Eficiencia Econmica y Suficiencia Financiera en la Regulacin de Empresas de Servicios

Pblicos

Ivn Mario Giraldo *

Seminario: Riesgos, Amenazas y Propuestas al Rgimen de los Servicios Pblicos

Domiciliarios
Universidad Externado de Colombia
Martes 27 y Mircoles 28 de marzo de 2007

1. Eficiencia Econmica y Regulacin: Porqu Regular?

El problema fundamental asociado a la regulacin econmica de los servicios pblicos es el de

obtener la mxima produccin de bienes y servicios necesarios para la sociedad, con los menores
costos posibles, en aquellos sectores en los cuales no es posible la competencia o esta funciona
con restricciones importantes. De acuerdo con la teora econmica, esto se consigue llevando la
produccin hasta el punto en que al precio obtenido por el productor sea igual al costo adicional o
marginal de la ltima unidad producida. De esta manera el beneficio de producir esta ltima
unidad es igual al costo de oportunidad de producirla, y en consecuencia se alcanza una situacin
de beneficio mximo.

Esta es la condicin general de equilibrio de mercados en competencia, con la cual se garantiza

una asignacin eficiente de los recursos productivos entre los distintos fines necesarios para
satisfacer los requerimientos de la sociedad. El sistema de precios es el mecanismo por medio del
cual se consigue alcanzar esta situacin de equilibrio y de mximo beneficio. Desde el punto de
vista de la eficiencia asignativa, la situacin de mximo beneficio o mximo bienestar se alcanza
cuando se obtiene la mayor cantidad de bienes y servicios al menor costo posible para la
sociedad1.

En condiciones normales de produccin, se acepta generalmente que sea el mercado por medio de
la competencia el que determine tanto el nivel de precios como la cantidad producida de los
bienes. Tambin en trminos generales se acepta que la eliminacin de barreras de entrada de tipo
legal, o de control de algn tipo de insumo o de tecnologa, dar lugar a un nivel de competencia

1
* Economista, Gerente de Regulacin de Electricaribe-Electrocosta S.A. E.S.P., empresas del Grupo Unin
FENOSA Colombia.
No obstante lo anterior, los mercados competitivos pueden generar resultados contrarios al planteado, en virtud de la
existencia de las llamadas externalidades negativas, como la contaminacin ambiental, o bien por problemas de
mercados con informacin limitada o asimtrica, como en el caso del uso de informacin privilegiada por parte de
los administradores de las empresas.
adecuado como para garantizar la provisin de bienes de acuerdo con las necesidades de la
sociedad.
Sin embargo en otros casos se considera que la produccin privada por s misma llevara a una
provisin insuficiente de los mismos, a precios mucho mayores, lo cual justifica la necesidad de
regular econmicamente la produccin y el nivel de precios. Los sectores que presentan estas
caractersticas son los denominados monopolios naturales, de los cuales los servicios pblicos
domiciliarios son quizs la especie ms representativa.

La condicin que caracteriza a los monopolios naturales es la existencia de fuertes economas de

escala, de manera que a medida que aumenta la produccin los costos por unidad producida
decrecen de manera continua. De esta forma, de existir varios productores simultneamente, lo
ms probable es que uno de ellos fuese capaz de reducir sus precios de manera que terminara
quedndose con todo el mercado e imponiendo el nivel de precios en virtud de su poder de
mercado.

La regulacin econmica tiene por objeto inducir la produccin de bienes y servicios a niveles
similares a los que se obtendra en condiciones de competencia, garantizando mnimos costos de
produccin, y precios remunerativos para el productor. Desde otro punto de vista, la tarea del
regulador es impedir el uso del poder de mercado del productor monopolista, que de otra forma
limitara el acceso de la poblacin al servicio, bien al limitar la cantidad y la calidad del servicio,
o bien imponiendo precios que muchos usuarios no podran pagar.

Sin embargo, para alcanzar el objetivo planteado no es suficiente con que la produccin se realice
eficientemente, es decir, al mnimo costo dada la tecnologa disponible. Es necesario adems que
el nivel de precios sea igual al costo de la ltima unidad producida. De esta forma el productor y
la sociedad obtienen la seal sobre el nivel de produccin y de consumo socialmente deseable.
Esto es lo que se conoce como eficiencia asignativa de los recursos productivos, condicin
necesaria, adems de la mera eficiencia tcnica, para que pueda hablarse de eficiencia econmica.

