HUGO FIGUEIRA DE SOUZA CORRA

A NOVA CEPAL E O MAL-ESTAR SOCIAL NA AMRICA

LATINA: UMA ALTERNATIVA DE DESENVOLVIMENTO?

Uberlndia
Abril/2007
 HUGO FIGUEIRA DE SOUZA CORRA

A NOVA CEPAL E O MAL-ESTAR SOCIAL NA AMRICA

LATINA: UMA ALTERNATIVA DE DESENVOLVIMENTO?

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado do

Instituto de Economia da Universidade Federal de
Uberlndia, como requisito parcial obteno do
Ttulo de Mestre em Economia.

Orientador: Marcelo Dias Carcanholo.

Uberlndia
Abril/2007

ii
 Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

C823n Corra, Hugo Figueira de Souza, 1982-

A nova CEPAL e o mal-estar social na Amrica Latina : uma alter-
nativa de desenvolvimento? / Hugo Figueira de Souza Corra. - 2007.
113 f. : il.

Orientador: Marcelo Dias Carcanholo.

Dissertao (mestrado) Universidade Federal de Uberlndia, Progra-

ma de Ps-Graduao em Economia.
Inclui bibliografia.

1. Naes Unidas. Comisso Econmica para a Amrica Latina e o

Caribe - Teses. 2. Amrica Latina - Condies econmicas - Teses. 3.
Amrica Latina - Poltica econmica - Teses. I. Carcanholo, Marcelo
Dias. II. Universidade Federal de Uberlndia. Programa de Ps-Gradua-
o em Economia. III. Ttulo.

CDU: 338(8=6)
Elaborado pelo Sistema de Bibliotecas da UFU / Setor de Catalogao e Classificao
iii
 AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos os professores, colegas e amigos, da universidade ou no, que entre

aulas, almoos e conversas fizeram parte da minha vida nesses ltimos dois anos e
colaboraram, direta ou indiretamente, para a consecuo deste trabalho.

Agradeo ao professor Marcelo Carcanholo que alm de um grande professor foi um

orientador sempre solcito; ao professor Niemeyer Almeida Filho, pelas aulas e debates;
Vaine, pela recepo e pela boa vontade; Capes pelo apoio financeiro.

Agradeo a Alexander, Andr Muniz, Casen, Csar, Fabrcio, Fernanda, Fernando,

Jnior, Marcelo, Marisa, Michelle, Karine, Priscila, Ricardo(s), Samantha, Vanessa e a todos
os demais colegas do mestrado. Particularmente, agradeo ao companheiro Andr Morato, e
sua companheira Sabrina, com quem tive o prazer de trabalhar e debater mais diretamente e
que tenho como um exemplo.

Especialmente, peo a beno a meus parentes da diretoria: Anderson (e famlia),

Dani, Natlia, prof. Lima Jr., Henrique, Thiago e Tiago. (Como disse o poeta, a bno, que
eu tenho que partir...)

Agradeo meu grande amigo Fabiano e sua famlia, que me recepcionaram e me

apresentaram Uberlndia: ser-lhes-ei eternamente grato.

Agradeo o apoio e o incentivo da minha famlia.

Bianca, muito obrigado por tudo.

iv
RESUMO
O objetivo primrio do presente trabalho lanar um olhar crtico sobre a produo
cientfica da CEPAL nas dcadas ps-1980, a Nova CEPAL. A hiptese do trabalho que as
mudanas processadas no interior da instituio no permitem mais que se ponha a CEPAL
entre aqueles que procuram uma alternativa real estratgia neoliberal de desenvolvimento,
ora hegemnica. Enfocando questes relativas Economia do bem-estar e s polticas sociais
que da derivariam, argumenta-se que houve uma aproximao entre os discursos neoliberal e
cepalino que passam a compartilhar uma viso de mundo comum, ainda que no idntica.
Busca-se com este trabalho contribuir com o debate de quais so as alternativas hoje realmente
postas s naes latino-americanas.

PALAVRAS-CHAVE
CEPAL, Neoliberalismo, Desenvolvimento Econmico, Economia do Bem-Estar, Polticas
Sociais.

v
ABSTRACT
The main objective of this essay is to analyze critically the ECLACs scientific
production in the post-1980 decades, the so called New ECLAC. The hypothesis here
undertaken is: after the changes suffered by ECLAC, that institution can no longer be placed
side by side with the ones who seeks for real alternatives to the Neoliberalism the hegemonic
development strategy of nowadays. Looking specifically to the welfare economics and social
policies issues, it is argued that Neoliberalism and the ECLAC became closer perspectives and
started to share the same world view. This dissertation seeks to clarify the debate over the real
development alternatives for Latin American economies.

KEYWORDS
ECLAC, Neoliberalism, Economic Development, Welfare Economics, Social Policies.

vi
 SUMRIO

INTRODUO GERAL ............................................................................................................. 1

I - Panorama geral ....................................................................................................................... 1
II A CEPAL............................................................................................................................... 5
III Consideraes sobre o trabalho ......................................................................................... 7
CAPTULO 1 A ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO NEOLIBERAL E SUAS
CONSEQNCIAS SOCIAIS NA AMRICA LATINA ................................................................ 10
1.1 A ideologia neoliberal na histria: emergncia e hegemonia........................................... 14
1.2 A concepo estratgica: teoria e prticas neoliberais ..................................................... 27
1.3 Neoliberalismo e a Economia do bem-estar....................................................................... 37
CAPTULO 2 A NOVA CEPAL: UMA ALTERNATIVA LATINO-AMERICANA? ................... 50
2.1 Ps-guerra e o pensamento clssico da CEPAL................................................................ 50
2.2 A Nova CEPAL: a concepo neoestruralista e as reformas estruturais na Amrica
Latina .......................................................................................................................................... 59
2.3 A estratgia da Nova CEPAL e a teoria do bem-estar social........................................... 75
NOTAS CONCLUSIVAS ......................................................................................................... 92
I - Da CEPAL Nova CEPAL: continuidade ou ruptura?.................................................... 93
II Neoliberalismo, Nova CEPAL e o mal-estar latino-americano .................................. 97
III - Por alternativas reais para a Amrica Latina ............................................................... 103
REFERNCIAS:................................................................................................................... 107
 INTRODUO GERAL

I - Panorama geral

Desde o golpe militar que instaurou no Chile, em 1973, o primeiro governo a seguir
o neoliberalismo em todo o mundo, at os dias de hoje, a Amrica Latina laboratrio de
polticas neoliberais. Nesse nterim, a expanso neoliberal desenfreada logrou aqui, em solo
latino-americano, sua mais completa adeso ideolgica. Entre o fim dos anos 1980 e o
incio dos 1990, houve at mesmo um clima de euforia em vrios pases: aps quase uma
dcada de negociaes com credores e organismos internacionais, a regio se rendia
ideologia neoliberal, implementava com vigor crescente as reformas estruturais, assistia
volta do fluxo internacional de capitais e apenas esperava para colher os bons frutos
dessa renovada estratgia de desenvolvimento. Dez anos depois, as promessas neoliberais
estavam longe de se cumprir e as esperanas disseminadas se esvaam.

Alguns indicadores do desempenho latino-americano, bastante tradicionais, so

capazes de fornecer um panorama geral do que foi o mau desempenho econmico e social
da era neoliberal.

Em agudo contraste com o crescimento a que havia se acostumado a ver a Amrica

Latina no perodo anterior e com o discurso disseminado pelos economistas de orientao
neoliberal, as taxas de crescimento econmico do perodo foram nfimas. Como se pode
observar na tabela 1, a taxa mdia de crescimento no perodo 1990/2003 foi de 2,2%,
menor at que o j baixo 3,4% das dcadas anteriores, quando o neoliberalismo ainda
comeava a ser implantado na regio. De fato, na dcada de 1970, Chile, Argentina e
Uruguai, ento os nicos pases a iniciar a implantao de programas neoliberais, tiveram
desempenho melhor apenas que o da Venezuela. No Brasil, onde o neoliberalismo teve uma
adeso tardia, ou seja, apenas aps os governos Collor/Itamar Franco e Fernando Henrique
Cardoso, o desempenho do perodo entre 1990 e 2003 (1,5%) mostrou-se inferior at
mesmo quele do perodo da crise da dvida (2,3%, entre 1981 e 1989).

1
Tabela 1 Amrica Latina: crescimento do PIB, 1971-2003
(taxa mdia de variao anual, %)
1971/1980 1981/1989 1971/1989 1990/1997 1998/2003 1990/2003
Argentina 2,8 -1,0 1,0 5,0 -0,4 2,5
Brasil 8,6 2,3 5,3 2,0 1,2 1,5
Chile 2,5 2,8 2,5 7,0 2,7 4,8
Colmbia 5,4 3,7 4,3 3,9 1,0 2,5
Mxico 6,5 1,4 3,9 3,1 2,8 2,7
Peru 3,9 -0,7 1,6 3,9 2,0 2,9
Uruguai 2,7 0,4 1,5 3,9 -2,5 1,1
Venezuela 1,8 -0,3 0,8 3,8 -2,8 1,0

Amrica Latina (19)

TOTAL 5,6 1,3 3,4 3,2 1,2 2,2
Por habitante 3,0 -0,8 1,1 1,4 -0,4 0,6
Por trabalhador 1,7 -1,5 0,2 0,5 -1,2 -0,2
Fonte: CEPAL, expresso em dlares de 1980 para 1971-89, e em dlares de 1995 para 1989-2003. So
considerados trabalhadores os membros da populao economicamente ativa.
Elaborao do autor baseada em Ffrench-Davis (2005, p.20).

Ao mesmo tempo, calculando o crescimento do produto por habitante ou por

trabalhador, os resultados se mostram ainda mais medocres sendo observvel inclusive
um crescimento do produto inferior ao crescimento da populao economicamente ativa.
Ademais, como se pode ver na tabela 2, entre 1980 e 2004, o PIB per capita, aps ter
sofrido um decrscimo, chegou ao ano de 2004 apenas 6% maior que seu nvel de 1980.

O desalentador resultado econmico caminhou em paralelo com um desempenho

social nada melhor. O nmero relativo de pobres se manteve em torno dos 40% na regio,
tendo chegado a atingir 48,3% em 1990, e o nmero absoluto de pobres subiu mais de 60%
entre 1980 e 2004.1

1
importante observar que, se esses desempenhos econmico e social caminham juntos, isso no ocorre por
acaso. Observe-se um caso extremo: na Argentina, aps a severa crise de 2001 a participao dos pobres na
populao total quase dobrou, passando de 23,7% para 45,4%, ao passo que a participao dos indigentes
mais que triplicou: de 6,6% para 20,9%. (CEPAL, 2006c, p. 08)

2
Tabela 2 Amrica Latina: indicadores sociais, 1980-2004
PIB Pobreza Salrio real Taxa de Populao
per capita mdio desemprego
(% da
(US$ de 1995) (milhes) (1995=100) (% da fora de trabalho) (milhes)
populao)a
1980 3.687 136 40,5 102,7 7,7 343
1990 3.345 200 48,3 96,2 7,3 423
2004 3.913 222 42,9 96,8 10,0 533

Fonte: PIB per capita, Pobreza e Populao baseados em cifras da CEPAL para 19 pases
(a) Esta definio exclui populao em lugares como prises, hospitais e exrcito.
O ndice de salrios reais uma mdia (ponderada pelo tamanho da fora de trabalho em cada ano) dos
ndices de salrios reais calculados pela CEPAL para 12 pases. A taxa de desemprego calculada pela
CEPAL para 24 pases.
Elaborao: Ffrench-Davis (2005, p.20).

Olhando mais detalhadamente para a trajetria do setor social na Amrica Latina, no

grfico 1, fica evidente a incapacidade das polticas efetivadas na ltima dcada em reduzir
significativamente o nmero de pobres e indigentes em relao populao total da regio.
Essa cifra aparece estabilizada em torno de, respectivamente, 40% e 20% da populao
enquanto o nmero de pobres e indigentes, em termos absolutos, seguiu crescendo, sendo
estimado para o ano de 2006 o nada pequeno nmero de 205 milhes.

Grfico 1 Amrica Latina: evoluo da pobreza e da indigncia, 1980-2006 a/

Elaborao do grfico: CEPAL (2006c, p. 08).

3
 No mundo do trabalho, a taxa de desemprego mdia da Amrica Latina alcanou
em 2004 10% da fora de trabalho e o salrio real mdio registrou um decrscimo ao longo
do perodo: o nvel salarial mdio de 2004 era, segundo os dados da CEPAL, menor que o
de dez anos antes e ainda menor que o da dcada de 1980. Ainda assim, os indicadores de
desemprego e nvel salarial so incapazes de evidenciar importantes fenmenos associados
deteriorao das condies de trabalho, puxadas especialmente pela tendncia de
crescimento do setor informal da economia, onde as condies de trabalho so
especialmente precrias. De fato, como se pode ver no grfico 2, considerando algumas das
principais economias latino-americanas, constata-se que o emprego informal apresentou ao
longo dos anos 1990 uma forte tendncia ao crescimento.

Grfico 2 Setor de emprego informal na Amrica Latina (pases selecionados), 1990 e

2000 (porcentagem de empregos no agrcolas)

Fonte: Os dados sobre o Chile, a Colmbia, a Venezuela e Mxico utilizam a definio da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT, 2001). Com relao ao Peru, os dados so da Pesquisa Nacional de
Domiclios (MTPSINEI); Argentina, de Gasparini, Machionni e Sosa-Escudero (2000); ao Brasil, de Ramos
(2002). AS taxas do setor informal sobre o Peru e a Argentina so baseadas em acordos com regulamentos e
correspondem Lima metropolitana e Grande Buenos Aires, respectivamente. A evoluo nesses casos
coincide aproximadamente com os clculos que utilizam a definio da Organizao Mundial do Trabalho.
No Brasil, o setor informal compreende trabalhadores assalariados (sem carteira e trabalhadores autnomos).
Elaborao: Saavedra (2004, p. 194).

4
 De fato, a OIT (2006, p. 14) atesta que, considerando os pases com dados
disponveis, a informalidade em 2005 respondia por algo entre os 50% e 60% do total de
empregos na regio, dependendo da definio utilizada para o conceito.

claro que essa breve exposio de dados no permite uma reconstituio completa
do desempenho da Amrica Latina, nem de todos os debates suscitados por esse
desempenho. So capazes, no entanto, de mostrar a dimenso da questo. Com efeito, o
resultado medocre obtido, especialmente no setor social, teve tamanho impacto que foi
percebido mesmo pela direita, entre os defensores da estratgia em curso ainda que estes
julguem isentas de culpa as reformas neoliberais do perodo. No obstante, mesmo esses
procuraram, de algum modo, corrigir rumos, ao passo que as crticas oriundas de
perspectivas diferentes propugnavam a reorientao desse modelo econmico, defendendo
estratgias de desenvolvimento alternativas. Uma dessas alternativas foi aberta justamente
pela Comisso Econmica Para Amrica Latina e Caribe, a CEPAL.2

II A CEPAL

No incio dos anos 1990, quando se consolidava no continente latino-americano a

implantao do neoliberalismo e comeavam a se fazer sentir suas conseqncias
econmicas e sociais, a CEPAL uma instituio consideravelmente renomada na regio,
especialmente entre os crticos da economia ortodoxa condenou a estratgia neoliberal em
voga e passou a divulgar uma estratgia de desenvolvimento alternativa.

A CEPAL uma agncia ligada s Naes Unidas, fundada em 1948, com sede em
Santiago do Chile e objetivo de contribuir al desarrollo econmico de Amrica Latina,
coordinar las acciones encaminadas a su promocin y reforzar las relaciones econmicas de
los pases entre s y con las dems naciones del mundo, como exposto em seu prprio
website (ver www.eclac.org). Em termos concretos, esse objetivo se traduzia, poca de

2
A CEPAL recebeu em seu batismo o nome Comisso Econmica Para Amrica Latina. A partir do ano
de 1984, no entanto, foi deliberado pelo conselho da instituio que esse nome fosse alterado, acrescentando-
se a o Caribe, a despeito do que se manteve a sigla j consagrada, CEPAL.

5
sua criao, na formulao de teorias e polticas econmicas que levassem em conta as
especificidades da regio e visassem o seu desenvolvimento. Portanto, a Comisso tinha
presente j em sua origem a preocupao expressa com o desenvolvimento das naes
latino-americanas e, desde o seu nascedouro, exerceu uma inegvel influncia sobre os
rumos das economias latino-americanas.

No ps-guerra, a CEPAL ficou conhecida por fornecer suporte a tipos de poltica

que contradiziam aquelas preconizadas pela teoria econmica tradicional. De fato, a
despeito das limitaes que se possa encontrar e das discordncias que se possa ter com o
pensamento cepalino em seu perodo inicial, a CEPAL possua, ento, uma proposta
poltica diferente da que era alardeada desde os pases centrais. Nesse sentido, a Comisso
elaborou uma teoria sobre comrcio internacional que contradizia a ortodoxia ricardiana,
ento vigente; denunciou a existncia de ordem internacional hierarquizada desfavorvel
aos pases subdesenvolvidos; e ajudou a sedimentar a idia de que era necessria na
periferia uma atuao ativa do Estado na economia uma atuao que contrariasse os sinais
de mercado e tambm o discurso econmico ortodoxo, permitindo s economias perifricas
se desenvolverem. Tudo isso partindo de uma orientao metodolgica de pesquisa
diferente daquela sugerida pelos economistas tradicionais, o que seria chamado
estruturalismo em virtude de seu mtodo, o qual procurava induzir, a partir da realidade
latino-americana, os determinantes estruturais que explicassem seu subdesenvolvimento.

Quase 60 anos depois de sua fundao, no h sombra de dvidas que a CEPAL

mudou bastante. Em certa altura da dcada de 1960 e na dcada de 1970 a agncia foi alvo
de um sem-nmero de crticas que, por todo o continente, alardeavam inconsistncias em
sua concepo de subdesenvolvimento e/ou a ineficcia de sua estratgia industrializante
para vencer essa condio. Dentre essas crticas, chamavam ateno algumas advindas do
interior da prpria instituio, como aquela formulada por Fernando Henrique Cardoso e
certa vertente da teoria da dependncia. Na dcada de 1980, enquanto a regio enfrentava
os problemas associados crise da dvida externa, se nutria no interior da instituio outra
perspectiva, que, segundo seu prprio diagnstico, pretendia enfrentar os problemas de
curto-prazo da regio. Esta perspectiva, aps dez anos de maturao, se tornaria dominante,
configurando a mudana mais significativa da histria da CEPAL e gerando uma nova
estratgia de desenvolvimento, por eles chamada Transformao Produtiva com Eqidade.

6
 Segundo o diagnstico que embasava a estratgia de transformao produtiva com
eqidade, a busca pelo desenvolvimento dos decnios anteriores, a mesma que a prpria
instituio ajudara a comear, havia deixado marcas negativas nas economias latino-
americanas. A idia, ento, era procurar uma nova agenda de polticas capaz de conformar
economias eficientes e menos desiguais. Naquele momento em que a Amrica Latina
passava por um momento crtico de deciso de rumos, a CEPAL negou a estratgia
dominante neoliberal, mas no a rechaou como de todo improcedente, procurando
construir uma via de desenvolvimento entre o neoliberalismo e as velhas idias da
instituio.

Nada h de estranho no fato de a CEPAL ter, depois de tanto tempo, sofrido

mudanas. Mas h muitas formas de mudar e, de certa maneira, esse trabalho versa, em seu
objetivo mais estrito, sobre o carter dessa mudana cepalina. Pelo exame da alternativa de
desenvolvimento proposta pela CEPAL nos anos 1990 espera-se contribuir para o debate
sobre o desenvolvimento latino-americano e para discernimento de quais so opes reais
que hoje se apresentam para os povos dessa regio.

III Consideraes sobre o trabalho

O objetivo primrio do presente trabalho lanar um olhar crtico sobre a produo

cientfica da CEPAL nas dcadas ps-1980, quando esta se constituiu no que se chamou
aqui de Nova CEPAL. A hiptese utilizada que as mudanas processadas no interior da
instituio no permitem mais que se ponha a CEPAL entre aqueles que procuram uma
alternativa real estratgia neoliberal de desenvolvimento, ora hegemnica. Nesse sentido,
argumenta-se que houve uma aproximao entre os discursos neoliberal e cepalino, que
passam a compartilhar uma viso de mundo comum, ainda que no idntica.

Para atingir esse objetivo o trabalho dividiu-se em dois captulos, alm das Notas
Conclusivas e desta introduo. Ao longo desses dois captulos buscou-se elucidar os
principais elementos tericos das concepes estudadas e suas conseqncias prticas,
enquanto nas Notas procurou-se enfatizar as conseqncias do que foi at ali desenvolvido,

7
ao mesmo tempo em que se buscava avanar no terreno do debate sobre estratgias de
desenvolvimento.

Inicialmente, foi necessrio que se qualificasse o uso que se deu ao to controverso

conceito de neoliberalismo. No por outro motivo, o primeiro captulo do trabalho, A
estratgia de desenvolvimento neoliberal e suas conseqncias sociais na Amrica Latina,
tem como tema elucidar o que se entende por ideologia neoliberal e mostrar qual o
contedo programtico, em termos de poltica econmica, dessa ideologia ou seja, qual
a estratgia de desenvolvimento neoliberal.

importante enfatizar que, apesar das desvantagens que existem em utilizar um

conceito possuidor de diferentes acepes, entende-se que foi importante sua manuteno.
Em sua melhor acepo, o termo neoliberalismo sintetiza a ideologia e o projeto poltico
socialmente hegemnicos. Em outras palavras, muitas das decises polticas e econmicas
mundialmente relevantes so, hoje, tomadas com base no discurso propalado pela tica
neoliberal e exatamente isso que torna to premente sua crtica e no seu veto. Nos dias
atuais, h alguma organizao social j aglutinada para combater essa tica e
extremamente importante que se aproveite essa organizao existente sem que, entretanto,
se deixe de qualificar o uso do termo, tentando encaminhar o debate para a direo na qual
ele realmente proveitoso o que inclui criticar a noo neoliberal de que no h
alternativas.3 Lembrar que h alternativas algo sempre importante, mas exige igualmente
o esforo constante de examinar quais discursos se opem ordem neoliberal apenas no
plano do discurso e quais so capazes de sustentar prticas que subvertam tal ordem.

Desse modo, o objetivo do Captulo 2, A Nova CEPAL: uma alternativa latino-

americana, averiguar cuidadosamente nos escritos cepalinos em que medida se pode
considerar sua estratgia de transformao produtiva com eqidade uma alternativa
vivel para os pases da regio. Ademais, nesse captulo procura-se avanar com relao a
um objetivo mais especfico do trabalho, qual seja, determinar at onde se pode considerar
que a Nova CEPAL se manteve coerente com as idias divulgadas pela agncia em seu
perodo clssico, durante o ps-guerra.

3
Esse mote neoliberal foi perfeitamente sintetizado no slogan da ento primeira-ministra britnica Margaret
Thatcher: TINA, There Is No Alternative.

8
 Com a motivao de cumprir os fins propostos, optou-se por eleger um campo mais
especfico dos discursos neoliberal e cepalino para um exame pouco mais minucioso.
Assim, colocou-se nfase nas idias relativas Economia do bem-estar e s polticas que
da derivariam. Acredita-se que esse um foco particularmente fecundo em virtude da
inexorvel associao que existe entre um projeto social qualquer e o que se espera dele em
termos do nvel de vida da populao em geral. Ou seja, sempre h a expectativa e a
promessa de que uma estratgia de desenvolvimento corretamente aplicada seja capaz de
ampliar o bem-estar da sociedade. Com efeito, mesmo a estratgia neoliberal, com seus
rotundos fracassos na rea social, no poderia se isentar de faz-lo. Note-se adicionalmente:
um dos traos marcantes da estratgia novo-cepalina precisamente a tentativa de uma
gesto mais eficiente das polticas pblicas com vistas a reduzir os problemas sociais
(pobreza, desigualdade etc.). Por isso a Nova CEPAL defende uma estratgia em que a
transformao produtiva se faz acompanhar de equidade.

Assim, tanto no Captulo 1 quanto no Captulo 2, procurar-se- reservar um lugar de

destaque para a explicitao da concepo de bem-estar dessas perspectivas e para as
polticas pblicas, especialmente as polticas sociais, defendidas em ambas as estratgias.
Convm desde j ressaltar que, a despeito da crtica, comum entre autores de certos matizes
tericos, chama-se aqui de poltica social toda aquela gama de polticas que se volta
diretamente resoluo dos chamados problemas sociais. Entende-se que o termo foi
cunhado para designar outro tipo de poltica, que no abrange polticas compensatrias ou
assistencialistas, contudo o termo encontra-se hoje consagrado na literatura com um sentido
mais amplo. A perspectiva adotada entende que, mais importante que lutar pela recuperao
do sentido original do termo, lutar pela prtica poltica que ele designava ou por outra que
lhe transcenda. Destarte, a manuteno do sentido mais usual do termo, acredita-se, facilita
o debate sem ferir a inteno daqueles crticos das polticas pblicas ora dominantes.

Por fim, deve-se somente ressaltar que, ao contrrio do que praxe em muitos
trabalhos, buscou-se aqui utilizar o espao das Notas Conclusivas, que do termo ao
trabalho, para contribuir com uma perspectiva mais proveitosa soluo dos to urgentes
problemas (que, como se pretende apontar, ento, do ponto de vista sistmico podem no
ser to problemticos assim) do desenvolvimento latino-americano.

9
 CAPTULO 1 A ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO NEOLIBERAL E
SUAS CONSEQNCIAS SOCIAIS NA AMRICA LATINA

O objetivo deste captulo discutir o projeto de desenvolvimento neoliberal,

olhando especialmente para um aspecto de seu discurso, qual seja, sua concepo de bem-
estar e as respectivas conseqncias em termos de poltica social. Dentro do quadro mais
amplo, a anlise de tal ideologia visa estabelecer uma base de comparao entre a
perspectiva hoje dominante no debate econmico, o neoliberalismo, e a proposta de
alternativa elaborada pela CEPAL durante a dcada de 1990. Para obter os fins desejados, a
tarefa que se impe aqui fornecer uma descrio completa do discurso neoliberal e
mostrar as condies histricas e sociais que lhe sustentam.

O captulo encontra-se estruturado da seguinte forma. Primeiramente, buscar-se-

um resgate histrico das condies em que se deram a emergncia e a difuso do
neoliberalismo ao redor do mundo. Na segunda seo do captulo, tenta-se elucidar qual o
contedo dessa ideologia e mostrar em que termos seu deu a adoo da estratgia
neoliberal, especialmente na Amrica Latina. Na seqncia, a nfase recai sobre o
tratamento dado no interior do pensamento neoliberal s questes relativas ao bem-estar
social, procurando ainda explicitar as bases tericas que sustentam esse tratamento. Antes,
contudo, de prosseguir conforme o indicado, reserva-se um espao nesta breve introduo
para esclarecimentos de ordem geral acerca do modo como tratado aqui o conceito de
neoliberalismo.

Entende-se aqui o neoliberalismo como uma ideologia. Como posto por Eagleton
(1997, p. 18-20), uma das questes fundamentais para a definio do conceito de ideologia
que este, mais que meramente uma filosofia com regras mais ou menos rgidas, faa
referncia a questes de poder, ou seja, a questes polticas, e que seja sustentado por um
grupo socialmente relevante. De fato, entende-se que o neoliberalismo uma ideologia

10
sustentada por uma classe social e dotada de um projeto poltico e de recomendaes, que
podem ser mais ou menos gerais, acerca de como alcan-lo.4

Nesse sentido, no h nada de surpreendente em que se faa referncia no texto ao

projeto ou, considerando as prticas que permitiriam lograr tal projeto, estratgia de
desenvolvimento neoliberal. Entretanto, existem mais objees utilizao destes termos
para definir as propostas neoliberais do que se poderia pensar. A noo de que existe uma
estratgia de desenvolvimento neoliberal foi inmeras vezes questionada na literatura
econmica atual. Chama-se ateno ao fato de que os resultados finais esperados, os
objetivos estratgicos dos neoliberais, pouco diferem daqueles almejados em estratgias de
desenvolvimento de outros matizes tericos. Um bom exemplo disso dado por ningum
menos que John Williamson (1990), o economista norte-americano responsvel pela
criao do famoso Consenso de Washington, para quem as medidas defendidas no
Consenso favoreceriam a consecuo dos objetivos-padro de poltica econmica:
growth, low inflation, a viable balance of payments, and an equitable income distribution.
Ora, a despeito de inequvocas diferenas tanto na prioridade atribuda a cada um desses
objetivos, quanto na forma pela qual se considera que esses se tornariam alcanveis, a
maioria dos economistas preocupados com o desenvolvimento concordaria que esses so
objetivos, no mnimo, desejveis. claro que com isso no se pretende minimizar as
diferenas desses grupos tericos, mas reafirmar que, seja ela eficaz ou no, existe uma
estratgia de desenvolvimento neoliberal. Com efeito, dentre as diversas crticas realizadas
a essa noo, faz-se necessrio rebater pelo menos duas.

4
certo que os debates que cercam o conceito de ideologia so por demais complexos e numerosos para que
se possa aqui fazer uma incurso, ainda que breve, nesse campo. Julga-se importante, contudo, alguns poucos
registros que possam balizar o sentido em que se emprega o termo. Ao citar o neoliberalismo como uma
ideologia, o que se procura enfatizar que se trata da afirmao de um conjunto de idias e valores,
sustentado por um grupo social relevante e orientado a ao poltica. Em outros termos, pode-se dizer que se
trata da promoo e legitimao de certos interesses em face de outros interesses sociais diversos ou opostos.
Com isso no se pretende preterir arbitrariamente outras definies do termo, mas eleger uma definio
razoavelmente aceitvel, dentro das controvrsias sobre o conceito, e capaz de atender idia que se quer
passar no presente trabalho. Especificamente, procura-se evitar com isso os extensos debates acerca de
ideologia como instrumento da classe dominante para mistificar a realidade e influenciar as demais classes
sociais no por julgar improcedente a tese, mas porque o espao e mbito do trabalho no permitiriam dar o
tratamento adequado a tal questo. Para um aprofundamento no debate sobre ideologia ver Eagleton (1997) e
a bibliografia ali referida. Um ensaio mais denso sobre ideologia como instrumento de classe pode ser
encontrado em Mszros (2004). Por fim, h em Cise (2006) uma boa sntese do pensamento neoliberal
enquanto instrumento ideolgico de dominao.

11
 Nesse sentido, uma primeira idia a ser rejeitada diz respeito afirmao de que o
neoliberalismo se resume aplicao de polticas de curto-prazo. Essa afirmao tem como
pano de fundo outro tipo de poltica de desenvolvimento, efetivamente, outra estratgia de
desenvolvimento, que em geral toma o perodo desenvolvimentista por referncia. Assim,
se, por exemplo, questiona-se o fato de, muitas vezes, no existir em governos neoliberais
uma poltica industrial ou de infra-estrutura, ficando o debate de poltica econmica restrito
discusso sobre as taxas de juros ou de cmbio, isso no implica a inexistncia de uma
preocupao com o longo-prazo; exatamente porque segundo os neoliberais a infra-
estrutura de longo-prazo no algo a ser resolvido na instncia governamental. Nesse
tocante, caberia ao Estado to-somente garantir um bom ambiente macroeconmico e o
funcionamento de instituies que favoream o investimento privado.5

Uma outra crtica que se procura negar sugere que no existe uma estratgia de
desenvolvimento neoliberal, porque as aes inspiradas nessa ideologia no podem
realmente conduzir ao desenvolvimento. Contra essa posio basta lembrar que o fato de a
estratgia de desenvolvimento neoliberal no ser realizvel no lhe retira o carter de ser
uma estratgia assim como em uma guerra, tanto os generais vencedores quanto os
vencidos tomam decises estratgicas. Em sntese, ser ou no uma estratgia de
desenvolvimento algo que definido no por seus resultados, mas pelo projeto que a
norteia. Defender que existe uma estratgia neoliberal de desenvolvimento no implica de
modo algum defender essa estratgia ou aqueles que a apiam, mas apreender corretamente
o fenmeno para melhor critic-lo.

A segunda questo pertinente a esta introduo diz respeito ao poderio angariado

pela ideologia neoliberal na atualidade. O neoliberalismo hoje mais que uma ideologia
qualquer: a ideologia socialmente hegemnica. O sentido em que se aplica o termo
hegemonia aqui remete diretamente ao legado terico do marxista italiano Antonio
Gramsci. Em linhas gerais, isso significa que se considera que o neoliberalismo serve aos

5
Mesmo assim, o neoliberalismo e a teoria econmica tradicional que lhe serve de base tambm tratam a
questo da poltica industrial, ainda que o faam desde um ponto de vista mais horizontalista, isto , o
desenvolvimento dos setores da economia estaria atrelado dinmica inovadora das firmas, mas esta seria
estimulada pela promoo da concorrncia e da contestabilidade nos mercados. Em suma, para este tipo de
pensamento, quanto maior a preponderncia dos mercados na sinalizao dos preos relativos, maior a
tendncia da economia para produzir avanos tecnolgicos.

