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1. Los primeros estudios sobre la administracin pblica

En los Estados Unidos, el estudio especializado de la administracin pblica con anterioridad al artculo de Wilson El
Estudio de la administracin publicado en 1887, es casi inexistente. Antes de Wilson, el estudio de la administracin
pblica estuvo caracterizado por su relativa confusin con el estudio de la poltica, debido a que no exista una
comunidad cientfica que abordara el estudio de la administracin pblica por separado. Sin embargo, no podemos
decir que fue a partir de la obra de Wilson que se desarrolla el inters hacia la administracin pblica, no surge en ese
momento una nueva rea de estudio. Ms bien lo que sucede es que se genera un nuevo inters sobre un viejo objeto
de estudio al que las nuevas tcnicas de teorizacin son aplicadas.
En la Antigedad, fuera de EEUU se destacaron tres pensadores: Frontino (Imperio Romano), Filoteo (Imperio Bizantino)
y R. Fils Neil (Inglaterra). Las obras de estos tres pensadores constituyeron esfuerzos aislados por describir y explicar la
administracin pblica en determinados contextos. Por ello mismo no podemos considerar que hayan escrito teoras
generales sobre la administracin sino que ms especficamente, lo que hicieron fue aportar cuasi teoras o estructuras
conceptuales que slo tienen validez descriptiva, explicativo y predictiva en los contextos histricos dentro de los cuales
fueron producidas.
Algunos pensadores polticos formularon teoras de la administracin pblica que se orientaban a la explicacin de
generalizaciones en el orden poltico y en su devenir histrico. En este sentido, la obra de pensadores polticos como Juan
Bodino y Alexis de Tocqueville corresponden al ms importante propsito de la Filosofa poltica por explicar los
cambios sucedidos en la historia europea con la emergencia de la Monarqua Absoluta frente al Feudalismo, a
partir del anlisis de la administracin pblica como un factor que influye y explica este camino.
Bodino en Los seis libros de la Repblica explica el sentido de la formacin del Estado Moderno a travs de la
integracin de la administracin pblica. Casi tres siglos despus, Alexis de Tocqueville escribi El Antiguo Rgimen y la
Revolucin para explicar la novedad relativa a las instituciones polticas y administrativas del rgimen republicano. El
contenido de esta obra, est dedicado a la comprensin de la longevidad del aparato administrativo creado por el Antiguo
Rgimen y su capacidad de supervivencia al cambio revolucionario; ya que si bien el Nuevo Rgimen cambia las formas
a las instituciones monrquicas, se mantiene inclume su contenido comisarial (oficio en virtud de una ley divina y
comisin por nombramiento poco estable) y centralista (decide todo).
Es evidente que Bodino y Tocqueville perciben un elemento sustancial: la administracin pblica, y coinciden en
identificarla como un factor causal que explica generalizaciones polticas. No obstante, ambos pensadores se encuentran
en la etapa terica primaria, de identificacin del objeto, no de su definicin, perciben y comprenden el fenmeno de la
administracin pblica, pero no lo tratan como un campo de estudio especfico.
En Leviatn, el terico ingls Thomas Hobbes incorpora la definicin de ministro pblico, como aquel funcionario del
soberano que posee autorizacin para representar por ese cargo al Estado.

La obra Consideraciones sobre el Gobierno Representativo de John Stuart Mill es una fiel imagen de la formacin
profesional del servicio civil britnico, como cuerpo burocrtico permanente, regido por reglas estrictas. Adems, Mill
hace nfasis en el servicio civil de carrera, considerndola como la mejor respuesta a las necesidades pblicas (con
eficiencia,) (https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2112024).

Hacia 1825, Guillermo von Humboldt realiza un estudio crtico de las modificaciones efectuadas en la administracin
pblica prusiana, titulado Sobre algunas reformas administrativas. En esta obra incorpora conceptos bien integrados,
como la idea de que la administracin desde su cspide hasta el ms pequeo detalle, debe formar una unidad
ininterrumpida. Este concepto ser la base de lo que posteriormente se conocer como el principio de la unidad de
mando (Fayol: los empleados debern recibir rdenes slo de un superior).