El problema de la determinacin de precios y cantidades en condicin de eficiencia econmica

presenta para el caso del monopolio natural una dificultad: si se fija el precio o la tarifa al mismo
nivel del costo marginal de produccin, no es posible cubrir los costos totales de produccin.

En efecto, en virtud de las economas de escala la produccin de una unidad adicional del
servicio tendr un costo inferior a todas las producidas anteriormente. Para los grandes sistemas
de redes de transmisin o distribucin de energa elctrica, los sistemas de produccin,
tratamiento, transporte y distribucin de agua potable, y los sistemas de telecomunicaciones, el
costo de producir una unidad adicional de servicio es muy bajo, y cercano a los costos variables.
Dado el peso de los costos fijos de infraestructura en estos servicios, fijar el nivel de precios
como el costo variable de produccin de la ltima unidad producida conducira a enormes
prdidas que haran inviable la reposicin de la infraestructura existente, y alejaran la inversin
de recursos hacia otros sectores con rentabilidad.
Es aqu precisamente en donde reside el problema bsico a resolver desde el punto de vista
regulatorio: establecer un nivel de precios o de tarifas de los servicios pblicos regulados que
garantice el nivel de eficiencia asignativa de la produccin, y que al mismo tiempo remunere
adecuadamente al productor. Es claro que sin esta ltima condicin no existira un incentivo a
invertir y a vincular capitales a estas actividades.

Pero para establecer el nivel de precios que remunere los costos eficientes del productor y le
permita obtener una rentabilidad adecuada, el regulador debe tener un conocimiento completo
tanto de la demanda que enfrenta el productor, como de su estructura de costos y de los niveles de
eficiencia tcnica que est en condiciones de alcanzar. Dado que es en la prctica imposible
observar de manera continua los esfuerzos de eficiencia de una empresa y conocer que tanto
esfuerzo adicional puede desarrollar, la teora de la regulacin ha optado por desarrollar
mecanismos de regulacin por incentivos, que tienen el propsito de conducir a la revelacin de
costos de las empresa y de sus esfuerzos por alcanzar mayores niveles de eficiencia. Estos
mecanismos parten de la existencia de asimetras de informacin que obligan al regulador a
apartarse de la regla de precios ptimos y aceptar la obtencin de algn grado de rentas o
beneficios extraordinarios por parte del productor, para inducirlo a ser ms eficiente y al mismo
tiempo revelar sus esfuerzos de reduccin de costos.

La teora econmica de la regulacin y la regulacin aplicada de servicios pblicos se han

desarrollado sobre la tesis de que para poder garantizar los servicios que requiere la sociedad es
necesario aceptar algunos desvos con respecto al criterio estricto de la eficiencia econmica y a
la fijacin de precios a costo marginal, como se presenta a continuacin.

2. Regulacin de precios por costo medio

En condiciones similares a las que enfrentan las empresas de servicios pblicos, con altos costos
fijos de infraestructura y economas de escala, el productor debe percibir un precio superior al
costo marginal para que su actividad sea viable. Este precio debe fijarse de manera que el
productor reciba un ingreso medio o unitario que cubra su costo medio de produccin, mas la
rentabilidad adecuada sobre la inversin.

Slo de esta forma es posible garantizar la suficiencia financiera del productor y por tanto el
suministro continuo del servicio en los niveles requeridos, as como la vinculacin de nuevas
inversiones para cubrir el crecimiento de la demanda.

Es necesario por tanto aceptar una desviacin con respecto a la regla estricta de eficiencia
econmica, con el fin de poder garantizar la suficiencia financiera del prestador. Esta es la razn
para establecer el principio regulatorio que indica que si una determinada empresa o servicio es
eficiente en sentido tcnico y econmico, debe tambin ser suficiente financieramente, principio
incorporado en la ley de servicios pblicos en Colombia.
La fijacin de una tarifa igual al costo medio de inversin, operacin y mantenimiento para
remunerar la produccin de un servicio, constituye entonces una desviacin necesaria del
principio de fijacin de precios a costo marginal, a fin de permitir que se cumpla con el principio
de suficiencia financiera.

En nuestro pas, en trminos generales, la regulacin de tarifas est basada en el clculo del costo
medio por unidad de servicio, aplicables a cualquier unidad de consumo. A partir de este esquema
bsico se aplican variantes, como las tarifas por rangos de consumo, o la tarifa en dos partes, de
cargo fijo y cargo variable. En trminos generales las estructuras tarifarias deben enfocarse a
mejorar la seal de costo marginal para las unidades consumidas adicionales, con el fin de
aproximarse a los niveles de eficiencia econmica de la teora, tal como antes se seal.

