CMARA DOS DEPUTADOS SENADO FEDERAL

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Cefor - Centro de Formao, Unilegis - Universidade do
ISC - Instituto Serzedello Corra
Treinamento e Aperfeioamento Legislativo Brasileiro

EDUARDO NERY MACHADO FILHO

FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS: ESTUDO DAS RELAES

ENTRE O TCU E O CONGRESSO NACIONAL

Braslia

2008
 EDUARDO NERY MACHADO FILHO

FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS: ESTUDO DAS RELAES

ENTRE O TCU E O CONGRESSO NACIONAL

Monografia apresentada para aprovao no curso de

Especializao em Oramento Pblico, realizado em
parceria pelo Instituto Serzedello Corra do Tribunal
de Contas da Unio, o Centro de Formao,
Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos
Deputados e a Universidade do Legislativo
Brasileiro, do Senado Federal.

Orientador: Carlos Alberto Sampaio de Freitas

Braslia- DF
2008

2
 Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo no stio do Tribunal de Contas da Unio, da Cmara

dos Deputados e do Senado Federal, bem como a reproduo total ou parcial,
exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura: ___________________________

Data: 31/03/2009

Machado Filho, Eduardo Nery.

Fiscalizao de obras pblicas [manuscrito] : estudo das relaes entre TCU e o
Congresso Nacional / Eduardo Nery Machado Filho. -- 2009.
92 f.

Orientador: Carlos Alberto Sampaio de Freitas.

Impresso por computador.
Monografia (especializao) -- Instituto Serzedello Corra, do Tribunal
de Contas da Unio, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), da
Cmara dos Deputados e Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis), do Senado
Federal, Curso de Especializao em Oramento Pblico, 2008.

1. Brasil. Tribunal de Contas da Unio (TCU). 2. Brasil. Congresso Nacional. 3. Obras

pblicas, fiscalizao, Brasil. 4. Auditoria, Brasil. I. Ttulo.

CDU 351.712(81)

3
FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS: ESTUDO DAS RELAES
ENTRE O TCU E O CONGRESSO NACIONAL

Monografia Curso de Especializao em Oramento

Pblico Tribunal de Contas da Unio, Cmara dos
Deputados, Senado Federal 2 Semestre de 2008.

Aluno: Eduardo Nery Machado Filho

Banca Examinadora:

________________________________________
Carlos Alberto Sampaio de Freitas

_________________________________________
Renato Jorge Brown Ribeiro

Braslia, 04 de dezembro de 2008.

4
 Aos meus amados pais, Eduardo e Darcy,
que no pouparam esforos e dedicao pela melhor
educao dos filhos;
companheira e esposa, Ceclia, maior sacrificada
nessa empreitada acadmica;
Aos irmos e sobrinhos, Miriam, Vinicius, Joo Pedro e
Guilherme, pela importncia em minha vida.

5
 RESUMO

O presente trabalho teve por objetivo analisar como se construram as relaes

entre o Tribunal de Contas da Unio- TCU e o Congresso Nacional as quais resultaram no
atual modelo de fiscalizao de obras pblicas, bem como avaliar se ocorreram avanos na
rea em razo da implantao desse modelo. O referencial terico desenvolvido buscou
suporte nos conceitos associados oportunidade das aes de controle; nas relaes entre EFS
e Poder Legislativo; no relacionamento institucional TCU e Congresso Nacional; e na
literatura existente sobre auditoria de obras. Em termos de mtodos e procedimentos, foi
realizado, em uma primeira fase, exame documental e, em uma segunda fase, entrevistas
qualitativas com 09 servidores do TCU e do Congresso Nacional. Elaborou-se inventrio dos
principais fatos relacionados interao entre os referidos rgos na fiscalizao de obras.
Identificou-se que o atual modelo comeou a se desenhar em 1995, a partir de requerimentos
de fiscalizao encaminhados pelo Congresso ao TCU. Os entrevistados apontaram o
escndalo das obras do TRT-SP, no ano de 1999, como fator decisivo consolidao do
modelo de fiscalizao. Os resultados sugerem que o modelo de atuao conjunta eficaz na
preveno e no combate ao desperdcio de recursos. Verificou-se uma evoluo na
metodologia empregada pelo TCU na seleo das obras fiscalizadas, na medida em que o
rgo de controle passou a fiscalizar um menor nmero de obras, porm contemplando um
volume maior de recursos fiscalizados. Observou-se um aumento do percentual de indcios de
irregularidades graves detectados pelo TCU, bem como dos benefcios potenciais gerados
pelas fiscalizaes de obras. Os dados levantados ainda sugerem outros avanos na
fiscalizao de obras, como melhorias na gesto de rgos fiscalizados em decorrncia de
determinaes de medidas corretivas pelo TCU.

Palavras-chave: Fiscalizao de obras Auditoria de obras- Relacionamento institucional-

Tribunal de Contas da Unio- Congresso Nacional.

6
 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 Entrevistas Realizadas ..................................................................................... 26

Quadro 2 Comparativo nos critrios de seleo de obras da LDO...................................42

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Principais tipos de irregularidades graves no ano de 2008..............................50

Tabela 2 Nmero de indcios de irregularidades graves detectados em obras do DNIT.68
Tabela 3 Volume de recursos fiscalizados.......................................................................72
Tabela 4 Comparativo dos achados de irregularidades graves.............................................. 75
Tabela 5 Variao dos principais IGP....................................................................................76
Tabela 6 Benefcios potenciais gerados pelas fiscalizaes de obras......................................79

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Comparativo evoluo do nmero de obras fiscalizadas e dos IGP.................48

Grfico 2 Evoluo dos Indcios de Irregularidades Graves (IGP)..............................................73

7
 SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................. 11
1.1. Contextualizao .........................................................................................................11
1.2. Objetivos da Pesquisa ..................................................................................................14
1.3. Justificativa e Relevncia .............................................................................................14

2. REFERENCIAL TERICO .................................................................................. 16

2.1. Controle Externo .........................................................................................................16
2.2. Oportunidade das aes de controle .............................................................................17
2.3. Relaes entre EFS com o Poder Executivo e o Parlamento .........................................18
2.4. Relacionamento institucional TCU e Congresso ..........................................................20
2.5. Fiscalizao de Obras Pblicas ....................................................................................21

3. MTODOS E PROCEDIMENTOS ...................................................................... 24

3.1. Caracterizao da Pesquisa ..........................................................................................24
3.2. Coleta de Dados e Instrumentos ...................................................................................24
3.3. Anlise dos Dados .......................................................................................................27
3.4. Limitaes do Estudo ..................................................................................................27

4. RESULTADOS E DISCUSSO ............................................................................ 28

4.1. Histrico de fatos e construo do modelo ...................................................................28
4.2. Pontos fortes do modelo ..............................................................................................39
4.3. Pontos Fracos do modelo .............................................................................................46
4.4. Arcabouo legal...........................................................................................................51
4.5. Principais problemas e dificuldades operacionais .........................................................57
4.6. Avanos na fiscalizao de obras .................................................................................65
4.7. Oportunidades de melhoria na fiscalizao de obras.....................................................80
4.8. Possibilidade de atuao conjunta do TCU e do Congresso em outras reas .................84

5. CONCLUSO E RECOMENDAES................................................................ 89

REFERNCIAS .............................................................................................................. 92

8
FERREIRA E SOUZA, Arthur Oscar Guimares Delman e Maria Alice Pereira de.
Nota Tcnica: Referente relao de obras e servios com indcios de irregularidades
graves do TCU: Assessoria Tcnica da LIDPT/SF, 2007................................................ 92

GARCIA E NETO, Ricardo Letizia e Gicomo Balbinotto. A percepo da corrupo

e suas implicaes econmicas: uma aplicao ao setor de obras rodovirias no RS.
Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), 2003. .................... 92

NETO, Jayme Baleeiro. As Organizaes Sociais e o Controle dos Tribunais de

Contas: Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2002. ................................................. 92

RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Os mecanismos de controle de contratos e obras

pblicas inseridos no oramento brasileiro: Congresso Internacional del CLAD sobre
La Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov.
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RIBEIRO, Renato Jorge Brown. Possibilidades de atuao do Poder Legislativo frente

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ROCHA, Carlos Alexandre Amorim. Especializao e Autonomia Funcional no

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SANTOS, Romualdo Anselmo dos. Controle Social da Poltica de Sade no Brasil.

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IMF Staff Paper, v.45, n.4, p.559-594, dec., 1998. ........................................................... 93

TANZI, V. e DAVOODI, H. Corruption, Public Investment, and Growth. International .. 93

Monetary Fund. Working Paper, October 1997. (IMF Working Paper). ........................... 93

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Acrdo n 1188/2007: Plenrio, Braslia,

2007................................................................................................................................. 93

ZYMLER, Benjamin. Questes de Controle, Controle das Finanas Pblicas no Brasil:

viso atual e prospectiva. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Braslia, v. 76,
p.15-42, 1998. .................................................................................................................. 93
9
APNDICES ................................................................................................................... 94
Apndice A - Roteiro de Entrevista .........................................................................................94

10
INTRODUO
Esta monografia analisa as relaes entre o TCU e o Congresso Nacional no
tocante fiscalizao de obras pblicas. Apresenta-se a seguir a contextualizao, definio
do problema, objetivos, justificativa e relevncia do trabalho.

1.1. Contextualizao
Os gastos com obras pblicas sempre receberam ateno especial dos meios de
comunicao e da opinio pblica, possivelmente em razo do histrico de escndalos,
irregularidades e fraudes em grandes e pequenas obras executadas pelas trs esferas de
governo.
A partir da segunda metade dos anos 90, a presso da opinio pblica sobre a
correta aplicao dos recursos de obras cresceu consideravelmente. Tal situao pode ser
explicada pela estabilidade da moeda ocorrida a partir de 1994, o que facilitou as aes de
controle dos rgos fiscalizadores e aumentou a transparncia dos gastos pblicos.
Nos perodos altamente inflacionrios, dificulta-se o estabelecimento de preos de
referncia para a contratao de obras e servios ou mesmo a aquisio de materiais. De modo
geral, perde-se a noo dos preos de mercado de produtos, insumos e tambm de obra e
servios, tornando rdua a deteco de sobrepreo1 ou superfaturamento em licitaes e
contratos. Com os preos estveis, facilita-se a tarefa de acompanhar os preos contratados
pela Administrao, o que permite ao controle detectar um nmero maior de casos de desvios
de recursos. Nesse contexto, cresce a probabilidade de surgirem grandes escndalos de
desvios de recursos, que so absorvidos pelos meios de comunicao e pela sociedade.
A estabilidade dos preos tambm contribui para aumentar a percepo da
populao em relao aos preos praticados. Os gastos tornam-se mais transparentes. Nesse
aspecto, a maior transparncia dos gastos preconizada na Constituio Federal de 1988
tambm contribuiu para que a opinio pblica pudesse ficar mais atenta aos gastos com obras.
Por sua vez, o fato de as obras apresentarem um produto visvel populao de
uma maneira geral, permite que as comunidades e cidados interessados acompanhem a sua
execuo e possam cobrar dos governantes as medidas necessrias a sua concluso. Alm
disso, as conseqncias dos desvios de recursos destinados a obras so mais facilmente
compreendidas pelos cidados do que, por exemplo, os crimes que envolvam fraudes no

1
Sobrepreo o resultado de uma contratao a preos excessivos, acima dos praticados no mercado.
Diferencia-se do superfaturamento, porque, no instante do sobrepreo, a contratada ainda no emitiu faturas ou
recebeu pagamentos indevidos. Representa apenas prejuzo potencial ao errio

11
sistema financeiro, cujo alcance e modo de operao em regra so entendidos por uma parcela
muito pequena da sociedade.
Todos esses fatores estimulam o controle social e, de certa forma, ajudam a
compreender a sucesso de fatos que resultou no atual modelo de fiscalizao de obras, objeto
do presente estudo, caracterizado pela atuao integrada envolvendo o TCU e o Congresso
Nacional.
O marco inicial dessas relaes pode ser considerado o ano de 1995, quando o
TCU informou ao Congresso Nacional inconsistncias entre as emendas oramentrias
aprovadas e os respectivos projetos bsicos das obras. J nessa poca, o TCU alertava ao
Congresso quanto prtica adotada de se privilegiar a liberao de recursos oramentrios a
novos projetos, em detrimento da concluso de obras j iniciadas.
Ainda no ano de 1995, foi criada a Comisso Temporria do Senado Federal
destinada a inventariar as obras inacabadas custeadas com recursos federais. A Comisso
identificou graves falhas no gerenciamento das obras no pas. Como demonstrao deste
descontrole, ao final dos trabalhos, a Comisso cadastrou 2.214 obras como paralisadas, cujo
custo aos cofres pblicos era superior a R$ 15 bilhes. Ressalta-se que no relatrio final da
CPI, publicado em novembro de 1995, foi apresentada uma listagem das principais obras
paralisadas em cada estado, bem como foram identificadas as possveis causas dessas
paralisaes.
A partir de 1997, a Lei n 9.473/97, referente Lei de Diretrizes Oramentrias-
LDO 1998, passou a estabelecer ao TCU a incumbncia de encaminhar Comisso Mista de
Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizaes- CMO a relao de obras com indcios de
irregularidades graves. Tais obras ficariam impedidas de receber recursos pblicos federais
at que as irregularidades fossem saneadas.
Em 1999, TCU e Congresso Nacional voltam a atuar de maneira integrada por
ocasio da Comisso Parlamentar de Inqurito do Judicirio, quando foram investigados os
custos de construo das obras do edifcio sede do TRT em So Paulo, caso que ganhou
ampla repercusso nacional.
Em 2001, foi criada, no Congresso, a Comisso Parlamentar de Inqurito- CPI das
Obras Inacabadas, destinada a investigar possveis irregularidades em obras iniciadas e no
concludas, assim como os bens imveis que no estavam sendo utilizados, ou utilizados
inadequadamente pela Administrao Federal. Ao final dos trabalhos, a CPI fez diversas
recomendaes ao Tribunal relacionadas fiscalizao de obras.

12
 Desde ento este modelo de fiscalizao de obras se consolidou e confirmado a
cada nova edio da Lei de Diretrizes Oramentrias. As LDO vm aperfeioando os
dispositivos relacionados fiscalizao de obras, inclusive no que se refere ao fluxo de
informaes existentes entre o TCU e o Congresso. Atualmente, os artigos 96 2 e 973 da LDO
2009, Lei n 11.768/08, oferecem sustentao ao modelo. Os demais comandos da Lei
referentes fiscalizao de obras basicamente se prestam a detalhar ou so conseqncias das
determinaes contidas nestes dois artigos.
Conforme mencionado anteriormente, a LDO estabelece que o TCU deve
informar ao Congresso se as obras fiscalizadas apresentam indcios de irregularidades graves,
e se tais indcios recomendam ou no a continuidade das obras, do ponto de vista tcnico (art.
97, 1, Inciso III4). Com base nessas informaes, o Congresso decidir quanto alocao
de recursos ou mesmos sobre a paralisao das obras (art.96). As obras com indcios de
irregularidades graves sero relacionadas em quadro constante de anexo especfico da LDO.
Essa forma de atuao conjunta, entre outras vantagens, delimita claramente as
competncias de cada uma das instituies na fiscalizao dos recursos pblicos federais,
conforme avaliado pelo ento Presidente do Tribunal, Ministro Valmir Campelo, em
pronunciamento realizado em outubro de 2003, na Comisso de Fiscalizao Financeira e
Controle da Cmara dos Deputados- CFC:

inegvel a importncia do trabalho conjunto realizado pelo Congresso

Nacional e pelo TCU na fiscalizao de obras pblicas: o Tribunal, com
atuao na esfera tcnica, auditando as obras e indicando, quando for o
caso, a existncia de indcios de irregularidades graves; o Congresso
Nacional, no mbito poltico, avaliando a convenincia e oportunidade da
alocao e liberao de recursos oramentrios para as obras
questionadas.

Para cumprir as determinaes legais, no perodo de 1997 at 2007, o TCU

realizou 2981 levantamentos de auditoria de obras para cumprir as determinaes das LDO.

2
Art. 96. O Projeto de Lei Oramentria de 2009 e a respectiva Lei podero contemplar subttulos relativos a
obras e servios com indcios de irregularidades graves informados pelo Tribunal de Contas da Unio,
permanecendo a execuo fsica, oramentria e financeira dos contratos, convnios, etapas, parcelas ou
subtrechos em que foram identificados os indcios, condicionada adoo de medidas saneadoras pelo rgo ou
entidade responsvel, sujeitas prvia deliberao da Comisso Mista de que trata o art. 166, 1, da
Constituio.
3
Art. 97. O Tribunal de Contas da Unio enviar Comisso Mista de que trata o art. 166, 1, da Constituio,
at 30 (trinta) dias aps o encaminhamento da Proposta Oramentria de 2009, informaes recentes sobre a
execuo fsica das obras que tenham sido objeto de fiscalizao, inclusive na forma de banco de dados.
4
Art. 97, 1, III - a classificao dos indcios de irregularidades de acordo com sua gravidade, bem como
pronunciamento, na forma do 5o deste artigo, acerca da paralisao cautelar da obra, com fundamento no art.
96, 1o, inciso IV, desta Lei;

13
Esses levantamentos de auditoria representam um volume de recursos fiscalizados da ordem
de R$129,9 bilhes.
Diante do exposto, possvel perceber que a fiscalizao de obras pblicas vem
recebendo ateno especial por parte do TCU e do Congresso Nacional. Por outro lado, em
que pese o papel atribudo ao Tribunal pela Carta Constitucional, de auxiliar o Congresso no
exerccio do controle externo dos gastos pblicos federais, no se tem notcia da existncia de
outro tipo de atuao conjunta entre as instituies com a mesma intensidade, longevidade e
grau de interao observado no caso das fiscalizaes de obras.
Nessa pesquisa, pretende-se responder seguinte questo: como foram
construdas as relaes entre o TCU e o Congresso Nacional que levaram s fiscalizaes
anuais determinadas na Lei de Diretrizes Oramentrias desde 1997, e quais os avanos no
controle dos gastos com obras pblicas em decorrncia dessas fiscalizaes?

1.2. Objetivos da Pesquisa

O objetivo geral da pesquisa analisar como foram construdas as relaes entre o
TCU e o Congresso Nacional no mbito das fiscalizaes de obras pblicas e avaliar se houve
avanos na fiscalizao de obras em decorrncia das determinaes legais.
Para a consecuo deste objetivo geral, ser necessrio alcanar os seguintes
objetivos especficos:
a) levantar dados e informaes acerca das relaes entre o TCU e o Congresso
Nacional que culminaram na insero de artigos na LDO referentes s
fiscalizaes anuais de obras pblicas pelo TCU;
b) identificar os pontos fortes e fracos associados ao modelo;
c) examinar os aspectos negativos e positivos das determinaes da LDO
referente fiscalizao de obras pblicas;
d) levantar e indicar oportunidades de melhoria no modelo de atuao conjunta
envolvendo TCU e Congresso Nacional na fiscalizao de obras pblicas;
e) identificar se houve avano na fiscalizao dos recursos destinados a obras
pblicas custeadas pela Unio, em decorrncia das determinaes da LDO.

1.3. Justificativa e Relevncia

O presente trabalho se justifica pela contribuio prestada ao avano do
conhecimento na rea da fiscalizao de obras pblicas. Observa-se que o nmero de
pesquisas nessa rea relativamente pequeno. Quando se refere especificamente ao modelo

14
de fiscalizao conjunta envolvendo o TCU e o Congresso, os trabalhos cientficos tornam-se
ainda mais escassos. A literatura relacionada ao assunto igualmente carente, uma vez tratar-
se de uma rea de estudo relativamente nova. Assim sendo, o presente trabalho, de carter
exploratrio, alm de ampliar o conhecimento sobre o tema, pode servir de referncia para
outras linhas de pesquisa dentro dessa rea de estudo.
Destaca-se que os recursos destinados a obras pblicas representam somas
significativas dentro do oramento de investimentos da Unio. Apenas no ltimo ano, o TCU
fiscalizou cerca de R$26 bilhes em 153 levantamentos de auditorias realizados. H ainda
uma expectativa que esses valores aumentem em decorrncia da retomada do crescimento
econmico do pas. No mbito do Plano de Acelerao do Crescimento- PAC, o Governo
Federal planejava investir cerca de R$ 500 bilhes em infra-estrutura nos prximos quatro
anos. Ainda que a crise econmica internacional imponha uma reduo desses investimentos,
o montante de recursos previstos suficiente para se ter uma noo das necessidades de
investimentos em obras estruturantes. Por essa razo, necessrio que os rgos de controle
estejam preparados para fiscalizar um volume to expressivo de recursos destinados a obras. o
presente estudo amplia o conhecimento relacionado fiscalizao de obras pblicas, na
medida em que so discutidos aspectos relacionados eficcia, efetividade e operacionalidade
do modelo atual de atuao conjunta entre o TCU e o Congresso.
Por outro lado, as fiscalizaes de obras comprometem parcela significativa da
fora de trabalho do TCU. Desde a efetiva implantao do modelo, em 1997, foram realizadas
mais de 3000 fiscalizaes para fornecer informaes ao Congresso Nacional. Anualmente,
so deslocadas dezenas de equipes de auditoria para realizar as auditorias necessrias ao
fornecimento de informaes ao Congresso. Essas equipes deixam de fiscalizar a aplicao de
recursos em outras reas de governo, como sade e educao, para se dedicar s auditorias de
obras. Por essa razo, fundamental importncia estudar o modelo para se avaliar o benefcio
de fiscalizar os recursos de obras em detrimento de outras reas de despesa.

15
2. REFERENCIAL TERICO
Considerando o objeto de estudo e objetivos definidos no captulo introdutrio, o
marco terico deste trabalho se insere nas seguintes reas temticas: controle externo;
oportunidade das aes de controle; relaes entre Entidades Fiscalizadoras Superiores -EFS
com o Poder Executivo e o parlamento e fiscalizao de obras pblicas.

2.1. Controle Externo

O Controle desempenha importante papel nas relaes entre Estado e sociedade,
contribuindo para a garantia do regime democrtico (Rocha, 2003). Delmondes (2005)
assevera que a funo do controle parte integrante da atividade da sociedade e do Estado.
Entre as diferentes formas existentes de controle, o controle externo se caracteriza
por ser exercido por instituio que no pertena estrutura da entidade controlada. Na
Administrao Pblica brasileira, o controle externo exercido pelo parlamento, que conta
com o auxlio tcnico dos Tribunais de Contas, conforme previsto na Constituio Federal e
nas Constituies dos Estados.
O controle pelo Legislativo tem por finalidade verificar se as polticas pblicas
esto sendo seguidas em suas diretrizes pelos executores, como constante no plano geral de
governo. o controle indireto da sociedade, exercido pelos representantes eleitos pelo povo
sobre os atos dos administradores pblicos e visa preservao dos valores democrticos e
dos interesses da sociedade (DELMONDES, 2005, p. 17).
J o controle exercido pelo Tribunal de Contas tem por objetivo verificar se as
aes estatais foram e esto sendo executadas conforme as normas e padres tcnicos e
jurdicos preestabelecidos (DELMONDES, 2005, p. 18).
Meireles (189, p.602) considera que o Controle Externo se caracteriza por ser um
controle poltico de legalidade contbil e financeira que tem por finalidade comprovar:
a) a probidade dos atos da Administrao;
b) a regularidade dos gastos pblicos, do emprego dos bens, valores e dinheiro
pblico;
c) a fiel execuo do oramento.
Nesse aspecto, Zymler (2001) enfatiza a importncia da atribuio do controle
externo da administrao financeira e oramentria do Legislativo, na medida em que o Poder
dispe da prerrogativa de autorizar as despesas pblicas, por meio da aprovao da Lei
Oramentria,

16
 Gualazzi (1992) cita texto de Charles Debbasch no qual sustenta que a execuo
do oramento pelos servios administrativos deve ser objeto de controle constante. Em
primeiro lugar, porque as despesas e as receitas somente existem na medida em que hajam
sido autorizadas pelo oramento. (...). O controle deve, ento, permitir assegurar-se o respeito
s prerrogativas parlamentares. Deve igualmente velar no sentido de evitar-se a dilapidao
do dinheiro pblico, pois autorizado pela representao nacional para prover s necessidades
de interesse geral. Importa verificar que no sejam desviados para fins particulares.

2.2. Oportunidade das aes de controle

Amplas so as discusses e estudos a tratarem das oportunidades de ao de
controle. Para Rocha (2003), o controle somente pode ser caracterizado como tal quando
contribui tempestivamente para a consecuo dos objetivos da organizao. Pronunciar-se
aps a consumao do dano, limitando-se a identificar os responsveis, uma disfuno em
termos da atuao esperada do controle.
Zymler (2001) ensina que o controle opera-se nas seguintes modalidades, de
acordo com o tempo em que se realiza:
a- controle prvio: Realiza-se antes do aperfeioamento do ato administrativo,
como sua condicionante;
b - controle concomitante: Efetua-se durante a implementao da medida ou do
ato. Tem por objetivo verificar a regularidade de sua formao;
c - controle subseqente, ou a posteriori: Ocorre aps concluda a prtica do ato
ou adoo da medida. tambm designado por controle corretivo, uma vez que
tem a finalidade de corrigir eventuais defeitos que viciam o ato, podendo levar,
inclusive, declarao de sua nulidade.

