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O princpio da segregao de
funes e sua aplicao no controle
processual das despesas:
uma abordagem analtica pela
tica das licitaes pblicas e das
contrataes administrativas

Magno Antnio da Silva  Resumo

Oficial do Exrcito (EsAEx),
Bacharel em Cincias Este texto aborda analiticamente o princpio da
Econmicas (UFPE), segregao de funes e a sua aplicao no controle ad-
PsGraduado em Auditoria ministrativo das despesas pblicas. Constata-se, quando
Interna e Externa se segregam as funes no rito processual das licitaes
(ICAT/UniDF) e em Oramento pblicas e das contrataes administrativas, que ocorre
e Polticas Pblicas (UnB). a mitigao dos conflitos de interesses, dos erros, das
fraudes e do comportamento corrupto. Paralelamente,
percebe-se o incremento da racionalizao administra-
tiva, da produtividade do trabalho e do controle sobre
os atos de gesto pblica. Assim, por intermdio da se-
gregao de funes, restringem-se significativamente
as disfunes tico-comportamentais.

Palavras-chave: Controle administrativo. Des-

pesas pblicas. Segregao de funes.

1. CONTEXTUALIZAO

Na azfama quotidiana do ambiente adminis-

trativo pblico, pode-se vislumbrar, no esforo de um
exerccio intrinsicamente intelectual, uma situao um
tanto extrema e esdrxula, porm possvel, na qual um
determinado servidor de certo rgo pblico seja en-
carregado de definir o objeto a ser licitado, preencher
a requisio, pesquisar (estimar) o preo de mercado,
elaborar o edital de licitao, publicar o aviso de li-
citao, conduzir o certame, responder aos questio-

