ANALYSIS NO.

6 | GIUGNO 2017

LINFILTRAZIONE MAFIO SA E L O SC IO GL IME NTO

DELLE AMMINISTRAZIONI COMUNALI IN ITALI A

DANIELE GENICK
INSI
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LAUTORE
Daniele Genick Copy Editor, nonch responsabile della
sezione Crime di INSI. Laureato in Scienze Criminologiche
per lInvestigazione e la Sicurezza presso la Scuola di Scienze
Politiche Roberto Ruffilli di Forl, sta studiando per ottenere
un dottorato di ricerca presso la Victoria University di
Vancouver, Canada.

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Genick, D., Linfiltrazione mafiosa e lo scioglimento delle amministrazioni comunali in Italia,

InterNational Security Interest, Analysis No.6, Venezia, giugno 2017

Venezia | Giugno 2017

ABSTRACT

Nel presente elaborato analizzeremo le principali norme

finalizzate a neutralizzare il condizionamento mafioso sui
municipi italiani, partendo da quello che pu essere
considerato il casus belli dellintera fattispecie: la strage
del venerd nero di Taurianova. Partendo dalla risposta
delle istituzioni per risolvere la situazione nel piccolo
comune calabrese, nel primo paragrafo prenderemo in
considerazione levoluzione della normativa fino
allintroduzione nel 1990 del Testo Unico degli Enti
Locali, la cui analisi sar approfondita nel secondo.
Lelaborato si conclude, infine, con una breve riflessione
dellautore.
INDICE

INTRODUZIONE 6

LA FAIDA DI TAURIANOVA E LA RISPOSTA DELLO STATO 6

INTRODUZIONE DEL TESTO UNICO DEGLI ENTI LOCALI 7

CONCLUSIONI 9

BIBLIOGRAFIA 11
ANALISI
INTRODUZIONE
San Felice a Cancello, provincia di Caserta. Laureana di Borrello, Bova
Marina e Gioia Tauro, provincia di Reggio Calabria. Sono questi gli ultimi
comuni le cui amministrazioni sono state sciolte per accertati
condizionamenti da parte della criminalit organizzata in data 11/05/2017,
come riportato dal comunicato della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Tale provvedimento non nuovo nel panorama italiano: dalla sua

introduzione agli inizi degli anni anni 90, al netto delle modifiche subite,
sono 273 i consigli comunali dichiarati fuori legge. La maggior parte si trova
in Calabria, Sicilia e Campania, le cosiddette aree a tradizionale presenza
mafiosa, ma se ne conta un numero significativo anche nel centro-nord
italiano. Basti pensare al caso di Lavagna dello scorso marzo o a quello di
Bardonecchia, primo comune del Settentrione in cui si dimostr la
contiguit fra amministrazione locale e cosche ndranghetiste.

LA FAIDA DI TAURIANOVA E LA RISPOSTA DELLO

STATO
Situato su una distesa alluvionale ai piedi dellAspromonte a circa quaranta
chilometri da Reggio Calabria, Taurianova stata lo scenario di una
sanguinosa faida che, fra il 1989 e il 1991, ha causato la morte di trentadue
persone, appartenenti alle famiglie dei due schieramenti rivali: Zagari-
Avignone-Giovinazzo-Viola da una parte e Asciutto-Alampi dallaltra.

Tuttavia, fu solo in seguito ai quattro omicidi del 3 maggio 1991 che la

popolazione, esasperata dalla mattanza, scese in piazza guidata dal
parroco Monsignor Muscari, le cui parole sono tuttora uno dei simboli della
lotta contro la criminalit mafiosa.

Non potendo pi restare indifferenti le istituzioni, spinte dalle ripercussioni

che i fatti di Taurianova avevano avuto sullopinione pubblica italiana,
decisero di prendere provvedimenti. Il ministro dellinterno Scotti e quello
della giustizia Martelli sottoposero la questione al Consiglio dei Ministri,
seppur consapevoli di non poter contare su un dispositivo normativo ad
hoc. Lunico strumento applicabile era infatti costituito dalla legge 142/90
che dettava principi e funzioni delle autonomia locali. Nella fattispecie, il
comma 1 dellarticolo 39 ne prevedeva lo scioglimento, con decreto del
Presidente della Repubblica, in caso di atti contrari alla Costituzione, gravi
e persistenti violazioni delle leggi e per motivi di ordine pubblico.

Era pertanto chiaro al governo che lunica via percorribile non potesse
essere che il ricorso a una logica emergenziale: il decreto legge 164/91
costitu lesito di questa scelta. Aggiornando la legislazione antimafia allora
vigente con lintroduzione dellarticolo 15 bis, la nuova normativa consent al
prefetto di Reggio Calabria di disporre la sospensione del consiglio
comunale di Taurianova, sciolto con decreto del Presidente della
Repubblica non appena il dl 164/91 venne convertito nella legge 221/91.