A maioria das instituies exerce um controle posterior, enviando suas concluses

para o Congresso ou para a Justia, ou decidindo elas mesmas sobre as contas. Mas,
justamente no sculo XIX, a preocupao com danos irrecuperveis levou a construes de
controle concomitante, ou at prvio. Nesse caso, as despesas ou contratos poderiam ser
revistos ou sustados enquanto ainda fosse tempo. Na prtica, o tribunal tinha que autorizar as
despesas de antemo. Essa tentativa em impedir o dano, antes que ele se efetue em ltima
instncia uma preocupao gerencial. (NETO, 2002, p, 19).
Segundo Rocha (2003), a principal funo do controle deve ser a busca de
melhores resultados por parte das organizaes que integra. Para poder contribuir de forma

17
efetiva para o xito dos empreendimentos, o controle precisa atuar concomitantemente as
diversas etapas do processo de produo detectando desvios e anomalias em tempo
compatvel com a introduo oportuna dos aperfeioamentos e correes que se fizerem
necessrios. Nessa linha, Martins (1997) frisa que no controle concomitante busca-se
fornecer subsdios minimizao da ocorrncia da gesto irregular pelo municiamento de
informaes gerenciais.
Segundo Fayol (1981, P. 140) para que o controle seja eficaz, ele deve ser
realizado em tempo til e acompanhado de sanes, ou seja, o controle tem que ser
tempestivo para que seja possvel a mudana de rumos, se necessrio com a conseqente
responsabilizao dos agentes envolvidos (Delmondes, 2005).

2.3. Relaes entre EFS com o Poder Executivo e o Parlamento

Ao analisar a forma de relacionamento das Entidades Fiscalizadoras Superiores
(EFS) com o Poder Executivo e o parlamento, Speck (2001) considera a existncia de trs
diferentes modelos de Tribunais de Contas a depender do cliente com o qual se relaciona: um
que teria como cliente principal o Executivo, marcado por uma estreita interao com o
Governo na tentativa de corrigir as ocorrncias detectadas; outro cujo cliente principal seria o
Legislativo, no qual so realizadas auditorias solicitadas pelo Parlamento e a EFS orientada
a atender as demandas daquela Casa; e outro com funo judicante, sem um cliente definido,
funcionando com tribunal administrativo.
No primeiro modelo, o Tribunal trabalha em espcie de parceria com o Poder
Executivo orientando os gestores e realizando anlises para melhorar o desempenho da
administrao, como um tipo de consultor. A EFS alem, Rechnungshof, seria a entidade que
mais se aproximaria deste modo de atuao (Delmondes, 2004, p.p 31).
No segundo modelo citado por Speck, o papel das EFS se caracteriza pela figura
de assessor ou auxiliar do Poder Legislativo, com a independncia para exercer a fiscalizao,
embora com autonomia restrita implementao tcnica dos trabalhos. Nesse modelo, o
carter das decises do controle opinativo. A funo dos trabalhos das EFS se assemelha aos
trabalhos de percia, cabendo ao Parlamento o poder de deciso. O General Accounting
Office- GAO, EFS americana, a entidade que mais se aproxima deste modelo, a considerar o
fato de 95% de suas auditorias se originarem de solicitaes de parlamentares ou de
Comisses do Congresso americano.
No terceiro modelo, o Tribunal de Contas age como se fosse um rgo do Poder
Judicrio, julgando responsveis pela gesto de recursos pblicos (Speck, 2001). Esse papel

18
seria semelhante ao que os tribunais de contas desempenham ordinariamente ao julgarem
contas de responsveis pela gesto de recursos pblicos.
Na verdade, os Tribunais de Contas nacionais teriam funes tpicas das trs
formas de atuao, de modo a misturar os modelos apresentados. O TCU, por exemplo, ao
mesmo tempo em que julga os administradores e gestores de recursos pblicos federais,
tambm trabalha na vertente da orientao aos membros do Executivo por meio de
determinaes ou recomendaes proferidas em auditorias de natureza operacional. Alm
disso, a Constituio Federal, em seu art. 71, atribuiu ao Tribunal de Contas da Unio o papel
de auxiliar do Congresso no exerccio do controle externo, o que induz as duas instituies a
atuarem em conjunto no cumprimento de parte de suas competncias.
Delmondes (2004) identificou que a interao entre o TCU e o Congresso
Nacional se concretiza a partir de diversos procedimentos5 previstos na Constituio e nos
normativos legais e infra-legais, entre os quais se destacam o encaminhamento de relatrio
das contas do Governo; solicitao de informaes, auditorias e cpias processuais; e
Relatrio sobre a situao das obras pblicas- previsto na LDO.
Dentre as possibilidades de interao, acima relacionadas, Ribeiro (2004) lembra
que as Comisses do Congresso podem solicitar informaes ou procedimentos de
fiscalizao, tais como auditorias de regularidade ou operacionais e inspees ao TCU. No
caso de Comisses Parlamentares de Inqurito- CPI, alm dessas prerrogativas, a Constituio
as concedeu poderes de investigao prprios de autoridades judiciais.
As CPI tm se caracterizado como um importante instrumento de fiscalizao do
Congresso e de entrosamento entre TCU e o parlamento. Um exemplo de CPI que promoveu
entrosamento e que obteve sucesso em medidas efetivas foi a CPI do Judicirio no ano de
1999. Ribeiro (2004) atribui CPI do Poder Judicirio o mrito de ter promovido a instituio

5
a) Relatrio das contas do Governo- o TCU vem encaminhando o parecer prvio no prazo estabelecido, no
entanto, desde 1990 o Congresso no julga as contas do presidente, de modo a no cumprir o seu papel
institucional;
b) Relatrio trimestrais de atividades do TCU- O Tribunal encaminha seu relatrio de atividades realizadas no
perodo, inclusive sobre o atendimento de solicitaes de informaes e auditorias requeridas pelo Congresso;
c) Prestao de contas do TCU ao Congresso- O Tribunal presta contas de sua gesto contbil-financeira ao
Congresso. Antes de ir a julgamento pelo Plenrio, a CMO emite parecer prvio sobre a regularidade das contas;
d) Relatrio sobre a receita corrente lquida- O TCU encaminha tais informaes ao Congresso em cumprimento
LDO;
e) Solicitao de informaes,
f) Solicitao de auditorias;
g) Solicitao de vistas e cpias processuais;
h) Representao de parlamentares- o TCU autua como representao os expedientes de parlamentares que
versam sobre irregularidades, e so apreciados em carter prioritrio;
i) Relatrio sobre a situao das obras pblicas- previsto na LDO.

19
de um sistema bastante rigoroso de acompanhamento de obras com indcios de
irregularidades.
Pedone et al (2002) aponta as Comisses Parlamentares de Inqurito como a
forma mais marcante de fiscalizao e controle exercida pelo Legislativo. O autor entende que
lacuna deixada por uma atuao eficaz do TCU teria oferecido espao proliferao e
desenvolvimento das CPI na recente histria da poltica brasileira.

2.4. Relacionamento institucional TCU e Congresso

Com o intuito de ilustrar o grau de relacionamento entre TCU e Congresso,
transcreve-se a seguir trecho de discurso proferido pelo ento Presidente do TCU, Ministro
Valmir Campelo, aos membros da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara
dos Deputados- CFC, em outubro de 2003:
A afinidade existente entre as atribuies desta Comisso e as do TCU
impe aos dois rgos uma constante troca de experincias no ramo da
fiscalizao e controle dos gastos pblicos. (...) Alis, o entrosamento do
TCU com o Congresso Nacional est definido com preciso na Carta
Magna, em diversos de seus dispositivos, comprovando as afinidades de
ao de um e de outro, co-participes que so na misso do Controle Externo.

Como colocou o Ministro do TCU, a Constituio Federal, em diversos de seus

dispositivos, estabelece formas de interao entre o TCU e o Congresso Nacional no mbito
das atividades de controle externo. O art. 71 da Constituio determina que o controle
externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio tcnico do Tribunal de
Contas da Unio. Observa-se que quando a Cata Magna atribui ao TCU o dever de auxiliar o
Congresso no controle externo dos gastos pblicos, fica estabelecida uma necessria interao
entre os rgos que transcende qualquer desejo ou vontade poltica dos seus membros.
Outros dispositivos constitucionais, referentes s competncias do TCU, tambm
prevem aes que exigem um entrosamento entre o Tribunal e o Congresso no mbito das
atividades de controle. Entre tais competncias do TCU, destacam-se:
- Apreciar as contas anuais do presidente da Repblica;
- Realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao do
Congresso Nacional;
- Prestar informaes ao Congresso Nacional sobre fiscalizaes realizadas;
- encaminhar relatrios trimestrais de atividades;
- Sustar, se no atendido, a execuo de ato impugnado, comunicando a deciso
Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;

20
 - Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitao da Comisso Mista
Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas sem
autorizao.

Por outro lado, a afinidade entre as instituies mencionada pelo Ministro do TCU
pode ser explicada no apenas pelas atribuies afins previstas na Constituio, mas tambm
pelos critrios de escolha dos membros do Tribunal. Segundo o art. 73 da Constituio, os
Ministros do TCU sero nomeados pelo Presidente da Repblica, observadas as seguintes
condies:
a) 1/3 sero indicados pelos membros da Cmara dos Deputados;
b) 1/3 sero indicados pelos membros do Senado Federal;
c) 1 de livre escolha do Presidente da Repblica; e
d) 2 escolhidos entre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal.
Logo, a prpria composio do Colegiado do TCU revela uma natural
proximidade do rgo de controle com o Congresso Nacional, uma vez que 2/3 de seus
membros so indicados pelos representantes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
Tal prerrogativa conferida pela Constituio aos membros do Congresso Nacional de indicar a
maioria dos Ministros do TCU demonstra o cuidado observado pelo constituinte, que
identificou a necessidade de se estabelecer um bom relacionamento entre os dois rgos para
o cumprimento de suas misses definidas na Carta Magna.
Portanto, em um primeiro momento, os dispositivos constitucionais ofereceram o
arcabouo necessrio para que fosse estabelecido um relacionamento institucional entre o
TCU e o Congresso, voltado a uma atuao conjunta na rea de controle externo. O prprio
critrio de indicao dos Ministros do TCU tende a facilitar o bom relacionamento entre as
instituies. Posteriormente, diversos outros mandamentos legais tambm determinaram que o
TCU prestasse algum tipo de apoio tcnico ao Congresso no exerccio do controle externo.
Como exemplo, podemos citar a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Licitaes e
Contratos e, anualmente, a Lei de Diretrizes Oramentrias- LDO.

2.5. Fiscalizao de Obras Pblicas

Tanzi e Davoodi (1997) e Mauro (1998) consideram que a corrupo est
diretamente relacionada aos grandes projetos de obras pblicas e s dificuldades de
acompanhamento de tais despesas. Segundo eles, a corrupo induz a um aumento no

21
nmero, no tamanho e na complexidade dos projetos. O resultado seria um aumento na
participao dos investimentos pblicos no PIB, uma queda na taxa mdia de produtividade
daqueles investimentos e, devido a possveis restries oramentrias, uma reduo em outras
categorias de gasto pblico, tais como a conservao da infra-estrutura, a educao e a sade.
Como conseqncia desses efeitos, bem como de outros associados corrupo, ter-se-ia uma
reduo da taxa de crescimento econmico (Neto e Garcia, 2003, pp.2).
Quanto aos desvios e atos irregulares observados nas obras pblicas, Ribeiro
(2004) ressalta que, no mbito do Congresso, uma das preocupaes que pautam a discusso
sobre as obras com indcios de irregularidades a tendncia que essas tm de se tornarem
obras inacabadas. A propsito, esse tema vem sendo objeto de debate no Legislativo desde o
incio da dcada de 90, quando na CPI do caso PC Farias e dos Anes do Oramento foram
detectados fortes indcios de que obras eram iniciadas com intuito de no serem concludas
(RIBEIRO, 2006)
Ribeiro (2004) ainda destaca que, se combinados, dois comandos do ordenamento
jurdico podem resolver o problema das obras inacabadas:
a) O dispositivo Constitucional que atribui ao Congresso Nacional, e
subsidiariamente ao Tribunal de Contas da Unio, a capacidade de anular
contratos; c/c
b) O dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) que
determina que o Oramento s pode iniciar obra nova se as que esto em
andamento receberam recursos suficientes para sua continuidade.

Tanzi e Davoodi (1997) ainda ressaltam que a corrupo mais provvel em

grandes projetos de infra-estrutura, justificando uma associao positiva da corrupo com o
montante do investimento, mas no com a sua qualidade. Os autores testaram a hiptese de
que um elevado nvel de corrupo est associado com a baixa qualidade da infra-estrutura.
Os resultados mostraram que pases com elevados nveis de corrupo tendem a possuir uma
infra-estrutura de baixa qualidade. O impacto da corrupo estatisticamente significativo
sobre a qualidade das rodovias pavimentadas, sugerindo que os nveis de corrupo podem ser
medidos em termos da velocidade de deteriorao do pavimento (Neto e Garcia, 2003, pp.2).
Ao examinar o efeito na qualidade das obras em funo da interpretao e
aplicao da Lei 8666/93, Motta (2005) defende que um arcabouo legal e normativo como o
existente pode assegurar que as obras pblicas sejam executadas dentro de padres adequados
de custo, de qualidade e de efetividade, sem as excessivas e prejudiciais alteraes de projeto
e contratuais que as descaracterizam e dificultam as aes de controle e fiscalizao.

22
 O autor tambm entende que o atendimento aos princpios legais, ao planejamento
consistente, normalizao tcnica e demais disposies regulamentares existentes,
acompanhados de aes objetivas de controle e fiscalizao, se estabelecidas sobre
parmetros de excelncia de engenharia, do suporte no aceitao da m qualidade e
dificultam a elaborao de projetos deficientes em seus desenhos e textos que, na maioria dos
casos, so responsveis por resultados imprprios. Motta ainda critica o fato de pouco se
abordar, via de regra, sobre a qualidade dos projetos, justificando-se, em determinados casos,
ser esta uma etapa de deciso discricionria, sem perceber que esta a fase onde se define
objetivamente a qualidade desejada das obras a empreender, existindo regras bem definidas e
de cumprimento compulsrio.
Cabral (2002) discutiu a influncia dos controles internos na eficcia da Gesto de
Obras Pblicas, demonstrando a fragilidade dos controles internos nos municpios
Pernambucanos, em todas as etapas de uma obra, desde a licitao e contratao at a sua
execuo. Constatou que a ausncia de controle e descumprimento sistemtico das normas
regentes dos atos de administrao pblica resulta em desperdcio de recursos pblicos,
caracterizado por obras inacabadas, obras executadas sem observncia s normas tcnicas,
obras pagas e no executadas, obras superfaturadas e obras com despesas indevidas. Segundo
a autora, muito alto o risco de ineficcia e desperdcio de recursos pblicos ao se executar
obras sem os devidos controles internos, chegando-se a quase 50% a probabilidade de se ter
uma gesto ineficaz de obras pblicas pela ausncia de projeto bsico, boletins de medio e
fiscalizao da obra.
Por ltimo registra-se que Altounian (2007) alerta para o fato de a ateno dada s
etapas iniciais das obras (estudos preliminares, projeto, preparao de editais de licitao)
nem sempre a mesma dispensada fase de execuo e posterior operao. Todos os casos
em que essa ateno falha ocorrem resultados negativos para a obra.

23
3. MTODOS E PROCEDIMENTOS
3.1. Caracterizao da Pesquisa
O problema de pesquisa abordado no presente estudo de natureza qualitativa,
que se preocupa com um nvel de realidade que no pode ser quantificado (Minayo, 1994).
Procura oferecer descries profundas, bem fundamentadas e detalhadas do fenmeno
estudado (PATTON, 1990; VIEIRA, 2004).
O trabalho de natureza exploratria e descritiva. A estratgia metodolgica
escolhida o estudo de caso. Bruyne, Herman e Schoutheete (1991, p. 224-225) definem
estudo de caso como anlise intensiva, empreendida numa nica ou em algumas
organizaes reais. Para eles, o estudo de caso rene, tanto quanto possvel, informaes
numerosas e detalhadas para aprender a totalidade de uma situao. Por isso sugerem o uso de
tcnicas de coleta das informaes igualmente variadas, como observaes, entrevistas e
documentos (YUKIKO, 2005).
A escolha deste mtodo ainda se justifica em razo de estudo de caso permitir a
anlise de fenmenos em profundidade dentro de seu contexto. especialmente adequado ao
estudo de processos e explora fenmenos com base em vrios ngulos (ROESCH, 1999;
FREITAS, 2005).

3.2. Coleta de Dados e Instrumentos

O presente estudo exigiu vasta pesquisa documental em julgados e relatrios de
auditoria do Tribunal e em relatrios de Comisses do Congresso. Alm disso, foi necessria
a realizao de entrevistas junto a tcnicos das instituies envolvidas a fim de que fosse
elaborado um inventrio dos principais acontecimentos relacionados implantao e
consolidao do atual modelo de fiscalizao conjunta de obras na viso de atores que
participaram de diferentes etapas deste relacionamento. As entrevistas ainda se destinaram a
colher percepes desses atores sobre aspectos relacionados efetividade, eficcia, legalidade
e operacionalidade desse modelo de atuao conjunta.
A primeira fase do trabalho de campo, realizado nos meses de julho a agosto de
2008, compreendeu a realizao de pesquisa documental nas seguintes fontes primrias de
dados:
a) Jurisprudncia do TCU: acrdos relacionados a obras relevantes no
perodo anterior a 1997;

24
 b) Relatrios do Fiscobras: acrdos que apreciaram os relatrios anuais de
envio ao Congresso de informaes consolidadas sobre a execuo de obras
pblicas, no perodo de 1997 a 2008;
c) Relatrio Final da Comisso Temporria de Obras Inacabadas do Senado
Federal- 1995- O Retrato do desperdcio no Brasil;
d) Stio da Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao- CMO;
e) Leis de Diretrizes Oramentrias: exerccios 1997 a 2008;
f) Levantamento das obras inacabadas do TCU no ano de 2007: Acrdo
n1188/2007- TCU- Plenrio.
Posteriormente, no ms de setembro de 2008, foram realizadas entrevistas semi-
estruturadas com servidores do TCU e do Congresso Nacional. Conforme mencionado, essas
entrevistas tiveram por finalidade colher percepes de indivduos que participaram ou
tiveram participao relevante no processo de construo e consolidao do modelo de
atuao conjunta na fiscalizao de obras pblicas. Por essa razo, buscou-se entrevistar
servidores do TCU e do Congresso Nacional que trabalharam direta ou indiretamente na
fiscalizao conjunta de obras. Para tornar mais eficiente os trabalhos de campo, procurou-se
selecionar servidores que participaram de diferentes etapas deste relacionamento, que se inicia
em 1995 e se estende at os dias atuais. Dessa forma, os entrevistados foram escolhidos com
base em informaes obtidas a partir do exame documental, conversas informais com
membros da organizao e meno feita por outros entrevistados.
Com relao definio do quantitativo de indivduos a serem entrevistados, para
YIN (2001) o estudo de caso, como o experimento, no representa uma amostragem, sendo
o objetivo de o pesquisador expandir e generalizar teorias (generalizao analtica) e no
enumerar freqncias (generalizao estatstica). Lipset, Trow e Coleman (YIN, 2001) dizem
que a finalidade do estudo de caso fazer uma anlise generalizante e no
particularizante (YUKIKO, 2005).
Inicialmente, estava previsto entrevistar dez pessoas, divididas da seguinte forma:
a) quatro tcnicos do TCU; b) quatro tcnicos do Congresso; c) um tcnico do Executivo; d)
um parlamentar com passagem pelo TCU (Ministro).
O tamanho da amostra seguiria o mtodo da saturao terica, segundo o qual as
entrevistas cessam quando os depoimentos no mais agregam novas informaes s perguntas
formuladas.
Ao final dos trabalhos de campo foram entrevistados nove servidores, sendo 05 do
TCU e 04 do Congresso Nacional. A entrevista com o tcnico do Poder Executivo no foi

25
realizada em razo de incompatibilidade de agenda, mesmo motivo pelo qual no foi possvel
entrevistar o parlamentar. Ainda por razes de agenda, realizou-se uma entrevista conjunta
com trs servidores do Congresso. As demais entrevistas foram realizadas individualmente.
O quadro 1 apresenta a relao de entrevistados identificados por cdigo-chave,
bem como outros dados dos entrevistados, como rgo de origem, cargo atual e outros cargos
ocupados cujas atribuies se relacionassem fiscalizao de obras.

N Cdigo rgo Cargo atual/ cargos no perodo Sexo Durao da

analisado entrevista
01 T1 TCU Chefe de Gabinete de Ministro/ M 39 min
Secretrio-Geral de Controle
Externo/ Assessor de Ministro
02 T2 TCU Diretor da Adfis/Secretrio de M 36 min
Controle Externo/Diretor- Tcnico da
Secretaria de Auditoria e Inspees-
Saudi
03 T3 TCU Chefe de Assessoria/ Secretrio de M 30 min
Controle Externo
04 T4 TCU Chefe de Gabinete de Ministro/Chefe M 40 min
de Servio da Saudi
05 T5 TCU Secretrio de Controle Externo/ M 63 min
Diretor-Tcnico da Secretria de
Obras e Patrimnio- Secob
06 C1 Cmara dos Consultor de Oramento da M
Deputados Comisso Mista de Planos,
Oramentos e Fiscalizao- CMO
07 C2 Cmara dos Consultor de Oramento da CMO M 75 min
Deputados
08 C3 Cmara dos Consultor de Oramento da CMO M
Deputados
09 S4 Senado Federal Consultor de Oramento/ Chefe da M 37 min
Consultoria de Oramento do Senado
Federal
Quadro 1: Entrevistas Realizadas

As entrevistas semi-estruturadas foram realizadas com base no roteiro de

perguntas que compe o Apndice A.

26
 3.3. Anlise dos Dados
Os dados e informaes levantados na pesquisa documental foram utilizados
inicialmente para a construo do histrico de fatos ligados fiscalizao conjunta de obras
pblicas, apresentados no subitem 4.1.
Elaboraram-se ainda quadros com base no exame documental dos relatrios do
Fiscobras para subsidiar a avaliao de possveis avanos na fiscalizao de obras, constante
do subitem 4.6.2. Alm disso, o exame documental se prestou a confirmar percepes dos
entrevistados, por meio das discusses referentes aos subitens 4.6.2.1; 4.6.2.2 e 4.6.2.3.
As entrevistas foram analisadas buscando-se a partir de convergncias,
divergncias e questes emergentes, comparar e contrastar os achados com o referencial
terico e fontes de informao disponveis.
As anlises tambm sofreram influncia residual das conversas informais junto
a funcionrios do TCU e das observaes do pesquisador fundamentadas, especialmente, no
perodo de cinco anos em que esteve lotado na Secretaria de Obras e Patrimnio do TCU-
Secob, 2001 a 2006.

3.4. Limitaes do Estudo

Uma limitao do estudo diz respeito ao fato de no terem sido entrevistados
gestores pblicos ou outros indivduos pertencentes aos quadros do Poder Executivo que
tivessem a viso do fiscalizado, o que possibilitaria colher as percepes de quem executa as
obras. Salienta-se que as tentativas de agendamento de entrevistas com gestores foram
infrutferas, possivelmente em razo de o pesquisador ser servidor do TCU, o que pode ter
causado desconforto nos entrevistados em expressar suas opinies.

27
4. RESULTADOS E DISCUSSO
Os resultados da anlise e do tratamento dos dados e informaes levantados por
meio de pesquisa documental e entrevistas realizadas, detalhados no captulo 3, sero
apresentados e discutidos da forma a seguir descrita.
Primeiramente, no subitem 4.1, ser apresentado estudo introdutrio acerca do
relacionamento institucional entre TCU e Congresso Nacional, com a finalidade de fornecer
subsdios ao exame da construo do modelo de fiscalizao conjunta de obras.
No subitem 4.2 ser elaborado histrico dos principais fatos relacionados ao atual
modelo de fiscalizao de obras pblicas.
Em seguida, nos subitens 4.2 a 4.8, passar-se- apresentao e discusso de
resultados relacionados eficcia, efetividade, legalidade e operacionalidade do modelo,
divididos da seguinte forma: a) pontos fortes e fracos do modelo (subitens 4.2 e 4.3); b)
arcabouo legal (subitem 4.4); c) Principais problemas e dificuldades operacionais do modelo
(subitem 4.5); d) avanos na fiscalizao de obras (subitem 4.6); e) oportunidades de melhoria
na fiscalizao de obras (subitem 4.7); e f) possibilidade de atuao conjunta do TCU e
Congresso em outras reas (subitem 4.8).

4.1. Histrico de fatos e construo do modelo

Conforme mencionado no captulo 3, elaborou-se um histrico dos principais
fatos relacionados construo do modelo de fiscalizao de obras, por meio de exame
documental e realizao de entrevistas.

4.1.1. Auditorias nas obras paralisadas na Regio Nordeste- 1995

Segundo a Deciso Plenria no261/1999, a fiscalizao sistemtica de obras
pblicas constantes do Oramento Geral da Unio tem seu nascedouro, no mbito do TCU, a
partir de requerimento da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos
Deputados- CFC para que fosse realizado levantamento quanto existncia de obras
paralisadas na Regio Nordeste.
Em maio de 1995, o Tribunal, entre outras providncias, determinou que as
unidades tcnicas coletassem informaes sobre trabalhos j realizados, no mbito de sua
clientela, relativamente existncia de obras paralisadas e inacabadas na Regio Nordeste.
Este levantamento deveria ser complementado, por meio de inspees, com informaes
relativas ao montante investido e a investir nas obras. O Plenrio fixou o prazo de 45 dias para
a concluso dos trabalhos pelas unidades tcnicas.