12
interesses de uma determinada classe social (a burguesia), mas se impe s demais classes
no somente pelo recurso da fora ou do constrangimento explcito. O conceito gramsciano
de hegemonia busca dar relevo justamente a um domnio consentido, ideolgico, no qual
as classes subalternas assumem valores e interesses alheios, emanados desde cima.6

Desde o ponto de vista aqui adotado, a referida hegemonia encontrada pelo iderio
neoliberal no pode ser encarada como uma contingncia histrica ou o mero fruto de
esforos conspiratrios de uns poucos agentes sociais. Isso conduz exatamente terceira e
ltima questo a ser tratada nesta introduo. Dizer que o neoliberalismo uma ideologia
no equivale, de maneira alguma, a entender que esse um fenmeno que se restrinja ao
plano das idias.

Para no deixar qualquer dvida sobre este ponto importante, ainda que
brevemente, expurgar quaisquer resqucios que possa haver de uma leitura pouco feliz, mas
muito difundida, da conexo entre idia e ao na tradio marxista aquela
consagrada pela metfora base/superestrutura. Contrariamente s leituras desse tipo,
sejam as mais radicais e mecanicistas, sejam aquelas mais rebuscadas teoricamente,
entende-se aqui que o dito plano das idias no algo diverso e reflexo em relao s
relaes materiais de produo, mas que uma parte integrante fundamental dessas
mesmas relaes.7 Desse modo, ainda que se possa falar em uma relativa autonomia, no
modo de produo capitalista, entre as relaes polticas e ideolgicas e as relaes de
produo, nunca se poderia imaginar que entre elas haja uma hierarquia de determinao
unilinear ou considerar que uma poderia se desenvolver revelia do outra.

6
Anderson (2003, p. 89): O conceito de Gramsci de hegemonia enfatizava o consentimento de que dependia
o conceito de hegemonia como fora do convencimento ideolgico. interessante observar que para o
socilogo brasileiro Armando Boito Jr., a hegemonia neoliberal no Brasil no se aproxima verdadeiramente
de uma hegemonia no sentido de Gramsci. Para o autor, a discusso do caso brasileiro passaria por enxergar o
que ele chamou uma hegemonia regressiva. Para mais, ver Boito Jr. (2003).
7 Como ps Wood (2003, p. 33): Uma compreenso materialista do mundo ento uma compreenso da
atividade social e das relaes sociais por meio das quais os seres humanos interagem com a natureza ao
produzir as condies de vida; e uma compreenso histrica que reconhece que os produtos da atividade
social, as formas de interao social produzidas por seres humanos, tornam-se elas prprias foras materiais,
como o so as naturalmente dadas. Algumas instituies polticas e jurdicas existem independentemente das
relaes de produo, ainda que ajudem a sustent-las e reproduzi-las [...]Mas as relaes de produo em si
tomam a forma de relaes jurdicas e polticas particulares modos de dominao e coero, formas de
propriedade e organizao social que no so meros reflexos secundrios, nem mesmo apoios secundrios,
mas constituintes dessas relaes de produo.

13
 No caso que mais diretamente interessa ao presente trabalho, tem-se que a ideologia
neoliberal no , nem pode ser encarada como, algo separado das condies histricas que
possibilitaram sua difuso pelo mundo; do mesmo modo, a histria do ltimo quarto de
sculo no se explica sem uma referncia apropriada ideologia que o dominou, o
neoliberalismo. Portanto, acredita-se que o poderio angariado pela ideologia neoliberal
neste momento expressa, ao mesmo tempo em que refora, certas relaes sociais em seu
estgio atual, compreendendo a inclusive a correlao de foras presente (entre classes e
fraes de classe).8

precisamente por essa unidade dialtica existente entre esses dois momentos
constitutivos do processo histrico, em que ambos se unem e se modificam, que o estudo
do neoliberalismo deve, necessariamente, comear pelas condies materiais que
propiciaram a escalada ideolgica do neoliberalismo.

1.1 A ideologia neoliberal na histria: emergncia e hegemonia

Quando despontaram pela primeira vez as idias neoliberais, antes mesmo da

metade do sculo passado, ningum acreditaria seriamente que algum dia essa perspectiva
seria ungida ao status de verdade inconteste, tal qual se v hoje. O capitalismo atravessava
ento um perodo que mais tarde viria a ser conhecido como sua Era de Ouro, ao passo
que os debates de poltica econmica baseavam-se quase sempre em idias de cunho
keynesiano, estruturalista ou, simplesmente, desenvolvimentista,9 dentro dos quais o

8
Nesse sentido, o neoliberalismo seria a expresso de um quadro particularmente nefasto para a esquerda.
Especificamente a situao acompanhada por essa ideologia de desarticulao da classe trabalhadora em
simultneo a um continuado processo de concentrao e centralizao de capital (nos termos marxistas); ao
mesmo tempo, se v na disputa intra-capitalista um predomnio da lgica do capital financeiro (ou como seria
mais correto desde uma perspectiva marxista, do capital fictcio) frente, ao capital produtivo. Infelizmente,
no se pode desenvolver muito este ponto aqui. Recomenda-se sobre o assunto ver Chesnais (2001) e
Dumnil e Lvy (2002).
9
No se confunda o mencionado estruturalismo com aquele oriundo da lingstica e da antropologia, em voga
na Europa dos anos 1960. O referido estruturalismo resgata a concepo formulada pelos economistas latino-
americanos, em geral ligados CEPAL. O estruturalismo da CEPAL ser discutido com detalhes no captulo
seguinte.

14
liberalismo por muitas vezes no parecia mais que um inimigo obsoleto, uma idia de
pouca influncia poltica pelo menos desde a Grande Depresso dos anos 1930.

A expresso Era de Ouro foi cunhada no intuito de designar o perodo

compreendido entre as dcadas de 1950 e 70, cujas peculiaridades foram a generalizao
pelo mundo capitalista de altas taxas de crescimento e da elevao dos padres de vida,
inclusive das classes trabalhadoras.10 De fato, com as polticas econmicas inspiradas nas
idias keynesianas de sustentao da demanda agregada, o poder dos sindicatos em alta e
uma situao da geopoltica mundial muito particular, regida pela polarizao da guerra
fria, montou-se neste perodo toda uma rede de instituies e relaes nacionais e
internacionais que conferiram ao capitalismo uma face at ento desconhecida.11 O arranjo
que se consolidou ficou conhecido na literatura econmica pelo nome de Estado de Bem-
Estar Social (ou Welfare State).

Alguns dados retratam bem o que significou a Era de Ouro para o mundo capitalista.
De acordo com dados do Banco Mundial (ver abaixo tabelas 3 e 4), o PIB mundial cresceu
a uma mdia de 5,48%, entre os anos de 1960 e 1973 ao passo que o PIB per capita
cresceu 3,41%. No mesmo perodo, a expectativa de vida no mundo subiu quase 10 anos,
passando de 52 para 60 anos, e a taxa de mortalidade infantil (porcentagem de crianas que
morrem antes de atingir um ano de idade) caiu de 11,93 para 9,05%. O ndice de
desemprego revela ainda uma das mais impressionantes e reverenciadas caractersticas
desse perodo: segundo dados citados por Hobsbawm (2004, p.262), 1,5% foi a taxa mdia
de desemprego na Europa dos anos 1960 uma cifra completamente inusitada at ento.

10
Hobsbawm (2004) considera que a Era de Ouro vigorou entre 1945 e 1973, aproximadamente.
11
Glyn et alli (1990) analisam cuidadosamente o arranjo socioeconmico que vigorou durante a Era de Ouro
do capitalismo. De acordo com sua anlise, esse arranjo foi possibilitado por uma confluncia de uma
determinada estrutura macroeconmica, com um sistema de produo baseado em tecnologias especficas,
regras de co-ordenao entre os agentes econmicos na determinao de salrios e preos, e certa ordem
econmica internacional.

15
Tabela 3 Crescimento mdio do PIB (regies e pases selecionados, %)
1961-1973 1974-1979 1980-1989 1990-2001
Mundo 5,48 3,24 3,02 2,51
Alemanha 4,51 2,39 1,97 1,74
Frana 5,41 2,83 2,38 1,93
Reino Unido 3,18 1,48 2,40 2,18
Estados Unidos 4,11 3,04 3,00 2,90
Pases ricos da OCDE 5,42 2,90 2,92 2,32
1
Leste asitico e pacfico 5,31 6,48 7,39 7,39
Amrica Latina e Caribe 5,79 5,05 1,91 2,77
Fonte: Banco Mundial (2003), World Development Indicators. Elaborao do autor.

Tabela 4 Crescimento mdio do PIB per capita (regies e pases selecionados, %)

1961-1973 1974-1979 1980-1989 1990-2001
Mundo 3,41 1,40 1,28 1,06
Alemanha 4,12 2,58 1,88 1,36
Frana 4,35 2,34 1,85 1,53
Reino Unido 2,62 1,47 2,20 1,97
Estados Unidos 2,84 2,01 2,05 1,66
Pases ricos da OCDE 4,34 2,12 2,30 1,63
1
Leste asitico e pacfico 2,96 4,63 5,69 6,07
Amrica Latina e Caribe 3,05 2,59 -0,11 1,10
Fonte: Banco Mundial (2003), World Development Indicators. Elaborao do autor.
Notas: 1) Inclui os seguintes pases: Samoa Americana, Camboja, China, Fidji, Indonsia, Kiribati, Rep. Dem.
Coria, Lao PDR, Malsia, Ilhas Marshall, Micronsia, Monglia, Myanmar, Palau, Papua Nova Guin,
Filipinas, Samoa, Ilhas Solomon, Tailndia, Timor-Leste, Tonga, Vanuatu, Vietnam.

Se, no entanto, a Era de Ouro foi um fenmeno que atingiu todo o mundo
capitalista, como no poderia deixar de ser, o atingiu de modo desigual. A generalizao de
caractersticas da estrutura econmica, que j encontra limitaes mesmo quando se
trabalha somente no interior do bloco de pases desenvolvidos, torna-se ainda mais
imprecisa quando se procura dar conta tambm de economias perifricas dependentes.
Nesse sentido, pode-se lembrar, por exemplo, que quando se menciona uma elevao nos
padres de vida que atingem a sociedade como um todo, certamente tem-se em vista mais

16
os pases centrais que os perifricos onde, a despeito de melhoras episdicas, as
condies da classe trabalhadoras mantiveram-se precrias.12

Na maioria dos casos, contudo, as limitaes que a periferia encontrou em

consolidar sua prpria verso da Era de Ouro no representaram ali um entrave
disseminao da ideologia peculiar ao perodo, o desenvolvimentismo. De fato, possvel
dizer que, bem mais do que caractersticas econmicas concretas, centro e periferia
capitalistas compartilhavam ento uma mesma viso de mundo, embasada por conceitos
comuns de modernidade e progresso dentro de uma mesma ordem estabelecida.

Nas naes do centro capitalista a ideologia desenvolvimentista fornecia respaldo ao

Estado de Bem-Estar vigente. Concretamente isso significava que havia um aval,
socialmente concedido, atuao pblica, que passava a ser responsvel pela garantia do
emprego e do crescimento econmico, lanando mo para tal de planejamento e
investimento pblicos; pela mediao das relaes capital-trabalho; e pela garantia de
condies mnimas de vida populao. J na periferia, embora no se tenha efetivado um
Estado de Bem-Estar, se tratava de descobrir, e eliminar, os entraves a seu prprio
desenvolvimento econmico.13 As naes perifricas, como as latino-americanas, deveriam
mirar-se nas naes desenvolvidas, notadamente na norte-americana, e percorrer o caminho
j trilhado por elas, procurando, assim, se industrializar e se integrar com os demais pases
capitalistas, como forma de desenvolver suas prprias economias.

A principal mensagem carregada pela ideologia desenvolvimentista sugeria, desse

modo, que o capitalismo era capaz de beneficiar todos os setores da sociedade e de toda e
qualquer sociedade, fosse onde fosse. Naturalmente que s em referncia guerra fria,
existncia de um modo de organizao social pretensamente alternativo ao capitalismo, se
pode dimensionar o relevo de tal mensagem. O cerne de seu contedo repousava justamente

12
Por exemplo, veja-se a taxa de mortalidade infantil. Embora a mdia mundial tenha apresentado reduo de
dois pontos percentuais ao longo do perodo, para 9,05%, conforme citado, nos pases ricos da OCDE esta
taxa era 1,98%, enquanto na Amrica Latina e Caribe era da ordem de 8,04%. (Banco Mundial, 2003) Como
percebeu Hobsbawm (2004, p.255): Hoje evidente que a Era de Ouro pertenceu essencialmente aos pases
capitalistas desenvolvidos, que, por todas essas dcadas, representaram cerca de trs quartos da produo do
mundo, e mais de 80% de suas exportaes de manufaturadas. [...] Apesar disso, a Era de Ouro foi um
fenmeno mundial, embora a riqueza geral jamais chegasse vista maioria da populao do mundo [...].
13
No captulo seguinte, quando da exposio das idias propaladas pela CEPAL, voltar-se- a discutir outros
aspectos dessa ideologia desenvolvimentista que vigorou durante o perodo em questo.

17
em seu aspecto mais ideolgico (aqui no sentido de instrumento de dominao de classe) de
defesa do capitalismo.14 Como observou Hobsbawm:

Naturalmente a maior parte da humanidade continuava pobre, mas nos velhos

centros industrializados, que significado poderia ter o De p, vtimas da
fome! da Internationale para trabalhadores que agora esperavam possuir seu
carro e passar frias anuais remuneradas nas praias da Espanha? [...] Que mais,
em termos materiais, podia a humanidade querer, a no ser estender os benefcios
j desfrutados pelos povos favorecidos de alguns pases aos infelizes habitantes
que no haviam entrado no desenvolvimento e na modernizao?
(Hobsbawm, 2004, p. 262)
Outrossim, os prprios conceitos de desenvolvimento, modernizao ou
progresso, to peculiares a este perodo, carregam uma pesada carga ideolgica. Essas
idias de desenvolvimento e modernizao eternizam a ordem social considerada
moderna e apagam caractersticas concretas dessa ordem, como os conflitos prprios a
ela (notadamente os conflitos de classe), que passariam a ser associados falta de
modernizao. Assim, as definies de modernidade exigidas, pe Mszros (2004,
p. 70, grifos do original), so construdas de tal maneira que as especificidades
socioeconmicas so ofuscadas ou deixadas em segundo plano, para que a formao
histrica descrita como uma sociedade moderna nos vrios discursos ideolgicos sobre a
modernidade possa adquirir um carter paradoxalmente atemporal em direo ao futuro,
por causa de contraposio, acriticamente exagerada, ao passado mais ou menos distante.15

No obstante seu carter classista, o ideal desenvolvimentista foi fundamental para a

existncia da Era de Ouro do capitalismo, que, como mencionado, foi capaz de beneficiar
tambm trabalhadores. Nada h de paradoxal nisso, considerando aquele perodo histrico,

14
Frisa-se uma vez mais: assumir que o desenvolvimentismo, assim como o neoliberalismo mais tarde, uma
questo de classe no expressa um tipo de teoria da conspirao ou algo que o valha. Em uma sociedade
marcada pela existncia de duas classes antagnicas o embate ideolgico algo que simplesmente existe,
percebam ou no aqueles que teorizam sobre essa sociedade. John Mynard Keynes, por exemplo, que talvez
seja o mais influente economista do perodo desenvolvimentista, no assumia a diviso da sociedade em
classes como um aspecto relevante de seu trabalho, ainda assim quando posto defronte a tal questo colocou:
If I am going to pursue sectional interests at all, I shall pursue my own. When it comes to the class struggle
as such, my local and personal patriotisms, like those of every one else, except certain unpleasant zealous
ones, are attached to my own surroundings. I can be influenced by what seems to me to be justice and good
sense; but the class war will find me on the side of the educated bourgeoisie. (Keynes, 1972, p. 297)
15
importante ter presente que essa noo de modernizao ou desenvolvimento no em nada distinta
daquela ainda hoje empregada. Fala-se em desenvolvimento j tendo como pressuposto nunca questionado o
capitalismo. Se por um acaso existem nessa sociedade antagonismos de classe que impedem a consecuo do
desenvolvimento como proposto em abstrato, ento se deve analisar a questo a partir da tica da ideologia.
A questo reaparece, ainda que s em esboo, nas notas conclusivas do presente trabalho.

18
no qual a tenso social gerada na luta de classes era potencialmente mais explosiva que o
normal. Assim, durante o ps-guerra o desenvolvimentismo favoreceu a implementao de
determinadas polticas econmicas, que por sua vez pareciam ratificar aquela noo de
desenvolvimento.

Em suma, existiu durante o ps-guerra todo um arranjo social que possibilitou quase
trinta anos de acentuado alvio das principais contradies do modo de produo capitalista.
Uma poca durante a qual poucos questionariam a capacidade do capitalismo de estender
suas benesses por toda e qualquer parte.

Por inusitado que possa parecer, foi no interior dessa atmosfera gloriosa do
capitalismo que apareceu e se nutriu a ideologia que, defendendo o exato oposto do que era
ento tido como consenso no campo econmico, veio a suplantar o desenvolvimentismo, j
no raiar dos anos 1970: o neoliberalismo. Marcado, inclusive em seu nome, pelo resgate
dos princpios liberais de um sculo antes, o neoliberalismo devia grande parte de sua nova
teorizao ao grupo de intelectuais de direita formado no ps-guerra conhecido como
Sociedade de Mont Plerin, que contava com nomes como Lionel Robbins, Ludwig von
Misses, Karl Popper e Michael Polanyi, alm de seus expoentes mais lembrados, Friedrich
von Hayek e Milton Friedman.16

objetivo da prxima seo discutir de modo mais detalhado as concepes e

propostas polticas neoliberais. Antes, porm, que se possa passar a esse exame, preciso
dar relevo forma como conseguiu o neoliberalismo se implantar e, a partir da, ocupar
progressivamente espaos at se instalar na posio hegemnica em que hoje se encontra.

Por tentador que seja para alguns, considerar a vitria neoliberal meramente um
fruto da capacidade de articulao e organizao de seus idelogos seria uma simplificao
do processo real. No porque no houvesse, por parte desses, motivaes polticas e

16
Diga-se de passagem, a Sociedade de Mont Plerin continua a existir at os dias de hoje, e j coleciona em
sua histria oito membros laureados com o prmio Nobel de economia, entre outros de seus ilustres
representantes polticos e acadmicos. Segundo a auto-definio, presente em seu web site
(www.montpelerin.org), The Mont Pelerin Society is composed of persons who continue to see the dangers
to civilized society outlined in the statement of aims. [] Though not necessarily sharing a common
interpretation, either of causes or consequences, they see danger in the expansion of government, not least in
state welfare, in the power of trade unions and business monopoly, and in the continuing threat and reality of
inflation.

19
aspirao ao poder, mas sim porque essa aspirao somente poderia se concretizar diante de
condies materiais adequadas.17 Assim, os movimentos de declnio do
desenvolvimentismo e ascenso ideolgica neoliberal devem ser apreendidos tomando em
considerao fraturas j existentes na sociedade que indicavam a impossibilidade de
manuteno daquele arranjo responsvel por dar ao capitalismo seus anos de ouro.

No possvel, dado o mbito do presente trabalho, aprofundar quais foram as

causas que levaram ao fim a Era de Ouro. Ainda assim, algumas notas se fazem
importantes. Um grande nmero de autores enfatiza o papel do choque exgeno de
oferta, provocado pelo choque do petrleo, como o estopim da crise capitalista. Olhando o
perodo por outro ngulo, contudo, este parece ser um diagnstico equivocado.
Primeiramente, vlido observar que j nos anos 1960 o modelo de desenvolvimento das
economias capitalistas apresentava sinais de esgotamento, apesar de a crise s ter se
manifestado com maior fora na dcada seguinte. Talvez o maior sinal da cada vez mais
evidente insustentabilidade daquele modelo seja dado pela taxa de lucro. O grfico 3,
construdo por Glyn et alli (1990), mostra claramente a queda que vinha acometendo esta
varivel. Essa tendncia negativa da taxa de lucro era influenciada pelos ganhos obtidos
pela classe trabalhadora (oriundos tanto de negociaes salariais naquele perodo de grande
organizao sindical, quanto do aumento dos direitos trabalhistas), sem embargo no se
considera que este fator pode ser considerado isoladamente para explicar tal movimento: ao
contrrio da avaliao de alguns estudos econmicos, na qual os salrios (e os impostos,
pressionados estes tambm pelas conquistas trabalhistas) aparecem como responsveis
diretos pela instabilizao do sistema atravs daquilo que os neo-ricardianos chamaram

17
Susan George (1999), por exemplo, em sua curta histria do neoliberalismo, observa de modo a princpio
acertado que o projeto neoliberal foi conscientemente desenvolvido e divulgado por um grupo de influentes
intelectuais. A autora nota que apesar de se tratar de um grupo inicialmente restrito, ele foi capaz de articular
um poderoso aparato ideolgico. Explicaria-se assim como pde, em questo de anos, essa ideologia se
alastrar para alm dos mais ambiciosos planos de seus idealizadores. Explicada dessa forma a ascenso
ideolgica neoliberal parece desconexa de quaisquer outros fatores objetivos existentes na derrocada do
desenvolvimentismo. Falta autora, em outras palavras, se perguntar como foi possvel mobilizar todo seu
aparato ideolgico, e se seria isso possvel sem nenhuma mudana na configurao do poder. Concorda-se
aqui com Cise (2006, p. 150): As teorias neoliberais, esta novilngua levada por uma centria de
economistas como Hayek e Milton Friedman, no esto na origem da ofensiva que conhecemos h mais de 30
anos contra o valor da fora de trabalho. Eles deram cauo ideolgica ao movimento. O ponto de partida
destas polticas deve-se procurar nas contradies mortais do sistema baseado na propriedade privada dos
meios de produo e de decomposio que causa humanidade.

20
de profit squeeze , procura-se sublinhar uma outra viso, em que se considera a crise, no
modo de produo capitalista, um fenmeno mais complexo, fruto de suas prprias
contradies; concretamente, a reduo da taxa de lucro poderia ser a manifestao da
crise, induzida ela mesma por razes variadas, como a elevao da composio orgnica do
capital, a reduo da mais-valia (inclusive, talvez, por profit squeeze) etc.

Grfico 3 Taxa mdia de lucro nas economias capitalistas avanadas, 1955-1980. (%)

Fonte: Glyn et alli (1990, p.52).

Como dito no possvel neste momento discutir em detalhes tal processo, mas
fundamental perceber que havia um problema, do ponto de vista econmico, e que as
respostas a ele dadas deram incio a mudanas econmicas e ideolgicas muito
significativas desencadeando os processos de reestruturao produtiva, que dominar o
mundo do trabalho nas dcadas posteriores, e da ampliao da esfera financeira da
economia, alm da prpria ascenso neoliberal.

21
 Alguns dados macroeconmicos ajudam a evidenciar o que foi a crise dos anos
1970. O crescimento mdio do PIB e do PIB per capita em geral no passa a ser negativo,
mas se reduz a patamares bastante inferiores (tabelas 3 e 4 acima). Na Europa, as taxas de
desemprego um dos smbolos do perodo anterior elevam-se progressivamente e sua
mdia na dcada de 70 mais que dobra em relao anterior, ficando em torno dos 4,5%.
(Hobsbawm, 2004, p. 396)

A combinao desses fatores, estagnao econmica e desemprego, com as

crescentes taxas de inflao configurou ainda um fenmeno que ficaria conhecido como
estagflao. Mesmo sem entrar no mrito de quais foram as causas e conseqncias
concretas de tal fenmeno, chama-se a ateno para o fato de que a estagflao foi um dos
pontos de apoio recorrentemente utilizado pelos crticos do keynesianismo. De fato, esse
fenmeno parece ser um elemento importante, embora no suficiente, para que se entenda
como os diferentes governos comeam paulatinamente a abandonar as polticas econmicas
do ps-guerra. Assim, a crtica cientfica de economistas de toda natureza, embasada na
constatao de problemas como estagflao, aliada s mudanas estruturais do sistema
capitalista, que passava a demandar outro tipo de justificativa ideolgica, marcaram o
declnio da ideologia desenvolvimentista.

Sumarizando a questo, tem-se que o padro de desenvolvimento, consolidado no

ps-guerra, declarava na dcada de 1970 sua falncia. Contrastando Era de Ouro, Eric
Hobsbawm (2004, p. 394) batiza o perodo ali iniciado de Dcadas de Crise. Hobsbawm
(op.cit., p. 396) nota que as Dcadas de Crise no marcaram um colapso da economia
mundial, mas um perodo de instabilidade macroeconmica e recrudescimento dos
problemas sociais tanto no centro quanto na periferia. O fato que o arranjo que
permitira domar o capitalismo durante quase 30 anos j no funcionava mais e os
problemas que tinham dominado a crtica ao capitalismo antes da guerra, e que a Era de
Ouro em grande parte eliminara, ao menos no centro capitalista, durante uma gerao
pobreza, desemprego em massa, misria, instabilidade , reapareceram depois de 1973.

Se a crise dos 1970 trouxe de volta consigo velhos problemas, conhecidos do

capitalismo, a natureza da crtica por eles inspirada era diversa. No que naquele momento
houvesse cessado de existir a crtica de esquerda, embalada ou no pelos partidos

22
comunistas em apoio ao socialismo real. No entanto, a esperana de que a decadncia da
Era de Ouro desse lugar a um novo modo de produo no capitalista desfez-se sob a
encantadora retrica anti-estatizante e/ou sob as botas de generais, como ocorreu no
Chile. Com efeito, o caso chileno particularmente importante um precursor em termos
econmicos do que estava por vir na Amrica Latina e no mundo.

Em 1973 o cenrio poltico chileno era marcado pela via especfica para o
socialismo de Salvador Allende, um governo de coalizo de esquerda democraticamente
eleito. Esse governo foi deliberadamente interrompido pelo golpe militar ocorrido naquele
mesmo ano. No h aqui a inteno de discutir com detalhes o que foi o programa socialista
no Chile ou em que circunstncias ele conheceu seu fim. Interessa, contudo, chamar a
ateno para a face profundamente anti-democrtica que o neoliberalismo mostrou em seu
primeiro momento e que mais tarde procuraria velar; porm, mais do que isso, interessa
mostrar sua associao com a perspectiva de classe e com os interesses imperialistas do
capital internacional.18 Sustentado pela velha burguesia chilena, o governo militar foi o
primeiro a adotar um programa econmico neoliberal idealizado pelos chicagoboys,
economistas treinados nos Estados Unidos, e implementado pela fora, visando a
liberalizao comercial, privatizao das empresas pblicas, estabilidade monetria,
retrocesso nas reformas de base levadas a cabo no perodo anterior (especificamente a
reforma agrria) etc.19 Inaugurava-se antes do tempo uma modalidade poltica que poucos
anos mais tarde ganharia o mundo. O golpe militar de 1973 enfileirou o Chile entre as
ditaduras latino-americanas enquanto proporcionou-lhe o pioneirismo em termos de poltica
econmica.20

18
Assim, embora haja, hoje, freqentes tentativas de associar o capitalismo contemporneo e seu modelo
econmico neoliberal democracia veja-se, por exemplo, Fukuyama (1992) , essa ligao desmentida
pela histria. Do mesmo modo, prefere-se no falar da interveno norte-americana que favoreceu a
implantao de inmeras ditaduras na Amrica Latina, incluindo aquela do Chile. Com isso os Estados
Unidos ajudavam a ascenso de grupos polticos com eles alinhados no s poltica mas tambm
economicamente. Uma boa resenha documentada da influncia direta norte-americana no golpe militar e de
sua aliana com a burguesia chilena pode ser encontrada, por exemplo, em Dreifuss (1986, captulo IX).
19
Um exemplo do que se entende por reverso das reformas de base: de acordo com os dados citados por
Cano (2000), 30% das terras redistribudas na reforma agrria do perodo anterior foram restitudas a seus
donos aps o golpe.
20
Exatamente por seu carter profundamente novo, a implantao do neoliberalismo no Chile
freqentemente referida como um experimento. Aqueles que se interessam pela histria econmica chilena

23
 Apesar da precursora experincia chilena, data-se o incio da era neoliberal, por
assim dizer, com a eleio dos governos de Margaret Thatcher, na Inglaterra em 1979, e
Ronald Reagan, nos Estados Unidos em 1980. De fato, as idias neoliberais passaram os
anos 1970 se espalhando e se nutrindo nos pases capitalistas desenvolvidos, at que
pudessem se tornar dominante nos anos 1980. Aps as eleies de Thatcher e Reagan, por
toda a Europa Ocidental se espalharam, um pas atrs do outro, governos de direita
abertamente comprometidos com polticas neoliberais como Khol, na Alemanha, e
Schluter, na Dinamarca ou de esquerda, mas que uma vez eleitos se viram em meio a uma
reorientao rumo aos novos princpios neoliberais de boa poltica econmica
Miterrand, Gonzlez, Soares, Craxi e Papandreou, respectivamente de Frana, Espanha,
Portugal, Itlia e Grcia. De um modo ou de outro, Anderson (1995, p. 14) atesta que ao
fim da dcada apenas os governos de Sucia e ustria resistiam onda neoliberal em
territrio europeu, enquanto a expanso neoliberal continuava fora do continente com a
adeso de Austrlia e Nova Zelndia.

Ao mesmo tempo em que se espraiava pelos pases desenvolvidos, a expanso do

neoliberalismo seguia seu curso tambm pela periferia. A expanso ideolgica utilizava-se
ali da influncia exercida pelas agncias multilaterais notadamente o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), o Banco Mundial e, mais tardiamente, a Organizao Mundial do
Comrcio (OMC) , sobretudo durante o perodo da crise da dvida no caso da Amrica
Latina, onde a renegociao das dvidas externas inclua clusulas de compromisso com
polticas econmicas convencionais e ajustes estruturais pr-mercado. Contudo, por mais
importante que seja o papel exercido por essas instituies, mister ter presente que, sem
menosprezar o poder dessas agncias sobre os pases em desenvolvimento, ocorreu em
grande medida uma adeso voluntria da periferia aos preceitos da nova ordem, revelando
assim a fora adquirida pela hegemonia neoliberal. Em outras palavras, no se pode atribuir
a virada neoliberal to somente a uma imposio de fora para dentro; os governos da
periferia capitalista foram cooptados e assumiram para si o projeto propalado pela tica
neoliberal.

do perodo em questo encontram resenhas em Foxley (1988) e Ffrench-Davis (2004). Outras anlises crticas
dessa experincia so fornecidas por Carcanholo (2004b) e Caputo (2000).

24
 No processo de adeso generalizada ao neoliberalismo, desempenha um papel
particularmente importante o fim da guerra fria, anunciado ainda nos anos 1980 e selado
em 1990 com a reunificao alem e a dissoluo da Unio Sovitica. O impacto exercido
pelo fim do assim-chamado socialismo real sobre as organizaes polticas de esquerda
foi simplesmente estrondoso a despeito da postura crtica que muitas delas guardavam
com relao aos modelos poltico e econmico do socialismo sovitico. Concretamente o
desmoronamento do socialismo real deixou ao lu antigos e novos militantes socialistas
que, mesmo quando cticos com relao ao socialismo sovitico, tinham ali o exemplo de
que era possvel revolucionar e subverter a ordem capitalista.

Do ponto de vista da expanso territorial, o desmantelamento do bloco comunista

significava para neoliberais apenas a anexao do Leste europeu onde, alis, o
capitalismo neoliberal se instalou com velocidade e violncia sem precedentes. Porm, no
plano ideolgico as conseqncias foram ainda mais graves, no qual a ideologia neoliberal
passou a se colocar como a nica alternativa possvel, anunciando o ponto final da
histria humana e a vitria inconteste do capitalismo.21 O arrogante lema there is no
alternative, de Margaret Thatcher, parecia mais do nunca uma verdade inevitvel.

O discurso neoliberal, uma vez hegemnico, propagou-se por todas as esferas,

cientficas ou no, do pensamento contemporneo. Esse discurso introduz em cada uma
dessas esferas sua lgica individualista e economicista, que eterniza o modo de produo
capitalista como forma natural e a-histrica de organizao dos homens. Ao mesmo tempo,
no campo da Economia, o neoliberalismo eliminava antigos debates e estabelecia uma
nova clivagem entre as polticas econmicas: as boas e as ruins. No lugar das velhas
discusses econmicas, o neoliberalismo coloca um discurso pretensamente tcnico (e
somente tcnico), isento de ideologia e amparado pelo que h de mais novo e
sofisticado dentro da cincia econmica. Talvez seja o melhor exemplo dessa situao a
criao do Consenso de Washington um conjunto de diretrizes para as boas polticas

21
A expresso fim da histria remete ao economista norte-americano Francis Fukuyama, assessor de
Reagan durante os anos 1980. Fukuyama, que publicou ainda em 1989 um artigo homnimo, ficou marcado
como exemplo crasso do clima ideolgico de comemoraes pela vitria capitalista. Segundo o autor, o fim
dos discursos facista e comunista, principais rivais do capitalismo no sculo XX, anunciou a realizao da
histria humana e o triunfo da democracia burguesa e liberal. Ver Fukuyama (1992).

25
que deveriam ser implementadas na periferia capitalista, mais especificamente, na Amrica
Latina.22

Ao discurso pretensamente tcnico da cincia econmica somaram-se, na retrica

neoliberal, as transformaes no bloco capitalista que configuraram processo conhecido
como globalizao. De acordo com o discurso neoliberal, o fenmeno da globalizao,
supostamente iniciado pelas mudanas tecnolgicas, veio coroar-lhe como nica
alternativa, o dito pensamento nico: a terceira revoluo industrial e o advento das
novas tecnologias de informao teriam fortalecido o capital, tornando qualquer tentativa
de interveno estatal sobre o mercado, agora mais que nunca, imprudente, ou, para usar a
terminologia da moda, populista. A globalizao, em suas dimenses comercial e
produtiva, revelava grupos empresariais gigantescos operando em escala global e com
incrvel influncia econmica; de outra parte, a dimenso financeira da globalizao, tida
agora como elemento central da nova ordem econmica, conferia ao capital uma
mobilidade quase instantnea e colocava nas bolsas de valores dos grandes centros
internacionais os destinos de economias nacionais inteiras. Assim, a globalizao
comemoravam os neoliberais exerceria, por uma via ou por outra, um efeito
disciplinador sobre os Estados.

