Sentencia No Prescripción de Aportes Pensionales

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67/SENTPROC/F11001031500020140280400sentenciascuarta201506120
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CONSEJODEESTADO
SALADELOCONTENCIOSOADMINISTRATIVO
SECCINCUARTA

Magistradoponente:HUGOFERNANDOBASTIDASBRCENAS

Bogot,11dejuniode2015.

REF.:ExpedienteN11001031500020140280400
Demandante:MunicipiodeVentaquemada
Demandados: Tribunal Administrativo de Boyac y Juzgado Cuarto
AdministrativodeTunja

Sentenciadetuteladeprimerainstancia

La Sala decide la accin de tutela presentada por el municipio de Ventaquemada contra las
sentenciasdel7deabrilde2014ydel25deagostodelmismoao,dictadasporelJuzgadoCuarto
Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyac, respectivamente, que accedieron
parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta por la
seoraRosaElenaTurcaGil.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones

El municipio de Ventaquemada (Boyac), mediante apoderado judicial, present accin de tutela
porque estim vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. En
consecuencia,formullassiguientespretensiones:

1. Amparar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y a la IGUALDAD, que le asisten al municipio de
Ventaquemada,vulneradosporlasautoridadesaccionadas.

2.Dejarsinefectoslasentenciadesegundainstancia,proferidaporelTRIBUNALADMINISTRATIVODEBOYAC
defecha25deagostode2014,ascomoelfallodeprimerainstanciaproferidoporelJuzgadoCuartoAdministrativo
OraldelCircuitodeTunja,defecha07deabrilde2014.

3. Con fundamento en lo anterior, respetuosamente solicito dictar sentencia sustitutiva o de remplazo, teniendo en
cuentaelprecedentejurisprudencialreiterado,afinqueseordenelaprescripcindetodoslosposiblesderechosque
lepudierenasistiralademandanteseoraROSAELENATURCAGIL,yabsolviendoalMunicipiodeVentaquemada
detodasycadaunadelaspretensionesincoadas.

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Eneleventoquesusseoras(sic)noprofieranlasentenciasustitutivaoderemplazo,deformasubsidiariasolicito
ordenaralHonorableTribunalAdministrativodeBoyac,queeneltrminodeveinte(20)dascontadosapartirdela
notificacindelasentenciadeamparo,profieraprovidenciaderemplazoenlosmismostrminosacsealados[1].

Hechos

Delexpediente,sedestacalasiguienteinformacin:

QuelaseoraRosaElenaTurcaGilestuvovinculadacomodocentedelmunicipiodeVentaquemada,
medianterdenesdeprestacindeservicios,del1demarzoal30denoviembrede1993ydel2de
junioal30denoviembrede1994.

Que,poroficiodel12demarzode2013,laactoraobtuvo respuesta negativa del departamento de
municipiodeVentaquemadafrentealasolicituddedeclararlaexistenciadelarelacinlaboralyque
seefectuaraelreconocimientoypagodelosderechossalarialesyprestacionalescorrespondientes.

Que,porloanterior,laseoraRosaElenaTurcaGilpromoviaccindenulidadyrestablecimiento
del derecho contra el oficio aludido, accin que conoci, en primera instancia, el Juzgado Cuarto
AdministrativodeTunja,que,mediantesentenciadel7deabrilde2014,resolvilosiguiente:

PRIMERO.DeclararprobadalaexcepcindePRESCRIPCINsolosobrelosderechossalarialesyprestacionales
causadosyreclamadosenlapresentedemanda.Laprescripcinnoafectarlosaportespensionales.

SEGUNDO.SedeclaralanulidaddelActoAdministrativoNo.RegistroRSGP056defecha12demarzode2013,
suscrito por el Alcalde del Municipio de Ventaquemada, a travs del cual se neg el reconocimiento y pago de las
prestacionessocialesalaseoraROSAELENATURCAGIL,deconformidadconloexpuestoenlapartemotivade
estaprovidencia.

TERCERO. Se declara que el tiempo laborado por la seora ROSA ELENA TURCA GIL, bajo la modalidad de
contratodeprestacindeservicios,sedebecomputarparaefectospensionales.

CUARTO.ElMunicipiodeVentaquemadapagaralFondocorrespondientelosporcentajesdecotizacinapensin
de la demandante que debi trasladar, por todo el periodo en que la seora ROSA ELENA TURCA GIL prest sus
servicios como docente al municipio de Ventaquemada vinculada por orden de prestacin de servicios. En caso de
quelademandantenohayaefectuadoelaportequeporleylecorresponda,alMunicipiodeVentaquemadaefectuar
losdescuentosporcotizacionesdelapresentecondena(sic).

()[2].

Que el municipio de Ventaquemada y la seora Turca Gil apelaron dicha decisin y el Tribunal
Administrativo de Boyac, por sentencia del 25 de agosto de 2014, la confirm y la adicion en el
sentidodedeclararquelarelacinlaboralexistientreel1demarzoyel30denoviembrede1993
yentre2dejunioyel30denoviembrede1994.