El mexicano Emiliano Busto ha elaborado el primer tratado de la administracin pblica comparada: La administracin
pblica de Mxico, que resea la organizacin administrativa de Mxico y Francia.

Jean Charles Bonnin tiene el mrito de haber producido el primer tratado cuyo ttulo plasma nuestro objeto y estudio:
Principios de la administracin pblica (1808). Esta obra es el antecedente inmediato a Wilson por establecer principios
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de validez general en el estudio de la administracin pblica. Para Bonnin, la doctrina administrativa era universal, ms
all del tiempo y del espacio.

2. Las Escuelas de la administracin pblica

La administracin pblica estuvo condenada a nacer a fines del siglo XIX en los Estados Unidos como una dimensin
secundaria y relegada (apartada) de la joven ciencia de la administracin general.

A su vez, es posible identificar distintas etapas o perodos en el desenvolvimiento de la administracin pblica como
disciplina autnoma.

a) La etapa Ortodoxa (1887 1945). Se caracteriz por dos elementos: la dicotoma (divisin) poltica-administracin y la
descripcin del objeto de estudio sobre la base del concepto de eficiencia (los recursos utilizarlos de la mejor manera
posible).

b) La etapa poltica (1946 1963). Se fundament en la traslacin del campo de la administracin pblica hacia el concepto
de poltica pblica.

c) La etapa de los Programas (1964 1980). Se centr en el estudio y proposicin de productos especficos de accin
gubernamental.

La Etapa Ortodoxa

La era ortodoxa tiene su origen en el artculo El Estudio de la administracin de Woodrow Wilson, obra magna que tiene
la doble virtud de ser la primera en tratar la administracin como objeto especfico de estudio y plantear la integracin de
la ciencia de la administracin. Wilson es el padre de la ciencia administrativa y fundador de la administracin pblica
como un campo de estudio en los Estados Unidos. As, en 1887 la ciencia Administrativa naca sin un fondo acadmico
(sin sostenimiento de profesionales?) , sin antecedente alguno, como una disciplina sin pasado.

Para Wilson el campo de la ciencia administrativa se estructura a partir de la distincin entre la poltica y la
administracin. Esta separacin se funda en la diferenciacin de la poltica como formuladora de planes generales
y de la administracin como medios instrumentales especficos.

Por lo tanto, los principios rectores (rige-dirige) de la teora de Wilson sern:

Diferenciacin entre poltica y administracin.

Unidad de la ciencia administrativa.

En su opinin, la administracin es una forma de comportamiento universal que se manifiesta en cualquier tipo de
organizacin social, independiente de su naturaleza particular (pblica o privada), y en este sentido aclara que en el
mbito del Estado, la administracin es el gobierno en accin. Por lo tanto, la administracin pblica es un aspecto
ms del proceso administrativo general.

La Era Ortodoxa es la poca Wilsoniana por excelencia: destaca la profundizacin de la dicotoma poltica-
administracin y el empeo por encontrar la eficiencia, considerada como el principio central del proceso
administrativo. Ambos elementos estarn presentes en las dos principales orientaciones de la poca: el Movimiento de
la administracin Cientfica y el Grupo Wilsoniano Ortodoxo; mientras que la Tendencia Disidente se apoyar en
criterios diversos.

El Movimiento de la administracin Cientfica consideraba los dos principales presupuestos wilsonianos como
condiciones formales indispensables para el funcionamiento eficiente de la administracin.
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El Grupo Wilsoniano Ortodoxo, encabezado por Frank Goodnow y William Willoughby, ser el ms leal ejecutor de las
ideas esenciales de Wilson. El grupo intentar llevar las dos principales tesis wilsonianas hasta las ltimas consecuencias.
Goodnow propone ampliar la distincin entre poltica y administracin dividiendo el acto de decidir para la primera del
acto de ejecutar, para la segunda.

Para Goodnow la accin del Estado se traduce (transforma) en las operaciones necesarias para la ejecucin de su
voluntad. Aqu es donde ubica a la poltica y a la administracin, como las funciones gubernamentales de decisin y
ejecucin.