28
 Como resultado dos levantamentos, por meio da Deciso n 397/95-TCU-
Plenrio 6, o TCU determinou a instaurao de tomadas de contas especiais visando apurao
dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao dos danos em relao a 503
(quinhentas e trs) obras relacionadas.
Os resultados das fiscalizaes tambm foram encaminhados Comisso
Temporria de Obras Inacabadas do Senado Federal, tambm criada em 1995, cujos trabalhos
foram de grande importncia no relacionamento TCU e Congresso, bem como na construo
do atual modelo, como ser visto adiante.
Registra-se que, apesar da importncia do levantamento sobre obras inacabadas na
Regio Nordeste, nenhum dos entrevistados fez meno a esta parceria entre TCU e
Congresso quando indagados sobre os principais fatos relacionados construo do modelo
de fiscalizao de obras.
4.1.2. Comisso Temporria das Obras Inacabadas do Senado Federal-
1995
A Comisso Temporria de Obras Inacabadas do Senado Federal citada em
discursos proferidos por autoridades 7 e em julgados do TCU8 como um acontecimento de
grande importncia nas relaes entre o TCU e o Congresso Nacional na fiscalizao de obras
pblicas. A Comisso foi criada em maio de 1995 com o objetivo de investigar as obras no
concludas, custeadas pela Unio.
Na fase de execuo dos trabalhos, o TCU cedeu dois tcnicos para prestar
assessoria tcnica Comisso. Alm disso, encaminhou relatrios de fiscalizaes realizadas
para atender a requerimentos da CFC, sobre a situao de obras inacabadas na Regio
Nordeste, e da CMO, referente a informaes sobre a existncia de obras com irregularidades
na proposta de lei oramentria para o ano de 1996.
Ao final dos trabalhos, a Comisso identificou 2.214 obras paralisadas, com
gastos totais atualizados de mais de R$15 bilhes. Devido gravidade dos problemas
levantados pela Comisso, bem como pela grande repercusso encontrada nos meios de
comunicao, o Congresso passou a adotar iniciativas de acompanhamento e fiscalizao de
obras com irregularidades.
O Relatrio Final da Comisso de Obras Inacabadas, intitulado o Retrato do
desperdcio no Brasil, reservou ao TCU diversas determinaes e recomendaes relacionadas

6
Ata 37/95, em agosto de 1995.
7
Pronunciamento realizado em outubro de 2003 pelo ento Presidente do Tribunal, Ministro Valmir Campelo,
na Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados- CFC.
8
Deciso Plenria 261/1999 e Acrdo 1188/2007- TCU- Plenrio, entre outros.

29
 fiscalizao de obras pblicas. Por meio da Deciso n 674/95-TCU-Plenrio, o Tribunal
ordenou providncias internas voltadas ao atendimento das determinaes da Comisso,
destacando-se a elaborao de programa especial de auditoria em 113 obras consideradas
prioritrias, que ainda no tinham sido fiscalizadas, localizadas nos 26 Estados da Federao e
no Distrito Federal. Os resultados das fiscalizaes foram encaminhados ao Congresso
Nacional posteriormente, ao longo de trs anos.
Alm disso, o Tribunal, em atendimento s recomendaes da Comisso,
estabeleceu prioridade instruo de processos de obras pblicas, bem como constituiu Grupo
de Trabalho para estudar e propor meios legais e/ou administrativos destinados a tornar mais
gil e efetiva a aplicao de penalidades. O Plenrio do TCU ainda determinou Secretaria de
Auditoria e Inspees SAUDI que especializasse uma de suas Divises Tcnicas em obras e
servios de engenharia.
Por sua vez, os entrevistados consideram a Comisso de Obras Inacabadas do
Senado o acontecimento mais representativo do incio da construo desse relacionamento.
No h meno nas entrevistas a outro trabalho considerado to relevante quanto esse, antes
da edio da LDO 1998.
Observa-se que apesar de o TCU no haver realizado trabalhos especficos para a
Comisso de Obras Inacabadas do Senado, h expresso reconhecimento da importncia dos
trabalhos desta Comisso no atual relacionamento voltado fiscalizao de obras, como
possvel perceber em registros na literatura, como Altounian (2007), em julgados do TCU, a
exemplo do Acrdo 1188/2007- TCU- Plenrio e, principalmente, pelos relatos dos
entrevistados.
No prprio Relatrio Final da Comisso, no subitem 5.5, percebe-se que, alm de
agradecimentos ao TCU, h referncia expressa possibilidade de atuao conjunta entre as
duas casas:
Alm dos tcnicos, a quem coube a elaborao deste trabalho, agradecemos
ao Tribunal de Contas da Unio, que colocou inteira disposio da
Comisso dois tcnicos especializados na rea que, alm de colaborar com
os trabalhos de natureza tcnica, possibilitaro o estabelecimento de uma
atuao conjunta TCU/Senado. (grifos nossos)

Os fatos apresentados sugerem que a importncia da Comisso construo do

modelo de fiscalizao de obras se deve grande repercusso na mdia dos resultados
alarmantes apresentados pela Comisso.
Alm disso, houve intenso intercmbio entre instituies ao final dos trabalhos da
Comisso, por meio de determinaes e recomendaes dirigidas ao TCU, em sua maioria
30
acatadas e implementadas, como a especializao de uma unidade voltada fiscalizao de
obras, o que deu origem atual Secretaria de Obras do TCU- Secob.

4.1.3. Fiscalizao dos subprojetos e subatividades da LOA 1996

No ano de 1995, os membros da CMO aprovaram Requerimento com a finalidade
de solicitar ao TCU informaes sobre a existncia de obras com irregularidades no projeto da
Lei Oramentria Anual para o exerccio de 1996, no perodo de 1993 a 1995.
Em setembro de 1995, o TCU encaminhou CMO a relao de subprojetos nos
quais haviam sido detectadas irregularidades. Em outubro do mesmo ano, por meio do Aviso
n755- GP/TCU, o TCU encaminhou relatrio CMO com a descrio das irregularidades
encontradas nas obras pblicas, que abrangiam 133 obras constantes do projeto de lei
oramentria, alm de identificar 338 outras no includas no projeto.
Os relatrios enviados pelo TCU foram utilizados pelo Congresso na elaborao
da lei oramentria. Pelo que se depreende do trecho a seguir transcrito de ofcio
encaminhado pela CMO ao Tribunal (novembro de 1995), os relatrios atenderam s
expectativas da Comisso. No mesmo expediente, possvel observar registro histrico
referente comunicao do Congresso no sentido de que as obras com irregularidades teriam
os recursos oramentrios cancelados. Seria a primeira oportunidade em que surge a previso
de suspenso das obras, mecanismo que ser objeto de ampla discusso neste estudo.
Atendida nossa solicitao com a presteza e preciso que era de se
esperar dessa instituio, cabe agora a esta Comisso encaminhar o
tratamento que ser dado na Lei Oramentria Anual s obras em
geral e, em especial quelas includas no relatrio preparado pelo
Tribunal de Contas da Unio. Essa, ressaltamos, uma obrigao
imposta pelo parecer preliminar do Relator Geral, que, aprovado por
esta Comisso impe aos Relatores Setoriais, no seu item 14, levar em
considerao o relatrio preparado por essa Corte, at mesmo para
fins de cancelamento de recursos.

Refora-se a importncia deste trabalho, pois seria o primeiro registro do fluxo de

informaes entre TCU e Congresso sobre a situao das obras constantes dos subttulos e
subatividades da proposta de lei oramentria, inclusive, prevendo o cancelamento dos
recursos oramentrios para obras com irregularidades. Seria a origem da atual sistemtica de
acompanhamento de obras. Esse trabalho teria sido um divisor de guas nas relaes entre o
TCU e o Congresso segundo observado nos votos referentes Deciso n 261/1999 e ao
Acrdo n 1188/2007, ambos do Plenrio.

31
 Frisa-se que os entrevistados no fizeram meno a este trabalho ao discorrerem
sobre a construo do modelo, o que surpreende pela importncia do fato no relacionamento
das instituies e na prpria construo do modelo de fiscalizao de obras.

4.1.4. Fiscalizao dos subprojetos e subatividades da LOA 1997

No ano de 1996, o Tribunal realizou uma srie de fiscalizaes em subprojetos e
subatividades constantes do projeto de Lei Oramentria Anual para o exerccio de 1997-
PLOA, com a finalidade de atender Requerimento da CMO9.
Segundo relatrio da Deciso Plenria no 261/1999, naquela oportunidade,
estabeleceu-se uma nova base na relao entre o TCU e o Congresso Nacional, consistente
numa atuao sistemtica do Tribunal quanto ao fornecimento de informaes especficas
sobre obras pblicas, com o fim de subsidiar a apreciao de projeto de Lei Oramentria
Anual. Ainda segundo a referida Deciso Plenria, esse novo relacionamento sedimentou-se
com o advento da Lei n 9.473/97 (LDO 1998), primeira a determinar ao TCU a realizao de
fiscalizaes anuais e sistematizadas nas obras pblicas custeadas pela Unio.
No voto que fundamenta o Acrdo n1188/2007- TCU- Plenrio, o Relator
tambm enfatiza a importncia deste requerimento da CMO nas relaes entre o Tribunal e o
Congresso. Lembra que o 3 do art. 3 da Lei n 9.233/9610, referente LDO 1997, na verso
aprovada pelo Congresso Nacional, j regulamentava o fluxo de informaes entre o TCU e o
Congresso para a elaborao da LOA. Entretanto, esse dispositivo foi vetado pelo Presidente
da Repblica, sob a alegao de prazo exguo para a coleta de informaes. Apesar do veto
presidencial, em 11/9/96, a CMO6 solicitou ao TCU informaes sobre resultados de
inspees e auditorias efetuadas em subprojetos e subatividades presentes no projeto da LOA
1997, mesmo que ainda no julgadas pelo Tribunal, o que gerou no TCU o processo
014.715/1996-1.
O resultado dos trabalhos, apreciado por meio da Deciso 817/96- TCU- Plenrio,
foi enviado ao Congresso em 16 de dezembro de 1996, em quadro intitulado Programas de
Trabalho constantes da Lei Oramentria 96 e PL para 97 com apontamento de falhas e
irregularidades. Segundo o voto referente ao Acrdo n1188/2007, esse trabalho teria sido o
embrio da atual sistemtica do Fiscobras.

9
Requerimento da CMO de autoria do Deputado Federal Srgio Miranda, encaminhado ao TCU por meio do
Ofcio n P-219/96-CMPOF.
10
O Art. 3, 3, inciso VI, dispunha que o projeto de lei oramentria anual deveria ser acompanhado de um
demonstrativo sobre as obras ou servios submetidos investigao formal do Tribunal de Contas da Unio,
includas na proposta oramentria, indicando o subprojeto/subatividade oramentria correspondente, rgo,
etapa em execuo da obra, custo total atualizado, custo para sua concluso e empresa executora.

32
 Os entrevistados tambm no fizeram quaisquer comentrios sobre esse fato ao
descreverem a construo do modelo, o que tambm causa surpresa pelo significado do
acontecimento.

4.1.5. LDO 1998- Lei n 9.473/97

A partir de 1997, com os comandos inseridos no art. 6911 da Lei n 9.473/97,
LDO 1998, o TCU passou a encaminhar anualmente informaes recentes ao Congresso
Nacional sobre a situao das obras custeadas com recursos da Unio. Uma relevante
novidade introduzida neste normativo foi a previso de retirada dos recursos oramentrios
dos empreendimentos em que o TCU identificasse indcios de irregularidades na execuo das
obras.
Observa-se que a Lei determinava que o TCU encaminhasse as informaes ao
Congresso naquele mesmo ano. Dessa forma, mesmo que os processos no fossem julgados
pelo Tribunal, as informaes seriam encaminhadas com base nos relatrios preliminares das
equipes de auditoria, de maneira a permitir que o Congresso tivesse uma viso global da
situao da execuo das obras no pas.
Em cumprimento ao art. 69 da LDO 98, o TCU enviou, em setembro de 1997,
informaes aos Presidentes do Senado, da Cmara e da CMO relativas a 96 obras auditadas e
224 outras constantes de processos em tramitao, com irregularidades envolvendo recursos
da ordem de R$ 2,20 bilhes.
A partir do advento da LDO 98, o Tribunal passou a elaborar, paralelamente ao
seu plano geral de fiscalizaes, um plano especfico de auditorias de obras para auxiliar o
Congresso Nacional no processo de alocao de recursos oramentrios.

4.1.6. CPI do Judicirio do Senado Federal- 1999

11
Art. 69. O Tribunal de Contas da Unio enviar comisso mista permanente prevista no 1 do art. 166 da
Constituio Federal, at 30 de setembro de 1997:
I - relao das obras em execuo com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade social da Unio,
nas quais tenham sido identificados indcios de irregularidades em sua gesto, ainda que os processos se
encontrem em tramitao, includas ou no na proposta oramentria, indicando a classificao institucional e
funcional-programtica do subprojeto ou subatividade correspondente, o rgo executante, a localizao da obra,
os indcios verificados e outros dados julgados relevantes para sua apreciao, pela comisso;
II - informaes gerenciais sobre a execuo fsico-financeira dos subprojetos mais relevantes, constantes dos
oramentos fiscal e da seguridade social, selecionados, especialmente, de acordo com critrios que levem em
considerao o valor liquidado no exerccio de 1996 e o autorizado em 1997, a regionalizao do gasto, sem
prejuzo das solicitaes do Congresso Nacional.

33
 A Comisso Parlamentar de Inqurito- CPI do Judicirio, instituda no Senado
Federal em fevereiro de 1999, teve grande repercusso, principalmente, em funo da
investigao sobre o emblemtico caso de corrupo nas obras de construo do edifcio sede
do TRT 2 Regio-SP, envolvendo o juiz Nicolau dos Santos, e que culminou com a cassao
do mandato do ento Senador da Repblica Luis Estevo.
No que tange consolidao do modelo, houve consenso entre os entrevistados do
TCU e do Congresso em apontar o caso das obras do TRT-SP como o fato que deu
sustentao ao modelo de atuao conjunta. At ento medidas eficazes previstas na LDO,
como a paralisao das obras, no encontravam respaldo poltico para serem implementadas,
situao que se alterou com os desdobramentos do caso.
A importncia da CPI do Judicirio no modelo de fiscalizao de obras foi
reconhecida por Ribeiro (2004) ao afirmar que a Comisso promoveu a instituio de um
sistema bastante rigoroso de acompanhamento de obras com indcios de irregularidades.
Para que seja possvel compreender plenamente os motivos que levaram o caso
TRT-SP alcanar tamanha importncia na consolidao do modelo de fiscalizao de obras,
faz-se necessrio apresentar o histrico resumido da atuao do TCU e Congresso na
fiscalizao das obras at que o escndalo viesse tona. Em seguida, examinaremos as
repercusses e importncia do caso.
4.1.6.1. Histrico das obras do edifcio sede do TRT 2 regio
As primeiras inspees e auditorias realizadas pelo TCU nas obras do TRT-SP
datam de 1992. J no primeiro trabalho, a equipe de fiscalizao detectou indcios de
irregularidades no processo licitatrio e na execuo do contrato. Segundo Relatrio da
Deciso Plenria n45/1999, mereceu especial registro por parte da equipe auditora a
inadequao do objeto licitado, uma vez que deveriam ter sido realizados dois certames
distintos: um para a aquisio do terreno, outro para a realizao das obras propriamente ditas.
Nessa poca, de acordo com laudo emitido por engenheiro da Caixa Econmica
Federal, por solicitao do ento Relator, Ministro Marcos Vilaa, constatou-se que o preo
de aquisio do imvel ficou cerca de 20% acima dos valores de mercado.
Tais irregularidades j haviam sido comunicadas ao Congresso Nacional por conta
do envio de informaes sobre obras irregulares no PLOA desde 1995. No entanto, o TCU
no recomendou a paralisao das obras, nem mesmo o Congresso decidiu retirar os recursos
da lei oramentria, diante das irregularidades comunicadas pelo TCU.
Observa-se que em 1992, a unidade tcnica responsvel pela fiscalizao das
obras, Secretaria de Controle Externo no Estado de So Paulo- Secex-SP, apresentou uma

34
srie de propostas12 ao Tribunal em relao s irregularidades detectadas, entre as quais a
suspenso do pagamento de parcelas do preo at que o estgio fsico da obra se equiparasse
ao montante de recursos financeiros liberados antecipadamente a favor da contratada.
Destaca-se tambm as propostas da Secex-SP no sentido de que fossem
levantados eventuais prejuzos causados ao Errio e revisto o preo inicial ajustado. E ainda
aplicao de multa ao Juiz Presidente do TRT, Nicolau dos Santos Neto.
O Ministrio Pblico junto ao TCU, naquela oportunidade, opinou pela aplicao
de multa aos responsveis, sem prejuzo das determinaes propostas pela Secex-SP.
A proposta da Secex-SP s veio a ser apreciada pelo TCU em 1996, aps
redistribuio dos autos e sorteio de novo Relator, por meio da Deciso Plenria n 231/96.
Na oportunidade, o Tribunal no recomendou a paralisao da obra, se limitando, naquela
oportunidade, a determinar ao Presidente do TRT (subitem 8.3 da Deciso Plenria n
231/96):
a adoo de providncias urgentes no sentido de transferir, imediatamente,
as obras de construo do Frum Trabalhista de So Paulo, incluindo o
respectivo terreno, para o seu nome, bem como a efetivao de medidas com
vistas ao prosseguimento da respectiva obra em obedincia rigorosa s
normas e preceitos contidos no atual Estatuto de Licitaes e Contratos (Lei
n 8.666/93).

Os responsveis teriam atendido a primeira parte da determinao referente

transferncia do terreno, no entanto, ignoraram a segunda parte, prosseguindo com a
realizao de pagamentos no respaldados pela contraprestao de servios.
Em 18.02.98, a Procuradora da Repblica no Estado de So Paulo ingressou com
expediente no TCU informando que decorridos dois anos (da Deciso n 231/96-Plenrio),
tendo sido ultrapassados os prazos contratuais avenados entre o TRT/SP e a empresa Incal
Incorporaes S.A., vencedora da licitao, e j tendo sido pago pelo Tesouro Nacional
praticamente o preo total do empreendimento (...), muito ainda falta para a entrega da obra,
de relevantssima importncia para esta Capital.

12
a) considerasse ilegal a contratao da construo do Frum Trabalhista da Cidade de So Paulo na
modalidade 'aquisio de edifcio a construir' ao invs de obra pblica de engenharia;
(b) determinasse ao TRT 2 Regio:
b1) o estabelecimento de cronograma fsico-financeiro que vinculasse a liberao dos recursos financeiros ao
cumprimento de etapas de execuo fsica nas respectivas datas;
b.(2) a suspenso do pagamento de parcelas do preo at que o estgio fsico da obra se equiparasse ao montante
de recursos financeiros liberados antecipadamente a favor da contratada.
(c) fossem levantados os eventuais prejuzos causados ao Errio e revisto o preo inicial ajustado, sem
prejuzo de imputao de responsabilidade aos agentes pblicos causadores dos prejuzos, considerados
suficientes os dados do parecerem tcnico da CEF como indcios de lucro abusivo por parte da contratada;
(d) Fosse aplicada multa ao Juiz Presidente do TRT Sr. Nicolau dos Santos Neto.

35
 Com isso foi autuado novo processo no TCU (TC-001.025/98-8) que resultou na
Deciso Plenria n163/2001, por meio da qual foi determinado aos responsveis, entre eles o
juiz aposentado Nicolau dos Santos Neto e o ento Senador Luis Estevo, a devoluo aos
cofres pblicos da importncia de R$169.491.951,15, em razo de superfaturamento
identificado na obras do TRT 2 Regio- SP.

4.1.6.2. Discusso do caso TRT-SP

Segundo Delmondes (2003), as irregularidades na licitao do prdio da Justia
do Trabalho vinham sendo apontadas por auditoria do TCU desde 1992, antes do incio da
construo. Na poca, os auditores recomendaram a anulao da licitao, a resciso do
contrato entre o TRT e a Construtora Incal e a devoluo dos recursos que j haviam sido
pagos. Uma das irregularidades era, justamente, o pagamento adiantado de parcelas
Construtora. No entanto, o TCU somente julgou o processo quatro anos depois e aceitou os
procedimentos tendo em vista a fase conclusiva em que se encontram as obras do edifcio.
Demondes (2003) conclui que depois de passados quatro anos, o TCU perdeu a oportunidade
para evitar o desvio de recursos.
Por sua vez, o Congresso Nacional j estava informado de que havia suspeitas de
irregularidades na obra do Prdio do TRT/SP desde 1995, mesmo ciente de tais
irregularidades, a Comisso de Oramento continuou a aprovar verbas para a obra
(DELMONDES, 2003).
Ainda segundo Delmondes (2003) faltou ao Congresso Nacional a ao integrada
com o TCU quando, ao tomar conhecimento das irregularidades atravs da relao das obras
investigadas em 1995, continuou aprovando verbas destinadas no oramento para a obra do
TRT-SP. Assevera ainda que quando no existe vontade poltica, pode o Parlamento dispor de
todos os instrumentos possveis, e nenhum resultado efetivo ser alcanado com o exerccio da
fiscalizao.
Por outro lado, a partir do escndalo das obras do TRT-SP, o trabalho de
fiscalizao de obras ganhou uma dimenso maior, por parte inclusive da imprensa. Os meios
de comunicao passaram a questionar por que razes a obra recebeu recursos se j haviam
sido detectados srios problemas no contrato. Nesse momento, a necessidade de uma ao
preventiva por parte do Controle Externo passou a ganhar fora.
A repercusso negativa dos desvios ocorridos nas obras do TRT-SP levou o
Congresso Nacional a perceber a necessidade de adotar medidas efetivas para estancar o fluxo

36
de recursos a empreendimentos sobre os quais fossem identificados indcios de
irregularidades.
Segundo os entrevistados, o que ocorria at ento era que as partes interessadas
entravam com artifcios protelatrios junto ao TCU, como pareceres de juristas renomados,
com o intuito de retardar a apreciao do processo. Com isso, at que o TCU se manifestasse
conclusivamente, a obra j estaria completamente executada e paga, o que tornou o caso do
TRT-SP um marco para a fiscalizao das obras.
Portanto, percebe-se que, a partir do escndalo do TRT-SP, a presso da opinio
pblica e da imprensa exigiu dos Congressistas e do TCU uma resposta sociedade, que foi
encontrada no modelo j consagrado na LDO, mas que precisava de vontade poltica para ser
efetivamente implementado.
Por fim, vale frisar o relato de um dos entrevistados o qual chega a afirmar que o
TRT-SP foi um tipo de mal necessrio ao pas, pois, embora tenham sido desviados milhes
de reais dos cofres pblicos, este caso acabou gerando uma economia muito maior ao errio
na medida em que a partir daquele momento os mecanismos de fiscalizao de obras se
consolidaram. Dali em diante se evitou que dezenas de outros casos semelhantes ao TRT-SP
se tornassem realidade.

4.1.7. CPI das Obras Inacabadas da Cmara dos Deputados- 2001

Em 2001, foi criada, na Cmara dos Deputados, a Comisso Parlamentar de
Inqurito destinada a investigar possveis irregularidades atentatrias aos princpios
constitucionais da legalidade, da moralidade administrativa e da economicidade nas obras
iniciadas e no concludas e os bens imveis que no esto sendo utilizados, ou utilizados
inadequadamente pela administrao federal (obras inacabadas). O relatrio final apresentou
as seguintes determinaes ao TCU:
- Proceder a estudos tendentes a identificar as necessidades de recursos
necessrios a dinamizao dos trabalhos de fiscalizao e controle externo, de
modo a ampliar o nmero de rgos e entidades fiscalizados num determinado
perodo.
- Intensificar a prtica de controles preventivos;
- Introduzir meios de divulgao de resultados de inspees e decises de
interesse comum a grupos de rgos e entidades sujeitas fiscalizao do
TCU;

37
 - Prestar Cmara dos Deputados as informaes relativas ao saneamento das
irregularidades constatadas nas obras com irregularidades graves em 2000 e
2001.
Embora a CPI tenha sido encerrada com dissidncias e acusaes entre membros
da Comisso, ela merece ser citada como mais um momento de interao entre TCU e
Congresso na fiscalizao de obras pblicas.
Aps este acontecimento, no h nenhum caso marcante relacionado
fiscalizao de obras que no se enquadre dentro da sistemtica atual, a qual se consolidou
efetivamente aps o escndalo das obras do TRT-SP.
Antes de se passar apresentao e discusso de resultados sero registradas
algumas consideraes relevantes sobre o modelo de fiscalizao de obras, coletadas nas
entrevistas realizadas junto a servidores do TCU e do Congresso, na forma detalhada no
captulo 3.

4.1.8. Outras consideraes relevantes sobre a construo do modelo

Nas entrevistas realizadas, dois pontos foram enfatizados pela importncia no
processo de construo do modelo de fiscalizao de obras, a saber: criao no mbito do
TCU de um Comit de Assessoramento ao Congresso Nacional, em 1995; e a interao entre
tcnicos do TCU e da CMO. A seguir, passa-se a examinar cada um desses pontos.

4.1.8.1. Comit de Assessoramento ao Congresso do TCU

Trs servidores do TCU entrevistados mencionaram a criao pelo Tribunal de um
Comit de Assessoramento ao Congresso como um acontecimento importante nas relaes
entre as instituies.
Segundo os entrevistados, o Tribunal teria sido surpreendido pelos pedidos de
fiscalizaes das Comisses do Congresso em 1995. Naquele momento, o TCU no estava
preparado para atender as demandas do Congresso Nacional, principalmente em relao aos
prazos estabelecidos.
Nesse contexto, o Ministro Humberto Souto, at pouco tempo membro da Cmara
dos Deputados, teria percebido a necessidade de aprimoramento do relacionamento do
Tribunal com o Congresso, principalmente para melhor atender demandas como as
encaminhadas por ocasio da Comisso de Obras Inacabadas e da Comisso de Fiscalizao
Financeira e Controle da Cmara dos Deputados- CFC.

38
 O Ministro ento props a criao do Comit de Assessoramento ao Congresso
Nacional no mbito do TCU, o que foi atendido e considerado decisivo para ajustar o
tratamento e encaminhamento de informaes do Tribunal ao Congresso.

