segurana.
Os atos e contratos administrativos das fundaes pblicas de direito pblico se
realizam por meio de atos administrativos, legitimados pelos princpios e prerrogativas da
Administrao Pblica, com a necessidade e obrigatoriedade de prvia licitao e incidncia
da Lei n 8.666/93.
Quanto a responsabilidade civil, pelo fato de prestarem servios pblicos, recai as
fundaoes autrquicas o art. 37, 6 da Constituio Federal, segundo o qual incumbe aos
agentes e as pessoas juridicas a responsabilizao pelos seus atos. Tal responsabilizao recai
tanto as fundaes de direito pblico, quanto as fundaes governamentais, visto que o
critrio utlizado pelo artigo em comento a prestao de servio pblico.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda elenca outras caractersticas da fundaes de
direito pblico:
52
Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Institui o Cdigo Civil.
53
41
Presuno de veracidade e executoriedade dos seus atos administrativos;

inexigibilidade de inscrio de seus atos constitutivos no Registro Civil das Pessoas
Jurdica, porque sua personalidade jurdica decorre da lei; no submisso
fiscalizao do Ministrio Pblico; impenhorabilidade dos seus bens e sujeio ao
processo especial de execuo estabelecido pelo artigo 100 da Constituio; juzo
privativo (art. 109, inciso I, da Constituio Federal) 54
2.8 FUNDAO DE DIREITO PRIVADO
Preliminarmente deve-se destacar que as fundaes pblicas com personalidade

jurdica de direito privado so denominadas de fundaes governamentais.
Tais fundaes governamentais no se submetem inteiramente ao direito pblico,
conforme aponta a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Isto se verifica, em especial, no que se refere s fiscalizao financeira e

oramentria (controle externo) e ao controle interno pelo Poder Executivo; a
legislao federal, mesmo quando declarava que tais entidades no integram a
Administrao Indireta (art. 3 do Decreto-Lei n
900, de 29-9-69), ainda assim as submetia a esses tipos de controle 55
Tal entendimento se baseia no fato de que as fundaes governamentais so institutos

de execuo do Estado para de alcanar o interesse pblico. Alm disso, tais fundaes,
mesmo possuindo autonomia, nunca se desvinculam do poder estatal.
A professora ainda aborda o fato de que o legislador hesitou em incluir a fundao
entre os rgos da Administrao Indireta:
Na tentativa de manter-se fiel ao modelo do Cdigo Civil, sem ter a conscincia de

que ele no inteiramente adaptvel s exigencias do servio pblico, cuja
execuo, sob qualquer modalidade, impe a observncia de alguns dos princpios
fundamentais do regime administrativo, em especial o da indisponibilidade do
interesse pblico, o da continuidade do servio pblico e o da tutela. No entanto,
paradoxalmente, a fundao (que doutrinadores dos mais respeitveis insistem em
afirmar que tem sempre natureza privada) o tipo de pessoa jurdica que, quando
instituda pelo poder pblico, mais se afasta da figura definida pelo direito comum 56
A finalidade visada pelas fundaes governamentais no se diferencia das fundaes

de direito publico. Nos dois casos, a prestao de servios pblicos de cunho social,
54
55
56
Ibidem, p. 493.
42
assistencial e moral so o objeto. A ausncia de fim lucrativo tambm est presente nesta
espcie de entidade.
Os bens da fundaes governamentais so privados. Nestes casos a administrao e a
finalidade de tais bens alm de restries e impedimentos so feitas por orgos dirigentes
da entidade, que ser definida no estatuto, podendo responder civil e criminalmente aquele
que cometer desvio de finalidade.
O pessoal das fundaes de direito privado esto sujeitos a Consolidao Das Leis Do
Trabalho (CLT), visto a natureza privada (no se coadunando com a natureza estatutria, visto
que esta caracterstica das pessoas de direito pblico, como as autarquias fundacionais e
entes polticos). Aplicam-se tambm nesse regime as limitaes constitucionais, como a
vedao de acumulao de cargos e empregos, necessidade de concurso pblico para a
contrao de empregados.
O controle administrativo ser feito pela entidade que a instituiu. Em relao ao
controle judicial, como j fora exposto, este feito por vias processuais ordinrias. Quanto a
regra do foro, este tambm ser o comum, visto se tratar de pessoas privadas.
Os atos e contratos feitos pelas fundaes governamentais possuem natureza privada.
Conforme assenta Jos dos Santos Carvalho Filho:
S sero considerados atos administrativos aqueles praticados no exerccio de

funo delegada do Poder Pblico. Em relao aos contratos, deveriam elas celebrar
ajustes regulados pelo direito privado, tal como ocorre com as demais pessoas
privadas. Todavia, o art. 1 , pargrafo nico, da Lei n 8.666/1993 determinou sua
aplicao tambm s fundaes pblicas, sem fazer qualquer distino sobre a
natureza dessas entidades 57
Quanto a responsabilidade civil, esta a mesma das fundaes de direito pblico, ou

seja, aplica-se o art. 37, 6 da Constituio Federal responsabilidade objetiva.
2.9DIFERENA DAS FUNDAES SEGUNDO O STF
O STF (Supremo Tribunal Federal) trs quatro fatores que distinguem as fundaes
governamentais das fundaes autarquicas: a) desempenho de servio estatal; b) regime
administrativo; c) finalidade; d) origem dos recursos.
57
43
Em relao aos critrios desempenho de servio estatal e finalidade, estes so

