O ESTADO DA INOVAO

NO BRASIL

2016-17
Financiamento Inovao 1

CORREALIZAO: REALIZAO:
FINANCIAMENTO INOVAO

BRASLIA, 2016
CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA CNI

Robson Braga de Andrade

Presidente

Diretoria de Desenvolvimento Industrial

Carlos Eduardo Abijaodi
Diretor

Diretoria de Comunicao
Carlos Alberto Barreiros
Diretor

Diretoria de Educao e Tecnologia

Rafael Esmeraldo Lucchesi Ramacciotti
Diretor

Diretoria de Polticas e Estratgia

Jos Augusto Coelho Fernandes
Diretor

Diretoria de Relaes Institucionais

Mnica Messenberg Guimares
Diretora

Diretoria de Servios Corporativos

Fernando Augusto Trivellato
Diretor

Diretoria Jurdica
Hlio Jos Ferreira Rocha
Diretor

Diretoria CNI/SP
Carlos Alberto Pires
Diretor

Instituto Euvaldo Lodi IEL

Robson Braga de Andrade
Presidente do Conselho Superior

IEL Ncleo Central

Paulo Afonso Ferreira
Diretor-Geral

Paulo Ml
Superintendente

Diretoria de Inovao
Gianna Sagazio
Diretora
O ESTADO DA INOVAO
NO BRASIL

2016-17
Financiamento Inovao 1
 2016. CNI Confederao Nacional da Indstria.
2016. IEL Instituto Euvaldo Lodi.
Qualquer parte desta obra poder ser reproduzida, desde que citada a fonte.

CNI
Diretoria de Inovao DI

FICHA CATALOGRFICA
C748f

Confederao Nacional da Indstria.

Financiamento inovao / Confederao Nacional da Indstria, Instituto
Euvaldo Lodi. Braslia : CNI, 2016.

44 p. : il.

1.Financiamento 2. Inovao. I. Ttulo.

CDU: 658

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SUMRIO

Introduo 7
1. Breve Panorama Sobre a
Performance Brasileira 11
2. Investimentos em Pesquisa,
Desenvolvimento e Inovao 17
3. Para Onde Ir? 35
Propostas 39
Referncias 43
Introduo
 A agenda brasileira de inovao evoluiu substancialmente nas duas ltimas dcadas, em
especial a partir dos anos 2000. A criao dos Fundos Setoriais de Cincia e Tecnologia
foi um marco importante nesse cenrio, ao viabilizar fontes complementares de recursos
para o desenvolvimento tecnolgico-empresarial.

Na sequncia, a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) estabe-

leceu diretrizes para as aes do governo, fazendo com que o pas passasse a contar,
progressivamente, com um ambiente mais amigvel inovao.

Entre os instrumentos de apoio atividade de pesquisa e inovao nas empresas que

hoje compem a agenda nacional de polticas encontram-se oferta de incentivos fiscais,
subveno econmica, crdito subsidiado e programas para formao e qualificao
de recursos humanos. Com efeito, a integrao da cincia, tecnologia e inovao
(CT&I) agenda do governo e a um conjunto de empresas no pas foi, paulatinamente,
ganhando maior concretude.

Em que pesem esses avanos, a economia precisa de muito mais dinamismo, no

somente por conta da atual crise que atormenta diretamente as empresas, mas tambm
porque a produtividade do trabalho encontra-se praticamente estagnada: os nicos
segmentos que apresentaram melhoria mais significativa foram o agronegcio e o
financeiro (IPEA,2015).

8 Assim, o pas patina nos indicadores de inovao, como expressa na ainda baixa proporo
de empresas inovadoras (IBGE, 2013). No surpreende, portanto, a fraca performance
competitiva da economia brasileira, que perde seguidamente posies no Ranking
Global de Competitividade (WEF, 2016).

A crise econmica que sufoca o pas expe tambm nossas fraquezas estruturais e
reala os diversos desafios a serem vencidos. A MEI-CNI entende que a elevao da
produtividade da economia o desafio nmero um a ser vencido, em conjunto com
os setores pblico e privado.

Por isso mesmo, preocupao central da MEI evitar que as estratgias de CT&I, sejam
sacrificadas em nome de um necessrio ajuste fiscal que, se realizado sem a perspectiva
de longo prazo, pode comprometer o esforo dos ltimos 20 anos para elevar o padro
de desenvolvimento tecnolgico e de inovao no Brasil.

Exatamente pelo papel relevante da inovao como indutora da recuperao da economia,

preciso olhar frente e construir uma agenda positiva, capaz de garantir e sustentar
o crescimento.

Fazer esse debate implica necessariamente abordar a agenda de financiamento

inovao, haja vista que a disponibilidade de recursos aspecto central da capacidade
inovativa das empresas. Inovao, em geral, envolve risco e incerteza. As empresas
se lanam nesse desafio para se diferenciar dos concorrentes, obter maior sucesso e
lucro no mercado.
Contudo, fatores como tempo para obteno de retorno, possibilidade de a concorrncia
se beneficiar indiretamente dos investimentos e aspectos relacionados a custos tornam
muitas empresas refratrias inovao (OECD, 2014).

Por isso mesmo, a ao do Estado, por meio de um mix de polticas, diretas e indiretas,
de apoio pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I), ganha importncia central
no estmulo atividade empresarial. A cesta de estmulos tende a incluir subsdios,
incentivos fiscais, crdito, programas de venture capital, entre outros.1

Porm, h um n a ser desatado: o atual sistema nacional de financiamento precisa ser

reestruturado, de modo a aumentar o volume e a qualidade da alocao de recursos
para tecnologia e inovao. Para a indstria, esse ponto crtico, no s para reverter
a tendncia declinante dos ltimos anos, mas tambm para elevar a produtividade,
nica forma de sustentar, no longo prazo, o crescimento e garantir melhores empregos
e renda. Esse o ponto de partida que orienta este documento.

Partindo dessa premissa, o presente texto procura subsidiar o debate, trazendo alguns
nmeros recentes acerca dos recursos direcionados rea de PD&I no pas, assim como
apresentando algumas tendncias mundiais de polticas pblicas de apoio.

Vale registrar que a anlise apresentada no tem a pretenso de ser exaustiva, o que
certamente exigiria abordar um conjunto muito mais amplo e detalhado de dados,
nem sempre de fcil acesso ou j sistematizados. A ideia de to somente elaborar 9
um panorama atualizado que permita, minimamente, refletir sobre nosso sistema de
financiamento inovao, a fim de construir propostas para essa agenda to importante
para o desenvolvimento econmico-social do pas.

1. Segundo levantamento da OCDE (2014), os instrumentos de financiamento direto, em especial subsdios, permanecem o principal
instrumento de poltica de financiamento inovao. Os incentivos fiscais, cuja funo reduzir os custos de investimento das
empresas (a exemplo da Lei do Bem, no Brasil), tambm so bastante usados pela maioria dos pases membros da OCDE. Como
resposta maior dificuldade de acesso ao crdito, sobretudo no caso de empresas de pequeno e mdio porte (PME), governos
tm recorrido tambm oferta de programas de emprstimo direto e garantia de crdito. Muito embora seja importante oferecer
um cardpio variado s empresas, alerta-se para a necessidade de se evitar uma diversidade excessiva de instrumentos operando
em pequena escala, o que pode gerar ineficincias e baixo impacto em termos de resultados.
1. B
 reve Panorama Sobre a
Performance Brasileira
 Antes de avanarmos no debate sobre financiamento inovao no Brasil, vale a pena
recuperar alguns indicadores gerais sobre a economia brasileira. Esse pano de fundo
refora o sentido de urgncia ocupado pelo tema financiamento inovao, na agenda
proposta pela MEI.

Assim, partindo dos dados sobre o produto interno bruto (PIB), vemos que, na dcada
passada, a economia brasileira experimentou trajetria ascendente, com crescimento
do PIB da ordem de 4% ao ano, destacando-se o pico em 2010, quando a variao, em
relao ao ano anterior, foi de 8%. De l para c, a economia entrou em desacelerao,
culminando com crescimento negativo de 4%, em 2015, como mostra o grfico 1.

Grfico 1 Evoluo do Produto Interno Bruto (PIB), 2000-2015

10%

5%

0%
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

-5%
12 Fonte: IBGE, 2016.

Movimento similar tem sido observado na indstria, que, depois de exibir pequena
recuperao, vem perdendo paulatinamente espao na economia nacional. Como
mostra o grfico 2, no incio dos anos 2000, o setor industrial, que representava 15%
do PIB, chegou a ter participao inferior a 11%, em 2014, retrocedendo a patamares
dos anos 1940, portanto, anteriores poltica de industrializao do governo Juscelino
Kubitschek.