4.1.9. Relacionamento das equipes tcnicas

Outro ponto enfatizado por quatro entrevistados diz respeito interao que
existiu entre os tcnicos do TCU e Congresso durante a construo do modelo de fiscalizao
de obras.
Antes mesmo da criao do Comit de Relacionamento com o Congresso no
TCU, j havia uma interao significativa entre tcnicos da CMO com os tcnicos rea de
oramento do TCU, lotados na extinta Saudi, local onde foi criado o primeiro servio de obras
dentro do TCU, o que seria o embrio da secretaria especializada em obras, criada alguns anos
depois. Esse grupo de tcnicos discutiam questes relacionadas elaborao e execuo do
oramento e dispositivos da LDO. Nessa interao, havia uma preocupao no sentido de que
as medidas voltadas fiscalizao de obras pblicas no se esgotassem com o trmino das
comisses parlamentares e comits criados. Discutia-se que deveria haver uma continuidade
dessas aes. Portanto, os tcnicos das instituies perceberam a necessidade de se construir
um apoio legislativo para essa ao conjunta.
No se pode esquecer que a vontade poltica dos parlamentares foi o principal
fator implantao do modelo, conforme indicado por todos os entrevistados servidores do
Congresso, e tambm por grande parte dos servidores do TCU. Entretanto, cabe registrar a
importncia da interao entre os tcnicos das duas Casas no processo de implantao do
modelo, bem como no aperfeioamento contnuo de seus dispositivos, com ser tratado
adiante.

4.2. Pontos fortes do modelo

No que diz respeito eficcia e efetividade do modelo buscou-se levantar
informaes e dados sobre os pontos considerados fortes do modelo, os quais dariam
sustentao atual sistemtica de fiscalizao de obras.
Dessa maneira, a partir da consolidao das entrevistas realizadas junto a
servidores do TCU e do Congresso, com base no roteiro que compe o Apndice A,
identificaram-se os seguintes pontos fortes:
1- Diviso nos dois nveis de controle externo (tcnico e poltico);
2- Preveno e eficcia no combate ao desperdcio de recursos pblicos;

39
 3- Tempestividade da Atuao do TCU;
4- Aperfeioamento constante da legislao voltada fiscalizao de obras;
5- Aumento da expectativa de controle;
6- Fortalecimento da imagem institucional do TCU junto ao Congresso
Nacional e aos meios de comunicao.

Em seguida, sero detalhados os motivos que levaram os entrevistados a

identificar cada um dos pontos relacionados.

4.2.1. Diviso nos dois nveis de controle externo (tcnico e poltico)

Conforme mencionado ao longo deste trabalho, no atual modelo de fiscalizao de
obras, TCU e Congresso atuam em conjunto. A atuao do Tribunal se limita ao aspecto
tcnico, por meio da realizao das fiscalizaes de obras, enquanto ao Congresso cabe a
deciso poltica de alocar ou no recursos oramentrios para as obras pblicas, com base nas
informaes encaminhadas pelo TCU anualmente.
Essa clara diviso nos dois nveis de controle externo (tcnico e poltico) foi
encarada como ponto forte do modelo de maneira consensual pelos entrevistados, pois define
a responsabilidade de cada ente no papel na fiscalizao de obras.
Um dos entrevistados alerta que a avaliao do prosseguimento ou no de uma
obra no pode se restringir aos aspectos tcnicos, pois essencial que se examine, do ponto de
vista poltico, a convenincia de se alocar recursos para execuo das obras. Se o Congresso
se limitar a acompanhar o posicionamento tcnico apresentado pelo TCU, pode vir a ocorrer
um srio dano problema social. Por exemplo, indcios de irregularidades recentemente
identificados nas obras de construo de dois gasodutos recomendariam, do ponto de vista
tcnico, a paralisao dos empreendimentos at que as irregularidades fossem saneadas. No
entanto, considerando o atual cenrio geo-poltico e econmico da Amrica Latina, existe a
possibilidade de riscos de abastecimento de gs, o que pode representar um prejuzo muito
maior ao pas que a continuidade das obras. Este seria o tipo de deciso poltica que cabe ao
Congresso Nacional.
Nota-se que essa diviso funciona como um sistema de freios e contrapesos ao
evitar que decises adequadas do ponto de vista tcnico venham a prejudicar a sociedade em
virtude da importncia econmica e social de um dado empreendimento. Do mesmo modo,
passa-se a exigir que as decises polticas se revistam de cuidados e critrios adequados a
ponto de justificar o prosseguimento de uma obra na qual o TCU detecte indcios de
irregularidades graves.

40
 4.2.2. Preveno e eficcia no combate ao desperdcio de recursos
pblicos
De maneira geral, os entrevistados consideram o modelo preventivo e eficaz no
combate ao desperdcio dos recursos pblicos. Este ponto foi associado principalmente a dois
fatores: tempestividade dos trabalhos do TCU e suspenso pelo Congresso da execuo
oramentria das obras, a partir das informaes encaminhadas pelo TCU.
Na verdade, a tempestividade em si s no suficiente para garantir a boa
aplicao dos recursos. Ela dependeria de outras medidas associadas que lhe conferisse
eficcia, o que foi alcanado por meio do bloqueio de recursos oramentrios s obras, pelas
razes examinadas a seguir.
Antes da edio da LDO 1998, as fiscalizaes de obras pelo TCU seguiam os
ritos ordinrios estabelecidos na sua Lei Orgnica, de modo que a aplicao de sanes aos
responsveis ou mesmo as determinaes cabveis aos entres fiscalizados s ocorriam com o
trnsito em julgados processos, o que levava, em mdia, de dois a trs anos. Assim, quando o
TCU apreciava em definitivo um relatrio de auditoria, muitas vezes a obra j estava
concluda e paga, ainda que a fiscalizao tivesse ocorrido durante a fase de construo. Com
isso, no caso de desvios de recursos, somente restava ao TCU tomar as providencias
necessrias ao ressarcimento dos valores pagos indevidamente. No entanto, tal medida no se
reveste de eficcia pelo baixo percentual de execuo das sanes aplicadas pelo TCU.
Com a possibilidade de paralisao do empreendimento, houve uma mudana de
postura dos fiscalizados e empresas envolvidas, que passaram a buscar sanear as
irregularidades apontadas pelo TCU, em vez de contestar os questionamentos do TCU at as
ltimas instancias processuais, usando e abusando de instrumentos jurdicos, muitas vezes
com a clara inteno de apenas adiar uma deliberao definitiva do TCU.
Percebe-se, portanto, que no bastaria uma atuao tempestiva do TCU se no
houvesse uma legislao consistente que desse respaldo s suas aes, prevendo inclusive a
paralisao de obras at o saneamento das irregularidades detectadas. Do mesmo modo, se
no houvesse desejo poltico no mbito do Congresso para fazer valer os comandos da Lei, as
aes do TCU no se revestiriam de eficcia.
Alm da tempestividade e possibilidade de paralisao das obras, a preveno e
eficcia no combate ao desperdcio dos recursos pblicos tambm sofre influncia de outros
pontos fortes comentados adiante como o aperfeioamento da legislao e o aumento da
expectativa de controle.

41
 4.2.3. Tempestividade da Atuao do TCU
O atual modelo de fiscalizao de obras se caracteriza por um fluxo tempestivo de
informaes encaminhadas pelo TCU ao Congresso. Anualmente, 30 dias aps o Poder
Executivo encaminhar a proposta de Lei Oramentria ao Congresso, o TCU deve enviar
informaes recentes sobre a situao das obras contempladas na proposta oramentria. Os
entrevistados apontaram essa tempestividade na atuao do TCU como ponto forte do
modelo.
Houve consenso entre os entrevistados que a atuao conjunta somente seria
viabilizada caso o Tribunal se manifestasse tempestivamente sobre a situao das obras.
Nesse sentido, a LDO ofereceu as condies necessrias para permitir uma atuao
tempestiva do TCU.
Primeiro ao estabelecer prazos que foravam o Tribunal a encaminhar as
informaes CMO antes da aprovao da Lei Oramentria, o que oferecia condies de se
retirar do oramento recursos para obras com indcios de irregularidades cuja paralisao
fosse recomendada.
Segundo, a LDO passou a exigir que o Tribunal encaminhasse as informaes
antes do julgamento dos processos pelo Plenrio da Corte. Na prtica, grande parte das
informaes encaminhadas dizem respeito somente ao posicionamento das equipes de
auditoria, uma vez que no h tempo para incluir os processos em pauta para o respectivo
julgamento.
Dessa forma, o TCU deve informar se os levantamentos de auditoria identificaram
a existncia de indcios de irregularidades graves e se esses indcios recomendam ou no a
continuidade da obra. Esse comando conferiu agilidade atuao do TCU.

4.2.4. Aperfeioamento constante da legislao voltada fiscalizao de

obras
Segundo os entrevistados, a interao entre as instituies permitiu que o
Congresso aprimorasse e construsse uma legislao consistente na rea de fiscalizao de
obras. Essa legislao vem sendo atualizada a cada nova LDO, o que pode ser percebido pela
evoluo e aumentos dos comandos e seus respectivos detalhamentos. Alm disso, a
necessria aproximao entre tcnicos do TCU e da CMO possibilitou ao Tribunal propor
ajustes e melhorias na Lei com a finalidade de viabilizar e aperfeioar a sua atuao para
atender as necessidades do Congresso.

42
 Percebe-se que, ao longo dos ltimos dez anos, as leis de diretrizes oramentrias
foram sofrendo ajustes para aperfeioar o modelo de fiscalizao de obras pblicas. Por
exemplo, citam-se as mudanas referentes aos critrios de seleo de obras a serem seguidos
pelo TCU. Inicialmente, a Lei trazia apenas recomendaes sobre os valores empenhados e
fixados para os exerccios, contudo ao longo do tempo o Congresso passou a especificar com
maiores detalhes quais critrios deveriam ser utilizados pelo TCU no processo de seleo.
Para melhor ilustrar os ajustes da Lei, o quadro a seguir apresenta os textos correspondentes
ao comando em questo, referentes s LDO 1998 e 2009:

LDO 1998 LDO 2009

(Art. 69 da Lei 9473/1997) (Art. 97 da Lei 11.768/08)
II - informaes gerenciais sobre a execuo 2 A seleo das obras a serem
fsico-financeira dos subprojetos mais fiscalizadas deve considerar, entre outros
relevantes, constantes dos oramentos fiscal e fatores, o valor empenhado no exerccio de
da seguridade social, selecionados, 2007 e o fixado para 2008, os projetos de
especialmente, de acordo com critrios que grande vulto, a regionalizao do gasto, o
levem em considerao o valor liquidado no histrico de irregularidades pendentes obtido
exerccio de 1996 e o autorizado em 1997, a a partir de fiscalizaes anteriores, a
regionalizao do gasto, sem prejuzo das reincidncia de irregularidades cometidas e
solicitaes do Congresso Nacional. as obras contidas no Anexo VI da Lei
Oramentria de 2008, que no foram objeto
de deliberao do Tribunal de Contas da
Unio pela regularidade durante os 12 (doze)
meses anteriores data da publicao desta
Lei.

Quadro 2: Comparativo dos critrios de seleo de obras da LDO

Fonte: Lei de Diretrizes Oramentrias

A partir da LDO 2001 (Lei 9.995/00), tambm se passou a indicar 13 quais as

informaes deveriam ser enviadas ao parlamento para subsidiar a deciso de alocao dos

13
Lei 9995/00. Art. 86. O Tribunal de Contas da Unio enviar Comisso Mista Permanente prevista no art.
166, 1o, da Constituio, at 30 dias aps o encaminhamento da proposta oramentria pelo Poder Executivo,
informaes recentes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal e da
seguridade social, inclusive em meio magntico.
1 Das informaes referidas no caput constaro, para cada obra fiscalizada:
I a classificao institucional, funcional e programtica, atualizada conforme o constante na proposta
oramentria para 2001;
II sua localizao e especificao, com as etapas, os subtrechos ou as parcelas e seus respectivos contratos,
conforme o caso, nos quais foram identificadas irregularidades;
III a classificao dos eventuais indcios de irregularidades identificados, de acordo com sua gravidade;
IV as providncias j adotadas pelo Tribunal quanto s irregularidades;
V o percentual de execuo fsico-financeira;
VI a estimativa do valor necessrio para concluso;
VII outros dados considerados relevantes pelo Tribunal.

43
recursos oramentrios. At ento, a Lei se limitava a determinar ao TCU o encaminhamento
das informaes, sem qualquer tipo de detalhamento. Ao longo dos anos, o Congresso
percebeu a necessidade de indicar no texto da lei as informaes de seu interesse. Tais
informaes, atualmente esto especificadas no Inciso I a VII do 1 do art.97 da LDO 2009:
- a localizao da obra e especificao, com as etapas, as parcelas ou os
subtrechos e seus respectivos contratos e convnios, conforme o caso, o CNPJ e a razo social
da empresa responsvel pela execuo da obra ou servio, nos quais foram identificadas
irregularidades (Inciso II);
- a classificao dos indcios de irregularidades de acordo com sua gravidade,
bem como pronunciamento, na forma do 5 deste artigo, acerca da paralisao cautelar da
obra (Inciso III);
- as providncias j adotadas pelo Tribunal de Contas da Unio quanto s
irregularidades (Inciso IV);
- o percentual de execuo fsico-financeira e a estimativa do valor necessrio
para concluso (Incisos V e VI).
Outro importante aperfeioamento da legislao decorreu da preocupao do
Congresso em melhorar a transparncia dos gastos com obras pblicas. Assim, o 6 do Art.
83 da Lei 10266/2001- LDO 2002 inovou ao apresentar o seguinte comando:
6 O Tribunal de Contas da Unio disponibilizar na sua pgina na
Internet, at o 10 dia de cada ms, relatrio consolidado de atualizao das
informaes referentes s obras mencionadas no pargrafo anterior, sem
prejuzo das informaes remetidas ao Congresso Nacional.

Atualmente, 6 do art. 96 da Lei 11.768/08- LDO 2009 dispe que a CMO

dever disponibilizar, inclusive pela internet, a relao atualizada das obras e servios com
indcios de irregularidades graves. Transcreve-se, a seguir, trecho do voto proferido pelo
Ministro Valmir Campelo, no mbito do Acrdo n1188/2007- TCU- Plenrio, no qual se
aborda esta questo.
28. Outro fator que soma resultados ao controle dos gastos em obras diz
respeito publicidade e transparncia com que so conduzidos os
trabalhos, seja no TCU, seja no Congresso Nacional. a prpria LDO que
orienta essa publicidade, na medida em que determina a divulgao na
internet das obras e servios com indcios de falhas graves, conforme vem
disciplinando sistematicamente, nos ltimos anos, dispositivos especficos
das leis de diretrizes oramentrias. Essa divulgao visa fomentar a
participao dos cidados por meio do controle social.

44
 Alm disso, principalmente em funo do entrosamento existente entre tcnicos
do TCU e do Congresso, ocorreu a incluso na LDO de dispositivos destinados a facilitar o
acesso dos rgos de controle a informaes relevantes para a fiscalizao de obras. Entre as
medidas relacionadas disponibilizao de informaes aos rgos de controle, destacam-se:
- exigncia de remessas de informaes dos gestores para a CMO antes da
aprovao da lei oramentria (art. 20 da Lei 11.768/2008);
- obrigatoriedade de cadastramento de contratos no Siasg 14 (Art. 18 da Lei
10.524/2002);
- obrigatoriedade de os rgos disponibilizarem o edital e o oramento detalhado
para as obras de grande vulto (art. 20 da Lei n 11.514/07- LDO 2008).
Apesar dos avanos proporcionados pela LDO no que diz respeito ao acesso das
informaes por parte dos rgos de controle, ainda existem deficincias na disponibilizao
dos dados referentes s licitaes e contratos de obras, como ser tratado com maior
profundidade nos itens 4.5.1.1 e 4.7.4.

4.2.5. Aumento da expectativa de controle

Quatro de nove entrevistados consideram o aumento da expectativa do controle
como um ponto forte do modelo. A razo deste aumento estaria relacionada eficcia do
modelo, que paralisa a obra com indcios de irregularidades, bem como ao elevado nmero de
auditorias realizadas anualmente.
De um modo geral, a atuao tempestiva e eficaz do controle se torna um
obstculo queles que desejam desviar recursos pblicos ou angariar qualquer tipo de
vantagem em contratos administrativos. Quando tais atributos se associam a um plano anual
de fiscalizaes, ou seja, a uma atuao regular e sistematizada, h uma tendncia de ocorrer
aumento da expectativa de controle por parte dos rgos e entidades fiscalizadas, o que tende
a reduzir a prtica de atos de gesto irregulares.
No caso das obras pblicas, atualmente o TCU realiza cerca de 150 fiscalizaes
ao ano para atender as necessidades do Congresso, sendo que em 2002 esse nmero chegou a
435. Comparando esse quadro com a situao encontrada antes da implantao da sistemtica
de fiscalizao de obras, quando no havia um plano especfico para a realizao de auditorias
em obras, indiscutvel o acrscimo considervel no nmero de fiscalizaes. Alm disso,
14
Art. 18. Os rgos e entidades integrantes dos oramentos da Unio devero disponibilizar no Sistema
Integrado de Administrao de Servios Gerais - Siasg informaes referentes aos contratos e convnios
firmados, para fins de adequar os relacionamentos com os respectivos programas de trabalho.
1 Os rgos e entidades que decidirem manter sistemas prprios de controle de contratos e convnios devero
providenciar a transferncia eletrnica de dados para o Siasg, mantendo-os atualizados mensalmente.

45
antes da implantao do modelo, as fiscalizaes de obras do TCU, como regra, no
resultavam em paralisaes das obras quando detectados indcios de irregularidades graves.
Tais fatos indicam uma tendncia de aumento da expectativa do controle como acreditam os
entrevistados.

4.2.6. Fortalecimento da imagem institucional do TCU

Os servidores do TCU entrevistados consideram ter ocorrido um fortalecimento
da imagem institucional do Tribunal junto ao Congresso Nacional, aos auditados e prpria
sociedade. Essa percepo se construiu a partir de depoimentos de parlamentares sobre o
trabalho do TCU e de outros cidados que passaram a conhecer o papel do TCU a partir dos
resultados das fiscalizaes de obras. Os servidores do Congresso Nacional entrevistados
tambm entendem que o TCU fortaleceu sua imagem em funo do apoio prestado ao
parlamento na fiscalizao de obras.
Embora no tenha sido possvel levantar dados que pudessem confirmar a
percepo dos entrevistados quanto ao fortalecimento da imagem institucional do TCU, h
fatos que indicam que a atuao conjunta com o Congresso aumentou a visibilidade do TCU
perante os meios de comunicao. Por exemplo, nos meses de agosto e setembro, datas em
que so encaminhadas as informaes ao Congresso, o TCU ocupa um significativo espao
dentro das mdias de comunicao, especialmente a impressa.

4.3. Pontos Fracos do modelo

A identificao dos pontos fracos do atual modelo de fiscalizao de obras
ocorreu a partir da realizao de entrevistas junto a servidores do TCU e do Congresso,
mediante a aplicao do formulrio constante do Apndice A, conforme mtodo detalhado no
captulo 3. Entre os pontos fracos do modelo foram identificados um desgaste no
relacionamento institucional entre o TCU e governantes dos trs nveis de governo, bem como
uma tendncia de desgaste de imagem do Tribunal junto sociedade e os meios de
comunicao.
No que se refere ao desgaste no relacionamento do TCU com os trs nveis de
governo do Poder Executivo, de maneira geral, os servidores do Tribunal entrevistados
enxergam um natural desgaste nesses relacionamentos em razo da atuao sistemtica do
controle e, principalmente, pela conseqente paralisao de empreendimentos a partir das
fiscalizaes de obras realizadas pelo Tribunal. Como assinala um dos entrevistados, mesmo
nos casos em que o TCU consegue demonstrar as irregularidades nos contratos, como

46
atualmente ocorre com a Infraero, ainda assim h o desgaste no relacionamento institucional,
bem como crticas ostensivas que podem confundir a opinio pblica. Os servidores do
Congresso no apontaram esse desgaste no relacionamento como ponto fraco do modelo.
Quanto possibilidade de desgaste da imagem institucional do TCU junto
sociedade, os cinco servidores do TCU entrevistados consideram que muitas vezes a mdia e a
sociedade no conseguem entender a atuao do TCU. Dessa forma, acaba prevalecendo um
discurso de certos grupos os quais afirmam que a paralisao das obras atrasa o
desenvolvimento do pas. Estes grupos normalmente so formados por governantes, empresas,
associaes de classes ou outros entes interessados de alguma forma na continuidade das
obras. Segundo um dos entrevistados, parece haver uma ao orquestrada por parte desses
grupos no sentido de repetir cada vez mais que as paralisaes de obras causam prejuzos ao
desenvolvimento do pas. Em um dos trechos de sua entrevista, afirma:
(...) Esta falcia de que este modelo est atrapalhando o desenvolvimento do
pas vem ganhando cada vez mais fora na imprensa. (...)

Trs servidores do Congresso entrevistados no apontaram espontaneamente o

desgaste da imagem das instituies como ponto fraco do modelo. Quando provocados,
reconheceram que existe um nus para o Congresso Nacional que seria a paralisao de obras,
no entanto, defendem que o bnus decorrente desta ao compensaria um suposto desgaste
institucional junto sociedade, pois essa medida evita o desperdcio de recursos.
Percebe-se que, nas duas situaes, a causa atribuda ao suposto desgaste de
relacionamento e de imagem estaria associada suspenso da execuo fsica das obras, razo
pela qual ser a seguir examinado esse aspecto do modelo e suas conseqncias em cada um
dos pontos fracos identificados nas entrevistas.

4.3.1. Paralisaes de obras- Exame das conseqncias

As paralisaes de obras causam descontentamentos entre os chefes dos
executivos federais, estaduais e municipais, que responsabilizam o TCU por tais medidas. Por
sua vez, esses governantes fazem crticas ao TCU que chegam populao por meio da
imprensa, o que pode levar a um desgaste da imagem do TCU, conforme apresentado no
subitem anterior.
Observa-se que a paralisao das obras considerada causa deste desgaste da
imagem do TCU, tambm foi apontada pelos entrevistados como um aspecto positivo da Lei.

47
Apesar desse nus, os entrevistados no admitiram ou levantaram em nenhum instante a
possibilidade de se retirar da Lei esse dispositivo. Pelo contrrio, os entrevistados consideram
a paralisao uma medida necessria eficcia do modelo.
4.3.1.1. Desgaste no relacionamento com governantes
Com relao ao desgaste no relacionamento do TCU com governantes, tal
situao parece ser uma conseqncia advinda da implantao do modelo, na medida em que
se passou a realizar um nmero consideravelmente maior de fiscalizaes. Alm disso, a
aplicao dos comandos da LDO levou paralisao das obras diante da deteco de indcios
de irregularidades graves, o que no corria efetivamente at o ano de 2000 como afirma
Altounian (2007, p.p 19):
A partir de 2000, o Congresso Nacional, como o apoio tcnico do Tribunal
de Contas da Unio, iniciou um controle efetivo na rea, com o bloqueio de
dotao oramentria para os empreendimentos nos quais foram
identificados indcios de irregularidades graves at o saneamento das
questes pelos rgos e entidades responsveis pelas obras.

No que toca ao aumento das fiscalizaes de obras, como se verifica no grfico

01, o nmero de indcios de irregularidades graves com recomendao pela paralisao das
obras (IGP) acompanha a quantidade de obras fiscalizadas. Por essa razo, justifica-se o pico
de indcios de irregularidades no ano de 2002, quando houve um nmero recorde de 435
fiscalizaes.

500

450
435
400
381
350

300 304
N Obras

266 266 266

250
231
200 197
166
150 153
135
121
100 110
96 88 91
72 81 78
66 60
50 53 44
35
0
97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08

Total de Obras Fiscalizadas Obras com IGP

Grfico 1- Comparativo evoluo do nmero de obras fiscalizadas e dos IGP

Fonte: Jurisprudncia do TCU

48
 Por outro lado, nos ltimos trs anos, o TCU vem reduzindo consideravelmente o
nmero de fiscalizaes, conforme se verifica tambm no grfico 01. Passou de 435 obras
auditadas em 2002 para 266 em 2004, e chegou ao nmero de153 obras em 2008.
Com tal reduo era de se esperar que as queixas sobre as paralisaes de obras
diminussem, pois o nmero de IGP15 caiu de 166 em 2002 para 60, portanto, cem
paralisaes a menos, o que pode indicar que as reclamaes decorrem do fato de o TCU
recomendar a paralisao de obras de grande vulto, e de importncia poltica e econmica
para os governos federais, estaduais ou municipais, conforme o caso.
Ainda no que se refere s paralisaes de obras, passa-se a examinar se os tipos de
irregularidades graves detectados pelo TCU esto de acordo com os critrios estabelecidos na
LDO.
Segundo o art. 101, 1, Inciso IV da LDO 2008 (Lei n 11514/2007),
irregularidades graves so aquelas que, sendo materialmente relevantes, recomendam a
paralisao cautelar das obras e se enquadrem em uma das seguintes situaes:
a) tenham potencialidade de ocasionar prejuzos significativos ao errio ou a
terceiros;
b) possam ensejar nulidade de procedimento licitatrio ou de contrato;
c) configurem graves desvios relativamente aos princpios a que est
submetida a Administrao Pblica.

A tabela a seguir apresenta os dez principais tipos de irregularidades identificadas

pelo TCU no ano de 2007, segundo informado no Acrdo 2140/2008- TCU- Plenrio.

