ASPECTOS POLTICOS DO PLENO EMPREGO (i)

Por Michal Kalecki

1. Uma maioria consolidada dos economistas j da opinio de que, mesmo

em um sistema capitalista, o pleno emprego pode ser assegurado por um
programa de gastos do governo, desde que haja um plano adequado para
empregar toda a fora de trabalho existente, e desde que a oferta de matrias-
primas estrangeiras necessrias possa ser obtida em troca de exportaes.

Se o governo assume o investimento pblico (por exemplo, constri escolas,

hospitais e estradas) ou subsidia o consumo de massa (por transferncias s
famlias, pela reduo dos impostos indiretos, ou subsdios para manter baixos
os preos dos bens de primeira necessidade), e se, alm disso, essas despesas
so financiadas pelo endividamento e no pela tributao (o que poderia afetar
negativamente o investimento privado e o consumo), a demanda efetiva por
bens e servios pode ser aumentada at um ponto em que o pleno emprego
seja alcanado. Este gasto governamental aumenta o emprego, note-se, no s
diretamente, como tambm indiretamente, uma vez que os rendimentos mais
elevados dele resultantes implicam em um segundo aumento na demanda por
bens de consumo e de investimento.

2. Pode-se perguntar, de onde o pblico vai tirar o dinheiro para emprestar

para o governo se no reduzir o seu investimento e consumo. Para entender
esse processo, melhor, penso eu, imaginar por um momento que o governo
paga seus fornecedores em ttulos pblicos. Os fornecedores, em geral, no
retero esses ttulos, mas os colocaro em circulao enquanto compram
outros bens e servios, e assim por diante, at que finalmente esses ttulos
atingiro pessoas ou empresas que os mantero como ativos remunerados. Em
qualquer perodo de tempo, o aumento total de ttulos pblicos em poder
(transitrio ou definitivo) de pessoas e empresas ser igual ao dos bens e
servios vendidos ao governo. Assim, o que a economia empresta ao governo
so bens e servios cuja produo financiada por ttulos do governo. Na
realidade, o governo paga pelos servios, no em ttulos, mas em dinheiro, mas
ele emite ttulos simultaneamente e assim retira de circulao o dinheiro; e isto
equivalente ao processo imaginrio descrito acima.

O que acontece, no entanto, se o pblico no estiver disposto a absorver

todo o aumento de ttulos pblicos? O governo os oferecer, por fim, para os
bancos para obter dinheiro (papel-moeda ou depsitos) em troca. Se os bancos
aceitarem essas ofertas, a taxa de juros ser mantida. Se no, os preos dos
ttulos vo cair, o que significa um aumento na taxa de juros, e isso vai
incentivar o pblico a deter mais ttulos em relao aos depsitos. Segue-se
que a taxa de juros depende da poltica bancria, da do banco central em
particular. Se esta poltica visa manter a taxa de juros em um determinado
nvel, isto pode ser facilmente alcanado, independente do endividamento do
governo. Essa foi e a posio na presente guerra. Apesar dos deficits
oramentrios astronmicos, a taxa de juros no mostrou qualquer aumento
desde o incio de 1940.

3. Pode-se objetar que os gastos pblicos financiados pelo endividamento

causaro inflao. Para isso, pode ser respondido que a demanda efetiva criada
pelo governo age como qualquer outro aumento de demanda. Se h oferta
suficiente de trabalho, plantas e matrias-primas estrangeiras, o aumento da
demanda atendido por um aumento na produo. Mas, se o ponto de pleno
emprego dos recursos atingido e a demanda efetiva continua a aumentar, os
preos subiro, de modo a equilibrar a demanda e a oferta de bens e servios.
(No estado de sobre-emprego de recursos, como o que testemunhamos
atualmente na economia de guerra, um aumento inflacionrio dos preos tem
sido evitado apenas na medida em que a demanda efetiva por bens de
consumo contida pelo racionamento e pela taxao direta). Segue-se que, se
a interveno governamental tem como objetivo atingir o pleno emprego, mas
freia um pouco antes da demanda efetiva ultrapassar a marca de pleno
emprego, no h necessidade de ter medo da inflao. (ii)

II

1. A descrio acima uma definio muito simples e incompleta da doutrina

econmica de pleno emprego. Mas , penso eu, suficiente para familiarizar o
leitor com a essncia da doutrina e assim permitir-lhe acompanhar a discusso
posterior dos problemas polticos envolvidos na realizao do pleno emprego.