A ideologia neoliberal foi capaz de alcanar os quatro cantos do globo e arrebatar

quase todas as esferas do pensamento contemporneo. Em um mundo em que j no se
apresentam as disputas ideolgicas da guerra fria, o neoliberalismo aparece como a
expresso do triunfo capitalista, do triunfo da sociedade de mercado, e se espraia pelo
globo como a nica alternativa. Por desanimador que seja, o quadro atual obriga a
concordar com o historiador ingls Perry Anderson (2003, p. 90), quando este afirma que o
neoliberalismo a ideologia poltica mais bem sucedida da histria tanto em termos
extensivos (do alcance geogrfico), quanto intensivos (por sua capacidade de colocar-se
como pensamento nico).

22
O Consenso de Washington foi elaborado a partir de um encontro de economistas latino e norte-americanos
em Washington. O mote da reunio era formular polticas para a Amrica Latina que contassem com o apoio
do departamento de Estado norte-americano. O assunto ser tratado com mais detalhes na seo seguinte.

26
1.2 A concepo estratgica: teoria e prticas neoliberais

Como se tentou mostrar acima, o neoliberalismo surgiu como uma resposta do

capitalismo crise da dcada de 1970. Sua postura diante de tal crise era culpar o as
conquistas trabalhistas e o keynesianismo, reinante na esfera econmica pelo menos desde
o fim da Segunda Guerra, pelos problemas enfrentados. Segundo o argumento utilizado,
sob a tutela keynesiana, o Estado sofreu uma hipertrofia e os resultados trazidos pelo
excesso de intervencionismo teriam sido o desincentivo atividade produtiva e a acelerao
inflacionria. Por isso, deveriam ser buscadas novas polticas, norteadas pela formao de
uma sociedade em que o mercado funcionasse como instncia nica de distribuio dos
recursos e pela respectiva readequao do Estado a essa sociedade. A pretenso
neoliberal, ontem como hoje, a formao de uma sociedade de mercado sua
perspectiva de que a soma das aes auto-interessadas (egostas) de cada agente
econmico faz emergir uma ordem social harmnica, e sua interao no mercado garante,
atravs do mecanismo de ajuste dos preos relativos, a mxima eficincia na alocao dos
recursos.

Em termos tericos, o diagnstico e as propostas neoliberais fundamentam-se em

uma combinao de elementos oriundos de basicamente duas concepes a doutrina
poltica liberal e a teoria econmica neoclssica.23 Note-se, porm: correto que o
neoliberalismo incorpora noes familiares a essas vises de mundo, mas este no pode ser
reduzido a nenhuma das duas.

De um lado, o neoliberalismo compartilha com o liberalismo clssico e a Economia

neoclssica os mesmos pressupostos o individualismo metodolgico, a racionalidade
econmica dos agentes etc. A prpria idia central daquela ideologia uma reedio da
noo liberal de mercados auto-regulveis, com uma fundamentao econmica dada
pela teoria neoclssica. De outro, muito se pode aprender sobre a natureza do

23
Vale observar, mesmo dentro de concepes marcadas por uma diviso aguda entre as esferas poltica e
econmica, no se pode vendar os olhos existncia de uma imbricao entre essas. O prprio liberalismo
clssico serve de exemplo: aquela doutrina poltica tem em Adam Smith (o pai da Economia, como muitos
gostam de pr) um de seus maiores expoentes.

27
neoliberalismo pela observao de suas diferenas com relao a seus antecedentes
tericos.

Carcanholo (2004, p. 284-288) sintetiza em cinco pontos as divergncias entre

neoliberalismo e liberalismo clssico. O primeiro tem natureza histrica: enquanto o
liberalismo clssico possuiu um carter progressista, na medida em que se dirigia contra a
nobreza e o Estado estamental, pregando a igualdade (jurdica) entre indivduos, o
neoliberalismo aparece como uma fora conservadora, pois dirige seus esforos ao
desmonte do Estado de Bem-Estar. Em segundo, tem-se que o neoliberalismo,
diferentemente do liberalismo clssico, se esfora em mistificar seu carter ideolgico. Este
se apresentava como era, uma doutrina poltica, uma opo ideolgica, aquele procura se
apresentar, no como uma ideologia, mas como a nica opo. A terceira diferena que,
enquanto o liberalismo clssico tinha seus fundamentos na filosofia e na poltica, o
neoliberalismo se fundamenta na teoria econmica e pretende subordinar as demais esferas
sociais aos critrios econmicos. O quarto ponto diz respeito ao modo como encarado o
conceito de igualdade. Para o liberalismo clssico o conceito de liberdade se aproxima
ao de igualdade, ao menos em sentido jurdico, ao passo que no neoliberalismo, a
igualdade deixa de ser um valor enfatiza-se, ao contrrio, o carter desigual dos seres
humanos. Por fim, tem-se que a funo ideal do Estado no vista do mesmo modo:
enquanto o antigo liberalismo foi conhecido por suas proposies sobre o Estado mnimo,
os neoliberais reconhecem que deve haver um Estado forte o suficiente para garantir o
Estado mnimo.

Tambm no h identidade completa entre neoliberalismo e a Economia

neoclssica. A teorizao neoclssica certamente aquela que, no ramo da economia,
melhor fornece amparo ao neoliberalismo assim como este o modo mais coerente de
expresso poltica para as concluses neoclssicas. Isso se torna especialmente importante,
dado o destacado lugar ocupado pela economia dentro de uma sociedade ditada pelos
preceitos neoliberais, em que a economia se torna uma instncia privilegiada de decises de
qualquer carter que seja. No entanto, como ensina a experincia histrica, no processo de
implantao do neoliberalismo admitiu-se uma ampla gama de polticas econmicas muitas

28
das quais se encontravam amparadas por correntes de pensamento que no a neoclssica.24
Isso possvel porque o neoliberalismo um projeto poltico e lhe importam mais os fins
que os meios. Longe de se assemelhar a um receiturio rgido de polticas, o neoliberalismo
se constitui em torno de princpios orientadores.25 De fato, a conjugao entre rigidez de
princpios e plasticidade na aplicao de polticas constitui um trao de grande fora da
ideologia neoliberal, pois lhe confere fcil adaptao a diferentes pases e regies do globo.

Mas quais seriam os princpios orientadores das polticas neoliberais? Segundo essa
ideologia, a boa poltica econmica deve, antes de tudo, garantir liberdade aos mercados
como modo mais eficiente de maximizar o bem-estar social e evitar desperdcios de
recursos (ineficincia econmica). Esse argumento poderia ser cientificamente
comprovado utilizando-se, por exemplo, uma anlise neoclssica de equilbrio parcial, ou
seja, uma anlise de um mercado representativo que poderia ser entendida para qualquer
outro.

24
Um exemplo disso so os planos de estabilizao monetria adotados em diversos pases da Amrica
Latina. Em vrios desses planos, medidas heterodoxas, contrrias aos preceitos neoclssicos, foram
implementadas, sem que isso deformasse o carter neoliberal da estratgia desses governos. No caso
brasileiro, o ltimo plano de estabilizao, o Real, apesar de conter medidas heterodoxas, tinha uma viso
basicamente ortodoxa do processo inflacionrio, segundo a qual a desordem financeira e administrativa do
Estado a principal causa da inflao crnica que impede a sustentao do crescimento, perpetua as
desigualdades e mina a confiana nas instituies, como explicou o ento ministro da fazenda, Fernando
Henrique Cardoso (1994, p. 114). Do mesmo modo, o combate inflao era ali parte de uma estratgia de
desenvolvimento neoliberal, que continuou a ser implementada com as ditas reformas estruturais.
25
Com efeito, a heterogeneidade das polticas econmicas utilizadas na implantao do neoliberalismo levou
diversos cientistas sociais, como o economista Paulo Nogueira Batista Jr. (1996), a questionar a validade
terica do conceito neoliberalismo. Segundo esses autores, o conceito no possuiria grande poder
explicativo, j que, concretamente, as polticas econmicas variaram significativamente de um pas a outro
variaram de caso a caso as polticas adotadas, a seqncia de implantao e o grau de aprofundamento. A
perspectiva aqui adotada defende que essa diversidade no depe contra a validade do conceito, mas
evidencia que a perspectiva neoliberal deve ser apreendida por sua estratgia em um plano estrutural, e no
por suas polticas de curto-prazo.

29
 Figura 1a Equilbrio de Figura 1b Poltica de
mercado controle de preos
P P
S S

a
a
e
p* p*
b f
b max
p
c
D D

q* Q q q* Q

Na figura 1a, p* o preo de equilbrio, vigente caso o mercado seja deixado em

liberdade. Em termos de bem-estar, tem-se nesse momento que o excedente do produtor,
que mede o benefcio obtido por produtores no intercmbio, igual rea do tringulo b;
enquanto o excedente do consumidor representado pela rea a. Suponha-se que o governo
intervenha nesse mercado, por exemplo, estabelecendo uma poltica de controle de preos
que imponha um preo inferior quele de equilbrio como visto na figura 1b. O preo
efetivo torna-se agora pmax, e o governo imagina que, com isso, melhorou a situao dos
consumidores. Contudo, o novo preo desincentiva a produo e a oferta reduzida at o
ponto q. O que se observa nesse novo ponto em que opera a economia, que uma parte do
excedente do produtor, representada pela rea b, de fato transferida para os
consumidores, mas outra parte do excedente do consumidor, e, perdida em virtude da
reduo da produo. O novo excedente do produtor bem menor (rea c) e o novo
excedente do consumidor tem um resultado ambguo, representado pela rea (a+ b).
Porm mais do que isso, o que a figura revela que haveria uma perda para a sociedade
como um todo, a rea (e+f). Essa rea chamada de peso morto e denota exatamente a
ineficincia econmica gerada pela interveno estatal. Nesse caso, fcil perceber que
caso o governo no tivesse intercedido os resultados seriam mais satisfatrios.26

26
Note-se, existem inmeras formas por meio das quais o governo pode intervir na economia tais como,
quotas de produo, polticas de preo mnimo, impostos e tarifas etc. No o objetivo aqui mostrar o efeito
de cada uma delas na viso dessa teoria, mas deve-se dizer que, via de regra, todas elas teriam como efeito

30
 preciso observar, porm, que esta anlise somente possuiria validade em uma
situao de concorrncia perfeita, ou seja, na qual se supe haver um grande nmero de
produtores autnomos, consumidores com perfeito conhecimento dos preos de mercado e
bens homogneos (sem nenhum grau de diferenciao entre eles). claro que os
economistas neoclssicos no esperam que esses pressupostos sejam encontrados
corriqueiramente. Boa parte de seu argumento justamente que, uma vez que esse regime
concorrencial capaz de assegurar o desempenho econmico ideal, qualquer interveno na
economia somente se justifica caso busque aproximar a realidade a esse tipo de modelo.27

Historicamente, a aplicao dessa perspectiva significou adotar polticas de reduo

do Estado e desregulamentao de todo e qualquer mercado, isto , polticas pr-mercado.
Foi com essa perspectiva que o neoliberalismo embasou seu diagnstico dos problemas
econmicos e sociais e formulou sua estratgia de desenvolvimento.

Segundo o seu argumento, o excesso de interveno do Estado gera crises, como

demonstrariam a crise dos 1970, para o capitalismo mundial, ou a crise da dvida, na
Amrica Latina dos 1980. Seja com interveno direta na esfera produtiva, seja com
tentativas de controlar a economia pela legislao, a interveno estatal leva a economia a
operar em um ponto sub-timo e cria tendncia inflacionria.28 Portanto, a nica forma de
lograr um desenvolvimento sustentado deixar que este seja puxado pela iniciativa privada,
orientada pelas foras mercado.

colateral a gerao de um peso morto, ou seja, de uma perda de eficincia, para a economia. Ademais,
importante observar que embora essa anlise tenha cunho marcadamente neoclssico, muitas outras escolas
aceitariam seus resultados. Esse raciocnio dificilmente ofenderia, por exemplo, a um Novo-Clssico ou a um
Novo Keynesiano. A principal contestao oriunda destes poderia vir da contestao aos pressupostos de
concorrncia e informao perfeitas, ou de plena mobilidade de capitais talvez, mas no uma condenao
metodolgica mais profunda de modo que se aceita que, caso os pressupostos sejam corroborados, os
resultados so vlidos.
27
Esse tipo de posio por parte dos economistas neoclssicos gerou, e gera, inmeras crticas dentro das
cincias econmicas. Um bom exemplo oferecido pelo movimento Ps-Autista, para quem essa dissociao
neoclssica com relao realidade tal e qual uma patologia, o autismo. Maiores informaes sobre o
movimento em <www.paecon.net>. Uma resenha crtica a esse respeito pode ser encontrada em Combat et
alli (2004).
28
H, nesse sentido, uma retomada da velha teoria quantitativa da moeda, segundo a qual a inflao
explicada primordialmente pelo aumento da quantidade de moeda em circulao, e esta seria por pressuposto
de controle exclusivo dos governos. Assim, se conclui que todo aumento generalizado de preos tem por
contraparte o excesso de gasto pblico.

31
 Assim, para colocar um pas na rota de desenvolvimento, o primeiro passo seria
estabilizar a economia, pois o aumento dos bons investimentos s se d em um ambiente
macroeconmico estvel. Em segundo lugar, seria preciso desmontar os aparatos de
interveno pblica. Uma srie de reformas seria necessria, das quais se destacam:
privatizao das empresas pblicas, desonerando o Estado e diminuindo sua interveno
direta; flexibilizao do mercado de trabalho, pois a tentativa do Estado e dos sindicatos de
impor regras neste mercado seria fonte de desestmulos atividade produtiva, sendo mais
responsvel por desemprego do que o contrrio; liberalizao comercial, ou seja, diminuir
ou acabar com subsdios e impostos exportao/importao, para estimular o comrcio
internacional e promover ganhos de eficincia via especializao produtiva; abertura e
desregulamentao financeira, pois o livre fluxo de capitais levaria ao equilbrio naquele
mercado, estabelecendo uma taxa de juros correta capaz de financiar a iniciativa privada e
gerar lucros aos portadores de poupana ociosa. Assim, essas reformas, se inseridas em um
macro-ambiente favorvel, estabeleceriam bases slidas para a retomada do crescimento
econmico sustentado, capaz inclusive de trazer melhoras sociais.29

Sistematizando o que foi dito, observa-se que a estratgia neoliberal consiste de trs
momentos: i) estabilizao macroeconmica, ou seja, controle da inflao e do gasto
pblico; ii) reformas estruturais onde se encaixa todo aquele rol de polticas defendidas e
aplicadas nas ltimas dcadas; iii) retomada do desenvolvimento econmico, com aumento
da taxa de investimento calcado no setor privado, promovendo o desenvolvimento
econmico. importante enfatizar que esses so os trs momentos lgicos, e no histricos,
da estratgia. Na prtica, se poderia ver, como se viu de fato, uma justaposio no tempo de
medidas de estabilizao e reformas estruturais.30 No entanto, do ponto de vista lgico, a

29
A relao entre neoliberalismo e o setor social desenvolvida na seo seguinte. Adianta-se, no entanto,
que essas melhoras sociais seriam funo, principalmente: da eliminao dos efeitos perniciosos da inflao
sobre as camadas mais baixas da populao; do estabelecimento da rota de trajetria de crescimento
equilibrado, dentro da qual as nicas formas de desemprego existente seriam o voluntrio e friccional; alm
do prprio efeito gerado pelo aumento da quantidade de bens, causada pela maior eficincia produtiva e pelo
favorecimento do comrcio.
30
De fato, Baruco e Garlipp (2005, p.1760.) enfatizam que as reformas estruturais desempenharam um papel
significativo na estabilizao monetria: [...] o processo de abertura comercial contribuiu junto ao controle
inflacionrio, justamente porque provocou uma maior competio da produo domstica do pas que a
adotou com os produtos externos, contribuindo para que os preos domsticos no subissem para alm dos
preos externos. A abertura financeira, atravs da entrada de capital externo, ao provocar a valorizao da

32
estabilizao monetria seria um pr-requisito para a que as reformas pudessem
efetivamente transformar as estruturas econmicas, e esses dois momentos, estabilizao e
reformas, constituiriam o passo indispensvel para o desenvolvimento.

Como se mencionou anteriormente, a forma como foi implementada concretamente

essa estratgia em cada lugar variou de acordo com as especificidades nacionais. Nos pases
europeus, onde havia um Estado de Bem-Estar constitudo, a flexibilizao do mercado de
trabalho foi um tpico muito enfatizado e disso a prova maior a pioneira Inglaterra,
onde sindicatos histricos foram completamente aniquilados em questo de poucos anos,
apesar da resistncia que o tema encontrou em outros pases.31 J na periferia, onde a
despeito das legislaes trabalhistas subsistiam inmeras formas de reduzir os custos
salariais, freqentemente viu-se a nfase recair em outras questes.32

Uma experincia particularmente importante para o presente trabalho foi a

formalizao dada aos princpios orientadores do neoliberalismo, na Amrica Latina no fim
dos 1980. A agenda de reformas e polticas criada nessa ocasio foi chamada de Consenso
de Washington, sendo mais tarde reformulada e se tornando o ps-Consenso de
Washington. Ambas as verses seguiram, mais ou menos o mesmo formato, que inclua
sees de debate entre economistas latino-americanos sediadas pelo Institute for
International Economics em Washington, e a posterior publicao de suas concluses.33

taxa de cmbio, tambm auxiliou no controle dos preos. Alm do mais, a valorizao cambial faz com que os
insumos importados fiquem mais baratos, reduzindo com isso os custos da produo interna. [...] O processo
de privatizao tambm cumpriria um importante papel junto ao esforo estabilizador, dado que os recursos
arrecadados pelo Estado seriam (supostamente) direcionados para o abatimento do estoque da dvida pblica,
o que reduziria a necessidade intertemporal de emisso monetria, controlando assim a acelerao da inflao.
A flexibilizao e desregulamentao do mercado de trabalho, ao reduzir os encargos trabalhistas, cumpriria o
papel de manter os preos controlados, ainda que ocorra presso pela manuteno ou alta das taxas de lucro
internas.
31
Uma anlise detalhada do caso ingls pode ser vista em Antunes (2000, captulo 5).
32
O caso brasileiro bastante ilustrativo aqui. Como explica o economista Jos Marcio Camargo (1996, p.
18), apesar da pesada regulamentao, o mercado de trabalho no pode ser considerado rgido no Brasil por
uma srie de motivos, entre eles: porque embora essas restries [ao mercado de trabalho] estejam previstas
em lei, e algumas at mesmo na Constituio, so passveis de negociao nos tribunais do trabalho. Isso
torna o custo no-salarial da mo-de-obra flexvel para a firma, mesmo no caso de o salrio real ser rgido; e
porque h incentivos para que empregados e empregadores no cumpram a lei, no assinando contratos ou
no observando todas as limitaes impostas pela legislao.
33
Veja-se Williamson (1990) e Williamson e Kuczynsky (2004).

33
 A expresso Consenso de Washington foi cunhada por John Williamson,
professor do Institute for International Economics. O perodo em questo era
profundamente conturbado, marcado pela crise da dvida e pelas negociaes entre os
governos latino-americanos e seus credores. Ainda assim, de acordo com Williamson
(1990, 2004c), haveria um consenso em torno de 10 medidas que deveriam ser adotadas
pelos governos latino-americanos com o pronto apoio de Washington:

1. dficits oramentrios... pequenos o bastante para serem financiados sem

recurso ao imposto inflacionrio;
2. gastos pblicos redirecionados de reas politicamente sensveis que
recebem mais recursos do que seu retorno econmico capaz de
justificar... para campos negligenciados com altos retornos econmicos e
o potencial para melhorar a distribuio de renda, tais como educao
primria e sade, e infra-estrutura;
3. reforma tributria... de forma que alargue a base tributria e reduza
alquotas marginais;
4. liberalizao financeira, envolvendo um objetivo final de taxas de juros
determinadas pelo mercado;
5. uma taxa de cmbio unificada a um nvel suficientemente competitivo
para induzir um crescimento rpido nas exportaes no tradicionais;
6. restries comerciais quantitativas a serem rapidamente substitudas por
tarifas que seriam progressivamente reduzidas at que fosse alcanada
uma taxa baixa uniforme da ordem de 10% a 20%.
7. abolio de barreiras que impedem a entrada de investimento estrangeiro
direto;
8. privatizao de empresas de propriedade do Estado;
9. abolio de regulamentaes que impedem a entrada de novas empresas
ou restringem a competio;
10. a proviso de direitos garantidos de propriedade, especialmente para o
setor informal. (Williamson, 2004c, p. 284)
Vale dizer, embora o Consenso tenha sido elaborado em colaborao com
economistas latino-americanos visando os problemas dessa regio, no tardou para que a
expresso fosse reconhecida como o mais clebre emblema da concepo neoliberal de
poltica no s na Amrica Latina, mas ao redor de todo o mundo.

A despeito da retrica de direita, para quem nada h de comum entre o Consenso e o

neoliberalismo,34 quando cuidadosamente analisadas, as medidas sugeridas pelo Consenso

34
O ex-presidente do Banco Central brasileiro, Armnio Fraga (2004, p. x), oferece um depoimento que
ilustra a referida posio: para mim curioso que, anos depois de sua criao por Williamson, o Consenso
de Washington seja visto como um manifesto neoliberal, at mesmo com um qu de radicalismo de direita.

34
de Washington revelam-se em dia com os desejos mais ardorosos de qualquer liberal (ou
neoliberal): em todos os casos se trata de reduzir a participao do Estado na economia,
favorecer/liberalizar o fluxo internacional de capitais (comercial, produtivo e financeiro) e
proteger os direitos destes (garantindo os direitos de propriedade).

Em fins dos anos 1990, comeou a se disseminar a idia de que era necessrio rever
as medidas propostas pelo Consenso de Washington. Naquilo que ficou conhecido como o
ps-Consenso de Washington, partia-se da constatao de que dcada perdida de 1980
somava-se outra mais que perdida nos 1990, no obstante as reformas estruturais em
curso. O ps-Consenso, entretanto, procurava dissociar o mau desempenho das economias
latino-americanas e o carter das polticas ali implantadas.35 A avaliao do ps-Consenso,
comeada no Banco Mundial (ver Bustelo, 2003) e apoiada pelo prprio Williamson
(2004a, 2004b), que os resultados econmicos decepcionantes da Amrica Latina ps-
reformas tm trs grandes causas.

Primeiramente, Williamson sugere que esses resultados negativos foram em parte

causados pela seqncia de crises financeiras que teve lugar a partir de 1994. Segundo o
autor essas crises s vezes exgenas, mas quase sempre devidas a escolhas polticas
mopes na regio [latino-americana], desempenharam um papel esmagadoramente
importante na interrupo do progresso. (Williamson, 2004c, p. 270) Essa viso defendia,
especialmente, que o modo como se deu a liberalizao financeira na Amrica Latina no
foi adequada, deixando os pases ali localizados vulnerveis s crises financeiras.

John no nada disso. No contexto histrico em que o Consenso foi proposto, tratava-se de uma resposta
correta a problemas concretos diagnosticados por Williamson com a sua habitual competncia.
35
Na mais completa inverso diz Fraga (2004, p. ix), no prefcio do livro em que Williamson e Kuczynsky
formalizam o ps-Consenso: boa parte dos escritos sobre o tema tende a atribuir o relativo fracasso da
Amrica Latina na dcada de 90 a uma suposta nfase no Consenso de Washington, deixando de lado o fato
de que na maioria dos pases o Consenso no foi aplicado, especialmente no que tange aos aspectos
macroeconmicos. Prova disso foram as inmeras crises de natureza fiscal, cambial e financeira que
assolaram a regio nas ltimas duas dcadas. Assim, o Sr. Armnio Fraga consegue provar que a crise latino-
americana no responsabilidade das polticas divulgadas pelo Consenso exatamente pela existncia da crise.
No satisfeito prossegue, Uma conseqncia dessa interpretao a persistncia de uma eterna busca de
modelos alternativos na Amrica Latina. Esses so, em geral, ao mesmo tempo menos rigorosos no campo
macro e mais criativos no estrutural. [...] Essas propostas freqentemente so apresentadas como um
substituto menos custoso boa poltica macroeconmica, o que no o caso. Na verdade, o sucesso depende
em ltima instncia da implantao consistente e paciente de boas polticas macro e microeconmicas.
(Idem, ibidem. Grifos nossos.)

35
Exatamente por isso, sugerir-se-ia, em segundo lugar, que houve deficincias e/ou
insuficincias na aplicao das reformas de primeira gerao (aquelas preconizadas pelo
Consenso no incio dos 1990). Assim, o mau desempenho econmico poria em evidncia a
necessidade de reorientar umas (como a desregulamentao financeira) e levar a cabo
outras das reformas j iniciadas na regio, mas ainda inconclusas como as privatizaes,
desregulamentao e liberalizao de alguns mercados, avanando, principalmente, na
flexibilizao do mercado de trabalho. (Williamson, 2004a, p. 9) Por fim, a terceira causa
de problemas residiria em fatores que, por contingncias histricas, no foram devidamente
tratados no Consenso, constituindo esses objetos da segunda gerao de reformas
estruturais. Essa nova agenda de reformas se organiza em torno de dois tpicos: reformas
institucionais, fundamentalmente para eliminar a corrupo e o populismo que ainda
rodeiam os governos latino-americanos; e uma agenda social, melhor tratada na seo
seguinte, de polticas voltadas mitigao de pobreza, desigualdade etc., mas ainda
comprometidas com a eficincia econmica.

A reformulao ortodoxa do diagnstico do Consenso de Washington no ps-

Consenso foi impulsionada pela prpria incapacidade daquele em oferecer os resultados
prometidos. Sua nova formulao procurou em grande medida atribuir esses problemas a
uma ordem externa, responsabilizando s vezes crises exgenas, s vezes governos
corruptos e mopes, ou ainda a existncia de falhas de mercado. Este ltimo argumento
ganhou destaque pela voz do economista, j laureado com o prmio Nobel e ex-diretor do
Banco Mundial, Joseph Stiglitz. Partindo de uma perspectiva econmica Novo Keynesiana,
Stiglitz argumentou que as polticas defendidas no bojo do Consenso de Washington eram,
de fato, neoliberais e haviam contribudo para o desastre econmico da periferia capitalista.
Sua perspectiva no rechaava as anlises e reformas ortodoxas, mas defendia que o
desenvolvimento dependia de um novo aparato gerencial e outros marcos regulatrios. Essa
viso foi, ainda que no sem ressentimentos, prontamente incorporada perspectiva do ps-
Consenso que alguns, inclusive, preferiram chamar Consenso de Washington com rosto
humano. (Bustelo, 2003, p. 9)

36
1.3 Neoliberalismo e a Economia do bem-estar

Como se procurou explicar na seo anterior, o pssimo desempenho do setor social

foi uma das molas propulsoras de reformulaes na estratgia neoliberal como expressa
pelo Consenso de Washington. Contudo, no seria verdico afirmar que foi somente a partir
deste momento que o pensamento ortodoxo passou a se interessar por polticas sociais.

No bojo de transformaes econmicas promovidas pelas reformas estruturais do

neoliberalismo, pode-se dizer que o setor social ocupava lugar de destaque. No centro
capitalista, sobretudo na Europa, isso ocorria virtude do alto grau de compromisso estatal
com a promoo de servios sociais. Ao mesmo tempo, na periferia a misria visvel a olho
nu em toda parte tornava sempre necessrio um posicionamento a respeito do tipo de
poltica social capaz de elevar o bem-estar da populao pobre seno por causas mais
nobres, no mnimo por um critrio de manuteno da coeso social.

Obviamente, a primeira determinao fundamental para promover a elevao do

bem-estar, desde a tica neoliberal, era o fortalecimento dos mecanismos de mercados.
Como se procurou destacar anteriormente, a interveno estatal criaria ineficincias
reduzindo o bem-estar nacional agregado. Partindo do ponto de vista dos indivduos, os
economistas neoclssicos procuravam mostrar os benefcios dessa posio atravs dos
chamados teoremas do bem-estar.

A Economia do bem-estar, ramo da cincia econmica que estuda os problemas

relativos avaliao das diferentes sociedades, se fundamenta em dois teoremas. Em
termos sintticos, o primeiro teorema do bem-estar garantiria que todo equilbrio
encontrado por meio de um mercado competitivo Pareto-eficiente.36 A idia que em
uma sociedade de livre mercado existe a troca quando esta vantajosa para os indivduos
envolvidos, e esta persiste at que no seja possvel realizar trocas com vantagens para

36
O termo eficincia de Pareto (tambm chamado de timo de Pareto) foi cunhado em homenagem ao
economista italiano Vilfredo Pareto, que viveu no incio do sculo XX. Segundo esse conceito define-se como
timo social aquela situao na qual nenhum indivduo pode melhorar de condio (aumentar sua utilidade)
sem que um outro piore.

37
todos. A noo de timo de Pareto pode ser entendida a partir da Caixa de Edgeworth
abaixo.

Figura 2 Caixa de Edgeworth

Xb Ob

Zb

Ya Zb E Yb
E
Zb E
Za

I Za
Za R=-px/py
Oa
Xa

A caixa mostra as curvas de utilidade de dois agentes econmicos representativos (a

e b), que, por hiptese, tm preferncias bem comportadas (sendo Z<Z<Z) e suas
dotaes de dois produtos diferentes (X e Y). Qualquer ponto na caixa indica uma certa
distribuio dos bens, e portanto um certo nvel de utilidade para ambos os agentes. O que a
anlise da caixa pretende mostrar que em qualquer ponto fora da curva de contrato, que
formada pela sucesso dos infinitos pontos de equilbrio presentes na caixa, continua a
existir incentivos para troca. Observe-se o ponto I, escolhido arbitrariamente e localizado
sobre as curvas Za e Zb. Nessa situao ainda existe incentivo para troca porque a pode
aumentar sua utilidade sem que b piore, de modo que as trocas continuam e os agentes se
movem sobre a curva de indiferena Z de b; ao longo do processo, b no tem seu grau de
utilidade alterado, enquanto a atinge curvas de indiferena cada vez mais altas at o ponto
em que as curvas Za e Zb se tangenciam, no ponto de equilbrio E. Nesse ponto, qualquer
troca adicional levaria um dos dois agentes a um nvel de utilidade inferior indicando que
esse ponto um timo de Pareto. As trocas efetuadas definem tambm os preos relativos
que passam a vigorar na sociedade, indicados pela inclinao da reta que tangencia as duas

38
curvas de utilidade no ponto de equilbrio.37 Nesse ponto o bem-estar social
necessariamente mximo do contrrio ainda haveria incentivos a continuar trocando.

O segundo teorema do bem-estar define que todo equilbrio Pareto-eficiente pode

ser encontrado por meio de um mercado competitivo. Isso significa que qualquer um dos
mltiplos pontos capazes de maximizar o bem-estar social pode ser atingido atravs dos
mecanismos de mercado na figura 2, isso significaria transitar sobre a curva de contrato
at o ponto em que a distribuio considerada justa. As implicaes desse teorema em
termos de poltica so importantssimas, pois segundo ele, caso no se considere justa uma
determinada distribuio de renda, no se deve suprimir ou contrariar o mercado, mas sim
incentivar a transio de um ponto de equilbrio a outro.

preciso observar, contudo, que a posio que a teoria neoclssica assume com
relao distribuio e o bem-estar ou de renda, fazendo a transposio entre utilidade e
dinheiro em uma determinada sociedade no necessariamente afeita a polticas
redistributivas. Em geral, a economia neoclssica argumenta que sua responsabilidade,
enquanto cincia termina no ponto em que entram os valores.38 No seria sua tarefa
escolher qual o ponto de equilbrio no qual a economia deveria operar, mas to somente
apontar os meios tcnicos para que a produo se desse no ponto escolhido. Desse modo, a
Economia do bem-estar em seu argumento mais cru, de base utilitarista, 39 prefere se abster
de posies normativas com relao distribuio do bem-estar na sociedade em favor

37
Alm de expressar os preos de equilbrio, a reta representa a restrio oramentria de cada agente.
Fazendo R = px X + py Y, chega-se a um valor que a restrio e expressa, em termos monetrios, as
utilidades de cada agente.
38
A busca de se livrar de qualquer tipo de valores, a chamada metafsica, uma antiga questo
metodolgica que assola vrias teorias (filosficas, sociolgicas, econmicas etc.) nos mais diversos ramos
das cincias sociais. As desventuras da economia neoclssica em busca de um discurso neutro e sua devida
crtica podem ser vistas, por exemplo, em Duayer, Medeiros e Paincera (2001).
39
O utilitarismo uma filosofia moral originada no sc. XIX, segundo a qual o princpio que rege todas as
aes humanas o hedonismo e, por isso, considera como ao boa/correta a busca do prazer (utilidade). De
acordo com os filsofos utilitaristas, o princpio deveria funcionar igualmente para a coletividade dos
indivduos, de sorte que uma sociedade boa seria aquela em que o bem-estar fosse mximo, no importando
como se distribui o usufruto deste entre os membros da sociedade. (ver Bentham, 1979)
Os princpios utilitaristas foram incorporados cincia econmica com o advento da revoluo
marginalista ainda no sculo XIX. (ver Jevons, 1983) importante observar que o princpio da utilidade
sofreu inmeros refinamentos dentro da Economia, sendo, em certo momento, parcialmente substitudo pela
noo microeconmica de preferncia; ainda assim, contudo, fcil constatar seu legado teoria
neoclssica dentro da microeconomia ortodoxa e no pressuposto de racionalidade econmica bsico a esta.