La tarea de la regulacin estriba tanto en determinar el nivel de costos medios eficientes que se
deben reconocer a la empresa prestadora del servicio, como en establecer estructuras tarifarias
que, respetando el principio de suficiencia financiera, se aproximen en el mayor grado posible al
nivel de eficiencia econmica.

Una primera alternativa es fijar el precio al nivel del costo marginal, y cubrir la diferencia con el
costo medio mediante un subsidio del Estado al productor. La alternativa de cubrir la diferencia
entre los costos variables o marginales y el costo medio a travs de subsidios representa un
problema de asignacin de gasto pblico, dado que los subsidios son recursos pblicos que tienen
un costo: el de los posibles usos alternativos que podra drseles. El hecho de subsidiar, bien sea
la produccin o el consumo de los servicios pblicos, de manera generalizada, puede conducir a
un consumo excesivo y a un posible desperdicio de los mismos. Esta es por tanto otra desviacin
con respecto al criterio estricto de eficiencia econmica, en este caso justificable en trminos de
los objetivos distributivos del gobierno.

Precio
Pe: Precio eficiente de equilibrio
qe : Cantidad eficiente de equilibrio

Curva de Demanda

Subsidio

pe + S Costo Medio

pe Costo Marginal

qe Cantidad producida

Otra opcin es establecer una estructura de precios que produzca la menor distorsin econmica
posible, es decir, una estructura de precios ptimos. En este sentido, y sobre la base del problema
de maximizar la produccin y el consumo de la sociedad sujeto a un nivel mnimo de rentabilidad
de la empresa productora, es posible demostrar que los precios ptimos deben fijarse en funcin
de la sensibilidad de la demanda al precio, de manera que deberan ser ms altos para los usuarios
con menor elasticidad de su demanda al precio, y viceversa.

Ejemplos de este tipo existen en algunos servicios. En Colombia, para citar un caso, en el servicio
de gas natural domiciliario se aplica un esquema de discriminacin de precios sin el cual no sera
posible competir con sustitutos industriales de menor costo. Este esquema permite que la
industria, que es un segmento del mercado de gas natural en donde se enfrenta una fuerte
competencia de otros sustitutos, tenga un precio inferior al del servicio residencial. Pero por otra
parte, si la industria no utilizara el gas natural y de esta forma no contribuyera a pagar parte de
los costos del servicio, probablemente el costo para la residencia sera sustancialmente mayor.
Esto ocurre tambin debido a la existencia de economas de escala, que se perderan al carecer del
aporte de una parte muy importante de la demanda.

En este sentido la discriminacin de precios conduce al nivel ptimo de produccin y de

consumo, y constituye por tanto un esquema de precios ptimo.

Otro caso ilustrativo es el del cargo fijo. Dada la existencia de unos costos fijos importantes en la
prestacin de servicios pblicos, una opcin podra ser cobrar un cargo fijo igual para todos los
usuarios, y mantener el precio por unidad de consumo lo ms cercano posible al costo marginal o
variable. Quienes se oponen a la existencia de los cargos fijos alegan que quien no consume el
servicio resulta afectado por un cobro por lo que no ha consumido, y que todos los costos
deberan incluirse dentro del precio por unidad de consumo. Se propone entonces que en lugar
del cargo fijo se cobre un cargo medio de consumo, en donde estaran distribuidos estos costos
fijos sobre la totalidad de los consumos de los usuarios.

Sin embargo, en este caso el precio por unidad de consumo se aleja an ms del nivel de
eficiencia econmica, lo que tiene implicaciones en trminos de la cantidad producida y
demandada por la sociedad. Los usuarios con mayor consumo terminan pagando un precio mayor
con un cargo promedio que con un cargo fijo nico, lo que podra desincentivar el uso del
servicio por parte de estos usuarios y elevar los costos por unidad de consumo para los dems
usuarios.

Resulta posiblemente paradjico, pero la discriminacin de precios garantiza mayores niveles de

eficiencia econmica.