Em primeiro lugar deve se afirmar que embora a maioria dos economistas

agora concordem que o pleno emprego pode ser alcanado pelos gastos do
governo, este de modo algum foi o caso, mesmo no passado recente. Entre os
opositores dessa doutrina existiam (e ainda existem) proeminentes e
autointitulados especialistas econmicos estreitamente ligados banca e
indstria. Isso sugere que h um fundo poltico na oposio doutrina do pleno
emprego, mesmo que os argumentos apresentados sejam econmicos. Isso
no quer dizer que as pessoas que desenvolvem essas teorias no acreditam
em sua economia, por mais lamentvel que isso seja. Mas a ignorncia
obstinada geralmente uma manifestao de motivaes polticas subjacentes.

H, no entanto, indicaes ainda mais diretas de que uma questo poltica

de primeira categoria est em jogo aqui. Na grande depresso na dcada de
1930, as grandes empresas sempre se opuseram aos experimentos de aumento
do emprego pelos gastos do governo em todos os pases, exceto a Alemanha
nazista. Isto pde ser visto claramente nos EUA (oposio ao New Deal), na
Frana (o experimento Blum), e na Alemanha antes de Hitler. A atitude no
fcil de explicar. Claramente, uma maior produo e emprego beneficia no s
os trabalhadores, mas tambm os empresrios porque seus lucros aumentaro.
E a poltica de pleno emprego descrita acima no colide com os lucros, porque
no envolve nenhuma tributao adicional. Os empresrios diante de uma
recesso anseiam por uma retomada; porque que eles no aceitam de bom
grado a retomada sinttica que o governo capaz de oferecer-lhes? esta
questo difcil e fascinante que pretendemos tratar neste artigo.

As razes para a oposio dos lderes industriais ao pleno emprego

alcanado via gastos do governo podem ser subdivididos em trs categorias: (i)
no gostam da interferncia do governo no problema do emprego como tal; (ii)
no gostam da direo dos gastos do governo (o investimento pblico e o
consumo subsidiado); (iii) no gostam das mudanas sociais e polticas
resultantes da manuteno do pleno emprego. Vamos examinar em detalhe
cada uma dessas trs categorias de restries a uma poltica governamental
expansionista.

2. Vamos lidar primeiro com a relutncia dos capites da indstria em

aceitar a interveno do governo na questo do emprego. Cada alargamento da
atividade estatal encarado pelo mercado com suspeita, mas a criao de
emprego via gastos pblicos tem um aspecto especial que faz com que a
oposio seja particularmente intensa. Sob um sistema de livre mercado, o
nvel de emprego depende, em grande medida, do chamado estado de
confiana. Se isso se deteriora, reduz-se o investimento privado, o que resulta
numa queda da produo e do emprego (tanto diretamente como atravs do
efeito secundrio da diminuio dos rendimentos sobre consumo e
investimento). Isto d aos capitalistas um poderoso controle indireto sobre a
poltica governamental: tudo o que pode abalar o estado de confiana deve ser
evitado porque isso causaria uma crise econmica. Mas uma vez que o governo
descobre o truque de aumentar o emprego por suas prprias compras, este
dispositivo de controle poderoso perde a sua eficcia. Da dficits oramentrios
necessrios para realizar a interveno do governo devem ser considerados
perigosos. A funo social da doutrina das finanas saudveis fazer com que
o nvel de emprego dependa do estado de confiana.

3. A antipatia de lderes empresariais para uma poltica de gastos do governo

se torna ainda mais aguda quando eles consideraram o objeto em que o
dinheiro seria gasto: o investimento pblico e o subsdio ao consumo de
massas.