39
da eficincia econmica. Porm, e isso fundamental para definio de uma estratgia de
combate s mazelas sociais, isso no significa que a economia neoclssica condene
necessariamente polticas redistributivas, significaria sim que no h necessariamente
argumentos econmicos para faz-lo.

Destarte, a posio poltica que assume a teoria neoclssica a partir da no

consensual. Esse j conturbado debate ficou especialmente complexo a partir dos anos
1970, com o acirramento das contradies da economia capitalista e a crtica ao
utilitarismo. Das posies a emergentes, pelo menos duas deveriam ser destacadas: uma
mais radical que se poderia chamar de anti-igualitria; e outra que se pode chamar de
liberal-igualitria, que busca justificativas econmicas e ticas para defender certo tipo de
eqidade.

De acordo com a primeira perspectiva a desigualdade de rendimentos , em geral,

expresso das desigualdades prprias a cada indivduo, desigualdades congnitas ou
adquiridas como ps Francisco Ferreira (2000, p. 135), diferenas entre indivduos no
que diz respeito s suas caractersticas natas, como raa, gnero, inteligncia e/ou riqueza
inicial [sic] ou diferenas entre indivduos no que diz respeito a caractersticas
individuais adquiridas, como nvel educacional, experincia profissional etc..40 Mas, ainda
que no o fosse, a desigualdade social desempenharia um papel importante, na medida em
que cria incentivos laboriosidade e ao engenho dos indivduos e, assim, gera um
significativo incremento agregado produo. Ademais, seria preciso encarar o fato de que
algumas pessoas teriam maior aptido para ocupar, na sociedade, postos de liderana (ou
simplesmente de maior relevo) e essas pessoas deveriam ser recompensadas de acordo com
seus postos. De um modo ou de outro, a manuteno de uma ordem social inqua teria a
peculiar vantagem de estimular os indivduos a buscar a ascenso social, resultando em

40
Ferreira, que foi um dos coordenadores do ltimo Relatrio de Desenvolvimento do Banco Mundial
sugestivamente intitulado Equity and developmet, no um partidrio dessa posio anti-igualitria. Em sua
sistematizao das possveis causas para existncia de disparidades de renda, o economista considera que
existiriam ainda outras trs fontes de desigualdades, estas mais ou menos externas aos indivduos. Duas
associadas aos mercados de fatores de produo, uma fruto das diferenas que naturalmente existem entre
empregos diferentes e outra associada a distrbios ou imperfeies (falhas) naquele mercado. Por fim, uma
terceira fonte de desigualdade seria demogrfica [sic], incluindo decises de formao de domiclio
(matching), de fertilidade [sic], de coabitao ou separao domiciliar. (Ferreira, 2000, p. 136)

40
benefcios para toda a sociedade.41 Dessa forma, a desigualdade no seria
intrinsecamente ruim (muito pelo contrrio), mas se por um acaso os membros de uma
sociedade se vissem incomodados com o nmero de pobres existentes, haveria sempre a
possibilidade de redistribuir renda por meio da caridade privada ou pblica (i.e., polticas
assistenciais).42 Embora esse argumento tenha tido um perodo de maior aceitao, ele
hoje o menos freqentemente ouvido, provavelmente por seu baixo apelo poltico.

A segunda forma de encarar a questo encontra-se embasada na noo de igualdade

de oportunidades. O desenvolvimento mais acabado dessa vertente foi dado pelo ganhador
do prmio Nobel de economia Amartya Sen e sua assim-chamada abordagem das
capacidades.43 De acordo com Sen (2001), o ponto de partida da discusso sobre igualdade
a definio igualdade de qu? Segundo o economista, quase todas as teorias de bem-
estar pressupem algum tipo de igualao social, mesmo as utilitaristas. Sua proposta de
tica e justia, que se buscasse igualar as oportunidades individuais. Segundo essa
abordagem, o enfoque sobre as oportunidades em grande medida superior alternativa
mais comum na Economia do bem-estar, de enfocar os resultados em termos de

41
Ademais, Milton Friedman (1988, p. 148) prope a ttulo de demonstrar a incorreo do ideal igualitrio o
seguinte exerccio mental: Suponhamos que existam quatro Robinson Cruso abrigados em quatro ilhas
diferentes, prximas umas das outras. Um teve sorte de chegar a uma ilha grande e frtil, que lhe permite
viver bem com facilidade. Os outros chegam a ilhas pequenas e ridas, nas quais s conseguem sobreviver
com dificuldade. Um dia, tomam conhecimento da existncia um dos outros. Naturalmente, seria muita
generosidade da parte do Robinson da ilha grande convidar os outros a se mudarem para l e compartilharem
de sua riqueza. Mas suponhamos que no o faa. Estariam os outros trs justificados se se reunissem e o
obrigassem a compartilhar suas riquezas com eles?. Friedman parece ignorar que o processo histrico de
concentrao de renda e riqueza no se deu exatamente de forma to cndida quanto o nado de Cruso.
42
Friedman (1988, p.171) explica que a mitigao da pobreza um caso no qual se poderia eventualmente
recorrer ao Estado por se tratar de um bem pblico: Fico angustiado com o espetculo da pobreza, e sou
beneficiado com o alvio de tal situao. Mas sou igualmente beneficiado, quer seja eu quer seja outra pessoa
que contribua para tal alvio. Portanto,os benefcios da caridade de outras pessoas estendem-se a mim.
Colocando a questo de outra forma, ns todos estamos dispostos a contribuir para minorar a pobreza, desde
que todos os outros tambm contribuam.
43
O recente Relatrio de Desenvolvimento do Banco Mundial (2005, p. 77), cujo foco a desigualdade
social, ajuda a perceber o alcance de tal teoria e elucida um pouco da historia da Economia do bem-estar:
Modern theories of distributive justice have largely moved beyond utilitarianism, in part because of its
fundamental lack of concern with the distribution of welfare. Since the early 1970s, a number of influential
thinkers, including John Rawls, Amartya Sen, Ronald Dworkin, and John Roemer, have made separate and
important contributions to the way we think about equity. Although the theories of justice and social choice
proposed by each of them are different in important respects, they share much in common. [] Despite
important (but subtle) differences, all four thinkers have contributed to shifting the focus of social justice from
outcomes to opportunities.

41
utilidade/renda dos indivduos. Sucintamente, essa superioridade decorreria, antes de tudo,
da existncia de outras dimenses que interferem nas utilidades individuais, mas no
podem ser apreendidas pelo rendimento. O desenvolvimento como liberdade, como posto
no ttulo do famoso livro de Sen (2000), pretende exatamente que se passe a considerar as
oportunidades, ou liberdades, ao invs dos resultados econmicos o parmetro de justia e
objetivo da igualdade social.

Nesse sentido, a pobreza apreendida pelo enfoque das capacidades como um

cerceamento das liberdades fundamentais dos sujeitos. A soluo estaria, portanto, na
ampliao das oportunidades, ou melhor, em sua prpria linguagem, na ampliao dos
conjuntos capacitrios do indivduo pobre.44 Em termos polticos, a implicao deste tipo
de abordagem que se deixa de falar em redistribuio de renda ou riqueza para passar a se
discutir a redistribuio de ativos-chave:

The assets that poor people possessor have access todirectly contribute to
their well-being and have a potent effect on their prospects for escaping poverty.
Human, physical, natural, financial, and social assets can enable poor people to
take advantage of opportunities for economic and social development (just as
their lack can prevent this). Expanding the assets of poor people can strengthen
their economic, political, and social position and their control over their lives.
Assets empower the poor. (Banco Mundial, 2001, p.96)
Sobretudo trs ativos seriam tidos como fundamentais para ampliar as capacidades
dos pobres: terra,45 crdito e, principalmente, educao cuja peculiar vantagem seria que,
uma vez adquirida, no se pode voltar a perd-la.

44
A definio de Sen (2001, p. 234-235) para capacidade que esta no significa o mesmo que capacidade
(ability) no sentido ordinrio do termo, como quando se diz que A pessoa P capaz de nadar, porque neste
sentido, capacidade no implica oportunidade: P pode ser capaz de nadar mesmo sem ter a oportunidade
de nadar; capacidade um termo seniano que abrange oportunidade. Nesse sentido, o conjunto
capacitrio anlogo, no espao de capacidades, ao conjunto oramentrio (budget set) no espao de
mercadorias: o conjunto dos pacotes alternativos de bens que algum pode adquirir dada sua restrio
oramentria e tambm anlogo no discurso seniano noo de oportunidades reais ou liberdades
substantivas.
45
importante ressaltar que a reforma agrria nos moldes propostos em nada se assemelha quela
defendida nas lutas por reformas de base na Amrica Latina do meio do sculo passado. Isso fica mais que
evidente quando Williamson (2004a, p. 15), em tom conservador, pinta de rosa os gravssimos conflitos da
questo fundiria no Brasil: Reforma agrria. o programa brasileiro de anos recentes para ajudar os
trabalhadores rurais a comprar terra de proprietrios de latifndios oferece um modelo. Os proprietrios no
sentem seus interesses vitais ameaados e, ento, no recorrem a medidas extremas para contrariar o
programa. Os direitos de propriedade so respeitados. Os trabalhadores rurais obtm oportunidades mas no
benefcios diretos para seu sustento o que parece ser o que desejam.

42
 No debate de poltica social, entretanto, o que se observa em geral um
posicionamento bem mais amplo e muito menos conciso. Efetivamente a ideologia
neoliberal adota uma posio pragmtica com relao s questes ticas implicadas em
todo este debate: aceitam de bom grado argumentos tanto da posio dita anti-igualitria,
quanto daquela que se chamou de liberal-igualitria, e da posio pretensamente neutra
utilitarista.46 Essas trs formas de capturar o problema da desigualdade foram, em
momentos distintos, utilizadas pelos idelogos do neoliberalismo em cada caso para
justificar posies polticas diferentes.

At aqui foi dito que o neoliberalismo embasa suas consideraes sobre a Economia
do bem-estar na tica econmica ortodoxa. Agora, para explicitar o que se poderia chamar
da agenda social de sua estratgia de desenvolvimento, ou seja, o modo como essa
concepo se traduz em polticas, utilizar-se- como fonte principal os textos do Banco
Mundial, instituio que melhor personificou e difundiu essa estratgia de combate
pobreza.

J se identificou que o diagnstico neoliberal sugere que a luta contra a pobreza

comea com a garantia de liberdade aos mercados. A produo eficiente resultante de
mercados liberalizados, tanto no front interno como comrcio internacional, aumentaria o
bem-estar da sociedade como um todo. Particularmente, isso seria benfico aos pobres, pois
as reformas estruturais, to logo maturassem, seriam responsveis pelo crescimento
gerando mais empregos e com melhores remuneraes (em virtude da maior
produtividade)47 alm de eliminar os efeitos nefastos da inflao sobre os pobres, que tm
mais dificuldade de proteger-se desse fenmeno que os demais setores sociais. Portanto, o
neoliberalismo tinha um discurso de que geraria distribuio de renda.

46
Os diagnsticos produzidos no interior do ps-Consenso de Washington, por exemplo, se encontram
rigorosamente apoiados sobre o enfoque das capacidades; no obstante, Williamson (2004c, p. 282) se
mostra pouco convicto a respeito: Os pobres precisam ser capacitados mediante o acesso aos ativos que lhes
permitiro ganhar uma vida decente em uma economia de mercado: educao, terra, crdito e
credenciamento. Talvez seja preciso dizer explicitamente que recomendamos esta agenda em funo do que
presenciamos em 2002, mas que ela no apresentado como verdade ltima.
47
Vale lembrar, segundo a teoria neoclssica, em um mercado competitivo os salrios so exatamente iguais
produtividade marginal do trabalho o que significa dizer que os trabalhadores recebem uma parcela da renda
igual quela com que contriburam para o produto.

43
 A estratgia neoliberal para gerar essa redistribuio sofreu, contudo, alteraes ao
longo do tempo. Enquanto no incio da dcada essa estratgia centrava-se basicamente em
medidas econmicas, com a aproximao de seu fim e o rotundo fracasso social, os
neoliberais moveram-se gradativamente para uma perspectiva mais ampla e
multidisciplinar.

Segundo o Banco Mundial, ainda no incio da dcada de 1990, o combate pobreza

deveria se apoiar em dois ps:

The evidence in this Report suggests that rapid and politically sustainable
progress has been achieved by pursuing a strategy that has two equally important
elements. The first element is to promote the productive use of the poors most
abundant asset labor. It calls for policies that harness market incentives, social
and political institutions, infrastructure, and technology to that end. (Banco
Mundial, 1990, p. 03)
Com relao a esse primeiro elemento o Banco Mundial defendia, portanto, que o
Estado deveria cuidar para que os mercados alocassem corretamente os recursos, evitando
intervir desnecessariamente ali e corrigindo eventuais falhas de mercado. Ademais, seria
preciso dar ateno redobrada ao mercado de trabalho, j que este seria o locus de onde
provm os rendimentos da maioria da populao pobre advindos de seu bem mais
abundante, o trabalho.48 (ver tambm Banco Mundial, 1995)

Para fazer o mercado de trabalho funcionar em favor das pessoas pobres, as

propostas neoliberais procuram invariavelmente, de um lado, incentivar as reformas para
desregulamentao do mercado de trabalho, que, em tese, criam incentivos produo ao
aumento do emprego;49 e, de outro lado, utilizar polticas de ampliao estoque do capital

48
Birdsall e Szkely (2004, p. 60) explicam com exatido a perspectiva neoliberal do problema: O principal
ativo das pessoas pobres seu prprio trabalho. Uma diferena notvel entre os lares pobres e os ricos na
Amrica Latina a menor participao dos pobres, com menor instruo, na fora de trabalho (no setor
assalariado). Uma razo para este resultado que os mecanismos tradicionais para proteger o trabalho na
Amrica Latina foram projetados por homens e para homens. [...] as regras resultantes acabaram por
desencorajar a contratao de mulheres, por um lado, impondo custos maiores para elas ao empregador
(devido a licenas-maternidade e outros custos) e, por outro, restringindo seu emprego ao perodo integral e
limitando a flexibilidade de horrio.
49
A desregulamentao do mercado de trabalho, um dos pontos bsicos da agenda neoliberal, foi exaltada
ainda mais no ps-Consenso de Washington. Nesse sentido, Jaime Saavedra (2004, p. 219) explica que, por
um lado, as reformas j implementadas nesse setor ainda no tiveram tempo necessrio para maturar,
enquanto, por outro lado, a demora com a flexibilizao deste mercado mantm incentivos informalidade::
os trabalhadores podem preferir [sic] o emprego informal por causa de certas caractersticas desejveis,
como a flexibilidade e independncia de ser autnomo, ou a possibilidade de escapar ao pagamento de certos
custos trabalhistas indiretos que no so muito valorizados por assalariados de baixa produtividade. Assim,

44
humano atravs, principalmente, do investimento em educao e treinamento. As
polticas voltadas acumulao de capital humano dos indivduos pobres seriam
responsveis por dar empregabilidade a estes e por elevar seus rendimentos. A
acumulao de capital humano seria necessria sobretudo nas naes perifricas, onde
grande parte do desemprego seria de causa tecnolgica. Assim, este tipo de poltica foi um
dos eixos do discurso social dos neoliberais, sendo freqentemente tratado o instrumento
que, isoladamente, tem maior poder para reduzir os problemas sociais. No por acaso
Williamson (2004a, p. 15) sugeriu que, na Amrica Latina, No h nenhuma esperana a
menos que o pobre adquira mais capital humano do que teve no passado.

O segundo elemento central no discurso do Banco Mundial (1990, p. 3) a proviso

de servios sociais bsicos para os pobres. claro que, dentro dos servios sociais bsicos
sugeridos pelo Banco, enfatizava-se a necessidade de prover servios de sade e educao
componentes do estoque de capital humano dos pobres.

Essa perspectiva no foi abandonada, mas ao longo da dcada, cedeu lugar a outra,
caracterizada por tentar acrescentar outras dimenses ao problema. A nova perspectiva foi
sacramentada no Relatrio de Desenvolvimento 2000/2001, com o mea culpa do Banco
pela imperfeio de sua estratgia anterior e a busca de uma abordagem do problema
centrada em: promover a igualdade de oportunidades, conforme elaborada pela abordagem
das capacidades, previamente desenvolvida; empoderar (empower) os pobres, o que
significaria aumentar a participao desses indivduos no processo poltico, fazendo as
instituies funcionarem para eles; e aumentar a rede proteo social dos pobres,
diminuindo sua vulnerabilidade contra choques econmicos e naturais. Sobretudo o
primeiro fator, de capacitar os pobres, considerado essencial, pois, como posto no
diagnstico do ps-Consenso de Washington, Sem ativos, os pobres no esto em posio
de explorar os benefcios potenciais dos mercados menos distorcidos que emergiriam com
as reformas estruturais. (Birdsall e Szkely, 2004, p. 54)

Exatamente como organizar, em termos de poltica, os trs objetivos algo que

pertenceria realidade particular de cada pas. O Banco acrescenta, contudo, que entre os

como a deciso de produzir seria tomada de modo racional, firmas e trabalhadores migrariam para
informalidade com benefcios mtuos.

45
trs h inmeras complementaridades. Quando os pobres tm mais oportunidades
econmicas isso lhes geraria um empoderamento em potencial assim como reduziria seu
risco frente a choques externos, por exemplo. Do mesmo modo, um indivduo em melhor
condies graas a uma rede de proteo social mais eficiente tem maiores chances de
aproveitar oportunidades, e assim por diante.

A essa concepo se adenda, recentemente, uma nfase na necessidade de

solucionar os problemas decorrentes das falhas de mercado, em dia com a crtica de
Stiglitz ortodoxia neoclssica do fim do sculo. Assim, em Banco Mundial (2005),
argumenta-se que essas falhas de mercado so responsveis pela dificuldade sofrida na
dcada passada em atingir um maior grau de eqidade de oportunidades. Especialmente as
imperfeies nos mercados de fatores de produo precisariam ser corrigidas, pois caso os
pobres no tivessem acesso a esses mercados, como em geral ocorre nos mercados de
crdito e terra, suas oportunidades seriam significativamente menores que as de seus
concidados.

Outrossim, deve-se lembrar que essa perspectiva delineada pelo Banco Mundial no
ficou restrita a esta instituio. Ela precisamente a mesma expressa pela agenda social
do ps-Consenso de Washington, pelos economistas do BID, do PNUD e, mesmo do FMI,
que a partir do incio do sculo passou a se interessar pelas polticas sociais de seus pases
membros cooperando com o Banco Mundial na cobrana dos Poverty Reduction Strategy
Papers.

Simultaneamente, a operacionalizao desses objetivos, em termos de poltica,

obedeceria, como notou Pochmann (2000, p. 62), trs importantes orientaes:
descentralizao, privatizao e focalizao. Atravs da descentralizao as comunidades
teriam maior acesso ao conhecimento sobre as polticas pblicas, podendo fiscaliz-las e
melhor direcion-las, reduzindo assim as falhas associadas atuao do governo.
Igualmente a privatizao de todos os servios que podem ser providos pelo mercado
contribuiria para eficincia econmica. Por fim, e no mesmo sentido, a focalizao das
polticas sociais, ou seja, o direcionamento dessas polticas somente s camadas mais
pobres da populao contribuiria para o equilbrio das contas pblicas, sobretudo em

46
situaes de insuficincia de recursos, ao mesmo tempo em que geraria menos distores
nos mecanismos de incentivo do mercado, criando portanto menos distores na economia.

importante enfatizar, embora essas formas de poltica sejam as mais coerentes

com a estratgia neoliberal, no h nesta ideologia um compromisso com elas. Por isso,
pode ser difcil imaginar neoliberais que entendam as polticas sociais universalizantes
como o modo adequado de resolver os problemas sociais, mas no impossvel encontrar
neoliberais que defendam pontualmente a universalizao, por exemplo. O importante
que essa poltica encontrar-se-ia inserida em uma concepo ampla para a qual a
organizao social deveria ser dada via mercado. Nesse caso, um desvio especfico em um
tipo de poltica no compromete a perspectiva mais geral.

Seguindo a noo familiar estratgia ampla de desenvolvimento neoliberal, sua

agenda social estabelece mais princpios de atuao que receitas propriamente ditas. A
concepo mais restrita s questes econmicas do incio dos 1990 pode ser encarada como
o quadro bsico de atuao, que em momento nenhum se deixou de defender, ao passo que
os desenvolvimentos posteriores lhe refinariam o argumento, explicariam o mau
desempenho social da dcada de 1990 e configurariam um novo plano de ao que no
contradiz, mas reafirma e se junta s polticas sociais fracassadas ao longo da dcada.

De fato, os resultados sociais negativos obtidos na dcada de 1990, em especial na

Amrica Latina onde coincidentemente as reformas neoliberais foram aplicadas com
vigor implacvel , serviram para atrair ao debate um grande nmero de cientistas sociais e
instituies internacionais, mas passaram longe de impulsionar uma resposta poltica a
altura da estratgia neoliberal. Nem mesmo se logrou responsabilizar as polticas
liberalizantes dessa estratgia pelos problemas que enfrentava a periferia capitalista, como
se pode apreender no discurso dos ex-economistas do BID Juan Londoo e Miguel Szkely.

el anlisis sugiere que la falta de progreso distributivo no puede ser atribuida a las
reformas estructurales. La dinmica distributiva de Amrica Latina puede ser
razonablemente explicada en trminos de la dotacin de los recursos primarios as
como la dinmica de acumulacin de capital fsico y humano durante los ltimos
26 aos. () En la medida en que las reformas estructurales contribuyeron
positivamente a la recuperacin del ingreso, la productividad y la inversin de
capital fsico, evitaron un deterioro mayor de la desigualdad. Es decir, si
Latinoamrica no hubiera comenzado a poner en prctica las reformas
estructurales, hoy la desigualdad sera mayor. (Londoo e Szkely, 1998, p. 196-
197, grifos nossos)

47
 Assim, o mais longe que chegou a comunidade internacional em seus esforos
contra a pobreza foi deflagrar uma campanha baseada sobre os mesmos princpios que na
dcada de 1990 proporcionaram um verdadeiro estado de mal-estar social, os Objetivos
de Desenvolvimento do Milnio (doravante ODM).

Os ODM se organizam em torno da proposta de atingir oito metas amplas at o anos

de 2015. O primeiro objetivo seria erradicar a fome a pobreza extrema. Os demais se
voltam rea da sade (reduzir mortalidade infantil, melhorar a sade materna e combater
doenas como a AIDS e a malria), da educao (universalizar o ensino primrio),
promover a igualdade de gnero, o desenvolvimento ambientalmente sustentvel e, por fim,
criar condies de cooperao entre naes desenvolvidas e em desenvolvimento. Embora a
consecuo desses objetivos incluam um grande nmero de polticas, de certo modo as
polticas voltadas construo de infra-estrutura e acumulao de capital humano teriam
certo destaque, pois funcionariam em prol de quase todas as metas:

Quando apropriadamente providos de capital humano, infra-estrutura e direitos

humanos bsicos numa economia baseada em mercado, mulheres e homens
podem conseguir emprego produtivo e decente atravs de iniciativa pessoal.
Quando a infra-estrutura, a sade e a educao so disponibilizadas amplamente,
os pases pobres podem integrar a diviso de trabalho global de maneira que
promovam o crescimento econmico, melhorem o padro de vida e aumentem a
sofisticao tecnolgica. (Projeto Milnio das Naes Unidas, 2005, p. 13, grifos
nossos)
Olhando atentamente, tirando pela menor preocupao com refinamentos tericos,
essa perspectiva exatamente aquela defendida h mais tempo pelo Banco Mundial, pelo
BID, PNUD etc. Com efeito, essas frases poderiam perfeitamente ter sido extradas, por
exemplo, da contribuio de Birdsall e Szkely (2004) ao ps-Consenso de Washington,
para quem implementar polticas sociais adequadas o mesmo que capacitar os pobres a
vencer sua condio por seu esforo prprio.

De fato, se h algo de mais proveitosamente importante nos ODM no

propriamente a possibilidade de se lograr os objetivos enunciados, mas sua capacidade de
pr em evidncia exatamente seu contrrio. Os ODM, pela prpria forma como foram
construdos mostram que, de um lado, se baseiam em uma concepo que no procura ver a
menor relao entre os problemas sociais e as sociedades na qual estes esto inseridos
(separando, dessa forma, causa e efeito como coisas independentes); de outro lado, os
ODM ajudam a salientar o carter meramente enunciatrio da luta contra pobreza e de

48
seus demais fins: em sua ltima meta, que conclama as naes ricas e pobres unio, deixa
claro como nunca que os problemas sociais enfrentados no so de ordem tcnica e sim
poltica. A referida unio no ocorreu, nem ocorrer nos termos que desejam os ODM,
porque estranha lgica que governa o modo de produo no qual se insere. Estes pontos
voltam pauta nas Notas Conclusivas do trabalho.

Pois bem, dado esse panorama do programa neoliberal, possvel, na prxima

seo, traar como a CEPAL se comportou diante da ascenso neoliberal e de seu reflexo
latino-americano nas formas de Consenso e ps-Consenso de Washington. O que se
buscar mostrar que, primeiro, houve uma mudana substancial na postura cepalina, e,
segundo, que o reposicionamento ideolgico cepalino impede que hoje as propostas da
instituio ainda configurem uma alternativa ao neoliberalismo.

49
 CAPTULO 2 A NOVA CEPAL: UMA ALTERNATIVA LATINO-
AMERICANA?

No captulo passado tentou-se explicitar com que entendimento se usa no presente

trabalho o termo neoliberalismo. Particularmente se quis mostrar como a ideologia
neoliberal, por seus prprios diagnsticos, fomenta certo tipo de polticas sociais, avesso ao
tipo de poltica do ps-guerra, do dito Estado de Bem-Estar. O objetivo deste captulo
avaliar em que medida se pode considerar a proposta poltica da CEPAL nos anos 1990, da
Nova CEPAL, uma estratgia alternativa quela j estudada.

Para a consecuo do referido propsito, o captulo estrutura-se da seguinte forma.

Primeiramente, feita uma seo discutindo brevemente os principais elementos tericos
do pensamento clssico da CEPAL, responsveis por torn-la uma instituio de
referncia na Amrica Latina. Tem-se em mente com isso estabelecer as bases para a
avaliao da pergunta houve ou no uma ruptura no pensamento cepalino? Em seguida,
toma-se como objeto o ncleo da estratgia novo-cepalina. Uma vez entendidos os marcos
gerais dessa perspectiva em anlise, procede-se um exame mais detalhado do discurso
novo-cepalino no que tange s polticas sociais.

2.1 Ps-guerra e o pensamento clssico da CEPAL

Durante os anos do ps-guerra a CEPAL ganhou renome por formular uma

concepo terica que ia de encontro aos preceitos da ortodoxia econmica de ento.
Profundamente marcada pelo ambiente ideolgico desenvolvimentista, essa concepo
ficou conhecida como sistema centro-periferia, por enxergar a economia mundial como
um nico e desigual sistema em que subsistiam pases centrais, os primeiros a se
industrializar, e perifricos, marcados pelo atraso tecnolgico e organizativo.

50
 Com efeito, esse ambiente ideolgico deve ser entendido com base nos contextos
econmico e poltico do ps-guerra, cujo impacto nas cincias foi a prpria nfase que
passam a ter conceitos como os de modernidade e progresso.50 Esses conceitos em
grande medida passaram a nortear o debate acadmico, criando efetivamente, em vrios
ramos das cincias sociais, uma teoria do desenvolvimento. Sem embargo, embora esse
debate fosse presente em centros de todo mundo capitalista, ele ganhou contornos de
especial destaque nas regies chamadas de terceiro mundo, pases subdesenvolvidos
ou, como eram caracterizados no jargo cepalino, periferia capitalista. 51

A teoria do desenvolvimento ganharia pelas mos do economista norte-americano

Walter Rostow sua expresso mxima. Em seu livro Etapas do crescimento econmico, de
1952, Rostow argumentava, em suma, que as diferenas entre as naes poderiam ser
enquadradas em uma escala evolutiva de desenvolvimento, cujo fim seria a era do
consumo de massas, ou seja, as economias subdesenvolvidas deveriam adotar uma srie de
medidas para chegar ao mais alto estgio de desenvolvimento, que nada mais era do que
uma analogia sociedade norte-americana da poca.52 Como observa Theotnio dos Santos
(2000, p. 17), A questo do desenvolvimento passou a ser, assim, um modelo ideal de
aes econmicas, sociais e polticas interligadas que ocorreriam em determinados pases,

50
De acordo com Santos (2000, p. 15), conformou-se uma nova realidade geopoltica no ps-guerra e Era
inevitvel, portanto, que as cincias sociais passassem a refletir essa nova realidade Elas haviam se
constitudo, desde o sculo XIX, em torno da explicao da Revoluo Industrial e do surgimento da
civilizao ocidental como um grande processo social criador da modernidade. Esse conceito compreendia a
noo de um novo estgio civilizatrio, apresentado, por vezes como o mercado, o socialismo ou as
burguesias nacionais.
51
Embora se possa fazer alguma diferenciao entre os conceitos de subdesenvolvimento/desenvolvimento e
periferia/centro, Rodrguez (1981, p. 42) observa que esses pares so menos divergentes do que muitas vezes
se argumenta: Afirma-se, com freqncia, que os conceitos de centro e periferia diferem de outro par de
conceitos paralelos: desenvolvimento e subdesenvolvimento. Entende-se que os primeiros so alusivos
estrutura do comrcio mundial, [...] ao passo que os outros dois se referem s diferenas de estrutura
econmica entre pases avanados e atrasados. Essa apreciao dos conceitos do centro e periferia , sem
dvida, unilateral, j que, como se pode ver, h entre eles uma diferenciao de funes no contexto da
economia mundial, que se expressa primordialmente na caracterstica de intercmbio comercial qual se
acaba de fazer referncia. [...] Os conceitos de centro e periferia tm, portanto, um contedo esttico muito
similar ao dos conceitos correntes de desenvolvimento e subdesenvolvimento, pois assinalam a desigualdade
das estruturas produtivas entre os pases avanados e atrasados.
52
Note-se que esse perodo histrico marcado pelo embate entre projetos sociais distintos, pela Guerra Fria.
No por um acaso, como bem se sabe, tal obra tem como subttulo um manifesto anticomunista e, mais
tarde, seu autor foi consultor da CIA, dando suporte terico a vrios golpes de Estado que explodiram da
dcada de 1960 em diante em pases subdesenvolvidos e que foram apoiados (inclusive militar e
financeiramente) pelos Estados Unidos.

51
sempre que se dessem as condies ideais sua decolagem. Esse contexto histrico
certamente a referncia necessria para se entender em toda sua extenso a importncia que
teve para a Amrica Latina, e para os demais dos pases subdesenvolvidos, a CEPAL.

Por um lado, verdade que a CEPAL no foi capaz de romper com a referida
concepo de desenvolvimento, que considerava o desenvolvimento ou o
subdesenvolvimento das naes como fenmenos do mesmo tipo, sendo este entendido
como a ausncia daquele ou seja, mantinha-se a noo presente em Rostow de uma
escala evolutiva de desenvolvimento. Por outro lado, contudo, a CEPAL propunha uma
anlise cujo mtodo era diverso do usado pela ortodoxia econmica e, mais que isso, que
conduzia a concluses diametralmente opostas s ortodoxas.

Em termos de mtodo, a CEPAL renegava os modelos hipottico-dedutivos

neoclssicos para dar lugar a uma anlise histrica e institucional, mais prxima do
indutivismo do que do dedutivismo, que ficou conhecida como mtodo histrico-
estruturalista. Assim, a proposta cepalina era de centrar sua anlise sobre a periferia nos
aspectos histricos, de formao daquelas economias, e nas instituies econmicas e
culturais que constituiriam as estruturas responsveis por ditar a reproduo dessas
economias. Como resume Ricardo Bielschowsky, autor de uma das mais importantes
resenhas sobre a evoluo do pensamento cepalino:

na anlise econmica cepalina o estruturalismo essencialmente um enfoque

orientado pela busca de relaes diacrnicas, histricas e comparativas, que
presta-se mais ao mtodo indutivo do que a uma heurstica positiva. Da
resultam fundamentos essenciais para a construo terica da anlise histrica
comparativa da CEPAL: as estruturas subdesenvolvidas da periferia latino-
americana condicionam mais que determinam comportamentos especficos,
de trajetrias a priori desconhecidas. Por essa razo, merecem e exigem estudos e
anlises nos quais a teoria econmica com selo de universalidade s pode ser
empregada com qualificaes, de maneira a incorporar essas especificidades
histricas e regionais. (Bielschowsky, 2000, p. 21)
De fato, por colocar a realidade latino-americana como ponto de partida de sua
anlise que muitos autores consideram que a CEPAL foi a primeira corrente de pensamento
econmico estruturada da Amrica Latina.