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namentos e aos recursos impetrados (caso ocorram),
publicar o resultado do julgamento, empenhar, liqui-
dar (atestar) e receber o objeto licitado. Proposital-
mente, a emisso do parecer jurdico sobre a minuta
do ato convocatrio, a homologao do certame, o
pagamento da despesa e a conformidade dos registros
de gesto foram excludos do rol de responsabilidades
deste servidor para no descaracterizar a plausibilida-
de da situao exemplificativa.
Dada a situao ora exposta, pode-se perceber,
em sntese, que est nas mos de somente um servidor
pblico, a definio do objeto, a seleo do fornecedor,
o recebimento e o ateste (liquidao) do objeto licitado,
ou seja, vrias fases e/ou subfases do processo de exe-
cuo das despesas pblicas.
Imaginemos, agora, outro contexto, no qual
num determinado rgo pblico, sees ou setores di-
ferentes, compostos por servidores distintos, tenham a
incumbncia de, separadamente, definir o objeto e pre-
encher a requisio, estimar o preo de mercado, elabo-
rar o edital de licitao, conduzir o certame, empenhar
e liquidar a despesa, ou seja, ao contrrio da situao
expressa no primeiro cenrio, servidores distintos de
distintas sees ou setores segregam as funes durante
o processo de execuo das despesas. Tal situao no
extrema nem esdrxula. perfeitamente racional, l-
gica e exequvel.
Assim, de maneira espontnea e imediata, ques-
tiona-se em quais destes dois cenrios haver maior
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probabilidade de ocorrer conflitos de interesses1, erros,
omisses, fraudes ou corrupo? Expandindo-se um
pouco mais o raciocnio, pergunta-se como o princpio
do controle administrativo da segregao de funes
pode restringir ou amenizar a possibilidade de ocorrn-
cia de conflito de interesses, erros, omisses, fraudes ou
corrupo no rito dos gastos pblicos?
Este texto promove uma abordagem analtica
acerca do princpio do controle administrativo da segre-
gao de funes e sua aplicao no rito de execuo das
despesas pela tica das licitaes pblicas e das contra-
taes administrativas, colimando responder s seguin-
tes indagaes: O que, de fato, vem a ser o princpio da
segregao de funes? Como ele se materializa? Qual
a sua tnica ou relevncia no exerccio processual de
controle da execuo das despesas pblicas?
2. REFERNCIA TERICO-CONCEITUAL
Encetando-se pelos fundamentos que devem ba-
lizar as rotinas administrativas atinentes aos processos
de execuo das despesas pblicas, a segregao de fun-
es se configura como um dos princpios basilares de
controle interno. Assim, na percepo de Arago (2010,
p. 224), tem-se que, ipsis verbis:
os princpios de controle interno que devem ser
observados pelas unidades e entidades pblicas e
monitorados pela auditoria interna governamen-
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tal [so:] a relao custo versus benefcio, a qua-
lificao adequada e o rodzio de funcionrios, a
delegao de poderes e a definio de responsabi-
lidades, a existncia de manuais de rotinas e pro-
cedimentos, a segregao de funes e a aderncia
a diretrizes e normas legais.
Segundo o Manual do Sistema de Controle In-
terno do Poder Executivo Federal (2001, p. 67-68), na
aplicao da segregao de funes
a estrutura das unidades/entidades deve pre-
ver a separao entre as funes de autorizao/
aprovao de operaes, execuo, controle e con-
tabilizao, de tal forma que nenhuma pessoa de-
tenha competncias e atribuies em desacordo
com este princpio.
Isto , no se pode permitir, por exemplo, que
todas as fases ou as fases mais crticas do processo de
execuo das despesas se concentrem nas mos de so-
mente um servidor ou agente pblico.
Desta maneira, inserida no intento supracita-
do, almejando o aprimoramento da gesto e o im-
pedimento da concentrao de poder, a Resoluo
CGPAR n 3/10, que trata das prticas de governana
corporativa nas empresas estatais, determina o se-
guinte, in verbis:
art. 1 [...] a adoo, pelas empresas estatais,
das seguintes diretrizes, objetivando o aprimo-
ramento das prticas de governana corporati-
va, relativas ao Conselho de Administrao: a)
segregao das funes de direo, evitando o
acmulo do cargo de Presidente do Conselho
de Administrao, ou assemelhado, e diretor
presidente pela mesma pessoa, mesmo que in-
terinamente, com o objetivo de impedir a con-
centrao de poder.
A ttulo de ilustrao e esclarecimento concei-
tual, acerca da segregao de funes, cita-se a macro
funo do SIAFI n 020315 (conformidade contbil),
ressaltando, in verbis:
8.1.1 a segregao de funes consiste em prin-
cpio bsico de controle interno administrativo
que separa, por servidores distintos, as funes
de autorizao, aprovao, execuo, controle e
contabilidade2.
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Em perfeita simetria com as exposies supracita-
das, o Acrdo n 5.615/2008-TCU-2 Cmara, salienta
que o princpio da segregao de funes
1.7.1. [...] consiste na separao de funes de
autorizao, aprovao, execuo, controle e con-
tabilizao das operaes, evitando o acmulo de
funes por parte de um mesmo servidor.
Complementando o entendimento delineado, o
Acrdo n 3.031/2008-TCU-1 Cmara, ressalta a im-
possibilidade de se
1.6 [...] permitir que um mesmo servidor exe-
cute todas as etapas da despesa, [isto ] as funes
de autorizao, aprovao de operaes, execuo,
controle e contabilizao.
Consoante s diretrizes para as Normas do Con-
trole Interno do Setor Pblico da Organizao Interna-
cional de Entidades Fiscalizadoras Superiores - INTOSAI
(2007, p. 45-46), a segregao de funes configura-se
com o propsito de reduzir o risco de erro, desperd-
cio ou procedimentos incorretos e o risco de no detec-
tar tais problemas. Ainda, segundo a INTOSAI (2007,
p.46), in verbis:
no deve haver apenas uma pessoa ou equipe
que controle todas as etapas-chave de uma transa-
o ou evento [ou processo de execuo das des-
pesas pblicas]. As obrigaes e responsabilidades
devem estar sistematicamente atribudas a um certo
nmero de indivduos, para assegurar a realizao
de revises e avaliaes efetivas. As funes-chave
incluem autorizao e registro de transaes, execu-
o e reviso ou auditoria3 das transaes.
Nota-se, sob a perspectiva da INTOSAI, que a se-
gregao de funes colima, sobretudo, reduzir riscos de
erros, amenizar riscos de no deteco de procedimen-