Os princpios econmicos da interveno governamental exigem que o

investimento pblico deva limitar-se a objetos que no concorram com os
equipamentos das empresas privadas (por exemplo, hospitais, escolas,
autoestradas). Caso contrrio, a rentabilidade do investimento privado pode ser
prejudicada, e os efeitos positivos do investimento pblico sobre o emprego
neutralizados pelo efeito negativo do declnio do investimento privado. Essa
concepo se adapta muito bem aos empresrios. Mas o espao para o
investimento pblico deste tipo bastante estreito, e h o perigo de que o
governo, na prossecuo desta poltica, pode, eventualmente, ser tentado a
nacionalizar os transportes ou servios de utilidade pblica, de modo a ganhar
uma nova esfera de investimento. (iii)

Poderia se esperar, portanto, que os lderes empresariais e seus especialistas

fossem mais favorveis aos subsdios ao consumo de massa (por meio de
transferncias s famlias, subsdios para manter baixo os preos dos bens de
primeiras necessidades, etc.) do que ao investimento pblico; uma vez que
subsidiando o consumo o governo no embarcaria em qualquer tipo de
empreendimento. Na prtica, no entanto, este no o caso. Na verdade, a
oposio feita por esses especialistas ao subsdio ao consumo de massa muito
mais violenta que ao investimento pblico. Por aqui um princpio moral da
maior importncia est em jogo. Os fundamentos da tica capitalista requerem
que voc deve ganhar o seu po no suor, a menos que voc tenha meios
privados.

4. Ns consideramos as razes polticas para a oposio poltica de criao

de emprego vias gastos governamentais. Mas, mesmo que esta oposio fosse
superada como pode muito bem ocorrer sob a presso das massas a
manuteno do pleno emprego causaria mudanas sociais e polticas que
dariam um novo impulso para a oposio dos lderes empresariais. Com efeito,
sob um regime de pleno emprego permanente, a demisso deixaria de
desempenhar o seu papel enquanto medida disciplinar. A posio social do
patro seria prejudicada, e a autoconfiana e conscincia de classe da classe
trabalhadora cresceria. As greves por aumentos salariais e melhorias nas
condies de trabalho criariam tenso poltica. verdade que os lucros seriam
mais elevados sob um regime de pleno emprego do que so, em mdia, nos
termos do livre mercado, e at mesmo o aumento dos salrios decorrente do
maior poder de barganha dos trabalhadores menos propenso a reduzir os
lucros do que para aumentar preos, e, portanto, afeta negativamente apenas
os interesses rentistas. Mas a disciplina nas fbricas e a estabilidade poltica
so mais apreciadas do que os lucros pelos lderes empresariais. Seu instinto de
classe lhes diz que um pleno emprego duradouro inaceitvel a partir do seu
ponto de vista, e que o desemprego uma parte integrante do sistema
capitalista normal.

III

1. Uma das funes importantes do fascismo, como tipificado pelo sistema

nazista, foi remover as objees capitalistas ao pleno emprego.

A averso a poltica de gastos do governo, como tal, superada sob o

fascismo pelo fato de que a mquina do Estado est sob o controle direto de
uma parceria das grandes empresas com o fascismo. A necessidade do mito
das finanas saudveis, que servira para impedir o governo de causar uma
crise de confiana devido aos gastos pblicos, removida. Em uma democracia,
no se sabe como ser o prximo governo. Sob o fascismo no h prximo
governo.

A antipatia aos gastos do governo, seja em investimento pblico ou

consumo, superada pela concentrao dos gastos governamentais em
armamentos. Finalmente, a disciplina nas fbricas e a estabilidade poltica
sob o pleno emprego so mantidas pela nova ordem, que varia de supresso
dos sindicatos aos campos de concentrao. A presso poltica substitui a
presso econmica do desemprego.