Antes de proceder uma breve exposio dos principais aspectos tericos cepalinos
propriamente ditos convm fazer uma importante ressalva, pois, embora a CEPAL seja
responsvel por importantes anlises e formulaes tericas acerca da economia latino-

52
americana, a agncia, como nota Bielschowsky (op. cit., p. 17), nunca foi uma instituio
acadmica, e que seu pblico-alvo so os policy-makers da Amrica Latina. Dessa forma,
a produo intelectual cepalina tinha por objetivo primrio dar suporte a um determinado
tipo de conduo de polticas que, segundo entendiam, poderia levar as economias latino-
americanas ao desenvolvimento.53 Assim, no exagero dizer que a perspectiva terica
cepalina foi forjada efetivamente para dar respaldo s aes industrializantes que marcaram
a periferia no ps-guerra. Ao mesmo tempo, relendo de maneira crtica a histria da
instituio, possvel perceber que essas formulaes serviam divulgao da teoria do
desenvolvimento e que carregavam o sentido de afirmar que era possvel atingir o maior
desenvolvimento social nos marcos do capitalismo. Ademais, estava implcito no discurso
cepalino que para atingir tal fim seria necessria uma mudana na composio de poder da
periferia, fomentando, assim, a construo de um pacto favorvel burguesia industrial.

A despeito de a diferenciao entre centro e periferia na teorizao cepalina ter uma

origem histrica, essa diferena no seria meramente esttica, tendo um claro sentido
dinmico, de reproduo ao longo do tempo, dado primordialmente pelo modo de gerao e
difuso das inovaes tecnolgicas no sistema mundial. A partir da posio j
relativamente atrasada de que parte a periferia, a forma como se difundem as inovaes
tecnolgicas, geradas no centro, engendraria estruturas econmicas especializadas e
heterogneas.54 Segundo essa perspectiva, ser especializada significa que a maior parte dos
recursos produtivos daquela economia acaba por se destinar a um s setor, o setor
exportador de produtos primrios. Em conseqncia disso, a diversificao da demanda
deveria ser atendida, via de regra, pelo recurso s importaes. Simultaneamente, esse setor
exportador, por ser mais dinmico, e umas poucas atividades que orbitam em torno dele
seriam os nicos a absorverem tecnologias novas, conduzindo as economias perifricas

53
De fato, Ral Prebisch, provavelmente o maior terico da CEPAL, percebe com grande clareza, que antes
de ter inventado algo completamente novo, sem precedentes, o trabalho dessa instituio foi de apoiar certo
tipo de polticas: En realidad, la poltica econmica que yo propona trataba de dar una justificacin terica
para la poltica de industrializacin que ya se estaba siguiendo (sobre todo en los pases grandes de la
Amrica Latina), de alentar a los otros pases a seguirla tambin, y de proporcionar a todos ellos una
estrategia ordenada para su ejecucin.. (Prebisch, 1983, p. 1079, grifos nossos)
54
Para um maior aprofundamento, ver Prebisch (2000) que, em seu famoso texto de 1949, formula as bases
dessa concepo. Uma exposio sinttica dos argumentos cepalinos pode ser vista nas resenhas de Rodrguez
(1981) e Bielschowsky (2000, 2000b).

53
heterogeneidade. O conceito de heterogeneidade sintetiza a prpria coexistncia nessas
economias de tcnicas mais produtivas, presente nos setores exportadores, e de tcnicas
menos produtivas, nas demais atividades. Seriam precisamente essas duas caractersticas da
periferia capitalista as responsveis por fenmenos que tiveram na teorizao cepalina lugar
de destaque: a deteriorao dos termos de troca, o desemprego e a inflao estruturais, a
tendncia crnica ao desequilbrio do balano de pagamentos.55

De acordo com o argumento cepalino, a deteriorao dos termos de troca deriva-se

especialmente da heterogeneidade estrutural latino-americana. Essa heterogeneidade, em
associao ao modo como so incorporadas na periferia as inovaes tcnicas, geraria na
periferia um constante excedente de mo de obra: enquanto no centro as novas tecnologias
so implementadas com base nas disponibilidades de mo de obra e capital, levando a uma
recomposio setorial da mo de obra a cada vez em que novas tecnologias so assimiladas
ao processo produtivo; na periferia a assimilao de novas tcnicas se daria de modo
inteiramente desconexo de suas condies de oferta de mo de obra e capital. A escolha de
tcnicas mais ou menos produtivas por parte das empresas no toma em considerao quais
seriam melhores tcnicas do ponto de vista social. Ao mesmo tempo, a introduo de
tecnologias poupadoras de mo de obra no geraria nenhuma presso por recomposio
setorial, j que a produo de bens industrializados se faz no centro e no na periferia.
Existiria, desse modo, uma tendncia estrutural ao desemprego cuja principal conseqncia
seria, em virtude da presso que este exerce sobre os salrios, e, por via destes, tambm
sobre os preos, a deteriorao dos termos de troca.

Nesse argumento, a tendncia deteriorao exerce sua fora atravs dos ciclos
econmicos. Durante as fases ascendentes do ciclo os preos dos bens primrios subiam em
relao aos industriais, como de fato era de se esperar, porm com a reverso do ciclo essa

55
Nas palavras de Bielschowsky (2000b, p. 19), Como resultado dos dois traos distintivos das estruturas
produtivas dessas economias, ou seja, especializao e heterogeneidade tecnolgica, o processo em curso
estaria provocando quatro tendncias, que desempenham um papel bsico no contexto dinmico, a saber, as
tendncias ao desemprego, deteriorao nos termos de intercmbio, ao desequilbrio externo e inflao.
No possvel no mbito do presente trabalho explorar todos esses elementos que foram em algum momento
objeto da CEPAL. Para os presentes propsitos trataremos apenas daqueles elementos centrais ao
entendimento da dinmica de reproduo do chamado sistema centro-periferia. Indica-se, para aqueles que
procuram aprofundamento nesses temas, ver, entre outros, Prebisch (2000), Tavares (1973), alm de
Rodrguez (1981, em especial a parte I), Bielschowsky (2000b, especialmente captulo 2) e a bibliografia ali
citada.

54
relao se invertia com tal intensidade que a aguda queda dos preos de bens primrios
superava os ganhos da fase anterior, configurando a deteriorao nos termos de intercmbio
da periferia.56 Esse comportamento dos preos dos produtos perifricos teria por trs de si
dois fatores: em primeiro lugar, estaria o menor grau organizao dos trabalhadores na
periferia, conseqncia, como se viu, da heterogeneidade estrutural que gera ali um relativo
excedente de mo de obra; em segundo, tem-se que, por ser a demanda por bens primrios
em parte dependente da demanda por bens finais, as empresas do centro ganham poder de
transferir para a periferia parte da presso baixista sobre seus preos. Nos termos de
Prebisch:

Durante a fase ascendente, uma parte dos lucros vai-se transformando em

aumento de salrios, em virtude da concorrncia dos empresrios entre si e da
presso exercida em todos eles pelas organizaes trabalhistas. Quando, na fase
descendente, o lucro tem que se contrair, a parte que se transformou nos citados
aumentos perde sua liquidez no centro, em virtude da conhecida resistncia
queda dos salrios. A presso desloca-se ento para a periferia, com fora maior
do que a naturalmente exercvel [...]. Assim, quanto menos a renda pode contrair-
se no centro, mais ela tem que faz-lo na periferia. [...]
Nos centros cclicos, a maior capacidade que tm as massas de conseguir
aumentos salariais na fase ascendente e de defender seu padro de vida na
descendente, bem como a capacidade que tm esses centros, pelo papel que
desempenham no processo produtivo, de deslocar a presso cclica para a
periferia, obrigando-a a contrair sua renda mais acentuadamente do que nos
centros, explicam por que a renda destes ltimos tende sistematicamente a subir
com mais intensidade do que nos pases da periferia, como fica patenteado pela
experincia da Amrica Latina. (Prebisch, op. cit., p. 87-88)
O resultado mais imediato desse carter desigual do intercmbio entre as naes
seria a tendncia ao afastamento entre os nveis de renda da periferia e do centro. Porm,
esse resultado ainda mais drstico se associado ao fato de que a estrutura especializada
daquela faz com que sua produtividade cresa a um ritmo menor do que no centro, onde as
inovaes tecnolgicas so geradas. Com esse duplo efeito atuando sobre a renda real

56
Vale a pena destacar que a tese da deteriorao dos termos de troca, contribuio cepalina de maior
destaque, acaba sendo iminentemente emprica. Prebisch (2000, seo II) a elabora baseando-se em um
levantamento de dados das Naes Unidas, mas no sem propsito que aps sua primeira apresentao essa
tese sofreu ainda reformulaes bastante distintas sugerindo que sua principal contribuio pode ter sido
mais chamar a ateno existncia de tal fenmeno do que propriamente sua capacidade de explic-lo. De um
modo ou de outro, importante destacar a existncia de ao menos trs verses para essa tese: uma verso
contbil, desprovida de teoria que apenas constata a deteriorao; a verso ciclos, aqui exposta; e a verso
industrializao, que tenta associar a deteriorao ao formato particular das elasticidades-renda das
demandas por bens primrios e industrializados. Para maiores detalhes sobre o assunto ver Rodrguez (1981,
sobretudo os captulos II e IV).

55
perifrica, configura-se uma situao em que, no s no h tendncia convergncia entre
as rendas, como queria a teoria ricardiana do comrcio internacional, mas em que parte dos
frutos do progresso tcnico na periferia apropriada no centro.

Por sua vez, o crescimento da renda real perifrica relativamente menor que o
central encerraria o ciclo de reproduo do subdesenvolvimento. De acordo com o
argumento cepalino, esse crescimento dbil torna inadequada a necessidade de
investimento, para gerar um crescimento que superasse a condio perifrica, e sua
capacidade de poupana, perpetuando assim a especializao e heterogeneidade
caractersticas dessas economias.57

Ora, se a diviso internacional do trabalho impunha periferia a produo de bens

primrios, com o apoio da teoria de cunho liberal da ortodoxia econmica, reproduzindo o
atraso dessas economias frente modernidade do centro, para eliminar esse atraso seria
preciso alterar a posio da periferia na diviso internacional do trabalho. Nesse sentido, a
CEPAL argumentava que somente atravs da industrializao seria possvel que a Amrica
Latina vencesse a condio perifrica. Na industrializao residiria a nica forma
sustentvel de elevar persistentemente a produtividade e a renda real nos pases perifricos.
Mais do que isso, a partir de certo grau de desenvolvimento da economia mundial, a
industrializao seria, de fato, indispensvel, pois, sendo o crescimento demogrfico
elevado na periferia e a mobilidade internacional de mo de obra notadamente escassa, o
contnuo aumento do emprego e da produo de bens primrios, cuja demanda bastante
inelstica, conduziria ao rebaixamento dos preos desse setor.

De acordo com a formulao cepalina, a partir de certo ponto a industrializao se

d de modo espontneo, induzida primordialmente, no por um movimento de

57
Segundo a elaborao da CEPAL, essa capacidade de poupana seria ainda mais afetada pelo chamado
efeito demonstrao, que consistiria na tendncia da periferia, especialmente dos estratos sociais
privilegiados, de imitar o padro de consumo das economias centrais. Isso limitaria ainda mais a formao de
poupana, ao mesmo tempo em que se geraria um problema em potencial para o balano de pagamentos, j
que muitos dos bens de consumo teriam que ser importados. Mais uma vez aqui convm chamar a ateno
para um ponto de convergncia entre a CEPAL e a teoria do desenvolvimento como expressa por Rostow.
Para Rostow, a sociedade do consumo de massas, onde se poderia usufruir livremente das benesses do
consumismo seria o ltimo passo do desenvolvimento, no podendo ser adotado antes exatamente sob pena de
comprometer a formao de poupana das economias subdesenvolvidas obstando, assim, o crescimento das
mesmas.

56
convergncia entre as economias, mas pelas crises do comrcio internacional o que
configuraria a transio de um modelo de desenvolvimento hacia fuera para um de
desenvolvimento hacia dentro. Contudo, esse seria um processo truncado por sua prpria
natureza: as caractersticas estruturais da periferia, especializao e heterogeneidade
estrutural, e a inadequao das novas tecnologias a essas caractersticas ocasionariam
tendncias ao desequilbrio crnico do balano de pagamentos, manuteno da
deteriorao nos termos de intercmbio e do desemprego estrutural etc., inviabilizando o
processo de industrializao em seu nascedouro. Exatamente por isso seria mister que o
Estado agisse deliberadamente, por meio do planejamento econmico e da coordenao das
relaes de trabalhadores e empresrios (nacionais e estrangeiros), levando frente um
projeto industrializante. Rodrguez resume o problema:

admite-se que o livre jogo das foras do mercado conduz persistente

manifestao de problemas de balano de pagamentos, de acumulao e
subutilizao de capital e de fora de trabalho, etc., uma vez que os mesmos so
inerentes ao processo espontneo de industrializao [...].
Assim, segundo a concepo do sistema centro-periferia, para que com a
industrializao se consiga aumentar substancialmente os nveis de produtividade
e otimizar a alocao dos recursos, preciso orient-la por meio de uma poltica
deliberada de desenvolvimento. (Rodrguez, op.cit., p. 48)
Enfatizando a idia: o pensamento clssico da CEPAL entendia que a atuao
indiscriminada do mercado reproduzia o atraso na periferia. Mesmo quando eram
desencadeados na economia processos de industrializao espontnea, em geral por
motivos extra-econmicos, os mecanismos de mercado eram incapazes de conduzir
superao do subdesenvolvimento. Em virtude disso, era necessria uma atuao estatal
planejada para reverter os sinais dados pelo mercado e induzir a industrializao,
permitindo o desenvolvimento.

Embora o exposto seja apenas um esboo das idias desenvolvidas pela CEPAL,
possvel perceber que a instituio consolidou uma teoria que abrangia um grande nmero
de temas e que tinha seu eixo central voltado defesa da industrializao. interessante
observar, entretanto, que a despeito das condies notadamente precrias em que vivia a
maior parte da populao latino-americana, somente em meados da dcada de 1960, quando
a Comisso j passava por certo declnio de sua influncia terica, discusses ligadas
pobreza e desigualdade de renda comeassem figurar no repertrio cepalino. At ento,
toda referncia feita ao nvel de bem-estar da populao apenas assinalava que este seria

57
incrementado com a industrializao posto que assim se elevariam a participao da
periferia no produto gerado mundialmente e a produtividade do trabalho, que, de acordo
com a teoria convencional, determina a remunerao dos trabalhadores.58 Contudo, no
princpio da dcada de 1960 j estava claro que, mesmo com a adoo de planos
desenvolvimentistas por toda Amrica Latina, a pobreza e a desigualdade haviam seguido
uma rota de crescimento, contrariando as expectativas iniciais da instituio.

A reao cepalina a essa constatao foi incorporar em sua concepo

recomendaes de polticas explicitamente voltadas melhoria dos problemas sociais,
enveredando pela linha de defesa das reformas de base. Sem dvida alguma que, nesse
mbito, a reforma agrria foi a que ganhou maior destaque.59 A CEPAL j havia, em
escritos precedentes a esse perodo, apontado para aspectos negativos da distribuio
fundiria latino-americana, mas s a sua posio se tornou marcadamente a favor da
reforma agrria ainda que no o fizesse nos termos dos militantes radicais, e sim apoiando
a reforma dentro das bases institucionais da ordem estabelecida. Ademais, torna-se objeto
da Comisso formular polticas sociais e trabalhistas. Essas formulaes tinham como base
propor que fossem garantidos o suprimento das necessidades bsicas e os direitos
fundamentais dos trabalhadores.

O perodo ureo da produo cepalina foi certamente aquele compreendido entre

as dcadas de 1950 e 60. O trajeto descrito a partir da pela instituio sofre certamente
influncia de sua incapacidade em resolver os problemas perifricos detectados pior, em
um contexto que foi se tornando cada vez mais adverso, com o desaquecimento da
economia mundial e a ecloso de golpes militares por todo o continente, que certamente
inviabilizavam qualquer discusso sria sobre reformas de base.

58
De fato, como admitiria Prebisch (1983, p. 1085) muitos anos mais tarde: Hasta esta etapa [anos 1960] no
haba prestado atencin suficiente al problema de las disparidades de ingreso, a excepcin del obsoleto
sistema de tenencia de la tierra. Tampoco haba considerado con detenimiento, en los primeros aos de la
CEPAL, el hecho de que el crecimiento no haba beneficiado a grandes masas de la poblacin de ingresos
bajos, mientras que en el otro extremo de la estructura social florecan los ingresos elevados. Es posible que
esta actitud fuese un vestigio de mi anterior postura neoclsica, donde se supona que el crecimiento
econmico corregira por s solo las grandes disparidades del ingreso a travs de la accin de las fuerzas del
mercado.
59
Ver Prebisch (2000b).

58
 No cabe aqui entrar no mrito das novas teorias que, a partir desse perodo,
passaram a protagonizar os debates acadmicos latino-americanos, sendo para os fins do
trabalho mais importante sublinhar que a CEPAL teve ento suas idias postas s crticas
que vinham das mais variadas vertentes tericas.60 Nesse nterim, uma variada gama de
anlises foi produzida, enquanto crescentemente se consolidava no ramo da economia uma
anlise pretensamente nica e ganhavam terreno questes de curto-prazo com tons de
urgncia na Amrica Latina que culminaria logo no incio dos 1980 com a crise da dvida.

Aps um perodo de aproximadamente uma dcada, os anos 1970, comeava a ficar

claro que havia um marcado processo de transformao no interior da CEPAL e que esse se
encontrava em estgio bastante adiantado. Uma hiptese, ainda sem verificao, sugere que
desempenharam um papel importante nesse processo as mudanas na formao do corpo
tcnico da CEPAL, que passou a contar com muitos economistas formados em
universidades norte-americanas, ou em sua estrutura institucional. Embora esse possa
constituir um vasto campo de pesquisa, no corresponde ao objetivo do presente trabalho
averiguar isso. Para os fins aqui postos, mais interessante do que localizar precisamente as
causas institucionais dessa mudana avaliar seu teor. nesse sentido que se tenta avanar
em seguida.

2.2 A Nova CEPAL: a concepo neoestruralista e as reformas estruturais na Amrica

Latina

As ltimas dcadas do sculo passado assistiram inflexo ideolgica que, aos

poucos, alou o neoliberalismo ao status de ideologia mundialmente hegemnica. Essa
virada se manifestou no pensamento crtico latino-americano atravs de uma reviso dos
preceitos estruturalistas defendidos pela CEPAL anos antes. Quando foi cunhada a
expresso neoestruturalismo para designar essa concepo revisionista da teoria cepalina,
que ganharia rapidamente espao no interior da prpria CEPAL at tornar-se

60
Entro os inmeros exemplos pode-se destacar Marini (2000), Theotnio (2000), Oliveira (2003), Prado Jr
(1966).

59
definitivamente a perspectiva oficial da instituio, foi ficando cada vez mais claro que
mudanas ocorriam. Mas qual a intensidade e, o que mais importante, em que sentido iria
essa mudana? Os prprios cepalinos no ignoram que a mudana ocorreu, mas como
avaliaram esse processo?

O auto-diagnstico cepalino que no existe uma ruptura no pensamento da

instituio. Nem tampouco sugerido que os marcos analticos estruturalistas foram
abandonados por estarem errados. O que, em geral, defendido pelos autores
neoestruturalistas que o pensamento cepalino clssico teve sua importncia e mesmo
que esteve certo , mas isso em sua poca. O questionamento no se dirigiria capacidade
interpretativa desse pensamento em absoluto, mas sua capacidade de explicar os dias
atuais. Nesse sentido, o neoestruturalismo entendido como a evoluo do pensamento
estruturalista.61

Segundo os neoestruturalistas, sua corrente surgiu na virada dos 1970 para os 1980
como uma resposta inabilidade do pensamento clssico da CEPAL em lidar com a nova
situao latino-americana. Isso ocorreria pois, ao mesmo tempo em que a proposta
industrializante da CEPAL teria conformado economias protecionistas, ineficientes,
inflacionrias e ainda perifricas (subdesenvolvidas), seu arcabouo analtico no permitia
dar o tratamento adequado a questes de curto-prazo. O neoestruturalismo, ao contrrio, a
despeito de assumir uma herana estruturalista, nascia para dar respostas s questes
emergenciais, aos problemas de curto-prazo da Amrica Latina especialmente inflao e

61
Ricardo Bielschowsky (2000, p.21), em uma exposio do mtodo cepalino, faz questo de sublinhar a
adaptabilidade do estruturalismo-histrico: o pensamento cepalino tem assim a capacidade de acomodar com
facilidade a evoluo dos acontecimentos, atravs de contnuas revises em suas interpretaes, que no
significam perda de coerncia poltico-ideolgica ou de consistncia analtica. Nesse sentido, os diferentes
planos e as diferentes teses, produzidos pela CEPAL ao longo de sua histria, inclusive no perodo em
questo, esto perfeitamente amarradas pelo mtodo histrico-estruturalista e pelas idias-fora que
determinaram a produo das teses. (Ibid, p. 18) Ainda sem questionar a exposio do mtodo cepalino
realizada por Bielschowsky, procurar-se- ao longo deste captulo demonstrar que essa adaptabilidade no foi
suficiente para impedir uma marcada ruptura no pensamento da CEPAL. O autor pode ter razo ao afirmar
que revises no significam necessariamente em perda de coerncia. No entanto, para afirmar que assim
ocorreu com a CEPAL nos anos 1990 preciso analisar concretamente essa mudana. O que defendido aqui
que a suposta amarrao por mtodo e temas no suficiente para configurar uma coerncia com o que
foi historicamente defendido pela instituio. Como observa Carcanholo (2006), Ao contrrio do que pensa
Bielschowsky, no a permanncia dos temas o que d coeso terica e metodolgica a qualquer tipo de
pensamento, mas a forma como so abordados.

60
 iminente crise de endividamento externo.62 nesse sentido que Ricardo Ffrench-Davis
(1988, p.38) afirma que: el neoestructuralismo se alimenta de la tradicin estructuralista,
pero va ms all, porque su desarrollo analtico est acentuadamente orientado al diseo y
ejecucin de estrategias y polticas econmicas.

Ao longo dos anos 1980 os neoestruturalistas se engajariam em diversos debates at

estar consolidada sua estratgia de desenvolvimento de longo-prazo, que, no por acaso,
teria como marco a publicao do documento Transformao produtiva com equidade
(doravante TPE) pela CEPAL.63 importante ter presente que, embora textos de cunho
neoestruturalista elaborados por autores ligados a CEPAL j circulassem h pelo menos
uma dcada, o documento o primeiro a reconhec-la como a perspectiva da instituio,
mais que isso, como a estratgia defendida pela Comisso a partir de ento.

A mudana da instituio sacramentada em TPE foi comemorada como uma nova

etapa do pensamento cepalino, em que retornava ao norte da Comisso uma estratgia de
desenvolvimento de longo-prazo, ausente desde os difceis anos de crise da dvida.
Simultaneamente, a nova perspectiva neoestruturalista seria responsvel por atualizar aos
novos tempos e aos novos consensos da teoria econmica a anlise cepalina, ou, como
pe Bielschowsky:

O neo-estruturalismo cepalino recupera a agenda de anlises e de polticas de

desenvolvimento, adaptando-a aos novos tempos de abertura e globalizao. [...]
So tempos de compromisso entre a admisso da convenincia de que se
ampliem as funes do mercado e a defesa da prtica de interveno
governamental mais seletiva. (Bielschowsky, 2000, p. 63-64)

62
Vale notar que at meados dos 1980, autores como Nora Lustig (1988, p. 35-36), consideravam que a
ateno dispensada pelo neoestruturalismo ao curto-prazo era excessiva, chegando a constituir uma
deficincia sua: Pero hay una diferencia central entre ambos estructuralismos; en el viejo estructuralismo se
pona mucho nfasis en el largo plazo y poco en el corto plazo, mientras que en el neoestructuralismo sucede
justo lo contrario. [...] Tal vez la conclusin ms importante de esta breve exploracin sea que el pensamiento
estructuralista, lejos de ser obsoleto o anacrnico, se ha estado renovando y est adquiriendo formas que
auguran resultados interesantes y tiles, tanto en el mbito de la teora, como en el diseo e instrumentacin
de la poltica econmica.
63
Um exemplo significativo da euforia provocada pela nova estratgia cepalina foi fornecido pela compilao
de Sunkel (1991), no incio dos 1990. Como colocam, na citada publicao, Sunkel e Ramos (1991, p. 18):
De esta manera hay un reconocimiento explcito [no neoestruturalismo] respecto a que no pueden sugerirse
recomendaciones con la mirada fija en el largo plazo, sin una clara estimacin de las repercusiones posibles
de cualquier proceso de cambio estructural, y sin formas de enfrentar los problemas originados en la
transicin. [tal qual fariam os estruturalistas] [...] Esta suerte de entronque del corto con el largo plazo ha
permitido configurar, como base directriz del proceso de recuperacin y consolidacin del desarrollo, la
reciente y renovada propuesta sobre transformacin productiva con equidad para la regin.

61
 Note-se que a passagem supracitada evidencia alguma semelhana entre o
pensamento da Nova CEPAL, e o iderio neoliberal. Ainda que comporte diferentes
matizes, a rationale neoliberal sugere que no possvel, nos dias de hoje, ignorar o poder
de que dispe o mercado para impor-se, conduzindo necessria conformao de uma nova
forma de atuao estatal. Como se procurou evidenciar no primeiro captulo, segundo a
ideologia neoliberal, no h alternativas para o Estado alm da adequao a um papel
subordinado, de apoio ao mercado.

Sem embargo, o neoestruturalismo j em seu surgimento teve a pretenso de se

contrapor e defender polticas alternativas s neoliberais.64 Em um primeiro momento, era
preciso contrapor-se tentativa de impor s naes latino-americanas programas de ajuste
externo embasados pela tradio monetarista. Logo, porm, o mbito do debate se tornaria
mais amplo, passando ao embate de estratgias de desenvolvimento supostamente
alternativas. Contudo, o fato mais importante a se observar nesse embate que, para os
neoestruturalistas, o erro neoliberal seria mais de nfase do que de direo.65

De acordo com os neoestruturalistas, o neoliberalismo corresponde a um projeto no

qual o mercado idealizado como a instncia mais eficiente para a resoluo de qualquer
problema econmico. Com efeito, esse julgamento no de todo incorreto segundo os
economistas latino-americanos. Se, por exemplo, os neoliberais sugerem que a
responsabilidade pela crise das economias latino-americanas dos 1980 foi do excesso de

64
Como registra Almeida Filho (2003, p.105), entretanto, desde o princpio so notveis as semelhanas de
contedo programtico entre a Nova CEPAL e a agenda do Consenso de Washington, que, inclusive, foram a
pblico em um perodo prximo. De fato, a despeito de se pretender alternativo ao neoliberalismo, o
neoestruturalismo teve que fazer um enorme esforo para evidenciar suas divergncias com o programa
neoliberal. Nesse ponto, no deixa de ser curioso que os novo-cepalinos atribuem aos temas adotados sua
coeso com estruturalismo, mas, ao mesmo tempo, defendem a CEPAL das acusaes de adotar um programa
muito semelhante neoliberal afirmando que somente os temas so os mesmos. Veja-se, por exemplo, Ffrench-
Davis (1988) e Fajnzylber (1994).
65
Esse diagnstico fica indubitavelmente explcito no tratamento que recebe a histria chilena pelas mos
neoestruturalistas. Segundo estes, a economia chilena ensinaria que o receiturio neoliberal semearia bons
frutos, mas que, por sua radicalidade, geraria custos sociais de outro modo evitveis. Como afirma Ramos
(1997, p. 18): En efecto, los resultados chilenos son impresionantes si consideramos slo el perodo en que
se cosecharon los frutos del modelo neoliberal y excluimos el perodo en que se pagaron los costos de
implantar el modelo (1973-1983). Note-se que o Chile o exemplo mais notvel de implantao do
neoliberalismo, por ter sido o primeiro pas no mundo a cumprir as reformas neoliberais ainda na dcada de
1970, sob a ditadura de Pinochet e a tutela de economistas monetaristas que ficaram conhecidos como
chicagoboys.

62
intervencionismo que engendrou inmeras deficincias na regio, os neoestruturalistas no
chegam a desmenti-lo, embora achem frmulas diferenciadas para a eliminao de tais
deficincias. Como explica Ramos (1997, p. 16): los principios que inspiran este viraje [no
pensamento econmico] la economa de mercado, la propiedad privada, la prudencia
fiscal y el protagonismo del sector privado son patrimonio de las principales corrientes
del pensamiento econmico actual: del neoliberalismo por un lado y del neoestructuralismo
por el otro, de sorte que o erro neoliberal no viria da, mas de sua firme conviccin de
que, con escasas excepciones, el conjunto de medidas sealado es condicin necesaria y
tambin suficiente para el crecimiento y, en lo esencial, para la equidad.

importante enfatizar a idia. De acordo com a concepo neoestruturalista, o

neoliberalismo se baseia em consideraes verossmeis, mas peca por sua radicalidade, por
sua f excessiva nas virtudes do mercado. De fato, o diagnstico dos economistas latino-
americanos que o velho estruturalismo da CEPAL incorria no mesmo mal, somente com o
sinal invertido: a falha do estruturalismo seria depositar no Estado sua f, vedando os
olhos s falhas prprias desta instituio. Nessa perspectiva, compor uma estratgia
alternativa no passaria por negar frontalmente nem o neoliberalismo nem o estruturalismo,
mas sim por concili-los. Alis, precisamente isso que os neoestruturalistas acreditam ter
logrado aps a publicao do documento TPE uma estratgia de longo-prazo que se situaria
entre a idolatria do mercado, tpica dos neoliberais, e a idolatria do Estado, prpria antiga
CEPAL. Isso seria o que Sunkel e Ramos chamaram a sntese neoestruturalista:

Considera que ni el enfoque neoliberal que prevalece actualmente, ni una simple

reedicin del estructuralismo de posguerra o de los ensayos neoestructuralistas
ms recientes [anteriores ao planejamento neoestruturalista de longo-prazo]
constituyen base adecuada para enfrentar los severos problemas que aquejan
actualmente a la Amrica Latina. Sin embargo destina todo su esfuerzo a
recuperar los aportes positivos y valiosos de estos enfoques para combinarlos en
una sntesis neoestructuralista renovada que busca responder a las caractersticas
y exigencias de la poca actual, superando las negativas experiencias de las recin
pasadas dcadas. (Sunkel e Ramos, 1991, p. 31)
Em suma, a estratgia que a CEPAL decidiu seguir a partir da dcada de 1990
procura, supostamente sem renegar suas razes histricas, rever seus conceitos, se
desviando do caminho at ento trilhado. Para os membros dessa instituio, essa
reorientao era necessria e no implicou em cises com sua histria. Apesar disso, desde
muito cedo, a Nova CEPAL foi alvo de crticas por suas semelhanas de programa com o

63
neoliberalismo. Para que se possa chegar a um veredicto sobre o carter da mudana
cepalina, necessrio ter com clareza o que defendem concretamente suas novas propostas
de poltica. A prxima seo se ocupar disso.66

2.2.1 A estratgia novo-cepalina no contexto de reformas estruturais

Os objetivos bsicos da estratgia de desenvolvimento novo-cepalina podem ser

agrupados em trs frentes interligadas. Primeiro, gerar um equilbrio interno que permita s
economias latino-americanas crescer de modo sustentado. Em segundo, lograr uma nova
insero para a Amrica Latina na economia mundial. Por fim, distribuir de modo mais
eqitativo os frutos do maior crescimento, j que este por si s se mostrou incapaz de
atenuar as gritantes disparidades de renda na regio.67 Os objetivos em si no so
exclusividade da Nova CEPAL e no permitem avaliar sua proposta, a questo como se
pretende alcanar tais fins.

A varivel-chave na qual se baseia a estratgia novo-cepalina a produtividade. De

acordo com seu diagnstico, seria urgente que a Amrica Latina mudasse seu estilo
concorrencial, o comportamento das empresas dali ao competir. O padro ora vigente na
regio seria aquele descrito por Fernando Fajnzylber, mentor intelectual da estratgia novo-
cepalina, como concorrncia espria. Nesse padro a competitividade das empresas se
basearia, acima de tudo, em seu poder de represso dos custos salariais. Em outras palavras,
as empresas reagiriam concorrncia repassando aos empregados baixas nos preos. As
empresas seriam capazes de fazer isso em virtude da abundncia de mo de obra e do
pequeno grau de abertura das economias na Amrica Latina, que possibilitaria a
sobrevivncia dessas empresas mesmo com nveis muito baixos de produtividade. As

66
Com o avanar da dcada de 1990, essa busca de uma estratgia alternativa ao neoliberalismo, mas que
mantinha semelhanas com o mesmo, ganhou sua expresso final na agenda plenamente endossada pela
CEPAL de reformar as reformas (reforming the reforms). O argumento dessa agenda era de que as reformas
neoliberais dos anos 1990 teriam logrado avanos, mas que aquela deficincia sua, de f extrema no mercado,
tinha conduzido tambm a retrocessos (ou, ao menos, a obstar um progresso maior). Exatamente por isso seria
preciso implementar agora novas reformas para melhorar as primeiras. Voltar-se- a abordar o tema em breve.
67
As polticas voltadas especificamente a este ltimo fim so discutidas mais detidamente na seo seguinte.