Grfico 2 Participao da indstria no Produto Interno Bruto (PIB), 2000-2014

16,9

17,9

16,7

16,6

16,6
17,4

15,4
15,2
15,1

15,0
14,4

13,9

11,8

11,5

10,9

9,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015*

Fonte: IBGE, 2015; CNI,2016.

O desaquecimento da economia como um todo e da indstria em particular reflete-se

no declnio do emprego industrial nos ltimos anos: em 2000, a indstria respondia
por 18,5% do emprego formal, contra 16,5% em 2014, conforme o grfico 3.
Grfico 3 Participao da indstria no emprego, 2000-2014 (em %)

18,9 18,8
18,5 18,3 18,5 18,5 18,5
18,2 18,1 17,9 17,9
17,5
17,2
16,9

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fonte: RAIS / MTE.

Com efeito, a reduo no peso relativo da indstria na atividade econmica um

processo comum em outros pases, como os Estados Unidos. Porm, cabem aqui duas
ressalvas: em primeiro lugar, no caso americano, esse processo decorre da mudana em
direo a uma economia de servios, baseada em atividades mais intensivas em conhe-
cimento, tais como tecnologias de informao e comunicao, educao, marketing,
logstica e distribuio. Ou seja, servios sofisticados, com alta capacidade de gerao
de valor e que tm sinergia com o setor industrial. Esse movimento bem diferente
do que ocorre no Brasil. 13

Em segundo lugar, esse processo tem a ver com a evoluo tecnolgica: maior uso de
tecnologias de automao e robotizao, por exemplo, permite uma produo mais
eficiente e enxuta. Se, por um lado, isso provoca diminuio da populao ocupada na
indstria, por outro, gera ganhos de produtividade e eleva o setor industrial a patamares
mais avanados e dinmicos, como revela o aumento do valor adicionado (VA) pela
indstria em pases como Estados Unidos, China e Alemanha.

Esse fenmeno tambm distinto do que ocorre pelo Brasil. Aqui se trata de um
real enfraquecimento do setor industrial, que vive um processo de desindustrializao
precoce (Rodrik, 2013; 2016), entendida como a perda de participao da indstria,
antes mesmo de atingir sua maturidade e em um nvel mais baixo do que a taxa
mdia de declnio industrial, verificado nos pases mais avanados.
 Grfico 4 Valor adicionado pela indstria de transformao (em valores correntes US$ bilhes)
3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500
86 156 237 281 263 259 242
-
2000 2006 2008 2010 2012 2013 2014

Brasil China Alemanha Estados Unidos

Fonte: World Bank.

Segundo estudo do IPEA (2015), a economia brasileira sofre hoje os efeitos de uma
produtividade estagnada, praticamente desde 1980. Apesar do aumento de escolari-
dade da populao, inclusive com maior acesso dos jovens ao ensino superior, a taxa
de produtividade do trabalho pouco avanou; os maiores ganhos obtidos ocorreram
no segmento financeiro e na agricultura, devido maior absoro de tecnologias e
processos inovadores.

Por isso mesmo, na comparao com outros pases, enorme o gap que separa a
produtividade brasileira das naes mais avanadas. Esse dado alarmante, pois sinaliza
14 o quo frgil o pas est para competir com produtos estrangeiros nos fronts externo
e interno2 sobretudo num cenrio que caminha para a quarta revoluo industrial,
caracterizada especialmente pela ampla incorporao de tecnologias digitais ao mundo
produtivo.

Grfico 5 Evoluo da produtividade de pases selecionados, 1950-2013 (em%)

120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014

Estados Unidos China Coreia do Sul Brasil

Fonte: The Conference Board, 2015, citado por Zuniga, De Negri, Dutz, Pilat e Rauen, 2016.

Nesse contexto, no surpreende o fato de levantamentos internacionais registrarem

a perda de competitividade da economia brasileira, a exemplo do Ranking Global de
Competitividade, organizado pelo Frum Econmico Mundial.

2. Basta ver os dados da balana comercial brasileira, que registram dficit no segmento de manufaturados: US$ 3,6 bilhes, de
janeiro a setembro de 2016. Os produtos de alta intensidade tecnolgica so os menos exportados pelo Brasil, com saldo negativo
de US$ 13,5 bilhes nos nove primeiros meses deste ano. Nesse grupo, a indstria aeronutica nica que gera supervit para
o pas, graas s vendas da Embraer.
Segundo os relatrios, o Brasil ocupava a 48 posio em 2012, despencou para a 76
colocao em 2015, chegando, em 2016, a ocupar o 81 lugar. Ou seja, no intervalo
de quatro anos (2012-2016) o pas perdeu 33 posies, ficando atrs, por exemplo,
dos demais pases que, ao lado do Brasil, formam os BRICS (Rssia, ndia, China e
frica do Sul).

Tabela 1 Ranking global de competitividade de pases selecionados, 2016

Primeiros colocados BRICS
1 Sua 28 China
2 Singapura 39 ndia
3 Estados Unidos 43 Rssia
4 Pases Baixos 47 frica do Sul
5 Alemanha 81 Brasil
Fonte: Global Competitiveness Report, 2016.

Certamente, nossa perda progressiva de competitividade se deve a inmeros outros

fatores, como instabilidade macroeconmica, elevadas taxas de juros, aumento infla-
cionrio, precariedade da infraestrutura, carga tributria complexa e onerosa, entre
outros. Mas, no conjunto de aes exigidas para mudar esse cenrio, tanto o setor
pblico como o privado devem tratar a inovao como ponto central, para que o Brasil
seja capaz de ganhar posies no mapa global.
15
Experincias internacionais mostram que a inovao, alm de constituir fator de
competitividade, condio para o aumento da produtividade e motor do crescimento
econmico dos pases. No por acaso, para enfrentar a crescente competio global por
mercados, as naes do grande ateno aos fatores relacionados ao desenvolvimento
cientfico, tecnolgico e inovao, tanto que, mesmo em perodo de crise, muitos
pases continuaram ampliando o montante de recursos direcionado a atividades de
pesquisa e desenvolvimento (P&D) (Unesco, 2015).

Estados Unidos, Alemanha e Japo so alguns exemplos de pases que investem volumes
expressivos em P&D, a fim de impulsionar a economia do conhecimento e, com isso,
assegurar a manuteno (ou conquista) de vantagens competitivas e o crescimento
sustentvel e inclusivo.

Como possvel observar no grfico 6, o investimento em P&D cresce apenas lentamente

no Brasil e com taxas menores do que nos pases avanados, mais importante ainda,
a um ritmo menor do que muitos pases emergentes, que disputam espao com a
economia brasileira na economia mundial. Consequentemente, o pas no atingiu a
meta de 1,8% em 2014, conforme previa a Estratgia Nacional de Cincia e Tecnologia
(2012-2015), permanecendo ainda muito atrs de outros pases.

Por esse motivo, para viabilizar um salto na capacidade tecnolgica e de inovao do

pas ser necessrio aumentar e no comprimir os aportes em P&D, de modo que
o investimento empresarial em inovao atinja a marca de 1,0% do PIB em cinco anos,
praticamente o dobro do atual.
 Como a experincia internacional sugere, dificilmente o Brasil conseguir ocupar lugar
tecnolgico relevante, condizente com sua posio na economia mundial3, se mantiver
seu nvel de investimento, pblico e privado, em P&D abaixo dos 2% do PIB.

Grfico 6 Investimento em P&D como proporo do PIB em pases selecionados (2010-2014)

4,29

3,59
3,47
3,25 2,90

2,74
2,26
2,18
2,05
1,76
1,70
1,69

1,16 1,38

2010 2011 2012 2013 2014

Alemanha Brasil China Coreia

Estados Unidos Frana Japo Reino Unido

Fonte: OCDE, 2015; MCTI, 2016.

Notas:1) Dado disponvel para os Estados Unidos at 2013. 2) Dado estimado para o Brasil em 2014.
16
Portanto, a fim de melhorar de fato a performance econmica brasileira o que passa
obrigatoriamente pela revitalizao do setor industrial , preciso conferir inovao
carter estratgico. Dar prioridade s aes de suporte pesquisa, desenvolvimento e
inovao chave, para que o Brasil seja capaz de aumentar a eficincia produtiva, criar
empregos de melhor qualidade e prosseguir assim na sua trajetria de catching up.

3. Embora o Brasil ocupe hoje a nona posio no ranking internacional, projees do Fundo Monetrio Internacional (FMI) estimam
que o pas voltar oitava colocao em 2017.
2. Investimentos
em Pesquisa,
Desenvolvimento e
Inovao
 Conforme analisado, o Brasil adotou uma postura mais ativa de ampliao dos inves-
timentos em P&D, ao longo dos anos 2000. Tomando como medida os ltimos dados
oficiais disponveis, o dispndio nacional (pblico e privado) aumentou mais de cinco
vezes entre 2000 e 2013, passando de R$ 12,6 bilhes para R$ 63,8 bilhes (em
valores correntes).