2. Argumentosdelatutela

A juicio del departamento del municipio de Ventaquemada, el Tribunal Administrativo de Boyac
vulnerlos derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administracin de justicia,
porlasrazonesquelaSalaresumeas:

Preliminarmente, el municipio de Ventaquemada explic: (i) que el asunto tiene relevancia
constitucional porque estn comprometidos los derechos fundamentales al debido proceso y a la
igualdad (ii) que agot los recursos disponibles en el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho (iii) que hay inmediatez, pues la tutela fue interpuesta un mes y medio despus de la
ejecutoriadelasentenciaqueconcluyelprocesodenulidadyrestablecimientodelderecho(iv)que
identificloshechosquedieronorigenalavulneracindelosaludidosderechosfundamentales,y(v)
quenocuestionaunaprovidenciadictadaenuntrmitedetutela.

En cuanto al fondo del asunto, el municipio demandante aleg que las providencias cuestionadas
desconocieronelprecedentefijadoporelConsejodeEstadofrentealtemadelaprescripcindelos
derechos derivados de la declaratoria de existencia de contrato realidad[3]. Que, en concreto, ese
precedentesealaquelareclamacindereconocimientodelasprestacionesderivadasdelcontrato
realidaddebepresentarseenuntrminoquenoexcedalaprescripcindelosderechosreclamados,
estoes,enlostresaossiguientesaladesvinculacin.

Que, con base en ese precedente, debi declararse la prescripcin de la totalidad de los derechos
derivadosdelcontratorealidad,todavezquelareclamacindelaseoraTurcaGilfuepresentada
msde18aosdespusdequeterminelvnculocontractual.Que,enefecto,laseoraTurcaGil
sedesvinculdelmunicipiodeVentaquemadael30denoviembrede1994yformullareclamacin
el19defebrerode2013.

3. Intervencindelasautoridadesjudicialesdemandadas

3.1.TribunalAdministrativodeBoyac

La magistrada ponente de la sentencia del tribunal se opuso a las pretensiones de la demanda de
tutela.Paratalfin,hizounrecuentodelascausalesdeprocedenciadelatutelacontraprovidencias
judicialesy,frentealcasoconcreto,alegqueladecisincuestionadatuvosustentoenelprecedente
fijado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que han sealado que los derechos
pensionalessonimprescriptibles.

Quelassentenciascitadasporelmunicipiodemandantenotienenaplicacinenestecaso,todavez
quenoserefierenaderechospensionales,sinoaderechoslaboralesyprestacionales.

3.2.JuzgadoCuartoAdministrativodeTunja

Que el Juzgado Cuarto Administrativo de Tunja no se pronunci, pese a que se le notific el auto
admisoriodelademandadetutela[4].

4. Intervencindeterceroconinters

Rosa Elena Turca Gil (demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del

derecho)

La seora Turca Gil no se pronunci, pese a que el auto admisorio de la demanda se le notific
mediantepublicacinenlapginadeinternetdelConsejodeEstado[5].

CONSIDERACIONES

1. Delaaccindetutelacontraprovidenciasjudiciales

La accin de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la proteccin de los derechos
fundamentales amenazados o vulnerados por la accin u omisin de cualquier autoridad pblica o
porunparticular,enelltimocaso,cuandoaslopermitaexpresamentelaley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice
comomecanismotransitorioparaevitarunperjuicioirremediable.Entodocaso,elotromecanismode
defensadebeseridneoparaprotegerelderechofundamentalvulneradooamenazado,pues,delo
contrario,eljuezdetuteladeberexaminarsiexisteperjuicioirremediabley,deexistir,concederel
amparoimpetrado,siemprequeestacreditadalaraznparaconferirlatutela.

Enprincipio,laSalaPlenadeestaCorporacinconsiderabaquelaaccindetutelaeraimprocedente
contralasprovidenciasjudiciales,encuantonofuecreadaparatalefecto.Que,adems,noerael
medio para discutir providencias judiciales porque el artculo 40 del Decreto 2591 de 1991, que
regul la accin de tutela, y que la permita, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional,
mediantesentenciaC543de1992.

Noobstante,ensentenciadel31dejuliode2012,laSalaPlenadeloContenciosoAdministrativode
esta Corporacin acept la procedencia de la accin de tutela contra providencias judiciales,
conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. De hecho, en la sentencia de
unificacin del 5 de agosto de 2014[6], se precis que la accin de tutela es procedente para
cuestionar,incluso,providenciasjudicialesdictadasporelConsejodeEstado,pues,deconformidad
con el artculo 86 de la Constitucin Poltica, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier
autoridadpblica.Sobreelparticular,laSalaPlenaexplic:

()2.1.11.Entonces,envirtuddelodispuestoenelartculo86delaCarta,laaccindetutelasprocedecontra
las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporacin
hace parte de una de las ramas del poder pblico Rama Judicial, conforme con los artculos 113 y 116 de la
Constituciny,portanto,esunaautoridadpblica.

Aceptar la procedencia de la accin de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que
aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos
constitucionalescontenidosenlosartculos1,2,4,6,121y230.Constitucionales.