64
conseqncias desse padro de concorrncia espria seriam a manuteno de um sistema de
baixa produtividade e o agravamento da disparidade de renda nessas economias. Por isso,
segundo a proposta novo-cepalina preciso que se cambie rumo a um estilo diferente de
competio, um padro de competitividade virtuosa ou autntica.

Segundo os neoestruturalistas, quando h competitividade virtuosa a concorrncia

se d pela inovao tecnolgica, isto , via aumento de produtividade tal qual ocorre nos
pases desenvolvidos. Nesse novo padro seria possvel, a um s tempo, crescer
sustentadamente, graas a aumentos de produtividade, alcanar uma nova insero
internacional, como produtores de bens de maior valor agregado, e ainda melhorar a
distribuio de renda, na medida em que a maior produtividade permite que os salrios
aumentem. Em suma, enquanto o primeiro seria responsvel por manter as deficincias
estruturais das economias latino-americanas, o novo estilo de concorrncia defendido
possibilitaria cumprir os trs objetivos principais de sua estratgia.

Mas como conseguir essa competitividade virtuosa, como realizar a

transformao produtiva cepalina? Para a Nova CEPAL existem alguns pr-requisitos
externos para efetuar a transformao produtiva quais sejam, a abertura comercial, o
controle do endividamento dessas economias e suas possibilidades de incorporao
tecnolgica e outros internos o equilbrio macroeconmico, o padro de financiamento
da economia e a manuteno da coeso social, que estabelece os limites de qualquer
estratgia econmica.68 importante atentar ao porqu de tais recomendaes. O pr-
suposto sobre o qual se constri a alternativa novo-cepalina diz que o mercado deve ser o
mecanismo primrio de alocao dos recursos sociais. Os citados requisitos visam, em
ltima instncia, controlar/restringir a atuao do setor pblico e garantir a existncia de um
ambiente favorvel aos investimentos privados (nacionais ou estrangeiros) ou, na
terminologia em voga, construir um ambiente market friendly.69 Como posto no documento
cepalino TPE:

68
Ver item I.c em CEPAL, 2000.
69
Esses so exatamente os mesmos objetivo e terminologia utilizados pela teoria neoclssica e pela ideologia
neoliberal. Se, contudo, a CEPAL se diferencia pela forma com que pretende alcanar tal objetivo, lanando
mo de polticas pblicas, ainda assim conveniente reparar que no questionado se esse objetivo correto,
mas somente a forma de atingi-lo. Como ps Jos Antnio Ocampo (2001, p. 5), ento secretrio executivo da

65
 O estilo da interveno estatal dever ser reformulado em relao s dcadas
anteriores. [...] Convm agora deslocar [as] prioridades para o fortalecimento de
uma competitividade baseada na incorporao do progresso tcnico e na evoluo
para nveis razoveis de equidade. Isso no significa, necessariamente, aumentar
nem diminuir o papel da ao pblica, mas aumentar seu impacto positivo na
eficincia e na eficcia do conjunto do sistema econmico. (CEPAL, 2000, p.
898)
verdade que a obteno das citadas precondies no seria o suficiente para
garantir o sucesso da estratgia novo-cepalina.70 Mas estas seriam imprescindveis para seu
sucesso, e delimitariam o terreno dentro do qual a ao pblica colaboraria com o
desenvolvimento (e, portanto, tambm a partir de quando essa ao se torna indesejada).

A idia da estratgia de transformao produtiva que o ambiente estvel, a

integrao das economias latino-americanas economia mundial e a algum tipo de
incentivo governamental permitem que se engendre, pela ampliao do mercado, empresas
fortes e internacionalmente competitivas. Para isso, um setor cuja tecnologia se adaptasse
s necessidades e potencialidades daquela economia, chamado pelos neoestruturalista de
ncleo endgeno bsico, seria eleito para concentrar esforos de especializao, que

CEPAL: An assertive public policy approach of this sort will be, if correctly applied, more market friendly
than the alternative approaches that tended to predominate during the first wave of reforms.
O pressuposto cepalino acima citado evidencia ainda a aceitao tcita das anlises econmicas sustentadas
pela teoria neoclssica. Como, de fato, mesmo a CEPAL clssica no chegou a negar efusivamente a teoria
neoclssica como um todo, deixa-se o tratamento deste ponto para adiante, para a ocasio de uma crtica mais
detida da teorizao novo-cepalina.
70
Algumas precondies exigidas pela CEPAL simplesmente escapam vontade poltica de qualquer pas,
como, por exemplo, a existncia de cooperao internacional, especialmente cooperao com os pases
desenvolvidos. O que se procura sublinhar, contudo, que, mesmo nesses casos, os novo-cepalinos imaginam
que sua estratgia o melhor que se pode fazer. Como colocam os prprios: cabvel esperar que a regio
enfrente o dilogo e as negociaes internacionais a partir de uma posio talvez mais favorvel do que no
passado. Isso deve a que, se os pases da Amrica Latina e do Caribe adotarem estratgias prprias, que lhes
permitam avanar em direo transformao produtiva, eles ganharo maior legitimidade, credibilidade e
eficcia para exigir que os pases industrializados assumam sua prpria responsabilidade pela ordenao de
uma economia mundial vigorosa e capaz de dar um impulso dinmico a todos os pases. (CEPAL, 2000, p.
893) O que a CEPAL parece esquecer em seu desejo de cooperao a histria de seu prprio cone, Ral
Prebisch. Depois de anos de servio em defesa de uma outra ordem internacional, nas Naes Unidas (na
CEPAL e na UNCTAD), o argentino percebeu: Una de las manifestaciones de la hegemona [do centro] es la
resistencia de los centros a cambiar el status quo. [...] Prevalecen los intereses inmediatos, de modo que
cuando la periferia, con razn o sin ella, lesiona estos intereses econmicos o polticos, los centros y en
particular el centro dinmico principal [os Estados Unidos] reaccionan con frecuencia con medidas
punitivas, aun mediante la intervencin militar en casos extremos. (Prebisch, 1983, p. 1095)

66
incluiriam a formao de toda uma rede de apoio institucional.71 De acordo com Sunkel
(1991b, p. 64), uma vez que essa rede estivesse funcional, se habr conformado
ntegramente lo que se conoce como ncleo endgeno de dinamizacin tecnolgica y se
est ya en condiciones de generar sistemas articulados capaces de alcanzar niveles de
excelencia internacional en todos los eslabones que conforman la cadena de especializacin
productiva.

Nessa perspectiva, as empresas no devem ter seu foco na produo para exportao
ou para o mercado interno, mas sim produzir do modo mais eficiente possvel e vender para
onde o mercado, via mecanismo de preos, apontar ser melhor. Sunkel (1991b) aponta que
isso daria o tom da diferena entre uma estratgia de desenvolvimento hacia dentro, como
a da velha CEPAL, e uma estratgia de desenvolvimento desde dentro, como proposta pelo
neoestruturalismo. Note-se que, para que essa estratgia se efetive, um grau no desprezvel
de abertura comercial seria exigido. A cadeia de especializao produtiva, para atingir
uma produtividade em nvel de excelncia internacional, careceria de utilizar tecnologia de
ponta o que, ao menos de incio, significa um necessrio aumento das importaes.
Simultaneamente, para favorecer as exportaes, que detm um importante papel
estratgico, vantajoso que as economias sejam mais internacionalizadas.

Embora o mercado aparea nessa estratgia como o responsvel por indicar a

alocao eficiente dos recursos, seu poder de ajuste tambm questionado. Por isso,
caberia ao Estado promover polticas que fossem capazes de suprir falhas ou insuficincias
de mercado e acelerar o processo de ajuste, alm do mencionado dever de garantir o
equilbrio das contas pblicas e, assim, a estabilidade econmica. A Nova CEPAL sugere
que, a despeito das vantagens existentes na organizao da produo e da distribuio dos
recursos pelo mercado, quando esta deixada exclusivamente ao mercado, os custos
gerados para a sociedade so muito altos, motivo pelo qual a ao pblica deve interceder
para minorar os custos sociais da transformao produtiva.

71
Isso , a formao do que conhecido na literatura neo-schumpeteriana como Sistema Nacional de
Inovao (SNI). De fato, como observa Rodrguez et alli. (1995) no so poucas as semelhanas da teorizao
neoestruturalista com a neo-schumpeteriana.

67
 Nesse sentido, a proposta da CEPAL prev aes pblicas que podem ser
esquematicamente divididas em trs grupos. Primeiramente, o que se pode definir como
uma reforma do Estado, para induzir uma nova interao entre os agentes pblico e
privados. A principal medida a seria a privatizao de empresas pblicas. Em contrapartida
aumentaria o papel regulador do Estado, que deveria estabelecer do modo mais
transparente possvel normas e fiscalizar seu cumprimento, especialmente no caso de
empresas que atuam em mercados oligopolizados (como naqueles anteriormente
considerados monoplios naturais). considerado ainda que, em alguns casos, pode ser
melhor que o governo interfira na alocao de recursos incentivando ou desincentivando
alguma atividade, mas, preferencialmente, sem participar diretamente do processo. Ainda
assim, no caso das empresas que forem mantidas pblicas o que se sugere que essas
incentivem o desenvolvimento tecnolgico e sejam gerenciadas do modo mais eficiente
possvel, com polticas coerentes de pessoal e salrio (como posto em CEPAL, 2000, p.
909).

Ademais, a nova interao entre Estado e sociedade deveria ser marcada por
polticas abertamente voltadas ao setor social que permitem o aumento do estoque de
capital humano, fundamental na realizao da transformao produtiva. Nesse tocante, de
se notar que, embora os novo-cepalinos fundamentem sua distino com relao aos
neoliberais na defesa de um Estado mais ativo, ainda assim so defendidas formas mistas
de interveno estatal mesmo para a proviso de servios bsicos, as chamadas parcerias
pblico-privadas.72 Volta-se a esse ponto no item seguinte.

72
Em CEPAL (2000b), sugere-se que desejvel o aumento generalizado da participao privada na proviso
de servios bsicos, como forma de melhor-los e racionalizar seus custos: sistema educacional existem
outras experincias que modificam o financiamento da educao e os sistemas de destinao de recursos a ela,
ampliando o espao das contribuies privadas (Ibid, p. 931); sistema de sade a contribuio privada na
prestao de servios de sade pode aumentar a eficincia do setor, desde que a regulao melhore no que diz
respeito transparncia, ao acesso do subsistema a diversos subsdios, ao controle dos custos [...] ao
tratamento do grupo de doenas catastrficas e prprias da terceira idade, e, no que diz respeito aos seguros
de risco, que inclua algum mecanismo de solidariedade (Ibid, p. 933); sistema habitacional Para fazer
frente ao dficit habitacional, os pases tm procurado, por um lado, incorporar recursos provenientes do setor
privado e, por outro, adaptar os programas, a fim de melhorar sua eficincia e concentrar melhor os recursos
disponveis (Ibid, p. 934); e sistema previdencirio as reformas [previdencirias] em curso voltam-se para
a administrao eficiente do financiamento dos programas, sem prejudicar a estabilidade macroeconmica;
[...] e, por ltimo, para uma ampliao da participao do setor privado na administrao dos recursos e na
prestao dos servios (Ibid, p. 934).

68
 Em segundo, haveria o grupo de polticas de apoio insero internacional. O
fundamental desse grupo a gradual abertura comercial e financeira. Nesse sentido, deveria
haver uma tendncia queda do protecionismo, exceto para setores nascentes de alto
contedo tecnolgico onde poderia existir proteo seletiva e temporria. Nesse contexto,
deve-se dar a devida ateno poltica cambial. Inicialmente, sugerido que o governo
deveria intervir no mercado de cmbio para garantir uma taxa real elevada e estvel,
induzindo assim o aumento na competitividade interna e a eliminao das empresas
ineficientes, cuja produtividade muito baixa. Entretanto, a poltica cambial deveria
tambm estar atenta s condies externas, pois, caso contrrio, especialmente no caso de a
abertura ser rpida demais, seu efeito poderia ser contrrio ao esperado: a destruio
massiva da capacidade de exportao e mesmo da capacidade produtiva como um todo,
alm de problemas de balano de pagamentos.73

A abertura e a poltica cambial condicionariam o sucesso latino-americano em

melhorar sua posio internacional, na medida em que condicionariam a capacidade de
incorporao tecnolgica dessas economias. Mas haveria ainda um grupo de polticas mais
diretamente voltadas a esse fim: incentivo governamental s empresas que atuam com alto
nvel tecnolgico; acordos institucionais que gerem sinergias positivas em prol dos
investimentos em P&D e coloquem em contato empresas e instituies de pesquisa;
polticas voltadas qualificao da mo de obra, de modo a adequ-la aos novos requisitos
de conhecimento; apoio ao empreendedorismo, sobretudo formao de empresas de
setores que operem com maior contedo tecnolgico.

Por fim, o ltimo grupo de polticas teria a finalidade de gerar uma articulao
produtiva, ou seja, criar a mencionada cadeia de especializao tecnolgica. Para isso,
seriam particularmente relevantes polticas industrial e agrcola que conciliassem incentivos

73
Como observa Ffrench-Davis (2004, p.132), a respeito do processo de abertura da economia chilena, nos
anos 1970: la apertura fue acelerada y excesiva, se realiz en un momento inoportuno y no se coordin con
la poltica cambiaria. Para sumar, en vez de restar, se debi proceder en forma gradual y buscar
deliberadamente una complementacin dinmica entre la sustitucin de importaciones y la promocin de
exportaciones. A passagem permite ainda que se chame a ateno ao papel que as exportaes vo assumir
dentro dessa estratgia, especialmente no financiamento desta, como se ver em seguida. Desde j se pode
observar que, embora em CEPAL (2000) a preocupao com o ajuste das empresas ineficientes sugerisse uma
taxa de cmbio elevada, posteriormente o mpeto exportador passa a ser mais valorizado, sugerindo uma baixa
na taxa de cmbio.

69
 articulao intersetorial, abertura externa gradual e apoio s exportaes e s atividades
inovadoras. Ademais seria fundamental a gerao de uma infra-estrutura adequada, que
deveria favorecer a utilizao de mecanismos de mercado, como forma de garantia de sua
qualidade.

bom que se diga que essa uma separao analtica, havendo freqentemente,
como se pode perceber, polticas que colaboram tanto com um objetivo quanto com os
demais.

Para financiar toda a transformao produtiva a Nova CEPAL aposta no chamado

ciclo de endividamento virtuoso. (CEPAL, 1994, parte 3) De acordo com os tericos
novo-cepalinos, os fluxos de capital estrangeiro devem ser tidos como um aliado quase
imprescindvel da transformao produtiva. A entrada de capital externo no eliminaria a
necessidade de um intenso esforo interno para aumentar a taxa de interna de investimento.
Contudo, os fluxos de capital seriam responsveis por atenuar, e at viabilizar, o aumento
da taxa de investimento, na medida em que resolvem o problema de escassez de poupana
das economias latino-americanas escassez que de outro modo impossibilita o
investimento requerido para sustentar altas taxas de crescimento do produto interno. O
endividamento externo (repetindo, a utilizao de uma poupana externa previamente
existente) , portanto, uma pea importante no financiamento dos investimentos requeridos
pela estratgia novo-cepalina. Note-se: est implcita a a noo ortodoxa de que a
poupana gera o investimento.

Para a Nova CEPAL, esse endividamento deve ser corretamente administrado para
que seja virtuoso. A utilizao da poupana externa num primeiro momento precisa
possibilitar quela economia um crescimento voltado a atividades produtivas e exportveis
(tradables) que lhe permitam, a longo-prazo, gerar divisas e quitar a dvida inicial. Essa
idia pode ser apreendida em termos simples na figura abaixo.

70
 Figura 3: Ciclo do endividamento virtuoso as fases do financiamento externo e o hiato de
poupana

I = investimento agregado
S = poupana interna
D = dvida externa
Y = PIB
i = taxa de juros
X = exportaes
M = importaes
N=IS
t = tempo
Fonte: CEPAL (1994, p. 234)

Durante a primeira fase do ciclo as economias latino-americanas recorreriam ao

financiamento externo para gerar crescimento interno. A linha do hiato de poupana (N)
mantm um valor positivo no decorrer desse perodo, indicando justamente que o
investimento maior que a poupana interna e, portanto, que parte dos investimentos
financiada externamente. Como o efeito dos novos investimentos no imediato e preciso

71
refinanciar a dvida antiga, durante essa fase a dvida externa cresce mais rapidamente que
o produto interno (D/D>Y/Y). Alm disso, como se pode apreender das identidades
macroeconmicas bsicas,74 o balano comercial fica deficitrio ao longo dessa fase.

O ciclo entra na fase II no momento em que o hiato de poupana se torna negativo,

indicando que na nova situao poupana interna maior que o investimento agregado, e o
crescimento do produto j supera o da dvida, permitindo assim o pagamento dos juros da
dvida externa, sem recurso a novas dvidas (D/D<i). Com a cobertura do hiato de
poupana tambm o balano comercial se torna positivo, gerando entrada de divisas na
economia.

Finalmente, na fase III a economia j demonstra a pujana conformada por seus

investimentos e pode, ento, amortizar o estoque da dvida contrada. O ciclo virtuoso se
completaria, portanto, no momento em que a economia pudesse voltar a um grau de
endividamento semelhante ao inicial, tendo porm desencadeado no decorrer do processo o
desenvolvimento interno.

Embora a Nova CEPAL reconhea que este um esquema bastante simplificado,

sugere que esse esquema fundamentado e permite visualizar as precondies de um ciclo
virtuoso de endividamento. Seriam estas: i) os fluxos de capital precisam dirigir-se ao
investimento agregado, e no ao consumo; ii) preciso haver um compromisso interno com
o esforo de ampliao da taxa de poupana, que deve situar-se muito acima de sua mdia
histrica; iii) o investimento deve ser eficiente; iv) o investimento deve ser direcionado a
bens transacionveis, de exportao e substitutos de importao, a fim de gerar um saldo
comercial positivo e acumular divisas internacionais; e v) preciso que os investimentos
externos sejam estveis e contnuos, e, portanto, preciso que os investidores
internacionais sejam pacientes, especialmente na fase I do ciclo.

Carcanholo (2006) chama a ateno, porm, para a existncia de outros dois

pressupostos no evidenciados pela CEPAL. Assim, ter-se-ia que: vi) para que tenha
validade a dinmica acima sugerida fundamental que as taxas de juros que corrigem a

74
O balano comercial seria necessariamente deficitrio durante esse perodo, como se pode deduzir pela
identidade contbil seguinte: Y = C+I+(X-M) => Y-C = I+(X-M) => S-I = X-M.

72
dvida sejam estveis. Uma elevao dessas taxas, determinadas em ltima instncia
sempre internacionalmente, promoveria um aumento da dvida externa e, em uma situao
extrema, poderia ser responsvel por at mesmo inviabilizar seu pagamento. E, vii) quando
os fluxos de capital entram na forma de investimento direto (o chamado IDE) seria preciso
haver algum tipo de controle sobre as remessas de lucros e dividendos ao exterior. Caso
isso no acontea o ingresso positivo de recursos pode facilmente, a mdio-prazo, tornar-se
negativo, representando um vazamento de recursos para o exterior e um elemento a mais de
presso sobre o balano de pagamentos. A quebra de qualquer dessas duas premissas
poderia conferir dvida externa uma dinmica explosiva e conduzir a uma nova situao
de crise e moratria.

Em termos polticos concretos, portanto, o que se observa que a opo feita pela
CEPAL na dcada de 1990 no ir de encontro ao receiturio liberalizante, contribuindo
para dar ao clima conservador, ento em ascendncia, o ar de consenso. Ao contrrio, a
Nova CEPAL optou por dar eco aos diagnsticos conservadores, que enxergavam na crise
do Estado a responsabilidade pela dcada perdida dos 1980, e a seu respectivo programa
de reformas, do qual se destacavam a abertura comercial e financeira e a reduo da
interferncia do Estado na economia. No se procurou rechaar as reformas, mas sim apoi-
las e gerenci-las.

Essa posio, adotada no incio dos 1990, no foi revista nem mesmo quando, ao
fim da dcada, j se faziam claras as conseqncias advindas de sua aplicao na Amrica
Latina: baixo crescimento econmico; destruio massiva de empresas, que chegou a ser
chamada de des-industrializao; aumento da taxa de desemprego; aumento do nmero
de pobres; agudas crises financeiras (Mxico, em 1994, Brasil, em 1999, e Argentina, em
2001) etc. Mesmo quando deparada com esse quadro, a Nova CEPAL tendeu a
responsabilizar a forma de implementao e isentar as reformas em si. As reformas tiveram,
em geral, seus benefcios exaltados e sua imprescindibilidade reafirmada, enquanto se
afirmava que no teriam rendido os resultados desejados principalmente pelo af neoliberal
com que foram implementadas. De fato, mesmo no caso de reformas que, na prpria
avaliao cepalina, tiveram um efeito negativo sobre o desempenho econmico latino-
americano, a perspectiva adotada foi de reformar as reformas: ao invs de tentar
reorientar a economia retrocedendo nessas reformas, a Nova CEPAL propunha medidas

73
pblicas para eliminar/minimizar os efeitos negativos das reformas e potencializar os
ganhos dali advindos.

Como se procurou expor, o neoestruturalismo cepalino desde o seu advento

entendia que era diferente do neoliberalismo, no obstante sua posio pr-mercado,
porque dava ao pblica a funo de gerenciar o mercado. Mas compartilhava com
aquele a crena no desenvolvimento via mercado e por isso tendia a apoiar as mesmas
reformas. Exatamente por isso, os novo-cepalinos tenderam a apoiar a nova onda de
reformas, alm de sugerir a necessidade reformar as reformas j realizadas.75

O diagnstico novo-cepalino acerca da rea financeira ilustrativo da posio

assumida pela instituio. Como se mostrou acima, a abertura e desregulamentao
financeiras eram parte integrante da estratgia novo-cepalina, que pretendia com isso
aceder o fluxo voluntrio de capitais externos, permitindo o financiamento da
transformao produtiva. A seqncia de crises financeiras nos ditos pases emergentes,
que teve incio no Mxico ainda em meados dos 1990, provocou um intenso movimento de
crtica forma demasiadamente rpida com que se teria implementado essas reformas, bem
como atuao do Fundo Monetrio Internacional nesses episdios. Mesmo aps as crises,
a Nova CEPAL no retrocedeu em sua posio, continuou a defender a abertura financeira,
embora sugerisse que essa deveria ser feita gradualmente e adequadamente administrada,
dado que se reconheceriam as falhas a que esto sujeitos os mercados financeiros e a
volatilidade de capitais especulativos ali operantes.76

Sem nenhum prejuzo a seu arcabouo analtico, ganhou contornos de destaque a

proposta de adoo de medidas tpicas e temporrias de regulao financeira e at de
controle de capitais. Sem nenhum prejuzo, pois na idia geral de sua estratgia se encontra
assinalado que os fluxos de capital que importam so aqueles voltados ao investimento

75
Como pe Ocampo (1998) it is argued here that after the advances made through the structural reforms in
the areas of macroeconomic stability, external openness and rationalization of the State, a second wave of
reforms is now called for. These reforms cannot be limited merely to greater liberalization of the markets,
however, but must pragmatically seek a mutual relationship between the State and the market which will
make it possible to develop such a broad agenda. In some cases, it may also be necessary to reform the
reforms themselves [].
76
A interpretao novo-cepalina das falhas do mercado financeira deve muito teorizao da escola Novo
Keynesiana. Essas falhas dizem respeito fundamentalmente a assimetrias de informao, problemas de
seleo adversa etc. que impediriam que o mercado alocasse da maneira mais eficiente possvel os recursos.

74
produtivo com prazos mais longos. Assim, medidas que visassem incentivar a entrada de
investimentos com esse perfil, sem romper contratos j estabelecidos ou afetar distorcer os
preos relativos da economia em questo, seriam bem-vindas incluindo controles de
capital, desde que esses se aplicassem somente entrada de capital (e no sada) e que
fossem qualitativos ao invs de quantitativos. Essas medidas seriam apoiadas como uma
reorientao da reforma que promoveu a liberalizao financeira, sem contudo questionar a
reforma em si, ou seja, desde que no tivesse por fim retroceder no grau de abertura
financeira.

Em suma, a posio da CEPAL no contexto da implementao das polticas

neoliberais na Amrica Latina foi de contemporizar, defender as reformas, mas no o modo
como foram implementadas, concordar que o mercado deveria ser o responsvel pela
alocao dos recursos e pela promoo do bem-estar, mas sugerir que esse deveria regulado
e guiado pela ao pblica.

De fato, entender especificamente como mercado e Estado deveriam, dentro da

estratgia novo-cepalina, se comportar de modo a garantir a otimizao do bem-estar social
o objeto da prxima seo.

2.3 A estratgia da Nova CEPAL e a teoria do bem-estar social

Desde o incio da histria cepalina figura entre seus objetivos mitigar a pobreza e a
desigualdade social, bem como os demais fenmenos destes correlatos (fome, falta de
habitao e favelizao, violncia urbana, marginalidade etc.). Em certo sentido, at
mesmo possvel dizer que esse foi, durante o perodo clssico da instituio, um de seus
principais fins, j que toda essa gama de problemas sociais fazia parte da caracterizao
do subdesenvolvimento. Contudo, a forma de tratamento dada ao tema no foi uniforme.
Como no poderia deixar ser, a mudana de fundo ocorrida dentro da CEPAL nas ltimas
dcadas se refletiu diretamente no tratamento dado a tais questes.

Em dia com sua avaliao acerca da mudana ocorrida na economia mundial, os

neoestruturalistas forjaram outro entendimento das origens dos problemas sociais e,

75
principalmente, outro entendimento acerca do carter de qualquer interveno orientada a
resolv-los. Manteve-se das anlises primeiras da instituio que a histria latino-
americana, desde a colonizao, explicava a conformao de economias marcadas pela
heterogeneidade estrutural com todas as suas conseqncias em termos de atraso social.
Acrescentou-se, porm, os novos elementos da Economia do bem-estar, conduzindo sua
anlise em direo a um crescente individualismo e, em conseqncia, a um diagnstico no
qual a nfase migra para as oportunidades e para insuficincia de capital humano
individuais. Como posto por seu secretrio executivo na apresentao de um recente
documento da CEPAL:

Desde comienzos de los aos noventa, la CEPAL viene proponiendo un nuevo

marco paradigmtico del desarrollo, adecuado a un mundo globalizado de
economas abiertas. Dicho marco, al tiempo que mantiene la vocacin secular de
la institucin, buscando generar sinergias positivas entre crecimiento econmico
y equidad social en el contexto de la modernizacin productiva, destaca la
importancia de aumentar la competitividad, y velar por los equilibrios
macroeconmicos y por el fortalecimiento de la democracia poltica participativa
e inclusiva. La idea central es que el desarrollo de las economas latinoamericanas
y caribeas requiere de una transformacin de las estructuras productivas, que
vaya acompaada de un proceso intenso de formacin de capital humano.
Desde la perspectiva social, se ha puesto especial nfasis en promover una mayor
igualdad de oportunidades por la va de la educacin y sus beneficios para las
familias pobres, en abordar y revertir las dinmicas excluyentes de mercados de
trabajo caracterizados por la heterogeneidad estructural, en la redistribucin de
activos por la va del gasto social y en la promocin del pleno ejercicio de la
ciudadana, fortaleciendo as la democracia pero tambin sentando las bases
polticas para la consolidacin de sociedades ms incluyentes. (Machinea, 2006,
p.120)
Essa nova viso, desenvolvida pela Nova CEPAL, tem como caracterstica um claro
sentido holstico no que tange superao das deficincias econmicas e sociais latino-
americanas. Em termos de poltica pblica, isso significa que cada uma das aes propostas
d, alm de sua contribuio direta em um fim especfico, uma contribuio indireta para o
funcionamento do todo. Tudo ocorrendo de acordo com as expectativas cepalinas,
transformao produtiva e eqidade correriam juntas: o crescimento econmico calcado na
transformao produtiva, o desenvolvimento desde dentro, como chamou Sunkel (1991),
traria por si s uma tendncia queda para pobreza e distribuio de renda.77

77
Essa perspectiva tratada com mais detalhes pouco frente. Desde j se explica, no entanto: a primeira
forma de apario da preocupao social no pensamento novo-cepalino dada, sem dvida alguma, pelo puro
desenvolvimento gerado no contexto de transformao produtiva e no s porque o crescimento econmico

76
 A preocupao novo-cepalina com o avano social no se restringe ao efeito
automtico da transformao produtiva, contudo. A histria da Amrica Latina ensinou
aos neoestruturalistas que o crescimento econmico por si s no fornecia garantias de
alvio das mazelas sociais. Essa histria mostrava, ao contrrio, que a pobreza e a
desigualdade da regio respondiam a vrios fatores diferentes, nem sempre sensveis ao
crescimento econmico e que, por isso, sua erradicao poderia levar um perodo de tempo
extenso.

Para responder a suas indagaes sobre a natureza dos problemas sociais latino-
americanos, a Nova CEPAL recorreu a diversas fontes e definies. O argumento da
instituio era que a complexidade do fenmeno inviabilizava definies mais simplistas.
De acordo com essa viso, a pobreza deve ser apreendida como um fenmeno
multidimensional, cujas causas encontram-se arraigadas em diversos planos, e no apenas
no econmico, e cujas conseqncias vo igualmente alm desse plano. De fato, mesmo a
definio mais usual nos estudos sobre o tema, pela qual se considera a situao de
pobreza a insuficincia de renda para adquirir os bens elementares, foi relegada nessa
perspectiva condio de ser apenas um aspecto do fenmeno:

Vivir en la pobreza no consiste nicamente en no contar con los ingresos

necesarios para tener acceso al consumo de bienes y servicios imprescindibles
para cubrir las necesidades bsicas; ser pobre es tambin padecer la exclusin
social, que impide una participacin plena en la sociedad y merma la exigibilidad
de los derechos. Por lo tanto, la pobreza adquiere un carcter multidimensional en
trminos de sus causas, consecuencias y manifestaciones.78 (CEPAL, 2006b, p.
150)

j , em si, um dos indicadores de bem-estar: por um lado, o simples abandono da concorrncia espria
contribuiria para o estancamento (ou ao menos para a diminuio) da tendncia queda dos salrios na
Amrica Latina; por outro lado, ao menos em tese, o novo padro de concorrncia virtuosa permitiria criar
uma inclinao redistributiva na economia, com a produtividade em ascenso e com o crescimento
econmico, da resultante, se transformando em queda do desemprego.
78
Qualquer semelhana percebida entre essa perspectiva e o enfoque das capacidades no mera
coincidncia. Como coloca a prpria CEPAL (2006b, p. 153): En otro sentido, y tomando como base el
concepto que puso en boga el Informe sobre desarrollo humano (PNUD, 1990), concebido bajo la influencia
del enfoque de las capacidades desarrollado por Amartya Sen, la pobreza humana se ha caracterizado como
la denegacin de oportunidades y opciones bsicas para el desarrollo humano, vivir una vida larga, sana y
creativa y disfrutar de un nivel decente de vida, libertad, dignidad, respeto por s mismo y de los dems
(PNUD, 1997). Las nociones de desarrollo humano y de pobreza humana destacan la importancia de una
percepcin global del desarrollo y de la pobreza, evitando simplificaciones extremas como las que pueden
surgir de la cuantificacin de estos conceptos sobre la base del ingreso.

77
 Para o pensamento cepalino, o aspecto mais essencialmente novo dessa definio
que se passa a entender o carter dos problemas sociais de um modo menos esttico. Mais
do que a insuficincia de renda dos indivduos pobres, essa viso enfatiza sua incapacidade
de gerar renda. Esse problema poderia ser entendido como um problema de ausncia ou m
distribuio de capital, ou melhor, de capitais, pois, para incorporar a
multidimensionalidade do problema em seu arcabouo analtico, passam a ser
considerados vrios tipos de capital: fsico, monetrio, humano, social e simblico.79 Os
trs primeiros so mais conhecidos, designando, respectivamente, as mquinas e
equipamentos (usando um conceito estranho aos cepalinos, os meios de produo), o
dinheiro e a produtividade do trabalho de uma pessoa qualquer. J os capitais social e
simblico procuram capturar oportunidades geradas por aspectos que transcendam a
materialidade, como a capacidade dos indivduos de se beneficiar de redes de contatos, para
adquirir informaes relevantes, influncia poltica etc., enfim qualquer bem simblico
que permita ao indivduo melhorar sua insero social ou sua renda (monetria ou no).

Ora, perceba-se desde j que essa perspectiva rigorosamente igual quela

defendida no mbito da Economia ortodoxa e endossada pelo neoliberalismo. Nessa tica,
como naquela, a pobreza definida pela ausncia de capacidades dos indivduos e sua
soluo dada pelo aumento das oportunidades (e pela capacitao para que o indivduo
possa desfrutar efetivamente essas oportunidades). Alterar a distribuio de capital, como
posto pela Nova CEPAL, em nada difere de redistribuir ativos-chave, como posto pelos
neoliberais. No por um acaso, como se pode verificar em CEPAL (2006), Amartya Sen e
seu enfoque das capacidades uma referncia para os neoestruturalistas tanto quanto
para o Banco Mundial, por exemplo.

Desse modo, por no possuir um estoque relevante de qualquer tipo de capital, o

indivduo pobre nunca desfrutaria das mesmas oportunidades do indivduo no-pobre.
Ainda mais grave, no entanto, seria que essa ausncia de capital, relativa ou absoluta,

79
Portanto, sublinhe-se, capital entendido a como um bem qualquer capaz de conferir a seu portador um
fluxo de renda. Dentro da famosa controvrsia terica que existiu na cincia econmica, a Nova CEPAL
posiciona-se ao lado da teoria convencional, para quem capital no mais do que a recompensa pela
abstinncia que d a seu portador um direito sobre a produo futura.