O governo federal respondeu, em mdia, por 35% dos recursos aplicados. Destaque
para os Ministrios da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI)4, da Educao (MEC), da
Sade (MS) e da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), que, juntos, respon-
deram pela maior parte dos dispndios em P&D entre 2000 e 2013.

Considerando apenas o ltimo ano, 81,6% dos recursos aplicados em P&D na esfera
federal foram realizados pelo MCTI e MEC, cujo protagonismo se deve aos gastos com
ps-graduao5.

Grfico 7 Dispndio do governo federal em P&D, por rgo, em 2013 (em %)

Min. da Educao 51,4

Min. da Cincia, Tecnologia e Inovao 30,2

Min. da Agricultura, Pecuria e Abastecimento 9,6

Min. da Sade 6,1

Outros 2,6
18
Fonte: MCTI, 2015.

A tendncia concentrao dos recursos no ensino superior fica mais evidente no

grfico a seguir. Nele, nota-se a expanso dos dispndios em P&D, assim como a
grande participao da ps-graduao, que absorveu quase metade do volume gasto.

Descontado esse montante, o poder pblico alocou R$ 121 milhes em P&D entre
2000 e 2013, enquanto o investimento empresarial foi da ordem de R$ 200 milhes.
Ou seja, a participao do setor privado nos gastos em P&D superou os gastos pblicos,
quando retirados os gastos com a ps-graduao.

Grfico 8 Dispndio nacional em P&D por setores, 2000-2013 (em R$ milhes)

80

60

40

20

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Dispndios empresariais Dispndios pblicos (sem ps graduao) Ps-graduao

Fonte: MCTI, 2015.

4. Rebatizado em 2016 para Ministrio da Cincia, Tecnologia, Inovaes e Comunicaes (MCTIC), aps a fuso com o Ministrio
das Comunicaes.
5. A participao do MCTI nos dispndios em P&D ser discutida em maior detalhe mais adiante.
Embora essa separao d mais clareza ao efetivo dispndio pblico e privado em
atividades de P&D, no muda o fato de que o Brasil precisa elevar o investimento em
conhecimento e inovao para enfrentar a corrida tecnolgica e crescer nas cadeias
globais de valor.

Para tanto, h que no se perder de vista o compromisso pblico em impulsionar as

atividades de PD&I, capazes de alavancar o investimento das empresas, que, por sua
vez, tambm devem esforar-se para fazer da inovao uma estratgia de crescimento
permanente dos negcios.

Os ltimos dados da Pesquisa de Inovao (Pintec), para o trinio 2008-2011, realizada

pelo IBGE, registraram apenas um tero de empresas inovadoras no pas. Se considerado
apenas o grupo daquelas que conseguem lanar produto novo no mercado, essa parcela
se reduz ainda mais, no chegando a 2% da amostra.

A escassez de financiamento apontada pelas empresas como um dos principais

obstculos para inovar, segundo relatrio do Banco Mundial (World Bank Enterprise
Survey). Essa informao corroborada pelos resultados da Pintec 2011, em que mais
de 60% das empresas que inovaram em produto ou processo, entre 2008 e 2011,
indicaram a escassez de fontes de financiamento como uma das maiores dificuldades
para a inovao.

Conforme o grfico a seguir, somente cerca de um tero das empresas industriais 19

inovadoras contou com algum programa de governo para inovar. Os instrumentos
mais acionados foram financiamento P&D e aquisio de mquinas e equipamentos
(27%), alm do apoio concedido, via bolsas de pesquisa, s empresas, programas de
capital de risco, compras governamentais e incentivos fiscais concedidos pelos estados
para o desenvolvimento de P&D (8%).

Grfico 9 Empresas inovadoras da indstria que utilizaram programas do governo, 2009-2011 (em %)

Total 34,6

Financiamento P&D e compra de mquinas e

27,4
equipamentos

Projetos de inovao em parceria com universidades 0,9

Projetos de inovao sem parceria com universidades 1,2

Subveno econmica P&D e insero de

0,8
pesquisadores

Lei de informtica 1,5

Lei de P&D e inovao tecnolgica 2,5

Outros programas de apoio 7,6

Fonte: Pintec, 2011.

 Ainda de acordo com a Pintec, apesar da proporo de empresas que utilizaram algum
instrumento pblico ter aumentado em relao ao perodo anterior (participao de
23%, entre 2006-2008), a principal fonte de financiamento inovao continuam
sendo os recursos das prprias empresas:quase 90% das atividades de P&D internas
foram realizados com recursos prprios; para as aquisies de P&D externo, esse valor
foi de 78% um pouco menor, mas igualmente elevado.

Esse cenrio, por si s, refora a necessidade de se discutir o sistema de financiamento no

Brasil, ainda que os limites do sistema nacional de financiamento sejam ainda mais amplos.
A oferta de recursos pblicos, antes mesmo da crise atual, tornou-se pequena, diante do
crescimento da demanda por pesquisa e por inovao, devido aos seguintes motivos:

Primeiro, porque houve, nos ltimos anos, forte crescimento do nmero de

pesquisadores e da atividade de pesquisa privada. A demanda por inovao
cresceu aceleradamente entre as empresas, ainda que os padres sejam
modestos, quando comparados aos de pases avanados ou aos de emer-
gentes mais ousados;

Segundo, porque parte do crescimento dessa demanda foi atendida por

programas de crdito subsidiado pelo setor pblico que, de fato, no o
instrumento mais adequado para se apoiar a inovao;

20 Terceiro, porque a qualidade do investimento ainda baixa no Brasil, seja

porque os bancos privados tm pequena participao no financiamento de
mdio e longo prazo, seja porque, historicamente, a alocao do investimento
extremamente pulverizada no pas. O resultado se expressa no pequeno
nmero de projetos de porte e de longa durao, o que enfraquece o sistema
de inovao e reproduz o padro acadmico de atendimento generalizado
s universidades pblicas;

Quarto, porque esse padro impregnou a cultura de pesquisa no Brasil, que

passou a fazer parte da atuao das agncias de fomento, que replicam critrios
acadmicos para selecionar, acompanhar, avaliar e apoiar as empresas privadas;

Quinto, porque a combinao desse vis acadmico com as carncias dos

planejadores pblicos ocasiona falhas de coordenao das polticas e programas
de inovao, cuja governana inadequada, desprovida de poder de deciso
e sem a representatividade necessria para garantir interaes e padres
razoveis de eficincia; e

Sexto, porque a multiplicidade de instituies e de fundos responsveis pelo

apoio inovao, sem governana apropriada, alimenta (ainda que muitas
vezes inconscientemente) a fragmentao do investimento.

Essas fragilidades consubstanciam o esgotamento do sistema nacional de financiamento,

que precisa de novas fontes de recursos, de maior volume de recursos e de novas
polticas e programas.
Importante ressaltar que o pas evoluiu muito na construo de ferramentas de apoio,
equiparando-se, nessa dimenso, aos pases mais avanados. O Brasil conta atualmente
com uma variedade de instrumentos pblicos, oferecidos, direta ou indiretamente, por
diferentes instituies, voltadas a reforar a capacidade de inovao no pas.

Entre os mecanismos disponveis, encontram-se crdito subsidiado, incentivos fiscais,

subveno econmica para empresas, subveno para projetos de pesquisa em insti-
tuies de cincia e tecnologia (ICT), fundos de participaes em empresas (private
equity), capital-semente (ou seed capital) e capital de risco (venture capital).

Infelizmente, o Brasil ainda no dispe de grande transparncia no acesso informao

e na coordenao entre os programas e fontes de financiamento, o que permitiria o
monitoramento preciso das aes e dos resultados que esto surtindo efeito.

De todo modo, informaes mais recentes sobre o desempenho de trs das principais
instituies de fomento no mbito do governo federal jogam luz sobre o cenrio recente
das polticas de apoio PD&I nas empresas.

A seguir, sero apresentados dados gerais sobre o Banco Nacional de Desenvolvimento

Econmico e Social (BNDES), a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) e a Empresa
Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial (Embrapii), alm de anlises oramentrias
para o Ministrio de Cincia, Tecnologia, Inovaes e Comunicaes (MCTIC), esse
ltimo considerado pea-chave na articulao e no fortalecimento de uma agenda 21
pr-inovao no governo.

A tendncia que se desenha de encolhimento dos investimentos e da demanda, o que

refora a tese de que as polticas de financiamento inovao precisam ser objeto de
maior ateno, a fim de que seja impulsionado novo ciclo de crescimento econmico.