2.1.12. No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas
jurisdicciones, incluidos los rganos que se encuentran en la cspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los
derechosfundamentalesdelaspersonas.

Empero,latutelanopuedeconvertirseenlainstanciaadicionaldelosprocesosjudiciales,todavez
que los principios de seguridad jurdica y de coherencia del ordenamiento jurdico no permiten la
revisinpermanenteyaperpetuidaddelasdecisionesjudicialesy,portanto,nopuedeadmitirsela
procedenciadelatutelacontraprovidenciasjudiciales,sinmayoresexcepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela
debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fij la Corte Constitucional, en la
sentenciaC590de2005,as:

a. Que la cuestin que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencion, el juez
constitucionalnopuedeentraraestudiarcuestionesquenotienenunaclaraymarcadaimportanciaconstitucionalso
penadeinvolucrarseenasuntosquecorrespondedefiniraotrasjurisdicciones.

()

b.Quesehayanagotadotodoslosmediosordinariosyextraordinariosdedefensajudicialalalcancedelapersona
afectada,salvoquesetratedeevitarlaconsumacindeunperjuicioiusfundamentalirremediable.Deallqueseaun
deberdelactordesplegartodoslosmecanismosjudicialesordinariosqueelsistemajurdicoleotorgaparaladefensa
de sus derechos. De no ser as, esto es, de asumirse la accin de tutela como un mecanismo de proteccin
alternativo,secorreraelriesgodevaciarlascompetenciasdelasdistintasautoridadesjudiciales,deconcentrarenla
jurisdiccin constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el
cumplimientodelasfuncionesdeestaltima.

c.Quesecumplaelrequisitodelainmediatez,esdecir,quelatutelasehubiereinterpuestoenuntrminorazonable
y proporcionado a partir del hecho que origin la vulneracin. De lo contrario, esto es, de permitir que la accin de
tutelaprocedamesesoanaosdespusdeproferidaladecisin,sesacrificaranlosprincipiosdecosajuzgaday
seguridad jurdica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cernira una absoluta incertidumbre que las
desdibujaracomomecanismosinstitucionaleslegtimosderesolucindeconflictos.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinanteenlasentenciaqueseimpugnayqueafectalosderechosfundamentalesdelaparteactora.

()

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneracin como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneracin en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido
posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la accin de tutela llegue a rodearse de unas exigencias
formalescontrariasasunaturalezaynoprevistasporelconstituyente,sesmenesterqueelactortengaclaridaden
cuantoalfundamentodelaafectacindederechosqueimputaaladecisinjudicial,quelahayaplanteadoalinterior
delprocesoyquedcuentadetodoelloalmomentodepretenderlaproteccinconstitucionaldesusderechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la proteccin de los derechos
fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho ms si todas las sentencias proferidas son
sometidas a un riguroso proceso de seleccin ante esta Corporacin, proceso en virtud del cual las sentencias no
seleccionadaspararevisin,pordecisindelasalarespectiva,setornandefinitivas.

Esossonlosrequisitosprocesalesodeprocedibilidaddelaaccindetutela.

Adems, una vez la accin de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas
genricas,eljuezpuedeconcederlaproteccinsiemprequeadviertalapresenciadealgunodelos
siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fctico, (iii) defecto
procedimental absoluto, (iv) defecto orgnico, (v) error inducido, (vi) decisin sin motivacin, (vii)
desconocimientodelprecedentey(viii)violacindirectadelaConstitucin.LaCorteConstitucional
describitalescausales,as:

a. Defecto orgnico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profiri la providencia impugnada, carece,
absolutamente,decompetenciaparaello.

b.Defectoprocedimentalabsoluto,queseoriginacuandoeljuezactucompletamentealmargendelprocedimiento
establecido.

c.Defectofctico,quesurgecuandoeljuezcarecedelapoyoprobatorioquepermitalaaplicacindelsupuestolegal
enelquesesustentaladecisin.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionalesoquepresentanunaevidenteygroseracontradiccinentrelosfundamentosyladecisin.

e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue vctima de un engao por parte de terceros y ese
engaolocondujoalatomadeunadecisinqueafectaderechosfundamentales.
f. Decisin sin motivacin, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fcticos y jurdicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivacin reposa la
legitimidaddesurbitafuncional.
g. Desconocimiento del precedente, hiptesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho
alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurdica del contenido
constitucionalmentevinculantedelderechofundamentalvulnerado.

h.ViolacindirectadelaConstitucin.

Yesosdefectossonlosqueautorizaranlaconcesindelamparoodelatutela.

Por ltimo, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal
especfica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violacin de los derechos
fundamentales.Nosonsuficienteslassimplesinconformidadesconlasdecisionestomadasporlos
jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha
incurrido en alguna de las causales especficas para la procedencia de la accin de tutela contra
providenciasjudiciales.

Justamente, las causales especficas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido
aplicando la mayora de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una
instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos
judicialesordinariosoexponganlosargumentosquedejarondeproponeroportunamente.

Es de esa manera que podra abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el
mecanismoexcepcionaldelatutela.

