O ORAMENTO

E A RESERVA
DO POSSVEL:
DIMENSIONAMENTO NO
CONTROLE JUDICIAL DE
POLTICAS PBLICAS*
OSVALDO CANELA JUNIOR**
Doutor em Direito pela USP

REVISTA JUDICIRIA DO PARAN ANO VIII | N. 5 | MAIO 2013

EXCERTOS
E E

O
E

A E

E
L
programado o custeio dos gastos a serem gerados no tempo
I
E
A E
T
P J
das demais formas de expresso do poder estatal no fator econmico-

S E

* Tema referente palestra ministrada no Seminrio sobre o controle jurisdicional de

polticas pblicas, realizado na Faculdade de Direito da USP, promovido pelo Centro
Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais (CEBEPEJ).

O
P P P G PUC PR P E
da Magistratura do Paran. Professor da Fundao Escola do Ministrio Pblico
do Paran. Juiz de Direito.

REVISTA JUDICIRIA DO PARAN ANO VIII | N. 5 | MAIO 2013

Introduo

U P J
A

prprio Estado.
Assim que se condiciona a concesso de direitos sociais prvia
dotao oramentria do errio, invocando-se como argumento de

Entretanto, a reconstruo histria do conceito de oramento

demonstra que h um enorme descompasso entre a teoria da reserva
do possvel e os ideais do Estado social, francamente assumidos pela
C F
O
da reserva do possvel no Estado social e que o oramento, mais do que

1. Breve escoro histrico do oramento

possibilita ao intrprete perceber as alteraes que se sucedem com os

E
Do ponto de vista histrico, aponta a doutrina rudimentos do conceito
E R
uma previso muito genrica de receitas para o errio e a determinao,
sem qualquer controle popular, da realizao de despesas pelo imperador1.
I I M
oramentrio, muito embora a necessidade de previso de receita para
2
. Neste perodo, no havia controle
sobre a despesa e, inclusive, sobre a receita, prevalecendo a imposio
arbitrria de tributos sobre a populao.
Tanto no direito romano como na Idade Mdia era absoluto o poder
do soberano na escolha dos gastos a serem realizados, ausente qualquer
previso de responsabilizao por abusos no uso do dinheiro pblico.

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 Na Inglaterra, a nobreza, observando os anseios populares por um

receitas pblicas, iniciou, no sculo XIII, movimento para condicionar

P
movimento, Joo Sem Terra inseriu na Carta Magna de 1215 mecanismos

a interveno do Conselho do Reino3.

Destarte, o empenho para a conteno do poder na estruturao das

prvia aprovao, evitando-se o arbtrio no uso do patrimnio pblico.

As revolues francesa e americana, ao mesmo tempo em que

slidas para a proteo dos direitos humanos.

A E

O liberalismo, como doutrina baseada na defesa intransigente da

liberdade individual, ganhou relevo com as obras de John Locke (1632-
1704) e Adam Smith (1723-1790). Um dos aspectos determinantes do
liberalismo a assuno da ideia de Estado mnimo, no intervencionista.
Ora, um Estado no intervencionista no necessitaria, segundo a
doutrina do liberalismo econmico, de grande estrutura, porquanto sua

I 4
, o Estado liberal,
do ponto de vista oramentrio, pressupunha um sistema tributrio

pblicos5 O E
irrestrita proteo da liberdade individual, mas no se preocupava com
as grandes questes sociais.
Esta concepo de Estado mnimo evidentemente considerava o
oramento como uma pea estanque de mero equilbrio econmico-

estabilidade entre receitas e despesas. Isso porque o modelo de Estado

Estado, da esfera individual.

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 E XIX XX
Estado liberal para a soluo das reivindicaes de carter social e para a

a crise que se instaurava e o fatal declnio do liberalismo como ideologia6.

A

desenvolvimento econmico, iria reverberar no conceito de oramento.