2. O fato dos armamentos serem a espinha dorsal da poltica de pleno

emprego fascista tem uma profunda influncia sobre o carter desta poltica
econmica. Armamentos em larga escala so inseparveis da expanso das
foras armadas e da preparao de planos para uma guerra de conquista. Eles
tambm induzem o rearmamento competitivo de outros pases. Isso faz com
que o objetivo principal do dispndio mude gradualmente do pleno emprego
para maximizar o rearmamento. Como resultado, o emprego se torna
excedente. No s o desemprego abolido, mas uma aguda escassez de mo
de obra prevalece. Gargalos surgem em todas as esferas, e estes devem ser
tratados atravs da criao de inmeros de controles. Tal economia tem muitas
caractersticas de uma economia planificada, e s vezes comparada, ainda
que ignorantemente, com o socialismo. No entanto, este tipo de planejamento
tende a aparecer sempre que uma economia se estabelece uma alta meta de
produo numa esfera particular, quando se torna uma economia especializada
da qual a economia armamentista um caso especial. Uma economia
armamentista envolve uma reduo do consumo em comparao com o que
poderia ocorrer sob o pleno emprego.

O sistema fascista comea a partir da superao do desemprego,

desenvolve-se numa economia de armamentista de escassez, e termina,
inevitavelmente, em guerra.

IV

1. Qual ser o resultado prtico da oposio a uma poltica de pleno emprego

pelos gastos do governo em uma democracia capitalista? Vamos tentar
responder a esta questo com base na anlise das razes para essa oposio
dadas na seo II. Ns discutimos l que podemos esperar a oposio dos
lderes do setor em trs planos: (i) a oposio por princpio aos gastos do
governo com base em um dficit oramentrio; (ii) a oposio ao
direcionamento deste dispndio tanto para o investimento pblico o que pode
prenunciar a intromisso do Estado em novas esferas da atividade econmica
ou no sentido de subsidiar o consumo de massa; (iii) a oposio a manuteno
do pleno emprego e no apenas a preveno de depresses profundas e
prolongadas.

Agora deve-se reconhecer que a fase em que os lderes empresariais

poderiam se dar ao luxo de ser oposio a qualquer tipo de interveno do
governo para aliviar a depresso mais ou menos passado. Trs fatores
contriburam para isso: (i) muito pleno emprego durante a presente guerra; (ii)
desenvolvimento da doutrina econmica do pleno emprego; (iii) em parte como
resultado desses dois fatores, o slogan O desemprego nunca mais agora est
profundamente enraizado na conscincia das massas. Esta posio reflete-se
nos recentes pronunciamentos dos capites da indstria e seus especialistas.
A necessidade de que algo deve ser feito na depresso consensual; mas a
luta continua, em primeiro lugar, quanto ao que deve ser feito na depresso
(ou seja, o que deveria ser a direo da interveno do governo) e em segundo
lugar, que isso deveria ser feito apenas na depresso (ou seja, apenas para
aliviar recesses em vez de garantir permanentemente o pleno emprego).

2. Nas discusses atuais destes problemas surge, uma vez ou outra, a

concepo de se combater a depresso estimulando o investimento privado.
Isto pode ser feito atravs da reduo da taxa de juros, pela reduo do
imposto de renda, ou subsidiando o investimento privado diretamente nesta ou
em outra forma. Que tal esquema deva ser atraente para o mercado no
surpreendente. O empresrio continua a ser o meio atravs do qual a
interveno conduzida. Se ele no sentir confiana na situao poltica, ele
no vai ser subornados para investir. E a interveno no envolve o governo,
seja na brincadeira com o investimento (pblico), seja no desperdcio de
dinheiro com subsdios ao consumo.