2. Delcasoparticular

Paradecidirlatutela,enprincipio,laSalaverificarsilapresentesolicituddeamparocumpleconlos
requisitosgeneralesdeprocedibilidaddelatutelacontraprovidenciasjudiciales.Luego,examinarsi
las acusaciones formuladas por el municipio de Ventaquemada contra las sentencias aluden a la
vulneracin de derechos fundamentales. Para el efecto, la Sala formular el problema jurdico a
resolver, analizar los argumentos expuestos por las partes, as como las pruebas del caso, y,
finalmente,dictarelfalloquecorresponda.

2.1. De los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias
judicialesenelcasoconcreto

2.1.2. De la relevancia constitucional: la cuestin que aqu se discute s tiene relevancia
constitucional,todavezquedeserciertoquelassentenciascuestionadasdesconocieron
el precedente judicial fijado por el Consejo de Estado estaran comprometidos los
derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del municipio de
Ventaquemada.

2.1.3. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la
sentencia del Tribunal Administrativo de Boyac, que culmin el proceso ordinario de
nulidadyrestablecimientodelderechoquepromoviRosaElenaTurcaGil,fuenotificada
por correo electrnico del 28 de agosto de 2014[7], mientras que la demanda de tutela
fuepresentadael16deoctubredelmismoao[8],estoes,antesdedosmeses,trmino
queesrazonable.

2.1.4. Delagotamientodelosmecanismosdedefensajudicial:la Sala estima que este
requisito tambin est acreditado, pues el municipio de Ventaquemada agot los
recursosdisponiblesenelprocesodenulidadyrestablecimientodelderecho.

2.1.5. Finalmente,lassentenciascuestionadas no fueron proferidas en un proceso de
tutela,sinoenunordinariodenulidadyrestablecimientodelderecho.

Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, de acuerdo con la metodologa anunciada,
corresponde a la Sala estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra
providenciasjudiciales.

2.2. De las acusaciones formuladas por la parte demandante contra la sentencia
proferidaporelTribunalAdministrativodeNortedeSantander

El municipio de Ventaquemada argument que las sentencias cuestionadas desconocieron el
precedentefijadoporlaSeccinSegundadelConsejodeEstadofrentealtemadelaprescripcinde
losderechosderivadosdelosllamadoscontratosrealidad.

3. Problemajurdico

LaSaladeberdecidirsielTribunalAdministrativodeBoyacyelJuzgadoCuartoAdministrativode
TunjadesconocieronelprecedentedelConsejodeEstado,alconcluirquelaprescripcinnoopera
frentealosderechospensionalesderivadosdelcontratorealidad,quesurgientrelaseoraRosa
ElenaTurcaGilyelmunicipiodeVentaquemada.

Pararesolverelproblemajurdico,loprimeroqueconvienedeciresquecuandosehacereferenciaal
precedentejudicialsealudealaformaenqueuncasosimilaryahasidoresueltoenelpasadoyque
sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su
pertinencia,debeserconsideradoporeljuezalmomentodedecidirelnuevocaso.

La Corte Constitucional ha dicho que la aplicacin del precedente judicial implica que[9]: un caso
pendientededecisindebeserfalladodeconformidadconel(los)caso(s)delpasado,slo(i)silos
hechosrelevantesquedefinenelcasopendientedefallosonsemejantesalossupuestosdehecho
queenmarcanelcasodelpasado,(ii)silaconsecuenciajurdicaaplicadaalossupuestosdelcaso
pasado, constituye la pretensin del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido
cambiada o ha evolucionado en una distinta o ms especfica que modifique algn supuesto de
hechoparasuaplicacin.

Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que
dictelmismojuezuotrodeigualjerarqua,y(ii)elvertical,queestconformadoporlasdecisiones
de los jueces de superior jerarqua, en especial, las decisiones de los rganos de cierre de cada
jurisdiccin.

Encuantoalprecedentevertical,laCorteConstitucionalhadichoqueelrespetoporlasdecisiones
proferidasporlosjuecesdesuperiorjerarquay,enespecial,delosrganosdecierreencadauna
delasjurisdiccionesnoconstituyeunafacultaddiscrecionaldelfuncionariojudicial,sinoqueesun
deber de ineludible cumplimiento. Es decir, para garantizar un mnimo de seguridad jurdica y el
derechoalaigualdad,losfuncionariosjudicialesseencuentranvinculadosalareglajurisprudencial
quehayafijadoelrganodecierredecadajurisdiccin.

Dichodeotromodo:lassituacionesfcticasigualesdebendecidirseconformeconlamismasolucin
jurdica que ha previsto el rgano de cierre de cada jurisdiccin, a menos que el juez competente
exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente. Cuando un juez no aplica la
mismarazndederechonillegaalamismaconclusinjurdicaalanalizarlosmismossupuestosde
hecho,incurreenunavadehechoy,decontera,violaelderechoalaigualdad.

Noobstantelaimportanciadelaregladevinculacindelprecedentejudicial,lajurisprudenciadela
CorteConstitucionalhasealadoqueesasujecinnoesabsoluta,puesnosepuededesconocerla
libertad de interpretacin que rige la actividad judicial. Simplemente se busca armonizar y
salvaguardarlosprincipiosdeigualdadyseguridadjurdicaparaqueasuntosidnticossedecidande
lamismaforma.