tos incorretos, evitar desperdcios, possibilitar revises e
avaliaes efetivas de condutas, impossibilitar conluios
e aumentar a eficcia dos controles internos. A INTOSAI
(2007, p. 51) ainda expande seu entendimento acerca da
segregao de funes, asseverando que
as polticas, procedimentos e a estrutura organi-
zacional [devem ser] estabelecidos para prevenir que
uma pessoa controle todos os aspectos importantes
relacionados s operaes informatizadas e possa,
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desse modo, realizar aes no autorizadas ou ob-
ter acesso no autorizado aos bens ou aos registros.
Seguindo o raciocnio acima delineado, o Manual
de Auditoria do Sistema CFC/CRC (2007, p. 109), afirma
que a segregao de funes um
princpio bsico do sistema de controle
interno que consiste na separao de funes,
nomeadamente de autorizao, aprovao,
execuo, controle e contabilizao das operaes.
Em resumo ao exposto pelo manual do CFC/
CRC, a Apostila de Controle Interno e Auditoria Go-
vernamental do Estado das Minas Gerais (2012, p. 5),
ressalta que
ningum deve ter sob sua responsabilidade
todas as fases inerentes a uma operao [as quais]
devem ser executadas por pessoas e setores inde-
pendentes entre si.
Neste contexto, o Manual de Controle Interno da
CGU (2007, p. 50), orienta no sentido de se evitar que
o controle fsico e contbil das transaes [seja feito]
pela mesma pessoa.
Em perspectiva ampla, explicitando de manei-
ra concreta a aplicao do princpio da segregao de
funes no controle das despesas pblicas, o Acrdo
n2.507/2007-TCU-Plenrio ressalta que
5.2 [...] as pessoas incumbidas das solicitaes
para aquisies de materiais e servios no sejam
as mesmas responsveis pela aprovao e contra-
tao das despesas.
3. A SEGREGAO DE FUNES NAS
LICITAES E NA GESTO CONTRATUAL
No que tange s licitaes pblicas, a Lei
n8.666/93, que regulamenta o inciso XXI do artigo
37 da Constituio Federal de 1988, CF/88, segregan-
do funes, no permite que o autor do projeto bsico
ou executivo, o servidor pblico ou dirigente do rgo
contratante, participem de certames nas condies ar-
roladas a seguir, in verbis:
art. 9 no poder participar, direta ou indire-
tamente, da licitao ou da execuo de obra ou
servio e do fornecimento de bens a eles necess-
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rios: I - o autor do projeto, bsico ou executivo,
pessoa fsica ou jurdica; II - empresa, isoladamente
ou em consrcio, responsvel pela elaborao do
projeto bsico ou executivo ou da qual o autor do
projeto seja dirigente, gerente, acionista ou deten-
tor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com
direito a voto ou controlador, responsvel tcnico
ou subcontratado; III - servidor ou dirigente de r-
go ou entidade contratante ou responsvel pela
licitao. 1o permitida a participao do autor
do projeto ou da empresa a que se refere o inciso
II deste artigo, na licitao de obra ou servio, ou
na execuo, como consultor ou tcnico, nas fun-
es de fiscalizao, superviso ou gerenciamento,
exclusivamente a servio da Administrao inte-
ressada. 2o O disposto neste artigo no impede
a licitao ou contratao de obra ou servio que
inclua a elaborao de projeto executivo como
encargo do contratado ou pelo preo previamente
fixado pela Administrao. 3 Considera-se parti-
cipao indireta, para fins do disposto neste artigo,
a existncia de qualquer vnculo de natureza tcni-
ca, comercial, econmica, financeira ou trabalhista
entre o autor do projeto, pessoa fsica ou jurdica,
e o licitante ou responsvel pelos servios, forneci-
mentos e obras, incluindo-se os fornecimentos de
bens e servios a estes necessrios. 4 O dispos-
to no pargrafo anterior aplica-se aos membros da
comisso de licitao4.
Abordando a questo suscitada, Justen Filho
(2008, p. 151-152) concebe que as barreiras impostas
pelo dispositivo supracitado decorrem da moralidade e
da isonomia que devem permear os processos de con-
tratao pblica, bem como da ampla competitividade
que delas devem ser derivadas, ipsis verbis:
as vedaes do art. 9 retratam derivaes dos
princpios da moralidade pblica e isonomia. A lei
configura uma espcie de impedimento, em acep-
o similar do Direito Processual, participao
de determinadas pessoas na licitao. Considerase
um risco a existncia de relaes pessoais entre su-
jeitos que definem o destino da licitao e o par-
ticular que licitar. Esse relacionamento pode, em
tese, produzir distores incompatveis com a iso-
nomia. A simples potencialidade do dano sufi-
ciente para que a lei se acautele. Em vez de remeter
a uma investigao posterior, destinada a compro-
var anormalidade da conduta do agente, a lei de-
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termina seu afastamento a priori. O impedimento
consiste no afastamento preventivo daquele que,
por vnculos pessoais com a situao concreta, po-
deria obter benefcio especial e incompatvel com
o princpio da isonomia. O impedimento abrange
aqueles que, dada a situao especfica em que se
encontram, teriam condies (teoricamente) de
frustrar a competitividade, produzindo benefcios
indevidos e reprovveis para si ou terceiro5.
Desta forma, harmonizando-se com as normas
vigentes e as atuais doutrinas nas apreciaes dos casos
concretos, o Tribunal de Contas da Unio, por via do
Acrdo n 3.360/2007-TCU-2 Cmara, recomenda
16.1.4 em observncia ao princpio da segrega-
o das funes, [a adoo de] medidas no sentido
de que a fiscalizao de obra no seja realizada pela
mesma empresa contratada para execut-la.
Enveredando-se pelo mesmo entendimento, o
Acrdo n 3.067/2005-TCU-1 Cmara traz a lume
que se
1.7 observe o princpio contbil e administra-
tivo da Segregao das Funes com adoo de
controles que impeam a possibilidade de um mes-
mo servidor atuar como fiscal e executor em um
mesmo contrato.
Aprofundando um pouco mais a reflexo sobre
o contedo do artigo 9 da Lei n 8.666/93, em face da
possibilidade de aes fraudulentas e anticompetiti-
vas decorrentes da ausncia de segregao de funes,
Altounian (2012, p.195) infere, ipsis litteris:
pior ainda a possibilidade de alteraes
fraudulentas de especificaes e quantitativos de
servios no projeto bsico da licitao, a fim de
prejudicar as propostas dos demais concorrentes,
tornando-as pouco competitivas e, consequente-
mente, impossibilitando a Administrao de con-
tratar a proposta mais vantajosa.
O princpio da segregao de funes deve per-