Sin embargo, la aplicacin de la discriminacin de precios produce problemas distributivos y de

acceso al servicio por parte de los usuarios con baja elasticidad de demanda, los cuales tendran
que pagar mayores precios. En los mercados de servicios pblicos domiciliarios en general las
elasticidades de demanda son bajas, y decrecientes con el nivel de consumo y con el nivel de
ingreso. Esto plantea un dilema entre la posibilidad de discriminacin eficiente de precios, por un
lado, y los problemas de equidad y distribucin del ingreso que esta discriminacin puede
producir, por el otro.
Finalmente, este dilema debe resolverse a travs de una combinacin adecuada de estructuras de
precios o tarifas, con alguna capacidad de discriminacin para acercarse al punto de mxima
eficiencia econmica, y de un sistema de subsidios adecuadamente focalizados, que resuelva el
problema de acceso a los servicios pblicos domiciliarios para la poblacin que realmente tiene
dificultades para pagar el costo de los mismos.

En este punto debe entenderse la regulacin econmica como parte de los instrumentos de
intervencin del Estado disponibles para alcanzar la provisin de bienes y servicios meritorios
para la sociedad, es decir, de bienes de utilidad pblica e inters social. En la medida en que debe
funcionar de manera coordinada con el resto de instrumentos, mecanismos e instituciones del
Estado y la sociedad para procurar servicios de calidad con costos eficientes y controles
adecuados, existe un punto esencial de contacto entre los objetivos de la regulacin y la
destinacin de recursos de subsidio para garantizar la suficiencia financiera de los agentes. En
este orden de ideas procurar la suficiencia financiera no tiene otro sentido que garantizar el
cumplimiento de fines sociales del Estado, en la extensin del acceso al servicio de manera
universal para todos los usuarios, al menor costo posible 2.

El compromiso de largo plazo del Estado en garantizar el cubrimiento de estos recursos resulta
fundamental para la credibilidad del inversionista privado en el esquema. Por otra parte, el
mecanismo de subsidio o de compensacin del costo medio al productor con respecto al nivel de
precios que puede cobrarse, debe considerarse como un instrumento necesariamente dinmico y
ajustable en desarrollo del objetivo de procurar la satisfaccin de necesidades bsicas y de inters
pblico. En efecto, si el objetivo esencial de la regulacin econmica es procurar la extensin del
servicio y el acceso al mismo de la poblacin, evitando abusos de posicin dominante del
productor y garantizando la suficiencia financiera, es indispensable la coordinacin entre el papel
de direccin y control del estado, en el cumplimiento de fines sociales, y el de la regulacin en la
obtencin de los criterios de eficiencia econmica y suficiencia financiera.

3. Rentas de informacin y regulacin por incentivos

Otra desviacin necesaria del principio de eficiencia esttico, est relacionado con el
reconocimiento de la imposibilidad para el regulador de conocer de manera completa y continua
las condiciones especficas tanto de costos como de demanda que enfrentan las empresas
2
La obligacin de servicio universal est contemplada en el artculo 365 de la CP. Por otra parte, la Corte
Constitucional ha precisado que ...las metas de la funcin estatal de regulacin no son exclusivamente econmicas.
Por el contrario, la finalidad de la regulacin de los servicios pblicos domiciliarios consiste en asegurar la
compatibilidad de un mercado eficiente con los principios del Estado social de derecho, dentro de una democracia
participativa en la cual los derechos de todos los usuarios sean efectivamente protegidos y garantizados. Sentencia
C-150 de 2003, MP Dr. Manuel Jos Cepeda. Numeral 4.5, p. 87. En la misma sentencia la Corte estudia la
consistencia entre los principios de eficiencia y suficiencia financiera, analizando este ltimo en trminos de la
necesidad, para el servicio y finalmente para los mismos usuarios, de disponer de mecanismos que permitan financiar
en forma dinmica tanto la expansin como las mejoras de calidad.
prestadoras de servicios pblicos. Este hecho es reconocido en los desarrollos de la economa de
la informacin, a travs del concepto de asimetras de informacin, que afecta no slo a los
mercados monoplicos, sino tambin a los mercados en competencia.

Como antes se seal, para efectos de conocer el punto ptimo en produccin y precios, y asignar
adecuadamente los subsidios necesarios para cubrir a diferencia entre el costo marginal y el
medio, el regulador debera tener un conocimiento perfecto de las caractersticas de la demanda
atendida por la empresa y de su evolucin en el tiempo. De igual forma, debera estar en
condiciones de observar de manera directa y sin lugar a errores, las posibilidades de una empresa
de aumentar su eficiencia y reducir sus costos. Estas condiciones son de manera evidente muy
exigentes, y por tanto las posibilidades de error son muy grandes.