Poresarazn,sehaadvertidoqueelfuncionariojudicialpuedeapartarsedesupropioprecedenteo
delprecedentefijadoporelsuperiorjerrquico,siemprequeexpliquedemaneraexpresa,ampliay
suficiente las razones por las que modifica su posicin, de ah que al juez corresponde la carga
argumentativadelaseparacindelcasoresueltoconanterioridad.

En cuanto al precedente horizontal, y en especial al que atae a las providencias que dictan los
jueces de igual jerarqua, conviene decir que la observancia no es tan rigurosa como la que se
predicadelprecedentevertical,pues,esapenascomprensibleque,envirtuddelaautonomajudicial,
entre jueces de la misma jerarqua existan criterios de interpretacin y decisin distintos frente a
casosanlogos.Esenesemomento,entonces,queladecisindelsuperiorjerrquicoodelrgano
decierre,segnelcaso,adquierecapitalimportanciaparaefectosdepreservarlaseguridadjurdica
y garantizar el derecho fundamental a la igualdad, en tanto que fija una regla jurisprudencial de
decisinfrenteacasosanlogosy,porcontera,unificaladisparidaddecriteriosexistenteentrelos
inferioresjerrquicos.

Alrespecto,laCorteConstitucionalhadichoqueeljuezpuedeapartarsevlidamentedelprecedente
horizontal o vertical cuando: (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente
conformealcualsussuperioresfuncionalesosupropiodespachohanresueltocasosanlogos,pues
slopuedeadmitirseunarevisindeunprecedentesiseesconscientedesuexistencia[10]y(ii)
exponerazonessuficientesyvlidasalaluzdelordenamientojurdicoylossupuestosfcticosdel
casonuevoquejustifiquenelcambiojurisprudencial,loquesignificaquenosetratasimplementede
ofrecerargumentosenotrosentido,sinoqueresultanecesariodemostrarqueelprecedenteanterior
noresultavlido,correctoosuficientepararesolverelcasonuevo[11].

Enresumidascuentas,paraexaminarlaprocedenciadelatutelacontraprovidenciasjudiciales,por
desconocimientodelprecedentejudicial,sedebenobservarlassiguientesreglas[12]:

(I)Eldemandantedebeidentificarelprecedentejudicialquesehabradesconocidoyexponer
lasrazonesporlasqueestimaquesedesconoci[13].

(II) Eljuezdetuteladebeconfirmarlaexistenciadelprecedentejudicialquesehabradejado
deaplicar.Estoes,debeidentificarsideverdadexisteuncasoanlogoyadecidido.

(III)Identificadoelprecedentejudicial,eljuezdetuteladebecomprobarsisedejdeaplicar.

(IV)Si,enefecto,eljueznaturaldejdeaplicarlo,sedebeverificarsiexistendiferenciasentre
elprecedenteyelconflictoquedecidi,osieljuezexpusolasrazonesparaapartarsedel
precedentejudicial.Siexistendiferenciasnohabrdesconocimientodelprecedentejudicial.
Aunqueloscasosseansimilares,tampocohabrdesconocimientodelprecedentesieljuez
exponelasrazonesparaapartarse.

(V) Elprecedentejudicialvinculanteesaquelqueseencuentraligadoalarazncentraldela
decisin(ratiodecidendi).Larazncentraldeladecisinsurgedelavaloracinqueeljuez
hacedelasnormasfrentealoshechosyelmaterialprobatorioencadacasoconcreto[14].

(VI) Si no se acat el precedente judicial la tutela ser procedente para la proteccin del
derechoalaigualdad.

Ahora bien, para continuar el anlisis, es necesario poner de presente los argumentos que
sustentaron la sentencia del 25 de agosto de 2014 del Tribunal Administrativo de Boyac[15], que
confirm,bsicamenteporlasmismasrazones,lasentenciadel7deabrilde2014,proferidaporel
JuzgadoCuartoAdministrativodeTunja.

En lo que interesa, esa providencia hizo algunas consideraciones generales sobre la naturaleza y
finalidaddelaprescripciny,encuantoalaapelacininterpuestaporlaseoraRosaElenaTurca
Gil (que pidi el reconocimiento y pago de la totalidad de los derechos salariales y prestacionales
derivadosdelcontratorealidad),dijolosiguiente:

El apelante demandante, para desestimar la prescripcin acudi a la Jurisprudencia de la Seccin Segunda del
Consejo de Estado que se consolid, en casos como el que ahora se examina, a partir de la existencia de una
sentenciaconstitutivadelderechoquematerializaelderechodesdesuejecutoria,sinembargo,esecriteriohasido
interpretadoporvadetutelaparasealarque,entodocaso,laactuacindelinteresadotendientealareclamacin
de derechos laborales derivada de la desnaturalizacin de relaciones contractuales, debe iniciarse a ms tardar
dentrodelostresaossiguientesalaltimacontratacin.

