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RESUMO
O enfoque territorial foi introduzido no repertrio das organizaes pblicas brasileiras nos anos
1990. Sua utilizao como ferramenta para a elaborao de polticas pblicas, sobretudo, para o
campo, tem origem no reconhecimento da ascenso de novas dinmicas espaciais e, na
constatao de que a modernizao agrcola, por si s, no capaz de promover o
desenvolvimento no campo. Esta constatao abriu espao para o estabelecimento de uma crtica
abordagem setorial at ento utilizada. Dito isso, este trabalho busca estabelecer um debate
terico sobre a emergncia da dimenso territorial na construo de polticas pblicas para o
campo. Assim, observamos que na medida em que adota-se o conceito de territrio para a criao
destas polticas, a ideia de participao assume papel fundamental, ao mesmo tempo em que
coloca-se como desafio. Nele subjaz a necessidade da busca por estratgias capazes de garanti-la,
a fim de que as polticas pblicas sejam implantadas de forma democrtica e eficiente.
Palavras-chave: Polticas Pblicas, territrio, campo.
ABSTRACT
The territorial approach was inserted into the repertoire of Brazilian public organizations in the
1990s. Its use as a tool for public policy elaboration, especially to the countryside, was originated
from the recognition of the rise of new spatial dynamics and the observation that agricultural
modernization per se, is not capable of promoting countryside development. This finding paved
the way for the establishment of a critique of the sectoral approach used until then. In this sense,
this study search to establish a theoretical debate about the emergence of the territorial dimension
in the construction of public policies for the countryside. Thus, we observe insofar the concept of
territory is adopted for the creation of these policies, the idea of participation plays a critical role,
at the same time that arises as a challenge. Such a concept underlies the need of strategies that
can guarantee participation, in order to implement public policies in a democratic and efficient
way.
Keywords: Public Policy, territory, countryside.
Sub-reas:
D78 Positive Analysis of Policy-Making and Implementation;
O18 Regional, Urban, and Rural Analyses;
O21 Planning Models; Planning Policy
1
Mestre em Cincias Sociais pelo programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro CPDA/UFRRJ e doutoranda por este mesmo
programa. Bolsista de doutorado FAPERJ Nota 10. Email: silvia.aquino@gmail.com
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Mestre em Cincias Sociais pelo programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro CPDA/UFRRJ e doutorando por este mesmo
programa. Bolsista de doutorado CNPq. Email: alexmengel@hotmail.com
1. Introduo
2. O conceito de territrio
Verifica-se que uma discusso que tenha como foco a transio da abordagem setorial
para a territorial na construo de polticas pblicas para o campo, suscita a necessidade do
estabelecimento de uma reflexo acerca do estatuto conceitual do territrio, ainda que de forma
breve, na medida em que tal conceito conforma-se na principal unidade de referncia da aludida
abordagem (Fernandes. 2009; Schneider e Tartaruga, 2004).
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construo de polticas pblicas para o campo.
O territrio, um conceito to caro Geografia, nos ltimos anos teve seu uso intensificado
pelas cincias sociais. Tal intensificao ocorreu, principalmente, a partir dos anos 1990
(Brando, 2007). Assim, de forma anloga a Brando (2007), Haesbaert (2009:95) assevera que:
Passado um tempo em que predominou certo desprezo pelo espao e pelo territrio,
onde tudo parecia fluir e/ou se desterritorializar, onde o tempo parecia ter aniquilado
o espao e a rede ter substitudo o territrio alguns (...), comeam a falar num spatial
turn, numa virada espacial nas Cincias Sociais que, especialmente no contexto
latino-americano pode ser vista tambm como uma virada ou giro territorial
Neste sentido, para este autor, o territrio deve ser concebido a partir da imbricao de
mltiplas relaes de poder, na medida em que compreende o poder mais material das relaes
econmico-polticas at o poder mais simblico das relaes de ordem estritamente cultural.
Nesta perspectiva, territrio determina-se primeiramente com referncia s relaes sociais
(Haesbaert, 2004; 2005). Corroborando com Haesbaert (2004), Souza (2009:99) enfatiza que o
que define o territrio , em primeirssimo lugar, o poder e, nesse sentido, a dimenso poltica
aquela que, antes de qualquer outra, lhe define o perfil.