Ms radicalmente, Willoughby se esfuerza en diferenciar la poltica de la administracin, formulando para ello la tesis de
separacin entre el acto ejecutivo y el acto administrativo. En su entender, el acto ejecutivo es la funcin de toma de
decisiones en el campo de los asuntos pblicos y de velar por la aplicacin efectiva de dichas decisiones. El acto
administrativo, en cambio, no implica la formulacin de decisiones de carcter pblico, sino la ejecucin de dichas
decisiones u rdenes.

Este autor afirma que la administracin, en un sentido amplio, denota (expresa) el trabajo involucrado (comprometido) en
la conduccin efectiva de los asuntos del gobierno. En su concepcin ms restringida se refiere a la administracin como
el cuarto poder del Gobierno.

La dicotoma poltica-administracin tambin fue la fuente de inspiracin para Henri Fayol y Frederick Taylor, que
deseaban la promocin (mejora) de la eficiencia en las organizaciones administrativas. Para ambos, la poltica es una
condicin restrictiva (que limita) para el funcionamiento normal de la administracin, y un obstculo al patrn
ptimo (mejor modelo para) de la economa y eficiencia en el rendimiento de las organizaciones.

Por otra parte, la ciencia administrativa, al omitir distinciones entre organizaciones pblicas o privadas sugiere la ausencia
absoluta de factores polticos que entorpezcan el logro mayor del principio de la eficiencia.

En este ambiente acadmico en que se favorece la concepcin apoltica de la administracin pblica, tiene lugar la
aparicin una de las obras ms importantes de la era ortodoxa: Ensayos sobre la ciencia de la administracin, publicada
en 1937 por Luther Gulick y Lindall Urwick. En esta obra, los autores realzan a la eficiencia como principio rector de
todo tipo de administracin. Como se ver, la idea de eficiencia conllevaba la necesidad ineludible de despolitizar en
la teora y en la prctica a la administracin pblica.

Paralelamente, Leonard White, John Gaus, Marshall Dimock y John Pffifner comenzaron a cuestionar por separado, las
dos tesis centrales de Wilson, pero fijaron su atencin sobre una tesis Wilsoniana, que para los ortodoxos pareca algo
menor: la idea de que la administracin es el gobierno en accin. As, este grupo de tericos que constituy la
Tendencia Disidente pretendi rastrear las races polticas de la administracin pblica.

Al afirmar la existencia de condiciones polticas que influyen en la administracin pblica, este grupo de tericos
afirmar que el contexto disciplinar (de enseanza) de la administracin pblica no es la ciencia administrativa, sino la
ciencia poltica.

Reconocen tambin que la administracin pblica se orienta a la consecucin de los objetivos del Estado como
metas naturales (propias del E), y por lo tanto, el estudio de la administracin est ampliamente relacionado con los
procesos y procedimientos de realizacin de la poltica pblica.

Leonard White, uno de los tericos ms importantes de esta tendencia, afirma que en su sentido ms amplio, los fines
de la administracin son los objetivos ltimos del Estado.

La labor de la Tendencia Disidente abri una brecha en el cuerpo de la ortodoxia a travs del cual emergi una nueva
etapa en el estudio de la administracin pblica: la Era poltica.
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Con notable esfuerzo y contra grandes obstculos, en los Estados Unidos la administracin pblica estaba desarrollando
lentamente su estudio y profesin. No obstante, careca de un centro institucional que unificara a los tericos y diera
direccin a la investigacin y la difusin. La Era poltica significar el crecimiento del estudio de la administracin en
Europa y Amrica Latina.

La Etapa poltica

Esta es una etapa en la evolucin de la administracin pblica en la que triunfa la Tendencia Disidente, se refutan los
principios ortodoxos y se consolida la administracin pblica como una disciplina definida con cierto grado de
autonoma. Consiste en una poca que favorece el encuentro de la administracin pblica con un ambiente institucional,
acadmico y profesional propio.

En esta nueva era, conviven tres enfoques que ostentan (muestra) fuerzas equivalentes (de igual magnitud) y tesis
compartidas:

Enfoque de la poltica Pblica: compuesto por tericos de la Tendencia Disidente como White y otros que se incorporan
posteriormente.