passar por todo o rito de execuo das despesas publi-
cas6. Assim, em licitaes envolvendo, por exemplo,
a aquisio de bens ou a contratao de servios de
tecnologia da informao existem atores distintos com
atribuies bem definidas e segregadas no processo de
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planejamento, de fiscalizao e de gesto, previstas na
Instruo Normativa/SLTI/MP n 04/10, que dispe so-
bre o processo de contratao de solues de tecnologia
da informao pelos rgos integrantes do sistema de
administrao dos recursos de informao e informtica
(SISP) do poder executivo federal, ipsis litteris:
art. 2 Para fins desta Instruo Normativa,
considera-se: [...] III - Equipe de Planejamento da
Contratao: equipe envolvida no planejamento da
contratao, composta por: a) Integrante Tcnico:
servidor representante da rea de Tecnologia da
Informao, indicado pela autoridade competente
dessa rea; b) Integrante Administrativo: servidor
representante da rea Administrativa, indicado
pela autoridade competente dessa rea; c) Integran-
te Requisitante: servidor representante da rea
Requisitante da Soluo, indicado pela autorida-
de competente dessa rea; IV - Gestor do Contra-
to: servidor com atribuies gerenciais, tcnicas e
operacionais relacionadas ao processo de gesto
do contrato, indicado por autoridade competente;
V - Fiscal Tcnico do Contrato: servidor represen-
tante da rea de Tecnologia da Informao, indi-
cado pela autoridade competente dessa rea para
fiscalizar tecnicamente o contrato; VI - Fiscal Ad-
ministrativo do Contrato: servidor representante
da rea Administrativa, indicado pela autoridade
competente dessa rea para fiscalizar o contrato
quanto aos aspectos administrativos; VII - Fiscal
Requisitante do Contrato: servidor representante
da rea Requisitante da Soluo, indicado pela
autoridade competente dessa rea para fiscalizar
o contrato do ponto de vista funcional da Soluo
de Tecnologia da Informao7.
A existncia de tais atores, ou seja, o gestor do
contrato, o integrante requisitante, o integrante tcni-
co e o integrante administrativo e os respectivos fiscais
requisitante, tcnico e administrativo, evidencia a im-
portncia da segregao de funes no planejamento
e na fiscalizao contratual, bem como na gesto de
contratos, engendrada, sobretudo, da especializao
de cada funo.
Ento, ressaltando a importncia da segregao
de funes para o controle administrativo, o Guia de
Boas Prticas em Contratao de Solues de Tecno-
logia da Informao do TCU (2012, p. 234), evidencia
que a segregao de funes uma forma de controle
bsica [...] que deve permear a estruturao dos demais
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processos de trabalho do rgo, no somente os da rea
de TI. Na esteira do entendimento supramencionado,
segregando as funes de licitao e de fiscalizao, o
Acrdo n 100/2013-TCU-Plenrio, orienta quanto,
in verbis:
9.20.1. necessidade da substituio de fiscais
e auxiliares de fiscalizao dos contratos que este-
jam na situao de terceirizados ou outra anloga,
no efetiva, por servidores do quadro de pessoal
[...] que no tenham participao direta ou indireta
com a licitao que originou o contrato a ser fisca-
lizado, de forma a atender ao princpio de controle
de segregao de funes [...].
Alm da separao das funes de requisitante,
de tcnico e de administrador, a Instruo Normati-
va/SLTI/MP n 04/10, tambm impele segregao
das funes de avaliao, de mensurao e de fiscali-
zao nas contrataes de tecnologia da informao,
in verbis:
art. 6. Nos casos em que a avaliao, mensu-
rao ou fiscalizao da Soluo de Tecnologia da
Informao seja objeto de contratao, a contrata-
da que prov a Soluo de Tecnologia da Informa-
o no poder ser a mesma que a avalia, mensura
ou fiscaliza.
Tambm, na perspectiva referente ao objeto con-
tratual, exposto pela instruo normativa supracitada,
Instruo Normativa/SLTI/MP n 04/10, observa-se,
ipsis verbis:
art. 5 No podero ser objeto de contratao:
I - mais de uma Soluo de Tecnologia da Informa-
o em um nico contrato; e II - gesto de proces-
sos de Tecnologia da Informao, incluindo gesto
de segurana da informao. Pargrafo nico. O
suporte tcnico aos processos de planejamento e
avaliao da qualidade das Solues de Tecnologia
da Informao poder ser objeto de contratao,
desde que sob superviso exclusiva de servidores
do rgo ou entidade.
Desta forma, segregando as funes de execu-
o e fiscalizao contratual, o artigo 3 da Instruo
Normativa/SLTI/MP n 02/08, que dispe sobre regras
e diretrizes para a contratao de servios continuados
ou no, salienta que
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2 o rgo no poder contratar o mesmo
prestador para realizar servios de execuo e fis-
calizao relativos ao mesmo objeto, assegurando
a necessria segregao das funes.
No que ainda tange s funes de execuo e
fiscalizao nas licitaes pblicas e nos contratos
administrativos, em complemento s disposies
contidas no 2 do artigo 3 supracitado, o artigo 19
da Instruo Normativa/SLTI/MP n 02/08, ressalta
que necessria:
II - clusula especfica para vedar a adjudicao
de dois ou mais servios licitados a uma mesma
empresa, quando, por sua natureza, os servios li-
citados exijam a segregao de funes, tais como
a de executor e fiscalizador, assegurando a pos-
sibilidade de participao de todos licitantes em
ambos os itens, e estabelecendo a ordem de adju-
dicao entre eles.
Neste contexto, o Guia de Boas Prticas em
Contratao de Solues de Tecnologia da Informa-
o do TCU (2012, p. 157) estabelece a separao de
funes entre o fiscal do contrato e a comisso ou ser-
vidor responsvel pelo recebimento dos servios pres-
tados, in verbis:
com relao ao recebimento de servios, no art.
73, inciso I, alneas a e b, da Lei n 8.666/1993,
h uma segregao de funes entre o fiscal do
contrato, que efetua o recebimento provisrio, e o
servidor ou comisso de recebimento, que efetua
o recebimento definitivo.
Ainda, consoante ao Guia de Boas Prticas em
Contratao de Solues de Tecnologia da Informao
do TCU (2012, p. 39), fundamental existir uma segre-
gao de funo entre o processo de contratao e de
gesto de TI, finalizando
garantir que quem especifica o objeto da lici-
tao no efetua a gesto contratual, de modo a
evitar a criao de brechas no contrato que possam
ser exploradas na gesto contratual pelo mesmo
