A EXPANSO URBANA DO PLANO DIRETOR DE PALMAS: UMA

ANLISE JURDICA ACERCA DA DISPUTA DO ESPAO URBANO EM

PALMAS/TO

THE EXPANSION OF THE MASTER PLAN OF PALMAS/TO: A JURIDICAL

ANALYSIS ABOVE THE DISPUTE OF THE URBAN SPACE IN
PALMAS/TO
Regina Moreira de Sousa*

RESUMO

O presente trabalho se prope a discutir a deliberao legislativa da Cmara Municipal de

Palmas nos Projetos de Leis Complementares n 06 e 07, bem como a Emenda
Substitutiva 001/2012 que dispem sobre alteraes do Plano Diretor. A discusso
perpassa pelos principais acontecimentos que permearam o debate, como as
manifestaes contrrias expanso urbana e a proposio de duas aes civis pblicas
e uma ao direta de inconstitucionalidade. O objetivo geral desse trabalho discutir a
deliberao legislativa da Cmara Municipal de Palmas acerca das alteraes propostas
para o Plano Diretor nos anos de 2011 e 2012. Para tanto, desenvolveu-se como
metodologia de pesquisa a anlise da legislao urbanstica em vigor, nas trs esferas de
governo; a avaliao do trmite dos processos legislativos na Cmara de Vereadores nos
anos de 2011 e 2012; a anlise e interpretao dos Projetos de Lei Complementar
Municipal sobre urbanismo a partir do ano de 2011 e; a anlise dos Processos Judiciais
resultantes da discusso da expanso urbana da cidade. O estudo do tema busca
contribuir para a compreenso da forma como a cultura poltica patrimonialista e
clientelista influenciou e continua a influenciar no planejamento e na gesto urbana, na
elaborao da legislao urbanstica e, sobretudo, no modo de ocupao da cidade de
Palmas/TO. Tanto que foi possvel inferir que a questo urbana de Palmas nada tem
haver com a falta de espaos, mas sim com quem pode ser o dono de certos espaos.
Entretanto, a obstinao do poder publico local para praticar e fomentar a especulao
imobiliria v-se, ao menos temporariamente, barrada frente s presses de grupos
sociais contrrios expanso urbana de Palmas/TO.

PALAVRAS-CHAVE: Expanso Urbana; Palmas; Plano Diretor

ABSTRACT

The present work analysis above the dispute of the urban space in Palmas in the Projects
of Complementary Law n 06 and 07, as well as the Substitutive Amendment 001/2012 that
argues about the alterations in the Master Plan of the city. The discussion pervades the
principal happenings that permeated the debate, like the contrary manifestations to the
urban expansion and the proposition of two public civil actions and one direct action of
unconstitutionality. The general objective of this work is to discuss the legislative
deliberation of the City Council of Palmas on the suggested alterations to the Master Plan
in the years of 2011 and 2012. Therefore, it was taken the objective to analyze the urban
legislation in force, in the three spheres of government; value the progress of the
legislative process in the City Council in the years of 2011 and 2012; analyze and interpret
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the Complementary Law Projects about urbanism starting from the year of 2011 and;
analyze and interpret the Judicial Process resulted from the discussion of urban expansion
in the city. The study of the subject will contribute to the comprehension of how the
patrimonialistculture influenced and has been influencing the urban planning, urban
management, the elaboration of the urban legislation and, above all, the way the city of
Palmas/TO is occupied. So much so that it was possible to infer that the urban question of
Palmas has nothing to do with the lack of space, but who can be the owner of certain
spaces. However, the stubbornness of the local public power to practice and encourage
real estate speculation is seen, at least temporarily barred the face of pressure from social
groups opposed to urban expansion Palmas/TO.

KEY-WORDS: Urban Expansion; Palmas; Master Plan

1 CONSIDERAES INICIAIS

O presente trabalho busca realizar uma anlise jurdica acerca da disputa do

espao urbano em Palmas/TO. Para tanto, discute-se a deliberao legislativa da Cmara
Municipal de Palmas nos Projetos de Leis Complementares n 06 e 07, bem como a
Emenda Substitutiva 001/2012 que dispem sobre alteraes do Plano Diretor. A
discusso perpassa pelos principais acontecimentos que permearam o debate acerca do
tema, como as manifestaes contrrias expanso urbana expressas pelo Conselho de
Desenvolvimento Urbano e Habitao de Palmas e pela Universidade Federal do
Tocantins, bem como a proposio de duas aes civis pblicas e uma ao direta de
inconstitucionalidade.
A fim de compreender a deliberao legislativa da Cmara Municipal de Palmas
acerca das alteraes propostas para o Plano Diretor nos anos de 2011 e 2012,
desenvolveu-se, como metodologia de pesquisa, a anlise da legislao urbanstica em
vigor, nas trs esferas de governo; a avaliao do trmite dos processos legislativos na
Cmara de Vereadores nos anos de 2011 e 2012; buscou-se a interpretao dos Projetos
de Lei Complementar Municipal sobre urbanismo a partir do ano de 2011.
Inicialmente ser apresentado um breve relato do Plano Diretor Participativo de
Palmas correlacionando-o ao processo de planejamento e implantao da cidade. A
finalidade dessa anlise relatar o modo de ocupao inicial previsto para a cidade a fim
de que, posteriormente, se possa fazer um comparativo entre o plano e a realidade
ocorrida.
Por fim sero discutidos os projetos de expanso do Plano Diretor de Palmas.
Apresenta-se uma correlao dentre os principais acontecimentos a fim de analisar as
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motivaes alegadas pelo poder pblico para justificar os projetos de expanso urbana da
cidade. Desse modo, pretende-se confrontar a postura poltica do Executivo e do
Legislativo ante os verdadeiros interesses pblico-sociais.

2 O PLANEJAMENTO INICIAL PARA CONSTRUO E IMPLEMENTAO DA

CIDADE DE PALMAS/TO

Para definir e organizar a ocupao da rea onde seria fundada a cidade de

Palmas, foi desenvolvido, inicialmente, um plano urbanstico bsico que incluiu o desenho
geral das vias, organizando-se entre elas as super quadras que seriam reas destinadas
a residncias, ao comrcio, indstria, a equipamentos urbanos (escolas, hospitais,
creches, etc.) alm das reas de preservao ambiental, lazer e recreao. (SEGAWA,
1991).
O mapa abaixo, registrado na obra de Bazolli (2012) demonstra a localizao da
cidade e de seu respectivo permetro urbano,

Figura 01: Mapa de localizao da cidade de Palmas/TO.