La norma di specie consentiva pertanto ai rappresentanti del potere

esecutivo, governo centrale e prefetto provinciale, di sciogliere le

6
amministrazioni locali qualora fossero emersi elementi su collegamenti
diretti o indiretti fra i membri di questultime e la criminalit organizzata o su
forme di condizionamento degli amministratori medesimi. Sostenendo la
presunta incostituzionalit di questa formula, la quale impediva de facto
lesercizio del diritto di voto dei propri rappresentanti da parte dei cittadini
dei comuni oggetto del provvedimento, il TAR del Lazio fece ricorso alla
Corte Costituzionale. Sebbene questultima, con la sentenza 103/93,
dichiar infondate le motivazioni dei giudici amministrativi, gli esecutivi
dellepoca avvertirono la necessit di integrare il testo della legge di specie.

INTRODUZIONE DEL TESTO UNICO DEGLI ENTI

LOCALI
Le modifiche che sono state approntate alla 221/91 a partire dal 1993 -
lultima delle quali rappresentata dallarticolo 2 comma 30 della legge n.
94 del 2009 - trovano la propria sintesi nel Testo Unico degli Enti Locali
(TUEL), entrato in vigore nel 2000.

In base allarticolo 143, la conditio sine qua non per lo scioglimento di un

organo amministrativo locale1 rappresentata dal riscontro di relazioni
concrete, univoche e rilevanti fra i suoi componenti ed esponenti della
criminalit organizzata, tali da comprometterne il funzionamento e
lerogazione dei relativi servizi alla comunit. Il testo vigente quindi, a
differenza della legge 221/91, prevede requisiti pi stringenti per attuare la
procedura di specie.

Poich privo di finalit repressive nei confronti dei singoli, ma finalizzato alla
salvaguardia di una pubblica amministrazione, liter di scioglimento pu
essere disposto anche in assenza della commissione di reati da parte dei
suoi componenti. Essendo infatti la ratio del provvedimento di specie di
natura presuntiva e preventiva, non necessario che siano compiuti reati
penalmente perseguibili. invece sufficiente accertare da una parte la
diffusione sul territorio di riferimento della criminalit mafiosa, dallaltra
lincidenza di questultima sullente oggetto dindagine. Larresto di un
assessore o di un consigliere, il danneggiamento doloso di beni riconducibili
al sindaco, unintimidazione alla sua persona o ai suoi collaboratori e il
contrasto violento dellattivit di un imprenditore attivo nel settore pubblico
costituiscono alcuni esempi di eventi che catalizzano lattivazione della
procedura di scioglimento.

Ai sensi dellart. 143 comma 2, informato di eventi del genere dalle forze
dellordine o dalla magistratura, il prefetto territorialmente competente
nomina unapposita commissione. Composta da funzionari prefettizi e/o
delle forze dellordine, svolge attivit dindagine sulloperato
dellamministrazione locale attenzionata inviando, al termine dei lavori, una
relazione al prefetto il quale, consultati il Comitato Provinciale per lOrdine e
la Sicurezza e il Procuratore della Repubblica territorialmente competente,
la inoltra al Ministro degli Interni.

1 Ai sensi del Dgls 50/03 rientra in tale categoria - oltre ai consigli comunali e provinciali,
comunit montane e isolane, unioni di comuni, consorzi di comuni e/o province, aziende
sanitarie/ospedaliere locali e societ municipalizzate - lapparato tecnico-burocratico dellente
oggetto dindagine.

7
Qualora riscontri le condizioni necessarie e sufficienti per lo scioglimento,
questultimo presenta la propria istanza al Consiglio dei Ministri che ne
decreta lattuazione con un atto controfirmato dal Capo dello Stato e
immediatamente inviato alle Camere. Il documento ha una validit variabile
dai dodici ai diciotto mesi, ma pu essere eccezionalmente prorogato - ai
sensi dellart. 143 comma 3 - fino a ventiquattro. Pertanto, i componenti
dellente locale di specie decadono immediatamente dai propri incarichi e
viene nominata contestualmente una Commissione straordinaria la quale,
ex art. 144 comma 1, esercita le funzioni che le sono conferite dal decreto
presidenziale.

Collegialmente strutturata, i suoi tre membri sono scelti tra funzionari dello
Stato e della magistratura ordinaria e/o amministrativa, attivi o in pensione,
per ricoprire i ruoli del sindaco, della giunta e del consiglio precedentemente
decaduti e rimanere in carica fino al primo turno elettorale utile.

La Commissione deve innanzitutto esaminare i provvedimenti adottati

dallamministrazione precedente relativi allaggiudicazione di appalti e
allaffidamento in concessione di servizi pubblici locali, nonch al rilascio di
autorizzazioni e incarichi professionali rispetto ai quali siano stati accertati
episodi di infiltrazione mafiosa. Qualora questultima si protragga
nonostante linsediamento dei commissari, questi possono procedere
dufficio alla revoca dei contratti precedentemente stipulati.