La evidencia de posibles errores surgi en las discusiones regulatorias en otros pases en donde se
utilizaba una regulacin basada en la discusin con las empresas de los costos detallados de
inversin, administracin, operacin y mantenimiento, sumado a una tasa de rentabilidad sobre la
inversin reconocida. El mayor conocimiento de las empresas sobre sus costos y sobre las
condiciones de sus mercados les permitan tener ventaja sobre el regulador a la hora de la
aprobacin de sus costos, lo que podra conducir a excesos de inversin y gasto.

Este tipo de dificultades condujo a los reguladores a disear mecanismos que permitieran que las
empresas revelaran sus esfuerzos de mejora de la eficiencia y de reduccin de costos, en funcin
de los posibles beneficios a obtener.

Con base en este principio se propuso y comenz a aplicar, desde mediados de los aos 80, la
regulacin por incentivos. En trminos generales, consiste en la fijacin por parte del regulador
de un nivel de costos para un ao determinado, utilizando la mejor informacin disponible de las
empresas, lo que incluye una contabilidad regulatoria suficientemente detallada, y parmetros de
competencia por comparacin o benchmarking entre empresas locales o internacionales. Una vez
determinado el nivel inicial de costos, estos quedan fijos como el nivel de precios a reconocer
para un perodo de tiempo en el cual simplemente se ajustan para reconocer la variacin de la
inflacin general de precios al productor o al consumidor, y por un factor de productividad.

La regulacin por incentivos se denomina tambin regulacin por Price Cap, o regulacin por
precio mximo, que indica que al productor se le permite obtener este precio mximo durante el
perodo tarifario, independientemente de la variacin de sus costos.

De esta manera, los precios o tarifas a reconocer al productor de servicios pblicos se desligan de
la evolucin real de los costos de inversin, administracin, operacin y mantenimiento, durante
un perodo de tiempo suficientemente largo, normalmente entre tres y cinco aos.

El incentivo para el productor estriba en que si por una parte realiza los esfuerzos necesarios para
reducir sus costos reales durante este perodo a una tasa mayor que el crecimiento medio de la
productividad, y adems logra estimular el crecimiento de su demanda, puede obtener beneficios
superiores a los contemplados en la tasa de rentabilidad fijada por el regulador. Por supuesto, esto
implica asumir riesgos importantes, dado que existen factores por fuera del control del productor
que pueden cambiar de manera drstica durante el perodo establecido y afectar tambin de
manera negativa su rentabilidad, tales como la variacin del costo de los insumos, el tipo de
cambio, o las modificaciones en el entorno macroeconmico y sus efectos en el crecimiento de la
demanda y la capacidad de pago de los usuarios.

La regulacin por precio mximo, en lugar de la regulacin de costo mas tasa de retorno, permite
al regulador generar incentivos a la mejora en la eficiencia, aislando el problema de las asimetras
de informacin con respecto a la estructura de costos y la demanda de la empresa. A cambio es
necesario aceptar la posibilidad de que las empresas obtengan algunas rentas durante el perodo
de vigencia del precio mximo.

4. Regulacin por costo medio, eficiencia y suficiencia: el problema del descreme de

mercados

La regulacin por costo medio introduce un problema adicional al hecho de constituir una
desviacin con respecto al principio de tarificacin a costo marginal. En el caso de servicios que
presentan sustitutos cercanos, la posibilidad de competencia de estos sustitutos hace inviable el
esquema de regulacin por medio de una tarifa nica fijada al nivel del costo medio para la
totalidad de los usuarios. Antes se mencion el caso del gas natural, para el cual la penetracin en
los mercados industriales es imposible a menos que la estructura tarifaria claramente discrimine
en funcin de las caractersticas de la demanda a atender. Este sin embargo es el caso de un
servicio nuevo que intenta penetrar en un mercado previamente atendido por otros energticos.
Es necesario analizar adems el caso de servicios ya establecidos que enfrentan una competencia
importante o al menos parcial en algunos servicios por parte de sustitutos cercanos, y el caso de
la competencia promovida por la misma regulacin.

Un ejemplo del primer tipo es el de la regulacin de la telefona bsica, enfrentada a la

competencia creciente de la telefona celular, que oblig a un cambio radical en la regulacin
tarifaria desde un modelo de costo medio generalizado, a un modelo de planes de tarifas
adaptables a las caractersticas de consumo de cada usuario. En este caso se abri la posibilidad
de aceptar un esquema de regulacin de tarifas que permitiera la discriminacin de precios
basada en las caractersticas de la demanda y no necesariamente en el costo unitario del servicio3.