Enefecto,alresolverdemandasdetuteladirigidascontraTribunalesAdministrativosalegandoeldesconocimientode
precedentes judiciales que impedan atender fenmenos prescriptivos para estos casos, dijo el Consejo de Estado
en sentencia proferida el 30 de octubre de 2013 con ponencia del Consejero Doctor Alfonso Vargas Rincn,
expediente con radicacin nmero: 11001031500020130208300, actor: ANA FRANCISCA VARGAS DE
QUINTERO:

()

Y,conponenciadelConsejeroDoctorLuisRafaelVergaraQuintero,seexpusoensentenciadetutelaproferidael30
deseptiembrede2013:

()

Pero,anmsrecientemente,retomandoeltemarelacionadoconlaprescripcindelosderechosquepuedansurgir
delllamadocontratorealidad,preciselConsejodeEstado,luegoderesearlasdecisionesdetutelaqueacse
hantradoalcaso:

()[16].

Asentonces,nodudalaSalaqueelcabalentendimientoyejerciciodelosderechoslaboralesquelosadministrados
consideranvulneradosestsujetoalaactivacinoportunadelaadministracinydeljuez.

Sedirtambinquelaprescripcincomoinstitutojurdicoaplicablealosderechospatrimonialesquesurgendelas
relaciones laborales, como instrumento de seguridad jurdica de igualdad y modo de extinguir las obligaciones y
derechosajenos,tieneplenavigenciaenloscasosenquelostrabajadoresamparadoslegalyreglamentariamenteo
medianteirregularescontratosdeprestacindeservicios,pretendanderechosdecontenidopatrimonialsurgidosen
laconsabidarelacin,quenosedesfiguraohaceinaplicableporvirtuddelaformadevinculacinyporlomismo,no
admiteotoleraunadiferenciacindetratoquenoencuentrasustratoenelderechosustantivo.

Las anteriores consideraciones son suficientes para desestimar el argumento de apelacin propuesto por la parte
demandante[17].

Como se ve, el tribunal demandado observ que la Seccin Segunda del Consejo de Estado, en
sede de tutela, precis el alcance del precedente relacionado con la prescripcin de derechos
derivados del llamado contrato realidad, en el sentido de acceder al restablecimiento del derecho
solo en los casos en que la parte demandante reclame ante la administracin en los 3 aos
siguientes a la desvinculacin y posteriormente acuda ante la jurisdiccin. Entonces, el tribunal
concluyqueenelcasodelaseoraRosaElenaTurcaGilprescribieronlosderechossalarialesy
prestacionales derivados del contrato realidad, en tanto la solicitud de reconocimiento de esos
derechosseformulmsde18aosdespusdeladesvinculacindelmunicipiodeVentaquemada.
Pero estim que s poda reconocer los aportes pensiones porque los derechos pensionales son
imprescriptibles.

Ahora,alresolverlaapelacininterpuestaporelmunicipiodeVentaquemada(quepidiquetambin
sedeclararatambinlaprescripcindelosaportespensionalesasucargo),eltribunaldemandado,
con base en pronunciamientos de la Corte Constitucional[18] y del Consejo de Estado[19] y los
artculos48delaConstitucinPoltica[20]y22delaLey100de1993[21],concluylosiguiente:
Es claro entonces que siendo el derecho a la seguridad social una garanta constitucional y de carcter
irrenunciable,malpodahacersenugatoria,permitindosequeseconfigureelfenmenoprescriptivo,auncuandola
leyhadejadoacargodelempleadortodalaresponsabilidad,tanesas,queestllamadoaresponderporelmonto
totaldelaportesinoefectuelcorrespondientedescuentosalarialporconceptodeaporteapensinydebetrasladar
porl mismo a la entidad correspondiente el monto total del aporte, conjunto de situaciones que llevan a concluir,
precisamente, que la exigibilidad del pago de los aportes se configura cuando se cumple el status pensional, pues
ellos son condicin necesaria para la formacin del derecho, por ello la ley ha dispuesto que dichos pagos se
realicen a favor de un tercero y no del beneficiario directo por cuanto el solo disfrutar de la prestacin cuando se
consolide.

Deestamaneraprecisadoelcarcterdeimprescriptibledelderechoalaseguridadsocial,debedecirsequedurante
lavigenciadelarelacinlaboralqueseconsiderasurgeacenvirtuddelaprimacadelarealidad,eraobligatoriala
afiliacindelademandantealsistemageneraldepensiones,enigualdaddecondicionesquelosdemsempleados
pblicos que desarrollaban la funcin docente, es decir que la demandada omiti cumplir con su obligacin de
afiliarla,deformaqueesetiempodeserviciosfueracomputableparaefectospensionales.

()

Establecidas as las cosas, encuentra la Sala que, en principio, por tratarse de labor docente, la actora deba ser
afiliadaalFondoNacionaldePrestacionesSocialesdelMagisterioencumplimientodelodispuestoenelartculo4
de la Ley 91 de 1989, sin embargo, como no adquiri la condicin de empleado pblico que ingresara al servicio
docente con las formalidades legales esa condicin necesaria para la afiliacin al mencionado fondo (sic), en
consecuencia, el pago de cotizaciones que correspondan a la demandada, deber hacerse al administrador del
rgimendeprimamediaaltenordelodispuestoenelartculo52delaLey100de1993oalaentidaddepensiones
queseasealadaporlademandante(sic).