Segundo os autores do projeto, a implantao do plano urbanstico bsico previu

uma expanso controlada da urbanizao de modo que, aps aberto o sistema virio
bsico, as quadras seriam progressivamente implantadas como mdulos, conforme o
aumento da demanda por espaos. Tudo isso respeitando o ritmo do crescimento urbano.
O objetivo desse plano bsico era evitar e, at mesmo, controlar a disperso urbana na
rea total prevista para a cidade a fim de se garantir o aproveitamento racional e
econmico de toda a infraestrutura dos servios pblicos.
 43

A previso dos planejadores da cidade, era de que na ocupao da rea do projeto

original de 11.085 hectares destinado a 1,2 milho de habitantes, fossem, inicialmente,
urbanizados 1.624 hectares, rea suficiente para acolher uma populao de 120 mil
habitantes, at o quinto ano da fundao da cidade. Se obedecida a projeo inicial,
Palmas teria 200 mil habitantes at o dcimo ano, podendo chegar ao 15 ano com 800
mil habitantes, sem causar transtornos de ordem social, com uma mdia de adensamento
entre 300 a 350 habitantes por hectare. (BAZOLLI, 2012)
A ocupao da cidade se daria em etapas, obedecendo ao planejamento inicial,
conforme observado na figura abaixo:

Figura 02 Proposta de ocupao sequenciada de Palmas [Caderno de Reviso do Plano Diretor

de Palmas. Palmas, 2005]

Cada etapa seria ocupada quando a anterior j estivesse suficientemente

adensada. Entretanto, essa ocupao planejada foi desrespeitada pelo prprio governo
estadual. No houve o adensamento populacional conforme a sequncia prevista.
J na fase inicial de Palmas observou-se um processo de ocupao desordenada
decorrente da questo imobiliria. Conforme explica Teixeira (2009), com o avano da
urbanizao, o Estado desapropriava terra rural e vendia terra urbana j valorizada pela
ao governamental. Em janeiro de 1990, j fora iniciada a venda dos lotes por leilo
pblico impulsionando as primeiras veias de um mercado imobilirio perverso e
excludente que to logo se estabeleceria na cidade.
reas, como a expanso norte e sul, pertencentes a quinta etapa, que deveriam
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ser ocupadas somente aps a urbanizao de 70% da rea projetada, foram logo
ocupadas, embora desprovidas de infraestrutura bsica. Essa situao de excluso
explicitada por Teixeira em entrevista a Segawa (1991).

O governo resolveu abrir frentes de ocupao de maneira diferente

daquela planejada, doando lotes em reas afastadas da parte central da
cidade para migrantes. Na realidade, o governo fez uma distino entre pessoas
de maior e menor poder aquisitivo. [...]. O governo deu terreno de graa para a
populao pobre: criou, a cerca de 20 Km de Palmas, prxima a uma localidade
chamado Taquaralto no era mais que um aglomerado de casas, a vila Aureny;
depois a Vila Aureny II, III [...]. Por vrias experincias passadas, isso uma
equao conhecida: no basta fazer uma ao filantrpica, dando terreno ou
material de construo. Essa populao precisa ter o se chama de insero
urbana: precisa ter terreno, mas tambm emprego, renda para pagar gua
encanada, energia eltrica, etc.

Rodovalho (2012 apud Bazolli, 2012) salienta que o prprio governo estadual
deturpou o mecanismo de venda de terras para implantao de infraestrutura da cidade
ao adotar polticas de doao de reas, glebas e lotes com o uso da terra como
mercadoria poltica e em favor do mercado imobilirio.
Os resultados da inverso do planejamento quanto ocupao do plano bsico
so facilmente percebidos na figura abaixo. evidente a concentrao de grandes
ncleos populacionais afastados da cidade planejada:

Figura 02- Mapa de Densidade populacional da cidade de Palmas TO [Cadastro Tcnico

Multifinalitrio, Palmas, 2004]
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Nas palavras de Teixeira (2009), ... uma cidade, antes de ser um produto acabado,
um processo sem fim. Os planejadores buscaram desenvolver um plano a fim de definir
questes e regras bsicas de organizao do espao urbano capazes de orientar a
implantao da cidade ao longo do tempo. Entretanto, o processo de gesto e
implantao da cidade por parte do governo foi orientado principalmente por questes
polticas em detrimento das orientaes do plano diretor.
Como se percebe, Palmas, j no incio de sua formao, apresentou questes que
se tornaram e continuaro a ser grandes problemas sociais. A primeira grande
problemtica diz respeito ao custo de urbanizao da cidade, pois na medida em que a
populao carente impulsionada para ocupar reas distantes, surge para o governo a
obrigao de colocar infraestrutura em vrias direes da cidade, porm no se tem
condies para arcar com todas elas. Outra questo a ser levantada, a favelizao dos
arredores da cidade como consequncia do abandono do poder pblico, bem como do
levantamento de construes precrias e irregulares. E por fim, a problemtica mais
evidente, certamente a causadora de todas as demais, diz respeito forte e intensa
especulao imobiliria, iniciada pelo governo e continuada pela iniciativa privada,
caracterizada pela reteno do ncleo central da cidade no domnio do governo e da
classe dominante.

2.1 O Plano Diretor participativo do municpio de Palmas e o princpio da

gesto democrtica da cidade

Em dezembro de 2007 foi institudo, pela Lei Complementar n 155/07, o Plano

Diretor Participativo do Municpio de Palmas/TO. Essa lei busca efetivar a determinao
constitucional instituda no art.182 da CRFB/88, segundo o qual a poltica de
desenvolvimento urbano executada pelos municpios objetivar ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade.
Baseada nessa determinao constitucional, a LC 155/07 instituiu, como princpios
do Plano Diretor de Palmas, a funo social da cidade e da propriedade; a incluso social;
a humanizao da cidade; a proteo do meio ambiente e de seus bens comuns e vitais
ao homem e; a sustentabilidade e equidade social, econmica e ambiental.
Coriolano, Oliveira e Rodrigues (2013) ressaltam que, durante a realizao do
diagnstico do Plano Diretor, foi identificado que a segregao socioterritorial na cidade
um dos principais problemas urbansticos. Como decorrncia, a Lei do Plano Diretor
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estabeleceu importantes objetivos que buscam, de alguma forma, reduzir as

desigualdades e promover o acesso terra urbanizada. Esses objetivos so claramente
identificados no art. 12 da Lei Complementar 155/07:

Art. 12. So objetivos do Plano Diretor de Palmas:

[...]
II - democratizar o acesso a terra, moradia e aos servios pblicos de
qualidade, revertendo o processo de segregao socioespacial;
V - coibir o uso especulativo do imvel urbano de modo a assegurar o
cumprimento da funo social da propriedade;
VII - intensificar o uso e ocupao dos lotes nas reas com infra-
estrutura e equipamentos instalados;
VI - a democratizao do planejamento e da gesto territorial
(Grifo nosso)

O processo de discusso e elaborao do Plano Diretor de Palmas contemplou a

aplicao do princpio da gesto democrtica. Segundo Bazolli (2012), a LC n 155/07 foi
construda durante o perodo de um ano e meio priorizando a participao da sociedade
em todas as etapas de elaborao. At o momento de promulgao da lei, o projeto j
havia percorrido importantes etapas buscando ao mximo a participao popular atravs
de reunies, fruns, audincias, seminrios temticos, etc.
A LC n 155/07 institui um ttulo especfico para tratar da gesto democrtica da
cidade estabelecendo objetivos e instrumentos para garantir a participao da populao
nos programas e projetos urbansticos de Palmas. No art. 106 foram elencados os
instrumentos da gesto democrtica, dentre os quais, os conselhos municipais e as
audincias e consultas pblicas. Ficou estabelecido ainda, no art. 109, que ao Conselho
de Desenvolvimento Urbano e Habitao compete, dentre outras atribuies, o
monitoramento do Plano Diretor e da legislao urbanstica complementar, bem como a
avaliao dos relatrios e dos pareceres tcnicos de alienao de reas pblicas
municipais.
O princpio da gesto democrtica da cidade parece estar plenamente
contemplado no Plano Diretor de Palmas sendo perseguido desde sua elaborao.
Entretanto, ainda longo o caminho a ser percorrido para que de fato acontea a efetiva
participao da populao palmense nas decises do futuro da cidade.