Pode ser demonstrado, no entanto, que o estmulo ao investimento privado

no fornece um mtodo adequado para evitar o desemprego em massa. H
duas alternativas a serem consideradas aqui. (i) Ou a taxa de juros ou o
imposto de renda (ou ambos) so reduzidos drasticamente na recesso e
aumentados no crescimento. Neste caso, tanto o perodo quanto a amplitude do
ciclo de negcios sero reduzidos, mas o pleno emprego pode estar distante
no s na depresso, mas mesmo durante o crescimento, ou seja, a mdia de
desemprego pode ser considervel, embora suas flutuaes sejam menos
notadas. (ii) Ou a taxa de juros ou o imposto de renda so reduzidos em uma
recesso, mas no aumentam no crescimento subsequente. Neste caso, o
crescimento vai durar mais tempo, mas dever acabar em uma nova crise: uma
reduo na taxa de juros ou de imposto de renda no eliminam, claro, as
foras que causam as flutuaes cclicas em uma economia capitalista. Na nova
recesso ser necessrio reduzir novamente a taxa de juros ou o imposto de
renda e assim por diante. Assim, em um futuro no muito distante, a taxa de
juros teria que ser negativa e o imposto de renda teria de ser substitudo por
um subsdio de renda. O mesmo ocorreria se se tentasse manter o pleno
emprego estimulando o investimento privado: a taxa de juros e imposto de
renda teriam de ser reduzidos de forma contnua. (iv)

Alm dessa fraqueza fundamental da luta contra o desemprego atravs do

estmulo ao investimento privado, h uma dificuldade prtica. A reao dos
empresrios s medidas descritas incerta. Se a desacelerao aguda, eles
podem ter uma viso muito pessimista do futuro, e a reduo da taxa de juros
ou do imposto de renda pode, ento, por um longo tempo, ter pouco ou
nenhum efeito sobre o investimento e, portanto, sobre o nvel de produo e
emprego.

3. Mesmo aqueles que defendem o incentivo ao investimento privado para

enfrentar a recesso frequentemente no confiam exclusivamente nisso, mas
preveem que este incentivo deve ser feito conjuntamento com o investimento
pblico. Olha-se para o presente como se os lderes empresariais e seus
especialistas (pelo menos alguns deles) tendessem a aceitar como um mal
menor o investimento pblico financiado pelo endividamento do Estado como
forma de aliviar recesses. Eles parecem, no entanto, ainda se oporem
consistentemente criao de emprego atravs de subsdios ao consumo e
manuteno do pleno emprego.

Este estado das coisas talvez sintomtico do futuro regime econmico das
democracias capitalistas. Na recesso, quer sob a presso das massas, ou at
mesmo sem ela, o investimento pblico financiado por endividamento do
Estado sero realizados para evitar o desemprego em grande escala.
Entretanto, se forem feitas tentativas de aplicar este mtodo com o propsito
de manter o alto nvel de emprego alcanado com a retomada do crescimento
posterior, bem provvel que seja encarada uma forte oposio dos lderes
empresariais. Como j foi discutido, pleno emprego duradouro no de todo o
seu grado. Os trabalhadores sairiam do controle e os capites da indstria
ficariam ansiosos para ensinar-lhes uma lio. Ademais, o aumento de preos
na retomada uma desvantagem dos pequenos e grandes rentistas, e torna-os
cansados de crescimento.

Nesta situao, uma poderosa aliana provvel de se formar entre as

grandes corporaes e os interesses rentistas, e que provavelmente h de se
encontrar mais de um economista para declarar que a situao era
manifestamente frgil. A presso de todas essas foras, e em particular das
grandes corporaes como regra, influentes em setores do governo muito
provavelmente induzir o governo a voltar para a poltica ortodoxa de reduzir o
deficit oramentrio. A recesso se seguiria quando a poltica de gastos do
governo voltaria a ser valorizada.

Este padro de um ciclo de negcios poltico no totalmente conjuntural;

algo bastante similar ocorreu nos EUA em 1937-8. A derrubada do crescimento
na segunda metade de 1937 foi na realidade causada pela drstica reduo do
deficit oramentrio. Por outro lado, na recesso aguda que se seguiu, o
governo imediatamente reverteu para uma poltica de gastos.

O regime do ciclo de negcios poltico seria uma restaurao do artificial da

posio existente no capitalismo do sculo dezenove. O pleno emprego s seria
alcanado no topo do crescimento, porm as recesses seriam relativamente
suaves e curtas.

