ano 17 - n.

67 | janeiro/maro - 2017
Belo Horizonte | p. 1-334 | ISSN 1516-3210 | DOI: 10.21056/aec.v17i67
A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional
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A&C Revista de Direito

ADMINISTRATIVO
& CONSTITUCIONAL

A&C ADMINISTRATIVE &

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A246 A&C : Revista de Direito Administrativo & Capa: Igor Jamur
Constitucional. ano 3, n. 11, (jan./mar. Projeto grfico: Walter Santos
2003)- . Belo Horizonte: Frum, 2003-

Trimestral
ISSN: 1516-3210

Ano 1, n. 1, 1999 at ano 2, n. 10, 2002 publicada
pela Editora Juru em Curitiba

1. Direito administrativo. 2. Direito constitucional.

I. Frum.

CDD: 342
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Lcia Valle Figueiredo (in memoriam)
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho (in memoriam)
Paulo Henrique Blasi (in memoriam)
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 DOI: 10.21056/aec.v17i67.475

A colaborao premiada como

negcio jurdico processual atpico
nas demandas de improbidade
administrativa
The plea bargain as atypical procedural
agreement in lawsuits for administrative
improbity

Fredie Didier Jr.*

Universidade Federal da Bahia (Brasil)
fredie@terra.com.br

Daniela Santos Bomfim**

Universidade de So Paulo (Brasil)
daniela.bomfim@didiersodrerosa.com.br

Recebido/Received: 13.05.2016 / May 13th, 2016

Aprovado/Approved: 07.07.2016 / July 7th, 2016

Como citar este artigo/How to cite this article: DIDIER JR., Fredie; BOMFIM, Daniela Santos. A colaborao
premiada como negcio jurdico processual atpico nas demandas de improbidade administrativa A&C Revista
de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 17, n. 67, p. 105-120, jan./mar. 2017. DOI:
10.21056/aec.v17i67.475.
* Professor associado da Universidade Federal da Bahia, nos cursos de graduao, mestrado e doutorado
(Salvador-BA, Brasil). Ps-doutorado pela Universidade de Lisboa (Lisboa, Portugal). Doutor em Direito pela
PUC-SP (So Paulo-SP, Brasil). Mestre em Direito pela UFBA (Salvador-BA, Brasil). Livre-docente pela USP (So
Paulo-SP, Brasil). Membro da Associao Internacional de Direito Processual, do Instituto Ibero-americano
de Direito Processual, do Instituto Brasileiro de Direito Processual e da Associao Norte e Nordeste de
Professores de Processo. Advogado. fredie@terra.com.br
** Professora da Faculdade Baiana de Direito (Salvador-BA, Brasil). Doutoranda em Direito Civil pela USP (So
Paulo-SP, Brasil). Mestra em Direito pela UFBA (Salvador-BA, Brasil). Membro do Instituto Brasileiro de Direito
Processual e da Associao Norte e Nordeste de Professores de Processo. Advogada. daniela.bomfim@
didiersodrerosa.com.br

A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 67, p. 105-120, jan./mar. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i67.475 105
 Fredie didier jr., Daniela santos bomfim

Resumo: O presente artigo versa sobre a aplicabilidade da norma decorrente do art. 190 do CPC nos
processos de improbidade administrativa como meio de admitir a celebrao da colaborao premiada
como negcio jurdico processual atpico.
Palavras-chave: Colaborao premiada. Negcio processual atpico. Processo de improbidade
administrativa. Lei de Improbidade Administrativa. Cdigo de Processo Civil de 2015.

Abstract: This article analyzes the applicability of the article 190 of the Civil Procedure Code to the lawsuit
for administrative improbity and the consequential admissibility of plea bargain as atypical procedural
agreement.

Keywords: Plea bargain. Atypical procedural agreement. Lawsuit for administrative improbity. Administrative
Improbity Act. 2015 Code of Civil Procedure.