3 ALTERAES DO PLANO DIRETOR DE PALMAS NOS ANOS DE 2011 E 2012

Nos anos de 2011 e 2012 , a LC 155/07 foi alvo de importantes discusses e at

mesmo de significativas alteraes. Nesse perodo foram discutidos quatro projetos de
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para alterao do Plano Diretor de Palmas. Dentre estes, o PLC 12 que foi
sorrateiramente aprovado e originou a LC 253/12. Os demais, PLCs n 06, 07 e13,
tiveram o respectivo trmite suspenso em decorrncia de irregularidades do processo
legislativo e, sobretudo, em razo das intensas manifestaes contrrias por parte de
importantes segmentos da sociedade palmense.

3.1 Projetos de Lei Complementar N 06 E 07

Em 22 de junho de 2011, o ento prefeito de Palmas, Raul Filho, encaminhou

mensagem Cmara Municipal de Vereadores submetendo, para discusso e aprovao,
o Projeto de Lei Complementar n 06/11 que alterava e acrescia artigos Lei
Complementar n 155/07 - Plano-Diretor de Palmas.
As alteraes propostas pelo PLC n 06/11 estabeleciam nova redao para os
artigos 14, 15 e 18, e acrescia o art. 17-A LC n 155/07. O quadro abaixo faz um
comparativo das alteraes pretendidas:

Redao original dos artigos na LC n 155/07 Redao proposta para alterao

TTULO IV
Do Ordenamento Territorial
CAPTULO I
Do Macrozoneamento
Art. 14. O municpio de Palmas fica dividido em
reas urbanas, rea de urbanizao especfica,
rea de urbanizao de interesse turstico e rural
por meio da delimitao do permetro urbano,
conforme mapa n. 01, modificado constante do
anexo I desta Lei e do Memorial Descritivo,
modificado nos arts. 15, 16 e 17 desta Lei
Seo I
Do Permetro Urbano
Art. 15. O permetro Urbano de Palmas a linha
que delimita por Lei as reas urbanas, rea de
urbanizao especfica, rea de urbanizao de
interesse turstico separando-as da rea rural.
1 As reas urbanas de loteamentos isolados so
delimitadas pelo permetro dos loteamentos
aprovados, conforme suas plantas de aprovao e
memoriais descritivos.
Seo III
Da rea de Urbanizao Especfica
Art. 17. V E T A D O
Art. 14. O municpio de Palmas fica dividido em
reas urbanas, rea de urbanizao especfica,
rea de urbanizao de interesse turstico e
rea rural por meio da delimitao do permetro
urbano.
1 A delimitao do permetro e a diviso das
reas urbanas e rurais ficam definidas conforme
mapa n. 01, constante do Anexo nico desta
Lei.
2 As reas de urbanizao especfica e as
reas de interesse turstico sero criadas
atravs de leis prprias, e tero como base a
vocao natural do solo, a vegetao existente
e o potencial socioeconmico da regio em
relao aos usos pretendidos.
Art. 15. .............................................................
3 As reas de urbanizao especficas e as
reas de urbanizao de interesse tursticos
sero delimitadas por leis prprias.
17-A As reas de urbanizao especfica sero
reservadas a parcelamento do solo para usos
diferenciados daqueles previstos nas Leis de
Uso e Ocupao do Solo, destinado a grandes
equipamentos e a Zonas Especiais de Interesse
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Social ZEIS.
Pargrafo nico. Nas reas de Urbanizao
Especficas vedado o micro parcelamento e
a instituio de condomnios e similares para
fins de moradia exceto para implantao de
Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS.
Seo IV Art. 18. .............................................................
Da rea Rural 2 Fica criada as reas de influncia das
Art. 18. Toda rea inserida nos limites do Rodovias, cujas delimitaes e critrios de uso
municpio, que esteja localizada fora do permetro e ocupao do solo sero objetos de
urbano das reas urbanas isoladas e da rea de legislao especfica.
urbanizao especficas, rea de urbanizao de
interesse turstico considerada rural.
1 Cabe ao municpio estabelecer diretrizes de
integrao e a complementaridade das atividades
rurais e urbanas, tendo em vista o seu
desenvolvimento socioeconmico e do territrio
sob sua rea de influncia, desde que verificada
compatibilidade no Zoneamento Ambiental, de
forma Ecolgico-Econmica - ZEE, conforme Lei n
1.011/2001 e as disposies legais, Federal e
Estadual.
Art. 23. O Permetro Urbano da Sede do Municpio Art. 23. O Permetro Urbano da Sede do
de Palmas fica dividido pelas seguintes reas Municpio de Palmas fica dividido pelas
estruturantes: seguintes reas estruturantes:
X - rea de Urbanizao Especfica - Localizada X Revogado
na rea de influncia das rodovias, descrita no
Art. 17 desta Lei, ser destinada a equipamentos
de maior porte, com reduzido impacto ambiental,
uso misto de mdia densidade, permitindo a
implantao de condomnios industriais,
tecnolgicos, comerciais, de servios e
residenciais fechados, postos de abastecimento de
combustveis, hotis, motis, promovendo o
adensamento prximo aos eixos estruturantes,
bem como explorao agrcola, pecuria, extrativo-
vegetal, florestal ou agroindustrial, com os mesmos
usos e ocupaes das reas urbanas equivalentes.

O Executivo Municipal apresentou como justificativa para as alteraes: que o

Plano Diretor, segundo o Estatuto da Cidade, dever englobar o territrio do municpio
como um todo. Portanto o Plano Diretor de Palmas deveria abranger tanto a zona urbana
como a zona rural.
Concomitantemente, fora encaminhando, tambm, o Projeto de Lei Complementar
n 07 que visava regulamentao da rea de Influncia das Rodovias, mantendo essas
reas como zona rural. Quanto a essas reas, o Prefeito usou como justificativa a
necessidade de promoo do adensamento prximo aos eixos estruturantes previstos na
LC n 155/07, pois as reas de influncia das rodovias teriam destinao a equipamentos
de maior porte, com reduzido impacto ambiental, uso misto de mdia densidade, com os
mesmos usos e ocupaes das reas urbanas equivalentes.
 49

Observamos que na proposta de alterao, o Executivo Municipal buscava

regulamentar, com a criao do art. 17-A, as reas de urbanizao especfica, assunto
at ento vetado na LC n 155/07. Mais adiante, na seo que trata da rea rural, o
Prefeito criava as reas de influncia das rodovias (art. 18, 2). Com o PLC n 07
buscou-se regulamentar o uso das reas de influncia das rodovias, especificando a
implantao de empreendimentos nessas reas.
Os PLCs n 06 e 07 foram encaminhados Cmara Municipal apresentando
anexos apenas um mapa e a justificativa do Executivo Municipal. No houve nenhum
estudo complementar a fim de definir as razes tcnicas e o modo de como se daria a
integrao entre as zonas rural e urbana na rea de influncia das rodovias.
Na LC n 155/07, Lei do Plano Diretor de Palmas, h previso de reviso do plano,
estabelecendo os devidos parmetros como o levantamento da necessidade de reas
para ocupao, anlise da taxa de crescimento da populao urbana, bem como a
apresentao de estudos tcnicos prvios necessrios e devidamente avaliados pelo
Sistema Municipal de Acompanhamento e Controle (SMAC), rgo competente para
coordenar a implementao do Plano Diretor e os processos de sua reviso e atualizao
(BAZOLLI, 2012).
Durante a tramitao dos PLCs n 06 e 07 foi editada, pelo Governo Federal, em
outubro de 2011, a Medida Provisria n 547/11 que acrescentava o art. 42-A ao Estatuto
da Cidade. Essa MP estabelecia aos municpios a obrigatoriedade do cumprimento de
requisitos mnimos para alterao de seu respectivo permetro urbano. Segundo a
redao do novo art. 42-A, os municpios que possussem reas de expanso urbana
deveriam elaborar o Plano de Expanso Urbana no qual deveria constar, dentre outros
elementos, a demarcao da rea de expanso.
Em abril do ano 2012 a MP 547/11 foi convertida na lei federal 12.608/12 a qual
dispe em seu art. 26 que a Lei no 10.257, Estatuto da Cidade, passa a vigorar acrescida
dos arts. 42-A e 42-B. No tocante a ampliao do plano diretor, assim dispe o atual art.
42-B da lei 10.257/11:
Art. 42-B. Os Municpios que pretendam ampliar o seu permetro urbano aps a
data de publicao desta Lei devero elaborar projeto especfico que contenha, no
mnimo:
I - demarcao do novo permetro urbano;
II - delimitao dos trechos com restries urbanizao e dos trechos sujeitos a
controle especial em funo de ameaa de desastres naturais;
III - definio de diretrizes especficas e de reas que sero utilizadas para
infraestrutura, sistema virio, equipamentos e instalaes pblicas, urbanas e
sociais;
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IV - definio de parmetros de parcelamento, uso e ocupao do solo, de modo a