As entonces, confirmar la sentencia, a efecto de proteger el derecho pensional que se conforma con las
cotizacionesyordenarlatotalidaddelmontodelaportepensionalalFondocorrespondiente,adeudadaporeltiempo
de servicios prestados por los periodos comprendidos entre el 1 de marzo de 1993 hasta el 30 de noviembre de
1993ydel2dejuniode1994hastael30denoviembrede1994,sinperjuiciodequeasumalasancinmoratoriade
quetrataelartculo23ibdem[22].

En sntesis, la sentencia concluy que la prescripcin no era procedente frente a los aportes
pensionales causados por el contrato realidad de la seora Turca Gil, toda vez que los derechos
pensionales son imprescriptibles. Es decir, para el tribunal demandado, prescribieron todos los
derechosderivadosdelcontratorealidadsurgidoentreelmunicipiodeVentaquemadayRosaElena
Turca Gil, excepto los aportes pensiones, que, por su carcter imprescriptible, pueden ser
reclamadosencualquiertiempo.

Enesascondiciones,esclaroquelaprovidencia25deagostode2014del Tribunal Administrativo
de Boyac s tuvo en cuenta el precedente fijado por la Seccin Segunda del Consejo de Estado
frentealtemadelaprescripcindederechosderivadosdelosdenominadoscontratosrealidad,pues
advirtique,segneseprecedente,losderechosasociadosalcontratorealidadprescribensinoson
reclamadosenlostresaossiguientesalafinalizacindelvnculocontractual.

Noobstante,demanerarazonada,eltribunalexplicqueeseprecedentenotenaefectosfrentea
losaportespensionales,porcuanto,deconformidadconelartculo48delaConstitucinPoltica,se
tratadeunbeneficioimprescriptibleeirrenunciable,talycomolohandicholaCorteConstitucionaly
el Consejo de Estado. En otras palabras, el tribunal reconoci el carcter imprescriptible de los
aportespensiones,dadalarelacindirectaquetienenconelderechopensional,queesirrenunciable
eimprescriptible.

Enesesentido,elConsejodeEstadohadeterminadoquesielderechopensionalnoseextingueo
prescribe, tampoco pueden prescribir los factores que integran ese derecho, esto es, los aportes
pensionales, pues, en todo caso, loaccesorio(aportespensionales) sigue la suerte de lo principal
(derechopensional).Enpalabrasdeesaautoridadjudicial:sielderechopensionalnoseextingue,
tampocopuedeaplicarseelfenmenoprescriptivoalosfactoresqueconstituyenparteintegrantedel
derecho.Conocidoeselaforismodequeloaccesoriosiguelasuertedeloprincipal"[23].

Siendo as, la Sala concluye que las autoridades judiciales demandadas no desconocieron el
precedente fijado por la Seccin Segunda de esta Corporacin, sino que, sustentados en
argumentos razonables, no lo consideraron aplicable frente a los aportes pensionales. De hecho,
tambinpuededecirsetambinqueladecisinobjetodetutelaesacordeconelprecedentejudicial
fijado por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, que han establecido que los derechos
pensionalessonimprescriptibles.

Por ltimo, es pertinente sealar que en otros casos la Sala ha amparado derechos de entidades
pblicasquefueronobligadasapagarderechossalarialesyprestacionesprescritos,deconformidad
conelprecedentefijadoporlaSeccinSegundadeestaCorporacin.Noobstante,enesoscasos
no se discuti el efecto del precedente frente a los aportes pensionales y, por ende, no hubo
pronunciamiento en ese tema. En lo sucesivo, la Sala se pronunciar frente a los aportes
pensionales siempre y cuando hayan sido objeto de discusin en el proceso ordinario y en la
demandadetutela.

En consecuencia, la Sala denegar las pretensiones de la demanda de tutela promovida por el

municipiodeVentaquemada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta,
administrandojusticiaennombredelaRepblicayporautoridaddelaley,

FALLA

1. Denegar las pretensiones de la demanda de tutela interpuesta por el municipio de
Ventaquemada.

2. Sinoseimpugna,enviarelexpedientealaCorteConstitucionalparalodesucargo.

Cpiese,notifqueseycmplase.

Laanteriorprovidenciafuediscutidayaprobadaensesindelafecha.