2.1. BNDES
O apoio inovao, oferecido pelo BNDES, contempla as seguintes modalidades:

Recursos reembolsveis (emprstimo) - programas setoriais (Profarma

Biotecnologia, Profarma Inovao, Prosoft, Pro BK Inovao, Prodesign,
Proengenharia, Proplstico, Promineral, Plano Inova Empresa) e linhas de
financiamento especficas (BNDES Inovao, BNDES Automtico, BNDES Limite
de Crdito, Carto BNDES, BNDES Solues Tecnolgicas, BNDES THAI);

Recursos no reembolsveis para ICTs - Fundo Tecnolgico Funtec;

Aportes de capital direto, via fundos de investimento - Criatec (capital semente).

Nos ltimos anos, as modalidades de apoio direto inovao ganharam maior prioridade
nas aes do Banco. Isso fica claro nos nmeros de desembolsos: em 2010, esse tipo
de apoio foi de R$ 1,4 bilho, enquanto, em 2015, alcanou R$ 6 bilhes. Ou seja, o
volume destinado a projetos de inovao quadruplicou em cinco anos.
 Em que pese a expanso ter sido significativa, nota-se que a participao desses recursos
nos desembolsos totais da instituio permaneceu inferior a 5%, o que sugere que o
apoio direto inovao ainda de carter marginal na carteira do Banco.

Ademais, o volume dispendido at junho indica menor dinamismo da atividade inovadora

no pas, possivelmente como reflexo do desaquecimento geral da economia.

A baixa demanda das empresas pode sinalizar tambm a maior dificuldade em acessar
um crdito que se tornou mais caro e que exige uma srie de garantias reais que o
setor privado pode estar enfrentando dificuldade em atender, at mesmo por j t-las
oferecido em transaes anteriores.

Em qualquer hiptese, a perspectiva de encolhimento da demanda um dado que

merece ateno e monitoramento, bem como uma discusso sobre a adoo de medidas
proativas, para evitar a interrupo da trajetria desenhada at 2015.

Grfico 10 Desembolsos do BNDES com inovao, 2010-2016

7 5,0%
4,4%
6
4,0%
5 2,0 1,5
4 1,9 3,2% 3,0%
2,1% 2,7%
3 1,9%
1,1 2,0%
2 1,0 4,0 4,5
0,8% 3,3
2,2 0,4 1,0%
22 1 1,4 1,6 1,0
0 0,0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
(at junho)

Repasses Finep Desembolsos do BNDES com Inovao

% sobre o total de investimento do Banco

Fonte: BNDES, 2016.

Nota: Participao dos recursos para inovao nos desembolsos totais do BNDES inclui os repasses Finep.

Segundo dados do BNDES, as trs linhas mais demandadas tm sido os programas

ProEngenharia, Linha de Inovao e Prosofit.

O Programa ProEngenharia caracteriza-se pelo financiamento, a partir de R$ 1 milho,

a projetos e servios de engenharia em setores estratgicos, com vista a estimular o
aprimoramento das competncias e o conhecimento tcnico no pas. Em 2015, foi
desembolsado R$ 1,2 bilho, por meio desse programa.

A Linha Inovao destina-se ao financiamento, tambm a partir de R$ 1 milho,

a projetos de inovao em produtos, processos e marketing, alm do aprimoramento
das competncias e do conhecimento tcnico no pas. Em 2015, os projetos apoiados
somaram R$ 830 milhes, abaixo dos resultados alcanados nos dois anos anteriores,
quando a demanda superou um bilho de reais.

Da mesma forma que os programas anteriores, o Prosoft tambm visa ao financiamento

de projetos a partir de R$ 1 milho, nesse caso, com foco em investimentos e planos de
negcios de empresas de software e servios de TI. Entre 2012 e 2015, os desembolsos
anuais foram da ordem de R$ 500 milhes.

Como a maioria dos programas do BNDES consiste em ofertar linhas de crdito,

os desembolsos do Banco tm sido predominantemente de recursos reembolsveis.
Os recursos no reembolsveis, mais utilizados pelas empresas para inovaes de
maior risco tecnolgico, representaram somente cerca de 5% dos valores, aplicados
diretamente em projetos de inovao, em 2014 e 2015.

Grfico 11 Desembolsos do BNDES com inovao, por tipo de programa, 2010-20161

4,5
ProEngenharia
4,0
Linha Inovao
3,5
ProSoft
3,0
Renda Varivel
2,5

2,0 ProFarma

1,5 ProDesign

1,0 Projetos Transformadores2

0,5 InovaAgro
0,0 Funtec
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
23
Fonte: BNDES, 2016.
Notas: 1) No considera repasses Finep. 2) Subprograma do Programa de Sustentao do Investimento (PSI), voltado a
apoiar projetos de investimento capazes de criar capacidade tecnolgica em setores de alta intensidade de conhecimento
e engenharia.

digno de nota que as condies de financiamento melhoraram nos ltimos anos,

devido oferta de recursos com custo mais baixo. Nos dois ltimos anos, mais da
metade dos desembolsos do BNDES foi realizada em condies mais atrativas. O acesso
a recursos com juros menores, relativamente aos cobrados pelo mercado, faz a diferena
no estmulo inovao, pois, em alguma medida, um meio de compartilhamento
dos riscos envolvidos nos projetos.

Esse crdito mais barato se tornou possvel graas ao Programa de Sustentao do

Investimento (PSI), criado em 2009 para estimular a produo, aquisio e exportao
de bens de capital, assim como a inovao nas empresas, visando, dessa forma, mitigar
os efeitos da crise financeira internacional sobre a economia brasileira.

Recursos do PSI tambm foram repassados pelo BNDES Finep. Em 2014 e 2015,
estimativas apontam que foram destinados cerca de R$ 80 bilhes e R$ 50 bilhes,
respectivamente, ao PSI.
 Grfico 12 Desembolsos do BNDES com inovao, com recursos do PSI, 2014-2016

2,4 2,2 2,3

1,5 0,2
0,8

2014 2015 2016 (at junho)

Programas diversos Recursos PSI

Fonte: BNDES, 2016.

Em sntese, depreende-se desses dados que os desembolsos do BNDES aplicados dire-

tamente no apoio inovao, embora tenham evoludo no perodo recente, ainda
permanecem pouco representativos dentro da carteira global do Banco.

Alm disso, se no houver uma elevao significativa dos emprstimos na segunda

metade de 2016, os resultados parciais sugerem que os desembolsos podero retroceder
aos patamares de 2011-2012, quando no ultrapassaram R$ 3 bilhes (desconsiderados
os repasses Finep).

Mesmo considerando que esses valores acompanham a demanda das empresas (o que
significa que no podem ser interpretados como diminuio de oferta), no deixa de
ser alarmante a queda no volume de recursos, pois sintoma da menor intensidade
de inovao no pas.

24 Esse aspecto no pode ser ignorado. Ao contrrio, se h indcios nessa direo,

preciso compreender as causas, no detalhe, e agir para evitar retrocessos nos esforos
de inovao das empresas.

Por isso, esse quadro refora a necessidade de se adotarem ferramentas de monitoramento

e avaliao das polticas de financiamento no pas, a fim de captar movimentos como
esse e intervir, tanto fortalecendo instrumentos que funcionem bem na alavancagem
dos investimentos privados, como aprimorando aqueles que se mostrem menos efetivos.

2.2. Finep
A Finep a principal instituio de fomento inovao no pas, na medida em que
todas as etapas do ciclo de desenvolvimento cientfico e tecnolgico so contempladas
nos mecanismos de fomento disponibilizados pela Instituio.

Assim, podem ser apoiados desde a pesquisa bsica, pesquisa aplicada, melhoria e
desenvolvimento de produtos at servios e processos. O apoio estende-se ainda
incubao de empresas de base tecnolgica, implantao de parques tecnolgicos,
estruturao e consolidao dos processos de pesquisa e desenvolvimento de mercados.

Alm das modalidades de financiamento praticadas pelo BNDES, a Finep opera com
subveno econmica s empresas, o que lhe d condies de apoiar projetos de maior
risco tecnolgico. A Instituio disponibiliza:

Recursos reembolsveis (emprstimo);

 Recursos no reembolsveis para ICTs e cooperativos entre ICTs e empresas;

Recursos no reembolsveis para empresas (subveno econmica e equalizao

de encargos financeiros nas operaes de crdito);

Investimento (investimento em fundos e direto nas empresas)6.

Conforme mostra o grfico 13, entre 2006 e 2015 houve aumento substantivo dos
dispndios ao longo dos anos. Assim, entre 2007 e 2010, a mdia anual de desembolsos
foi da ordem de R$ 2,4 bilhes/ano, enquanto no perodo 2011-2015 a maior procura
por recursos resultou em desembolsos mdios de R$ 4,6 bilhes/ano.