delicados, pois tanto fundaes de direito privado como as de direito pblico exercem as
mesmas atividades, tidas como servios pblicos. A finalidade sempre a mesma, qual seja a
execuo do servio de forma no lucrativa.
Quanto ao regime administativo, Jos dos Santos Carvalho Filho aponta tal critrio
no pode ser considerado critrio de distino, visto que esta se caracteriza efeito dela; de
fato, o regime ser um ou outro conforme se qualifique, como premissa, a fundao como
inserida nesta ou naquela categoria, sendo, pois, insatisfatrio esse fator distintivo.58
Quanto o critrio origem dos recursos, este apontado como o nico elemento que
realmente trs a diferenciao: as fundaes de direito pblicas so aquelas em que o recurso
previsto no prprio oramento do ente poltico que o instituiu, nestes casos as fundaes
autrquicas so mantidas por tais verbas; quanto as fundaes governamentais de direito
privado, estas sobrevivem de rendas dos servios prestados, alm de outras rendas, como
doaes de terceiros. Vale destacar uma observao feita pelo professor Jos dos Santos
Carvalho Filho, que expressa que tal critrio de diferenciao tambm no um dos mais
satisfatrios:
Como nos mais diversos exemplos que se tm verificado, seja em nvel federal, seja
em nvel estadual, distrital e municipal, as fundaes governamentais dependem
diretamente do oramento pblico e subsistem custa dos recursos pblicos
oriundos do errio da respectiva pessoa poltica que as controla, ser foroso
reconhecer que, luz da distino acima, restaram poucas dentre as fundaes
pblicas que podem ser qualificadas como fundaes governamentais de direito
privado 59
58
ibidem, p. 576.
59
44
3 ASPECTOS JURDICOS DAS UNIVERSIDADES PBLICAS

BRASILEIRAS
Aps a anlise dos entes fundacionais, parte-se para a ltima parte da monografia: as
universidades pblicas. O presente captulo tem como proposta abordar aspectos histricos,
sociais e jurdicos das fundaes de ensino.
3.1 HISTRICO DAS UNIVERSIDADES NO BRASIL
O professor Luiz Antnio Cunha, em seu artigo intitulado Ensino Superior e

Universidade no Brasil, publicado no livro 500 Anos de Educao no Brasil 60, afirma que a
primeira instituio universitria brasileira data do ano de 1550.
Esta foi a gnese das fundaes de ensino superior, formada por 17 colgios fundados
por jesutas, com finalidade de formao de pessoas internas e externas. Eram oferecidos
cursos de artes, letras, filosofia, entre outros. A figura de uma instituio como se conhece
hoje s foi introduzida no comeo do sculo XIX, fim do perodo imperial.
Vale ressaltar que a introduo de universidades no Brasil foi tardia, visto que Portugal
desincentivava e proibia a instituio de tais entidade no pas (colnia, na poca), como forma
60
LOPES, Eliane Marta Teixeira; FARIA FILHO, Luciano Mendes; VEIGA, Cynthia Greive. 500 Anos de
Educao no Brasil - 3 Ed. Belo Horizonte: Autntica, 2007.
45
de burlar um pretenso movimento revolucionrio de independcia, tendo em vista os

referencias iluministas que se disperavam na poca. Alm disso, Portugal no possua
estrutura suficiente para desenvolver universidades fora do prprio pas sem comprometer sua
economia.
De todo modo, apenas no perodo imperial, com Dom Pedro I , foi que se observou o
nascimento de estabelecimentos universitrios, como os cursos jurdicos em Olinda e em So
Paulo (que hoje so a Universidade Ferderal de Pernambuco e a Universidade de So Paulo,
respectivamente) mesmo que feitos de forma dispersa e isolada.
A instituio universitria, com as caractersticas que conhecemos hoje, foi criada no
perodo republicano, em Manaus, no ano de 1909, poca da ascenso da explorao da
borracha, como forma de incentivar a populao a ir para a regio amaznica.
Entretanto o declnio da economia borracheira resultou na extino da instituio
universitria no ano de 1926 (que mais tarde, exatamente em 1962, se tornaria a Universidade
Federal do Amazonas). Neste perodo foram criadas vrias universidade no territrio nacional.
Em 1928 foi promulgado o primeiro regulamento das universidades Decreto n
5.616 de 28 de novembro de 1926 , em que apresentava sua dinmica e condies de
funcionamento:
Art.1 As universidades que se crearem nos Estados, com personalidade juridica e

que satisfizerem os requisitos constantes do art. 2, tero administrao economica e
didactica com perfeita autonomia e os diplomas que expedirem reconhecidos pela
Unio.
Art. 2 So requisitos essenciaes para a concesso da autonomia de que cogita o art.
anterior:
a) Pratrimonio nunca menor de trinta mil contos;
b) Nomeao do reitor pelo Presidente do Estado;
c) Que, pelo menos, tres das escolas que se compuzer a universidade contem quinze
annos de effectivo funcionamento61
Se fossem satisfeitos todos os requisitos, a instituio receberia o status de

universidade, sendo atribudo a estas personalidade jurdica e autonomia administrativa
econmica e didtica. Vale esclarecer que na poca era vedada criao de universidade
particulares. Alm disso, o decreto no se preocupou com a natureza jurdica de tais
fundaes.
Em 11 de abril de 1931 foi promulgado o Decreto n 19.851, que estabeleceu
mecanismos polticos administrativos para o ensino superior, atribuindo personalidade
61
Brasil. Decreto N 5.616, de 28 de dezembro de 1928. Regula a criao de universidades nos Estados. DOU, 1
de jan. 1929
46
jurdica e autonomia administrativa s universidades (foi denominado de Estatuto das

Universidades).
Nos anos 60 outro marco foi fundamental para entender o regime jurdico das
fundaes universitrias: a Lei n 4.024 fixou diretrizes e bases da educao e formalizou a
organizao das universidades, conceituando-as como autarquias ou fundaes:
Art. 81. As universidades sero constitudas sob a forma de autarquias, fundaes ou

associaes. A inscrio do ato constitutivo no registro civil das pessoas jurdicas
ser precedido de autorizao por decreto do governo federal ou estadual.62
A promulgao da Lei n 5.540, de 28 de novembro de 1968 atribuia, em seu art. 4, a

definio de universidade pblicas como autarquias em regime especial ou fundaes de
direito pblico para as universidades:
Art. 4 As universidades e os estabelecimentos de ensino superior isolados

constituir-se-o, quando oficiais, em autarquias de regime especial ou em fundaes
de direito pblico e, quando particulares, sob a forma de fundaes ou associaes.
Pargrafo nico. O regime especial previsto obedecer s peculiaridades indicadas
nesta Lei, inclusive quanto ao pessoal docente de nvel superior, ao qual no se
aplica o disposto no artigo 35 do Decreto-Lei n 81, de 21 de dezembro de 1966 63
A lei em comento trouxe conceitos imprecisos, adminitindo que as universidades

poderiam ser criadas tendo como substrato fundaes tpicas de direito civil ou associaes,
cuja a base de origem um conjunto de pessoas (e no um conjunto de bens, como ocorre nas
fundaes pblicas). Porm, com o Decreto-Lei n 900/69 esta redao foi alterada, admitindo
que as universidades fossem instituidas como fundaes de direito pblico.
A Lei n 7.596/1987 tambm definiu as universidades pblicas como autarquias ou
fundaes pblocas, em seu art. 3.
At a reforma universitria dos anos 90, com a promulgao da Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional, Lei n 9.394, de 1996, e a promoo constitucional da
autonomia universitria contida no art. 207 da Constituio Federal, nenhuma alterao
legislativa inovadora fora feita em relao as fundaes educacionais.
3.2 NATUREZA JURDICA DAS UNIVERSIDADES PBLICAS