Sumrio: 1 Negcios jurdicos processuais 2 Colaborao premiada: noes gerais e natureza jurdica
3 A colaborao premiada como negcio jurdico atpico nos processos de improbidade administrativa
Referncias

1 Negcios jurdicos processuais

1.1 Noes gerais
Negcio processual o fato jurdico voluntrio, em cujo suporte ftico confere-se
ao sujeito o poder de escolher a categoria jurdica ou estabelecer, dentro dos limites
fixados no prprio ordenamento jurdico, certas situaes jurdicas processuais.1 No
negcio jurdico, h escolha do regramento jurdico para uma determinada situao.2
A exteriorizao de vontade do sujeito que implica o exerccio de um poder de regular,
em maior ou menor medida, o contedo de situaes jurdicas processuais significa
a existncia de um negcio jurdico processual.
No mbito do Direito Processual Civil, o Cdigo de Processo Civil de 1973 j
previa alguns negcios jurdicos processuais (negcios jurdicos processuais tpicos),
como o caso da desistncia (art. 267, VIII, CPC-1973). Barbosa Moreira, em seu tra-
balho Convenes das partes sobre matria processual, j reconhecia a referncia
legal a convenes processuais (expresso utilizada pelo autor), como da clusula de
eleio de foro, convenes sobre suspenso do processo, adiamento da audincia
por conveno das partes etc.3

1
DIDIER JR., Fredie; NOGUEIRA, Pedro Henrique Pedrosa. Teoria dos fatos jurdicos processuais. 2. ed. Salvador:
Juspodivm, 2012, p. 59/60.
2
MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do Fato Jurdico (Plano da Existncia). 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2000,
p. 166.
3
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. Convenes das partes sobre matria processual. In: Temas de direito pro-
cessual civil. Terceira Srie. So Paulo: Saraiva, 1984, p. 87.

106 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 67, p. 105-120, jan./mar. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i67.475
 A colaborao premiada como negcio jurdico processual atpico nas demandas...

O Cdigo de Processo Civil de 2015 veio consagrar um contexto de transforma-

o do Direito Processual Civil brasileiro.4 O CPC de 2015 , essencialmente, novo;
ele consagra uma nova ideologia do processo civil, em que a figura do juiz perder
espao para a figura das partes. possvel que seja chamado de Cdigo das Partes.
O CPC de 2015 contm previso expressa da atipicidade do negcio jurdico proces-
sual art. 190. Cuida-se de uma clusula geral, clusula geral do negcio jurdico
processual.5
Bem pensadas as coisas, na prpria petio inicial h pelo menos o negcio
jurdico processual6 de escolha do procedimento a ser seguido, visualizado com mais
facilidade quando o autor pode optar entre diversos procedimentos, como entre o
mandado de segurana e o procedimento comum.
No mbito do Direito Processual Penal, a previso do art. 897 da Lei n 9.099/1995
(Lei dos Juizados Especiais) um exemplo de negcio jurdico processual penal tpico.
Cuida-se de negcio formado pela proposta do Ministrio Pblico (vontade exteriorizada)
aceita pelo acusado, assistido de seu defensor, (vontade exteriorizada) com a partici-
pao do juiz, por meio do qual as partes exteriorizam a sua vontade para suspender o
processo a fim de que, durante o perodo de suspenso, o acusado tenha a oportunida-
de de cumprir determinadas condies para a extino da punibilidade.

4
Barbosa Moreira, no incio da primeira dcada do sculo XXI, j alertava sobre a transformao ideolgica
decorrente da crise do modelo publicista do processo (cf. MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. O processo, as
partes e a sociedade. In: Temas de direito processual civil. Oitava srie. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 37/39).
Sobre o histrico dos modelos ideolgicos, sob a perspectiva da fora da vontade das partes no processo, cf.
ALMEIDA, Diogo Assumpo Rezende de. Das convenes processuais no processo civil. Rio de Janeiro: Tese
de Doutorado da UERJ, 2014, p. 55 et seq.).
5
No CPC de 2015, alm da previso da atipicidade do negcio processual, h tambm negcios processuais
tpicos: a eleio negocial do foro (art. 63), o negcio tcito de que a causa tramite em juzo relativamente
incompetente (art. 65), o calendrio processual (art. 191, 1 e 2), a renncia ao prazo (art. 225), o
acordo para a suspenso do processo (art. 313, II), a organizao consensual do processo (art. 357, 2),
o adiamento negociado da audincia (art. 362, I), a conveno sobre nus da prova (art. 373, 3 e 4), a
escolha consensual do perito (art. 471), o acordo de escolha do arbitramento como tcnica de liquidao (art.
509, I), a desistncia do recurso (art. 999) etc. Todos so negcios processuais tpicos.
6
Vai ainda mais alm Paula Costa e Silva, com argumentos muito bons, que aproxima o acto postulativo do ato
negocial. Defende que ato que delimita o objeto do processo e que traduz o que a parte quer do tribunal.
Traduz manifestao de vontade, com escolha dos efeitos desejados, sendo que o tribunal fica adstrito ao
que lhe foi pedido (SILVA, Paula Costa e. Acto e Processo. Lisboa: Almedina, 2006, p. 318 ss.). A ideia parece
correta e a ela aderimos. Em sentido diverso, entendendo que a postulao um ato jurdico em sentido
estrito, OLIVEIRA, Bruno Silveira de. O juzo de identificao de demandas e de recursos no processo civil. So
Paulo: Saraiva, 2011, p. 119.
7
Art. 89. Nos crimes em que a pena mnima cominada for igual ou inferior a um ano, abrangidas ou no por
esta Lei, o Ministrio Pblico, ao oferecer a denncia, poder propor a suspenso do processo, por dois a qua-
tro anos, desde que o acusado no esteja sendo processado ou no tenha sido condenado por outro crime,
presentes os demais requisitos que autorizariam a suspenso condicional da pena (art. 77 do Cdigo Penal).
1 Aceita a proposta pelo acusado e seu defensor, na presena do Juiz, este, recebendo a denncia, poder
suspender o processo, submetendo o acusado a perodo de prova, sob as seguintes condies: I - reparao
do dano, salvo impossibilidade de faz-lo; II - proibio de frequentar determinados lugares; III - proibio de
ausentar-se da comarca onde reside, sem autorizao do Juiz; IV - comparecimento pessoal e obrigatrio a
juzo, mensalmente, para informar e justificar suas atividades.