agente, causando, por exemplo, danos ao errio e
ainda retardando a deteco desses danos.
Exempli gratia, pode-se vislumbrar a presena do
princpio da segregao de funes durante a conduo
43
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da licitao na modalidade prego, prevista no Decreto
n 5.450/05, uma vez que, a fim de minimizar o confli-
to de interesses8, restringir a subjetividade e preservar
a impessoalidade no julgamento dos recursos interpos-
tos contra as decises do pregoeiro, adota-se a seguinte
linha de ao:
art. 8 autoridade competente [ordenador
de despesas], de acordo com as atribuies
previstas no regimento ou estatuto do rgo ou
da entidade, cabe: [...] IV - decidir os recursos
contra atos do pregoeiro quando este mantiver
sua deciso9; V - adjudicar o objeto da licitao,
quando houver recurso.
Ainda referente licitao sob a modalidade
prego, percebe-se a segregao de funes entre o rio, ressalta:
ato de elaborao, o ato de aprovao do termo de re-
ferncia e a tarefa de conduo do certame, conforme
previso no Decreto n 5.450/05, in verbis:
art. 9 na fase preparatria do prego, na
forma eletrnica, ser observado o seguinte: I
- elaborao de termo de referncia pelo rgo
requisitante, [...]; II - aprovao do termo
de referncia pela autoridade competente
[ordenador de despesas]; [...] VI - designao do
pregoeiro [encarregado de conduzir o certame]
e de sua equipe de apoio.
Adicionalmente noo supracitada de se-
gregao de funes, entre o setor requisitante (en-
carregado de elaborar o termo de referncia) e a
autoridade responsvel pela definio do objeto e
estimativa de preos (ordenador de despesas), o De-
creto n3.555/00, que aprova o regulamento para a
modalidade de licitao prego para aquisio de bens
e servios comuns, salienta, ipsis verbis:
art. 8 a fase preparatria do prego obser-
var as seguintes regras: [...] III - a autoridade
competente ou, por delegao de competncia,
o ordenador de despesa ou, ainda, o agente en-
carregado da compra no mbito da Administra-
o, dever: a) definir o objeto do certame e o
seu valor estimado em planilhas, de forma clara,
concisa e objetiva, de acordo com termo de refe-
rncia elaborado pelo requisitante, em conjunto
com a rea de compras, obedecidas as especifi-
caes praticadas no mercado.
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Sinteticamente, o Acrdo n 38/2013-TCU-
-Plenrio esclarece o entendimento acima explicitado,
recomendando, entre outras coisas, a segregao entre
as funes de ordenador de despesas, pregoeiro, fiscal
de contrato e almoxarife, nos seguintes termos:
9.2.1 estabelea critrios para seleo dos ser-
vidores que recebem e atestem bens e servios, de
forma a evitar que eles exeram outras atividades
incompatveis, tais como ordenador de despesa,
pregoeiro, membros das comisses de licitao e
responsvel pelo almoxarifado.
Separando a pessoa (setor) requisitante da pes-
soa (servidor) integrante da comisso de licitao ou
equipe de apoio, o Acrdo n 747/2013-TCU-Plen-
9.1.5. promova a segregao de funes, quan-
do da realizao dos processos de aquisio de
bens e servios, em observncia s boas prticas
administrativas e ao fortalecimento de seus con-
troles internos, de forma a evitar que a pessoa
responsvel pela solicitao participe da conduo
do processo licitatrio, integrando comisses de
licitaes ou equipes de apoio nos preges.
O princpio da segregao de funes, ad hoc,
intenta, entre outras coisas,
evitar que o ciclo operacional em torno de
um evento [licitaes pblicas e contrataes ad-
ministrativas] seja iniciado e terminado por uma
mesma pessoa ou em uma mesma rea. A segre-
gao de funes tem como benefcio, adicional-
mente, a preveno de fraudes [ou corrupo] e
de uso no autorizado de ativos [de recursos p-
blicos], j que promove a interdependncia entre
reas e pessoas. (BRASILIANO, 2010, p. 15).
Inserido nesta interpretao, o Acordo n5.840/
2012-TCU-2 Cmara ressalta que
9.6.7. deve-se evitar a nomeao de mesmos
servidores para atuar, nos processos de contra-
tao, como requisitante, pregoeiro ou membro
de comisso de licitao, fiscal de contrato e res-
ponsvel pelo atesto da prestao de servio ou
recebimento de bens, em respeito ao princpio da
segregao de funes.
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No que concerne, de maneira direta e espec-
fica, s fases das despesas pblicas, consubstancia-
das pelo empenho, pela liquidao (ateste) e pelo
pagamento (extino da obrigao) 10 , o Acrdo
n1.099/2008-TCU1 Cmara orienta que se 1.3.3.
respeite o princpio administrativo da segregao de fun-
es, adotando providncias para que as atividades de
compra, pagamento e recebimento de bens e servios da
entidade sejam exercidas por diferentes empregados,
isto , no caso do setor pblico, por servidores distintos.
4. O PRINCPIO DA SEGREGAO DE
FUNES ESQUEMATIZADO
Atinente aos certames e s execues contratuais,
o esquema da figura 1 decomposio da segregao de
funes sob a perspectiva das licitaes pblicas e das
contrataes administrativas, amalgama o princpio do
controle administrativo da segregao de funes, reve-
lando as distintas nuances e os diferentes atores.
Desde a elaborao da requisio formal, com a
definio do objeto e a motivao do ato, passando pelo
rito licitatrio at o pagamento (extino) da obrigao,
pode-se perceber, exceo do ato de homologao,
o qual cabe exclusivamente autoridade competente
(ordenador de despesas) que nenhum outro ato deve
perpassar ou se consolidar por menos de dois agentes
ou servidores pblicos.
Da contemplao da figura 1, nota-se que distin-
tos servidores participam e agem, em diferentes con-
textos, em prol do princpio da segregao de funes.
Nenhum servidor ou agente pblico, isoladamente, deve
ser o responsvel cabal pelo processo de execuo das
despesas pblicas em sua plenitude.
Observa-se, tambm, no esquema, que um mes-
mo ator participa de vrios atos ou papis em mo-
mentos sequenciais diferentes no rito das despesas.
Destas condutas e procedimentos, sobressaem inme-
ras vantagens que se materializam vis--vis ao princ-
pio da segregao de funes, entre elas, o aumento
do controle administrativo sobre cada fase ou subfase
processual, a diviso das tarefas com a respectiva espe-
cializao e ganhos de produtividade, a minimizao
dos conflitos de interesses, riscos de erros, omisses,
fraudes ou corrupo e a maior transparncia e efici-
ncia das aes realizadas.