Qtde
TIPO DE ACHADO
IGP
Sobrepreo e Superfaturamento 48
Irregularidades graves no processo licitatrio 14
Projeto bsico/executivo deficiente ou inexistente 14
Alteraes indevidas de projetos e especificaes 11
Irregularidades graves na administrao do contrato 8
Irregularidades graves concernentes ao aspecto ambiental 7
Sub-rogao/ subcontratao irregular de contrato 7
Descumprimento de deliberaes do TCU 6
Restrio ao carter competitivo da licitao 6
Medio/ pagamento de servios no realizados 5
Tabela 1- Principais tipos de irregularidades graves no ano de 2008
Fonte: Relatrio Fiscobras 2008- Acrdo 2140/2008- TCU- Plenrio

15
IGP- Indcios de irregularidades graves com recomendao de paralisao das obras

49
 Percebe-se que os tipos de indcios de irregularidades detectados pelo TCU esto
em conformidade com o estabelecido na LDO. Por essa razo, se atendo meramente aos
aspectos legais, no haveria motivos para descontentamentos dos governantes em relao ao
TCU, e, por conseguinte, um desgaste no relacionamento institucional.
Por outro lado, por meio do Acrdo n 1188/2007, o TCU realizou levantamento
atualizado das obras inacabadas no pas. Naquela ocasio, foram levantadas as causas das
paralisaes das obras custeadas pela Unio. O resultado indicou que do total de obras
paralisadas, 80 % eram decorrentes de problemas no fluxo oramentrio/financeiro da obra.
Apenas 1,66% das paralisaes eram devidas s deliberaes do TCU.
42. O estudo sobre as causas de paralisao de obras tambm tem o mrito
de colocar por terra um mito que por vrias vezes motiva alguns discursos de
cunho poltico que pretendem imputar indevidamente ao Tribunal de Contas
da Unio a culpa pela estagnao de projetos de infra-estrutura considerados
essenciais para alavancar a expanso da atividade econmica do Pas. Ora,
os rgos auditados responderam espontaneamente os quesitos apresentados
pela equipe de fiscalizao, e identificaram que apenas em 1,66% das obras
paralisadas o motivo determinante foi alguma deliberao da Corte de
Contas. Isso porque, como sabido, a atuao deste Tribunal em tais
situaes pauta-se pela tentativa de preservar ao mximo a continuidade do
empreendimento, mediante a correo das irregularidades porventura
identificadas no transcurso dos trabalhos de fiscalizao. Somente quando se
depara com fatos extremamente graves em que a continuidade do
empreendimento pode representar risco de prejuzo de difcil reparao,
que o Tribunal adota a providncia extrema no sentido de determinar as
providncias necessrias anulao de contratos.

Nota-se que o TCU vem cumprindo as determinaes legais, de forma que as

queixas apresentadas pelos governantes podem ser explicadas pelo fato de o Tribunal
fiscalizar obras de grande vulto, normalmente estruturantes, pois o levantamento de obras
inacabadas realizado em 2007 demonstra no serem procedentes as alegaes de que o
Tribunal seria responsvel pelas paralisaes de obras no pas.

4.3.1.2. Desgaste da imagem perante a sociedade e mdia

Quanto ao possvel desgaste da imagem do TCU junto sociedade e aos meios de
comunicao, percebe-se, nas entrevistas realizadas, que essa questo causa maior incmodo
entre os servidores do TCU. Na verdade, trata-se de preocupao dos servidores os quais
temem que crticas consideradas improcedentes sobre a atuao do TCU possam ser
encaradas como verdadeiras pela sociedade e pelos meios de comunicao.

50
 Por outro lado, na avaliao de um dos entrevistados, o TCU deveria ser ainda
mais firme em suas deliberaes no que se refere s paralisaes de obras, pois o receio de
desgaste da imagem j estaria influenciando o Tribunal a liberar obras cujas irregularidades
recomendariam a sua paralisao. Paralelo a isso, sugere que o Tribunal deveria investir num
trabalho de construo de imagem, por meio de sua Assessoria de Comunicaes, para
esclarecer a sociedade e a mdia sobre o papel da instituio.
Por sua vez, os servidores do Congresso no demonstraram a mesma preocupao
sobre um possvel desgaste de imagem institucional dos rgos. Frisa-se que somente
comentaram esse ponto quando provocados. Provavelmente, isso se explica pelo fato de os
meios de comunicao associarem ao Tribunal a responsabilidade pelas paralisaes das
obras.
Ressalta-se que, em relao ao desgaste da imagem do TCU, os fatos examinados
se basearam nas percepes dos servidores entrevistados. No foi possvel levantar dados que
confirmassem a ocorrncia desse desgaste junto sociedade e aos meios de comunicao.
4.4. Arcabouo legal
A necessidade de se editar um normativo voltado regulamentao da
fiscalizao de obras pelo Congresso Nacional j havia sido objeto de recomendao da
Comisso Temporria de Obras Inacabadas do Senado Federal no ano de 199516. Como j
mencionado ao longo deste trabalho, a Lei n 9.473/1997- LDO 1998 veio preencher essa
lacuna legal relacionada fiscalizao de obras pblicas. Desde ento, todas as LDO editadas
confirmam o modelo vigente de atuao conjunta. Normalmente, trazem novos dispositivos
relacionados ao tema com a finalidade de promover ajustes e melhorias no modelo.
Um exame do nmero de dispositivos das LDO no perodo de 1997 a 2008
suficiente para remeter importncia que o assunto conquistou ao longo dos ltimos anos.
Quando foi editada a Lei n 9.473/1997, apenas um artigo e dois incisos tratavam do tema.
Dez anos mais tarde, a LDO 2008 (Lei n11.514/2007) reservava seis artigos, compostos de
29 pargrafos, vinte incisos e trs alneas, sendo o captulo VIII, das disposies sobre a
fiscalizao pelo Poder Legislativo e sobre as obras e servios com indcios de irregularidades
graves, dedicado exclusivamente a tratar do tema. Conforme mencionado anteriormente, ao
longo dos anos, foram sendo includos dispositivos na Lei de modo a aperfeioar o fluxo de
informaes entre o TCU e o Congresso, bem como para fornecer meios de compatibilizar a

16
Subitem 4.5 do relatrio final da Comisso.

51
atuao do Tribunal s necessidades do parlamento. Esses fatos tambm explicam o aumento
do nmero de comandos nas LDO relacionados fiscalizao de obras.
Devido relevncia dos comandos existentes na LDO referentes fiscalizao de
obras, buscou-se identificar nas entrevistas aspectos considerados positivos e negativos das
LDO por atores que tiveram papel importante na elaborao das normas ou na fiscalizao de
obras. O levantamento de tais informaes pode auxiliar na deteco de dispositivos que
devem ser mantidos ou reforados na LDO, bem como oportunidades de melhoria na
legislao relacionada a obras.
4.4.1. Aspectos positivos da LDO
Os aspectos positivos da LDO foram identificados a partir das entrevistas
realizadas junto a servidores do TCU e do Congresso Nacional, com base no roteiro de
entrevistas que integra o Apndice A.
Aps consolidao dos dados levantados nas entrevistas, foram identificados os
seguintes aspectos positivos da LDO:
- Definio de um referencial de preos para a contratao de obras pblicas
- Previso de suspenso da execuo fsica- financeira e oramentria da obra

A seguir passa-se a detalhar os resultados referentes aos pontos fortes acima

identificados, bem como discuti-los.

4.4.1.1. Definio de um referencial de preos para a contratao de obras

pblicas
Todos os entrevistados, seja espontaneamente ou quando provocados,
identificaram como ponto positivo da LDO a definio de uma referncia de custos para a
contratao de obras pblicas. Essa medida veio a facilitar a atuao do controle e teve como
resultado um avano na qualidade dos sistemas de preos existentes.
Os entrevistados destacaram que antes da incluso deste dispositivo na LDO no
havia nos normativos existentes uma indicao clara de qual deveria ser a referncia de preos
utilizada pela Administrao na contratao de obras. Dessa forma, cada rgo adotava a
referncia de custos que julgasse mais adequada obra licitada. Esse modelo criava
dificuldades para os administradores e os rgos de controle em definir o custo de mercado de
uma determinada obra.
Ademais, abria-se margem para contestaes por parte de gestores e empresas
interessadas sempre que os preos contratados eram questionados, na medida em que no

52
havia na legislao vigente nenhum comando que impusesse o emprego de um determinado
referencial. Essa situao tambm dificultava a imputao de responsabilidades ou mesmo o
ressarcimento de valores indevidamente pagos a terceiros de boa-f.
Alm de facilitar a atuao do controle ainda na fase inicial da obra, o referencial
de preos tambm gerou grande avano na avaliao dos custos de obras pblicas, na medida
em que os sistemas de preos existentes passaram a ser aperfeioados para que pudessem
retratar com maior aproximao os custos de mercado das obras.
O comando foi contemplado na legislao pela primeira vez, por meio do art. 71
da Lei n 9.811/99 17- LDO 2000. A partir de ento, todos os anos o comando foi sendo
repetido e ajustado de modo a encontrar o sistema de preos que melhor representasse os
custos das obras pblicas.
Inicialmente, as LDO 2000, 2001 e 2002 estabeleceram o CUB como referncia
de preo para a Administrao. A partir da LDO 2003, Lei n 10.524/02, o Sistema Nacional
de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econmica
Federal, passou a ser o referencial de preos para as obras custeadas pela Unio. Desde ento,
o Sinapi vem sendo definido como a referncia de preos da Administrao Federal. Salienta-
se tambm o cuidado do legislador em no ser inflexvel na fixao de um preo mximo para
a contratao de obras. Em todas as LDO editadas a partir de 1999, h expressa previso de
contratao de obras a preos acima daqueles estabelecidos no referencial, desde que em
condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico circunstanciado, aprovado
pela autoridade competente.
A partir dos comandos da LDO, o TCU exerceu papel fundamental no
aperfeioamento dos sistemas de referncia de custos, como se depreende do trecho a seguir
transcrito do voto do Relator prolatado no Acrdo n 1469/2005- TCU- Plenrio:
71. Os resultados acima expostos evidenciam o elevado custo de obras
pblicas como a principal vertente a ser atacada. Com efeito, nas 271
fiscalizaes realizadas in loco, registraram-se 32 ocorrncias de sobrepreo
(maior nmero de ocorrncias), e 17 de superfaturamento, perfazendo cerca
de 21% do total de 228 IG-P identificadas. Esse fato demonstra a
necessidade de empreender aes para dotar a administrao pblica de
instrumental eficiente para a anlise do custo de suas obras, restringindo
esses custos aos limites do mercado.
Salienta-se que a atuao do TCU no se limitou a determinar aos rgos a
implantao de sistemas referenciais de custos, o Tribunal tambm acompanhava a adequao

17
Art. 71. Os custos unitrios de obras executadas com recursos dos oramentos da Unio, relativas construo
de prdios pblicos, saneamento bsico e pavimentao, no podero ser superiores ao valor do Custo Unitrio
Bsico - CUB - por m, divulgado pelo Sindicato da Indstria da Construo, por Unidade da Federao,
acrescido de at trinta por cento para cobrir custos no previstos no CUB.

53
desses referenciais para melhor balizar a contratao das obras, como se verifica em outro
trecho do mesmo acrdo citado anteriormente:
Entretanto, os instrumentos atualmente disponveis precisam ser
aprimorados, seno vejamos:
- SINAPI - Sistema Nacional de Pesquisas de Custos e ndices da
Construo Civil, da Caixa Econmica Federal, abrangendo basicamente
edificaes e saneamento. Embora as ltimas LDO contenham determinao
expressa para que o sistema abranja outros segmentos - rodovias, ferrovias,
hidrovias, portos, aeroportos, barragens, irrigao, linhas de transmisso -,
na prtica, o SINAPI continua como h cinco anos, ou seja, no ampliou sua
base de dados.
- SICRO - Sistema de Custos Rodovirios do Departamento Nacional de
Infra-estrutura de Transportes - DNIT, versando sobre custos de rodovias
(terraplenagem, drenagem, pavimentao, obras de arte correntes, obras de
arte especiais). Trabalhos realizados ultimamente no Tribunal tm
identificado oportunidades de melhoria, como estudos atualizados para
coeficientes de produtividade de equipamentos, insero de novos servios
de modo a adequ-los s novas tecnologias de construo, entre outras.
- Obras Hdricas - Diversos rgos no disponibilizam suas composies de
custo para serem utilizadas como referncias nas licitaes que promovem.
Diferente o caso do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas -
DNOCS, que, atendendo a determinao do Tribunal, refez seu sistema de
custos e passou a disponibiliz-lo na internet.

Destaca-se que, ao atuar no exame dos referenciais de custo de obras, o TCU

tambm especializou seu corpo tcnico e, por conseguinte, aumentou a qualidade dos
trabalhos, como possvel notar nas determinaes contidas no voto referente ao Acrdo n
178/2005- TCU- Plenrio, abaixo transcrito:
(...)
Ora, no basta que o referido sistema seja implementado se no
houver meios de garantir a atualizao constante de suas informaes,
dadas as dificuldades inerentes capacidade administrativa dos
setores envolvidos. E exatamente nesse sentido que j havia sido
determinado, na alnea I-b da Deciso 1.017/2001-P, que essa
autarquia promovesse as condies necessrias manuteno do
servio, incluindo recursos humanos e materiais
72. Preocupada com essa questo, a Secob dever inserir entre suas
prioridades a realizao de auditorias operacionais nos principais
sistemas de custos de obras pblicas ora disponveis, com o objetivo
de diagnosticar a situao atual, levantar as deficincias e propor as
correspondentes correes.

A seguir, ser examinado o segundo aspecto positivo indicado, qual seja a

possibilidade de suspenso da execuo fsica- financeira e oramentria das obras.
4.4.1.2. Previso de suspenso da execuo fsica- financeira e oramentria da
obra

54
 Os entrevistados atriburam boa parte do xito do modelo de fiscalizao de obras
previso de bloqueio dos recursos oramentrios de obras com indcios de irregularidades
graves. Apesar de o comando ter sido indicado como possvel fator de desgaste da imagem
institucional, os entrevistados foram unnimes em indicar o dispositivo como crucial ao
sucesso do modelo de fiscalizao de obras e controle dos gastos pblicos. Ainda que existam
nus na aplicao do dispositivo, todos os entrevistados destacaram a importncia de ser
mantido na norma essa possibilidade de paralisao dos empreendimentos, pois os ganhos
obtidos na aplicao da norma superariam um suposto desgaste de imagem da instituio.
Segundo servidor do TCU entrevistado, a paralisao das obras uma das medidas
fortes que d fora ao modelo porque os gestores entenderam que acabou a era dos artifcios para
ampliar prazos processuais, porque houve uma inverso do nus da prova quem aplica tem que
aplicar bem se no aplicar bem, vai ter seu recurso paralisado (...).
Outro entrevistado lembra que o caso TRT-SP pode ser considerado emblemtico,
pois, naquele momento (1999), se questionou o Congresso pelo fato de a obra ter continuado a
receber recursos oramentrios quando o TCU j havia detectado indcios de desvios de
verbas h pelo menos dois anos. Aps o caso das obras do TRT-SP, o Congresso passou a
adotar um posicionamento mais rgido em relao alocao de recursos oramentrios para
obras com indcios de irregularidades graves.
Um dos principais mritos atribudos medida se refere mudana de postura dos
rgos fiscalizados e empresas interessadas em relao a irregularidades detectadas nas
fiscalizaes do TCU. Gestores e empresas passaram a ter a iniciativa de buscar a soluo dos
problemas, fato que no ocorria at o bloqueio dos recursos oramentrios, quando as
preferiam esperar o julgamento de processos, que levavam por vezes anos, a sanar as
irregularidades identificadas pelas equipes de auditoria. O relato de servidor do TCU a seguir
transcrito ilustra a questo:
(concordo com a paralisao das obras) pela efetividade da medida. As
prprias empreiteiras passaram a ter maior interesse em resolver os
problemas identificados para poder liberar os recursos bloqueados, fato que
no ocorria quando o TCU utiliza os mecanismos previstos na Lei Orgnica,
como audincia e citao.

Observa-se que esse comando j havia sido mencionado pelos entrevistados nos
subitens 4.2 e 4.3, por ocasio do levantamento dos pontos fortes e fracos do modelo. Naquele
momento, o comando foi apontado como causa para se aumentar a eficcia das determinaes
do TCU e evitar o desperdcio dos recursos, como tambm a ele foi atribudo o nus de causar

55
desgastes no relacionamento institucional do TCU com governos federais, rgos estaduais e
municipais. A paralisao de obras ainda foi apontada como causa de um possvel desgaste da
imagem do Tribunal junto sociedade, em funo de notcias veiculadas na imprensa.
Quanto a este aspecto, um dos entrevistados assim se manifestou:
Existe uma linha que fala que paralisar recursos penalizar a sociedade, mas
esse um argumento falacioso porque se voc no paralisa uma obra que
tem problema a obra se paralisa automaticamente. As pessoas pensam que se
o TCU no paralisar, a obra vai ser concluda e depois vai se apurar o dbito,
mas no essa a realidade das 2000 obras inacabadas... se voc no
paralisar, a obra no vai se acabar por mgica e a voc vai ter dois
problemas a obra paralisada e o esqueleto branco que no serve para nada
(...) Essa metodologia uma segurana at mesmo para o executivo que
deseja ver as obras concludas, mas se no houvesse esse trabalho do
Tribunal, metade destas obras teriam problemas bem mais srios e
insolveis. O que o tribunal tem procurado fazer identificar estes
problemas no comeo e to logo identificados sugerir ao Congresso a
paralisao (...)

Observa-se que, apesar de o comando ser indicado como possvel fator de

desgaste da imagem institucional, os entrevistados foram unnimes em indic-lo como
aspecto positivo da LDO e crucial ao sucesso do modelo de fiscalizao de obras e controle
dos gastos pblicos, conforme relato de servidor do TCU:
O suposto desgaste da imagem do Congresso Nacional decorrente de uma
paralisao compensado pela efetividade da medida ao evitar o desperdcio
de recursos pblicos.

Os servidores do Congresso tambm concordam que a paralisao das obras deve

ser mantida at o saneamento de irregularidades, pois esta medida se mostrou eficaz no
combate ao desperdcio e desvios de recursos pblicos destinados a obras.
Ainda com relao ao alegado nus ocasionado pela suspenso das obras,
servidores do TCU entendem que j houve uma evoluo no sentido de se paralisar as obras
somente em casos extremos, como se observa nos relatos seguintes:
O TCU como um todo (tcnicos e autoridades) j amadureceu
bastante no sentido de saber que preciso ser muito criterioso para se
paralisar uma obra. O Tribunal pode ter cometido excessos at chegar
a esse nvel de conscincia, inclusive na questo das cautelares, que j
foi uma tentativa de evitar paralisaes indevidas... Hoje em dia, o
TCU s paralisa obras em casos extremos.
Alm disso, quatro servidores do TCU reforaram o fato de o Tribunal buscar
medidas alternativas antes de recomendar a paralisao das obras ao Congresso, como
reteno cautelares ou cartas de fiana bancria, conforme relato de servidor do TCU:
O Tribunal vem procurando adotar medidas alternativas para que se
paralise as obras em casos extremos, quando for materialmente

56
 relevante. O TCU vem utilizando a reteno cautelar dos valores que
esto sendo discutidos. Outra medida a apresentao de fiana
bancria pela empresa no valor que estaria sendo apontado pelo TCU
prejuzo ao errio.

A seguir passa-se apresentao e discusso dos dados referentes aos aspectos

negativos de dispositivos da LDO.
4.4.2. Aspectos negativos da LDO
Com relao aos aspectos negativos da LDO, utilizou-se o mesmo mtodo de
coleta de dados empregado no levantamento dos aspectos positivos. Portanto, foram
realizadas entrevistas com base no roteiro que integra o Apndice A.
Os entrevistados no identificaram aspectos negativos na LDO. Apenas
ressaltaram que alguns pontos da Lei tiveram de ser ajustados ao longo dos anos como forma
de corrigir eventuais distores detectadas nos dispositivos, ou para melhor atender as
necessidades do Congresso ou mesmo viabilizar a atuao do TCU.
Como exemplo de ajustes realizados para corrigir distores na legislao, cita-se
que at a LDO 2000, as paralisaes de obras alcanavam todo o Programa de Trabalho- PT,
pois o TCU no indicava ao Congresso a que contrato do PT se referiam as obras com
indcios de irregularidade grave. Como resultado, havia paralisaes indevidas de obras.
Contudo, essa distoro foi corrigida com a aprovao da Lei n 9995/00, na qual foi inserida
dispositivo que passou a exigir do TCU o fornecimento das informaes detalhadas por
contrato.

4.5. Principais problemas e dificuldades operacionais

Nas entrevistas realizadas, tambm buscou-se identificar os principais problemas
e dificuldades operacionais enfrentados pelo TCU e Congresso para cumprir as determinaes
da LDO. Conforme mencionado no captulo 3, para levantar tais informaes, foram
formuladas perguntas com base no roteiro de entrevistas que compe o Apndice A.
Com a finalidade de discriminar as percepes dos servidores do Tribunal de
Contas da Unio e do Congresso Nacional, primeiramente sero examinados os resultados
relativos s respostas de servidores do TCU. Em seqncia passa-se a abordar o ponto de vista
de servidores do Congresso sobre os problemas e dificuldades operacionais do modelo.

4.5.1. Percepo servidores do TCU entrevistados

57
 Os servidores do TCU entrevistados apontaram os seguintes problemas ou
dificuldades de ordem operacional para o cumprimento dos comandos da LDO:
- ausncia de um cadastro geral de obras;
- dificuldades do TCU em atender os prazos legais estabelecidos;
- dificuldades do TCU em manter um alto padro de qualidade nos trabalhos
encaminhados ao Congresso.
Nos subitens seguintes, sero detalhadas as razes que levaram os entrevistados a
indicar tais problemas e dificuldades, acompanhada da correspondente discusso.

4.5.1.1. Cadastro Geral de Obras

O fato de no existir um cadastro de abrangncia nacional, que rena todos os
dados referentes s licitaes e aos contratos das obras pblicas, foi identificado por dois
entrevistados como um problema grave enfrentado na fiscalizao de obras. Essa limitao
dificulta o trabalho dos rgos de fiscalizao que precisam se submeter a uma jornada de
consultas e pesquisas em sistemas informatizados e em leis oramentrias para levantar dados
e informaes que possam ser teis aos trabalhos de fiscalizao.
Primeiro, necessrio garimpar no Oramento geral da Unio informaes sobre
as obras que tiveram recursos oramentrios alocados no perodo. Depois, selecionada uma
determinada obra, os rgos de controle necessitam recorrer ao Sistema Integrado de
Administrao Financeira do Governo Federal- Siafi para obter informaes sobre a execuo
financeira e oramentria da obra. Por fim, se desejam conhecer dados da execuo dos
contratos, os rgos de controle devem acessar o Siasg 18 e/ou o Siconv19. Nesse instante,
surge mais uma limitao aos trabalhos. Apesar de a LDO 20, ano aps ano, determinar que os

18
Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais
19
Sistema de Gesto de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parcerias
20
Art. 19. Os rgos e entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social devero
disponibilizar no Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais - SIASG e no Sistema de Gesto de
Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parcerias - SICONV, respectivamente, informaes referentes aos
contratos e aos convnios firmados, com a identificao das respectivas categorias de programao.
1 Os convnios, contratos de repasse ou termos de parceria, celebrados a partir de 1o de julho de 2008,
devero ser registrados, executados e acompanhados no SICONV.
2 Os rgos e entidades que decidirem manter sistemas prprios de controle de convnios, acordos, ajustes ou
instrumentos congneres, celebrados at 30 de junho de 2008, e de contratos devero providenciar a
transferncia eletrnica de dados para o SIASG, mantendo-os atualizados mensalmente.
3 O concedente dever manter atualizados e divulgar na internet os dados referentes execuo fsica e
financeira dos contratos, cujo valor seja superior ao limite estabelecido no art. 23, inciso I, alnea a, da Lei no
8.666, de 21 de junho de 1993, celebrados pelo convenente no mbito dos convnios, acordos, ajustes ou
instrumentos congneres, firmados at 30 de junho de 2008, podendo a referida atualizao ser delegada ao
convenente.
4 O pagamento dos bens e servios contratados diretamente pelos rgos e entidades dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, no mbito dos Oramentos Fiscal e da Seguridade

58
rgos e entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social devero
disponibilizar nesses sistemas informaes referentes, no que couber, aos contratos e aos
convnios firmados, at hoje essa norma no plenamente cumprida. Muitos rgos
simplesmente deixam de cadastrar essas informaes.
Um dos entrevistados demonstrou grande preocupao com o fato de nenhuma
dos nveis de governo possuir um cadastro das obras pblicas iniciadas e daquelas em
andamento. Lembra que hoje, passados mais de treze anos das concluses dos trabalhos da
Comisso Temporria das Obras Inacabadas do Senado, ainda no se sabe quantas obras
inacabadas o pas possui, o que considera muito grave.
Esses entrevistados acreditam que grande parte desses problemas se resolveria
com a construo de um cadastro geral de obras, no qual fossem reunidas e agregadas todas as
informaes relativas execuo fsica, financeira e oramentria dos contratos de obras. A
necessidade de o cadastro ser nacional se justifica pelo expressivo volume de transferncias
de recursos do Governo Federal para os governos estaduais e municipais para execuo de
diversos tipos de obras.
A propsito, a proposta de criao de um cadastro geral de obras j foi apreciada
no mbito do Acrdo n118/2007- TCU- Plenrio, cujo trecho do voto do Relator a seguir
transcrito, pois resume a importncia do tema.
47. Considero que a instituio do cogitado Cadastro consiste em
uma providncia urgente e imprescindvel. O prprio Governo j
anuncia a criao de um sistema especfico para controlar as obras
executadas mediante convnios com estados e municpios, conforme
reportagem publicada na Folha de So Paulo de 28 de maio deste ano,
sob o ttulo Unio decide criar sistema de controle de obras
conveniadas. Contudo, a proposio que ora trago considerao dos
meus ilustres pares vai alm, e pretende ser um sistema de
acompanhamento de todas as obras pblicas custeadas com verbas
da Unio, seja mediante execuo direta, seja mediante execuo por
estados e municpios, via convnios.
(...)
51. Ademais, o sistema que vier a ser criado, nos moldes ora
preconizados, permitir a fiscalizao mais completa dos rgos
repassadores em relao aos convnios firmados com estados e
municpios, na medida em que induzir uma padronizao da
metodologia de gerenciamento da execuo das obras realizadas com a
transferncia de recursos federais.