Como se v no grfico, esse crescimento, no perodo mais recente, foi puxado sobre-
tudo pela poltica de expanso do crdito. Na comparao entre as modalidades de
desembolso, temos que, em 2007, a categoria no reembolsvel estava frente,
correspondendo a R$ 1,3 bilho contra R$ 400 milhes da categoria reembolsvel.

Inversamente, o apoio no reembolsvel, em 2015, foi da ordem de R$ 2 bilhes,

enquanto o crdito alcanou R$ 2,6 bilhes. Nesse ltimo ano, porm, esse ciclo de
expanso j comeou a perder fora: a queda de quase R$ 3 bilhes, entre 2014 e
2015, significou o retorno aos valores de 2013. Em 2016, os desembolsos continuaram
em queda, voltando aos patamares de 2011.

Grfico 13 Desembolsos da Finep, segundo modalidade de apoio 2007-2016 (em R$ milhes) 25

8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 out./2016

No reembolvel para empresa (subveno econmica, equalizao e investimento)

No reembolsvel para ICTs e projetos cooperativos ICTs-empresas

Reembolsvel (emprstimo)

Total

Fonte: Finep, 2016.

Essa nova dinmica de desembolsos ainda mais perceptvel no grfico 14. Conforme
indicado, o incremento substantivo do crdito fez com que essa modalidade de apoio
representasse quase 60% do total de desembolsos em 2015, contra 24% em 2007; ao
passo que recursos no reembolsveis para pesquisa, que eram maioria, participaram
com 26% em 2015.

6. Os diversos programas distribuem-se por essas quatro modalidades, mas sobretudo na primeira, a exemplo do Inova Empresa,
oferecido em parceria com o BNDES e outras instituies, conforme o foco estratgico do programa (sade, defesa, energia,
indstria qumica etc.).
 Movimento semelhante ocorreu com os recursos para subveno econmica: desde
2010, a participao relativa desse tipo de recursos est em queda, tendo ficado abaixo
de 10% em 2015, o que, em nmeros absolutos, representa um oramento executado
de pouco mais de R$ 400 milhes.

H que se lembrar ainda que os recursos no reembolsveis cobriram tambm despesas

do programa Cincia Sem Fronteiras (CsF) e das Organizaes Sociais at 2015. Este
ano, somente o Cincia Sem Fronteiras absorveu R$ 733 milhes (o equivalente a
quase metade dos dispndios no reembolsveis). Consequentemente, muito pouco
foi direcionado pesquisa nos ltimos anos, indicando praticamente o esgotamento
do sistema de apoio, via fonte no reembolsvel.

Grfico 14 Participao das modalidades de apoio nos desembolsos da Finep, 2006-2015

100%
80%
60%
40%
20%
0%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 out./2016

Reembolsvel (emprstimo)

No reembolsvel para ICTs e projetos cooperativos ICTs-empresas

26
No reembolvel para empresa (subveno econmica, equalizao e investimento)

Fonte: Finep, 2016.

Considerando as operaes de crdito como referncia, o desaquecimento da demanda

fica explcito nos grficos 15 e 16: o ano de 2015 caracteriza-se pela reduo nas
liberaes e, acima de tudo, das contrataes, uma vez que o nmero de projetos
firmados despencou para menos de um tero, relativamente a 2014 (159 versus 52).

A expectativa de que esse cenrio se mantenha estvel em 2016, com cerca de 50

novas contrataes. Logo, do ponto de vista do nmero de projetos, a Finep permane-
cer, por dois anos consecutivos, com o menor nmero de contrataes desde 2008.
Grfico 15 Crdito para inovao nas empresas (em R$ bilhes)
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Liberaes Anuais Contrataes Anuais

Fonte: Finep, 2016.

Grfico 16 Nmero de projetos contratados nas operaes de crdito, 2006-2015

159

104 108

77 74 78 27
73
65
52

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fonte: Finep, 2016.

O crescimento do crdito foi possvel, em grande medida, por conta do PSI. Mas os recursos
executados pela Finep tm origem tambm no Fundo Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), do qual a Finep secretria- executiva.

Os recursos do FNDCT vinham crescendo at 2013, quando a retirada do Fundo Setorial

de Petrleo e Gs Natural (CT Petro) deixou de integrar os Fundos Setoriais, que, por
sua vez, alimentam o FNDCT. Tendo em vista que o CT Petro contribua com cerca de
40% do total arrecadado pelos Fundos Setoriais, o impacto nas contas do FNDCT foi
inevitvel, fazendo aumentar ainda mais a presso por recursos.

Lembrando que um agravante, no caso do FNDCT, a elevada parcela de recursos

que ano a ano deixa de ser executada, seja por motivo de contingenciamento do
oramento, seja por cortes definidos pelo MCTI. O sistemtico bloqueio de valores, ao
longo de 2007 a 2016, significou R$ 12,2 bilhes a menos para PD&I, o equivalente
a um congelamento aproximado de 30%.
 Grfico 17 Total arrecadado e executado pelo FNDCT, 2007-2017 (em R$ bilhes)
6 5,6 5,7

5 4,9
4,1 4,2
3,9 4,0 4,1
4 4,2
3,3 3,4 3,6
3,6 3,5 3,6
3 3,1 3,2 3,3
2,9
2
1,9 2,2
1,8
1

0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Set./2016 2017

Arrecadao Pagamentos

Fonte: Finep, 2016.

Nota: valores para 2017 so projeo.

Portanto, a insuficincia e a instabilidade dos recursos que tanto prejudicam as atividades

da comunidade acadmica e empresarial podem ser atribudas, em parte, a esses sucessivos
cortes no oramento do FNDCT. Essa instabilidade afeta sobremaneira a capacidade de
investimento da Finep, que tem no FNDCT uma importante fonte de receita7.

Outro aspecto que tambm vale ser ressaltado diz respeito ausncia da alocao estra-
tgica dos recursos e frgil governana desse importante instrumento de apoio PD&I.

Historicamente, o FNDCT padece da forte pulverizao de recursos, em decorrncia

28
da falta de foco estratgico dos projetos, problema que j foi muito mais acentuado
do que atualmente. Em 2006, pico da disperso, foram aprovados 1.206 projetos,
com valor mdio de R$ 800 mil.

A partir de 2011-2012, os dados registram uma mudana nas curvas, com a diminuio
de projetos aprovados vis a vis o aumento do ticket mdio, que passa a girar em torno
de R$ 4 milhes (muito embora, em 2015 e 2016, a queda expressiva na quantidade
de projetos aprovados parea estar relacionada mais ao encolhimento dos recursos
no reembolsveis do que a uma poltica mais focada).

De qualquer modo, a tendncia em investir em projetos menos robustos diminui as

chances de se produzir conhecimento novo, implementar tecnologias disruptivas, dar
saltos tecnolgicos, fazer cincia e inovao de ponta.

Certamente, parte do baixo retorno econmico, cientfico e social do investimento

pblico em CT&I pode ser explicada por essa propenso pulverizao. Por isso, salutar
buscar uma poltica mais orientada a trabalhar com projetos de maior envergadura,
que tragam maiores impactos para o pas.

7. Segundo a Finep, a Proposta de Emenda Constitucional 55, que eleva a DRU incidente nas receitas vinculadas do FNDCT de
20% para 30%, se aprovada, representar um segundo corte no FNDCT, o que tende a agravar o quadro de deteriorao dos
dispndios em PD&I no pas.
 Grfico 18 Nmero e valor mdio dos projetos no reembolsveis contratados pelo FNDCT,
2002-2016
4,5 1.400
4,0 1.200
3,5
1.000
Valor em R$ mil

N de projetos
3,0
2,5 800
2,0 600
1,5
400
1,0
0,5 200
0,0 0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Valor mdio por projeto Nmero de projetos

Fonte: Finep, 2016.

No que se refere governana, o FNDCT tem frente um Conselho Diretor, presidido

pelo atual Ministro de Cincia, Tecnologia, Inovaes e Comunicaes, contando ainda
com 18 Comits, com mais de 150 representantes ao todo.

Diante desse contingente elevado para exercer o processo decisrio, torna-se invivel
a coordenao virtuosa do Fundo. Logo, a instncia que deveria cuidar para garantir
a aderncia das reas prioritrias para o FNDCT e Fundos Setoriais, s estratgias
industriais do pas, no tem sido capaz de exercer plenamente essa funo.
29
A falta de um projeto estratgico para o pas, que defina prioridades e metas claras
para investimento, muito provavelmente contribui para tanto. Sem horizontes bem
definidos, com a escolha das reas em que o pas deseja se posicionar na fronteira
tecnolgica (j que no possvel ser lder em todas), o FNDCT acaba sendo usado
de acordo com as presses dos diferentes atores que compem o sistema nacional
de inovao, o que tende a resultar na excessiva fragmentao do oramento. Por
isso, uma das falhas a ser corrigida seria justamente permitir que os Fundos Setoriais,
base do FNDCT, mantivessem seu foco nos objetivos especficos do desenvolvimento
tecnolgico e da inovao.