Requisio Formal
Figura 1: (Definio do objeto e motivao)
Decomposio da
segregao de funes Oramento
sob a perspectiva das (Estimativa e referncia de preos)
setor demandante
licitaes pblicas (Originrio da necessidade)

e das contrataes Ato Convocatrio

administrativas (Elaborao e publicao)

setor de licitaes
(Comisses de licitaes)
Pareceres, estudos e laudos (Pregoeiro e equipe de apoio)
(Assessoria e consultoria)

Esclarecimentos, Impugnaes,
Recursos e Contra-recursos autoridade competente
(Anlise e deiciso) (Ordenador de despesas)
princpio da segregao
de funes
(PFS)
fases de aceitao, habilitao
e adjudicao setor tcnico
(Conduo do certame) (Engenharia, direito, sade, TI, etc)

homologao
(Anlise e ratificao dos atos processuais) fiscal do contrato
(Acompanhamento e gesto)

resultado e empenho
(Publicao e emisso de nota)

setor financeiro
(Tesouraria)
liquidao
(Verificao e ateste)

pagamento
(Extino de obrigao)
Fonte: Concepo do autor

Set/Dez 2013 45
Artigos

5. ESBOO SINPTICO as tarefas e responsabilidades essenciais ligadas

No esquema abaixo, figura 2 (esboo sinpti-
co resultante do princpio da segregao de funes),
delineia-se a aplicao do princpio da segregao de
funes e seus reflexos sobre os processos de execuo
das despesas no que tange s licitaes pblicas e aos
contratos administrativos.
Observando a figura 2, esboo sinptico resul-
tante do princpio da segregao de funes, pode-se
compreender que a separao de funes tem como
consequncia imediata e direta: a) a especializao
pela diviso de tarefas, seguida de expanso da pro-
dutividade dos recursos humanos (efeito secundrio);
b) o surgimento da fiscalizao reversa com ingerncia
sistemtica na qual se ameniza o problema do conflito
de interesses; e c) a mitigao de riscos de omisses, er-
ros, fraudes e corrupo com restries s incidncias
de atos antieconmicos.
Em perfeita consonncia com o raciocnio desen-
volvido, em sntese, o Guia de Orientao para Implan-
tao do Sistema de Controle Interno na Administrao
Pblica do Tribunal de Contas do Esprito Santo - TCES
(2011, p.18), corrobora tais assertivas, in verbis:
[ execuo das despesas pblicas], a autorizao,
tratamento, registro e reviso das transaes e fatos
devem ser designadas a pessoas diferentes. Com o
fim de reduzir o risco de erros, desperdcios ou atos
ilcitos, ou a probabilidade de que no sejam detec-
tados estes tipos de problemas, preciso evitar que
todos os aspectos fundamentais de uma transao
ou operao se concentrem nas mos de uma nica
pessoa ou seo.
Assim, a segregao de funes permite que cada
tarefa precedente, desempenhada por determinado ser-
vidor pblico, seja verificada por outro servidor, en-
carregado da execuo da fase ou tarefa posterior. Tal
sistemtica e procedimento desembocam num ciclo
virtuoso de acompanhamento, fiscalizao e controle
administrativo com ganhos concretos de eficincia, de
transparncia e de controle nas aes praticadas.
6. CONCLUSO
Entre outras coisas, quando se segrega as funes
no processo de execuo das despesas pblicas, permi-

controle administrativo
Figura 2:
dos processos de execuo
Esboo sinptico das despesas pblicas
resultante do princpio da
segregao de funes

Princpio da segregao
de funes contrtos
licitaes pblicas
administrativos
(pfs)

consequncias primrias
(efeitos imediatos)

Fiscalizao reversa riscos mitigados

Especializao
(acompanhamento (erros, omisses, fraudes
(diviso de tarefas)
com ingerncia sistmica) e corrupo)

menos atos
maior produtividade menor conflito de interesses
antieconmicos
(efeito secundrio) (efeito secundrio)
Fonte: (efeito secundrio)
Concepo do autor