3. O impacto do Estado social no conceito de oramento

AR I
foram o marco fundamental da transio do Estado liberal para o
Estado social7 A E
reconhecimento meramente formal dos direitos fundamentais de

C
consumo em massa, bem como a integrao global da informao8.
A
expanso da riqueza em enorme escala, o que propiciou o surgimento do
chamado imperialismo econmico.
A grande expanso da indstria e a produo massiva de bens
de consumo, ao gerarem extrema concentrao de riqueza, criaram,
ao mesmo tempo, enormes bolses de pobreza nas classes menos
favorecidas. Gravssima crise de desigualdade foi instaurada, gerando
grandes movimentos sociais, mui especialmente das classes trabalhadoras.
M
sociais, o sculo XX foi o palco da grande transio entre o Estado liberal
e o Estado social. Esta transio bem evidenciada pela promulgao
W
foram assegurados, pela primeira vez na histria, direitos com alcance
9
.
A transio do Estado liberal para o Estado social representa substancial
E A
E

Metas e programas, portanto, passam a fazer parte da agenda estatal,

sustenta. Se, no Estado liberal, o oramento estava limitado previso de

gastos mnimos para a consecuo dos direitos fundamentais de primeira

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 E
novos direitos fundamentais, reputados sociais ou de segunda gerao,
passam a proteger outros bens da vida, tais como a sade, a educao, o
trabalho, a habitao, a famlia, entre outros10.
Se o Estado social prestacional, ento o oramento clssico no

4. Evoluo do oramento clssico para o oramento-programa:

E

AC F E 11
,

O Charta Magna
R
F B
I II
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (inciso III) e
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminao (IV).
O C R
12
P
e no meramente formal , indispensvel que o Estado garanta aos
cidados oportunidades de desenvolvimento, assegurando-lhes, ainda, o
mnimo de dignidade.
Evidencia-se, pois, que a concesso espontnea dos direitos sociais
E
C F

S
pblicas desenvolvidas pelo Estado devero ser direcionadas realizao
dos direitos fundamentais, de forma que o oramento h de ter um

de recursos.
O paradigma clssico de estabilidade oramentria, portanto, d
lugar, no Estado social, ao chamado oramento-programa, voltado para a
13
.

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 Em um Estado social, o conceito clssico de oramento no mais

concesso de direitos, o que inadmissvel em um Estado intervencionista.

O oramento, no Estado social, h de servir como instrumento para a

sociais.
Logo, o oramento-programa representa a evoluo do conceito de
oramento luz do Estado social. A sua compreenso permite concluir

estagnao na concesso de direitos fundamentais, mas vetor de conduta

das formas de expresso do poder estatal para a prospeco futura de
recursos.
N
E
direitos fundamentais, sobretudo os sociais dever pautar a conduta
E L

serem gerados no tempo14.

Naturalmente, a arquitetura do sistema tributrio nacional h de

E
fundamentais encerram a ideia de dever-direito. Uma vez assegurados
15
.
D
ser intensamente ampliada, evitando-se desvios de conduta que vulnerem
C F

A E

Como j visto, o Estado social traz nsitas em sua ideologia as ideias

A
ideal clssico de oramento, pois, no mais se coaduna com a realidade
C M
o oramento, na atualidade, pode ser encarado como um programa de
16
.
O oramento instrumento legal de atuao do Estado na economia,
17
. Como qualquer ato
E CF

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3). Pr
tempo, mediante a programao dos atos necessrios para a arrecadao
das receitas e sua distribuio racional e proporcional.
P

O A

E 18
.
Os altos custos dos direitos fundamentais sociais e o reconhecimento de

A arquitetura do na doutrina19
sistema tributrio
do Poder Judicirio.
nacional h de ser Inicialmente, impende assentar que
adaptada para que no s os direitos sociais, como tambm os
direitos fundamentais de primeira gerao,
a arrecadao seja impem custos ao Estado. Todas as geraes
mais eficiente e (ou dimenses) de direitos fundamentais
justa demandam receita para a sua realizao,

E 20
.
A teoria da reserva do possvel, por conseguinte, reconhece a
E
T
do Poder Judicirio quando no das demais formas de expresso do
21
.
Se o vetusto oramento clssico pressupunha a atuao mnima do
Estado na economia, o oramento-programa, conceito derivado do Estado

direitos fundamentais. Logo, a teoria da reserva do possvel revela-se

inconsistente com a realidade do Estado social, ideologia em relao qual
B C F
O postulado de estabilidade e de inao, carga ideolgica

E N
programao e de interveno estatal, nsitos ao Estado social.
C E

gastos futuros, mediante a aplicao do princpio da proporcionalidade

na distribuio dos recursos.