A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 67, p. 105-120, jan./mar. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i67.475 107
 Fredie didier jr., Daniela santos bomfim

As partes exteriorizam a vontade, que, aqui, no apenas elemento ftico do

ato jurdico, mas que tambm atua na escolha, dentro dos limites preestabelecidos,
da categoria jurdica e seu contedo (h escolha, no mnimo, pela suspenso do
processo e seu perodo). O negcio processual, j que a vontade exteriorizada atua
no mbito das situaes jurdicas processuais; o que se pactua a suspenso do
processo, e no a suspenso de eventual pena.

1.2 Negcios jurdicos processuais atpicos: o princpio da

atipicidade da negociao sobre o processo
O caput do art. 190 do CPC8 uma clusula geral, da qual se extrai o subprinc-
pio da atipicidade da negociao processual. Subprincpio porque serve concretiza-
o do princpio de respeito ao autorregramento da vontade no processo.9
Dessa clusula geral podem advir diversas espcies de negcios processuais
atpicos.10 Embora o legislador tenha usado o verbo convencionar no caput e no
pargrafo nico, a clusula geral permite negcios processuais, gnero de que as
convenes so espcies.
O negcio processual atpico tem por objeto as situaes jurdicas processuais
nus, faculdades, deveres e poderes (poderes, neste caso, significa qualquer
situao jurdica ativa, o que inclui direitos subjetivos, direitos potestativos e poderes
propriamente ditos). O negcio processual atpico tambm pode ter por objeto o ato
processual redefinio de sua forma ou da ordem de encadeamento dos atos, por
exemplo.11
No se trata de negcio sobre o direito litigioso essa a autocomposio, j
bastante conhecida. No caso, negocia-se sobre o processo, alterando suas regras,12
e no sobre o objeto litigioso do processo. So negcios que derrogam normas pro-
cessuais Normdisposition, conforme designao de Gerhard Wagner.13

8
Art. 190 do CPC: Versando o processo sobre direitos que admitam autocomposio, lcito s partes plena-
mente capazes estipular mudanas no procedimento para ajust-lo s especificidades da causa e convencio-
nar sobre os seus nus, poderes, faculdades e deveres processuais, antes ou durante o processo. Pargrafo
nico. De ofcio ou a requerimento, o juiz controlar a validade das convenes previstas neste artigo, recusan-
do-lhes aplicao somente nos casos de nulidade ou de insero abusiva em contrato de adeso ou em que
alguma parte se encontre em manifesta situao de vulnerabilidade.
9
DIDIER JR., Fredie. Princpio do respeito ao autorregramento da vontade no Processo Civil. In: CABRAL, Antonio;
NOGUEIRA, Pedro Henrique Pedrosa (Coords.). Negcios processuais. Salvador: Juspodivm, 2015.
10
No admitindo negcios processuais atpicos, com base no Direito italiano, GIUSSANI, Andrea. Autonomia privata
e pressuposti processuali: note per un inventario. Revista de Processo, So Paulo, n. 211, p. 110, 2012.
11
A propsito, os enunciados ns 257 e 258 do Frum Permanente de Processualistas Civis: 257. O art. 190
autoriza que as partes tanto estipulem mudanas do procedimento quanto convencionem sobre os seus nus,
poderes, faculdades e deveres processuais. 258. As partes podem convencionar sobre seus nus, poderes,
faculdades e deveres processuais, ainda que essa conveno no importe ajustes s especificidades da
causa.
12
Por isso, houve quem preferisse designar o fenmeno de flexibilizao procedimental voluntria, GAJARDONI,
Fernando Fonseca. Flexibilizao procedimental. So Paulo: Atlas, 2008, p. 215.
13
Citado por CAPONI, Remo. Autonomia privata e processo civile: gli accordi processuali. Civil Procedure
Review, v. 1, n. 2, 2010, p. 45. Disponvel em: <http://www.civilprocedurereview.com/busca/baixa_arquivo.