46 Revista do TCU 128

O princpio da segregao de funes e sua aplicao no controle processual das despesas: uma abordagem analtica pela tica das licitaes pblicas e das contrataes administrativas // Artigos
te-se, salutarmente, que o ato subsequente tarefa ora
realizada seja verificado por outro servidor pblico dis-
tinto daquele que a realizou. Tal conduta gera um plus
no rito de controle administrativo, ou seja, engendra
uma contnua vigilncia e uma permanente restrio
aos possveis desvios tico-comportamentais.
Deste modo, no panorama das licitaes p-
blicas e das contrataes administrativas, o Acrdo
n415/2013-TCU-Plenrio, explicita a necessidade de
que se
9.1.7. discipline a segregao de funes nos
setores que desempenham as atribuies inerentes
s licitaes e contratos, de forma a minimizar a
possibilidade de desvios e fraudes.
Alm de inibir condutas tendenciosas e conflito
de interesses, a segregao de funes, por interm-
dio da diviso de tarefas, conduz especializao com
sensveis ganhos de eficincia e de produtividade no
desempenho de rotinas relacionadas execuo das
despesas pblicas.
Outra consequncia positiva da separao de
funes, afora o alvio da sobrecarga de servios, por
vezes extenuantes, que recai sobre aquele agente que
realiza, sozinho ou com parcos recursos, todos os even-
tos sequenciais que precedem os processos de gastos
pblicos, est a mitigao da ineficincia advinda da
execuo cumulativa de tarefas e a restrio aos riscos
de erros, omisses, fraudes ou corrupo.
Ao apartar as funes e no facultar que um ni-
co servidor seja responsvel pleno por todas as fases ou
estgios mais crticos (sensveis) da execuo das des-
pesas, cria-se, metaforicamente, um ambiente hgido de
policiamento ostensivo-dissuasrio no qual as tarefas
executadas por um agente pblico so subsequente-
mente acompanhadas e fiscalizadas por outro, inibindo
condutas ilcitas e/ou antieconmicas.
Destarte, exceto naquelas situaes dolosas nas
quais se revela a existncia de uma quadrilha sorratei-
ramente instalada na entidade, com maquinao dos
principais agente da administrao, a aplicao do prin-
cpio de segregao de funes produz efeitos positivos,
quer seja nas licitaes pblicas, quer seja nos contratos
administrativos.
Assim, a segregao de funes se sobressai
como um princpio do controle administrativo con-
ferindo mais eficincia, racionalidade, imparcialidade,
Set/Dez 2013
transparncia e eficcia sobre os processos de execuo
das despesas pblicas. Se no houver segregao de fun-
es, certamente haver fragilidade administrativa, poli-
ticagens, ingerncias indevidas, lenincia nos controles,
favorecimentos e todo tipo de disfunes.
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Notas
1 O conflito de interesses ocorre quando foras psicolgicas,
ambientais ou circunstanciais especficas influenciam,
condicionam e canalizam atitudes e decises. No entender
Freire e Teixeira (2009, p. 7), pode-se caracterizar como sendo
um conflito de interesses [...] aquela [situao] em que algum
tendo um interesse pessoal ou privado em determinada
matria influencie, ou tente, influenciar o desempenho de
outrem, de forma que este atue e seja parcial, atingindo assim
o objetivo que pretende. Por interesse pessoal ou privado
entenda-se qualquer potencial vantagem para o prprio,
para os seus familiares, afins ou para o seu crculo de amigos.
Segundo DAgosto (2011, s/d), Quando qualquer profissional,
ao desempenhar suas atividades, possuir interesse pessoal no
resultado de uma determinada negociao que contrrio ao
da outra parte, existe um conflito de interesses. Dependendo
de como a atividade profissional exercida ou remunerada,
os conflitos podem ser reduzidos ou potencializados;
Segundo a Lei n 12.813/13, que dispe sobre o conflito
de interesses no exerccio de cargo ou emprego do Poder
Executivo federal e impedimentos posteriores ao exerccio
do cargo ou emprego, in verbis: art. 3 Para os fins desta Lei,
considera-se: I - conflito de interesses: a situao gerada pelo
confronto entre interesses pblicos e privados, que possa
comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira
imprpria, o desempenho da funo pblica. Com intuito de
evitar o conflito de interesses nas atividades relacionadas ao
planejamento e oramento federal, administrao financeira
federal, contabilidade federal e ao controle interno do Poder
50
Executivo Federal, a Lei n 10.180/01, esclarece, in verbis: Art.
25. Observadas as disposies contidas no art. 117 da Lei no
8.112, de 11 de dezembro de 1990, vedado aos dirigentes
dos rgos e das unidades dos Sistemas referidos no art.
1 exercerem: I - atividade de direo poltico-partidria; II -
profisso liberal; III - demais atividades incompatveis com os
interesses da Administrao Pblica Federal, na forma que
dispuser o regulamento.
2 Exemplificativamente, a segregao de funes tambm
pode ser claramente percebida na Instruo Normativa
n06/07, que disciplina os procedimentos relativos ao registro
das conformidades contbil e de registro de gesto, in verbis:
art. 8 O registro da Conformidade dos Registros de Gesto
de responsabilidade de servidor formalmente designado pelo
Titular da Unidade Gestora Executora, o qual constar no Rol
de Responsveis, juntamente com o respectivo substituto,
no podendo ter funo de emitir documentos. Pargrafo
nico. Ser admitida exceo ao registro da conformidade
de que trata o caput deste artigo, quando a Unidade Gestora
Executora se encontre, justificadamente, impossibilitada de
designar servidores distintos para exercer tais funes, sendo
que, nesse caso, a conformidade ser registrada pelo prprio
Ordenador de Despesa. Um caso peculiarmente interessante
de segregao de funes que foge do escopo deste texto,
todavia vale a pena ressaltar, o referente ao Suprimento de
Fundos. Segundo o artigo 45 do Decreto n 93.872/86, que
dispe sobre a unificao dos recursos de caixa do Tesouro
Nacional, atualiza e consolida a legislao pertinente, 3
no se conceder suprimento de fundos: a) a responsvel
por dois suprimentos; b) a servidor que tenha a seu cargo e
guarda ou a utilizao do material a adquirir, salvo quando