78
tenderia se perpetuar de uma gerao a outra, conformando sociedades cada vez mais
inquas e crculos viciosos de pobreza.80

Entendidos os problemas sociais dessa forma, a questo fundamental que se coloca

para a Nova CEPAL como seria possvel prover oportunidades para os pobres e desfazer
de modo permanente os crculos viciosos de pobreza. A resposta no poderia se limitar a
polticas de transferncia de renda, que atacam a pobreza como uma situao esttica e no
como um problema dinmico. Em sntese:

Cuando la pobreza se analiza ms como proceso que como situacin, se hace

necesario que las polticas pblicas aborden sus factores de reproduccin o las
causas que la perpetan de una generacin a otra, como las oportunidades
educacionales y de capacitacin, la localizacin geogrfica, el acceso a la
propiedad y al capital social y simblico; atiendan las consecuencias de la
pobreza, medidas como prdida de oportunidades productivas, de bienestar
individual, de cohesin social, de ampliacin de los mercados de consumo y
servicios, y por la perpetuacin de la inequidad, y se orienten a modificar las
condiciones estructurales que determinan tanto la incidencia de la pobreza como
sus manifestaciones, entre otras la estabilidad macroeconmica, los flujos
financieros, la heterogeneidad productiva, la evolucin del empleo y los
mecanismos distributivos. (CEPAL, 2006b, p. 153)
Em termos de poltica, para interromper a transferncia intergeracional dos
problemas sociais seriam necessrias inmeras transformaes nas estruturas econmicas e
sociais latino-americanas. A mudana estrutural necessria para eliminar o atraso social,
que na velha CEPAL aparecia como resultado de um esforo industrializante, aparece
agora na Nova CEPAL como transformao produtiva com eqidade.

Para organizar a elaborao de polticas nesse sentido, a Nova CEPAL procurou

desenvolver um enfoque integrado de polticas econmicas e sociais, segundo o qual a
formulao de ambas deveria respeitar uma base comum que aproveitasse a existncia de
sinergias e impedisse que uma se tornasse obstculo outra.81 A instituio percebeu que a

80
Se configura, pues, un crculo vicioso de reproduccin de la pobreza, ya que son los jvenes nacidos en
hogares pobres quienes tienen menos acceso a mercados y a activos que les permitiran superar la pobreza.
CEPAL (2006b, p. 23).
81
Como posto em CEPAL (1992): Sin embargo, hay motivos para suponer que la poltica econmica admite
amplias combinaciones, algunas de las cuales pueden tener efectos distributivos regresivos de gran magnitud
(por ejemplo, si generan alto desempleo o subempleo), que con frecuencia superan los efectos distributivos
progresivos de la poltica social. De ah que no pueda generarse crecimiento con equidad sin que ambos
constituyan objetivos tanto de la poltica econmica como de la poltica social. Es este enfoque integrado el
que se adopta en el presente documento. Implica, por una parte, preferir aquellas polticas econmicas que

79
separao entre o objeto das polticas econmicas e o objeto das polticas sociais nunca
poderia ser completa, e que inevitavelmente a instaurao de um tipo de poltica econmica
afetaria e condicionaria tambm o sucesso de polticas sociais (e vice-versa).

O elemento central desse enfoque seria a interao virtuosa que se entende existir
entre o estmulo produo e ao aumento da produtividade das empresas, de um lado, e a
reduo das mazelas sociais, de outro. Desse modo, por um lado, todo o receiturio de
polticas e reformas econmicas teria um importante efeito social: o compromisso com a
garantia de um ambiente macroeconmico estvel, favorvel aos investimentos, serve
tambm como instrumento disciplinador do Estado, o que teria efeitos positivos na medida
em que a inflao tida como um fenmeno concentrador de renda (dada a menor
capacidade dos pobres de se protegerem de seus efeitos nocivos); conduz substituio do
padro de concorrncia espria pelo padro de concorrncia virtuosa entre as empresas,
reduzindo a heterogeneidade estrutural e a tendncia queda dos salrios; permite o
crescimento econmico e a subseqente reduo do desemprego, estimulando ainda que
esse se d apoiado sobre atividades produtivas e de maior contedo tecnolgico, levando
assim a remuneraes mais elevadas do que as hoje existentes.82 Por outro lado, em
conformidade com a idia de integrao de polticas, polticas sociais que se destinassem a
efetivamente alterar as estruturas de reproduo dos problemas sociais seriam vistas com
bons olhos, desde que no gerassem presso em demasia sobre o gasto pblico.

Essas polticas sociais deveriam se orientar pela promoo da eqidade em termos

de oportunidade. Como se procurou evidenciar anteriormente, a forma proposta para lograr
tal resultado o estmulo acumulao de capital em suas mais diversas formas, mas,
sobretudo, o estmulo acumulao de capital humano, tido como ponto essencial no s
das polticas sociais, mas de toda a estratgia novo-cepalina.

Com efeito, pode-se dizer que a Nova CEPAL aderiu ao amplo consenso que d
educao (formal ou no) um status diferenciado com relao aos demais servios sociais e

favorecen no slo el crecimiento, sino tambin la equidad, y, por otra, destacar en la poltica social el efecto
productivo y de eficiencia, y no slo de equidad.
82
De fato, por mais que se admita que o setor tercirio informal atualmente o responsvel pela maior parte
dos empregos criados, a Nova CEPAL sugere que no seria possvel apoiar polticas de emprego nesse setor,
em virtude de sua tendncia natural concorrncia espria.

80
a coloca como principal meio para a reduo da iniqidade. Do ponto de vista do indivduo
pobre, o investimento em educao tido como o meio mais eficiente de aumentar sua
empregabilidade (ou, mais genericamente, suas oportunidades de deixar a pobreza)83 e,
ao mesmo tempo, sua remunerao, na medida em que eleva sua produtividade. Do ponto
de vista do desenvolvimento nacional, considera-se que esse investimento tem custos
sociais, uma vez que significa empenho de recursos e despesa para o Estado, mas que esses
so superados por seus benefcios: a mudana de padro tecnolgico, proposta pela
instituio, acarretaria a necessidade de novos tipos de empresa e de trabalhador este mais
apto a um trabalho mais qualificado, aquela mais inclinada venda de bens ou servios
intensivos em conhecimento; fora a dimenso econmica, a educao seria tida como um
direito universal e um instrumento da cidadania. Em sntese, A reforma do sistema de
produo e difuso do conhecimento, que s se pode gerar por meio do investimento em
educao nos pases subdesenvolvidos, um instrumento crucial para enfrentar o desafio
tanto no plano interno, que a cidadania, quanto no plano externo, que a
competitividade. (CEPAL/UNESCO, p. 914, 2000)

Tambm os demais tipos de capital mencionados desempenhariam seu papel. O

estmulo ao desenvolvimento do capital social, por exemplo, seria elemento extremamente
positivo para a formao das articulaes produtivas desejadas pela CEPAL, ao mesmo
tempo em que poderia ser um instrumento de grande eficcia para o combate da pobreza
rural.84 Polticas de concesso de crdito a preos subsidiados para populao de baixa
renda, como forma de dar acesso ao capital e, assim, a oportunidades de investimento,
seriam outro exemplo de poltica com impactos econmicos e sociais positivos. Assim,
para cada insuficincia estrutural latino-americana se poderia pensar em pelo menos um
tipo de poltica de combate.

Para os fins do presente trabalho, mais importante do que a tentativa de uma

descrio precisa de todas as possibilidades de poltica so algumas observaes de carter

83
Juntamente com baixos nveis de renda, as famlias pobres apresentam um nvel insuficiente de capital
humano em matria de nutrio, sade e educao, entre outros aspectos, o que afeta as possibilidades futuras
dos mais jovens e atenta contra a igualdade de oportunidades. (CEPAL, 2006, p. 44)
84
Para maiores detalhes sobre a elaborao de poltica com base no estmulo ao capital social ver Atria et alli
(2003).

81
mais geral.85 Em primeiro, h que se observar que o objetivo de se concentrar nos
mecanismos de transmisso intergeracional dos problemas sociais levou a instituio a
propor, ainda que nem sempre explicitamente, dar maior relevo quelas polticas que se
voltassem s parcelas jovens da populao.86 Nesse sentido, explicam os cepalinos, El
encadenamiento entre efectos de corto plazo en materia de incremento de los ingresos
familiares y efectos de largo plazo en materia de desarrollo del capital humano de nios y
jvenes con mayores rezagos relativos constituye la clave para avanzar, desde las polticas
y los programas sociales, en la superacin de la pobreza. (CEPAL, 2006b, p. 149) Isto ,
uma vez que a falta de oportunidade dos jovens o principal mecanismo de perpetuao da
pobreza, sua eliminao seria certamente uma prioridade. Em segundo, tem-se que uma
parte dessas polticas sociais tm um carter marcadamente extra-econmico. Assim seria
com o caso de polticas a fim de resolver preconceitos de diversas naturezas (gnero,
raa/etnia, cultura etc.) que podem obstar a equalizao de oportunidade mesmo em um
contexto de resto positivo.

Entretanto, no possvel ignorar os problemas contidos em delegar exclusivamente

s medidas estruturais o esforo de combate aos problemas sociais especialmente em
vista de problemas emergenciais como fome, indigncia (pobreza extrema) etc. Alm de
existir um necessrio lapso de tempo entre a adoo das medidas estruturais e seus
resultados, a prpria adoo de certas polticas e reformas econmicas poderia ter efeitos
perversos no curto-prazo. A admisso desse tipo de problema levou os novo-cepalinos a
constituir princpios para elaborao e avaliao de polticas sociais conjunturais ou
compensatrias.87 Essas medidas teriam ainda por funo contribuir para a legitimao das

85
Vale dizer, qualquer descrio mais precisa esbarraria ainda na limitao de que a prpria CEPAL mantm
certo grau de generalidade na maioria de seus documentos. A motivao para isso so as diferenas que
precisam ser consideradas na formulao concreta de polticas para cada um dos pases da regio.
86
Um bom exemplo da nfase encontra-se no Panorama Social da Amrica Latina 2004, cuja agenda poltica
procura dar voz exatamente s polticas voltadas para a juventude. Ver CEPAL (2004).
87
Como se pretende mostra mais a frente, a preocupao com polticas conjunturais s ganhou um tratamento
mais elaborado no fim dos anos 1990. Sem embargo, j nas formulaes novo-cepalinas iniciais, encontrava-
se indicada essa proposta: O imperativo da eqidade exige que a transformao produtiva seja acompanhada
por medidas redistributivas. Por mais intenso que se revele o esforo de transformao, seguramente
transcorrer um perodo prolongado antes que se possa superar a heterogeneidade estrutural atravs da
incorporao do conjunto dos setores marginalizados nas atividades de produtividade crescente. Por isso, ser
necessrio pensar em medidas redistributivas complementares [...]. (CEPAL, 2000, p. 896)

82
polticas de longo-prazo, nem sempre populares, mas supostamente necessrias para
restabelecer o desenvolvimento.88

Concretamente, pode-se, com base na sumarizao de Ricardo Ffrench-Davis (2004,

p. 246-249), elencar trs fatores determinantes para o combate de curto-prazo dos
problemas sociais na concepo neoestruturalista.89 Seriam eles: o desemprego, tanto o
causado pelos ciclos econmicos e choques externos, quanto aquele que decorre de
problemas institucionais (de regulamentao, por exemplo); o ambiente macroeconmico,
por sua importncia para manter a economia funcionando de modo estvel no curto-prazo e
para que o Estado possa, assim, formular e implementar uma estratgia de prazo mais
longo; e o gasto social, por seu potencial em amenizar a pobreza e mesmo de desconcentrar
renda, se financiado de modo adequado.

Antes de tecer qualquer comentrio aprofundado sobre a formulao dessas

polticas compensatrias vlido observar: considerar desemprego e gasto social
variveis de influncia conjuntural desvela uma percepo segundo a qual no longo-prazo
os problemas sociais praticamente no se colocam ou ao menos, no como alvo da ao
pblica. Isso evidencia uma semelhana entre essa perspectiva e a neoliberal, na medida em
que ambas crem que os problemas sociais so, essencialmente, apenas deturpaes do
modo de ser correto da economia. Assim, no longo-prazo (quando h controle sobre todas
as variveis econmicas) no h razo para que subsistam tais problemas. Evidencia ainda
que, no caso dos pases latino-americanos, pobreza e desigualdade so consideradas apenas
reflexos de seus problemas estruturais, problemas de sua inteira responsabilidade, portanto.

Voltando aos determinantes conjunturais da pobreza, pode-se dizer que o ambiente

macroeconmico seria, das trs a variveis mencionadas, aquela cuja influncia mais

88
Com relao questo da legitimao, vale lembrar que a prpria instituio considera que a coeso
social impe os limites para qualquer tipo de poltica econmica e de desenvolvimento. Como posto em
CEPAL (1992): as como la equidad no puede alcanzarse en ausencia de un crecimiento slido y sostenido,
el crecimiento exige un grado razonable de estabilidad sociopoltica, y sta implica, a su vez, cumplir con
ciertos requisitos mnimos de equidad.
89
Para Ffrench-Davis (op. cit.) existem cinco determinantes dos problemas sociais, considerando
especificamente o caso chileno. Aos trs mencionados, o autor acrescenta outros dois, cuja natureza seria
estrutural: o nmero de anos de escolaridade, mais ou menos uma proxy para o capital humano; e os
problemas de gnero e da incorporao feminina no mercado de trabalho, que contribuiriam na reproduo
intertemporal da pobreza.

83
indireta. Seu efeito sobre os fenmenos estudados se daria primordialmente na medida em
que afetasse a taxa de emprego da economia, embora influsse indiretamente em toda a
estrutura econmica e, logo, tambm nos determinantes estruturais da iniqidade.90

O segundo fato, a reduo do desemprego j , em si, um dos canais de transmisso

que liga polticas econmicas e conseqncias sociais, como se viu. A avaliao
neoestruturalista que o emprego, enquanto nica fonte de renda da maioria da populao,
seria uma das mais importantes armas de combate desigualdade de oportunidades, na
medida em que se este se baseasse em um crescimento econmico sustentado. Este
incremento estrutural do emprego seria, destarte, funo das polticas de incentivo
produo, produtividade (incorporao tecnolgica), capacitao da mo de obra, e de
reformas institucionais que lhe conferissem a adequao forma de ser do emprego
moderno fundamentalmente atravs da reforma do mercado de trabalho, com vistas a sua
flexibilizao. Com relao a este, convm observar sua importncia, sobretudo nos tempos
vividos de globalizao:

A recente fase da globalizao gerou tambm a demanda de sistemas trabalhistas

mais flexveis, j que a reestruturao dos modos de organizao do processo
produtivo impulsionou o surgimento de vnculos trabalhistas heterogneos. Neste
sentido, a flexibilidade na relao de trabalho est se transformando num
requisito para a gerao de emprego. Este processo tambm obedece ao
reconhecimento e busca de uma adaptao normativa ao funcionamento real
dos mercados de trabalho da regio, nos que as atividades informais ocupam um
importante lugar. (CEPAL, 2002, p. 27)
No obstante, possvel que, em conformidade com essa viso, se pense tambm
em polticas de emprego de curto-prazo, em face de depresses do ciclo de negcios ou de
choques econmicos. Essas polticas seriam uma forma de proteo social, e funcionariam
atravs de programas para contratao temporria de pobres desempregos.91 As

90
Ffrench-Davis (2004, p. 248): el entorno macroeconmico afecta la distribucin del ingreso en el corto
plazo a travs de su impacto en las tasas de empleo. Tambin afecta su evolucin estructural por su incidencia
sobre (1) la formacin de capital fsico y humano, (2) la situacin de las PYME [pequenas e mdias
empresas], (3) el valor agregado en las exportaciones no tradicionales, y (4) la capacidad de las autoridades
para concentrarse en el futuro en vez de la sobrevivencia a corto plazo. Outros debates sobre a influncia do
contexto macroeconmico no campo social podem ser encontradas em ONU (2001).
91
Um dos debates interno formulao de polticas desse tipo diz respeito ao nvel salarial a ser pago.
Enquanto muitos economistas costumam defender que os salrios se mantenham em patamares mnimos,
como forma de focalizao auto-definida, a Nova CEPAL tendeu apoiar que esses no fossem to baixos, a
ponto de no cumprir sua funo de proteo social, mas que no fossem altos a ponto de criar distores no
salrio de mercado. Ver CEPAL (2006b, captulo VI).

84
preocupaes inerentes formulao de polticas desse tipo seriam: o respeito ao fato de
que essas devem ser temporrias, ou seja, dar aos beneficiados um tempo mximo para a
permanncia no programa; e possibilitar aos beneficiados acesso capacitao, para
aumentar sua chance de no voltar ao desemprego uma vez fora do programa.

Por fim, dentro do gasto social existem as j mencionadas polticas de cunho

estrutural e, outrossim, um sem-nmero de outras polticas compensatrias. De modo geral,
a primeira sugesto novo-cepalina era que esse gasto fosse crescentemente descentralizado,
de modo a permitir uma alocao e um controle mais efetivo da destinao dos recursos.
Concretamente, o ideal seria dar preferncia s polticas mais capazes de articular
benefcios estruturais e conjunturais, ou seja, quelas que favorecessem a criao de
oportunidades capazes de transcender o curto-prazo. Um modo de fazer isso seria atravs
de polticas que exigissem contrapartidas dos beneficirios, em termos de qualificao ou
alimentao, por exemplo. Ademais, a rubrica gastos sociais do Estado abrange a
prestao dos servios sociais. Com relao a esses, a Nova CEPAL defende que haja uma
preocupao em faz-los funcionar de maneira mais eficiente. Como explica o ex-secretrio
executivo da instituio Jos Antonio Ocampo, para lograr essa eficincia seria mister
racionalizar a utilizao dos recursos pblicos e permitir a explorao privada do setor,
conformando ali algo entre o mercado e o Estado, os quase-mercados:92

Los debates sobre los servicios sociales han estado orientados a introducir la
competencia en su provisin (creacin de cuasimercados), incluyendo la
participacin de agentes privados, y cambios en las modalidades de apoyo estatal
(desde los tradicionales subsidios a la oferta hacia subsidios a la demanda). En
forma paralela y complementaria, se ha descentralizado la prestacin de aquellos
servicios que continan a cargo del Estado, se han creado nuevos esquemas de
gestin pblica orientados a lograr resultados, se ha dado autonoma efectiva a las
entidades pblicas prestadoras de servicios y se han establecido mecanismos de
participacin ciudadana para el control de la gestin pblica. Unos y otros
componentes de esta reorganizacin, pero especialmente los primeros, estn
orientados a enfrentar las fallas del gobierno que se han hecho evidentes en el
pasado en la provisin de servicios sociales y que se traducen en ineficiencias y
baja calidad de los servicios prestados por el Estado. (Ocampo, 1998b, p. 12)

92
Essa postura pode ser encontrada tambm em diversos documentos institucionais cepalinos. Veja-se, a
ttulo de exemplo, CEPAL (1998, especialmente a seo F; 2000b, p. 930-935; 2000c). Para uma apreciao
detalhada acerca do conceito de cuasimercado, traduzidos para o portugus como quase-mercados, quasi-
mercados ou ainda quasimercados, ver Sojo (2000, especialmente o captulo I).

85
 Note-se que, como exposto na ltima seo, esta formulao segue exatamente o
projeto neoestruturalista de procurar se situar entre estruturalismo e neoliberalismo, entre a
defesa do Estado e a defesa do mercado. A formao de quase-mercados visaria aumentar
a qualidade dos servios prestados, ao mesmo tempo em que diminui seus custos para a
sociedade (ineficincia) e para o Estado.

De fato, no arcabouo novo-cepalino a preocupao com gastos/financiamento do

Estado e com falhas prprias a atuao deste, as ditas falhas de Estado, seriam
preocupao sempre presente, motivo pelo qual seus princpios para orientao de polticas
sociais sugeriam a focalizao destas nos indivduos mais pobres.93 A focalizao unificaria
a melhor gesto dos escassos recursos pblicos, em uma mo, e a menor gerao de
ineficincia, em outra.

A despeito de sua proposta de focalizao das polticas sociais, promulgada desde o

incio dos anos 1990, a partir de certo momento a CEPAL passou a defender que a
universalidade das polticas, ou melhor, dos direitos sociais, deveria ser constantemente
almejada. Apesar do debate corrente na cincia econmica entre os defensores de polticas
universais e focalizadas, a Comisso decidiu, uma vez mais, procurar um meio termo.
primeira vista poderia parecer que a opinio expressa pela Nova CEPAL em prol de
polticas universais teria se imposto em detrimento do anterior amparo focalizao.
Transparecia naquele discurso a defesa de polticas de direitos sociais e humanos,
considerados elementos imprescindveis s sociedades democrticas de fato, os
defensores mais aguerridos das polticas universais poderiam mesmo imaginar que a partir
da haveria uma inflexo no pensamento cepalino contra a focalizao e a privatizao dos
servios pblicos. Contudo, no foi o que se verificou. Em paralelo defesa da
universalizao, sugerir-se-ia que em nada esta se contrapunha focalizao, ainda
desejada pelos mesmos motivos de restrio fiscal e eficincia econmica. Segundo a
instituio,

93
A reforma das polticas sociais confere uma importncia especial gesto mais eficiente dos recursos. Por
isso, parece imprescindvel que essas reformas sejam acompanhadas de modificaes na organizao
institucional, centradas numa melhor ateno ao usurio, numa focalizao melhor e numa descentralizao
maior, e que vinculem os recursos ao desempenho e qualidade dos servios [sociais]. (CEPAL/UNESCO,
2000, p. 935)

86
 [...] a seletividade e a focalizao bem entendidas no contradizem o carter
universal dos direitos sociais, mas todo o contrrio: so um instrumento de
redistribuio que, levando em conta os recursos disponveis para repartio,
apontam para a titularidade de um direito social por parte daqueles que se vem
mais privados de seu exerccio. Isso, entretanto, no pode justificar uma poltica
em virtude da qual o Estado somente proporcione servios ou benefcios aos
pobres, dado que esse corolrio contradiz abertamente o carter universal dos
direitos sociais. (CEPAL, 2006, p. 14)
Mas se universalizao supe que os benefcios advindos de uma poltica qualquer
devam se estender a toda a sociedade, e a focalizao, ao contrrio, significa que as
polticas no devem afetar ningum que no os mais necessitados, sob pena de criar
distores na economia e desperdiar recursos estatais, como conciliar as duas
perspectivas? O mais prximo que a Nova CEPAL chega de uma resposta a esta questo
indicar que as polticas sociais deveriam ter uma vocao universal, ainda que
contingncias do contexto de restrio fiscal no permitissem a essa vocao se expressar
plenamente, obrigando o Estado a adotar polticas focalizadas que priorizassem, assim, a
universalizao dos direitos sociais:

a fin de expandir la titularidad efectiva de derechos a quienes menos pueden

ejercerla y ante una situacin de recursos escasos, es una opcin vlida aplicar
criterios de selectividad que favorezcan a los grupos de menores recursos. En este
contexto, la focalizacin responde al doble propsito de elevar al mximo el
efecto de los recursos empleados y beneficiar a quienes se encuentran en
condiciones ms precarias o vulnerables. Por lo tanto, no contradice el carcter
universal de los derechos sociales, ya que apunta a extender la titularidad de un
derecho a quienes ms se ven privados de su ejercicio. (CEPAL, 2006b, p. 154-
155)
Em outras palavras, a focalizao preservaria a noo de universalizao dos
direitos sociais na medida em que garantisse o acesso aos servios sociais somente aos
desassistidos, queles que de outro modo no poderiam pagar por eles. Na perspectiva
divulgada pela Nova CEPAL, seria possvel com isso unir os princpios que se deveria ter
como norte na formulao de polticas sociais: universalidade, eficincia e solidariedade.
Enquanto a combinao de polticas universais e focalizadas garantiria os dois primeiros
elementos, o financiamento do gasto social, fundado numa aceitao da eqidade como um
bem por parte da sociedade, garantiria o terceiro.94 Nesse sentido, a solidariedade no

94
Guarda-se ao prximo captulo a incurso crtica acerca da proposta cepalina. Chama-se a ateno desde j,
porm, ao contedo retrico dessa proposta. Se a vocao universal de fato obstada somente pela ausncia
de recursos no montante necessrio, como manter o argumento segundo o qual a focalizao seria responsvel
pela garantia de eficincia? Necessariamente haveria que se admitir que a contingncia da restrio fiscal
uma situao permanente, ou escolher qual das duas, focalizao ou universalizao, seria a preferida, caso

87
seria to somente um sinnimo para a caridade provida pela sociedade civil, mas sim um
pacto social no qual a populao delegaria ao Estado o dever de (e os recursos para)
prover igualdade de oportunidades aos indivduos.

Portanto, sistematizando o modo como a Nova CEPAL pretende implementar as

polticas sociais, tem-se que sua sugesto no difere daquela propalada desde a tica
neoliberal: se volta defesa da descentralizao, privatizao (camuflada pela formao de
parcerias, os quase-mercados) e focalizao (ainda que idealmente se quisesse uma
vocao universal).

No entanto, a relativa mudana no discurso cepalino, em direo retrica da

universalizao, permite ainda discutir algo at aqui no dito. Embora a estratgia cepalina
de aumento do bem-estar tenha sido aqui exposta em seu todo, procurando evidenciar a
cada passo as conexes existentes entre elas, a maioria das idias apresentada nesta seo
foi desenvolvida ao longo de vrios anos, desde a publicao de TPE at o mais recente
documento institucional cepalino, preparado para o perodo de sees de 2006. (CEPAL,
2006b) Esse tipo de apresentao possvel porque existe ao longo de todo o perodo total
coerncia entre as idias defendidas. No obstante, possvel identificar dois ciclos dentro
do pensamento novo-cepalino sobre bem-estar.

O primeiro ciclo, que durou mais ou menos at o fim da dcada de 1990, enfatizava
os efeitos indiretos da transformao produtiva no combate pobreza, via aumento do
emprego, da produtividade etc., e procurava sublinhar, acima de tudo, o investimento em
capital humano. De fato, diversos autores consideram que pelo menos at o final da dcada
as temticas relacionadas ao bem-estar continuavam em grande medida meramente
subordinadas realizao da transformao produtiva como pe Hctor Assael (1998):
Adems de lo ya sealado sobre la primaca de los aspectos econmicos y productivos en
todo el libro, son ms bien escasas las oportunidades en que la equidad y los desafos
sociales son reconocidos y enfrentados de manera completa y preferente. No por outro
motivo que para Bielschowsky (2000, p. 67) a inteno expressa pela agenda da TPE
ainda no se refletiu em avanos suficientes na reflexo cepalina sobre o tema da

vencidas as adversidades financeiras. Neste caso, o que seria prefervel focalizar recursos e garantir eficincia
econmica ou a universalizar as polticas sociais e incorrer em sua ineficincia?

88
eqidade. At mesmo a questo da pobreza foi algo que teve durante esse perodo pouca
ateno, pois seu tratamento era secundrio em relao eqidade, um pouco em dia com a
perspectiva posta por Assael (op. cit.), segundo a qual se aceitava, ainda que tacitamente,
que con el crecimiento sostenido del ingreso por persona de un pas, necesariamente [sic]
se reducen progresivamente los niveles de pobreza.

Foi no segundo ciclo do pensamento novo-cepalino das questes sociais que a

instituio foi capaz de conceber o conceito de pobreza de maneira mais detalhada, como
aqui posto. A pobreza, conceituada em torno das oportunidades dos indivduos, se tornava
perfeitamente compatvel com o conceito de eqidade, definida esta mesma como
igualdade de oportunidades. Com efeito, o segundo ciclo ficou marcado pela maior ateno
dada aos problemas sociais, pela elaborao de princpios mais detalhados de polticas
sociais, inclusive das compensatrias, e pelo destaque que ganhou a dimenso dos direitos
sociais, entendidos como a garantia de uma cidadania econmica.

Nessa mudana desempenham papis centrais ao menos dois processos que

correram em paralelo. O primeiro, como no poderia deixar de ser, foi o prprio
agravamento da situao social latino-americana, que se deu a despeito, ou em virtude, das
reformas estruturais, implementadas aqui com vigor at ento desconhecido. O segundo foi
o avano das conferncias de cpula mundiais, organizadas pelas Naes Unidas ao
longo de toda a dcada.

O primeiro processo serviu para demonstrar instituio que na prtica, ainda que
fosse assumida a estratgia neoestruturalista, ter-se-ia que conviver com os problemas
sociais por um perodo de tempo no desprezvel. O agravamento desses problemas levou
a Nova CEPAL at mesmo a questionar algumas das reformas estruturais, nem tanto com
relao a sua necessidade, mas ao menos no que toca a forma como foram implementadas
ou seus efeitos de curto-prazo.95 Destarte o diagnstico cepalino concluiu que era preciso
reformar algumas reformas, aprofundar outras, em especial as que permitem a

95
Em CEPAL (2000b), por exemplo, a instituio constata que a abertura da economia, elemento central para
a incorporao tecnolgica necessria transformao produtiva, tinha sido responsvel por um aumento da
heterogeneidade estrutural na regio. J em Ocampo (1998b) e CEPAL (2000c) so expressas preocupaes
com o impacto negativo das reformas sobre a eqidade.

89
flexibilizao do mercado de trabalho, e consolidar instituies para desenvolver e
coordenar as polticas sociais.96

J o segundo processo acentuou as preocupaes com os problemas e culminou na

formalizao dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), cujo compromisso
mor seria justamente minorar radicalmente as mazelas sociais.97 Aps a assinatura do
documento, em 2000, no qual 189 pases se comprometeram a cumprir metas de
desenvolvimento, a CEPAL incorporou a preocupao sistemtica com o acompanhamento
da evoluo das metas propostas. Mais significativo que isso, porm, que esse processo
evidenciou semelhanas entre a interpretao cepalina acerca dos problemas sociais e a
interpretao de outros organismos multilaterais. Tendo sido a elaborao do conceito de
pobreza cepalino posterior aos ODM, fica clara a influncia da viso ali expressa sobre a
instituio, embora no seja menos significativo que esta concepo tenha se acomodado
perfeitamente ao iderio da Comisso.

De fato, um olhar mais atento mostra que mesmo antes de ser formalizada da
maneira dominante, aps os ODM, a concepo de bem-estar novo-cepalina j apresentava
com esta uma base comum. Dito de outra forma, o que se pretende ressaltar que, mesmo
antes de organizar uma agenda poltica comum com outros organismos internacionais, a
Nova CEPAL assumiu uma perspectiva sustentada teoricamente nos argumentos ortodoxos,
nos quais a pobreza e as demais mazelas so consideras deturpaes no modo correto
de funcionamento da economia. De modo especfico, esses problemas poderiam advir de
falhas ou insuficincias de mercado, desigualdade de oportunidades, do baixo nvel de
capital humano etc., mas de toda forma se ignora a possibilidade desses problemas
estarem diretamente ligados ordem social presente. Dessa maneira, a adeso cepalina aos
ODM tenha sido obrigao da instituio enquanto rgo ligado s Naes Unidas, tenha
sido voluntria e consciente no significou ruptura alguma com a postura que vinha
adotando a CEPAL.

96
Para Machinea e Cruces (2006), a Amrica Latina logrou, na dcada de 1990, criar instituies
responsveis pela poltica econmica slidas, estveis e transparentes, enfim instituies crveis. Entretanto,
defendem os autores, as instituies encarregadas das polticas sociais no tiveram a mesma sorte.
97
Ver CEPAL (2000b; 2005).

90
 Sumariamente, procurou-se ao longo deste captulo descrever a estratgia novo-
cepalina de desenvolvimento e sua estratgia de desenvolvimento. Procurou-se mostrar que
a postura da CEPAL ps-1980 foi, em uma mo, contrapor-se ideologia neoliberal e, em
outra, no obst-la. Efetivamente, o neoestruturalismo escolheu deliberadamente constituir
uma estratgia de desenvolvimento que sintetizasse estruturalismo e neoliberalismo. O
resultado, em termos concretos, foi uma estratgia cujo carter alternativo , para dizer o
mnimo duvidoso como, acredita-se, ficou claro na concepo de bem-estar novo-
cepalina.

A seguir, na parte final do presente trabalho, pretende-se sistematizar as concluses

sobre a anlise da atuao da Nova CEPAL nesses tempos de neoliberalismo. Em
simultneo, procura-se indicar caminhos para repensar o desenvolvimento latino-
americano.

91
 NOTAS CONCLUSIVAS

Nos captulos anteriores procurou-se descrever cuidadosamente duas perspectivas

concorrentes na cincia econmica, duas estratgias de desenvolvimento. A primeira, o
neoliberalismo, hoje a estratgia dominante utilizada indiscriminadamente em quase todo
o mundo, responsvel por orientar polticas e estabelecer verdades econmicas. A outra
a proposta formulada pela CEPAL, rgo das Naes Unidas, cuja tradio remete a uma
trajetria crtica desde sua origem, nos anos 1950, que pretendeu nos anos 1990 reler seu
prprio legado terico e fornecer uma estratgia alternativa para as economias latino-
americanas.