Social, depender de prvio registro dos respectivos contratos no SIASG, ou nos sistemas prprios, devendo,
neste ltimo caso, ser efetuada a transferncia eletrnica de dados na forma do 2o deste artigo.
5 As entidades constantes do Oramento de Investimento devero providenciar a transferncia eletrnica de
dados relativa aos contratos firmados para o SIASG, de acordo com normas estabelecidas pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.

59
 Diante do exposto, no voto acima reproduzido, o TCU exarou a seguinte
determinao ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por meio do Acrdo n
118/2007- TCU -Plenrio:
9.1.1. implemente um sistema de informaes para registro de dados
das obras pblicas executadas com recursos federais que consubstancie
um Cadastro Geral de Obras e permita o controle e acompanhamento
dos empreendimentos, bem como a ampla consulta pela sociedade;

Ainda no subitem 9.5.321 do mesmo Acrdo, o TCU sugeriu ao Congresso a

incluso de dispositivo na LDO que estabelecesse a necessidade de implantao do referido
Cadastro Geral de Obras.
As LDO referentes aos exerccios de 2008 e 2009, editadas aps o referido
Acrdo, no contemplaram as sugestes encaminhadas pelo Tribunal, relativas criao do
Cadastro Geral de Obras. Assim sendo, a efetiva implementao deste cadastro depender do
cumprimento da determinao do TCU por parte do Ministrio do Planejamento, que ainda
no foi atendida. Contudo, no prprio Acrdo n 1188/2007, j foi prevista a realizao de
monitoramento para acompanhar o cumprimento das determinaes ali contidas.

4.5.1.2. Prazos estabelecidos na LDO

Todos os servidores do TCU entrevistados (cinco) registraram que o TCU
enfrenta certa dificuldade para cumprir os prazos estabelecidos na LDO. No entanto, a
maioria enxerga essa questo com naturalidade, uma vez tratar-se de relacionamento que
envolve uma instituio eminentemente tcnica com outra poltica, que trabalha com prazos
improrrogveis e sob a intensa vigilncia da opinio pblica. Nesse aspecto, a principal
dificuldade apontada pelos entrevistados para o cumprimento dos prazos estabelecidos na
LDO se relaciona carncia de servidores especializados no TCU para fazer frente ao grande
nmero de obras a serem fiscalizadas.
Segundo informaes prestadas por dois entrevistados, estudos da Secretaria de
Obras do TCU- Secob revelaria uma carncia de cerca de 70 tcnicos na rea de obras para
atender as necessidades do Congresso. Um dos entrevistados ainda alerta que o quadro pode
se agravar caso sejam confirmados os investimentos previstos no Plano de Acelerao do
Crescimento- PAC. Esses entrevistados demonstraram preocupao com a poltica de

21
Acrdo 1188/2007- TCU Plenrio. 9.5 sugerir ao Congresso Nacional que: (...)
9.5.3. quando da aprovao das Leis de Diretrizes Oramentrias para os prximos exerccios, estabelea a
necessidade de implementao e utilizao, por parte da Administrao Pblica, do Cadastro Geral de Obras de
que trata o subitem 9.1.1 deste Acrdo;

60
alocao de recursos humanos do TCU, pois o Congresso Nacional teria autorizado o
aumento de quinhentas novas vagas para o quadro de servidores do Tribunal e, no entanto, o
nmero de fiscalizaes de obras foi reduzido significativamente. No teria havido uma
contrapartida do TCU, no sentido de reservar parte dessas vagas para primar pela quantidade e
qualidade das informaes de obras encaminhadas ao Congresso.
Um dos entrevistados defende que o Congresso Nacional poderia fornecer um
maior prazo ao TCU para entrega dos trabalhos, o que permitiria um exame mais aprofundado
pelas equipes de fiscalizao. Passar, por exemplo, a entrega dos relatrios de setembro para
novembro. No entanto, esta possibilidade j teria sido rechaada por tcnicos do Congresso,
pois este prazo j seria o limite para que os relatrios do TCU pudessem ser analisados com
detido antes da aprovao da Lei Oramentria.

4.5.1.3. Padro de qualidade dos trabalhos

A dificuldade em se manter um padro de qualidade satisfatrio foi apontada
como um problema enfrentado pelo Tribunal no mbito do atendimento da LDO. A principal
causa desse problema seria o fato de o TCU enviar a campo equipes desbalanceadas. Por
exemplo, ainda comum a realizao de auditorias de obras com equipes formadas apenas
por servidores com formao em direito, economia, nutrio, ou em qualquer outra rea que
no a engenharia civil. Por outro lado, algumas equipes so compostas por engenheiros civis
com alta capacitao e experincia em auditorias de obras. Como resultado, determinados
trabalhos eram elaborados com qualidade satisfatria, enquanto outros ficavam bem abaixo do
esperado.
Alguns entrevistados consideram que o TCU vem tomando providncias para
mitigar esse problema, mesclando as equipes de fiscalizao, de modo a incluir, na mesma
equipe, servidores com alta capacitao tcnica com outros com menos experincia e
conhecimento do assunto. Dessa forma, espera-se transferir conhecimento e alcanar um
futuro nivelamento dos trabalhos.
Outra parte dos entrevistados considera que o reduzido nmero de servidores
capacitados e lotados atualmente na Secob22 muito pequeno para possibilitar que sempre a
fiscalizao conte com a presena ou o apoio tcnico de um servidor da Secob. Ademais, no
passado j havia sido feito uma tentativa de mesclar as equipes, mas o resultado no foi

22
Secretaria de Obras e Patrimnio da Unio

61
satisfatrio no que diz respeito transferncia de conhecimento para os servidores no
especializados.
Dois entrevistados lembram da carncia de pelo menos setenta analistas para
atender os comandos da LDO em termos de quantidade e de qualidade das informaes
prestadas.
Quanto s referidas dificuldades, os resultados indicam que ambas so originadas
pela carncia de servidores especializados em auditoria de obras. Esse problema j havia sido
apontado no voto proferido no mbito da Deciso Plenria n 659/1998, por meio da qual
foram apreciados os relatrios de levantamento de auditorias do ano de 1998:
(...) A exemplo do ocorrido em anos anteriores, o Tribunal, devido
notria carncia de pessoal e a exigidade do prazo estabelecido para
remessa das informaes, teve de empreender considerveis esforos
para desempenhar a misso que lhe foi atribuda. No obstante essas
dificuldades, no corrente exerccio, tambm foram mobilizados mais
de duas centenas de servidores para execuo dos trabalhos relativos
aos dois incisos do art. 79 da Lei n 9.692/98, sendo possvel at
mesmo acrescer em 15% o universo de obras fiscalizadas, passando
de 96 obras em 1997 para 110. Contudo, preciso buscar frmulas
que permitam atender ao Congresso Nacional sem comprometer o
exerccio das demais competncias constitucionais atribudas ao
Tribunal no art. 71 da Carta Magna.

Naquele momento eram muito pertinentes as preocupao registradas no voto do

Relator, pois o TCU sofria de extrema carncia de servidores. Atualmente, ainda
questionvel se o quadro de servidores do TCU suficiente ao cumprimento a contento de
todas suas atribuies, no entanto, tal questo no ser examinada no mbito deste trabalho.
Sem avaliar as efetivas necessidades de pessoal do TCU, fato que desde o julgamento da
Deciso Plenria n 659/1998, a Corte de Contas j realizou cerca de oito concursos pblicos.
Ingressaram nos quadros da instituio cerca de quinhentos novos servidores. Por sua vez, o
nmero de obras fiscalizadas reduziu consideravelmente de 2002 para 2008. Apesar de todos
esses fatores, com base nas entrevistas, percebe-se que as queixas sobre os prazos e a
necessidade de tcnicos especializados em auditoria de obras ainda permanece.
A partir do relato de alguns dos entrevistados, infere-se a possibilidade de a
dificuldade se relacionar poltica de alocao de recursos humanos no TCU. Dos quinhentos
analistas admitidos em concursos, apenas trinta e cinco foram lotados na secretaria
especializada em obras, a Secob. Na verdade, esses novos analistas apenas repuseram a sada
de servidores da unidade de modo que no houve aumento da lotao prevista para a Secob. A
carncia de servidores na secretaria de obras hoje seria de cerca de 70 analistas. O concurso

62
realizado no segundo semestre de 2008 no reservou nenhuma vaga para especialistas em
auditorias de obras.
Portanto, no que se refere s dificuldades enfrentadas pelo TCU no atendimento
de prazos e da qualidade nos trabalhos de fiscalizaes de obra, os dados acima expostos
indicam uma grande possibilidade de que tais dificuldades estejam associadas poltica de
alocao de recursos humanos do TCU.

4.5.2. Percepo dos servidores do Congresso

Os servidores do Congresso entrevistados apontaram a ambigidade nas
deliberaes do TCU e uma lentido na apreciao de alguns processos do TCU como as
principais dificuldades concernentes operao do modelo.

4.5.2.1. Ambigidade nas decises do TCU

Segundo trs servidores do Congresso, o fato de o TCU frequentemente
encaminhar CMO deliberaes de carter ambguo representa uma dificuldade operacional
do modelo. Em tais deliberaes, o Tribunal no se posiciona de modo claro se o
prosseguimento da obras recomendvel ou no, do ponto de vista tcnico. Os entrevistados
consideram que houve pequenos avanos em relao a este aspecto no decorrer dos anos, mas
o TCU ainda permanece a encaminhar decises ambguas CMO, o que dificulta o
posicionamento do Congresso em relao continuidade de algumas obras.
De fato, ao examinar o texto das leis de diretrizes oramentrias editadas desde
1997, possvel perceber a preocupao do Congresso em exigir do TCU um claro
posicionamento acerca da necessidade de suspenso das obras. At o ano de 2002, a LDO se
limitava a relacionar as informaes de interesse do Congresso a serem encaminhadas pelo
TCU. A partir de 2003, foi introduzido comando que passou a exigir do TCU um
pronunciamento expresso sobre a paralisao cautelar da obra, como se verifica no texto do
Inciso III, 1, do art. 94 da Lei 10704/2003 (LDO 2004) a seguir transcrito:
1o Das informaes referidas no caput23 constaro, para cada obra
fiscalizada, sem prejuzo de outros dados considerados relevantes pelo
Tribunal:
III - a classificao dos eventuais indcios de irregularidades identificados,
de acordo com sua gravidade, bem como o pronunciamento expresso, na

23
Art. 87. O Tribunal de Contas da Unio enviar Comisso Mista de que trata o art. 166, 1o, da
Constituio, at 30 (trinta) dias aps o encaminhamento da proposta oramentria pelo Poder Executivo,
informaes recentes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal, da
seguridade social e de investimento, inclusive na forma de banco de dados.

63
 forma do 5o, in fine, deste artigo, acerca da paralisao cautelar da obra,
com fundamento no art. 93, 2o, desta Lei;

Com o advento da LDO 2006 (Lei 11178/2005), foi inserido na lei dispositivo que
exige celeridade na apreciao dos processos de obras no TCU, bem como se refora a
necessidade de o Tribunal se manifestar expressamente sobre a convenincia da continuidade
das obras, informando se as irregularidades apontadas inicialmente se confirmam e se h
riscos de dano ao errio caso seja autorizada a continuidade das obras.
7o Os processos que tenham por objeto o exame de obras ou servios nos
quais foram constatados indcios de irregularidades graves sero instrudos e
apreciados prioritariamente pelo Tribunal de Contas da Unio, com vistas a
garantir deciso que indique, de forma expressa, se as irregularidades
inicialmente apontadas foram confirmadas e se o empreendimento
questionado poder ter continuidade sem risco de prejuzos ao errio, no
prazo de at seis meses contado da comunicao prevista no 5o do art. 105
desta Lei.

Depreende-se que a insero dos dispositivos acima mencionados foi uma

tentativa do Congresso de evitar que o TCU encaminhasse deliberaes ambguas sobre a
paralisao cautelar das obras, como ocorria at ento. No entanto, as declaraes de
servidores do Congresso entrevistados indicam que o problema no foi inteiramente
solucionado.

4.5.2.2. Lentido na apreciao dos processos pelo TCU

A lentido por parte do TCU na apreciao dos processos outro problema
operacional identificado por servidores do Congresso. Embora a Lei determine que o Tribunal
de Contas deva inicialmente encaminhar as informaes com base em indcios de
irregularidades, em um segundo momento, o TCU deve se manifestar conclusivamente acerca
da confirmao ou saneamento das irregularidades. Este julgamento deve ser o mais clere
possvel, a fim de no haja paralisaes prolongadas de obras cujos indcios detectados no
venham a se confirmar quando do exame de mrito pelo corpo de Ministros TCU. No entanto,
servidores do Congresso afirmam que o Tribunal no aprecia tais processos com a devida
celeridade. Muitas vezes, passam-se anos at que o TCU venha a julgar um processo referente
a obra j paralisada pelo Congresso.
Observa-se que essa percepo tambm foi dividida por dois servidores do TCU
entrevistados. Eles concordam que o Tribunal poderia adotar medidas para priorizar e tornar
mais gil a apreciao de processos que envolvam paralisao de obras, embora afirmem j

64
ter ocorrido uma evoluo nos ltimos dez anos no tempo de apreciao dos processos de
obras dentro do TCU.
Por outro lado, um terceiro entrevistado, servidor do TCU, considera complexo o
Tribunal alterar esta situao, pois, muitas vezes, a apreciao dos processos no depende
apenas de providncias internas do TCU para priorizar a instruo e julgamento dos
processos. Existem casos em que o gestor ou empresas responsveis no entregam os
elementos de defesa ou mesmo se recusam a adotar as medidas determinadas pelo TCU, com
o intuito de adiar o julgamento do processo.
Observa-se que, desde 2003, o Congresso passou a sinalizar ao TCU a
necessidade de apreciao em carter de urgncia dos processos de obras paralisadas, como
dispe o art. 86 da Lei 10524/2002- LDO 2003,
8o Os processos em tramitao no Tribunal de Contas da Unio que
tenham por objeto o exame de obras ou servios mencionados neste artigo
sero instrudos e apreciados prioritariamente, adaptando-se os prazos e
procedimentos internos, para o exerccio de 2003, de forma a garantir essa
urgncia.

Com base nas informaes e dados levantados, percebe-se que os mecanismos

introduzidos na lei para conferir agilidade aos processos de obras no esto surtindo o efeito
desejado segundo entendimento da maioria dos servidores do Congresso e na viso de alguns
servidores do TCU. Por outro lado, h evidncias no sentido de que a lentido na instruo de
tais processos pode estar associada ao rito processualstico do TCU. Alguns responsveis
estariam se valendo do direito ampla defesa e ao contraditrio de maneira abusiva,
retardando a apreciao dos julgados. No presente trabalho, no foi possvel aprofundar o
exame dessa relevante questo que interfere diretamente no bom funcionamento do modelo de
fiscalizao de obras. Assim sendo, sugere-se que o estudo dessa questo seja realizado em
futuras pesquisas relacionadas ao tema fiscalizao de obras pblicas.

4.6. Avanos na fiscalizao de obras

Analisa-se, a seguir, se houve avanos na fiscalizao de obras a partir da
implantao do atual modelo de atuao conjunta envolvendo TCU e Congresso Nacional.
Inicialmente foram coletadas as percepes de tcnicos das duas instituies por
meio de entrevistas realizadas com base no roteiro que integra o Apndice A. Alm disso,
realizou-se pesquisa documental destinada a buscar dados relacionados, principalmente, aos
seguintes pontos:
- n de obras fiscalizadas;
65
 - volume de recursos fiscalizados;
- resultados das fiscalizaes (n de obras com indcios de irregularidades, tipos de
irregularidades detectados, benefcios gerados, entre outras informaes relevantes).

4.6.1. Percepo dos servidores do TCU e do Congresso Nacional

De uma maneira geral, os entrevistados, avaliam que houve um significativo
avano na fiscalizao dos recursos destinados a obras em funo do modelo de atuao
conjunta adotado. Consideram que o modelo evita o desperdcio de recursos pblicos,
principalmente em razo de os responsveis buscarem o saneamento das irregularidades, fato
que s passou a ocorrer depois de ser efetivamente implementado o mecanismo de bloqueio
de alocao de recursos a obras com indcios de irregularidades graves, previsto na LDO.
Os entrevistados ainda citaram outros exemplos de avanos pontuais na
fiscalizao de obras decorrentes da implantao do modelo, a saber:
- aperfeioamento das referncias de preos;
- a melhoria na qualidade dos trabalhos do TCU;
- melhoria na gesto administrativa dos rgos nos contratos de
obras.

4.6.1.1. Aperfeioamento das referncias de preos

No que diz respeito ao aperfeioamento das referncias de preos, os

entrevistados recordam que, antes da implantao do modelo, os oramentos-base dos
processos licitatrios eram muito precrios e no retratavam a realidade dos custos de
mercado. Isso dava margem contratao de obras com sobrepreo. A partir da introduo de
dispositivos na LDO que definiam a referncia de preos a ser utilizada pela Administrao,
ocorreu um aperfeioamento dos sistemas de preos, e, por conseguinte, os oramentos-base
passaram a se aproximar dos custos de mercado, o que reduziu a possibilidade de contratao
de obras com sobrepreo. Lembra-se que esse assunto j foi discutido no subitem 4.4.1.1, ao
se examinar os aspectos positivos da LDO.

4.6.1.2. Aperfeioamento da qualidade dos trabalhos do TCU

Quanto evoluo na qualidade tcnica dos trabalhos apresentados pelo Tribunal
ao Congresso, os servidores do TCU entrevistados foram unnimes em considerar que houve
significativa melhora desde a implantao deste modelo de fiscalizao de obras.

66
 A necessidade de atender o Congresso Nacional com informaes precisas,
envolvendo questes de elevada complexidade tcnica e um grande nmero de obras, levou o
TCU a criar uma secretaria especializada em auditoria de obras- Secob.
Igualmente, o TCU passou a investir na qualificao de tcnicos para fiscalizar
obras. Um exemplo disso foi a realizao de dois concursos pblicos, nos anos de 2005 e
2007, em que foram exigidos conhecimentos especficos na rea de auditoria de obras. Como
conseqncia desta especializao, houve um aperfeioamento tcnico dos trabalhos
realizados pelo TCU na fiscalizao de obras.
Por fim, a prpria rotina de fiscalizaes anuais de obras, em quantidade
significativa, fez com que o corpo tcnico adquirisse experincia ao longo dos anos e tambm
aperfeioasse a qualidade individual dos trabalhos.

4.6.1.3. Melhoria na gesto administrativa dos rgos

Dois entrevistados servidores do TCU mencionaram que o modelo de fiscalizao
de obras promoveu melhorias na gesto de rgos da Administrao. Isso teria ocorrido pelo
fato de a atuao do Tribunal no se restringir deteco de problemas. Alm de buscar a
correo de irregularidades e falhas na licitao e contratao de obras, o Tribunal tambm
teria atuado de maneira pedaggica, orientando os entes fiscalizados por meio de
determinaes, com a finalidade de evitar a ocorrncia de problemas futuros.

Um dos entrevistados cita como exemplo desse aperfeioamento da gesto, o fato

de o DNIT ter evoludo tremendamente nos ltimos anos, passando a alterar seus
normativos internos para cumprir as determinaes do TCU e da LDO. Recentemente, o
DNIT passou a expedir orientaes internas com base nessas determinaes a fim de evitar
futuros problemas com o Tribunal nas obras sob sua responsabilidade. Na mesma linha,
lembra o entrevistado que o Ministrio dos Transportes editou recente Instruo Normativa
para convnios que se assemelha a uma consolidao das determinaes do TCU ao longo dos
ltimos anos, o que demonstraria o interesse de determinados rgos em aprimorar os seus
atos de gesto e controle internos.

Observa-se que no mbito deste trabalho no ser possvel aprofundar o estudo

sobre possveis melhorias nos atos de gesto dos rgos da administrao em funo da
atuao do TCU, pois seria necessrio realizar ampla e especfica pesquisa que fugiria os
objetivos deste trabalho. Dessa forma, ser examinado somente o caso do DNIT, rgo citado

67
anteriormente como exemplo de melhoria administrativa, para tentar confirmar com outros
dados o aperfeioamento na gesto do rgo percebida pelo entrevistado.
A tabela 2 apresenta a evoluo dos indcios de irregularidades graves que
recomendam a paralisao das obras (IGP) detectados nas obras do DNIT nos ltimos seis
anos.

Qt. Qt. Fisc. % de

Fiscobras
(Ano)
Fisc. c/IGP IG-P
2008 58 25 43%
2007 115 38 33,04%
2006 164 56 21,60%
2005 131 39 29,80%
2004 91 38 41,70%
2003 121 40 33%
Tabela 02- Nmero de indcios de irregularidades
graves detectados em obras do DNIT
Fonte: Relatrios do Fiscobras

Percebe-se que, de 2004 para 2006, houve uma reduo significativa no

percentual de IGP detectados nas obras do DNIT, passou de 41,70% para 21,60%. No entanto,
em 2008, esse percentual chega a 43%, superando a situao encontrada em 2004.
Por outro lado, no h como concluir por uma piora na gesto do rgo a partir
desses nmeros, pois o aumento no nmero de IGP no ano de 2008 pode estar relacionado a
um aperfeioamento nos critrios de seleo de obras do TCU, conforme ser analisado nos
subitens 4.6.2.1, 4.6.2.2.1 e 4.6.2.3.
Observa-se que, em 2008, houve uma significativa reduo no nmero de obras
fiscalizadas, superior a 50% em relao aos demais anos. Dessa forma, o aumento de IGP
pode estar associado a um critrio de seleo de obras que envolvesse maior risco de se
encontrar irregularidades, ou seja, pode ter se optado por fiscalizar um nmero menor de
obras que representasse maior risco de danos.
Assim sendo, torna-se necessrio um exame mais aprofundado do assunto para
que se permita fazer correlaes entre a melhoria da gesto do rgo e o nmero de IGP
detectados nas fiscalizaes. recomendvel que em tal estudo se acompanhe a evoluo do
nmero de IGP nos prximos anos para avaliar, inclusive, os efeitos do critrio de seleo de
obras no nmero de indcios detectados, e assim entender o ocorrido no ano de 2008.

68
 Embora no tenha sido possvel confirmar com nmeros a melhoria na gesto do
DNIT, o fato que o TCU proferiu nos ltimos anos uma grande quantidade de
determinaes autarquia para evitar que falhas viessem a ocorrer, ou a se repetir, em futuros
processos licitatrios ou na execuo de contratos. Nesse aspecto, destaca-se a realizao de
auditoria operacional destinada a avaliar a qualidade das obras rodovirias custeadas com
recursos federais, apreciada por meio do Acrdo n938/2003- TCU- Plenrio, cujas
determinaes24 e recomendaes25 demonstram a preocupao do TCU em orientar os rgos
jurisdicionados. A ttulo de exemplo, transcreve-se a seguir a determinao ao DNIT contida
no subitem 9.1.2 do mencionado Acrdo:
9.1.2 - adote as medidas necessrias no sentido de que as licitaes para execuo de
obras rodovirias federais, bem como a celebrao de convnios com esse objeto,
sejam antecedidas de projeto bsico de engenharia com todos os elementos previstos
no art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/93;
Portanto, ainda que seja necessrio um estudo mais aprofundado para comprovar a
melhoria na gesto dos rgos fiscalizados em decorrncia da implantao do modelo, o
relato do entrevistado encontra respaldo nas determinaes proferidas pelo TCU, citadas
anteriormente, assim como na prpria presena do controle que naturalmente induz os

24
9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT) que:
9.1.1 - implemente o controle de pesagem dos veculos de carga que trafegam pelas rodovias federais,
previsto no Decreto n 98.933, de 07/12/1990, em reiterao determinao feita ao DNER por meio da Deciso
TCU n 486/95-Plenrio;
9.1.2 - adote as medidas necessrias no sentido de que as licitaes para execuo de obras rodovirias
federais, bem como a celebrao de convnios com esse objeto, sejam antecedidas de projeto bsico de
engenharia com todos os elementos previstos no art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/93;
9.1.3 - observe as normas legais, regulamentares e contratuais relativas responsabilidade das empresas
projetistas, supervisoras e construtoras pela qualidade das obras rodovirias, consoante, especialmente, os arts.
69 e 70 da Lei n 8.666/93 e 618 do Cdigo Civil, exigindo, sempre que necessria, a reparao de defeitos ou a
devoluo de valores pagos por servios mal executados;
25
9.2 - recomendar ao DNIT que:
9.2.1 - adote as providncias a seu alcance e empenhe-se junto ao Ministrio dos Transportes para estruturar
adequadamente o Departamento, dotando suas coordenadorias estaduais e as respectivas residncias dos recursos
oramentrios, financeiros e humanos necessrios ao desempenho de suas funes, revalorizando o papel dessas
unidades descentralizadas e revertendo o quadro catico em que se encontram, caracterizado pela total
deficincia de seus quadros, penria material e absoluta inexistncia de uma poltica de pessoal;
9.2.2 - revitalize o Instituto de Pesquisas Rodovirias (IPR), assegurando que a programao oramentria
daquela unidade seja compatvel com sua misso de estudar e desenvolver tecnologicamente o setor rodovirio
brasileiro;
9.2.3 - promova, por meio do IPR, estudos sobre as caractersticas dos materiais betuminosos fabricados no
Brasil e o seu controle, tendo em vista a sua importncia para a qualidade e durabilidade das rodovias brasileiras
e os indcios, difundidos entre os especialistas do setor, de que tais materiais, fabricados em regime de
monoplio, vm perdendo a qualidade no que tange s propriedades mais relevantes para o seu uso em
revestimentos asflticos;
9.2.4 - promova a regulamentao do Plano de Gesto da Qualidade (PGQ) pelo Conselho de Administrao e
sua efetiva implantao em todas as obras rodovirias sob incumbncia do Departamento, uma vez que no
existe uma perfeita compreenso de que o objeto do PGQ inclui a restaurao, construo e adequao de
capacidade, e no apenas os empreendimentos financiados com recursos externo.