62
Brasil. Lei n 4.024, de 20 de dezembro de 1961. Fixa as Diretrizes e Bases da Educao Nacional. DOU, 20
de dez. 1961 (Revogada pela Lei n 9. 394, de 1996, exceto os artigos 6 a 9).
63
Brasil. Lei n 5.540, de 28 de novembro de 1968. Fixa normas de organizao e funcionamento do ensino
superior e sua articulao com a escola mdia, e d outras providncias. DOU, 3 de dez. 1968.
47
Neste tpico ser abordado aspectos jurdicos relevantes das universidades pblicas,
alm de sua natureza jurdica, atravs das noes, at aqui levantadas, de descentralizao
administrativa e fundaes pblicas.
O Estado, quando cria ou autoriza a criao de uma fundao, na prestao de servios
pblicos, nunca poder atrelar os fins ao domnio econmico e comercial. Como se j se viu,
os entes fundacionais, independetemente do seu regime jurdico, possuem como finalidade
genrica a asssistncia social, educacional, de ensino, pesquisa e atividades culturais
caracterstica das universidades pblicas.
O professor Jos dos Santos Carvalho Filho tambm classifica as universidades
pblicas como fundaes:
normal que idnticas atividades sejam executadas por autarquias ou por fundaes
pblicas. O ensino universitrio federal, por exemplo, ora prestado por autarquias
(v. g., a Universidade Federal do Rio de Janeiro),ora por fundaes pblicas (v. g., a
Fundao Universidade Federal de Ouro Preto) . O fato explicado pelos objetivos
idnticos de ambas as entidades 64
Como foi abordado, a Lei n 5.540/68 ordenava que a organizao do ensino superior
universidades se constituiriam em autarquias de regime especial ou em fundaes de
direito pblico. Porm a mesma lei no definiu criteriosamente o conceito de autarquias em
regime especial, utilizando apenas expresses no texto normativo para defin-las, afirmando
que tal regime especial adotaria as peculiaridades indicadas na lei.
Acrescenta-se que a Lei n 9.394/96 revogou a Lei n 5.540/68 e aquela foi omissa
quanto a natureza jurdica das universidades pblicas. Em seu art. 54 apenas expressa que as
universidades gozaro, na forma da lei, de estatuto jurdico especial para atender s
peculiaridades de sua estrutura, organizao e financiamento pelo Poder Pblico, assim como
dos seus planos de carreira e regime jurdico do seu pessoal"65.
Ressalta-se que Jos dos Santos Carvalho Filho no adota essa classificao e afirma
que esta no possui preciso cintifica e utilidade prtica66.
64
65
Brasil. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao nacionals.
DOU, 23 de dez. 1968.
66
Primeiramente no se nos afigura acertado que a lei atribua a certas autarquias a qualificao de autarquias
sob regime especial ou outra anloga. A vigente Constituio refere-se s entidades autrquicas em vrias
passagens, mas em nenhuma delas se vislumbra o menor indcio de que possa haver regimes jurdicos
autrquicos de natureza diversa - um comum e outro especial. Ao contrrio, o que resulta do quadro normativo
constitucional a total submisso de todas as autarquias aos lineamentos nele traados, no havendo ensejo para
admitir-se qualquer prerrogativa em favor de umas no extensivas a outras do mesmo gnero.
48
Sobre tal tema, o professor afirma:
Acolhendo essa qualificao, alguns doutrinadores adotaram o entendimento de que

o regime especial se caracterizaria pelas regalias que a lei conferisse autarquia,
houvesse ou no referncia em dispositivo legal. Note-se, entretanto, que nem
sempre se aceitou inteiramente essa categoria, e isso ficou claro quando se tentou
extrair em seu favor situaes j urdicas sem amparo na Constituio 67
Como exemplo de autarquias em regime especial, o Autor aponta:
Em relao ao Banco Central, por exemplo, cujos servidores tinham regime

diferenciado do das demais autarquias sob o fundamento de ser autarquia especial, o
STF decicliu que o regime funcional aplicvel deveria ser o da Lei n 8.112/1990,
diploma que estabelece o regime comum para a Administrao Direta federal e para
suas autarquias e fundaes pblicas (ADIN n 449-2, DF, Sesso Plena, Rei. Min.
Carlos Velloso, DJ de 22.11.1996). Vide ementa no Captulo XI, referente aos
Servidores Pblicos.
Atualmente os manuais de Direito Administrativo a expresso autarquia em regime

especial utilizada para desginar as agncias reguladoras. O art. 1 da Lei 9.427/96, que cria
a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel), a define como autarquia em regime especial,
porm, tambm no cuidou de especificar as caractersticas de tal ente.
Somente com a Lei 9.472/97, que institui a Agncia Nacional de Telecomunicaes
(Anatel), foi que se definiu o carter especial da autarquia conforme 2 do art. 8:
Art. 8 Fica criada a Agncia Nacional de Telecomunicaes, entidade integrante da