Enfoque de la Teora poltica de la administracin pblica: encabezado por Dwight Waldo.

Enfoque Conductualista: liderado por Herbert Simon.

El elemento comn que vincula a las tres orientaciones es el repudio a los principios y concepciones de la vieja
administracin pblica y en la idea de consolidar el campo de la disciplina sobre fundamentos polticos. Las
disidencias (desacuerdos) surgen en las formas de enfocar el objeto de la administracin. Los dos primeros enfoques se
inclinan por la ubicacin del estudio en el marco de la ciencia poltica, mientras que el tercero lo considera propio de la
ciencia del Comportamiento.

El enfoque de la poltica Pblica y la Teora poltica de la administracin pblica coinciden en la naturaleza

politolgica de la administracin pblica, pero difieren en la forma metodolgica de organizar el estudio. Mientras que
el primer enfoque no distingue entre ciencia poltica y administracin pblica, para el segundo, la administracin
pblica es una disciplina o campo de la ciencia poltica.

Para el enfoque de la Poltica Pblica, la administracin pblica es definida como las operaciones y los esfuerzos
colectivos que tienen por objeto la realizacin de la poltica pblica y como el estudio y la prctica de cuestiones
cuya realizacin est a cargo del derecho o la poltica.

Estos conceptos borran las fronteras entre poltica y administracin.

La Teora poltica de la administracin Pbica (el segundo enfoque) tiene elementos comunes con la orientacin de la
Poltica Pblica.

Dwight Waldo, principal referente de esta segunda tendencia, defini a la administracin como un tipo de esfuerzo
humano cooperativo (todos con un comn general) con alto grado de racionalidad (entindase racionalidad como una
accin correctamente diseada y eficiente) y dispuso la necesidad disciplinaria de mantener a la administracin pblica en
el seno de la ciencia poltica. As, se evoca (insinuar, sugerir) la unidad del objeto de estudio de la ciencia poltica con
la administracin pblica. (La AP como accionar dentro de la CP)

Esta corriente afirma que el concepto de Gobierno no debe ser entendido como un conjunto de instituciones, sino como
un comportamiento manifiesto (visible, evidente) del poder poltico que se orienta a la conduccin (dirigir) de la
sociedad. Tal es la razn por la cual ciencia poltica y la administracin pblica son inseparables en la realidad y en la
teora.
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Herbert Simon, referente de la tercera tendencia (el enfoque conductualista), defini a la administracin como las
actividades de grupos que cooperan para alcanzar objetivos comunes; definicin en la que tambin incluye las
categoras de cooperacin y racionalidad.

No obstante, en disidencia (desacuerdo) con los dos primeros enfoques, Simon se opone al reconocimiento de la ciencia
poltica como contexto acadmico de la administracin pblica. Con base a esta perspectiva, para l, lo importante del
estudio de la administracin (pblica o privada) radica en su carcter universal. Por lo tanto, la ciencia administrativa
conductualista presupone la construccin de categoras validadas por la investigacin emprica como requisito de la
formulacin de principios con aspiracin de vigencia universal.

Sin omitir los presupuestos de la ciencia poltica, su tradicin histrica y sus fuentes metodolgicas, Waldo da un paso
importante hacia el acuerdo con el conductualismo y hacia la sntesis de la teora de la administracin pblica tal y como
se estaba desarrollando a mediados de los 50. Al emplear el concepto de accin racional cooperativa como centro de
la definicin de la administracin pblica, Waldo coincide con los planteamientos propuestos por Simon y sus colegas.

Por lo tanto, Simon y Waldo coinciden en que el comportamiento social en la administracin pblica constituye una
esfera especfica de problemas caracterizada por la racionalidad y la cooperacin dentro de un orden organizado y
dirigido hacia metas preestablecidas.

La administracin pblica es racionalidad y cooperacin, es un orden organizado y dirigido hacia metas colectivas,
pblicas por definicin, es organizacin por cuanto supone una estructura habitual de subordinacin como relacin de su
membreca (como miembro de una entidad), es direccin porque implica el acto de imprimir orientacin y pautas de
cooperacin a la conducta humana.