promover a diversidade de usos e contribuir para a gerao de emprego e renda;
V - a previso de reas para habitao de interesse social por meio da
demarcao de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de
poltica urbana, quando o uso habitacional for permitido;
VI - definio de diretrizes e instrumentos especficos para proteo ambiental e
do patrimnio histrico e cultural; e
VII - definio de mecanismos para garantir a justa distribuio dos nus e
benefcios decorrentes do processo de urbanizao do territrio de expanso
urbana e a recuperao para a coletividade da valorizao imobiliria resultante
da ao do poder pblico.

Por essa disposio legal restou evidente que os municpios que pretendem
expandir o permetro urbano de seus respectivos planos diretores ficam obrigados a
realizar um plano de expanso respaldado por documentos e estudos tcnicos
necessrios e justificadores da necessidade de expanso.
A apresentao do PLC n 06 Cmara Municipal antes da edio da MP 547/11 e
sua respectiva converso na Lei 12.608/12 no lhe garante por si s a legalidade devida.
Se eventualmente o PLC n 06 viesse a ser aprovado, teramos uma lei estadual eivada
de vcio de legalidade ante uma lei federal, qual seja, o Estatuto da Cidade previsto
constitucionalmente no art. 182 como lei de carter geral apta a regular as diretrizes
gerais a partir das quais os municpios devem executar suas respectivas polticas de
desenvolvimento urbano. Entretanto, apesar da promulgao da Lei 12.608/12, os PLCs
n 06 e 07 continuaram a tramitar no Legislativo.
O PLC n 06 ainda incorreu na desconsiderao dos apontamentos levantados pelo
Conselho de Desenvolvimento Urbano e Habitao de Palmas, rgo criado pela Lei
1.384/05 e competente para, dentre outras atribuies, propor a edio de normas gerais de
direito urbanstico e manifestar-se sobre propostas de alterao da legislao municipal
pertinente.
Em junho de 2011, segundo Bazolli (2011), a matria concernente ao PLC n 06 foi
apresentada ao Conselho de Desenvolvimento Urbano e Habitao de Palmas (CDUHP) que
deliberou, por unanimidade, que fossem realizadas, pelo Executivo Munipal, audincias
pblicas a fim de discutir acerca da rea de Influncia das Rodovias. Durante as discusses
no CDUHP, merecem destaque os seguintes apontamentos:

O conselheiro Csar Augustus de S. Amaral ao iniciar a discusso do tema frisa

claramente a reunio no para tratar da ampliao do permetro urbano de
Palmas e sim tratar da rea de influncia das rodovias que se encontra no Plano
Diretor como rea rural, tendo como finalidade promover o adequado
desenvolvimento da regio tanto economicamente como socialmente.
O conselheiro representante da Cmara Bismarque Roberto adverte os conselheiros
a presso que os vereadores da Cmara esto sofrendo por parte dos
 51

empresrios para que se possa alterar a minuta de lei que trata da rea de
influncia das rodovias no entorno de Palmas, o qual os mesmos querem que
se destine esta rea no para a construo de grandes equipamentos e sim para
a abertura de grandes condominios e loteamento. conclue a sua fala os
vereadores j esto com outra minuta de lei pronta da que ser proposta pela
SEDUH, para que se possa aprovar a construo de condominios fechados e
lotementos na rea. O tcnico da (CAIXA) Andr relatou que j foi dada entrada
na instituio um empreendimento com 800 apartamentos, na rea de Influncia
das Rodovias e que o empresrio disse que estava tudo certo com a Prefeitura
e Cmara, que tudo estaria aprovado at agosto. (Grifos do autor)

Da anlise das discusses levantadas nessa reunio, percebe-se uma

preocupao por parte do CDUHP de que as reas de influncia das rodovias, at ento
consideradas rea rural, tornem-se, na verdade, reas de expanso do permetro urbano
sob o pretexto de regulamentao do uso dessas reas como se fossem reas de
urbanizao especfica, podendo vir a serem usadas inclusive para edificao de
condomnios fechados.
Ademais, as recomendaes quanto realizao das audincias pblicas no
foram seguidas pelo Executivo. Desse modo, os PLCs n 06 e 07 foram enviados
Cmara Municipal para que ela mesma realizasse as audincias pblicas e
posteriormente discutisse e aprovasse os projetos de lei. Posteriormente, ao ser
convocado pela Cmara Municipal cujo intuito era validar a remessa dos PLCs feita pelo
Executivo, o Conselho de Desenvolvimento Urbano e Habitao de Palmas se manteve
firme no posicionamento de que os PLCs deveriam ser remetidos quela Casa somente aps
a realizao das audincias pblicas pelo Executivo. Essa postura do CDUHP se
consubstanciou, segundo Bazolli (2011), no receio do Conselho de que, naquele momento,
as discusses se convergissem nica e exclusivamente para a expanso urbana da
cidade.
exatamente nesse ponto que toda a discusso toma corpo, ganhando destaque
na mdia local e nos espaos pblicos de discusso, como na Universidade Federal do
Tocantins/UFT e no Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Tocantins/CAU-TO,
passando pelo Ministrio Pblico Estadual e chegando at o Tribunal de Justia do
Estado.

3.2 Emenda Substitutiva 001/12

Apesar da discusso acerca dos PLCs n 06 e 07, inicialmente, no se tratar da

ampliao do permetro urbano da cidade, os debates tomaram esse rumo. A questo da
 52

expanso urbana de Palmas passou a ser tema de debates no rdio, na televiso e

tambm na universidade.
A questo da expanso do permetro urbano da cidade retoma a discusso acerca
dos problemas de ocupao do espao urbano desde a fundao de Palmas. A histria
da cidade marcada pelo descumprimento, por parte do governo estadual, do plano
urbanstico bsico com a deliberada inteno de promover a reteno de imveis do plano
diretor para fins especulativos, uma vez que o governo desapropriava terra rural e a
valorizava por meio da instalao de equipamentos urbanos para depois vend-la. Essa
prtica foi seguida por grupos do setor imobilirio, bem como por empreiteiras que
receberam terras como dao em pagamento por cumprimento de contratos com o
governo.
Ademais, no se pode esquecer da poltica de segregao social configurada pelas
doaes de lotes pelo governo populao de baixa renda, de modo a no restar-lhe
outra opo seno ocupar aqueles espaos, at ento sem infraestrutura mnima para
habitao. Essa forma de implementao da cidade desencadeou uma srie de
problemas de ordem urbanstica como as invases, os vazios urbanos, o aumento do
custo de urbanizao e, o pior de todos, a continuidade da segregao social.
Interessado na possibilidade de expanso da cidade, o Conselho Regional de
Corretores de Imveis do Estado do Tocantins CRECI/TO, em janeiro de 2012, dirigiu o
ofcio n 001/2012 cujo assunto foi: A Expanso da rea Urbana de Palmas. Nesse
documento, o CRECI buscou circunstanciar a necessidade de que a Cmara Municipal
considerasse, dentre outros fatores, que era necessrio atrair investimentos imobilirios
para a nossa capital; que o programa Minha Casa Minha Vida dependia da
disponibilizao de terrenos a preos razoveis; que a ampliao da rea urbana ou de
expanso urbana ser fator de equilbrio entre a oferta e a demanda, oportunizando
preos razoveis para os terrenos na capital; etc.
O ofcio em questo se encerra com a com a seguinte sugesto do CRECI
Cmara Municipal:

SUGERE ao Legislativo Municipal a aprovao de alteraes no Plano Diretor de

Palmas nos termos a seguir:
Ampliao da rea urbana ou de expanso urbana de Palmas para fins de
loteamento nos seguintes limites:
a)15 Km ao norte e ao sul tendo como ponto de partida o final do plano diretor
em cada extremo e de oeste a leste abrangendo toda a extenso que vai do
Lago da Usina do Lajeado (cota 212) ate os limites da Serra do Carmo.
 53

Da anlise deste documento, resta evidente o forte interesse do setor imobilirio na

aprovao da expanso do permetro urbano. Utilizando-se de um discurso progressista,
o ramo imobilirio procura justificar seus interesses tentando sustentar a ideia de que
expanso traria o acesso terra atravs de investimentos imobilirios privados. Porm,
na realidade, o que a expanso do permetro urbano de imediato propicia a produo
capitalista do espao atravs da elevao do solo condio mxima de mercadoria
(SIQUEIRA; VILARINHO NETO, 2012).
Desconsiderando a MP 547/11, a Cmara Municipal, ainda em janeiro de 2012,
prope ao PLC n 06 a Emenda Substitutiva n 001/2012 cujo texto prev a ampliao do
permetro urbano, diferentemente da proposta original do projeto encaminhado que
apenas criava a rea de influncia das rodovias, porm mantendo-a na zona rural, de
modo que o permetro urbano permaneceria inalterado.
O texto final da ES 001/2012 resultante de uma srie de emendas propostas por
diferentes vereadores da Cmara. O primeiro a propor uma emenda ao projeto do
Executivo foi o Vereador Milton Neris, poca Lder de Governo e, em sintonia com o
Executivo. Dentre suas propostas de alterao cabe ressaltar a volta do inciso X do art.
23, a modificao do art. 17-A e a alterao da redao dos art.s 19 e 43 at ento no
mencionados no respectivo PLC. Abaixo, faz-se um comparativo entre as proposies do
Vereador Milton Neris e a redao original do PLC n 06.
Quanto aos art. 17-A e 23:
Proposta do PLC 06 formulada pelo Executivo:

Art. 17-A As reas de urbanizao especfica sero reservadas a parcelamento do

solo para usos diferenciados daqueles previstos nas Leis de Uso e Ocupao do
Solo, destinado a grandes equipamentos e a Zonas Especiais de Interesse Social
ZEIS.
Pargrafo nico. Nas reas de Urbanizao Especficas vedado o micro
parcelamento e a instituio de condomnios e similares para fins de
moradia exceto para implantao de Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS
(Grifo nosso)

Proposta do Lder de Governo:

Art. 17-A As reas de urbanizao especfica delimita-se como a rea de

influncia das rodovias a faixa de terra ao longo das Rodovias TO-010 e TO-050,
com projeo horizontal de at 700,00 (setecentos metros) a partir da faixa de
domnio do DERTINS at o Ribeiro Taquaruu Grande.
Art. 23 .........................................................................................
X - rea de Urbanizao Especfica - Localizada na rea de influncia das
rodovias, descrita no Art. 17-A desta Lei, ser destinada a equipamentos de
maior porte, com reduzido impacto ambiental, uso misto de mdia densidade,
permitindo a implantao de condomnios industriais, tecnolgicos, comerciais, de
 54

servios e residenciais fechados, postos de abastecimento de combustveis,

hotis, motis, promovendo o adensamento prximo aos eixos estruturantes, bem
como explorao agrcola, pecuria, extrativo-vegetal, florestal ou agroindustrial,
com os mesmos usos e ocupaes das reas urbanas equivalentes. (Grifo nosso)

Na proposta do Vereador Milton Neris, o inciso X do art. 23 da LC155/07 retoma ao

texto legal sendo conjugado com o novo art. 17-A estabelecendo que a rea de
Urbanizao Especfica estar localizada na rea de influncia das Rodovias numa faixa
de 700,00m ao longo da TO-010 e da TO-050. Ainda segundo essa proposta, nessa rea
podero ser instalados uma vasta gama de equipamentos de urbanizao como
condomnios industriais, comerciais, hotis, motis e sobretudo residenciais fechados.
Saltam incoerncias quando da comparao entre as propostas do Executivo com
as do Lder de Governo. A priori, na proposta do PLC n 06, o Prefeito criava dentro da
rea rural, atravs da insero do 2 ao art. 18 da LC n 155/07, a rea de influncia das
rodovias sem defini-las especificamente. E tambm revogava o inciso X do art. 23 de
modo a impedir legalmente que as reas de influncias das rodovias fizessem parte do
permetro urbano. Contrariamente a essa proposta, a emenda do Vereador Milton Neris
amplia o permetro urbano transformando as reas de influncias das rodovias em reas
urbanas denominando-as de reas de Urbanizao Especfica.
Outra grande diferena refere-se ao uso das reas de Urbanizao Especficas em
cuja proposta do Executivo, ficaria vedado o micro parcelamento e a instituio de
condomnios e similares para fins de moradia exceto para implantao de Zonas
Especiais de Interesse Social. Diferentemente, na proposta do Lder de Governo, o uso
dessas reas teria os mais variados fins inclusive a formao de loteamentos, bem como
a implantao de condomnios fechados.
O Lder de Governo vai alm e prope tambm alteraes significativas nos artigos
19 e 43 da LC n 155/07 que at ento nem sequer constavam do PLC n 06.
No quadro abaixo se faz um comparativo da redao original dos referidos artigos
em relao proposta do Vereador Milton Neris.

Redao original da LC n 155/07 Proposta de alterao do Lder de Governo.

 55

Art.19......................................................... Art. 19..........................................................

... 1 ..............................................................
1............................................................. 2 .............................................................
........ 3 As reas definidas neste Plano Diretor e
3 As reas definidas neste Plano Diretor e nos nos parcelamentos do solo como reas
parcelamentos do solo como reas pblicas pblicas municipais no podero ter sua
municipais no podero ter sua destinao fim e destinao fim e objetivos originalmente
objetivos originalmente estabelecidos alterados, estabelecidos alterados, exceto:
exceto para a implantao de equipamentos de I - para a implantao de equipamentos
comprovado interesse pblico, submetido pblicos;
aprovao em audincia pblica, coordenada II - quando houver relevante interesse
pelo municpio. pblico ou administrativo devidamente
4................................................................... justificado;
a) ................................................................. III - quando no mais se justificar
b) urbanisticamente seus fins e objetivos
................................................................. originalmente previstos.
Art. 43. Art. 43.
............................................................ .............................................................
1 As reas definidas neste Plano 1 As reas definidas neste Plano Diretor e
Diretor e parcelamentos do solo, como reas parcelamentos do solo, como reas verdes,
verdes, no podero, em qualquer hiptese, ter no podero ter sua destinao fim e
sua destinao fim e objetivos originalmente objetivos originalmente estabelecidos
estabelecidos alterados. alterados, exceto nas seguintes
2............................................................. condies:
...... I - quando sobre a rea houver relevante
3................................................................... interesse pblico ou administrativo
Pargrafo nico - ...................................... devidamente justificado;
II - quando no mais se justificar
urbanisticamente e/ou ambientalmente seus
objetivos e fins previstos originalmente.
2..................................................................
.
3...................................................................
.
Pargrafo nico - ........................................