Esses dados servem, portanto, para reiterar aspectos importantes, que j vm

sendo debatidos em diferentes fruns e documentos: primeiro, faltam recursos no
reembolsveis para pesquisa e inovao como se nota na participao cada vez
menor dessa modalidade de financiamento nos desembolsos da Finep; segundo,
a queda nos recursos reembolsveis coberta pela oferta de crdito tende a ficar
ociosa, num cenrio de recesso e de aumento das taxas de emprstimos;
e terceiro, a operao do FNDCT, que aos poucos foi-se tornando a principal fonte
do oramento do atual MCTIC, carece de cuidadosa reviso, a fim de que seja capaz
de cumprir seu objetivo real, que o de financiar a inovao e o desenvolvimento
cientfico e tecnolgico.
 2.3. Embrapii
Finalmente, vale apresentar alguns dados da Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovao
Industrial (Embrapii), criada com apoio da MEI em 2014, e que representa um timo
exemplo de diversificao institucional, essencial para tornar o sistema nacional de
inovao mais eficiente e apropriado para atender a enorme gama de demandas das
empresas e ICTs.

Com pouco mais de dois anos de existncia, a Instituio tem conseguido ampliar
continuamente a carteira de projetos contratados, caminhando na contramo do que
se observa na Finep e no BNDES. At o terceiro trimestre de 2016, foram contratados
137 projetos, no valor de R$ 240 milhes.

Grfico 20 Evoluo do nmero de projetos contratados e do valor acumulado, 2014-2016

300 137 150
125
110 240
226
200 100
79
183

46 136
100 50
30
17 72
9 46
10 18
0 0
4/2014 1/2015 2/2015 3/2015 4/2015 1/2016 2/2016 3/2016
30
Valor acum. projetos Num. acum. projetos

Fonte: Embrapii, 2016.

Grfico 21 Evoluo do nmero de projetos contratados e do valor acumulado,2014-2016

80

63%
60
47% 47% 45% 48%
44% 43% 45%
40 36% 34% 36%
32%
31% 33% 31% 29%

20 24% 23% 23% 23%

20% 20% 18%

6%
0
4/2014 1/2015 2/2015 3/2015 4/2015 1/2016 2/2016 3/2016

% EMBRAPI % Empresa % UE

Fonte: Embrapii, 2016.

Do ponto de vista da composio dos recursos envolvidos nos projetos, possvel perceber
que a participao das empresas tem se mantido, em mdia, acima do percentual de
um tero originalmente esperado. Em geral, as empresas participam com mais de 40%
dos valores investidos, enquanto a Embrapii assume cerca de 30% dos desembolsos
e as ICTs algo em torno de 20%.

Esse dado demonstra como o modelo de financiamento da Embrapii, caracterizado

por maior flexibilidade e agilidade na execuo de recursos, tem sido eficaz tambm
na alavancagem do investimento privado. Esse aspecto chave, pois um dos maiores
desafios das polticas de inovao exatamente fazer com que empresas apoiadas
com recursos pblicos elevem o nvel de investimento.

No modelo Embrapii, essa frmula se mostrou eficiente. Adicionalmente, ao aproximar

o conhecimento gerado nos ICTs da realidade das empresas, a Embrapii facilita e
dinamiza a articulao universidade-empresa, reconhecidamente benfica para o
fortalecimento do sistema nacional de inovao. Por esses motivos, entende-se que o
modelo deve ser estimulado e expandido.

2.4. Dinmica recente do MCTI

Finalmente, a anlise da evoluo recente do oramento do MCTIC e de seus dispndios
em P&D tambm indicam a necessidade de olhar mais atentamente para o sistema de
apoio inovao no Brasil.

Como revela o grfico a seguir, o MCTIC acumula perdas constantes no oramento

executado. A situao piorou a partir de 2015, quando os pagamentos encolheram
para menos da metade do volume pago em 2014. Para 2016, o oramento real a ser
partilhado entre as diversas instituies sob a responsabilidade do ministrio8 seria
de cerca de R$ 4 bilhes. As dificuldades para o ministrio arcar com despesas j
empenhadas levaram o governo a disponibilizar mais R$1,5 bilho, para quitao das
contas assumidas. 31

Grfico 22 Evoluo do oramento do MCTIC, 2006-2016

12
10,2
10 9,0 8,5
7,8
8
6,6
6,1 5,7
6 5,2 5,2
4,5 4,0 4,3 4,3
3,5 3,9 3,6 3,6
4 3,1
2,2 2,5
2 1,7
1,1
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

LOA Pagamento

Fonte: Plataforma Aquarius, 2016 (a partir de dados da LOA).

Os dados sobre investimentos em P&D tambm pedem reflexo. Embora a poltica de

P&D seja implementada de forma relativamente descentralizada no Brasil, por diferentes
ministrios e agncias, MCTI e MEC sempre tiveram atuao destacada, em especial o
primeiro, ao qual cabia papel central na conduo de estratgias de P&D.

8. Segundo a Plataforma Aquarius (MCTIC), as entidades vinculadas ao MCTI so: Agncia Espacial Brasileira (AEB), Centro de
Excelncia em Tecnologia Eletrnica Avanada (Ceitec), Comisso Nacional de Energia Nuclear (Cnen), Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), Indstrias
Nucleares do Brasil (INB) e Nuclebrs Equipamentos Pesados (Nuclep).
 Esse quadro, entretanto, parece ter comeado a mudar no ltimo ano. Estimativas
elaboradas pelo Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (Ipea) indicam que, em
2015, pela primeira vez, o MCTI ficou atrs do MEC em termos de investimento em
pesquisa e desenvolvimento (Koeller, Viotti e Rauen, no prelo)9.

Excludos os dispndios com a ps-graduao da base de clculo, nota-se que o MCTI

respondeu por mais de 40% do volume aplicado de 2000 a 2013, figurando como o
principal ministrio nesse quesito, participao que caiu para 37% e 33%, em 2014
e 2015, respectivamente as menores em um perodo de 15 anos. A participao
dos dispndios em P&D do MCTI no PIB ficou em 0,10%, como j se viu em outros
momentos mas bem abaixo dos 0,15% alcanados em 2013.

Tabela 2 Dispndios em Cincia e Tecnologia (C&T) e em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) do

governo federal, total e exceto ps-graduao1), do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao
(MCTI), participao do MCTI no dispndio do governo federal exceto ps-graduao e em relao
ao PIB, 2000-2015
Dispndios Participao Participao
Dispndios
do Governo Dispndios do MCTI no do MCTI no Dispndios Dispndios
do Governo
Federal, exceto do MCTI dispndio dispndio em C&T, em P&D,
Federal (total)
ps-graduao em C&T do em P&D do do MCTI, do MCTI,
Ano
Governo Governo em em
Valores Correntes Valores Correntes Valores Correntes
Federal, exceto Federal, exceto relao relao
(1 000 000 R$) (1 000 000 R$) (1 000 000 R$)
ps-gra- ps-gra- ao PIB % ao PIB %
C&T P&D C&T P&D C&T P&D duao % duao %
32 2000 5.795,4 4.007,7 4.272,0 2.484,3 1.255,6 1.046,8 29,39 42,14 0,10 0,09
2001 6.266,0 4.563,4 4.675,6 2.973,0 1.613,4 1.349,5 34,51 45,39 0,12 0,10
2002 6.522,1 4.828,3 4.660,9 2.966,9 1.514,1 1.223,7 32,49 41,25 0,10 0,08
2003 7.392,5 5.802,4 5.233,2 3.643,4 2.000,9 1.689,5 38,23 46,37 0,12 0,10
2004 8.688,2 6.418,3 6.145,1 3.875,5 2.228,6 1.686,6 36,27 43,52 0,11 0,09
2005 9.570,1 7.085,2 6.954,0 4.469,1 2.690,5 2.029,9 38,69 45,42 0,12 0,09
2006 11.476,6 8.483,5 8.156,9 5.164,0 3.193,1 2.356,2 39,15 45,63 0,13 0,10
2007 14.083,5 10.444,8 9.691,4 6.052,9 3.645,8 2.820,8 37,62 46,60 0,13 0,10
2008 15.974,5 12.069,1 10.941,4 7.036,1 4.396,8 3.339,0 40,18 47,46 0,14 0,11
2009 18.475,2 13.461,9 13.424,5 8.411,3 5.251,8 3.816,2 39,12 45,37 0,16 0,11
2010 22.577,0 16.039,5 16.507,1 9.969,7 6.445,4 4.883,3 39,05 48,98 0,17 0,13
2011 23.469,0 17.784,2 16.338,1 10.653,3 5.985,2 4.475,5 36,63 42,01 0,14 0,10
2012 26.394,7 20.020,7 18.387,9 12.013,9 6.640,2 5.056,3 36,11 42,09 0,14 0,11
2013 32.897,8 25.802,5 23.176,1 16.080,8 9.471,9 7.804,6 40,87 48,53 0,18 0,15
2014(2) 33.687,5 26.204,2 22.217,0 14.733,7 7.135,0 5.520,8 32,11 37,47 0,13 0,10
2015(2) 37.077,7 29.539,6 24.675,7 17.137,6 7.246,7 5.636,2 29,37 32,89 0,12 0,10

Fonte: Koeller, Viotti e Rauen, no prelo.