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construo de polticas pblicas para o campo.
Alm de concordar com a afirmao de que o territrio deve ser concebido tendo em vista
as relaes de poder, Schneider e Tartaruga (2004) acrescentam que o mesmo possui como
referencial o lugar, por sua vez entendido como o espao de convivncia dos indivduos. Por isso,
asseveram que este conceito pode ser til para o estudo de uma diversidade de situaes, dentre
elas, a discusso de polticas voltadas ao mundo rural. J Raffestin (1993) explica que territrio
resulta de uma ao conduzida por um ator sintagmtico em qualquer nvel, no somente o
estatal, podendo ser ento considerado uma produo a partir do espao.
Segundo Brando (2007), apesar da centralidade que tem assumido, tanto no contexto das
Cincias Sociais quanto no mbito da elaborao de polticas pblicas, muitos dos trabalhos, de
forma equivocada, ainda tomam o territrio como um dado ou um stio fixado a priori, ou ento
apenas como sinnimo de espao ou superfcie. Neste sentido, Delgado et al (2007) ressaltam
que em muitos casos verifica-se um uso indiscriminado do conceito de territrio, freqentemente
limitado a noo de micro ou meso-regio.
No entanto, ao definirem territrio e, ao mesmo tempo, confront-lo com a ideia de
espao e lugar, os autores aludidos anteriormente, de certa forma, nos conduzem ao entendimento
de que estes so conceitos que se diferem. Deste modo, Carrire e Cazella (2006:33) explicam
que o espao-territrio difere-se do espao-lugar em virtude da sua construo, que repousa no
dinamismo dos indivduos que nele vivem. Por isso, asseveram ainda que:
Diante do que foi colocado, verifica-se que a definio de territrio repousa nas relaes
dos indivduos com o espao um local de sociabilidade e de realizao de suas atividades
produtivas bem como nos modos de apropriao e dominao que decorrem dessas relaes
(Schneider, 2004). Por isso, Cunha (2007) observa que o conceito de territrio permite fornecer
consistncia elaborao de uma poltica pblica, na medida em que envolve no apenas o
espao, mas refere-se, principalmente, ao exerccio do poder. Este poder relaciona-se a grupos,
instituies, classes, etc.. Logo, abrange tanto atores individuais quanto coletivos, como a atores
pblicos e privados, permitindo, ento, pensar contextos e realidades especficas.
A abordagem territorial configura-se atualmente como uma das perspectivas que mais
influencia a elaborao de polticas pblicas no Brasil, especialmente aquelas direcionadas ao
mundo rural. Neste sentido, parece ser consenso a necessidade de se pensar territorialmente as
polticas (Delgado et al, 2007); (Favareto, 2009). Diante disso, Fernandes (2009: 199) assevera
que:
chamada Terceira Itlia, pautada na organizao de sistemas produtivos com grande identificao
das empresas e dos agentes econmicos com os territrios em que estavam situados. Neste caso,
os territrios passaram a ser encarados como agentes de transformao social, extrapolando a
ideia de atributo meramente fsico, sinnimo de espao (Favareto, 2009); (Schneider, 2006);
(Carrire e Cazella, 2006). 3
3
Para um maior detalhamento ver Carrire e Cazella (2006); (Favareto, 2009); (Schneider, 2006).
4
Schneider (2004) acrescenta que a apario da abordagem territorial praticamente coincide com o esgotamento
terico e prtico da noo de regio, sucedido em meados dos anos 1980, at ento tomada como um referencial para
a construo de polticas pblicas para o mundo rural.
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Cunha (2007) e Delgado et al, (2007) acrescentam que fatores como a persistncia da pobreza rural e da
desigualdade regional, as disparidades provocadas pelo capitalismo, emergncia dos movimentos sociais
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construo de polticas pblicas para o campo.