Administrao Pblica Federal indireta, submetida a regime autrquico especial e
vinculada ao Ministrio das Comunicaes, com a funo de rgo regulador das
telecomunicaes, com sede no Distrito Federal, podendo estabelecer unidades
regionais
2 A natureza de autarquia especial conferida Agncia caracterizada por
independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica, mandato fixo e
estabilidade de seus dirigentes e autonomia financeira.
Em segundo lugar, sempre foi pacfico o entendimento de que o regime jurdico infraconstitucional das
autarquias seria aquele definido em sua prpria lei instituidora. Em outras palavras, a lei teria o condo de
particularizar o regime jurdico para a autarquia por ela instituda. Logicamente, essa particularizao do regime
jurdico sempre pde proporcionar diversidade em relao a alguns aspectos do ente autrquico, o que decorreria
principalmente dos objetivos institucionais a que se destinasse.
Desse modo, parece-nos, com a devida vnia aos que tm pensamento diverso, que a s circunstncia de a
autarquia ser agncia controladora e ainda o fato de ter certa (e no total) independncia normativa, decisria,
administrativa e financeira no bastam para dar ensejo criao de uma nova categoria de autarquias, ainda
mais quando tais especificidades nada mais so do que a particularizao legal do regime jurdico dessas
entidades, o que no constitui qualquer novidade de realce no que concerne ao tema. Quer dizer: os elementos
apontados na respectiva legislao so insuficientes para que se possa admitir a bipolarizao desses entes,
considerando-se um grupo como autarquias de regime especial e outro como autarquias de regime comum. O
que importa, afinal, que todas elas esto sujeitas mesma disciplina constitucional. Fora da, como j dissemos
anteriormente, procurar trazer confuso em tema de singela simplicidade e, o que pior, sem qualquer utilidade
prtica efetiva.
67
49
Como se observa, o legislador utilizou duas caractersticas para definir o regime de

uma autarquia especial: mandato fixo e estabilidade dos dirigentes visto que independncia
administrativa e financeira consistem em caractersticas mnimas de uma fundao e de
qualquer ente da Administrao Indireta. Em relao as primeiras caractersticas (mandato
fixo e a estabilidade dos dirigentes), estes so encontrados nas universidades pblicas: os
reitores usufruem de mandatos fixos, podendo ser afastado apenas em caso de ilegalidade ou
precariedade na prestao de seus servios.
Alm de Jos dos Santos Carvalho Filho, que rejeita tal nomenclatura, Celso Antnio
Bandeira de Mello tambm compacuta com esse entendimento ao afirmar que os traos das
autarquias em regime especial apontados nos dispositivos legais para caracterizar algumas
agncias reguladoras e que definem o regime especial nada lhes agregam de peculiar em
relao a quaisquer outras autarquias.68
Nos entendimentos do professor Celso Antnio Bandeira de Mello tal nomenclatura
dada as universidades pblicas encontra-se superada, sendo didaticamente utilizada para
designar as agncias reguladoras, mas que no constituem nenhuma novidade quando
comparadas a outrass autarquias:
No passado, fazia-se referncia a autarquias especiais ou sob regime especial, para

referir as universidades, querendo-se significar, com tal rotulao, que desfrutavam
de um teor de independncia administrativa, em relao aos poderes controladores
exercidos pelos rgos da Administrao direta, mais acentuado que o da
generalidade dos sujeitos autrquicos 69
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta outro critrio a partir da

atividade desenvolvida utilizado para classificar as autarquias, dentre as quais as
universidades estariam definidas como autarquias de ensino. Porm segundo a Autora, esse
tipo de classificao alm de no corresponder atual realidade do direito positivo, carece de
relevncia.70
A renomada Autora classifica as universidades como autarquias fundacionais.
Classificao que leva em conta a estrutura do ente. Neste caso, a universidade seria um
patrimnio destinado a realizao de determinados fins conceito tpico de fundao pblica.
Vale lembrar, como foi dito no segundo captulo, que a doutrina e a jurisprudncia
68
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. So Paulo, Malheiros, 2008,
p.169
69
Idem.
70
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25 ed. So Paulo, Atlas, 2011, p 487.
50
majoritrias optaram por adotar que as fundaes pblicas so espcie do gnero autarquia.
Como exemplo, a Autora aponta a Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo,
o Hospital das Clnicas, as Universidades oficiais, todas elas constitudas por um patrimnio
destinado a beneficiar terceiros71. A ttulo de curiosidade, ressalta-se que quando a Autora
conceitua o instituto da Fundao Pblica esta se utiliza dos mesmo exemplos dados.
Tendo em vista a noo de que fundaes pblicas (ou fundaes autrquicas) so
espcies do gnero autarquias, outra classificao acadmica era utilizada para definir a
natureza jurdica das universidades pblicas, mas que no logrou xito. Porm, esta ser
abordada a ttulo didtico. Tal classificao leva em conta a educao como atividade tpica
de Estado ou como servio pblico essencial.
Atvidade tpica de Estado aquela que s pode ser exercida por este sem delegaes,
como por exemplo a manuteno da ordem interna, representao externa administrao dos
servios que prestas, etc. Se educao assim caraterizada, as universidades pblicas tero
natureza de autarquias.
As fundaes so criadas para exercerem atividades essenciais de cunho social. Neste
caso h quem advoga a idia de que a educao servio pblico essencial e leva em conta a
natureza fundacional dos entes universitrios.
Tal classificao no logra exito, tendo em vista que a educao constitui atividade
tpica do Poder Pblico (geralmente prestada por uma autarquia fundacional, ou seja, uma
fundao pblica) e tambm constitui servio essencial amparado na Constituio Federal.
Desta maneira, a melhor forma de definir a natureza jurdica de uma universidade
pblica atravs da norma instituida pelo legislador e do caso concreto, identificando as
caractersticas essenciais ou de uma autarquia, ou de uma fundao pblica, conforme aponta
Celso Antonio Bandeira de Mello:
Nos ltimos anos, como fruto da mal-tramada Reforma Administrativa, surgiram

algumas autarquias qualificadas como autarquias sob regime especial (...). No
havendo lei alguma que defina genericamente o que se deva entender por tal regime,
cumpre investigar, em cada caso, o que se pretende com isso 72
3.3 REGIME JURDICO DAS UNIVERSIDADES PBLICAS
71
Ibidem, p 489.
72
169
51
O regime jurdico das universidade pblicas encontra amparo constitucional no art.