As reas Pblicas Municipais - APM, destinadas implantao de equipamentos

urbanos e comunitrios, so bens pblicos de uso comum do povo e de uso especial, ou
seja, essas reas so bens com destinao especfica, podendo ser utilizadas por todos
em igualdade de condies ou pela Administrao Pblica para o fornecimento de
servios pblicos e/ou para o estabelecimento de seus rgos. Enquanto conservarem
essa qualificao, as APM so inalienveis, conforme preceitua o art. 100 do Cdigo Civil
de 2002.
Entretanto, da anlise da proposta de alteraes LC n155 /07, no que tange s
reas Pblicas Municipais, infere-se que o Vereador Milton Neris busca retirar a
legitimidade das audincias pblicas para aprovar a alterao da destinao fim das APM,
estabelecendo um rol bastante subjetivo de excepcionalidades em que o Poder Executivo
e o Legislativo possam sozinhos, sem consultar a comunidade, desafetar essas reas.
Um ponto ainda mais preocupante dessa proposta diz respeito s reas Verdes
 56

destinadas, segundo o art. 43 da LC 155/07, implantao ou preservao de

arborizao, ajardinamento, lazer e recreao. So reas que buscam assegurar boas
condies ambientais populao, alm de proporcionar o contato da populao com a
natureza. Na redao original, a destinao fim e os objetivos das reas Verdes no
poderiam ser alterados em quaisquer que fossem as hipteses. Desse modo, o legislador
buscou dar mxima proteo finalidade a que se destinavam essas reas, no
permitindo de maneira alguma que a populao fosse privada da existncia delas.
Todavia, pela proposta de alterao do vereador Milton Neris, a destinao dessas
reas poder ser facilmente alterada pelo Executivo, no exigindo sequer a realizao de
audincia pblica para consultar a opinio da comunidade a ser afetada. As condies
propostas para justificar a alterao da destinao fim das reas Verdes so impregnadas
de subjetividades, fundando-se em conceitos abertos como relevante interesse pblico
ou administrativo, que geralmente dependem apenas da mera discricionariedade do
gestor.

A proposta da Cmara Municipal veiculada pela ES 001/2012 denotou a clara

inteno do corpo Legislativo em expandir o permetro urbano de Palmas desvirtuando
por completo o projeto do Executivo Municipal que to somente previa a criao e
regulamentao da rea de influncia das rodovias na zona rural.
O mapa abaixo elaborado por Patrcia Rezende (2012) demonstra as faixas de
expanso pretendidas pela ES 001/2012:
 57

Figura 03: Mapa de expanso do permetro urbano de Palmas/TO

3.3 Manifestaes contrrias Aos PLCs N 06 E 07

A postura do Legislativo Municipal intensificou a discusso sobre a questo urbana

de Palmas provocando a reprovao pelo Conselho de Desenvolvimento Urbano e
Habitao que se posicionou em desacordo com a ES 001/2012 do Legislativo e editou,
em maro de 2012, a Resoluo 008/2012 sugerindo ao Prefeito Municipal a retirada da
respectiva emenda. Assim dispe o art. 1 da Resoluo 008/2012:

Art. 1 recomenda o Prefeito Municipal de Palmas pela manuteno do Projeto de

Lei n 006/2011, de 22 de junho de 2011 e a retirada da Emenda Substitutiva n
001/2012.(Grifo nosso)

O Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitao de Palmas o

rgo colegiado de poltica urbana em nvel municipal previsto no art. 43, inciso I do
Estatuto da Cidade como instrumento usado para garantir a gesto democrtica da
 58

cidade. Dentre as competncias do CDUHP, consta a de coordenar o processo

participativo de elaborao do Plano Diretor em todas as etapas conforme determina a
Resoluo n 25 do Conselho das Cidades, rgo institudo em nvel nacional para emitir
resolues sobre a aplicao da Lei 10.257/01:

Art. 3 O processo de elaborao, implementao e execuo do Plano diretor

deve ser participativo, nos termos do art. 40, 4 e do art. 43 do Estatuto da
Cidade.
1 A coordenao do processo participativo de elaborao do Plano Diretor
deve ser compartilhada, por meio da efetiva participao de poder pblico e
da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde a elaborao at a
definio dos mecanismos para a tomada de decises.
2 Nas cidades onde houver Conselho das Cidades ou similar que atenda os
requisitos da Resoluo N 13 do CONCIDADES, a coordenao de que trata o
1, poder ser assumida por esse colegiado; (Grifo nosso)

Cabe ressaltar que a gesto democrtica da cidade uma das diretrizes gerais
fixadas pelo Estatuto da Cidade e decorre dos princpios da poltica urbana instituda no
art. 182 da CRFB/88. Desse modo, a gesto democrtica vincula as aes municipais na
execuo da poltica de desenvolvimento urbano. Portanto, a postura tanto do Executivo
quanto do Legislativo Municipal desrespeitam a legislao infraconstitucional ao no
contemplar, em suas decises, a participao do Conselho de Desenvolvimento Urbano e
Habitao de Palmas que possui competncia legal para propor debates acerca das
questes urbanas a fim de promover a participao e informar a populao sobre a
importncia das referidas mudanas.
Retornando ao debate, em maro de 2012, a Universidade Federal do Tocantins
promoveu novas discusses no mbito acadmico produzindo um parecer tcnico acerca
do tema e intitulado Contribuies ao Debate sobre o Plano-Diretor de Palmas.
Esse documento, no que tange ES 001/2012, discute a limitao da funo
principal das reas de Urbanizao Especfica. Na ES 001/2012 essas reas seriam
utilizadas para a criao das reas de influncia das rodovias, porm durante as
discusses sobre o Plano Diretor, a funo das reas de Urbanizao Especfica seria
servir de instrumento de urbanizao para promover a regularizao fundiria das
ocupaes irregulares da cidade.
Outro ponto levantado na discusso diz respeito ao fato de que caso a ES
001/2012 fosse aprovada seria possvel a construo de condomnios residenciais
fechados nas margens da TO-010 e 050. Essa possibilidade desconsidera a funo
ambiental dessas reas que funcionam como uma barreira fsica entre a cidade e a rea
de Proteo Ambiental (APA) do Lajeado. Portanto a ocupao residencial das reas de
 59

influncia das rodovias seria inadequada porquanto incompatvel com as questes de

segurana ambiental.
Ao final, o documento, a fim de demonstrar a contribuio da instituio acerca do
debate, apresenta vrias propostas, dentre as quais se ressalta:

Criar, por meio do Art. 17-A da Lei Complementar n 155, de 28 de

dezembro de 2007, reas de Urbanizao Especfica e rea de Influncia das
Rodovias, separadamente, e no a primeira estar delimitada na faixa de terra
da segunda.
Criar reas de Urbanizao Especfica que atendam a critrios
especficos para a regularizao fundiria de ocupaes atualmente
consolidadas e de interesse social fora da rea urbana da cidade.
Deve permanecer como zona rural a rea de Influncia das Rodovias,
com o fim especfico de atender aos empreendimentos de reduzidos impactos
ambientais. Recomenda-se, ento, a sua criao e a aprovao do Projeto de Lei
que regulamenta o seu uso.
Excluir, do inciso X do art. 23 da Lei Complementar n 155, de 28 de
dezembro de 2007, o termo condomnios residenciais fechados, haja vista que a
delimitao da rea de Influncia das Rodovias dever permanecer como zona
rural.
Excluir do debate a criao da Zona de Expanso Urbana, tendo em
vista a necessidade atual do adensamento da regio central da cidade, a ser
realizado com a utilizao de mecanismos do Estatuto da Cidade, detalhados nas
propostas encaminhadas na sequncia deste documento. (Grifo nosso)

Ainda em mbito acadmico, foi realizado na UFT, tambm em maro de 2012, o

evento Cidades Sustentveis Palmas em Foco que contou com a presena do
Professor Doutor Toshio Mukay o qual emitiu significativo parecer jurdico levantando a
discusso acerca da legitimidade de iniciativa a projetos de lei que visem alterar o Plano
Diretor.
A Lei Orgnica Municipal de Palmas (LOM), ao tratar das atribuies do Prefeito,
dispe no art. 71, VIII que cabe a este enviar Cmara Municipal os projetos de lei
dispondo sobre Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias, Lei Oramentria Anual
e Plano Diretor. Nesses termos, a competncia para iniciativa de projeto de lei sobre o
Plano Diretor, bem como de suas respectivas alteraes do Executivo Municipal.
Ademais, segundo o art. 42, IV da LOM, compete privativamente ao Prefeito a iniciativa
dos projetos de lei que disponham sobre matria oramentria e de servios pblicos
municipais.
Quanto proposta de emendas a projetos de lei de iniciativa exclusiva do
Executivo, dispe o art. 44 da LOM que no sero admitidas emendas que visem ao
aumento de despesa. Nesse sentido, o Professor Toshio Mukay esclarece que:
 60

Ora, qualquer emenda a projeto de lei que v acrescentar aes executivas

Prefeitura, dever aumentar a despesa oramentria, e como est matria de
exclusiva iniciativa do Prefeito, a emenda mencionada no ser admissvel.
No caso presente, uma emenda da Cmara que pretenda criar uma
zona ou rea de expanso urbana, evidncia se criado, ir atrair a
necessidade de gastos pblicos com transporte, mobilirio urbano, servios e
equipamentos urbanos, antes inexistentes porque era rea rural, e isto tudo
dever aumentar a despesa. (Grifo nosso).

Nesse sentido, em suas consideraes o Professor Toshio Mukay ainda adverte

que a disposio contida no art. 89 da LOM determina que a delimitao da zona urbana
ser definida por lei, observado o estabelecido no Plano Diretor. Logo, se do Prefeito a
iniciativa de lei para o Plano Diretor e ao longo de seu texto no consta nenhuma zona de
expanso, ento, no pode a Cmara Municipal alterar o Plano para contemplar a criao
de uma rea de expanso, de modo que isto iria configurar flagrante contrariedade ao
Plano Diretor, bem como LOM.
O debate acerca da expanso tambm se fortaleceu fora da Universidade e
envolveu a participao de significativos grupos culminando na formao do Comit
Contra a Expanso Urbana e a Favor da Regularizao Fundiria composto por
representantes do Instituto de Arquitetos do Brasil Seo Tocantins, do Curso de
Direito da UFT, da Associao Nacional dos Engenheiros e Arquitetos da Caixa, do
Sindicato dos Engenheiros do Estado do Tocantins, do Movimento Nacional de Luta Pela
Moradia MNLM, da Cmara de Vereadores de Palmas e de parte do empresariado.
Esse comit, cuja finalidade era acompanhar e possibilitar um amplo debate a
respeito dos projetos de alterao do Plano Diretor, formou uma comisso representante
que se reuniu com o Prefeito em abril de 2012 solicitando a retirada dos PLCs n 06 e 07
para adequaes, bem como da ES 001/2012. Esta solicitao fundamentou-se nas
resolues 008 e 009/2012 editadas pelo Conselho de Desenvolvimento Urbano e
Habitao e no Parecer Jurdico do Professor Toshio Mukay.
Entretanto, nenhuma destas mobilizaes obteve xito ante a determinao da
Cmara Municipal de Vereadores em fazer expandir o permetro urbano de Palmas. A ES
001/2012 dos PLCs n 06 e 07 continuou seu curso desconsiderando as propostas,
pareceres e recomendaes que apontavam para sua retirada, bem como pela realizao
de estudos tcnicos e implementao de solues mais viveis e menos onerosas
populao.
A indiferena da Cmara Municipal ante a postura contrria de vrios segmentos
institudos na sociedade acarretou na provocao, por parte destes segmentos, do
 61

Ministrio Pblico Estadual (MPE) que emitiu, em abril de 2012, a recomendao

001/2012 no sentido que de que o Prefeito Municipal retirasse os referidos projetos de
pauta para que fossem discutidos os aspectos legais quanto a sua continuidade em face
da nova lei 12.608/2012 e tambm que fosse obedecida a iniciativa do Poder Executivo
Local para a propositura de projetos de lei de alterao do Plano Diretor.
A fim de consubstanciar a necessidade e relevncia de sua interveno no debate
acerca da expanso urbana da cidade, o MPE, na emisso da recomendao
supracitada, faz uma srie de consideraes importantes como a necessidade de
observncia do Estatuto da Cidade que estabelece normas de ordem pblica e interesse
social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, a necessidade
de adequao das disposies acerca da elaborao e alterao Plano Diretor s
diretrizes estabelecidas pela Unio, a determinao do Estatuto da Cidade da
necessidade de realizao de promoo de audincias pblicas e debates com a
participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade. Ademais o MPE considerou ser obrigatria a observao das mudanas
impostas pela Lei 12.605/2012.
Nesse sentido, o MPE resolveu recomendar Cmara Municipal o seguinte:

RESOLVE RECOMENDAR:
1) Ao Presidente da Cmara dos Vereadores de Palmas TO que
suspenda imediatamente a realizao das audincias pblicas
noticiadas na imprensa para discusso de alteraes no Plano Diretor
desta Capital, e no as realize enquanto no cumpridas as
formalidades legais, especialmente as da Lei 12.608.

Em resposta recomendao do MPE, o Municpio limitou-se a justificar a

inaplicabilidade da Lei 12.608/12 porquanto o PLC N 06 j tramitava poca da edio
da MP 547/11 posteriormente convertida na referida lei. Sob tais argumentos, prosseguiu-
se a discusso dos PLCs n 06 e 07 e a ES 001/2012 sendo realizada pela Cmara de
Vereadores, em abril de 2012, a primeira audincia pblica para discutir o referido projeto.
Essa postura do Legislativo Municipal foi como um dar de ombros participao
da sociedade representada por instituies coletivas to significativas da comunidade
palmense como a Universidade Federal do Tocantins, o Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano e Habitao de Palmas e o prprio Ministrio Pblico Estadual.
A irredutibilidade do Prefeito e da Cmara de Vereadores ante as propostas,
solicitaes, pareceres e recomendaes que apontavam para a necessidade de
suspenso do trmite dos PLC s n 06 e 07 e da ES001/2012 no deixou outra
 62

alternativa, seno a busca de meios coercitivos mediante o Poder Judicirio. Nesse

contexto, o Ministrio Pblico Estadual e o Instituto de Arquitetos do Brasil- Departamento
do Tocantins propuseram aes buscando o contrapeso do Poder Judicirio para fazer
frear os Poderes Legislativo e Executivo Municipal.