69
responsveis a serem mais cuidadosos e observarem as normais legais quando da prtica de
atos de gesto.

Aps apresentados e discutidos os resultados das entrevistas realizadas junto a

servidores do TCU e do Congresso, passa-se a examinar os resultados da pesquisa
documental.
4.6.2. Exame documental de possveis avanos
A fim de avaliar se o modelo de atuao conjunta entre TCU e Congresso resultou
em avanos na fiscalizao de obras pblicas, foram realizadas pesquisas nos relatrios do
Fiscobras26, no perodo de 1999 a 2008, e em outras informaes correlatas disponveis na
base de jurisprudncia do TCU, com a finalidade de levantar dados e informaes sobre os
seguintes pontos:
- nmero de obras fiscalizadas e volumes de recursos fiscalizados;
- nmero de irregularidades graves detectadas;
- valor de benefcios gerados.
Os dados e informaes levantados sero a seguir apresentados e analisados sob a
tica de identificar avanos e melhorias na fiscalizao de obras decorrentes da implantao
do modelo.

4.6.2.1. Nmero de obras e volume de recursos fiscalizados- VRF

O volume de recursos fiscalizados- VRF representa o somatrio dos valores
fiscalizados em cada uma das auditorias realizadas. No caso das informaes encaminhadas
ao Congresso a respeito das obras, representa o montante de recursos fiscalizados em todas as
auditorias. Este nmero tem importante significado na fiscalizao de obras, pois retrata a
materialidade dos recursos envolvidos nas aes do TCU e Congresso.
A fim de analisar de que forma se comporta o VRF em funo do nmero de
fiscalizaes realizadas, elaborou-se a tabela 03, na qual se apresenta o nmero de obras
fiscalizadas acompanhada do respectivo volume de recursos fiscalizados, no perodo de 1997
a 2008.

ANO N DE OBRAS VRF

FISCALIZADAS (R$)

26
Fiscobras o sistema utilizado pelo TCU, desde 1999, para consolidar as informaes dos levantamentos de
auditoria de realizado anualmente com a finalidade de encaminhar informaes ao Congresso Nacional sobre a
situao das obras pblicas custeadas com recursos federais.

70
 Bilhes

97 96 2,2
98 110 1,97
99 135 1,75
00 197 4,29
01 304 7,51
02 435 14,3
03 381 14,4
04 266 19,5
05 266 19,3
06 266 20,8
07 231 23,9
08 153 26
Total 2840 155,9
Tabela 03- Volume de recursos fiscalizados
Fonte: Jurisprudncia do TCU

Observa-se que o volume de recursos fiscalizados (VRF) aumentou na contramo

da reduo do nmero de obras auditadas. Em 2002, o VRF atingiu cerca de R$ 14 bilhes em
435 levantamentos de auditorias realizados. Por sua vez, em 2008, o VRF passou para cerca
de R$26 bilhes, auditados em 153 fiscalizaes.
Nota-se que a expressiva reduo no nmero de obras fiscalizadas nos ltimos
seis anos, de 435 para 153, acompanhada de um expressivo aumento VRF sinaliza uma
tendncia de evoluo na metodologia empregada pelo TCU na fiscalizao de obras. Sugere-
se que esto sendo fiscalizadas um nmero menor de obras, porm de maior relevncia.

4.6.2.2. Indcios de irregularidades graves

Conforme colocado no subitem 4.3.1.1, a Lei de Diretrizes Oramentrias define
indcios de irregularidades graves como os atos e fatos que recomendem a suspenso cautelar
das execues fsica, oramentria e financeira do contrato, convnio ou instrumento
congnere, ou de etapa, parcela, trecho ou subtrecho da obra ou servio, que sendo
materialmente relevantes enquadrem-se em alguma das seguintes situaes, entre outras:
a) tenham potencialidade de ocasionar prejuzos significativos ao errio ou a
terceiros;
b) possam ensejar nulidade de procedimento licitatrio ou de contrato;
c) configurem graves desvios relativamente aos princpios a que est
submetida a Administrao Pblica.

Os indcios de irregularidades graves cuja ocorrncia o TCU entende que deve

ensejar a paralisao das obras so denominados IGP. O Tribunal de Contas ainda adota a
denominao IGC para os indcios de irregularidades graves que no recomendem a

71
paralisao das obras. Para efeito deste trabalho, sero considerados apenas os dados
referentes s irregularidades graves classificadas como IGP.
A seguir apresentar-se-o os dados referentes ao nmero de IGP detectados pelo
TCU ao longo dos anos, para em seguida abordar aspectos referentes s causas que levaram o
Tribunal a enquadrar os indcios de irregularidades como IGP.
4.6.2.2.1.Nmero de indcios de irregularidades graves
Foram levantados dados referentes ao nmero de indcios de irregularidades
graves do tipo IGP no perodo de 1997 a 2008, por meio de pesquisa nos relatrios de
consolidao de levantamentos de auditoria encaminhados anualmente ao Congresso
Nacional, disponibilizados no formulrio de pesquisa 27 de jurisprudncia do TCU.
Para auxiliar a anlise da evoluo do nmero de IGP em confronto com a
quantidade de fiscalizaes realizadas anualmente pelo TCU, elaborou-se o grfico de linhas
01, o qual apresenta as evolues do total de obras fiscalizadas e do nmero de IGP no
perodo acima referido.
Embora em termos absolutos haja um acrscimo do nmero de IGP em funo do
aumento do nmero de obras fiscalizadas, em termos relativos o mesmo no ocorre, como se
demonstra.
A partir do grfico 2, a seguir, verifica-se que o percentual de indcios de
irregularidades grave do tipo IGP no varia na mesma proporo que o nmero de obras
fiscalizadas. Por exemplo, no ano de 2002 foram auditadas 435 obras e detectadas 166 IGP, o
que representa um percentual de 38% de irregularidades graves do tipo IGP sobre o total de
fiscalizaes no perodo. Por sua vez, no ano 2001, foram auditadas 304 obras e identificadas
121 IGP, o que equivale a um percentual de 40%. Portanto, embora em termos absolutos o
nmero de IGP detectados em 2002 supere o ano de 2001 (166 contra 121), quando se avalia
o resultado em termos percentuais, percebe-se que 2002 apresenta um nmero percentual
menor que o de 2001 (38% contra 40%). Destaca-se que no ano de 2002 foram fiscalizadas
131 obras a mais que em 2001, um acrscimo de cerca de 43% no nmero de fiscalizaes
que no foi acompanhado pelo correspondente acrscimo no nmero de IGP detectados.

27
www.tcu.gov.br

72
 60%
55%

50%

40% 39%
38%
40%
34% 34% 34%
32% 33% 30%
% IGP

30% 27%
23%

20%

10%

0%
97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08

Percentual Irregularidades

Grfico 2- Evoluo dos Indcios de Irregularidades Graves (IGP)

Fonte: Jurisprudncia do TCU

Observa-se ainda pelo grfico acima que, desde 2005, o percentual de IGP tem se
mantido pouco acima da casa dos 30%. No ano de 1997, esse percentual chegou a 55%, o que
era explicado pela falta de definio na Lei dos critrios a serem utilizados para classificar os
indcios de irregularidades graves. Essa necessidade foi suprida a partir da LDO 2003, quando
a lei passou a definir quais critrios deveriam ser considerados na classificao dos indcios
de irregularidade grave28. Nota-se, tambm no grfico 02, que aps a definio desses
critrios (2003), ocorreu uma significativa reduo dos indcios de irregularidades graves
detectados em relao aos anos anteriores, perodo de 1997 a 2002. Contudo, nos ltimos trs
anos, quando o Tribunal reduziu significativamente a quantidade de fiscalizaes (grfico 01),
o percentual de IGP detectado aumentou consideravelmente, chegando prximo casa dos
40% em 2008.

28
Art.96 da Lei 11768/208:
1 Para Efeitos desta Lei, entende-se por:
(...)
IV - indcios de irregularidades graves, os atos e fatos que recomendem a suspenso cautelar das execues
fsica, oramentria e financeira do contrato, convnio ou instrumento congnere, ou de etapa, parcela, trecho ou
subtrecho da obra ou servio, que sendo materialmente relevantes enquadrem-se em alguma das seguintes
situaes, entre outras:
a) tenham potencialidade de ocasionar prejuzos significativos ao errio ou a terceiros;
b) possam ensejar nulidade de procedimento licitatrio ou de contrato;
c) configurem graves desvios relativamente aos princpios a que est submetida a Administrao Pblica.
(...)
2o Os pareceres da Comisso Mista de que trata o art. 166, 1o, da Constituio, acerca de obras e servios
com indcios de irregularidades graves, devero ser fundamentados, explicitando as razes da deliberao.

73
 Nota-se, portanto, que aps a reduo do nmero de obras fiscalizadas se
verificou um aumento do percentual de IGP. Isto indica que o TCU pode estar sendo mais
criterioso no processo de seleo de obras, de modo a auditar aquelas obras em que se
concentra um risco maior de ocorrncia de irregularidades, ou pode ter aprimorado a
qualidade tcnica dos trabalhos e capacitao de seus servidores em auditoria de obras.
No h como indicar apenas uma causa desta tendncia, pois o TCU trabalhou
nessas duas vertentes: seletividade e aprimoramento da qualidade tcnica dos trabalhos.
A seletividade foi comentada anteriormente, j a melhoria da qualidade tcnica
dos trabalhos pode estar associada ao fato de que quando se fiscaliza um nmero menor de
obras, possvel enviar a campo equipes compostas por servidores especializados, o que se
torna invivel quando o nmero de obras a fiscalizar muito grande, a exemplo do ocorrido
no ano de 2002, quando foram realizados 435 levantamentos de auditoria. Nessa poca, pela
reduzida disponibilidade de fora de trabalho do TCU, grande parte das fiscalizaes eram
realizadas por equipes sem nenhum especialista em auditoria de obras, o que pode ser a
explicao para o nmero de IGP no subir na mesma proporo que o nmero de
fiscalizaes.
Alm disso, outros fatores podem ter influenciado na melhoria da qualidade dos
trabalhos. Primeiro, a prpria experincia adquirida pelo corpo de servidores ao longo dos
anos. Segundo, desde a consolidao do modelo, o TCU vem realizando aes de capacitao
aos seus servidores com a finalidade de especializar parte de seu corpo tcnico em auditorias
de obras. Por ltimo, conforme mencionado no subitem 4.6.1.2, nos anos de 2005 e 2007, o
TCU realizou concursos nos quais foram exigidos dos candidatos conhecimentos especficos
de auditoria de obras. Quarenta e um servidores aprovados nesses concursos foram lotados na
Secob, o que, mesmo no sendo a lotao ideal, j possibilita uma maior contribuio da
unidade no auxlio aos trabalhos de campo das auditorias do Fiscobras29.

4.6.2.2.2.Tipos de indcios de irregularidades graves

Alm do nmero de indcios de irregularidades grave com paralisao da obras
(IGP), tambm se buscou obter informaes sobre as causas que motivaram a recomendao
de suspenso da execuo fsica, financeira ou oramentria das obras. Assim sendo, tambm
a partir de pesquisas na jurisprudncia do TCU, elaborou-se a tabela 04 a seguir na qual so
apresentados os principais tipos de achado de auditoria que geraram IGP, seguido dos

29
Sistema utilizado pelo TCU para consolidar as auditorias realizadas por ocasio do atendimento dos
dispositivos da LDO, referentes ao envio de informaes ao Congresso.

74
respectivos nmero de ocorrncias e posio no ranking do ano em questo. Foram
considerados os anos de 2008, 2007 e 2003. Os dois primeiros em razo de serem os mais
recentes, enquanto o ano de 2003 por permitir comparar a evoluo dos achados de auditoria
nos ltimos cinco anos.
2008 2007 2003

TIPO DE ACHADO- IGP Ranking Qtde Ranking Qtde Ranking Qtde

Sobrepreo e Superfaturamento 1 48 1 52 2 67
Irregularidades graves no processo licitatrio 2 14 3 18 1 80
Projeto bsico/executivo deficiente ou inexistente 3 14 2 24 - -
Alteraes indevidas de projetos e especificaes 4 11 5 11 3 29
Irregularidades graves na administrao do contrato 5 8 7 8 4 25
Irregularidades graves concernentes ao aspecto 6 7 4 13 18
ambiental 5
Sub-rogao/ subcontratao irregular de contrato 7 7 - - - -
Descumprimento de deliberaes do TCU 8 6 - - - -
Restrio ao carter competitivo da licitao 9 6 6 8 - -
Medio/ pagamento de servios no realizados 10 5 - - - -
Ausncia de justificativa para preos acima dos de 9 6
sistemas de referncia, conforme determinado na
LDO - - - -
Ausncia, no edital, de critrio de aceitabilidade de 10 5
preos mximos - - - -
Irregularidades graves em preos ou pagamentos - - - - 8 14
Execuo irregular de convnios - - - - 9 6
Celebrao irregular de convnios - - - - 10 4
Tabela 04- Comparativo dos achados de irregularidades graves
Fonte: Relatrios Fiscobras

Com base nos dados apresentados na tabela acima, possvel verificar um padro
nas ocorrncias mais recorrentes de IGP. Superfaturamento e sobrepreo, irregularidades nos
processos licitatrios e deficincias em projetos ocupam os primeiros lugares no nmero de
ocorrncias nos dois ltimos anos.
Segundo Relatrio Fiscobras 2008, dos 151 indcios de irregularidades graves 30
passveis de paralisao de obra ou reteno de pagamentos detectados no perodo, mais de
37% referem-se direta ou indiretamente a aspectos ligados a preos ou pagamentos, enquanto
que aproximadamente 20% relacionam-se a indcios vinculados deficincia de projetos. Os
dois itens respondem, pois, por quase 60% das ocorrncias de IG-P relatadas. Em 2007, foi
constatada situao semelhante.

30
Uma obra pode conter mais de um achado considerado indcio de irregularidade grave que recomende a
paralisao, o que explica o nmero total de tipos (151) ser superior

75
 A tabela seguinte apresenta os percentuais dos trs principais tipos de irregularidades
graves referentes aos anos de 2008, 2007 e 2003. Os valores apresentados nas colunas
direita de cada ano representam o percentual de achados de IGP, calculados da seguinte
forma: n de achados Total IGP24.

2008 2007 2003

Tipo de Achado (IGP) N. de (a) / N. de (b) / N. de (c) /
achados Total achados Total achados Total
(a) IGP* (b) IGP** (c) IGP***

Sobrepreo e Superfaturamento 48 31,8% 52 26,1% 67 24,4%

Irregularidades graves no 14 9,3% 18 9,0% 80 29,1%
processo licitatrio
Alteraes indevidas de projetos 25 16,6% 35 17,6% 29 10,5%
e projetos deficentes ou
inexistentes
Tabela 05- Variao dos principais IGP
Fonte: Relatrios Fiscobras/Jurisprudncia do TCU
Observaes: Total de IGP nos perodos: * 2008- 151; ** 2007- 199 e *** 2003- 275

Verifica-se que o nmero de achados de auditoria referente a sobrepreo e

superfaturamento teve pequeno acrscimo no perodo. Aumentou cerca de oito pontos
percentuais de 2003 para 2008 (de 24% para 32%). J as irregularidades no processo
licitatrio reduziram-se significativamente nos ltimos cinco anos. Enquanto no ano de 2003
representavam 29% do total de IGP, em 2008 passaram para 9%. Por sua vez, problemas
relacionados a projetos apresentam acrscimo percentual de mais de 50% no perodo, saindo
de 10,5% para 16,6% do total de IGP.
As razes que explicam essas variaes podem estar ligadas a diversos fatores os
quais procuraremos abordar a seguir. O fato de sobrepreo e superfaturamento sofrer certo
aumento, bem como a deteco de falhas de projeto se tornar mais recorrente ao longo do
tempo, pode ser fruto de aperfeioamento das tcnicas de auditoria, na medida em que o TCU
conta com mais servidores capacitados e experientes a cada ano que se passa, de modo a
aumentar a probabilidade de serem detectados indcios conexos a assuntos que exigem
qualificao tcnica para serem identificados, como o caso de problemas relacionados a
preos e projetos de obras. Entretanto, tais hipteses no puderam ser testadas no mbito deste
trabalho.
Por sua vez, a reduo do nmero de irregularidades no processo licitatrio pode
estar associada presena do controle no acompanhamento dos editais de obras, ou ao prprio
aperfeioamento dos sistemas de referncias de preo na contratao de obras, referido ao
76
longo deste trabalho. Contudo, no foi possvel levantar dados que confirmassem essas
hipteses.
Ainda sobre os indcios de irregularidades em licitaes, Motta31 (2005) afirma
que muitas vezes o foco das aes est centrado sobre os processos licitatrios ou sobre a
anlise a posteriori, sem uma avaliao mais aprofundada da fase executiva, quando seria
possvel detectar problemas relacionados qualidade das obras. Talvez, esse maior foco das
aes de controle seja a razo do nmero de IGP decorrente de irregularidades em licitaes
ser maior que o referente a problemas na execuo das obras, como irregularidades em
medies ou pagamentos ou na qualidade dos servios, como se observa na tabela 5.
Observam-se ainda, na tabela 05, possveis avanos na fiscalizao de obras
quando se examina a evoluo das irregularidades graves concernentes ao aspecto ambiental.
O nmero de irregularidades detectadas pelo TCU reduziu de 18 ocorrncias em 2003 para 13
em 2007. Em 2008, baixou ainda mais, para 7 ocorrncias. Essa variao pode estar associada
ao do controle, pois os rgos fiscalizados podem ter passado a adotar as devidas
providncias relativas s questes ambientais antes e durante a execuo das obras. Contudo,
tambm no foi possvel testar essa hiptese, pois foge o escopo deste trabalho.
Portanto, no foi possvel estabelecer uma correlao entre o nmero de IGP ao
longo dos anos com possveis avanos na fiscalizao de obras, contudo alguns dados podem
indicar uma tendncia de melhoria na gesto dos recursos pblicos destinados s obras, bem
como possveis avanos pontuais como a reduo nas irregularidades referentes a processos
licitatrios e a aspectos ambientais.

4.6.2.3. Benefcios gerados pela fiscalizao de obras

O TCU, nos ltimos anos, passou a quantificar os benefcios gerados pela sua
atuao tempestiva na fiscalizao de obras voltada correo de desvios de custos ou ao
ajuste de projetos que apresentam qualidade deficiente.
O benefcios so classificados em reais e potenciais. Segundo relatrio Fiscobras
2007, consideram-se reais aqueles j efetivamente realizados, resultantes de deliberao
definitiva ou de aceitao, por parte do gestor, de reduo de custos do contrato ou de valores
constantes do edital. J os benefcios potenciais so aqueles j devidamente estimados, com
base tcnica slida, mas ainda sem concluso do respectivo processo. Desde 2006, os

31
Motta (2005) estudou o efeito da qualidade das obras em funo da lei 8.666/93 e da legislao correlata.

77
relatrios do Fiscobras passaram a informar os valores dos benefcios potenciais gerados pelas
fiscalizaes de obras.
No presente trabalho, foram levantados os dados referentes aos benefcios
potenciais gerados pelas fiscalizaes de obras nos anos de 2008 e 2007, apresentados a
seguir na tabela 06.

Obra UF Benefcio
Potencial
(R$ milhes)
ANO 2008
(PAC) Ferrovia Norte-Sul TO 500
(PAC) Usina Termonuclear de Angra III RJ RJ 469,3
(PAC) Implantao do Gasoduto Coari Manaus (AM) de 420 km AM 392,4
(PAC) Rodoanel Trecho Sul SP 326
Construo do Eixo de Integrao da Barragem do Castanho ao Aude CE 161,7
Gavio
(PAC) BR-230/PA Construo Marab Altamira Itaituba / Anel PA 94
Virio de Itaituba
(PAC) Construo de Trechos Rodovirios no Corredor Oeste-Norte / PA 93
BR-163/PA- Divisa MTPA- Santarm
(PAC) Construo e Recuperao de Obras de Infra-estrutura Hdrica AM 90,6
Construo da Adutora Pirapama
Construo da Refinaria Abreu e Lima em Recife (PE) PE 81,6
Demais (29 fiscalizaes) 618,5
Total 2008 2.827,10
ANO 2007
Produo de leo e Gs Natural ES 152,8
(PAC) Integrao Rio S. Francisco PE 128,8
(PAC) BR-163/MT-Divisa MS/MT-MT/PA MT 68,65
(PAC) BR-319/AM-Divisa RO/AM-MANAUS AM 58,89
(PAC) BR-156/AP-Ferreira Gomes-Oiapoque AP 51
(PAC) BR-101/NE* NE 50
Refinaria Presidente Getlio Vargas PR 44
(PAC) Ferrovia Norte-Sul TO 38,54
Ponte Forte-Redinha RN 38,24
Demais 319,86
Total 2007 950,78
Tabela 6- Benefcios potenciais gerados pelas fiscalizaes de obras
Fonte: jurisprudncia do TCU

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 Como se verifica, no ano de 2008, os benefcios gerados so superiores cerca de
trs vezes aos benefcios do ano anterior. O valor dos benefcios gerados passou de cerca de
R$ 1 bilho em 2007 para R$2,8 bilhes no ano seguinte. Segundo relatrio da Secob,
referente ao Fiscobras 2008 (Acrdo 2140/2008- TCU Plenrio), esse expressivo aumento
de desempenho pode decorrer dos resultados significativos alcanados por cinco fiscalizaes
descritas na tabela seguinte que somam R$1,85 bilho de benefcios potenciais, alm dos
seguintes fatores:
- em 2008, pela primeira vez desde sua criao, a Secob coordenou 19
fiscalizaes. Esses trabalhos apresentaram benefcios potenciais de
cerca de R$ 1,8 bilho (64 % do total). A formao especfica dos
servidores da secretaria, sua maior experincia em auditoria de obras e
a escolha de obras complexas e potencialmente problemticas so
fatores que contribuem para esse resultado
- o elevado volume de benefcios potenciais apurado em 2008 deve,
tambm, ser creditado utilizao integral do sistema Fiscalis
Execuo Obras. Esse sistema estimula as equipes a abordar questes
de auditoria, cujas respostas implicam o aprofundamento dos assuntos
tratados. Resulta, dessa maneira, a apurao de maior nmero de
indcios e a melhor qualidade dos trabalhos;
- acrescente-se o fato de que, em 2008, os prazos de fiscalizao
foram mais extensos do que aqueles utilizados em exerccios
anteriores, principalmente para que as equipes pudessem ter mais
tempo para se familiarizarem com os desafios do novo sistema.
Constatou-se que a elevao dos prazos acabou implicando maior
tempo de exame dos documentos e propiciou maior nvel de
detalhamento na verificao dos aspectos executivos, contribuindo,
tambm, para a apurao de maiores benefcios potenciais;
- por fim, a reduo da quantidade de fiscalizaes in loco realizadas
em 2008, em relao aos exerccios anteriores, propiciou s Secex a
alocao de analistas mais experientes em auditorias de obras, o que
tambm colabora para a elevao da qualidade e do rigor na execuo
dos trabalhos.

Os benefcios potenciais gerados pelas fiscalizaes de obras vm aumentando,

apesar da reduo do nmero de fiscalizaes. O aumento no ano de 2008 foi muito
expressivo, mas necessrio aguardar o resultado do prximo ano para avaliar se os
benefcios se mantero neste patamar ou subiro ainda mais. Um decrscimo pode indicar que
os resultados deste ano foram atpicos. De toda forma, os nmeros apresentados sugerem que
o TCU est aperfeioando seus critrios de seleo de obras, bem como otimizando a
aplicao dos recursos humanos e materiais destinados a tais fiscalizaes, como assinalou o
Ministro-Relator, Aroldo Cedraz, ao apresentar voto referente ao processo que tratou da
consolidao dos levantamentos de auditoria no ano de 2008.
Acrdo 2140/2008- TCU Plenrio- Voto do Relator
24. Essa situao demonstra que o Tribunal vem aperfeioando a
metodologia de seleo das obras, maximizando os resultados com
79
 economia de esforos. De fato, tem-se mostrado evidente que, ao
focalizar as reas que representam maior risco de dano ao Errio, o
Tribunal tem contribudo para uma expressiva economia de recursos,
na medida em que provoca a correo tempestiva de irregularidades
relacionadas principalmente a falhas de projetos e a preos elevados.
25. Tambm, nota-se que os benefcios potenciais resultantes das
fiscalizaes (economia para o Errio), no exerccio de 2008,
alcanaram mais de R$ 2,8 bilhes em empreendimentos nos quais
foram apontados indcios de irregularidades graves em fase de anlise,
conforme indicado no relatrio consolidado da Secob. Esse valor
substancialmente superior ao observado nos anos anteriores, cujo
patamar situava-se em torno de R$ 1,0 bilho.

Observa-se ainda que os dados referentes aos benefcios gerados reforam a

hiptese levantada quando da anlise do nmero de IGP (subitem 4.6.2.2.1) no sentido de que
a reduo de fiscalizaes possibilita a alocao de servidores especializados para fiscalizar as
obras, o que aumenta a chance de deteco de achados relevantes de auditoria, conforme
colocado pela Secob como possvel causa do aumento dos benefcios gerados.
Portanto, a anlise em conjunto dos dados referentes ao nmero de fiscalizaes
realizadas, nmero e tipo de IGP e benefcios potenciais gerados sugerem avanos nos
critrios de seleo de obras e na qualidade tcnica dos trabalhos encaminhados ao
Congresso, proporcionada, em grande medida, pela reduo no nmero de fiscalizaes.