As presentes notas orientam-se em torno de trs objetivos. O primeiro colocar em

perspectiva crtica a iniciativa revisionista neoestruturalista, observando tanto a pertinncia
de suas crticas ao pensamento cepalino clssico quanto a suposta coerncia terica entre
velhos e novos cepalinos. O segundo objetivo avaliar em que medida a estratgia
novo-cepalina realmente alternativa ao neoliberalismo. Para se concluir qualquer coisa a
este respeito considera-se: a comparao entre as estratgias novo-cepalina e neoliberal; a
efetividade das medidas novo-cepalinas. Por fim, o terceiro, e mais ambicioso, objetivo
aqui posto indicar bases slidas para a construo de uma alternativa real ao domnio
neoliberal hoje vivenciado. Com relao a este ltimo, preciso ressaltar que o escopo do
proposto trabalho somente apontar outra direo, que, a despeito de mais rdua,
possibilitaria aos povos latino-americanos colher resultados mais profcuos. Destaca-se
desde j que esse caminho, segundo aqui se entende, no pode ser trilhado sem uma ruptura
decidida com os preceitos neoliberais, mas pode ainda assim se estruturar em nveis de
crtica diversos que vo desde a crtica ideologia neoliberal e s suas propostas polticas
at uma proposta mais aguda de crtica lgica capitalista.

92
I - Da CEPAL Nova CEPAL: continuidade ou ruptura?

Como se procurou expor no Captulo 2 deste trabalho, a avaliao neoestruturalista

da histria cepalina sugere uma perfeita coerncia em sua trajetria intelectual. Como
expresso por Ricardo Bielschowsky (2000), o pensamento da CEPAL mostraria sua coeso
atravs do mtodo histrico-estruturalista e do continuado estudo sobre os problemas
econmicos e sociais da regio. Ao mesmo tempo, as inegveis mudanas de perspectiva da
instituio seriam consideradas a atualizao daquele pensamento, a expresso da nova
realidade social latino-americana. Depreende-se, assim, do discurso novo-cepalino que o
pensamento da Comisso se manteve coeso no que havia de essencial, alterando-se to
somente o que era contingente, o que, por assim dizer, era historicamente datado.

Se esse fosse realmente o caso, foroso dizer (ainda que a contragosto), a

contribuio cepalina teria por muito tempo sido superestimada na Amrica Latina.
Trabalhar com um mtodo histrico-estruturalista foi sem dvida alguma um trao
importantssimo da anlise cepalina, que lhe permitiu chegar s concluses novas sobre a
realidade latino-americana. Contudo, sem nenhum demrito CEPAL, deve-se dizer que o
princpio indutivo, sobre o qual se apia esta metodologia, no foi propriamente a maior
contribuio da instituio cincia econmica mesmo porque, embora fosse negada pela
ortodoxia, a induo j fora utilizada em anlises econmicas pelo menos desde o sculo
XIX, com a escola histrica alem. Porm, mais do que isso: quase todos os economistas,
incluindo os neoestruturalistas, concordariam que a importncia da anlise cepalina
clssica, desenvolvida a partir de seus primeiros anos, no esteve tanto no mtodo quanto
estava no teor, em si, de suas concluses. Isto pode ser apreendido olhando, ainda que
despretensiosamente, para o contedo das resenhas mais conhecidas sobre o pensamento da
CEPAL, elaboradas por neoestruturalistas e reconhecidas inclusive pela prpria instituio.
(Bielschowsky, 2000; Rodrguez, 1982)

Simultaneamente, se a eleio dos mesmos problemas o outro elemento que d

coeso ao pensamento da CEPAL, isso parece se dever muito mais persistncia dos
problemas estruturais latino-americanos do que propriamente a uma opo terica. A
permanncia das mesmas questes ao longo de uma trajetria intelectual no capaz, e

93
nem poderia ser, de identificar coerncia ou no de um discurso, pois a coerncia no
dada pelos temas abordados, mas pelo carter de seu contedo. Com efeito, como se pode
apreender no Captulo 1, o interesse pelos problemas relativos ao desenvolvimento
econmico de um pas ou regio no sequer capaz definir se uma determinada estratgia
progressista ou conservadora ou se ela heterodoxa ou ortodoxa.

Desse modo, a anlise mais cuidadosa de ambos os elementos que supostamente

denunciariam a continuidade do pensamento da CEPAL apontam para a necessidade de
examinar o comportamento da instituio em sua histria. Para determinar se houve ou no
ruptura convm olhar novamente para a histria cepalina.

A CEPAL conheceu seus dias de maior de maior distino no ps-guerra com as

anlises de Ral Prebisch e Celso Furtado, para ficar apenas com dois autores
inquestionveis do pensamento cepalino. Durante aquele perodo, a agncia escreveu seu
nome na histria fomentando uma postura marcada por: i) contrapor-se teoria econmica
ortodoxa e questionar a lei das vantagens comparativas; ii) propor uma abordagem que
olhava o mundo sob o prisma de uma Amrica Latina subdesenvolvida e que assim
identificou ali relaes hierrquicas e, por vezes, antagnicas, levando a instituio a
cunhar a concepo que chamou de sistema centro-periferia, expresso que mais tarde se
tornou praticamente sinnimo do pensamento cepalino; iii) estimular, tanto com sua
produo cientfica quanto com sua prtica poltica, a industrializao latino-americana e a
atuao estatal que daria respaldo a essa industrializao. Este foi o ncleo do pensamento
clssico da CEPAL.

Observe-se agora a produo do perodo recente da CEPAL. Argumentando sobre a

insuficincia do estruturalismo em trabalhar questes de curto-prazo, sobre sua defesa
ingnua do Estado e atalhando que so tempos de novos compromissos, a Nova
CEPAL sugeriu mudanas significativas de arcabouo. O neoestruturalismo defende a
proposta poltica de conciliar estruturalismo do perodo clssico da CEPAL com o
neoliberalismo ora imperante.

No que toca relao entre o neoestruturalismo e a Economia neoclssica,

preciso, antes de tudo, observar que o estruturalismo mesmo nunca negou em absoluto a
teoria ortodoxa. Embora defendessem um mtodo diverso, os estruturalistas preferiam a

94
cautela nessa comparao, no raro se apropriavam de concluses oriundas daquelas
anlises e, por vezes, raciocinavam eles mesmo por hiptese e deduo. Mesmo quando
elaborou a tese da deteriorao dos termos de troca, Prebisch quis enfatizar que no se
tratava de falsear o arcabouo desenvolvido por David Ricardo, mas de propor um mtodo
mais adequado s condies econmicas da periferia. Sugeriu, concordando com Keynes,
que o arcabouo neoclssico tratava de um caso particular, no aplicvel realidade
econmica latino-americana.98 Desse modo, quando os neoestruturalistas propuseram uma
anlise de interface maior com a ortodoxia econmica, poder-se-ia afirmar que isso no fere
as determinaes estruturalistas.

Entretanto, a principal oposio econmica marcada pela CEPAL clssica no se

deu no plano acadmico, mas no poltico. Ainda que no pretendesse travar batalha
metodolgica a Comisso optou sim por travar uma batalha poltica, dentro da qual se
atribua poltica econmica o papel de subverter as determinaes do mercado e promover
a industrializao perifrica (ponto (iii), acima).

Ora, essa posio radicalmente distinta daquela assumida pelos neoestruturalistas,

para quem no apenas o mtodo ortodoxo correto/aceitvel, mas tambm as polticas vo
em sentido correto. Metodologicamente a maior utilizao de modelos de estilo semelhante
aos neoclssicos indica a reduo da importncia do estruturalismo-histrico para as
anlises da instituio. Ao mesmo tempo, torna suas anlises menos comprometidas com a
tica emanada desde a periferia, ainda que igualmente preocupadas com os problemas
perifricos ou melhor, os problemas dos pases em desenvolvimento, pois em lugar dos
antigos binmios centro/periferia, pases desenvolvidos/subdesenvolvidos etc., que
evidenciavam uma ordem global hierarquizada, a linguagem moderna sugere outros que

98
preciso entender corretamente o que se quer defender aqui, e para isso conveniente lembrar que o objeto
estudado, o pensamento da CEPAL, resultado de inmeras contribuies diferentes, dadas por economistas
de formao igualmente diversa. H entre elas uma unidade, e juntas conformam coerentemente o
pensamento cepalino, contudo existem inmeros pontos onde a confluncia no total. Sem negar a oposio
realizada pela CEPAL economia ortodoxa ou sua influncia keynesiana, observada por tantos economistas,
notvel que na maioria dos escritos dessa agncia encare-se a relao poupana-investimento de modo
bastante ortodoxo no sentido econmico, por exemplo. De outra parte, ainda que o mtodo cepalino seja o
estruturalismo-histrico, como se afirmou, no se procurou na instituio negar afirmaes que baseassem no
mtodo hipottico-dedutivo comum aos economistas clssicos e neoclssicos, mas condicionar sua
aplicabilidade verificao de pressupostos.

95
no o fazem, Norte/Sul ou pases desenvolvidos/em desenvolvimento.99 claro, a
mudana de vocabulrio no seria grave caso no acompanhasse tambm a virtual renncia
ao sistema centro-periferia, a requalificao de seus diagnsticos e a inverso de suas
recomendaes.100

Pode-se entender que os novos tempos obrigassem a CEPAL a atualizar-se terica

e politicamente, mas se essa atualizao a leva ao abandono do sistema centro-periferia,
que chegou a ser considerado sinnimo da teoria cepalina, deve-se concluir das duas uma:
ou a ordem internacional se transformou em tal magnitude que j no existem as velhas
hierarquias e antagonismos globais; ou foi o pensamento cepalino que mudou radicalmente,
abandonando um de seus traos mais marcantes de outrora. A Nova CEPAL procura crer na
primeira opo.

No deixa de ser curioso observar como distaram as sendas poltica e terica da

CEPAL e de seu primeiro mestre Ral Prebisch ao longo do sculo passado.101 Afastaram-
se de tal forma que, durante a dcada de 1980, enquanto a CEPAL se modificava,
preparando a emergncia do neoestruturalismo, Prebisch (1983, p. 1088) relia sua histria
concluindo na necessidade de transformar o sistema: sugeria que o antiguo concepto de
centro y periferia segua siendo vlido, pero deba enriquecerse mediante la introduccin de
algunas consecuencias muy importantes de la hegemona de los centros; e acreditava que
la clave para el entendimiento del hecho de que el sistema tienda a excluir socialmente a

99
Essa mudana de perspectiva que acompanhou essa mudana do estruturalismo para o neoestrturalismo
pode ser acompanhada em Ocampo (2001b). Ali o ento secretrio geral da instituio, a seu bel prazer,
readequa a teoria estruturalista explica, por exemplo, que as assimetrias internacionais, seu sinnimo
para hierarquia, teria entre suas razes de ser a vulnerabilidade aos choques externos, e esta vulnerabilidade
responderia basicamente s insuficincias ( incompletude) dos mercados financeiros latino-americanos
(ver seo 2); simultaneamente, o autor informa em uma nota de rodap (Ibid, p.25, nota 7) que os
interessados em saber por que um dia Prebisch e a CEPAL defenderam graus de protecionismo econmico
devem faz-lo por interesse histrico.
100
Como observou Osorio (2004, p. 162), o sistema mundial capitalista figura no neoestruturalismo como um
elemento secundrio, que, no mximo, tido como importante apenas no passado. Nesse sentido, no hay
atencin para mostrar sus efectos en trminos de reproducir desarrollo y subdesarrollo. [...] La idea de una
totalidad mundial integrada y con legalidades que gestan desarrollo y subdesarrollo ha desaparecido [do
pensamento da CEPAL].
101
Essa diferena foi bem apreendida por Almeida Filho (2003, p. 118): os desdobramentos (as trajetrias)
que emergem das produes intelectuais de Prebisch e Fajnzylber seguem direes distintas. Estamos
sugerindo, ainda, que a trajetria de Prebisch mais fiel s preocupaes que deram origem Escola
[cepalina] [...] Trata-se de incluir aspectos geopolticos na anlise do desenvolvimento. Fajnzylber, ao
contrrio, procura enfatizar equvocos internos na conduo das polticas econmicas locais.

96
quienes se encuentran en su base era perceber que este se vuelve ms y ms conflictivo
en el curso de su evolucin y [que] el funcionamiento del sistema tiende eventualmente
hacia una grave crisis. A estratgia proposta por Prebisch sugeria uma transformao que
garantisse que as decises individuais de produo e consumo se efetivassem normalmente
via mercado, mas que, de outra parte, o Estado assegurasse um uso social para o
excedente econmico.

Foge aos objetivos do presente trabalho examinar o caminho trilhado por Prebisch
nesses anos finais de sua carreira, convm ressaltar, porm, que sua trajetria evidencia que
a evoluo do pensamento cepalino no conduziria naturalmente ao que a Nova
CEPAL. Prebisch, na mesma poca em que se formava o neoestruturalismo, via uma
acentuao dos antagonismos centro-periferia e no uma atenuao desses, capaz essa,
inclusive, de levar aqueles conceitos a deixarem de ser relevantes, podendo ser substitudos
pela incua noo Norte/Sul.

importante enfatizar que no se est defendendo aqui um retorno ao

estruturalismo ou teoria do (sub)desenvolvimento em seus termos clssicos. Por ora,
pretende-se to somente mostrar que a mudana de pensamento que se processou no
interior da CEPAL representou ruptura com seus velhos preceitos e no uma mera
atualizao terica. No obstante essa mudana, seria possvel que a estratgia novo-
cepalina apresentasse alternativas para a Amrica Latina, mesmo que diferentes daquelas
que fomentadas por seu pensamento clssico. Contudo, para chegar a essa concluso
preciso examinar mais concretamente o discurso novo-cepalino.

II Neoliberalismo, Nova CEPAL e o mal-estar latino-americano

O neoliberalismo se instalou na Amrica Latina na dcada de 1970. Como se tentou

mostrar, com o fim da Unio Sovitica e a adeso generalizada de governos, tanto de direita
como de esquerda, essa ideologia chegou aos 1990 com uma posio mundialmente
hegemnica. Seu poder atingiu tal ordem que mesmo os resultados pfios, em termos
econmicos e sociais, no foram capazes de gerar uma reao ideolgica mais consistente.

97
 Como se procurou caracterizar no incio do presente trabalho, as taxas de
crescimento apresentaram seu pior desempenho em dcadas. Com o crescimento do
produto mais baixo que o crescimento da populao economicamente ativa, as taxas de
desemprego se elevaram e, em paralelo, os salrios reais se reduziram. O resultado desses
processos foi um aumento da desigualdade social na regio, acompanhado pelo aumento
absoluto do nmero de pobres. Toda esta situao dava tom de urgncia confeco de
projeto um alternativo ao neoliberalismo e, de fato, foi exatamente isso que anunciou que
faria a CEPAL.

Pelo menos desde o meio da dcada de 1980, exatamente quando o processo de

implantao do neoliberalismo na Amrica Latina passava por um recrudescimento, a
CEPAL procura dialogar com este projeto. Enquanto inmeros cientistas sociais, pr ou
contra as reformas neoliberais, assumiam freqentemente uma postura de negar a existncia
de um projeto neoliberal, preferindo um debate no varejo, por assim dizer, como se no
houvesse uma lgica mais geral por trs do conjunto de reformas que ali se estava
implantando os neoestruturalistas optaram por debater diretamente esse plano. No
apoiaram o neoliberalismo, mas optaram tambm, no entanto, por no se opor a ele.
Procuraram, como se evidenciou no Captulo 2, um meio termo, na maior parte do tempo
baseado em um zelo gerencial para a aplicao das polticas e reformas neoliberais.

interessante notar mais uma vez a clareza com que isto foi feito pela Comisso,
que reiterou em diversos momentos seu plano de colocar-se entre o neoliberalismo e
estruturalismo cepalino. Em parte possvel que a CEPAL tenha chegado a esse ponto, em
grande medida, como decorrncia direta de sua nova relao com a ortodoxia econmica
neoclssica.102 Certamente a formao de seus membros componentes, que cada vez mais
tinha como referncia centros de excelncia internacional, especialmente norte-
americanos, pode ter contribudo para este desfecho. Mas o fato que a Nova CEPAL
reconheceu que existia um projeto neoliberal em curso na Amrica Latina, julgou-o
parcialmente correto e escolheu por tentar combin-lo ao estruturalismo.

102
Rodriguez et alli (1995) defendem que a escola econmica de maior influncia sobre o pensamento novo-
cepalino foi a neo-schumpeteriana. Sem embargo, quando se toma como referncia a Economia do bem-estar
na dcada de 1990, por exemplo, fica clara a influncia exercida pelos neoclssicos sobre a CEPAL.

98
 Assim, a estratgia proposta pelos novo-cepalinos se baseava em implantar reformas
liberalizantes (comerciais, financeiras, do mercado de trabalho etc.) com gerncia estatal,
que poderia lanar mo da poltica econmica para garantir os resultados das reformas e
evitar custos sociedade; como conseqncia estimular-se-ia a produo, induzindo o
aumento do emprego e a eficincia econmica. Os benefcios econmicos gerados nesse
processo trariam ganhos tambm ao setor social, que ademais seriam alvo de polticas
especficas, possuidoras elas mesmas de sinergias positivas com a poltica econmica. Com
efeito, quando, ao fim dos anos 1990, comeou a ficar clara a deteriorao social em curso,
os neoestruturalistas se apressaram em atribuir implantao neoliberal das reformas os
problemas. (ver Ffrench-Davis, 2005) Sua estratgia gerencial assumiu uma perspectiva de
Reformar as reformas, que pretendia com argumentos oriundos de uma base muito similar
neoliberal reorientar as economias latino-americanas e superar o neoliberalismo.

A despeito da pretenso neoestruturalista de se pr como uma alternativa latino-

americana hegemonia neoliberal um rpido exame da evoluo do prprio iderio
neoliberal para a Amrica Latina, expresso pelo emblemtico Consenso de Washington,
desenhou um trajeto bastante similar. Isto facilmente apreensvel se no se tem o
neoliberalismo como um receiturio rgido e esttico ao longo do tempo no por acaso
Williamson (2004c, p. 291) tece comentrios louvando a iniciativa novo-cepalina: Existe
muita coisa aqui comparvel ao chamado de Ffrench-Davis quanto a reformas as
reformas; do mesmo modo que Ocampo (2001) encampa a proposta do ps-Consenso,
desejando as mesmas polticas e utilizando, inclusive, os mesmo termos.

Sem dvida, como se procurou evidenciar, as polticas sociais, ou de modo mais

amplo as concepes de bem-estar, defendidas por neoliberais e neoestruturalistas so um
grande exemplo da consonncia entre esses discursos. De fato, aqueles que tinham dvidas
sobre o carter das polticas sociais defendidas pela Nova CEPAL nos anos 1990, ou os que
viram nessas uma alternativa para reverter o desempenho social ridculo logrado pelas
polticas neoliberais, esclareceram qualquer mal-entendido no fim da dcada quando a
instituio assumiu seu papel nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. A agncia
encontrou sem nenhum problema um lugar em sua estratgia para o plano ortodoxo de
reduo da pobreza extrema e da fome no mundo, e o motivo foi simples: ambos
compartilham uma viso do problema rigorosamente igual. Entendem que as mazelas

99
sociais tm determinaes variadas (incluindo causas no econmicas), que sua soluo
passa por capacitar (ou dar oportunidades) aos pobres e tencionam faz-lo de modo que no
crie distores ou ineficincia econmica. Logo, perceba-se, mais significativo do que a
adeso novo-cepalina aos ODM que em si poderia ser encarada como inevitvel, j que a
CEPAL um rgo das Naes Unidas a viso de mundo comum que essa adeso
apenas desvelou.

De qualquer modo, h os que crem que as modificaes no iderio neoliberal

sugeridas pela Nova CEPAL so suficientes para colocar a Amrica Latina novamente na
rota do desenvolvimento. Muitos desses gostam de citar o sucesso do Chile nos anos
1990 como exemplo da efetividade da estratgia neoestruturalista, tendo em vista que de
fato aquele foi o lugar em que essa estratgia esteve mais prxima de ser implementada.
No se pretende aqui enveredar nessa controversa discusso acalentada pela disposio
neoliberal de atribuir s reformas econmicas da dcada 1970 os bons resultados colhidos
por aquele pas. Cita-se somente que enquanto neoliberais e neoestruturalistas disputam a
responsabilidade pelo sucesso chileno, talvez fosse uma postura mais adequada estudar a
que sucesso se referem eles. Somente dois comentrios: alguns analistas sugerem que, com
as reformas empreendidas por neoliberais e neoestruturalistas nos ltimos trinta anos, o
Chile agravou seu quadro de vulnerabilidade externa, ampliou a desnacionalizao de sua
economia e caminha de volta para um ciclo primrio-exportador, baseado na explorao de
uma commodity internacional, o cobre curiosamente, apesar do orgulho novo-cepalino,
com isso o pas seguiria o caminho exatamente inverso s aspiraes dos antigos
cepalinos;103 por outro lado, amplamente aceito que a principal deficincia com a qual o
Chile tem que lidar aps os anos 1990 so os problemas sociais, exatamente esses que,
como se viu, unem quase perfeitamente as perspectivas neoliberal e neoestruturalista e que
demonstraram do que so capazes durante a ltima dcada em que espalharam deteriorao
social pelo continente.

Contudo, no possvel a partir da observao de um caso somente, especialmente

de um to controverso quanto este, concluir sobre o carter alternativo ou no da estratgia

103
Ver Carcanholo (2004b).

100
novo-cepalina para Amrica Latina. Para isto preciso investigar mais a fundo o carter
dessa proposta vis--vis estratgia hegemnica neoliberal.

Se for correto que, como pe Carvalho (2004, p. 137), nas ltimas dcadas, [as
teses neoliberais] se caracterizam pelo esforo permanente de incorporar valores
universais de forma mistificadora e com isso apresentam-se como paladinos da
democracia, da distribuio de renda e da reduo das desigualdades sociais, embora
promovam ativamente o contrrio, refora-se a necessidade de falsear o discurso
ideolgico propugnado pelo neoliberalismo. Suas propostas de poltica lgica e
cientificamente justificadas pela teoria econmica , teriam por efeito produzir algo que
no pode ser depreendido de seu discurso. claro que nesse caso volta baila a questo da
ideologia. Mais uma vez preciso ressaltar que o espao e mbito do trabalho no
permitem tratar com maiores detalhes tal questo, entretanto deixa-se indicado que essa tem
extremo relevo, ao mesmo tempo em que se afirma a necessidade de acompanhar por outra
tica a estratgia neoliberal.

Destarte, o problema do desenvolvimento latino-americano talvez seja mais bem

posto deixando de lado por um minuto o discurso neoliberal, e procurando apreender seus
objetivos ltimos pela anlise da natureza de suas propostas. Nesse sentido, com base em
Carvalho (2004, p. 135-136), sugere-se que as propostas neoliberais esto organizadas em
cinco eixos.

Primeiro, a priorizao absoluta dos direitos do capital frente aos direitos das
demais classes sociais e do restante da sociedade em geral. Assim, se explicaria a defesa de
medidas como as que visam a ampliao dos direitos dos credores e dos investidores em
ttulos financeiros e a defesa da liberdade cambial e da livre movimentao de capitais, bem
como o ajuste fiscal do Estado e a estabilizao monetria que deveria se dar a qualquer
custo, no importando as conseqncias do processo recessivo a desencadeado sobre a
populao.

Em segundo lugar, tem-se a ocultao das relaes capital-trabalho e a

responsabilizao do indivduo diante do capital. Ou seja, na dissimulao dos
antagonismos de classe presentes na sociedade capitalista. A conseqncia disso que as
relaes capital-trabalho passam a ser tratadas no mbito individual, como concernentes

101
somente ao indivduo e a seu contratante.104 Por isso, prev-se a necessidade de
desmantelar os mecanismos de proteo social e os direitos trabalhistas adquiridos durante
o perodo do Estado de bem-estar, que passam a ser interpretados como privilgios.

Em terceiro, est a pretenso neoliberal de despolitizao da poltica econmica,

que passa a ser encarada como uma deciso meramente tcnica/cientfica de otimizao.
A pretenso neoliberal seria com isso blindar a esfera de deciso de poltica econmica
contra o populismo de governos irresponsveis, como posto na linguagem em voga. A
poltica econmica seria baseada no caminho nico da boa poltica.

O quarto eixo a abertura de novos espaos para a valorizao do capital. Isso

seria dado fundamentalmente pela privatizao generalizada do Estado e dos servios
pblicos. De fato, encarando a crise dos 1970, que impulsionou a ascenso neoliberal,
como expresso do crescimento da composio orgnica do capital e seu decorrente efeito
de fazer cair a taxa de lucro, tem-se idia da importncia dessas medidas. Essa noo
ubqua no discurso neoliberal propalada, sem papas nas lnguas, como reflexo da
necessidade de aumentar a eficincia dos servios.

Por fim, tem-se a responsabilizao dos pases dependentes pela desordem

financeira internacional. Desse modo, atribui-se a culpa das sucessivas crises financeiras
da dcada passada s naes dependentes, que por responsabilidade de governos corruptos
ou ineptos ou por suas bases econmicas pouco slidas fragilizariam o sistema financeiro
internacional.

Encarando a coisa desta forma, deve-se concluir que os objetivos disseminados pelo
discurso neoliberal no esto no horizonte de conquista dessa estratgia a no ser em nvel
da enunciao. Mais do que isso, porm, faz-se concluir tambm que a Nova CEPAL se
rendeu em grande medida ideologia neoliberal, debate nos mesmo termos e, por isso,
chega a propostas que apontam para o mesmo sentido. A Nova CEPAL no pretende obstar

104
Um dos melhores exemplos da oriundos o tratamento que se passa a dar previdncia social. Esta deixa
de ser um direito social e passa a ser encarada como uma deciso individual a ser tomada de acordo com a
preferncia do indivduo por usufruir e arriscar-se (e talvez acabar sua velhice na misria) ou ser
parcimonioso e pensar no futuro. De um modo ou de outro, o capital e o Estado nada teriam a ver com o
problema.

102
o processo posto em curso pelas polticas que se orientam nesses cinco eixos, e portanto
no pode fornecer uma alternativa a esta estratgia.

Em suma, a proposta da Nova CEPAL uma no-alternativa, porque recusa-se a

romper verdadeiramente com os preceitos neoliberais.

III - Por alternativas reais para a Amrica Latina

Defende-se aqui que, para pensar estratgias de desenvolvimento alternativas s

hoje postas, diferentes nveis de crtica podem ser considerados.

A alternativa novo-cepalina ao neoliberalismo estaria em um primeiro nvel de

crtica, restrita a questes pontuais sem compromisso com o combate a uma lgica mais
geral. Como se tentou demonstrar, as vises neoliberal e cepalina pouco se distanciam. Um
bom exemplo dessa proximidade pode ser visto no esboo exposto acerca do entendimento
que ambas as vises tm sobre bem-estar e polticas sociais. Observa-se que as duas
perspectivas se baseiam rigorosamente nas mesmas referncias tericas o que explica em
parte porque extraem polticas exatamente do mesmo tipo. De fato, o centro da proposta da
Nova CEPAL que as reformas neoliberais no so ruins em si: acarretam consigo
resultados positivos e negativos, do que concluem que a melhor atitude seria o
gerenciamento dos efeitos nocivos das reformas neoliberais.

Entende-se aqui que essa crtica restrita no capaz de amparar uma alternativa real
para as economias latino-americanas. O neoliberalismo foi responsvel por um
aprofundamento quase sem precedentes da condio de dependncia da Amrica Latina.105
Nesse sentido, argumenta-se que para formular uma alternativa de desenvolvimento
coerente com os problemas da regio se deve partir de uma ruptura radical com os preceitos
do neoliberalismo, e mais que isso deve estar disposta a reverter as reformas pr-capital
empreendidas sob a gide daquela ideologia.

105
Entende-se dependncia aqui nos termos desenvolvidos por Ruy Mauro Marini, Theotnio dos Santos e os
demais tericos da vertente marxista da Teoria da Dependncia.

103
 Portanto, necessrio dar um passo frente na crtica e pensar em alternativas no-
neoliberais para Amrica Latina. Por toda a regio, inmeros crticos vm, de longa data,
procurando construir alternativas baseadas em um outro projeto social que no enxerga no
mercado a instncia suprema de organizao social e, em geral, prev uma atuao estatal
diferenciada, que no tem ouvidos somente s demandas do capital, mas s demandas de
toda a sociedade. No ocioso ressaltar que uma estratgia desse tipo se implementaria
somente com outra atuao do Estado relegado tarefa meramente administrativa como
sugere a Nova CEPAL , mas com polticas econmicas e sociais radicalmente diversas das
neoliberais.

Da mesma forma, possvel implementar polticas sociais de combate pobreza

que no sejam neoliberais polticas universalizantes, de garantia de direitos dos
trabalhadores, de redistribuio de renda, mas que afetem efetivamente a distribuio
funcional da renda, de redistribuio de riqueza. Alis, isso o que o termo polticas
sociais realmente significa.

Porm, defende-se ainda que preciso ir ainda alm da crtica ao neoliberalismo.

Em outras palavras, preciso pensar em formas alternativas de organizao social que
sejam no capitalistas, porque uma ruptura com o neoliberalismo que deixe intocados os
princpios do modo de produo capitalista mantm sempre no plano do inatingvel as
possibilidades de se eliminar as mazelas sociais mazelas que no so, do ponto de
vista sistmico, males; ao contrrio, so parte constituinte do modo de produo
capitalista, perfeitamente necessrias para o bom funcionamento deste. O capitalismo tem
em sua prpria lgica a caracterstica de produzir concentrao de renda, riqueza, pobreza,
misria, desigualdades, etc. Nesse sentido, qualquer poltica social dentro do capitalismo
est fadada a ser, ad eternum, meramente compensatria, por mais necessria que ela se
apresente.106

Como brevemente mencionado no captulo 1, a noo de desenvolvimento

enunciada em abstrato encerra em si mesma um contedo ideolgico, tende a obscurecer
antagonismos de classe basilares do modo de produo capitalista e prefere ignorar que

106
A funcionalidade das mazelas sociais dentro do modo de produo capitalista detalhadamente discutida
em Duayer e Medeiros (2003) e Cammack (2002).

104
muitos dos problemas de uma sociedade capitalista no so efetivamente problemas.
Uma abordagem que caminha consistentemente nesse sentido pode ser encontrada na obra
de Ruy Mauro Marini, Theotnio dos Santos e dos tericos da vertente marxista da teoria
da dependncia desenvolvida ainda na dcada de 1970. Para esses autores o
subdesenvolvimento latino-americano no expressava nada alm da forma sui generis de
ser do capitalismo aqui presente: a prpria dinmica de expanso global do capitalismo
teria gerado, em simultneo, desenvolvimento e subdesenvolvimento e se a pobreza
tem uma face particularmente brutal na Amrica Latina a razo no outra seno sua
funcionalidade para o sistema como um todo, que gera, nos termos de Marini, a
necessidade de superexplorao da fora de trabalho nesta parte do planeta.107

O debate sobre desenvolvimento como posto favorece sempre aos que lucram com a
ordem capitalista estabelecida. Como observou Istvn Mszros, os idelogos do capital
consideram que no h como mudar a ordem atual, o sistema do capital, seja com
mudanas estruturais ou apenas perifricas. Consideram, entretanto, que as nicas
mudanas admissveis seriam aquelas em certos efeitos negativos, mas que seriam vistos
como no tendo nenhuma conexo com sua base causal. Mais uma vez, a referncia bvia
s ditas mazelas sociais:

Contudo, se h uma interpretao que realmente merece ser chamada de absurdo

total no reino da reforma social, esta no a defesa de uma grande mudana
estrutural [como sugerem os idelogos do neoliberalismo], mas precisamente
aquele tipo de exagerado otimismo cheio de explicaes que separa os efeitos de
suas causas. por isto que a guerra pobreza, tantas vezes anunciada com zelo
reformista, especialmente no sculo XX, sempre uma guerra perdida, dada a
estrutura causal do sistema do capital os imperativos estruturais de explorao
que produzem a pobreza.
A tentativa de separar os efeitos de suas causas anda de mos dadas com a
igualmente falaciosa prtica de atribuir o status de regra a uma exceo. assim
que se pode fazer de conta que no tm a menor importncia a misria e o
subdesenvolvimento crnico que necessariamente surgem da dominao e da
explorao neocolonial da esmagadora maioria da humanidade por um punhado
de pases capitalistas desenvolvidos. (Mszros, 2002, p. 39)

107
Em termos extremamente sintticos, Marini considera que a superexplorao do trabalho nos pases
dependentes reflete a necessidade do capital de transferir parte da mais-valia ali extrada para o centro do
sistema. Infelizmente no h tempo para desenvolver de modo completo a profundidade desse argumento.
Recomenda-se aos que se interessarem pelo tema, alm dos j citados originais Marini (2000) e Santos
(1970), algumas obras que procuram trabalhar com esta perspectiva na contemporaneidade, ver Osorio
(2004), Carcanholo (2004c) e Amaral (2005).

105
 Seja no debate sobre bem-estar ou no debate sobre desenvolvimento, a pergunta
real, nunca feita por aqueles que optam por no questionar o capitalismo, no
verdadeiramente como se atingir o nvel timo de bem-estar social?, mas sim quem
realmente ganha? a quem serve o desenvolvimento capitalista? A quem serve a
sociedade de classes? Especialmente em pases dependentes, como os latino-americanos,
permanece impossvel melhorar as condies de vida da maioria pobre da populao
enquanto no for questionada a pretenso tecnicista da teoria econmica convencional e da
ideologia neoliberal.

106
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