El diseo de la regulacin en este caso se orient a permitir que los usuarios se autoseleccionaran
de acuerdo con las caractersticas de su consumo, eligiendo el plan que produjera el menor costo
de la factura, de forma que esto permitiera hacer ms eficiente la oferta del servicio en un
3
El artculo 87.1 de la ley 142 de 1994 establece que en el caso de servicios pblicos sujetos a frmulas tarifarias,
...las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos econmicos de prestar el servicio,
como la demanda por ste (sft). De esta manera, la ley reconoce que las estructuras tarifarias deben atender tambin
a las caractersticas de la demanda del servicio.
mercado afectado por la competencia directa. De manera particular, esto debera producir una
reduccin del costo del servicio para los usuarios de altos consumos, a travs del pago de un
cargo bsico ms alto para una cantidad dada de minutos incluidos en el plan, combinado con un
pago por unidad adicional de consumo menor. Slo de esta forma, las empresas de telefona
bsica podran enfrentar de alguna forma la creciente prdida de clientes ocasionada por la
telefona celular.

Por supuesto, esta situacin obliga a regresar a la discusin inicial con respecto al problema de
suficiencia financiera. Las empresas de telefona bsica tienen un problema en la medida en que
al obligarse a reducir el precio a los consumidores de altos consumos para enfrentar la
competencia de la telefona celular, estn perdiendo recursos para mantener el servicio alcanzado
en los estratos de bajo consumo a lo largo de muchos aos. La teora econmica indicara la
necesidad de aumentar el precio a obtener de estos estratos, lo que conducira a limitar sus
posibilidades de acceso al consumo. La nica opcin en este caso es establecer una regla de
universalidad en el acceso al servicio por parte del Estado, fundamentada en mayores subsidios
dirigidos a estos estratos para garantizar la permanencia del servicio de la telefona fija.

Otro caso tiene que ver con la competencia inducida por la misma regulacin en el mercado de la
energa elctrica. Inicialmente la competencia se orient a los clientes industriales de muy alto
consumo, los denominados clientes no regulados. Posteriormente se permiti la competencia
tambin por clientes regulados de cualquier nivel de consumo.

La introduccin de la competencia en mercados regulados con precios fijados al nivel de costo

medio, genera el proceso conocido como descreme de mercados. En este proceso es posible
que se introduzca de manera simultnea tanto una prdida del nivel de eficiencia econmica,
como un problema de insuficiencia financiera en las empresas previamente establecidas.

En el caso del servicio de energa elctrica tanto la prdida de clientes no regulados, ante la
imposibilidad de las empresas distribuidoras y comercializadoras para competir en precios con
respecto a las empresas generadoras, como la prdida de los clientes regulados de altos
consumos, constituye una amenaza importante para su estabilidad y viabilidad financiera. En
efecto, de nuevo el proceso implica una reduccin de los recursos obtenidos de los clientes de
altos consumos, que obligara necesariamente a aumentar las tarifas para los clientes de menores
consumos. Por esta va, la regulacin termina conduciendo a una discriminacin de precios.

En el caso del servicio de energa elctrica debe tenerse en cuenta que parte de los costos estn
representados por las mayores inversiones para atender a los usuarios localizados en zonas rurales
dispersas, as como para cubrir el costo de la reduccin y el mantenimiento de las prdidas y de la
morosidad en el pago. El desequilibrio econmico que representa perder parte de los clientes que
aportan recursos para cubrir estos costos, puede terminar por poner en riesgo la atencin de
zonas remotas, o para destinar recursos a la inversin en redes y en mejoras de la calidad del
recaudo.
Por otra parte, tambin podra existir una prdida de eficiencia econmica. En efecto, la
competencia inducida o asistida por el regulador puede ser un mecanismo para reducir las
ineficiencias de los productores establecidos, es decir, con el fin de reducir los costos medios de
prestacin del servicio. Normalmente sin embargo, este tipo de mecanismo se utiliza en procesos
de competencia por el mercado, y no en procesos de competencia en el mercado.

Introducir competencia en el mercado por parte de agentes entrantes al mismo, y no por el

mercado, conduce al fenmeno antes sealado de descreme. En este caso los agentes entrantes se
dirigen en primer trmino a atender a los clientes de menores costos y menores riesgos. Si, en
virtud de la estructura tarifaria impuesta previamente se est cobrando por parte de la empresa
establecida un costo medio igual para todos los usuarios, el entrante tendr xito en capturar una
parte importante del mercado simplemente ofreciendo un precio inferior al que ofrece la empresa
establecida, pero que puede estar por encima del costo marginal para determinado segmento del
mercado.