108 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 67, p. 105-120, jan./mar. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i67.475
 A colaborao premiada como negcio jurdico processual atpico nas demandas...

Segue lista com alguns exemplos de negcios processuais atpicos permitidos

pelo art. 190: acordo de impenhorabilidade, acordo de instncia nica,14 acordo de
ampliao ou reduo de prazos, acordo para superao de precluso,15 acordo de
substituio de bem penhorado, acordo de rateio de despesas processuais, dispensa
consensual de assistente tcnico, acordo para retirar o efeito suspensivo da ape-
lao, acordo para no promover execuo provisria,16 acordo para dispensa de
cauo em execuo provisria,17 acordo para limitar nmero de testemunhas, acordo
para autorizar interveno de terceiro fora das hipteses legais, acordo para deciso
por equidade ou baseada em direito estrangeiro ou consuetudinrio,18 acordo para
tornar ilcita uma prova etc.

php?id=19m>. Acesso em: 16 abr. 2014; Autonomia privada e processo civil: os acordos processuais.
Pedro Gomes de Queiroz (trad.) Revista de Processo, So Paulo: RT, n. 228, p. 363, 2014.
14
O art. 681, 1, do CPC portugus permite expressamente o acordo de instncia nica: 1 - lcito s partes
renunciar aos recursos; mas a renncia antecipada s produz efeito se provier de ambas as partes. O art.
41, par. 2, do CPC francs, tambm. Sobre o acordo de instncia nica, CADIET, Loc. Los acuerdos procesa-
les en derecho francs: situacin actual de la contractualizacin del processo y de la justicia en Francia. Civil
Procedure Review, v. 3, n. 3, p. 20. Disponvel em: <www.civilprocedurereview.com>. Acesso em: 21 abr. 2014;
NOGUEIRA, Pedro Henrique Pedrosa. A clusula geral do acordo de procedimento no Projeto do Novo CPC (PL
8.046/2010). In: FREIRE, Alexandre; DANTAS, Bruno; NUNES, Dierle; DIDIER JR., Fredie; MEDINA, Jos Miguel
Garcia; FUX, Luiz; CAMARGO, Luiz Henrique Volpe; OLIVEIRA, Pedro Miranda de (Orgs.). Novas Tendncias do
Processo Civil estudos sobre o projeto do Novo Cdigo de Processo Civil. Salvador: Juspodivm, 2013, p. 25.
15
CAPONI, Remo. Autonomia privata e processo civile: gli accordi processuali. Civil Procedure Review, v. 1, n.
2, p. 50, 2010. Disponvel em: <http://www.civilprocedurereview.com/busca/baixa_arquivo.php?id=19m>.
Acesso em: 16 abr. 2014; Autonomia privada e processo civil: os acordos processuais. Pedro Gomes de
Queiroz (trad.) Revista de Processo, So Paulo, n. 228, p. 367, 2014.
16
Consoante o enunciado n 19 do Frum Permanente de Processualistas Civis: So admissveis os seguintes
negcios processuais, dentre outros: pacto de impenhorabilidade, acordo de ampliao de prazos das partes
de qualquer natureza, acordo de rateio de despesas processuais, dispensa consensual de assistente tcnico,
acordo para retirar o efeito suspensivo de recurso, acordo para no promover execuo provisria; pacto de
mediao ou conciliao extrajudicial prvia obrigatria, inclusive com a correlata previso de excluso da
audincia de conciliao ou de mediao prevista no art. 334; pacto de excluso contratual da audincia de
conciliao ou de mediao prevista no art. 334; pacto de disponibilizao prvia de documentao (pacto de
disclosure), inclusive com estipulao de sano negocial, sem prejuzo de medidas coercitivas, mandamen-
tais, sub-rogatrias ou indutivas; previso de meios alternativos de comunicao das partes entre si. J o
enunciado n. 490 do mesmo Frum Permanente de Processualistas Civis traz outro rol de negcios atpicos
admitidos com base no art. 190 do CPC: So admissveis os seguintes negcios processuais, entre outros:
pacto de inexecuo parcial ou total de multa coercitiva; pacto de alterao de ordem de penhora; pr-indica-
o de bem penhorvel preferencial (art. 848, II); pr-fixao de indenizao por dano processual prevista nos
arts. 81, 3, 520, inc. I, 297, pargrafo nico (clusula penal processual); negcio de anuncia prvia para
aditamento ou alterao do pedido ou da causa de pedir at o saneamento (art. 329, inc. II).
17
Consoante o Enunciado n 262 do Frum Permanente de Processualistas Civis: admissvel negcio
processual para dispensar cauo no cumprimento provisrio de sentena.
18
Aplica-se, por analogia, o art. 2 da Lei n 9.307/1996: A arbitragem poder ser de direito ou de equidade,
a critrio das partes. 1 Podero as partes escolher, livremente, as regras de direito que sero aplicadas
na arbitragem, desde que no haja violao aos bons costumes e ordem pblica. 2 Podero, tambm,
as partes convencionar que a arbitragem se realize com base nos princpios gerais de direito, nos usos e
costumes e nas regras internacionais de comrcio. Nesse sentido, GRECO, Leonardo. Os atos de disposio
processual primeiras reflexes. Revista Eletrnica de Direito Processual, Rio de Janeiro, v. I, p. 7-28, out./
dez. 2007. Disponivel em: <http://www.redp.com.br/>, p. 21. Tambm assim, art. 114 do CPC italiano, que
prev o acordo de julgamento por equidade como um negcio tpico: Il giudice, sia in primo grado che in apelo,
decide il mrito dela causa secondo equit quando esso riguarda diritti disponibili dele parti e queste gliene
fanno concorde richiesta. No CPC francs, h previso expressa de acordo de direito aplicvel ao caso (art.
12, pargrafo 3) e de deciso por equidade (art. 12, pargrafo 4; sobre o acordo de equidade no Direito
francs, CADIET, Loc. Los acuerdos procesales en derecho francs: situacin actual de la contractualizacin
del processo y de la justicia en Francia. Civil Procedure Review, v. 3, n. 3, p. 21-22. Disponvel em: <www.
civilprocedurereview.com>. Acesso em: 21 abr. 2014.