no houver na repartio outro servidor; c) a responsvel
por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, no tenha
prestado contas de sua aplicao. Simetricamente, o Acrdo
n 3.412/2006-TCU-1 Cmara, relata se deve abster, 1.1.2. [...]
de conceder suprimento de fundos ao prprio responsvel
pelo setor financeiro. Na mesma linha jurisprudencial, o
Acordo n 2.373/2009-TCU-2 Cmara salienta que se 1.5.1.1.
evite que o responsvel pela concesso do Suprimento de
Fundos seja o prprio suprido.
3 Apesar de no fazer parte desta abordagem analtica, as
atividades de auditoria interna, dada a sua importncia para o
controle processual das despesas pblicas, merecem ateno
e considerao no que tange segregao de funes.
Assim, em anlise ao princpio da segregao de funes,
sob a tica e emprego da auditoria interna, Nascimento
(1997, p. 18) assevera que a auditoria interna, como rgo
eminentemente de avaliao, no dever participar de
Revista do TCU 128
O princpio da segregao de funes e sua aplicao no controle processual das despesas: uma abordagem analtica pela tica das licitaes pblicas e das contrataes administrativas // Artigos
qualquer atividade operacional que objeto de sua avaliao,
porque no se pode esperar atitude imparcial de algum
avaliando seu prprio comportamento. Nesta perspectiva,
o Acrdo n3.096/2006-TCU-1 Cmara, emite a seguinte
jurisprudncia, in verbis: 1.3.4. abstenha-se de outorgar
ao Controle Interno atividades no peculiares ao setor,
visando garantir a segregao de funes. Seguindo este
intento, o Acordo n 578/2010-TCU-Plenrio recomenda
que sejam adotadas 9.6.[...] medidas com vistas a evitar
que [os] auditores internos participem de atividades que
comprometam o princpio da segregao de funes entre
estes e os gestores. Elucidando, de maneira complementar,
s ideias supracitadas, ou seja, a utilizao do princpio da
segregao de funes como um mecanismo eficaz de
inibio do conflito de interesses, entre outras coisas, na
atuao da auditoria interna, o Manual de Auditoria do Tribunal
Superior Eleitoral, TSE, (2008, p. 35-36) ressalta, ipsis litteris:
dever, no mbito da auditoria, ser observado o princpio
bsico da segregao de funes, que consiste na separao
de atribuies potencialmente conflitantes, tais como
autorizao, aprovao, execuo, controle e contabilizao
das operaes. Em face da segregao de funo, o auditor
no pode emitir opinio em relatrio de auditoria sobre atos
administrativos por ele praticados. Os auditores no podero
assumir responsabilidades operacionais extra auditoria, para
que no haja enfraquecimento da objetividade, na medida
em que seria auditada atividade sobre a qual aqueles
profissionais teriam autoridade e responsabilidade. Percebe-
se, ento, que as atividades de auditoria, no que se atine s
despesas pblicas, no devem se imiscuir com as atividades
de execuo ou gesto de tais despesas para que o princpio
do controle administrativo da segregao de funes no seja
ofendido, engendrando conflito de interesses.
4 A Lei n 12.462/11, que institui o Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas RDC, tambm aborda a questo da
segregao de funes com o propsito de inibir, dentre
outras coisas, o conflito de interesses, conforme especificado
nos artigos 36 e 37.
5 Segundo Mendes (2011, p. 152), a restrio mencionada
apresenta-se como um pressuposto da lisura do certame.
Assim, o mesmo autor, Mendes (2011, p. 151), relata o
seguinte: quem define a soluo ou descreve o objeto tem
a possibilidade de impor, de forma proposital, determinadas
restries ou mesmo estabelecer um direcionamento capaz
de benefici-lo.
6 Segundo Melo (2004, p. 121), a observncia do princpio da
segregao de funes estabelece, em suma, o seguinte:
Set/Dez 2013
quem compra no deve receber a mercadoria e quem paga
no pode manter qualquer vnculo ou dependncia com
quem compra ou com quem guarda o produto comprado.
7 A ttulo de informao e esclarecimento, conforme disposio
constante na Instruo Normativa/SLTI/MP n04/10, ipsis
litteris: art. 24. A fase de Seleo do Fornecedor se encerrar
com a assinatura do contrato e com a nomeao do: I -
Gestor do Contrato; II - Fiscal Tcnico do Contrato; III - Fiscal
Requisitante do Contrato; e IV - Fiscal Administrativo do
Contrato. 1 As nomeaes descritas neste artigo sero
realizadas pela autoridade competente da rea Administrativa,
observado o disposto nos incisos IV, V, VI e VII do art. 2; 2
Os Fiscais Tcnico, Requisitante e Administrativo do Contrato
sero, preferencialmente, os Integrantes da Equipe de
Planejamento da Contratao; 3 A Equipe de Planejamento
da Contratao ser automaticamente destituda quando da
assinatura docontrato.
8 De uma maneira mais geral e ampla, extrapolando a esfera
da execuo das despesas pblicas, a Lei n 9.784/99, que
regula o processo administrativo no mbito da administrao
pblica federal, procura restringir o conflito de interesses
da seguinte forma, ipsis litteris: art. 18. impedido de atuar
em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matria; II - tenha
participado ou venha a participar como perito, testemunha
ou representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao
cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o
interessado ou respectivo cnjuge ou companheiro.
9 De acordo com o Decreto n 5.450/05, percebe-se a
segregao de funes nas seguintes situaes, ipsis verbis:
art. 11. Caber ao pregoeiro, em especial: [...] VII - receber,
examinar e decidir os recursos, encaminhando autoridade
competente quando mantiver sua deciso; [...] IX - adjudicar
o objeto, quando no houver recurso. Assim, quando, por
exemplo, houver recurso interposto e o Pregoeiro mantiver
sua deciso, transfere-se ao Ordenador de Despesas a
faculdade para decidir e adjudicar o certame, alm das outras
funes que lhe competem. Tal conduta, almeja, entre outras
coisas, amenizar o conflito de interesses.
10 Conforme disposies contidas nos artigos 58 a 70 da Lei
n4.320/64, as fases das despesas pblicas so o empenho,
a liquidao (ateste) e o pagamento (extino da obrigao).
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