207 da Lei Maior:
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e

de gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio de indissociabilidade
entre ensino, pesquisa e extenso 73
A autonomia apresentada no artigo em comento refere-se aos limites normativos

dentro da estrutura administativa, atendendo a organizao e funcionamento do ente e no
alcana o poder legiferante (caracterstica de entdidades politicas que apresentam autonomia
legislativa). neste sentido que o art. 54, caput, da Lei n 9.394/96 prev:
Art. 54. As universidades mantidas pelo Poder Pblico gozaro, na forma da lei, de
estatuto jurdico especial para atender s peculiaridades de sua estrutura,
organizao e financiamento pelo Poder Pblico, assim como dos seus planos de
carreira e do regime jurdico do seu pessoal.
Com intuito de deixar o trabalho didtico, destacou-se subtpicos a respeito do regime

jurdico das universidades pblicas que sero apresentados a seguir.
3.3.1 Transformao Das Universidade Pblicas Em Organizaes Sociais
No incio dos anos 90 o Estado passou adotar para seu governo o Plano Diretor da
Reforma do Estado74, com a finalidade de extinguir a administrao burocrtica e introduzir
uma administrao mais flexvel e eficiente administrao gerencial que utiliza preceitos
da descentralizao para manter sob poder apenas as atividades exclusivas.
Neste contexto, as universidades se incluiriam no setor de servios no exclusivos do
Estado (no envolve o poder decisrio do Estado, mas tem relevncia social). A este setor foi
proposto a designao de propriedade pblica no estatal abarcado na administrao de
servios promovidos por entes privados sem fins lucrativos e formalizados por contrato de
gesto, alm da sujeio a superviso ministerial e ao Tribunal de Contas. Tal poltica se
concretizaria com a introduo de organizaes sociais, reguladas pela Lei n 9.637/98.
73
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, Senado, 1998.
74
PAZ, Loureno Senne. Apontamentos sobre plano diretor de reforma do Estado, organizaes sociais e
contratos de gesto. Revista de Administrao, So Paulo v.36, n.3, p.36-39, julho/setembro 2001
52
As organizaes sociais so pessoa jurdicas de direito privado sem fins lucrativos,

institudas na forma de associao ou fundao, no se incorporando a Administrao Pblica
Direta ou Indireta. Sua ligao com o Estado se faz atravs do contrado gesto, que qualifica
tal entidade.
Assim, observa-se que Plano Diretor objetiva, atravs das organizaes sociais, adotar
um programa de transformao da pessoa juridica de direito pblico em organizao social
ou seja, implica num programa de privatizao das atividades no excluisvas de Estado. Deste
modo as universidades pblicas tambm seriam afetadas.
Pelos fatos apresentados, o MEC, atravs das PEC n 370/96, como forma de burlar a
transformao das universidades pblicas em organizaes sociais, props a regulamentao
da autonomia universitria, mantendo o aspecto jurdico-organizacional dos entes (natureza
jurdica autrquica).
Dentre as mudanas, estariam: fiscalizao, avaliao e financiamento pelo Poder
Pblico; autonomia oramentria, assegurados livre remanejamento e a transferncia de
recursos entre categorias de programao; regime prprio de pessoal, de contrato de emprego,
facultando-se aos atuais estatutrios a opo pelo novo regime; sistema prprio de
previdncia; autonomia na fixao do quadro de pessoal, na fixao de sua remunerao e na
poltica de contratao e demisso; autonomia na utilizao dos recursos diretamente
arrecadados.
3.3.2 Autonomia Universitria
O presente tpico tonra-se importante para a monografia visto que desde as

promulgao da Constituio de 1988, a insero da autonomia nas universidades tema
bastante discutido.
A Carta da Repblica no consubstancia necessariamente no que consiste essa
autonomia e nem seus limites, cabendo a doutrina o trabalho de denin-la. Nina Beatriz Stocco
Ranieri em seu texto Aspectos Jurdicos da Autonomia Universitria no Brasil aponta:
A idia que comumente se tem de autonomia, entretanto, est mais ligada

negao de qualquer limite ou vnculo do que s suas caractersticas essenciais,
derivadas de sua origem poltica e da configurao jurdica que adquire nos diversos
ordenamentos, de sorte que sua noo relaciona-se a no-dependncia, antes da
53
independncia limitada, a no-sujeio, antes da liberdade concedida para fim

especfico, e assim por diante75
Para o presente trabalho se utilizar o conceito mais comum dado pela doutrina, qual
seja a capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao. Em relao a
autonomia das universidades, a Carta Magna a trouxe no art. 207, como j foi comentado. Tal
autonomia abarca a autonomia didtico-cientfica, administrativa e financeira.
O artigo em comento norma de eficcia plena e de aplicabilidade imediata, visto que
no se condiciona a nenhuma lei em sentido estrito. Assim, pode-se concluir que a autonomia
universitria ser exercida nos termos da Constituio Federal e no como a lei dispuser.
Neste sentido, implica dizer tambm que, tendo em vista a definio constitucional, onde no
houver limitao, h de se reger este principio.
Assim, cabe as universidade a observncia de toda a norma constitucional, como os
direitos fundamentais, a observncia dos princpios constitucionais sociais e da Administrao
Pblica, desde assegurada a razoabilidade e da finalidade na interpretao da norma.
A aplicabilidade da autonomia constitucional universitria no impede que leis
infraconstitucionais regulem tais entes fundacionais, visto que estes fazem parte da
Administrao Indireta, fazendo-se necessrio a legislao complementar, como por exemplo
a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (art. 22, XXIV da Constituio), entre
outras dos entes federativos.
A formalizao da autonomia universitria se faz por meio de estatutos e regimentos
universitrios que concretizam todos os aspectos definidos no art. 207 da Constituio Federal
(autonomia didtica, cientidica, financeira, administrativa, etc).
Em relao a autonomia didtico e cientfica, constituem atividades-fim das
universidades; a finalidade da fundao pblica. Desse modo, parte dessa autonomia envolve
a criao e extino de cursos; definio de critriso de seleo de estudantes e admisso de
professores, entre outros. Esta autonomia se manifesta na liberdade de pensamento e ensino
(art. 5 e art. 206, ambos da Constituio Federal). neste sentido que o art. 53 da Lei n
9.394/96 regulamenta.
Quanto a autonomia financeira e patrimonial, esta se torna basilar para que as
universidades cumpram seus fins (autonomia-meio) e consiste na aptido do ente em gerir e
dispor de seus bens e de seus recursos financeiros de forma dinmica. Com efeito, este
entendimento de promoo da educao atravs das universidades encontra amparo no art.
75
RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Aspectos Juridicos da Autonomia Universitria no Brasil. Revista CEJ
Conselho da Justia Federal, Braslia, n. 31. P. 19 -30, outubro/ dezembro 2005.
54
205 da Constituio Federal. Ressalta-se que os investimentos financeiros so de atribuio