4.7. Oportunidades de melhoria na fiscalizao de obras

No mbito do presente trabalho, tambm procurou-se levantar nas entrevistas
realizadas possveis oportunidades de melhoria a serem incorporadas ao atual modelo de
fiscalizao de obras.
No trabalho de consolidao, verificou-se que as oportunidades de melhoria
poderiam ser reunidas em grupos de acordo com os assuntos tratados nas proposies de cada
entrevistado. Assim sendo, as oportunidades de melhoria sero apresentadas na seguinte
seqncia de assuntos: a) deliberaes e ritos processuais do TCU; b) procedimentos de
fiscalizao; c) disponibilizao das informaes sobre as obras pblicas e d)
encaminhamento das informaes ao Congresso Nacional.
4.7.1. Reviso da sistemtica de fiscalizao de obras
Antes mesmo de levantar junto aos tcnicos do TCU e do Congresso quais
melhorias poderiam ser incorporadas ao modelo, era preciso saber se, na percepo de cada
entrevistado, o modelo era bem sucedido e se deveria ser mantido.

80
 Ao serem indagados a respeito, todos os entrevistados afirmaram considerar o
modelo bem sucedido, na medida em que traz resultados significativos em termos de
economia aos cofres pblicos e visibilidade ao Tribunal. Alm disso, entendem que o atual
modelo de atuao irreversvel, sujeito apenas a ajustes necessrios ao longo do tempo.

4.7.2. Deliberaes e ritos processuais do TCU

Foram identificadas as seguintes oportunidades de melhoria relacionadas ao
assunto deliberaes e ritos processuais do TCU:
- Paralisao das Obras- Um dos entrevistados sugere que o TCU precisaria
adotar posicionamento mais firme na recomendao de paralisao de obras.
Muitas vezes, obras que apresentam srios problemas acabam sendo liberadas
pelo Tribunal por receio de desgaste da imagem institucional junto sociedade
e aos governos em funo de uma paralisao. O TCU necessitaria ser mais
rgido na avaliao tcnica dos empreendimentos, ao mesmo tempo em que
deve fortalecer sua assessoria de comunicaes para combater uma possvel
campanha difamatria junto aos meios de comunicao;
- Medidas protelatrias- A Lei Orgnica do Tribunal precisaria ser revista para
eliminar o excesso de medidas protelatrias que retardam a instruo e
apreciao dos processos;
- Julgamento dos processos- O TCU deve estudar e implementar formas de
priorizar e agilizar a instruo e apreciao dos processos de obras paralisadas.
Por exemplo, trancamento de pauta at que se delibere sobre determinado
processo de obras.
A maior parte das oportunidades de melhoria apresentadas referem-se a questes
j discutidas ao longo deste trabalho, mas que demonstram a preocupao do corpo tcnico de
servidores do TCU e do Congresso com aspectos relativos a deliberaes e prazos de
apreciao e instruo de processos de obras.
Com relao alegada lentido na apreciao dos processos no TCU. Trs
servidores do Congresso acreditam que poderia ser melhorada esta condio. Dois
entrevistados servidores do TCU entenderem que seria possvel adotar procedimentos internos
com vistas a agilizar a instruo e apreciao dos processos, inclusive por meio de propostas
mais incisivas como trancamento de pauta. Tambm cabe lembrar preocupao externada por
um dos entrevistados referente s medidas protelatrias adotadas por responsveis em
determinadas situaes que impedem um julgamento mais clere do processo. Portanto, a

81
adoo de medidas que visem a acelerar a apreciao dos processo deve ser tomada em
conjunto com outras que enfrentem o uso de artifcios protelatrios por responsveis que
preferem retardar o julgamento dos processos.

4.7.3. Procedimentos de fiscalizao do TCU

Foram identificadas as seguintes oportunidades de melhoria relacionadas ao
assunto fiscalizaes do TCU:
- Seleo das obras- O TCU poderia mais seletivo na escolha das auditorias,
utilizando mtodos como anlise de risco para priorizar a fiscalizao das obras
mais relevantes. Fiscalizar menos com mais qualidade;
- Exame de editais e projetos- O TCU deveria priorizar e dar mais nfase ao
exame dos editais das obras e fiscalizao de projetos, antes do incio da
execuo fsica, evitando o desgaste das paralisaes de obras;
- Responsabilizao de projetistas- O TCU deveria responsabilizar os
engenheiros que assinam projetos insuficientes ou com falhas;
- Auxlio de peritos- O TCU poderia formalizar parcerias com outras
instituies para obter apoio tcnico e tecnolgico para melhorar a qualidade
dos trabalhos;
- Aumento do nmero de servidores especializados- Se o TCU ampliasse o
nmero de servidores especializados em auditoria de obras, os entrevistados
acreditam que a qualidade dos trabalhos do Tribunal melhoraria;
- Avaliao dos programas de trabalho- O TCU poderia trabalhar com foco no
exame dos programas de governo como um todo e no apenas nos gastos com
as obras. A fiscalizao das obras estaria compreendida dentro do escopo da
anlise dos programas de governo, o que permitiria avaliar a efetividade das
polticas pblicas.
Com relao s oportunidades de melhoria acima apresentadas, algumas sugestes
parecem j estar em curso, por exemplo, o aperfeioamento na seletividade das obras. O
exame realizado no subitem 4.6.2 indica que o TCU vem priorizando a realizao de um
nmero menor de auditorias, mas que vem apresentado melhores resultados, o que evidencia
aperfeioamento no processo de seleo.
Outros pontos acima relacionados tambm demonstram a preocupao dos
tcnicos no sentido de o TCU atuar preventivamente como alternativa inclusive a evitar
desgastes no relacionamento com governos ou desgastes da prpria imagem institucional

82
perante a sociedade, caso em que se enquadra as sugestes referentes priorizao de anlises
de editais e de projetos de obras.

4.7.4. Disponibilizao das informaes sobre as obras pblicas

Segundo um entrevistado, o Governo Federal deveria providenciar a criao de
um cadastro geral de obras pblicas, contemplando todas as obras em andamento e aquelas
que no receberam recursos. O cadastro deveria ser gerenciado por rgo de cpula do Poder
Executivo Federal. Para facilitar sua implantao, poderiam ser inicialmente cadastradas as
obras de grande vulto.
Nesse aspecto, a criao do castro geral de obras sugerido pelo entrevistado j foi
objeto do determinao do TCU ao Ministrio do Planejamento, no mbito do Acrdo
n1188/2007- TCU Plenrio. Tal determinao ainda no atendida pelo rgo do Poder
Executivo, conforme tratado no subitem 4.5.1.1

4.7.5. Encaminhamento das informaes ao Congresso Nacional

Com relao ao encaminhamento de informaes ao Congresso foram apontadas
oportunidades em relao qualidade de informaes contidas em deliberaes e Avisos do
TCU encaminhados ao Congresso. Alm disso, indicou-se a necessidade de se fornecer
informaes anuais e atualizadas ao Congresso Nacional sobre a situao das obras
inacabadas.
Quanto ao primeiro ponto levantado, membros do Congresso alertam que o TCU,
no raras vezes, encaminha deliberaes ambguas CMO o que dificulta a tomada de
decises quanto paralisao da obra. Por essa razo consideram que este ponto poderia ser
melhorado. Segundo esses servidores, para o parlamentar fundamental que o rgo tcnico
se posicione de maneira clara sobre a pertinncia de se autorizar a continuidade ou no das
obras. Esse ponto j havia sido identificado como uma dificuldade operacional no subitem
4.5.2.1.
De acordo com servidores do Congresso entrevistados, o TCU poderia observar
maior cuidado no envio de algumas informaes CMO, pois, em determinadas ocasies
verificam-se incompatibilidades entre os avisos encaminhados e as obras relacionadas no
quadro do Anexo da Lei, o que confunde os tcnicos e parlamentares da Comisso.
Em relao terceira oportunidade de melhoria referida, um dos entrevistados
destaca a necessidade de se criar um fluxo de informaes do TCU ao Congresso referente
situao das obras inacabadas custeadas pela Unio. Lembra que existem obras as quais

83
apresentam fluxo irregular de recursos e que precisam ser contempladas no oramento sob
pena de descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF (art. 45). Alerta ainda que,
em relao s obras em andamento, o TCU j fornece informaes ao Congresso, no entanto,
o Tribunal no est prestando informaes sobre a situao das obras que esto paralisadas
para que sejam alocados no oramento os recursos necessrios concluso de
empreendimentos inacabados.
De fato, apesar da evoluo apontada na fiscalizao de obras, at a presente data
o TCU no fornece ao Congresso informaes sistematizadas sobre a situao das obras
paralisadas. Igualmente, o Tribunal perde a oportunidade de auxiliar o Congresso na
fiscalizao do cumprimento do art. 45 da LRF, que assim dispe:
Art. 45. Observado o disposto no 5o do art. 5o, a lei oramentria e
as de crditos adicionais s incluiro novos projetos aps
adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as
despesas de conservao do patrimnio pblico, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes oramentrias.

Observa-se que a implantao do atual modelo foi influenciada pela interao

entre TCU e Senado Federal no mbito dos trabalhos da Comisso Temporria de Obras
Inacabadas, conforme comentado ao longo deste trabalho, no entanto, at hoje no existem
mecanismos de acompanhamento sistemtico da situao das obras paralisadas.
Conforme citado anteriormente, a falta de informaes reunidas em um cadastro
sobre a situao das obras de todos os entes dos trs nveis de governo seria essencial a esse
controle, fato que no existe e que afronta inclusive o pargrafo nico do referido artigo da
LRF o qual estabelece que o Poder Executivo de cada ente deve encaminhar ao Legislativo,
at a data do envio do projeto de lei de diretrizes oramentrias, relatrio com as informaes
necessrias ao cumprimento do disposto no artigo 45. Tal situao poder ser suprida com a
criao do Cadastro Geral de Obras determinado pelo TCU no Acrdo n 1188/2007- TCU-
Plenrio.
Portanto, para que o TCU preste auxlio ao Congresso quanto ao cumprimento do
art. 45 da LRF necessrio que o Poder Executivo atenda o disposto no pargrafo nico do
mesmo artigo, o que pode ocorrer com por meio da criao do Cadastro Geral de Obras, j
examinada no subitem 4.5.1.1.

4.8. Possibilidade de atuao conjunta do TCU e do Congresso em outras reas

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 As entrevistas realizadas tambm se destinaram ao levantamento de percepes
sobre a possibilidade de atuao conjunta do TCU e do Congresso Nacional na fiscalizao de
recursos aplicados em outras reas que no envolvessem a execuo de obras, como
previdncia social, sade ou educao.
Primeiramente sero apresentadas as consideraes sobre a possibilidade de TCU
e Congresso formarem parcerias similares s de obras em outras reas de governo, sem que
isso representasse qualquer impacto nas fiscalizaes de obras atualmente realizadas.
Em seguida, sero apresentados e discutidos os resultados acerca das percepes
de servidores do TCU e Congresso sobre a possibilidade de novas parcerias entre as
instituies baseadas na premissa de reduo do nmero de fiscalizaes de obras,
considerando a escassez de recursos humanos do TCU para atender novas demandas
originrias do Congresso.

4.8.1. Novas parcerias, sem reduo das fiscalizaes de obras

Os servidores do Congresso entrevistados consideram que h espaos para que o
TCU e o Congresso atuem de forma integrada na fiscalizao de recursos em diversas outras
reas de governo nos mesmos moldes da fiscalizao de obras
De uma maneira geral, os servidores do TCU entendem que a gama de
possibilidades de uma atuao conjunta muito vasta e rica. Alertam que o Tribunal hoje no
estaria estruturado para atender a uma nova demanda no mesmo formato e com a mesma
dimenso do modelo de obras.
Dois entrevistados lembram que a LDO j havia previsto outras formas de atuao
conjunta, mediante o encaminhamento de informaes sobre as auditorias operacionais
realizadas pelo TCU. Contudo, os entrevistados no possuam muitas informaes sobre o
resultado destes trabalhos, mas acreditavam no haver prosperado.
Destaca-se ainda que outros dois entrevistados enfatizaram a necessidade de
atuao conjunta do TCU e do Congresso no campo da avaliao das polticas pblicas e das
aes do governo, seja por meio de auditorias de desempenho nos programas de governo, ou a
partir de um fluxo de informaes que abarque todas as aes de governo e no apenas uma
despesa isolada dentro do Programa de Trabalho. Com isso seria possvel oferecer ao
parlamentar a noo do conjunto do gasto pblico, bem como avaliar a efetividade das
polticas pblicas e das aes de governo. Diferente do que ocorre atualmente quando se
fiscalizam aes isoladas de governo, nos subttulos e subatividades da lei oramentria.

85
 Numa linha prxima a anteriormente citada, um servidor do Senado Federal avalia
que o TCU poderia prestar relevante apoio tcnico ao Congresso Nacional mediante a
avaliao dos indicadores de desempenho dos programas de governo, a fim de se examinar a
eficincia alocativa dos recursos.
Observa-se que dentre as possibilidades de atuao levantadas, a maior parte dos
entrevistados no especificou uma rea ou novo modelo, pois entendiam que a parceria
poderia se estender a todas as reas de gastos do oramento.
Ressalta-se que, nas ltimas trs LDO (2007, 2008 e 2009), foi includo comando
que estabelece um fluxo de informaes entre TCU e Congresso relacionado ao resultado de
auditorias operacionais realizadas pelo Tribunal, conforme disposto no art. 98 da LDO 2009:
Art. 98. O Tribunal de Contas da Unio enviar Comisso Mista de
que trata o art. 166, 1, da Constituio, at 30 (trinta) dias aps o
encaminhamento da Proposta Oramentria de 2009, quadro-resumo
relativo qualidade da implementao e ao alcance de metas e
objetivos dos programas e aes governamentais objeto de auditorias
operacionais realizadas, para subsidiar a discusso do Projeto de Lei
Oramentria de 2009.

Embora no contenha a dimenso e o alcance dos dispositivos referentes s

fiscalizaes de obras, o comando se orienta para a direo sugerida pelos dois entrevistados.
Possivelmente pela impossibilidade de o TCU atender a contento uma nova demanda do
Congresso, esse dispositivo no ganhou fora. Desde 2007 vem sendo apenas repetido.

4.8.2. Novas parcerias, com reduo das fiscalizaes de obras

Considerando o nmero limitado de recursos humanos do TCU, indagou-se aos
entrevistados se o Tribunal poderia prestar contribuio mais efetiva ao Congresso Nacional
fiscalizando outras destinaes de recursos que no as de obras. Para que fique clara a
percepo dos servidores de cada uma das instituies, sero apresentadas as respostas
consolidadas, distinguindo-se o posicionamento dos servidores do TCU e do Congresso.

4.8.2.1. Percepo dos Servidores do TCU

Os servidores do TCU aprovam novas parcerias, mas entendem que no se deve
rever a sistemtica de fiscalizao de obras, nem mesmo reduzir a quantidade de auditorias,
pois o modelo vem apresentando resultados importantes para a instituio.

86
 Trs dos cinco entrevistados consideram que o TCU j reduziu significativamente
o nmero de obras fiscalizadas. Esse nmero que j chegou a 400 obras, hoje est na casa de
150.
Esses trs entrevistados entendem que o TCU deveria definir sua poltica de
alocao de recursos humanos a partir da identificao dos resultados apresentados por cada
uma das reas de fiscalizao. Com base nesses dados, o TCU poderia definir como
direcionar sua fora de trabalho, priorizando aquelas reas que apresentem melhor
desempenho em termos de resultados. Outra alternativa seria definir metas de resultados para
cada uma das reas de fiscalizao. Aquelas que no atingissem as metas ou apresentassem
resultados insatisfatrios deveriam ser preteridas. Por isso, esses entrevistados entendem que
antes de se realizar tais estudos no seria aceitvel reduzir o nmero de obras, uma vez que a
fiscalizao de obras j demonstrou trazer resultados ao TCU.
Trs servidores do TCU entrevistados acreditam que o Tribunal poderia, a partir
deste momento, primar pela qualidade das obras, fiscalizando um nmero menor de obras,
porm de maior relevncia.
Dois entrevistados lembram que apesar do Congresso haver autorizado um
significativo aumento no nmero de servidores do TCU, cerca de 500 nos ltimos oito anos, o
nmero de obras fiscalizadas vem reduzindo ano a ano.
Em sntese, todos os entrevistados servidores do TCU avaliam que as
fiscalizaes de obras trazem resultados importantes ao TCU em termos de economia e
visibilidade. Consideram irreversvel o atual modelo de fiscalizao, no entanto, admitem que
o TCU poderia direcionar parte de sua fora de trabalho para fiscalizar outras reas que no as
de obras desde que seja realizado estudo para identificar as reas que trazem resultado
superiores aos apresentados nas fiscalizaes de obras.

4.8.2.2. Percepo dos Servidores do Congresso

Os servidores do Congresso tambm aprovam novas parcerias entre TCU e
Congresso, no entanto, quando indagados sobre uma eventual reduo das fiscalizaes de
obras, foram taxativos em descartar essa possibilidade.
Todos entendem que as fiscalizaes de obras devem ser mantidas. Afirmam que
o modelo est consolidado, funciona e no se vislumbra alterar a atual sistemtica. No
cogitam que o Congresso concordaria em reduzir ainda mais ou eliminar as fiscalizaes de
obras. Consideram que haveria muito espao para uma atuao conjunta do TCU com o

87
Congresso em diversas outras reas, como sade, educao e previdncia, sem prejuzo da
continuidade das fiscalizaes de obras.
Conclui-se que, a considerar pelas entrevistas realizadas junto a servidores do
TCU e do Congresso, h um clima favorvel entre tcnicos das duas instituies para a
implantao de uma nova parceria. Contudo, atualmente no h condies operacionais para o
TCU atender a uma nova demanda de porte do Congresso, salvo seja autorizado um aumento
do nmero de servidores do TCU, ou caso haja uma remodelagem substancial dos processos
de trabalho do Tribunal.

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5. CONCLUSO E RECOMENDAES
O presente trabalho se destina a estudar as relaes entre o TCU e o Congresso
Nacional no mbito das fiscalizaes de obras pblicas. Nesse cenrio, a pesquisa tem por
objetivos principais examinar de que forma se construiu o relacionamento entre o TCU e o
Congresso que resultou no atual modelo de fiscalizao de obras pblicas, bem como avaliar
se houve avanos na fiscalizao de obras em decorrncia dessa atuao conjunta.
Realizou-se histrico dos principais fatos relacionados implantao e a
consolidao do modelo de fiscalizao conjunta de obras pblicas. Verificou-se que em
1995, pela primeira vez, o Tribunal encaminhou informaes ao Congresso sobre a situao
das obras constantes dos subttulos e subatividades da proposta de lei oramentria, inclusive,
prevendo o cancelamento dos recursos oramentrios para obras com irregularidades.
Identificou-se ainda que a Comisso Temporria de Obras Inacabadas do Senado Federal se
constituiu um marco na construo do modelo de fiscalizao de obras, provavelmente em
razo da grande repercusso do relatrio final32 e pelas determinaes e recomendaes
encaminhadas ao TCU.
Houve unanimidade entre os entrevistados em apontar o escndalo das obras do
TRT-SP como fator decisivo efetiva implementao do modelo de fiscalizao de obras,
uma vez que a partir daquele instante o Congresso passou a adotar medidas preventivas e
rigorosas de bloqueio de recursos a obras nas quais o TCU detectasse indcios de
irregularidades graves. Isso provocou uma mudana de postura nos responsveis que
passaram a buscar o saneamento das irregularidades, em vez de adotar medidas protelatrias
como ento ocorria.
Por meio de entrevistas e pesquisa documental, levantaram-se informaes
relacionadas eficcia, efetividade e operacionalidade do modelo. Os resultados das
entrevistas indicam que o modelo eficaz na preveno e no combate ao desperdcio de
recursos, principalmente em razo da tempestividade de atuao do controle associada
previso de suspenso da execuo de obras com suspeitas de irregularidades.
Verificou-se ainda que o modelo apresenta como pontos fortes o estabelecimento
de uma clara diviso nos nveis de controle (tcnico e poltico), o aperfeioamento constante
da legislao, o aumento da expectativa de controle e o fortalecimento da imagem do TCU.

32
Intitulado O Retrato do Desperdcio no Brasil.

89
 Entre os pontos fracos do modelo, identificou-se o desgaste no relacionamento
institucional do TCU com chefes dos trs nveis de governo em funo das rotineiras
fiscalizaes e conseqentes paralisaes de obras com indcios de irregularidades graves.
A pesquisa revela que, por meio da LDO, o Congresso consolidou os mecanismos
de fiscalizao de obras. Alm de especificar as informaes necessrias ao processo
decisrio de alocao de recursos oramentrios e definir critrios a serem seguidos pelo TCU
na seleo das obras a serem fiscalizadas, a Lei introduziu outros comandos considerados
cruciais fiscalizao dos recursos e ao conseqente xito do modelo, como a definio de
referncias de preos e a possibilidade de suspenso da execuo oramentria, financeira e
fsica das obras com indcios de irregularidades graves.
Ao se levantar possveis avanos na fiscalizao de obras, verificou-se uma
evoluo na metodologia empregada pelo TCU. Os dados coletados indicam que o Tribunal
aperfeioou os critrios de seleo, passando a fiscalizar um menor nmero de obras, porm
abrangendo um volume maior de recursos fiscalizados. Alm disso, com a reduo do nmero
de obras fiscalizadas, observou-se um aumento do percentual de indcios de irregularidades
graves detectados, bem como dos benefcios potenciais gerados, os quais dobraram no ano de
2008, em relao a 2007, superando R$2 Bilhes.
Esses resultados sugerem uma melhoria tanto nos critrios de seleo de obras
quanto na qualidade tcnica dos trabalhos do TCU, na medida em que foram selecionadas
obras que envolviam maiores riscos de ocorrncia de irregularidades, bem como foi designado
um nmero maior de servidores especializados para realizar os trabalhos, com um prazo
maior de execuo.
Os dados levantados ainda sugerem outros avanos na fiscalizao de obras
atribudos ao modelo, como melhorias na gesto de rgos fiscalizados em decorrncia de
determinaes de medidas corretivas pelo TCU.
Verificou-se ainda que o principal obstculo operacional enfrentado pelo TCU
para cumprir os comandos da LDO a ausncia de um cadastro geral de obras pblicas, cuja
elaborao j foi objeto de determinao ao Ministrio do Planejamento (Acrdo n
1188/2007- TCU Plenrio), no entanto, ainda no foi atendida. Por sua vez, o Congresso
encontra dificuldade ao se deparar com deliberaes ambguas do TCU sobre o
prosseguimento das obras, o que dificulta o processo decisrio no mbito da Comisso Mista
de Oramentos Planos e Fiscalizao- CMO.
Identificaram-se ainda pontos passveis de melhorias como a necessidade de
criao de mecanismos que tornem prioritrias a instruo e apreciao dos processos de

90
fiscalizao de obras pelo TCU. Tambm se percebeu a necessidade de adoo de
providncias voltadas a impedir a interposio de medidas protelatrias no mbito dos
processos do Tribunal de Contas da Unio.
Por fim, constatou-se a existncia de ambiente favorvel entre tcnicos do TCU e
do Congresso criao de novas parcerias envolvendo atuao integrada entre as duas
instituies na fiscalizao de recursos destinados a outras reas. Tal atuao conjunta, no
entanto, esbarraria na impossibilidade operacional de atendimento por parte do TCU, uma vez
que seria necessria uma grande realocao de sua fora de trabalho. Por sua vez, que uma
reduo na fiscalizao de obras para atender a uma nova demanda no encontraria respaldo
por parte do Congresso Nacional.
Com o objetivo de aprofundar algumas questes suscitadas no presente estudo,
sugere-se a seguinte agenda de pesquisa:
a) avaliao das variaes nos achados de auditoria em funo da especializao
tcnica dos auditores de obras;
b) estudo comparativo dos resultados apresentados pelas fiscalizaes de recursos

destinados a obras com os destinados a outras reas de despesa;

c) estudo de possveis efeitos negativos na fiscalizao e aplicao dos recursos

destinados a obras em decorrncia de medidas protelatrias utilizadas por responsveis em

processos do TCU;
d) estudo de possveis melhorias na gesto administrativa dos rgos
jurisdicionados em funo de determinaes do TCU relacionadas s fiscalizaes de obras.

91
REFERNCIAS

ABREU E ABREU, Geraldo Mrcio Rocha de Luciana Mees. A Fiscalizao de Obras

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93
 APNDICES
Apndice A - Roteiro de Entrevista

PERGUNTAS:
1- Qual a sua avaliao sobre o atual modelo de atuao conjunta entre o TCU e o CN na
fiscalizao de obras pblicas (o TCU atua no nvel tcnico, auditando as obras, e o CN no
nvel poltico, avaliando a convenincia de alocar ou no recursos para as obras)?
2- Voc percebe (u) algum avano na fiscalizao dos recursos destinados s obras
pblicas em funo deste modelo de atuao? (se positivo, informar que tipo de avano)
3- O senhor reconheceria quais os aspectos positivos relacionados s determinaes da
LDO sobre fiscalizaes de obras pelo TCU? (citar)
4- E quais os aspectos negativos? (citar)
5- O senhor poderia indicar quais so as maiores dificuldades ou os pontos fracos
associados a esse modelo? Quais seriam as possveis ameaas a este modelo?
6- Quais os pontos fortes deste modelo?
7- O senhor identificaria oportunidades de melhoria que podem ser incorporadas a este
modelo?
8- O senhor saberia indicar outro exemplo de atuao conjunta entre o TCU e o CN, alm
das fiscalizaes de obras?
9- No seu entendimento, o que levou o CN a determinar ao TCU que encaminhasse
anualmente informaes sobre a execuo das obras pblicas federais?
10- O senhor identificaria a existncia de problemas operacionais na fiscalizao de obras,
ou dificuldades encontradas pelo TCU para cumprir as determinaes da LDO?
11- O senhor considera que o TCU poderia prestar contribuio mais efetiva ao Congresso
Nacional fiscalizando outras destinaes de recursos que no as de obras? Por qu?
12- O senhor considera correta a paralisao de empreendimentos nos quais o TCU detecta
irregularidades graves na execuo das obras? Por qu?
13- No seu entendimento, as determinaes da LDO referentes s fiscalizaes de obras
pelo TCU devem ser mantidas, ou acha que esta sistemtica de fiscalizao precisa ser
revista?

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