Esto constituye una prdida de eficiencia general para el mercado en su conjunto, que podra
mantenerse en forma indefinida, en la medida en que el agente entrante no tenga una obligacin
de servicio por todo el mercado y pueda continuar en un proceso de descreme gradual.

Desde el punto de vista de la obtencin de metas de servicio universal, este tipo de mecanismos
es totalmente contraproducente, y presenta desventajas evidentes con respecto a otro tipo de
mecanismos, como los de competencia por comparacin o competencia por el mercado.

5. Condiciones de viabilidad financiera en los regmenes de regulacin tarifaria

De manera general podra entenderse que la suficiencia financiera es una obligacin para el
regulador, en el establecimiento del rgimen tarifario y en la determinacin de las frmulas
tarifarias o de los niveles y estructuras tarifarias que pueden aplicar las empresas. Esta
obligacin, como se observ antes, debe estar complementada con otros instrumentos de
intervencin estatal, con el propsito de dar cumplimiento al objetivo establecido de garantizar la
prestacin de los servicios pblicos domiciliarios de manera universal a todos los habitantes.

Desde el punto de vista de la empresa prestadora de servicios es claro que sus acciones no deben
poner en riesgo la continuidad en la prestacin del servicio, as como tampoco el deterioro de su
calidad. Ambas situaciones se presentaran si la empresa no estuviera cubriendo sus costos
variables de administracin, operacin y mantenimiento de la infraestructura, y los costos fijos de
inversin, situacin que se presentara en caso de cobrar un precio inferior al costo medio de
largo plazo. La teora econmica por su parte establece que en condiciones de competencia una
empresa podra establecer precios temporalmente inferiores al costo medio de largo plazo,
siempre que al menos est cubriendo sus costos operacionales. Este criterio econmico es
usualmente utilizado en economa de la competencia para establecer el nivel de precios
predatorios.
En este contexto, y teniendo en cuenta que la normatividad vigente con respecto a la regulacin
tarifaria en Colombia establece el uso de una regulacin por incentivos, cabe la pregunta sobre la
posibilidad de que las empresas apliquen tarifas inferiores al precio mximo que utiliza la
regulacin por incentivos.

Este es un punto relevante, en la medida en que se han presentado diferentes interpretaciones,

incluso contradictorias entre las entidades de regulacin y control, sobre la posibilidad de que las
empresas puedan aplicar, por lo menos temporalmente, tarifas inferiores a los precios mximos
aprobados por el regulador.

De un lado, la Corte Constitucional y algunas comisiones de regulacin parecen inclinarse por la

interpretacin segn la cual el rgimen de libertad regulada de tarifas corresponde en realidad a
un rgimen de control directo de precios. En este caso las frmulas tarifarias daran lugar a un
resultado numrico que las empresas tendran que aplicar, sin posibilidades de desviarse del
mismo. Por su parte, la regulacin de algunos servicios parece aceptar la posibilidad de que las
frmulas tarifarias puedan dar lugar a varios resultados dependiendo de la aplicacin que hagan
las empresas, al incluir en el clculo parmetros que pueden variar en un cierto rango de valores.
En otros casos, la regulacin de otros servicios parece aceptar la existencia de un precio mximo,
por debajo del cual las empresas pueden aplicar, y de hecho han aplicado, valores inferiores 4.

La ley 142 en su artculo 98 es clara en cuanto a considerar como prctica restrictiva de la

competencia el hecho de ofrecer tarifas inferiores a los costos operacionales, disposicin que
llevara incluso a revocar las frmulas tarifarias de las empresas sometidas a regulacin tarifaria.
Es decir, que la misma ley asume implcitamente que las empresas sometidas a frmulas tarifarias
o libertad regulada de tarifas, estaran en capacidad de ofrecer precios inferiores al mximo
establecido en la frmula, con la previsin de un nivel mnimo igual al costo operacional.

Finalmente la discusin sobre este punto debe abordarse considerando el mayor nivel de bienestar
y eficiencia econmica, en beneficio de los usuarios finales del servicio. De un lado, la
regulacin por incentivos reconoce claramente la imposibilidad prctica del regulador de conocer
en todo momento las condiciones de demanda y la evolucin de costos de la empresa prestadora
del servicio. Al fijar un precio mximo le asigna implcitamente a la empresa regulada el riesgo
de gestionar adecuadamente tanto las variaciones de costos como de demanda durante la vigencia
del perodo tarifario, que en nuestro ordenamiento legal es de cinco aos.