do Poder Pblico, constitudo atraves do entes polticos que repassam as universidades os
valores necessrios. Exemplo disso o art. 55 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional, que assegurar no ambito da Unio recursos suficientes para a manuteno e
desenvolvimento das instituies.
No que tange a autonomia administrativa, esta promovida nos estatutos e regimentos
internos e consiste no poder de autodeterminao e autonormao no que tange a organizao
e funcionamentos do bens e servios da universidade. Consiste na execuo da autonomia-
meio visando o cumprimento da autonomia-fim, feita por atos administrativos normativos
caractersticos da universidade, que independem de lei para cada universidade. No que
concerne a autonomia administrativa, esta encontra amparo no art. 53 e 54 da Lei n 9.394/96:
Art. 53. No exerccio de sua autonomia, so asseguradas s universidades, sem

prejuzo de outras, as seguintes atribuies:
V - elaborar e reformar os seus estatutos e regimentos em consonncia com as
normas gerais atinentes
Art. 54 - As universidades mantidas pelo Poder Pblico gozaro, na forma da lei, de
estatuto jurdico especial para atender s peculiaridades de sua estrutura,
organizao e financiamento pelo Poder Pblico, assim como dos seus planos de
carreira e do regime jurdico do seu pessoal.
1 - No exerccio da sua autonomia, alm das atribuies asseguradas pelo artigo
anterior, as universidades pblicas podero:
II - elaborar o regulamento de seu pessoal em conformidade com as normas gerais
concernentes
Em resumo, pode-se afirmar que os estatutos universitrios representam a legitimao

expressa da autonomia universitria. Em relao ao contedo da autonomia, este ser definido
pela legislao que criar a instituio fundacional, desde que respeitados a extenso
constituicional garantida.
3.4 COMENTRIOS A RESPEITO DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO

AMAZONAS
Aps a exposio do regime jurdico das universidades pblicas, passa-se para uma
anlise da Universidade do Estado do Amazonas UEA como um estudo de caso da
presente monografia.
55
No caso concreto, percebe-se que em muitos aspectos a legislao falha com o que
diz a doutrina, causando certa confuso, como por exemplo a criao da UEA, constituida
pela n 2.637 de 12 de janeiro de 2001 que autoriza o Poder Executivo a instituir a
universidade:
Art. 1. - Fica o Poder Executivo autorizado a instituir, sob a forma de Fundao e

respeitada a legislao aplicvel, a UNIVERSIDADE DO ESTADO DO
AMAZONAS (...)
Alm disso o seu 1 do art. 2 da lei explanada expressa que a Universidade do

Estado do Amazonas adquirir personalidade jurdica a partir da inscrio, no Registro Civil
das Pessoas Jurdicas, do seu ato constitutivo, dos Estatutos e do Decreto que a aprovar.
Porm, conforme foi abordado ao longo do trabalho, fundaes de direito privado
caracterizam-se pela autorizao da criao por e a personalidade de tais entes ser obtida
com a inscrio da escritura pblica no Registro Civil de Pessoas Jurdicas.
Entretanto, em 2007, com a insero da Lei Delegada n 114 de 8 de maio no
ordenamento, a dvida sobre a personalidade jurdica foi sanada, conforme definio dada
pelo art. 1:
Art. 1. A UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS - UEA, instituda pela

Lei n. 2.637, de 12 de janeiro de 2.001, fundao estadual componente da
Administrao Indireta do Poder Executivo, dotada de personalidade jurdica de
direito pblico e autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira
e patrimonial, com sede e foro na cidade de Manaus e jurisdio em todo o territrio
do Amazonas
A universidade tem prazo de durao indeterminado, sede e foro em Manaus, com

jurisdio em todo o Estado do Amazonas, sendo organizada por Estatutos, como o Decreto n
21.963 de 27 de junho de 2001, que garante a autonomia didtico-cientfica, administrativa e
de gesto financeira e patrimonial.
Em relao as suas finalidades, a UEA, como toda fundao pblica de direito pblico
educacional, busca a promoo da educao e desenvolvimento cientfico e cultural, alm da
prestao de servios tcnicos especializados a instituies pblicas e privadas.
Quanto ao patrimnio bens mveis e imveis estes ser pblico, como de praxe.
Mesmo que a Lei no os defina assim, o art. 98 do Cdigo Civil d esse status as
universidades, visto que so pessoas jurdicas de direito pblico, alm disso, pela sua
finalidade, podem ser considerados como tais, pois so utilizados exclusivamentes para a
56
execuo do objetivo da fundao, conforme aponta o 1 do art. 3 da Lei Delegada n

114/07:
Art. 3. O patrimnio da Universidade do Estado do Amazonas - UEA constitudo

por bens mveis e imveis, direitos e acervo documental de sua propriedade data
desta Lei.
1. O patrimnio da UEA poder ser constitudo, ainda, de bens mveis ou imveis
que lhes foram ou venham a ser transferidos, ou que venha a adquirir no exerccio de
suas atividades, inclusive os provenientes de renda patrimonial, especialmente o
direito sobre inventos e descobertas decorrentes de pesquisas e os bens de herana
jacente, declarados vacantes nas Comarcas do Interior do Estado que lhe sejam
obrigatoriamente destinados.
Acrescenta-se que ainda podem ser transferidos a Universidade do Estado dotaes do