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 Fredie didier jr., Daniela santos bomfim

2 Colaborao premiada: noes gerais e natureza jurdica

A Lei n 12.850/2013 prev modalidade de colaborao premiada, por meio da
qual, de um lado, o Ministrio Pblico ou o delegado de polcia (com a participao do
Ministrio Pblico) e, do outro, o acusado (assistido por seu defensor) exteriorizam
as respectivas vontades para celebrar o acordo de colaborao, expresso utilizada
pelo prprio diploma legislativo.
A colaborao premiada prevista na Lei n 12.850/2013 um negcio jurdico.
Veja-se.
O seu suporte ftico tem, em seu ncleo, como elemento cerne, a vontade ex-
teriorizada das partes, que, no caso, so (i) delegado de polcia, com a participao
do Ministrio Pblico, ou apenas o Ministrio Pblico, e (ii) acusado, assistido por
seu defensor. O juiz no parte no negcio; ele no exterioriza a vontade jurisdicional
para a sua formao. O rgo jurisdicional atua em momento posterior, no juzo de
homologao do negcio, fator de eficcia negocial.
o que diz, inclusive, o 6 do art. 4 da Lei: O juiz no participar das nego-
ciaes realizadas entre as partes para a formalizao do acordo de colaborao, que
ocorrer entre o delegado de polcia, o investigado e o defensor, com a manifestao
do Ministrio Pblico, ou, conforme o caso, entre o Ministrio Pblico e o investigado
ou acusado e seu defensor.
De um lado, o Ministrio Pblico, a qualquer tempo, ou o delegado de polcia,
durante o inqurito policial, com a manifestao do Ministrio Pblico (art. 4, 2),
exteriorizam a sua vontade como parte relacionada ao direito de persecuo, em favor
da sociedade. Sem a vontade do rgo ministerial ou da autoridade policial inexiste
acordo de colaborao. Sobre a capacidade negocial do delegado de polcia, cuidar-
se-ia de (in)capacidade relativa especfica, j que imprescindvel a manifestao do
Ministrio Pblico como elemento complementar do suporte ftico negocial.19
Cezar Roberto Bitencourt e Paulo Csar Busato defendem a inconstituciona-
lidade dos pargrafos segundo e sexto do artigo quarto da lei, j que, segundo ar-
gumentam, eles transformariam o delegado de polcia em sujeito processual.20 No
parece a melhor posio. A lei atribui ao delegado de polcia capacidade negocial e
ainda exige a sua complementao apenas nos autos do inqurito policial, em que
o delegado j titular de poderes (situaes jurdicas ativas) relativos investiga-
o e colheita de provas quanto autoria e materialidade do delito. A colaborao