O campo passa a ser percebido e valorizado tendo em vista quatro dimenses centrais:
a) como espao produtivo, no apenas de atividades agrcolas e agro-industriais; b)
como espao de residncia tanto para rurais quanto para urbanos; c) como espao
de servios (lazer, turismo, etc.); d) como espao patrimonial, base de estabilidade
das condies de subsistncias, valorizado pela preservao dos recursos naturais e
culturais (Cunha, 2007: 167-168).
fundamentados na construo de identidades, dentre outros, configuram-se tambm em aspectos decisivos para
reavivar a discusso de desenvolvimento territorial.
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De acordo com Delgado et al, (2007:16) um dos resultados da instaurao da abordagem territorial a partir dos
anos 1990 no Brasil foi a (...) multiplicao de agncias e de programas federais, estaduais e municipais - para a
territorializao das polticas pblicas sem a existncia de uma poltica nacional de territorializao munida de
mecanismos institucionais capazes de estimular o dilogo e a articulao coerente entre agncias e programas/aes
nos diversos territrios, definidos a partir de diferentes critrios.
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construo de polticas pblicas para o campo.
(Schneider, 2006). Neste sentido, Brando (2007) defende que pensar polticas pblicas por meio
da tica territorial passa por articular atores, escalas, arenas, nveis e instncias que se encontram
imbricados.
Carrire e Cazella (2006) acrescentam, ento, que um dos principais objetivos da
abordagem territorial o de revelar recursos inditos em um determinado territrio, da seu
carter inovador. Por isso, pressupe a articulao de saberes heterogneos a partir de novas
formas de cooperao. Para tanto, os atores de um territrio so conclamados a auxiliar e
construir projetos e iniciativas, tornando-se co-responsveis pelos mesmos (Schneider e
Tartaruga, 2004). Diante disso, observa-se que esta abordagem fundamenta-se em elementos que
no estavam presentes nas polticas que tinham cunho eminentemente setorial. Portanto,
Neste contexto, as funes do poder pblico e das instituies que atuam no campo so
transformadas: as polticas centralizadas do lugar parceria e participao da sociedade. Por
isso, ganham destaque iniciativas como:
Deste modo, Cunha (2007) destaca que a abordagem territorial apia-se em um fenmeno
caracterstico aos territrios, qual seja, a proximidade social dos atores. Tal proximidade se
configuraria em uma possibilidade de dinamizao dos processos de desenvolvimento, na medida
em que facilitaria a disseminao de ideias, mtodos e inovaes entre os mesmos.
Diante disso, Leite (2005) apud Delgado et al (2007: 25) enfatiza que, comumente, a
participao um elemento to caro abordagem territorial vista como uma chave mgica
para ampliao de processos de democratizao e garantia de maior eficincia das polticas
pblicas. Por conseguinte, Carrire e Cazella (2006) observam que a elaborao e
implementao de polticas pblicas de carter territorial pressupem o estabelecimento da
cooperao entre atores, muitas vezes dotados de interesses divergentes. Por isso, preciso
considerar a dimenso conflitiva que permeia todo este processo, alm de se levar em conta que o
territrio no por excelncia um espao em que predomina harmonia, j que abrange,
sobretudo, relaes de poder.
Finalmente, Rambo e Filippi (2008: 144) afirmam que o maior desafio na construo de
polticas pblicas apoiadas na abordagem territorial refere-se, justamente, a essa capacidade de
fomentar a participao, uma vez que:
Ao mesmo tempo, para estes autores, diante do importante papel que a abordagem
territorial assumiu na construo de polticas pblicas para o campo, emerge outra pergunta com
a qual terminamos este trabalho: diante da conjuntura derivada dos acontecimentos vivenciados
pelo Brasil, aqui aludidos, a exemplo do processo de descentralizao e ascenso do iderio
neoliberal, se no for pela via da participao social (...) da escala local e da sociedade civil,
como pensar polticas pblicas para o campo brasileiro atualmente? (Rambo e Filippi, 2008:
144). Assim, concordamos com Rambo e Filippi (2008), que consideram que tal participao,
apesar dos desafios para a sua implementao, figura ainda como um elemento fundamental para
a construo de polticas pblicas, por excelncia, territoriais.
5. Consideraes Finais
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