Dopo aver stilato quindi un piano di priorit degli interventi da porre in

essere, la Commissione deve provvedere alla riorganizzazione del personale
amministrativo in funzione della relazione del Prefetto e di quanto disposto
dal Ministero dellInterno. Ai sensi dellart. 144 del TUEL, pu quindi
autorizzare lassunzione di alcuni lavoratori - a tempo determinato e
retribuiti con uno stipendio mensile di importo non superiore alla met di
quello dei commissari - presso le strutture eroganti servizi
dellamministrazione sciolta.

Trascorsi i diciotto/ventiquattro mesi dalla sua istituzione, le funzioni della

Commissione possono considerarsi concluse e il Prefetto, sentito il
Presidente della Corte dAppello territorialmente competente, stabilisce la
data delle elezioni solitamente per la prima domenica successiva alla
cessazione dellefficacia del decreto di scioglimento.

Ai sensi della sentenza n. 18696/2015 della Prima Sezione Civile e della

sentenza n. 1747/2015 emessa dalla Sezioni Unite della Corte di
Cassazione, gli amministratori degli enti locali i cui uffici sono stati sciolti per
infiltrazione mafiosa sono incandidabili nel primo turno elettorale successivo
allemissione del decreto di specie per ciascun livello di governo. Ad
esempio, lex sindaco del comune precedentemente sciolto non pu
candidarsi n a livello circoscrizionale, n municipale, n provinciale, n
regionale.

Il provvedimento, come ribadito dalla sentenza n. 7316/2016 della Prima

Sezione della Corte di Cassazione, non ha carattere sanzionatorio, ma
cautelare. infatti finalizzato a impedire che i responsabili della situazione di
specie possano ricoprire cariche identiche o simili a quelle
precedentemente rivestite e quindi ripetere quanto gi posto in essere. Si

8
tratta pertanto dellextrema ratio a cui la magistratura, di concerto con le
istituzioni, ricorre per tutelare la collettivit.

CONCLUSIONI
Come dimostrato dai numerosi casi di cronaca, la maggior parte delle
amministrazioni commissariate per infiltrazioni mafiose si trova in quelle che
Blok2 definisce power syndacate areas, in cui la capacit di controllo
territoriale da parte della criminalit organizzata elevata. Fra i parametri
che contribuiscono alla loro identificazione, lo studioso annovera, accanto a
tassi di omicidio e estorsione, lo scioglimento dei comuni per sospetta
infiltrazione mafiosa.

Tuttavia, il riscontro del fenomeno di specie nelle regioni centro-

settentrionali dimostra che gli insediamenti delle varie mafie si sono evoluti
non tanto dal punto di vista strettamente economico quanto da quello
socio-politico. I casi di Bardonecchia e Lein in Piemonte, cos come quelli
di Bordighera e Ventimiglia in Liguria, non sono altro che i segni pi evidenti
della capacit della criminalit organizzata di farsi Stato.

Potendo contare sulle ingenti ricchezze accumulate e incrementando il

proprio capitale sociale tramite dinamiche meramente clientelari, riuscita a
fidelizzare i rappresentanti politici di quelle realt che fino a non molto
tempo fa erano considerate immuni al fenomeno mafioso. Focalizzandosi
prevalentemente sui comuni con una popolazione non superiore ai 70.000
abitanti, come dimostra ad esempio la situazione nellhinterland milanese3,
le cosche sono riuscite a far breccia nel maggior senso di comunit che tali
realt solitamente presentano rispetto alle grandi metropoli. quindi
facendo leva su questo elemento che sono riuscite a penetrarne il settore
politico, sponsorizzando la candidatura di persone loro vicine le quali, una
volta elette, si sarebbero impegnate per soddisfarne le richieste.

Cos come al Sud, pertanto, lo scioglimento delle amministrazioni locali

centro-settentrionali costituisce uno strumento efficace per interrompere
quelle dinamiche meramente utilitaristiche che hanno spinto la criminalit
organizzata fino al cuore delle istituzioni.

Tuttavia, cos come ripetutamente avvenuto nelle regioni meridionali, non

possiamo non ipotizzare anche per le realt locali del Centro Nord
unefficacia solo contingente della procedura di specie.

2 Block, A., 1980, East Side-West Side: Organizing Crime in New York, University College of
Cardiff Press, Cardiff.
3 Dalla Chiesa N., Panzarasa M., 2012, Buccinasco. La ndrangheta al Nord, Einaudi, Torino.

9
BIBLIOGRAFIA
BIBLIOGRAFIA
Block, A., 1980, East Side-West Side: Organizing Crime in New York,
University College of Cardiff Press, Cardiff;
Mareso M., Pepino L., 2013, Dizionario Enciclopedico di Mafie e
Antimafia, Edizioni Gruppo Abele, Torino;
Dalla Chiesa N., Panzarasa M., 2012, Buccinasco. La ndrangheta al
Nord, Einaudi, Torino.

SITOGRAFIA
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http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2009;94;
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