MARTHATERESABRICEODEVALENCIA
PresidentedelaSeccin

HUGOFERNANDOBASTIDASBRCENAS

CARMENTERESAORTIZDERODRGUEZ

JORGEOCTAVIORAMREZRAMREZ
Ausenteconpermiso

[1]Folios12y13delcuadernoprincipal.
[2]Folio159(vuelto)delprocesodenulidadyrestablecimientodelderecho.
[3] El demandante cit la sentencia de tutela del 16 de diciembre de 2013, dictada por la SeccinCuartadelConsejode
Estado(expediente:11001031500020130101501)ylasentenciadenulidadyrestablecimientodelderechodel9deabril
de2014,proferidaporlaSubseccinAdelaSeccinSegundadelConsejodeEstado(expediente:2000123310002011
0014201).
[4]Folio139.
[5] El despacho sustanciador intent la notificacin va correo certificado a la direccin que inform el municipio de
Ventaquemada,peronosepudorealizar.Finalmente,elautoadmisoriodelademandadetutelasepublicenlapginaweb
delConsejodeEstado,segnlaconstanciavisibleenelfolio140delexpedientedetutela.
[6] Expediente: 11001031500020120220101 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado:
ConsejodeEstadoSeccinPrimera.M.P.JorgeOctavioRamrezRamrez.
[7]Folios223a225delprocesodenulidadyrestablecimientodelderecho.
[8]Contraportadadelcuadernoprincipal.
[9]SentenciaT158de2006.
[10]SentenciaT688de2003,M.P.EduardoMontealegreLynett.Adems,enestaoportunidadsesostuvo:Elciudadano
tienederechoaquesusjuecestenganenmentelasreglasjudicialesfijadasconanterioridad,puesellogarantizaquesus
decisionesnosonproductodeapreciacionesexnovo,sinoquerecogenunatradicinjurdicaquehageneradoexpectativas
legtimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento,
introduceunmargendediscrecionalidadincompatibleconelprincipiodeseguridadjurdica,ahoras,productodedecisiones
quehanhechotrnsitoacosajuzgadayquehandefinidorationesdecidendii,quelosciudadanoslegtimamentesiguen.
[11]Ver,entreotras,lassentenciasT014de2009,T777de2008,T571de2007,T049de2007,T440de2006,T330de
2005,T698de2004,T688de2003yT468de2003.
[12]Sobreeltema,verentreotras,lasentenciaT482de2011.
[13]Sobreeltema,laCorteConstitucionalhadicho:laexistenciadeunprecedentenodependedelhechodequesehaya
dictadounasentenciaenlacualsecontengaunaregladederechoqueseestimeaplicablealcaso.Esnecesarioquese
demuestrequeefectivamenteesaplicablealcaso,paralocualresultaindispensablequeseaportenelementosde
juicio se argumente a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se
refierenasituacionessimilaresy(ii)quelasolucinjurdicadelcaso(suratiodecidendi),hadeseraplicadaenel
casoobjetodeanlisis.Tambinpodrdemandarselaaplicacindelprecedente,porvaanalgica(sedestaca).
[14]ParalaCorteConstitucional,laratiodecidendieslaformulacingeneral,msalldelasparticularidadesirrelevantes
delcaso,delprincipio,reglaorazngeneralqueconstituyenlabasedeladecisinjudicialespecfica.Es,sisequiere,el
fundamentonormativodirectodelaparteresolutivaVer,porejemplo,lasentenciaT443de2010.
[15] La Sala limitar el anlisis a esa sentencia, toda vez que guarda identidad argumentativa con la del Juzgado Cuarto
AdministrativodeTunja.
[16]Eltribunalcitlasentenciadel8demayode2014,dictadaporlaSubseccinBdelaSeccinSegundadelConsejo
deEstado,expediente:08001233100020120244501.
[17]Folios215(vuelto)a217(vuelto)delprocesodenulidadyrestablecimientodelderecho.
[18]EltribunalcitlassentenciasC177de1998,T398de2013
[19]Eltribunaltranscribiapartesdelasentenciadel19defebrerode2009,dictadaporlaSeccinSegundadelConsejo
deEstado,expediente:73001233100020000344901.
[20]ARTCULO.48.SegarantizaatodosloshabitanteselderechoirrenunciablealaSeguridadSocial.
El Estado, con la participacin de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que
comprenderlaprestacindelosserviciosenlaformaquedeterminelaLey.
LaSeguridadSocialpodrserprestadaporentidadespblicasoprivadas,deconformidadconlaley.Nosepodrndestinar
niutilizarlosrecursosdelasinstitucionesdelaSeguridadSocialparafinesdiferentesaella.
Laleydefinirlosmediosparaquelosrecursosdestinadosapensionesmantengansupoderadquisitivoconstante.
[21]ARTCULO.22.Obligacionesdelempleador.Elempleadorserresponsabledelpagodesuaporteydelaportedelos
trabajadoresasuservicio.Paratalefecto,descontardelsalariodecadaafiliado,almomentodesupago,elmontodelas
cotizacionesobligatoriasyeldelasvoluntariasqueexpresamentehayaautorizadoporescritoelafiliado,ytrasladarestas
sumas a la entidad elegida por el trabajador, junto con las correspondientes a su aporte, dentro de los plazos que para el
efectodetermineelgobierno.
Elempleadorresponderporlatotalidaddelaporteauneneleventodequenohubiereefectuadoeldescuentoaltrabajador.
[22]Folio218(vuelto)a220delprocesodenulidadyrestablecimientodelderecho.
[23]Sentenciade23demarzode1979.

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Rosa Elena Turca Gil (demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del

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