Notas: 1) Considerados os gastos da ps-graduao como proxy dos dispndios em P&D das instituies de ensino
superior (IES); para o clculo dos valores de 2014 e 2015, foram utilizados os valores de 2013 do nmero total de
funes docentes das IES. 2) Elaborao do IPEA.

Esse comportamento se repete no caso dos recursos do governo federal em P&D,

exceto ps-graduao, que diminuram de 2013 para 2014 (de R$ 16 bilhes para
14,8 bilhes) uma inflexo que pode ter relao com a sada do CT Petro a partir desse

9. A fim de manter comparabilidade com sries anteriores, o Ipea adotou a mesma metodologia de clculo usada pelo MCTI.
mesmo ano, com impactos negativos nos indicadores do governo federal e do MCTI.
Esse declnio traz efeitos negativos em diversas frentes, como diminuio dos repasses
para as universidades e institutos de pesquisa e falta de recursos para programas de
subveno econmica s empresas (como ficou claro nos dados da Finep)10.

Mais um agravante: segundo discusses em andamento, mesmo tendo ocorrido a juno

com a rea de Comunicaes, existe a possibilidade de que o oramento destinado ao
MCTIC se mantenha no nvel atual em 2017, o que, na prtica, significaria o encolhimento
dos recursos das duas pastas anteriores. Se essa perspectiva se confirmar, o processo
de fortalecimento da rea de CT&I no pas ser interrompido, e as consequncias sero
sentidas no mdio e no longo prazos.

O Brasil deve empenhar-se para construir uma trajetria mais virtuosa. A primeira
medida dar ateno rea de CT&I. verdade que a crise econmica internacional
afetou os investimentos nesse campo, em diversos pases mundo afora. Mas tambm
h casos de pases que procuraram preservar os investimentos em PD&I, mesmo sob
as condies adversas de piora do quadro econmico.

importante que o Brasil se inspire nessas experincias. As chances de crescimento e

desenvolvimento esto cada vez mais associadas economia do conhecimento, que exige
formao e qualificao de recursos humanos, desenvolvimento e difuso de tecnologias
e realizao de inovao nas empresas. As ferramentas que outros pases tm utilizado
para implementar polticas nessa direo, de modo geral, esto disposio no Brasil. 33
preciso us-las de maneira mais estratgica. Algumas tendncias internacionais de
polticas de fomento inovao oferecem algumas pistas para esse debate.

10. No sem razo, uma srie de matrias publicadas recentemente na mdia denunciou o estado de penria do sistema nacional
de cincia e tecnologia.
3. Para onde ir?
 A ltima edio do relatrio Innovation Strategy 2015, publicado pela Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), destaca o papel central da
inovao, em especial no contexto de crise internacional: Novas fontes de crescimento
so urgentemente necessrias para ajudar o mundo a avanar em direo a um padro de
crescimento mais robusto, inclusivo e sustentvel, passada a crise financeira. Inovao
que envolve a criao e difuso de novos produtos, processos e mtodos pode ser
uma parte crtica da soluo. (OCDE, 2015, pg. 2, traduo nossa)11.

Nesse sentido, a fim de promover um ambiente mais favorvel inovao,

alm do estmulo a polticas educacionais voltadas melhoria do marco legal e
institucional, sugere-se aos tomadores de deciso reforar os investimentos em
atividades de PD&I, inclusive como resposta ao problema do sub-investimento
inerente pesquisa nas empresas.

Observa-se, igualmente, que polticas mais genricas de P&D comearam a dar lugar
a abordagens mais temticas e seletivas. Essa ltima tendncia converge com a maior
importncia atribuda ao financiamento orientado a resultados, isto , a projetos direcio-
nados a questes estratgicas para os pases, a novas tecnologias ou a reas especficas
de interesse (como aquelas que oferecem elevado retorno social, mas que, em geral,
tm baixa lucratividade e, portanto, baixa atratividade econmica): as chamadas mission
oriented policies.

36 Os Estados Unidos h tempos adotam essa estratgia de combinar investimentos para o

avano da cincia a projetos de interesse pblico ou capazes de alavancar a economia.
Essa juno de interesses explica, por exemplo, os elevados dispndios realizados nas
reas de defesa, sade e energia, em que muitos projetos de P&D, realizados com
recursos pblicos, so voltados a atender a demandas do governo norte-americano
ou de sua indstria. Estima-se que mais de 90% da P&D pblica nos Estados Unidos
seja orientada a resultados (De Negri e Squeff, 2014).

Diferentemente do Brasil, os Estados Unidos no possuem ministrio dedicado exclusiva-

mente a assuntos de cincia, tecnologia e inovao. Esse tema tratado transversalmente,
nos diferentes ministrios setoriais, mas de acordo com interesses especficos. Ou seja,
na prtica, C&T so usadas como meios para atender a fins ou objetivos determinados.

Desse ponto de vista, nas palavras de De Negri e Squeff (2014: 13), [e]ssa configu-
rao do sistema faz com que a P&D realizada pelo governo norte-americano seja
muito mais focada em produzir resultados demandados pelos ministrios, o que,
provavelmente, um dos fatores fundamentais a explicar a liderana tecnolgica
americana em diversas reas.

O cenrio de crise e reduo de recursos, em que aumentam a cobrana por resultados

nos investimentos realizados com suporte do Estado, ampliou o debate em torno de
polticas dessa natureza, mais orientadas pela demanda, pela busca de um maior

11. No original: New sources of growth are urgently needed to help the world move to a stronger, more inclusive and sustainable
growth path following the financial crisis. Innovation which involves the creation and diffusion of new products, processes and
methods can be a critical part of the solution.
alinhamento entre os investimentos em P&D e os desafios sociais e econmicos dos
pases, assim como pela utilizao cada vez maior das compras governamentais como
instrumento de fomento inovao.

O uso do poder de compra do Estado enquadra-se nessa categoria de polticas orien-

tadas pela demanda (demand side) ou a misses (mission oriented). Aqui, por meio
das polticas de compras de bens e servios, instituies e empresas do Estado podem
possibilitar a criao de novos mercados, processos de transferncia tecnolgica (como
em acordos de offset) e desenvolvimento e difuso de tecnologias sobretudo quando
as aquisies envolvem contratao de P&D ou de produtos e processos inovadores.

Apesar desse reconhecido potencial, tradicionalmente, as polticas de inovao adotadas

pelos pases so baseadas na oferta de instrumentos (ou supply side), como os incentivos
fiscais e programas de financiamento. Mas, em alguns pases, nota-se um esforo maior
em fazer uso das compras pblicas como indutoras de inovao e, consequentemente,
de desenvolvimento econmico e social.

Os Estados Unidos, mais uma vez, constituem exemplo tpico, sendo prevista, na legis-
lao de compras governamentais (Federal Acquisition Regulation FAR), a contratao
direta de P&D pelo Estado, por meio de subsdios ou acordos de cooperao.

Outros pases que caminharam na mesma direo nos ltimos anos foram: Canad, que
definiu uma Estratgia Nacional de Compras para estimular a aquisio de produtos 37
inovadores; Alemanha, que procurou fortalecer sua estrutura de compras pblicas a
partir da criao do Centro de Excelncia para Compras Inovativas; e Reino Unido, cuja
Estratgia de Pesquisa e Inovao para o Crescimento tambm destacou o importante
papel do governo como consumidor/demandante de produtos e servios inovadores.

Logo, dois movimentos complementares aparentam ganhar maior nfase no perodo

mais recente: de um lado, o estmulo adoo de polticas de apoio PD&I mais
orientadas a responder a desafios socioeconmicos, como nas reas de sade, energia,
comunicao e informao, alimentao, transporte e segurana; de outro, a busca
pelo uso mais estratgico dos oramentos de compras pblicas, como instrumento de
fomento ao desenvolvimento de produtos e solues inovadoras, por parte das empresas.
A articulao dessas polticas pode tomar a forma de encomendas tecnolgicas, inten-
samente utilizadas nos EUA e pases europeus, mas ainda pouco utilizadas no Brasil12.