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 C E L
E

P J

S
P J
hipteses de coliso com os direitos fundamentais22 P

C F E
fundamentais, em especial os direitos sociais, uma vez concedidos,

Desta forma, comprovada a leso a direito fundamental, o Poder

Judicirio, autorizado pelo princpio da inafastabilidade (CF, art. 5,
inciso XXXV), admite o exerccio do direito de ao e lana a mais ampla

expresso do poder estatal.

Em assim agindo, atua o Poder Judicirio em consonncia com o

ampla e irrestrita, a proteo dos direitos fundamentais.

OP J
C F
E

E A
E CF
violao a direito fundamental, seja por ao ou por omisso das demais

O
a) interfere
imediatamente no oramento do Estado, nas hipteses de tutela de
b) determina, aps o trnsito em julgado da sentena, o ajuste

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 Em ambas as hipteses, o princpio da proporcionalidade ser

P
integral dos direitos fundamentais sem que se corrompa a integridade
do sistema jurdico.
Resta, portanto, evidenciado que o Poder Judicirio coadjuva
as demais formas de expresso do poder estatal na consecuo dos
E A

C F O

poder estatal.

O oramento, como instrumento de interveno no domnio

E C
Federal de 1988. Neste prisma, o conceito clssico de oramento, cujos
postulados so o de estabilidade e de inao, cede espao para a realidade
do oramento-programa.
Resulta, pois, que o oramento, na atualidade, consiste em um
E
A teoria da reserva do possvel, por se alinhar ideologia do
E
E A

do Poder Judicirio e das demais formas de expresso do poder estatal.

A
dos direitos fundamentais, o Poder Judicirio realinha a conduta das
demais formas de expresso do poder estatal ao princpio da igualdade
C R P
P J
de leso ao direito por invocao da teoria da reserva do possvel, mas
aplicar o princpio da proporcionalidade para manter a integralidade

acesso ordem jurdica justa23.

130 REVISTA JUDICIRIA DO PARAN ANO VIII | N. 5 | MAIO 2013

Notas
1
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. C . 2. ed. So Paulo: RT,
2008, p. 314.
2
Idem, p. 315.
3
NASCIMENTO, Carlos Valder do. F
oramentrio. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 49-50.
4
Cf. GREENE, Theodore Meyer. Liberalismo Traduo de Leonidas
G C S P I RUGGIERO, Guido de. Storia del liberalismo
Europeo. 5. ed. Bari: Laterza, 1949. STRAUSS, Leo. L . Milano:
G
5
TORRES, Ricardo Lobo. T . 3.
ed. So Paulo: Renovar, 2008, v. V, p. 11.
6
Cf. HALLOWELL, John. D
L K P T T LUCIUS,
Pierre. Agonie du liberalisme. Paris: Sirey, 1938.
7
C CASTELLS A BOSCH N C El futuro del estado del bienestar.
Madrid: Civitas, 1998. BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 4. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 1980.
8
COMPARATO F K E
pblicas. R T , So Paulo, ano 86, n. 737, mar. 1997, p. 15-16.
9
S
se, de forma precisa, Paulo Bonavides: A instabilidade e o compromisso marcam, ao

C XX
E A

C
C W C , 13. ed. So Paulo: Malheiros,
2003, p. 232).
10
CAPPELLETTI M GARTH B A : a world survey. Milano:
G
11
BONAVIDES, Paulo. C , cit., p. 370-373.
12
COMPARATO, Fbio Konder. A . 3. ed. So
Paulo: Saraiva, 2003, p. 223-224.
13
Jos Afonso da Silva destaca tal transio na seguinte passagem: O oramento,
E

ou de prosperidade econmica. A crise de 1929 e depois a guerra de 1939 demonstram