1. Deveria um progressista ficar satisfeito com o ciclo de negcios poltico da

forma como descrito na seo anterior? Acho que a isto deveramos nos opor
em dois nveis: (i) que isto no assegura um pleno emprego duradouro; (ii) que
esta interveno governamental est associada ao investimento pblico que
no abarca o subsdio ao consumo. O que as massas demandam agora no a
mitigao da recesso, mas sua abolio total. Nem deveria a consequente
utilizao mais completa dos recursos ser feita em investimentos pblicos no
desejados apenas para gerar emprego. O programa de gastos governamentais
deveria estar dedicado apenas ao investimento pblico de fato necessrio. O
resto do gasto pblico necessrio para manter o pleno emprego deveria ser
usado para subsidiar o consumo (atravs de transferncias s famlias, penses
e aposentadorias, reduo dos impostos indiretos e subsdios aos bens de
primeira necessidade). Os opositores deste tipo de gasto governamental
alegam que o governo no ter, ento, nenhuma contrapartida ao seu dinheiro.
A resposta que a contrapartida deste dispndio o maior padro de vida das
massas. Este no propsito de toda a atividade econmica?

2. O capitalismo do pleno emprego claramente evoluir para novas

instituies polticas e sociais que refletiro o crescente poder da classe
trabalhadora. Se o capitalismo puder se ajustar ao pleno emprego, uma
reforma fundamental ter sido incorporada nele. Caso contrrio, se mostrar
um sistema ultrapassado que dever ser descartado.

Entretanto, lutar pelo pleno emprego pode levar ao fascismo? Talvez o

capitalismo se ajuste ao pleno emprego no caminho? Isto parece extremamente
improvvel. O fascismo surgiu na Alemanha diante de um cenrio de
desemprego tremendo, e se manteve no poder assegurando o pleno emprego
enquanto a democracia capitalista fracassou neste objetivo. A luta das foras
progressistas pelo emprego de todos ao mesmo tempo uma maneira de se
prevenir a reincidncia do fascismo.

Notas:

(i) Este artigo corresponde aproximadamente a uma palestra dada Sociedade

Marshall em Cambridge na primavera de 1942.

(ii) Outro problema de natureza mais tcnica o da dvida nacional. Se o pleno

emprego mantido por gastos do governo financiados por emprstimos, a
dvida nacional aumentar continuamente. Isso no precisa, no entanto,
envolver quaisquer perturbaes na produo e no emprego se os juros da
dvida forem financiados por um imposto anual sobre o capital. A renda
corrente, aps o pagamento do imposto sobre o capital, de alguns capitalistas
ser menor, e de outros maior, do que se a dvida nacional no tivesse
aumentado, mas o seu rendimento global permanecer inalterado e seu
consumo agregado no ser suscetvel a mudanas significativas. Alm disso, a
propenso para investir em capital fixo no afetada por um imposto sobre o
capital, porque ele pago sobre qualquer tipo de riqueza. Se uma determinada
quantia est em dinheiro ou ttulos do governo ou investida na construo de
uma fbrica, o mesmo imposto sobre o capital pago sobre ela e, assim, a
vantagem comparativa inalterada. E se o investimento financiado por
emprstimos evidente que no afetado por um imposto sobre o capital se
no significar um aumento da riqueza do empresrio investidor. Assim, nem o
consumo capitalista nem o investimento afetado pelo aumento da dvida
nacional se seus juros forem financiados por um imposto anual sobre o capital.
(Veja mais em Kalecki, M. A Theory of Commodity, Income, and Capital
Taxation in: Kalecki, M. Selected Essays on the Dynamics of the Capitalist
Economy 1933-1970, Cambridge University Press, 1971)

(iii) Deve-se notar aqui que o investimento em uma indstria nacionalizada

pode contribuir para a soluo do problema do desemprego apenas se for
realizada em princpios de retorno diferentes daqueles da iniciativa privada, ou
deve deliberadamente temporizar o seu investimento de modo a mitigar
aqueles da iniciativa privada. O governo deve estar satisfeito com uma menor
taxa lquida de falncias.

(iv) Uma demonstrao rigorosa encontra-se no artigo publicado em Kalecki,

M., Full Employment by Stimulating Private Investment? In: Oxford Economic
Papers. (1945) os-7 (1): 83-92