Em resumo, a experincia e a trajetria de pases que construram economias din-

micas sugerem que polticas de fomento com foco e prioridades desempenham papel
estratgico no fortalecimento de ecossistemas inovadores.

O apoio pblico torna-se ainda mais relevante em cenrios de crise, quando as empresas
ficam mais propensas a desacelerar os investimentos, em especial aqueles que envolvem

12. O Brasil, a despeito de acumular casos bem sucedidos de polticas orientadas por misses a exemplo de Embraer,Petrobras
eEmbrapa , no tem por prtica integrar a poltica de financiamento PD&I resoluo de problemas concretos da sociedade.
Ao contrrio, os investimentos no pas tendem a ser pulverizados, sem aderncia a demandas concretas do poder pblico.
 maior risco e incerteza. Mais ainda, para alm dos mecanismos tradicionais, a disputa
mais acirrada por recursos tem ocasionado maior presso por resultados.

Por conta dessa realidade, muitos pases tm dado ateno especial s estratgias
de fomento direcionadas, que incluem programas de financiamento a startups e em
polticas guiadas pela demanda com a priorizao aos investimentos em projetos de
PD&I, focados na soluo de problemas concretos da sociedade como, por exemplo,
o envelhecimento, doenas crnicas, aquecimento global e mobilidade urbana.

verdade que o Brasil deu passos importantes na adoo de inmeros desses instru-
mentos, em uso nos pases mais avanados. Um marco nessa direo foi a aprovao
tanto da Lei de Inovao como da Lei do Bem, que viabilizaram a execuo de polticas
mais voltadas ao fomento da atividade inovadora nas empresas. Mais recentemente,
ainda que a definio do novo marco legal de CT&I represente avanos, preciso
regulamentar a nova legislao para a obteno de impactos positivos na economia.

A despeito das melhorias observadas ao longo dos anos 2000, o Brasil no tem sido
capaz de explorar estrategicamente os investimentos que realiza em PD&I, o que implica
fazer uma discusso sria sobre reas e projetos nacionais prioritrios.

O ressurgimento do interesse por polticas orientadas pela demanda, como as enco-

mendas tecnolgicas e compras pblicas, tem na raiz o reconhecimento de que polticas
38 desse tipo tm potencial para promover, de forma combinada, progressos cientficos e
tecnolgicos, inovao, crescimento econmico e desenvolvimento social. Portanto, o
fortalecimento do sistema nacional de inovao no Brasil passa tambm por conferir
uma orientao mais estratgica, orientada aos desafios nacionais, na execuo das
polticas de financiamento PD&I no pas.
Propostas
 O sistema de financiamento inovao no Brasil precisa ser reestruturado e redimen-
sionado, a fim de viabilizar a elevao do patamar de inovao. Essa agenda no
apenas importante para a indstria. Trata-se de uma agenda necessria para evitar que
o Brasil sofra reveses nas conquistas que obteve nos ltimos anos e, acima de tudo,
para recolocar a economia numa trajetria de crescimento.

Nesse sentido, a MEI tem apontado, em diversos documentos, as fragilidades do sistema

de apoio inovao no Brasil. Considerando que grande parte dessa agenda continua
sem resposta ou no avanou satisfatoriamente no ltimo perodo, preciso reforar
alguns aspectos crticos j sublinhados e apontar outras demandas que ganharam
destaque mais recentemente.

1. Assegurar recursos crescentes para a inovao

-- O primeiro passo interromper a tendncia de queda no oramento do

MCTIC, um dos ministrios mais bem posicionados para apoiar a inovao.
imprescindvel tambm, mesmo no cenrio de menor arrecadao, dar
primazia s atividades de PD&I nos mais diferentes ministrios e agncias
de fomento.

-- O Brasil precisa de um fundo de fomento inovao, com a estrutura e

a perenidade dos fundos constitucionais de natureza financeira (como
40 o FAT, por exemplo), de modo a operar com autonomia, sem obedecer
dinmica do ciclo oramentrio da Unio. A transformao do FNDCT
em um fundo desse tipo lhe daria estabilidade de arrecadao, essencial
para o financiamento s atividades de PD&I.13

2. Aprimorar a execuo dos fundos setoriais e do FNDCT

-- A garantia de execuo plena da arrecadao dos Fundos Setoriais

demanda antiga, que precisa ser atendida. Os Fundos Setoriais foram
criados para operar como fonte complementar das polticas de CT&I. Para
que essa misso seja cumprida, o primeiro passo o repasse integral dos
Fundos Setoriais ao FNDCT. importante tambm que os recursos no
sejam usados para cobrir despesas correntes do MCTIC, como se tem
observado correntemente.

-- A misso do FNDCT fomentar o desenvolvimento tecnolgico e a inovao.

Como a inovao atribuio das empresas, os recursos precisam chegar
em maior volume ao setor privado.

-- A governana precisa ser melhorada substancialmente. invivel um

processo decisrio que envolva mais de 150 representantes. O FNDCT
necessita de uma estrutura de governana avanada, com diretrizes
estratgicas claras e com representao adequada com um tero de

13. A Finep defende uma proposta de transformao do FNDCT em um fundo de natureza financeira, o que faria dele um fundo
autossustentvel. Defende tambm a incorporao de parcela do Fundo Social ao FNDCT.
 representantes do governo, um tero de empresrios e um tero repre-
sentado pela sociedade, ambos com poder deliberativo.

3. Definir estratgias de investimento

-- preciso ampliar o uso de outros mecanismos frequentemente adotados

pelas economias avanadas no fomento inovao nas empresas, quais
sejam: a) subveno econmica para estimular projetos de maior risco
tecnolgico; b) recursos no reembolsveis, para fortalecer a colaborao
ICT empresa e; c) compras pblicas e encomendas tecnolgicas do
Estado, para atender desafios nacionais da sociedade.

-- Explorar o potencial dos ministrios para operar a inovao no Brasil

tambm chave. Assim, demandas dos Ministrios da Sade, da Defesa,
de Minas e Energia, da Educao, da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
e do prprio MCTIC poderiam ser canalizadas para orientar atividades de
PD&I com foco em resultados.

-- Para que aes dessa natureza sejam implementadas, fundamental a

regulamentao do novo marco legal de CT&I.

4. Estimular a expanso do modelo Embrapii

-- A dinmica de operao da Embrapii, menos burocrtica e mais gil, 41

permitiu que, mesmo no ambiente de recesso econmica do pas, sua
carteira de projetos de pesquisa seguisse em expanso. importante
estimular que esse modelo siga alavancando o investimento privado e
torne-se um instrumento de apoio a projetos empresariais cada vez mais
robustos, do ponto de vista tecnolgico.

5. Dar continuidade ao Programa Inova Empresa

-- O Programa Inova Empresa representou avano importante no ambiente

de inovao do pas, por permitir a integrao de instrumentos, favorecer
a cooperao universidade-empresa e buscar maior interlocuo com as
entidades empresariais, na definio de reas prioritrias. Por todas essas
razes, importante a continuidade desse programa de apoio PD&I no pas.

6. Simplificar procedimentos de acesso ao crdito

-- O Brasil faz uso intenso do crdito para financiar a inovao. Logo, o custo
do capital e as garantias exigidas das empresas so aspectos crticos, para
que os recursos sejam efetivamente acessados para financiar atividades
de PD&I. Em diversas situaes, a poltica de garantia torna-se obstculo
intransponvel para a tomada de crdito. preciso discutir com os agentes
de fomento formas de simplificar os procedimentos ou criar um fundo
garantidor, que tenha escala para diminuir custos.
 7. Estimular a expanso do mercado de Venture Capital no Brasil

-- O compartilhamento de risco essencial para destravar a inovao nas

empresas, em especial nas startups e pequenas de base tecnolgica. Uma
das maiores debilidades do sistema brasileiro de inovao a incipincia
e fragilidade do sistema de investimento e participao em projetos e
empresas de tecnologia. Nesse sentido, importante que as agncias
reguladoras destinem uma parcela de seus recursos para a formao de
fundos de investimento em seus respectivos setores, de modo a adensar e
fortalecer as cadeias produtivas. Na mesma direo, preciso oferecer maior
segurana jurdica em contratos e investimentos, assim como assegurar
o respeito aos direitos de propriedade intelectual.

42
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evoluo e principais caractersticas. In IPEA, Radar Tecnologia, Produo e Comrcio
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Paper 0218. Braslia, November, 2016.
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