A

istas a cogitarem da reformulao das tcnicas oramentrias e dos

REVISTA JUDICIRIA DO PARAN ANO VIII | N. 5 | MAIO 2013 131

princpios informadores do direito oramentrio (anualidade, unidade, universalidade
E
intervencionista e fosse instrumento de ao direta na economia e provesse meios de
conjurar as crises peridicas que sobressaltam o sistema econmico de mercado. Dessa

programa, que s mais recentemente comeou a ser implantado (Oramento-programa

no Brasil. So Paulo: RT, 1973, p. 3-4).
14
NASCIMENTO, Tupinamb Miguel Castro do. Da tributao e do oramento e a
. Rio de Janeiro: Aide, 1989, p. 195.
15
NABAIS, Jos Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os
custos dos direitos. R D P E , ano 5, n. 20, p. 153-181, out./
dez. 2007.
16
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. C , cit., p. 314-318.
17
OLIVEIRA R F HORVATH E M . 3.
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 70.
18
SARLET I W FIGUEIREDO M F R
algumas aproximaes. In: Direitos Fundamentais:
O I W S L B T
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 27-38.
19
C SUNSTEIN C HOLMES S The cost of rights: why liberty depends on
taxes. New York: Norton, 1999, 235 p.
20
SHUE, Henry. Basic rights: US P
Princeton University Press, 1980, p. 37-38.
21
GRINOVER A P C P J S
Paulo: RT, R P , n. 164, ano 33, out. 2008, p. 20.
22
Cf. CANELA JUNIOR, Osvaldo. C So Paulo:
Saraiva, 2011.
23
A expresso cunhada por Kazuo Watanabe, acesso ordem jurdica justa, bem
P J
I T
461 do CPC. Ajuris: Revista da Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, v.
23, n. 66, p. 160-161, mar. 1996).

Referncias
BONAVIDES, Paulo. Do Estado liberal ao Estado social. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense,
1980.
______. C . 13. ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
CANELA JUNIOR, Osvaldo. C So Paulo: Saraiva,
2011.

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 CAPPELLETTI M GARTH B A : a world survey. Milano:
G
CASTELLS A BOSCH N C El futuro del estado del bienestar. Madrid:
Civitas, 1998.
COMPARATO F K E
pblicas. R T , So Paulo, ano 86, n. 737, mar. 1997.
______. A . 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2003.
GREENE, Theodore Meyer. Liberalismo T L G
de Carvalho. So Paulo: Ibrasa, 1968.
GRINOVER A P C P J S
Paulo: RT, R P , n. 164, ano 33, out. 2008.
HALLOWELL, John. D
L K P T T
LUCIUS, Pierre. Agonie du liberalisme. Paris: Sirey, 1938.
NABAIS, Jos Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos
dos direitos. R D P E , ano 5, n. 20, p. 153-181, out./dez. 2007.
NASCIMENTO, Carlos Valder do. F
oramentrio. Rio de Janeiro: Forense, 1997.
NASCIMENTO, Tupinamb Miguel Castro do. D
. Rio de Janeiro: Aide, 1989.
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. C . 2. ed. So Paulo: RT, 2008.
OLIVEIRA R F HORVATH E M . 3.
ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999.
RUGGIERO, Guido de. Storia del liberalismo Europeo. 5. ed. Bari: Laterza, 1949.
SARLET I W FIGUEIREDO M F R
algumas aproximaes. In: Direitos Fundamentais: oramento
O I W S L B T P A
Livraria do Advogado, 2008.
SHUE, Henry. Basic rights: US P
Princeton University Press, 1980.
SILVA, Jos Afonso da. Oramento Programa no Brasil. So Paulo: RT, 1973.
STRAUSS, Leo. L M G
SUNSTEIN C HOLMES S The cost of rights: why liberty depends on taxes.
New York: Norton, 1999.
TORRES, Ricardo Lobo. T D C F T , vol.
V, 3. ed. So Paulo: Renovar, 2008.
WATANABE K T
e no fazer: arts. 273 e 461 do CPC. Ajuris: revista da Associao dos Juzes do Rio Grande
do Sul, Porto Alegre, v. 23, n. 66, p. 160-161, mar. 1996.

REVISTA JUDICIRIA DO PARAN ANO VIII | N. 5 | MAIO 2013 133