Poder Executivo a fim de satisfazer os compromissos estabelecidos na lei.
Tendo em vista que a universidade autonoma, esta tambm precisa constituir receitas
para custear os dispndios, podendo fazer atravs de dotao do poder Executivo, de
remunerao de servios prestados a terceiros e de contribuies, doaes e financiamentos
dos entes polticos.
Em relao ao pessoal, estes sero constituidos por servidores pblicos atravs de
concurso pblico, como de costume.
Por ltimo, quanto a autonomia universitria da UEA, esta encontra-se
consubstanciada no Decreto n 21.963/01 e visa a promoo da eduao atravs de cursos de
grau superior, promovendo a pesquisa, a tecnologia e z informao; observa-se tambm no
art. 6 do Decreto os princpios da universalidade, da liberdade de expresso, descentralizao
administrativa e capacidade de organizao, entre outros.
57
CONCLUSO
Considerando a anlise do desenvolvimento da monografia no que diz respeito as

fundaes e universidades pblicas pode-se, enfim, tecer algumas consideraes sobre o tema.
Em relao ao que foi abordado no primeiro captulo, sobre o processo
descentralizador, pode-se afirmar que este um mecanismo poltico-ideolgico presente no
embate traado pelas idias liberais em confronto com o poder Estatal.
Atravs da ideologia liberal dada a Constituio Federal ocorreu a instituio de
medidas tangveis em relao aos servios pblicos trazendo maior eficincia e democracia.
Democracia porque as universidades esto intimamente ligadas ao direito social da
educao, alm de ser um dever do Estado, que assumiu a obrigao de promover. Eficincia,
porque o Estado abriu do monoplio dos servios pblicos, que eram feitos de forma precria,
e passaram a ser feitos de forma regular e progressiva.
Percebeu-se que a descentralizao passou a ser confundida com o precesso de
democratizao, visto que formas mais descentralizadas na consecuo de servios pblicos
fortaleceriam e concretizariam a soberania popular, alm de serem mais eficientes. A figura
das universidades pblicas so exemplo disso.
No que tange ao segundo captulo, sobre fundaes pblicas e sua discusso acerca da
sua natureaza jurdica, percebe-se que h ainda uma incompetncia legislativa com o tema.
A anlise da natureza jurdica das fundaes pblicas no apenas uma questo de
temas de monografia, pois apresenta um implicaes considerveis no campo civilistam doo
direito administrativo e da prtica legislativa. Ao longo da monografia foi mostrado que ora o
legislador indicava a natureza das fundaes, ora se omitia, deixando este encargo para a
doutrina e jurisprudncia.
Decerto que a iniciativa do Estado em criar fundaes pblicas tornar seu poder mais
flexvel na consecuo de servios pblicos. Neste sentido que a doutrina e a jurispredncia
se baseiam, como foi constatado.
No s apenas em relao as fundaes pblicas que a legislao falha. Esta
inconsistncia normativa est presente em toda organizao sobre a Administrao Indireta do
Estado. Conforme apontado, esta impresio conceitual objeto de crtica, visto que no inclui
todas as entidades da Administrao descentralizada como as concessionrias e
permissionrias - e acaba por incluir algumas que no possuem os requisitos para se
enquadrarem como tal.
58
Em relao a essa imperfeio legislativa, o professor Paulo Modesto aponta:
A redao vigente ainda imperfeita. Coerente com a idia de uma melhor

sistematizaao das entidaes da administrao indireta, a exigncia de lei
complementar para definio das reas de atuao de certas entidades louvvel,
especialmente se a medida contribuir para ordenar as entidades conforme a
finalidade e as competncias efetivamente realizadas, nor termos do art. 26 da
Emenda Constitucional n. 19/9876
Nina Beatriz Stocco Ranieri tambm critica esta imperfeio legislativa:
Os sucessivos ciclos de produo e alterao da legislao educacional, em curtos

espaos de tempo, parecem constituir uma espcie de jogo sem fim, que,
aparentemente respaldado pela neutralidade tcnica da funo de qualidade,
apresenta um potencial ilimitado de ampliao e durao. medida que isso ocorre,
a tendncia a de que as leis e normas do Executivo sejam esvaziadas de suas
prprias funes, e a de serem interpretadas no Judicirio das mais diversas formas 77
Em relao ao ltimo captulo, sobre as universidades pblicas, constatou-se que a

implementao da autonomia universitria pela Constituio Federal mostrou ser inovadora
para traar a figura jurdica desses tipos de fundaes. Tal autonomia mostrou ser um
requisto mnimo para garantir que a finalidade desses entes seja cumprida.
A autonomia universitria torna-se um princpio constitucional visto que se
consubstancia em todo o sistema democrtico, fundamentando, integrando e direcionando sua
aplicao no ordenamento juridico brasileiro.
Embora o princpio em comento traga flexibidalide as universidades em relao as
legislaes infraconstitucionais a autonomia universitria exercida dentro de limites
constitucionais , o Poder Executivo ainda freia a total autonomia universitria. Embora
sejam entes da Administrao Indireta sofrem com a limitao burocrtica que diminui suas
decises (exemplo disso a necessidade de autorizao do Ministrio da Fazenda para
aplicao de recursos financeiros). Porm, no pode deixar de ser notado que o papel das
universidades, como vetor de cultra e democratizao, vem sendo cumprido.
REFERNCIAS
76
MODESTO, Paulo. As fundaes estatais de direito privado e o debate sobre a nova estrutura orgnica da
Administrao Pblica. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de
Direito Pblico, n 14, junho/junho/agosto. 2008.
77
RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Aspectos Juridicos da Autonomia Universitria no Brasil. Revista CEJ
Conselho da Justia Federal, Braslia, n. 31. P. 19 -30, outubro/ dezembro 2005.
59
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___________________. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sbre a
organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e
d outras providncias. DOU, 27 de fev. 1967.
___________________. Decreto-Lei n 900, de 29 de setembro de 1969. Altera disposies
do Decreto-Lei nmero 200, de 25 de fevereiro de 1967, e da outras providncias.
___________________. Decreto N 5.616, de 28 de dezembro de 1928. Regula a criao de
universidades nos Estados. DOU, 1 de jan. 1929.
___________________. Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916. Cdigo Civil do Estados
Unidos do Brasil.
___________________. Lei n 4.024, de 20 de dezembro de 1961. Fixa as Diretrizes e Bases
da Educao Nacional. DOU, 20 de dez. 1961 (Revogada pela Lei n 9. 394, de 1996, exceto
os artigos 6 a 9).
___________________. Lei n 5.540, de 28 de novembro de 1968. Fixa normas de
organizao e funcionamento do ensino superior e sua articulao com a escola mdia, e d
outras providncias. DOU, 3 de dez. 1968BRASIL. Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002.
Institui o Cdigo Civil.
___________________. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e
bases da educao nacionals. DOU, 23 de dez. 1968.
___________________. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 101.126 Rj.
Relator o Min. MOREIRA ALVES (RT 113/314). O dispositivo citado no acrdo refere-se
Constituio de 1 967, com a EC n" 1/1969.
___________________. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 215.741 Se.
Relator o Min. MAURICIO CORRA. O acrdo trata do conflito de competncia entre a
justia federal e a justia comum. natureza jurdica das fundaes institudas pelo poder
pblico.
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 27. ed. rev.,
ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2014.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25 ed. So Paulo, Atlas, 2011.
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LOPES, Eliane Marta Teixeira; FARIA FILHO, Luciano Mendes; VEIGA, Cynthia Greive.
500 Anos de Educao no Brasil - 3 Ed. Belo Horizonte: Autntica, 2007.
MARINELA. Fernanda. Direito administrativo. 4 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 37. ed. atual. So Paulo:
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MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 25. ed. So Paulo,
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MODESTO, Paulo. As fundaes estatais de direito privado e o debate sobre a nova estrutura
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PAZ, Loureno Senne. Apontamentos sobre plano diretor de reforma do Estado, organizaes
sociais e contratos de gesto. Revista de Administrao, So Paulo v.36, n.3, p.36-39,
julho/setembro 2001
60
RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Aspectos Juridicos da Autonomia Universitria no Brasil.