En este caso, asumir que la empresa est obligada a cobrar siempre el nivel mximo de precios,
con el argumento de que podra poner en riesgo la viabilidad financiera de la empresa, desconoce
el principio sobre el que se funda la regulacin por incentivos. En particular, tendra que
suponerse en ese caso que el regulador ha establecido que la demanda por el servicio se

4
Vlez, Luis Guillermo: El rgimen de libertad regulada de las tarifas de servicios pblicos: Paradojas y
contradicciones. Revista Letras Jurdicas, Empresas Pblicas de Medelln. 2005.
mantendr inalterada durante todo el perodo tarifario, o que conoce y es capaz de anticipar los
cambios esperados en la demanda. Este supuesto es contrario a la racionalidad de la regulacin
por incentivos, e incluso podra conducir a un deterioro del nivel de bienestar o de eficiencia
econmica, en detrimento de los mismos usuarios.

En efecto, si por efecto de cambios en las preferencias de los consumidores, introduccin de

nuevos sustitutos o cambios de precios en los existentes, o finalmente por variaciones en los
ingresos de los usuarios, la demanda por el servicio pblico en cuestin resulta disminuida, la
opcin de mantener el precio del servicio fijo no es la ms eficiente. En la medida en que impida
el ajuste a un nuevo nivel de precios, la demanda se mantendr deprimida, afectando tanto a los
consumidores como a la empresa. En este caso la regulacin estara impidiendo que los precios se
comporten de manera similar a como lo haran en un mercado competitivo, es decir, que se
generara una situacin de prdida de eficiencia.

6. Conclusiones

Las definiciones de eficiencia econmica y suficiencia financiera son esenciales para llevar a la
prctica los principios econmicos bsicos de la teora de la regulacin. Estos mismos principios
contemplan la necesidad de aceptar ciertas desviaciones con respecto al criterio estricto de
eficiencia econmica, en el caso de la regulacin de monopolios naturales. De hecho, el principio
de suficiencia financiera est claramente orientado a permitir un balance entre eficiencia y
suficiencia, con el fin de garantizar la continuidad en la prestacin del servicio.

De otra parte, como lo reconoce la misma Corte Constitucional, las metas de la funcin estatal
de regulacin no son exclusivamente econmicas, y adems se requiere a travs de esta funcin
asegurar la compatibilidad de un mercado eficiente con los principios del Estado social de
derecho.

De acuerdo con lo anterior, es necesario revisar el grado de desarrollo institucional tanto de la

regulacin como de otros mecanismos de intervencin estatal, y procurar un entendimiento
suficientemente amplio de los principios regulatorios bsicos, con el fin de evitar conflictos o
simplemente la descoordinacin entre objetivos e instrumentos. La posibilidad de aceptar
estructuras de tarifas con algn grado de discriminacin, de manera que se acerquen al ptimo
econmico, debe estar balanceado con los recursos de subsidios necesarios para garantizar el
acceso al servicio a los grupos de poblacin afectada.

Probablemente esto requiera, como se ha mencionado en mltiples oportunidades, una revisin

del esquema general de subsidios a los servicios pblicos domiciliarios y la formalizacin de una
poltica de servicio universal que garantice la suficiencia financiera para prestadores en mercados
no atractivos para la inversin.
De igual forma, los mecanismos regulatorios de induccin de la competencia en el mercado
deben ajustarse y calibrarse considerando los efectos fiscales que los mismos podran conllevar
en trminos de aumento del monto de subsidio. Es necesario adems que las Comisiones de
Regulacin justifiquen este tipo de medidas a la luz de las posibles ganancias (o prdidas) en
trminos de eficiencia econmica.

Finalmente, es conveniente homologar las definiciones del rgimen de libertad regulada en las
comisiones de regulacin y el ente de control, a la luz de la necesaria coherencia con la
concepcin general de la regulacin por incentivos, de manera que las empresas puedan gestionar
adecuadamente los riesgos que este tipo de regulacin les asigna durante la vigencia del perodo
tarifario.

En este sentido deben hacerse explcitas, pero al mismo tiempo ms flexibles, las restricciones,
econmicas, tcnicas y polticas, que enfrenta el prestador, a travs de una definicin clara de los
criterios para evaluar el cumplimiento del principio de suficiencia financiera, con una visin de
continuidad del servicio en el largo plazo, con lmites precisos y justificados con respecto a los
niveles mximos y mnimos de tarifas aplicables.