Racionalidad, cooperacin, organizacin y direccin son los atributos esenciales que definen al objeto y estudio de
la administracin pblica considerada dentro del orden poltico.

El objeto de estudio queda identificado cuando Waldo define a la administracin pblica como la organizacin y manejo
de hombres y materiales para lograr fines del gobierno.

No obstante, hacia 1960 la administracin pblica ingres en una etapa de escepticismo (desconfianza) e incertidumbre,
que se tradujo en una crisis de identidad de la disciplina. Los crculos acadmicos comenzaron a cuestionar el alcance y la
tcnica distintiva de la administracin pblica.

En este contexto de pesimismo, Waldo describe a la era poltica como una poca en la cual la administracin pblica ha
navegado sin timn, a la deriva, sin un rumbo fijo. La administracin pblica es un objeto que busca una
disciplina.

La crisis de identidad comprende a las diferentes facetas de la administracin pblica: estudio, enseanza y prctica. El
problema radica en que el trmino administracin pblica es usado al mismo tiempo para la disciplina y la profesin, y
desorienta el sentido de su enseanza.

Personalmente, considero que la crisis de identidad debe ser planteada como un problema de reformulacin terica, no
como un curso sin destino o un objeto en busca de disciplina.

Los tericos de la Era poltica al invalidar los paradigmas de la Era Ortodoxa y al no proponer paradigmas nuevos, fueron
incapaces de contener la crisis de identidad que se avecinaba. En ausencia de un paradigma, surgen y florecen mltiples
versiones opuestas a la unidad del campo de estudio, y de la desunin emerge el desacuerdo, y de ste, la crisis de toda la
disciplina.

Frente a esta crisis, Robert Parker y Waldo se inclinaron en una posicin pesimista que exige el abandono de los marcos
disciplinarios y la conversin de la administracin pblica en una prctica profesional, exenta de toda raz
cientfica.
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Parker propone que la administracin pblica sea ms bien una carrera administrativa del gobierno, un concepto de
administracin pblica que no es cientfica o acadmica, sino vocacional.

Personalmente, considero que la administracin pblica es un estudio importante para la comprensin de los medios de
accin, no solo del gobierno, sino de otras organizaciones polticas como partidos y los grupos de presin. Insistir
en la escisin (divisin) poltica-administracin es dejar sin medios de accin a la poltica y mermar la capacidad
teleolgica de la administracin (reducir el estudio de las causas finales de la AP). Por eso considero que la
desvinculacin de la administracin pblica con la ciencia poltica es doblemente negativa, y por lo tanto la ciencia
poltica es el ambiente ms propicio para la solucin de la crisis de identidad de nuestra disciplina.

Es tiempo que la teora de la administracin pblica supere las tendencias fragmentadoras de su campo y establezca un
nuevo paradigma vlido en la actualidad.

Conceptos Centrales:

Como comportamiento humano, la administracin pblica se refiere a la organizacin y manejo racional y

cooperativo de hombres y materiales para lograr los propsitos del Estado. En tanto, como disciplina cientfica, se
entiende a la administracin pblica como la explicacin de los fenmenos relativos a la organizacin y el manejo de
los organismos sociales y polticos.

La administracin pblica como disciplina cientfica nace en 1887 con la obra El Estudio de la Administracin de
Woodrow Wilson, considerado uno de los padres fundadores de la disciplina.

Woodrow Wilson publica en 1887 El Estudio de la Administracin. A Wilson le preocupaba que el criterio de la
fidelidad poltico-partidaria fuera el criterio que asegurara el ingreso, asenso o egreso en el Servicio Civil (administracin
pblica) de los Estados Unidos. A partir de ese diagnstico, Wilson plantea que la poltica y la administracin deban
estar separadas. Reconoca que era la poltica quien estableca las direcciones de la Administracin, es decir fijaba tareas
mediante el establecimiento de planos generales y la administracin deba seleccionar los mejores medios para la
realizacin de esos planes, es decir, ejecutarlos.