3.4 Manobras legislativas para fomento da especulao imobiliria

Os PLCs n 06 e 07 e a respectiva ES 001/2012 ficaram paralisados ante a

polmica em torno da expanso urbana da cidade, bem como pela manifestao contrria
de importantes rgos de representao dos interesses populares at culminar na
proposio de aes civis pblicas que pleiteavam a suspenso dos referidos projetos.
Entretanto, no auge das discusses, O Executivo Municipal aproveita a parte do
texto da ES 001/2012 que altera o art. 19 e 43 e a coloca no PLC n 12 que
rapidamente aprovado pela Cmara Municipal, originando a LC n 253/12. A pretenso do
Prefeito de reproduzir a proposta encabeada pelo Lder de Governo na Cmara
facilmente identificada no quadro abaixo:

Proposta de alterao do Lder de Proposta de alterao do PCL n 12

Governo quando da elaborao da ES 001/2012 apresentada pelo Executivo Municipal
Art. Art.
19............................................................. 19.............................................................
1 1
.............................................................. ..............................................................
2 2
............................................................. .............................................................
3 As reas definidas neste Plano 3 As reas definidas neste Plano
Diretor e nos parcelamentos do solo como reas Diretor e nos parcelamentos do solo como reas
pblicas municipais no podero ter sua pblicas municipais no podero ter sua
destinao fim e objetivos originalmente destinao fim e objetivos originalmente
estabelecidos alterados, exceto: estabelecidos alterados, exceto:
I - para a implantao de equipamentos I - para a implantao de equipamentos
pblicos; pblicos;
II - quando houver relevante interesse II - quando houver relevante interesse
pblico ou administrativo devidamente justificado; pblico ou administrativo devidamente justificado;
III - quando no mais se justificar III - quando no mais se justificar
urbanisticamente seus fins e objetivos urbanisticamente seus fins e objetivos
originalmente previstos. originalmente previstos.
Art. 43. Art. 43.
............................................................. .............................................................
1 As reas definidas neste Plano 1 As reas definidas neste Plano
Diretor e parcelamentos do solo, como reas Diretor e parcelamentos do solo, como reas
verdes, no podero ter sua destinao fim e verdes, no podero ter sua destinao fim e
objetivos originalmente estabelecidos alterados, objetivos originalmente estabelecidos alterados,
exceto nas seguintes condies: exceto nas seguintes condies:
I - quando sobre a rea houver relevante I - quando sobre a rea houver
interesse pblico ou administrativo devidamente relevante interesse pblico ou administrativo
 63

justificado; devidamente justificado;

II - quando no mais se justificar
urbanisticamente e/ou ambientalmente seus
objetivos e fins previstos originalmente.
2.............................................................
....
3.................................................................
Pargrafo nico - ....................................
II - quando no mais se justificar
urbanisticamente e/ou ambientalmente seus
objetivos e fins previstos originalmente.
2...........................................................
......
3..................................................................
Pargrafo nico - ......................................

Essas alteraes foram acrescidas Lei 155/07, por meio da aprovao da LC

253/12, e possibilitaram ao Executivo Municipal a alterao do uso e a desafetao das
APMs sem qualquer participao da populao, bem como a desafetao das reas
verdes da cidade por mera discricionariedade administrativa.
Esse entendimento asseverado por Bazolli (2012):

Pode-se afirmar que a Emenda Substitutiva 001/2012 atacada na

Ao Pblica impetrada pelo MPE, no subsiste no mundo jurdico,
razo pela qual no poderia fundamentar a LC 253/2012 que foi
aprovada em junho passado. Absurdamente a nova lei retrocede e
vai de encontro a Constituio Federal e Estatuto da Cidade,
pois, retira a audincia pblica para alterao de destinao das
reas Pblicas Municipais no Art. 19, enquanto em relao s reas
Verdes, alm do desrespeito aos mesmos diplomas legais
mencionados, amplia suas consequncias por confrontar protocolos
internacionais e agendas nacionais, especialmente a Agenda 21. As
reas Verdes que no poderiam ter sua destinao fim e objetivos
alterados em qualquer hiptese passam s mos do poder
pblico, que poder alter-las por meio de razes subjetivas e
frgeis. (Grifo nosso)

Passados apenas 5 (cinco) dias da aprovao da LC n 253/12, o Executivo

Municipal submete Cmara de Vereadores, ainda em junho de 2012, o PLC n 13 que
autoriza a desafetao, alterao de uso, de ocupao do solo e de nomenclaturas de
aproximadamente 70 (setenta) reas pblicas includas reas verdes sob o argumento de
que todas essas reas no mais seriam consideradas servveis ao uso da municipalidade.
Todas essas reas encontram-se dentro do Plano Diretor de Palmas e tm localizao
privilegiada como a Praa 05 na ACSU SO 50, a Praa da ACSU SE 20, a Praa ACSU
SE 60, dentre vrias outras. Em sua justificativa, o Prefeito afirma ainda que estas reas
no fariam falta ao Municpio, uma vez que o Plano Diretor de Palmas dispe de vrias
outras reas destinadas equipamentos pblicos.
Outro expressivo argumento utilizado pelo Executivo Municipal para justificar a
 64

deciso unilateral de desafetar APMs e reas verdes foi a arrecadao de receitas que,
por meio de alienaes onerosas, seriam prioritariamente destinadas a contrapartidas de
programas habitacionais e de infraestrutura j contratados pelo Municpio.
A par de todos esses fatos, o CAU/TO props, em setembro de 2012, a Ao
Direta de Inconstitucionalidade das Leis Complementares Municipais n 253/12 e 255/12
sob o argumento de que estes diplomas legais contemplavam vcios formais e materiais.
A ao, inicialmente proposta perante o Judicirio Estadual, prossegue em discusso na
Justia Federal.

4 CONSIDERAES FINAIS

A simples observao dessa sequencia de fatos demonstra a obstinao do poder

pblico para praticar e fomentar a especulao imobiliria e impulsionar a segregao
social. As prticas de reteno de reas centrais, a serem adquiridas por valores altos, e
a doao de regies perifricas para moradia de pessoas de baixa renda, esto presentes
desde a fundao de Palmas e se reproduzem fazendo persistir a perversa especulao
imobiliria to excludente e to combatida pelo direito urbanstico.
A especulao imobiliria nega a funo social da propriedade e da cidade, gera
excluso social e encarece o custo de urbanizao. Esse fenmeno de produo do
capital imobilirio baseia-se num conceito de propriedade absoluta desconsiderando os
preceitos constitucionais de relativizao da do direito de propriedade em prol do bem
comum.
O que se infere que a questo urbana de Palmas nada tem haver com a falta de
espaos, mas sim com quem pode ser o dono de certos espaos. Prova disso a
proposta do Executivo de desafetao de mais de setenta reas pblicas, localizadas no
Plano Diretor, para alienao onerosa. Enquanto isso a cidade planejada continua com
imensos vazios urbanos, com terrenos no edificados aguardando a valorizao
imobiliria sem que para isso seus proprietrios tenham qualquer gasto. Em contraste
com essa realidade, a populao de baixa renda se v impelida a popular as reas
perifricas da cidade desprovidas da infraestrutura necessria.
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