Revista CEJ Conselho da Justia Federal, Braslia, n. 31. P. 19 -30, outubro/ dezembro
2005.

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UNIVERSIDADE DO ESTADO DO AMAZONAS

ESCOLA SUPERIOR DE CINCIAS SOCIAIS

Allex Jordan Oliveira Mendona

Anlise Do Regime Jurdico Das Universidades Pblicas

ANLISE DO REGIME JURDICO DAS UNIVERSIDADES PBLICAS

Monografia apresentada ao Curso de

Orientadora: Prof. MsC Glaucia Maria de Arajo Ribeiro

MENDONA, Allex Jordan Oliveira. Anlise Do Regime Jurdico Das

Palavras-chave: Fundaes Pblicas. Universidades Pblicas. Regime

Orientador: Prof. MsC Glaucia Maria de Arajo Ribeiro

ESCOLA SUPERIOR DE CINCIAS SOCIAIS

ALLEX JORDAN OLIVEIRA MENDONA

ANLISE DO REGIME JURDICO DAS UNIVERSIDADES PBLICAS

Monografia aprovada como requisito parcial para obteno do grau de Bacharel no

Orientador(a): Professora Glaucia Maria de Arajo Ribeiro;

Membro 2: (Professor (a) Examinador (a) Cludia de Moraes Martins Pereira;

Professor (a) Examinador (a) Olvia de Moraes Bezerra;

Manaus, 25 de novembro de 2015.

Aos meus pais, por toda educao e

Aos meus pais, amigos para a vida toda.

Palavras-chave: Fundaes Pblicas. Universidades Pblicas. Regime Jurdico. Direito

Keywords: Public Foundations. Public Universities. Legal regime. Administrative law.

1. DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA..........................................................13

1.1 ABORDAGEM DA DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA...........................13

1.2 ABORDAGEM HISTRICA.......................................................................................16

1.3 NOO DE ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA E O DECRETO-LEI N

1.4 CONCEITO DE ADMINISTRAO INDIRETA.......................................................20

1.5 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO INDIRETA.....................................................21

1.6 ADMINISTRAO FUNDACIONAL........................................................................22

1.7 MODALIDADES, NATUREZA JURDICA E REGIME JURDICO.........................23

1.8 CARACTERSTICAS GERAIS DO ENTES DA ADMINISTRAO PBLICA

2.1 ORIGEM DAS FUNDAES......................................................................................26

2.2 FUNDAES NO DIREITO PTRIO........................................................................28

2.3 ESTABELECIMENTO POSITIVO-NORMATIVO DAS FUNDAES...................29

2.4 CONCEITUAO DE FUNDAO..........................................................................31

2.5 POLMICA SOBRE A NATUREZA JURIDICA DAS FUNDAES PBLICAS...33

2.6 PECULIARIDADES DAS FUNDAES...................................................................37

2.6.1 Atributo Fundamental.............................................................................................37

2.6.3 Criao e Extino...................................................................................................38

2.7 FUNDAES DE DIREITO PBLICO......................................................................38

2.8 FUNDAO DE DIREITO PRIVADO........................................................................41

2.9 DIFERENA DAS FUNDAES SEGUNDO O STF...............................................42

3. ASPECTOS JURDICOS DAS UNIVERSIDADES PBLICAS BRASILEIRAS...43

3.1 HISTRICO DAS UNIVERSIDADES NO BRASIL..................................................43

3.3 REGIME JURDICO DAS UNIVERSIDADES PBLICAS.......................................50

3.3.1 Transformao Das Universidade Pblicas Em Organizaes Sociais...............50

3.3.2 Autonomia Universitria.........................................................................................51

3.4 COMENTRIOS A RESPEITO DA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO

Pretende-se constatar a superao ou no superao doutrinria com relao ao

1 DA ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA

1.1ABORDAGEM DA DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA

Antes de se realizar um estudo a respeito das Fundaes Pblicas, necessrio partir

A descentralizao poltica ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuies

jurdicas que exercem no constituem delegao ou concesso do governo central,

No que tange descentralizao administrativa, a professora afirma:

Ocorre quando as atribuies que os entes descentralizados exercem s tm valor

Observa-se que, no direito brasileiro, a descentralizao administrativa tem carter

Com o agigantamento e a complexidade da organizao poltica e a articulao de

entidades, tudo na medida em que progrediu a institucionalizao do processo

O princpio da descentralizao funciona como um mtodo de represso da

Tradicionalmente, os autores indicam apenas a autarquia como forma de

No entanto, percebe-se que atualmente h a possibilidade de descentralizao por

1. Reconhecimento de personalidade jurdica ao ente descentralizado; 2. Existncia