Deba la Administracin estar separada de la poltica? Wilson afirma que s. Adems, la poltica (partidaria) no debera
ser el criterio de seleccin de funcionarios de la administracin. Ese involucramiento poltico-partidario genera graves
problemas a la administracin del Estado. Por ejemplo la Memoria Institucional (tiene como objeto informar acerca de
los principales acontecimientos ocurridos?) corra riesgo (porque con el Sistema de Botn se quemaban los documentos).

Los conceptos centrales en la obra de Wilson:

La divisin de la poltica y la administracin como esferas separadas y distintas, regidas por criterios diferentes: mientras
la administracin pblica est basada en un criterio meritocrtico; la poltica en cambio, est basada en un criterio
partidario.

El campo de la administracin es un campo de negocios (desvinculado de la poltica).

La indiferenciacin entre administracin pblica y privada dentro del campo general de la administracin.

En el campo del Estado, la administracin es gobierno en accin.

La eficiencia es el fin ltimo de la administracin. El objetivo es analizar cmo el Estado puede administrar bien y en qu
manera.

La obra de Wilson ser la inspiradora de la primera fase del pensamiento administrativo.

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Era Ortodoxa: son desarrollados en profundidad los conceptos centrales de Wilson.

o Movimiento Wilsoniano Ortodoxo:

Goodnow y Willoughby desarrollan al extremo la separacin entre poltica y administracin.

o Movimiento de la Administracin Cientfica:

Taylor y Fayol buscan ampliar las concepciones sobre la eficiencia para aplicarlas a las organizaciones administrativas
(privadas o pblicas). Afirman que la poltica es un obstculo que dificulta la eficiencia.

La tesis Wilsoniana que ser objeto de problematizacin por estas dos primeras tendencias es la tesis de la relacin
opuesta entre poltica y administracin.

o Tendencia Disidente:

Leonard White y sus colegas se alejan de los principales postulados ortodoxos y slo ponen su atencin a la tesis de La
administracin como gobierno en accin. As pretenden rastrear las races polticas de la administracin, destacando que
los fines de la administracin pblica son los fines del Estado (en lo civil y militar, a pequea o a gran escala).

Era Poltica: en esta nueva etapa se refutan los principios ortodoxos y se consolida la administracin pblica como una
disciplina definida con cierto grado de autonoma. Muchos autores consideran que en esta etapa, no hay un paradigma
fuerte como s lo haba en la etapa anterior (Tesis Wilsonianas). Esta es la etapa donde se establece el campo de la
Administracin Pblica bajo supuestos polticos.

Enfoques Principales de la era poltica:

o Enfoque de la Poltica Pblica:

es la continuacin y profundizacin de la Tendencia Disidente. Plantean una indiferenciacin entre Poltica y

Administracin. Leonard White plantea que la Administracin Pblica es la coordinacin de esfuerzos para realizar la
poltica pblica.

o Enfoque de la Teora poltica de la administracin pblica:

Los tericos de esta tendencia definen a la administracin pblica como las operaciones y los esfuerzos colectivos que
tienen por objeto la realizacin de la poltica pblica y como el estudio y la prctica de cuestiones cuya realizacin
est a cargo del derecho o la poltica. Para Dwight Waldo, principal terico de esta corriente, la administracin es un
tipo de esfuerzo humano cooperativo con alto grado de racionalidad. Adems, se plantea que la administracin
pblica como disciplina, est dentro del campo disciplinar de la ciencia poltica.

Waldo define a la administracin pblica como la organizacin y manejo de hombres y materiales para lograr fines
del gobierno.

o Enfoque Conductualista:

Este enfoque define a la administracin como las actividades de grupos que cooperan para alcanzar objetivos
comunes. Concuerda mayoritariamente con las dos escuelas anteriores pero la disidencia surge cuando Herbert Simon, su
terico ms importante, sostiene que el campo de la administracin no depende de la ciencia poltica sino de la ciencia del
comportamiento.

La ausencia de un paradigma fuerte en la etapa poltica, sumergi a la disciplina de la administracin pblica en un estado
de anomia y crisis hacia 1960. La fragmentacin del campo de la administracin pblica requiere que el establecimiento
de un nuevo paradigma que sirva para reconstruir a nuestra disciplina.