19
Como ensina Marcos Bernardes de Mello, diferentemente dos elementos completantes, os complementares
no integram o ncleo do suporte ftico, apenas o complementam (no completam) e se referem, exclusi-
vamente, perfeio de seus elementos (MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do fato jurdico. Plano da
existncia, cit., p. 52).
20
BITENCOURT, Cezar Roberto; BUSATO, Paulo Csar. Comentrios lei de organizao criminosa. Lei n.
12.850/2013. So Paulo: Saraiva, 2014, p. 122/123.

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 A colaborao premiada como negcio jurdico processual atpico nas demandas...

premiada, que tem como fim, nesse particular, justamente a colheita de prova, no
transforma o delegado em legitimado para propor a demanda penal; ele apenas ter
capacidade negocial desde que complementada pela participao do Ministrio
Pblico justamente tendo como fim a investigao.
Do outro lado, para a formao do negcio de colaborao, exige-se a exterio-
rizao de vontade do investigado/acusado colaborador. A lei tambm se refere
participao do seu defensor, mas no parece que ele seja, essencialmente, parte
no negcio, mas, sim, assistente do acusado. Aqui, tambm, o investigado/acusado
incapaz relativamente e, por isso, tem de ser assistido pelo seu defensor, para
que este possa orient-lo sobre o significado e as consequncias da vontade que
ser exteriorizada. Sem a exteriorizao de vontade do investigado/acusado inexiste
negcio jurdico.
Como se v, a exteriorizao de vontade elemento nuclear do suporte ftico
do ato jurdico, que, ento, j pode ser qualificado como um ato jurdico em sentido
amplo.
Mas possvel ir alm. A vontade das partes tambm atua no mbito da efic-
cia do negcio, na escolha do seu contedo eficacial, dentro dos limites traados.
O ordenamento deixa, aqui, espao para o exerccio do autorregramento, que, como
todo espao para o autorregramento, limitado pelo prprio sistema.
As partes negociam e definem a prestao de colaborao, que passa a ser de-
vida, justamente, em razo do negcio. H, assim, definio de consequncia jurdica
e do seu contedo.
Em razo do negcio e da prestao de colaborao, o colaborador obriga-se a
renunciar ao direito ao silncio.21 o que diz o 14 do art. 4: Nos depoimentos que
prestar, o colaborador renunciar, na presena de seu defensor, ao direito ao silncio
e estar sujeito ao compromisso legal de dizer a verdade. H, tambm, definio
da consequncia jurdica que tem como fim a extino do direito ao silncio, que, se
invocado, seria incompatvel com a obrigao de colaborao assumida.
A obrigao de colaborao e a consequente obrigao de renncia ao direito
ao silncio so consequncias jurdicas definidas em razo do ato de escolha dos
negociantes.

Nesse sentido, Guilherme de Souza Nucci: havendo acordo homologado, atuando como testemunha (hiptese
21

em que recebeu perdo judicial, encontrando-se extinta a sua punibilidade), deve o colaborador, ao ser ouvido
em juzo, renunciar, na presena de seu defensor, ao direito ao silncio, compromissando-se a dizer a verdade
(art. 4, 14, da Lei 12.850/2013). No teria sentido pretender cooperar invocando o direito de permanecer
calado. [...] No entanto, se for denunciado, figurando como corru, embora protegido pelo acordo, no pode
ser compromissado a dizer a verdade, visto no ser testemunha. Por outro lado, tambm no pode invocar o
direito ao silncio, pois se o fizer infringe as regras do acordo, que no mais surtir efeito (NUCCI, Guilherme
de Souza. Organizao criminosa. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2015, p. 70/71).

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 Fredie didier jr., Daniela santos bomfim

As partes tambm negociam e definem a consequncia jurdica que ser irradia-

da em favor do colaborador (a vantagem que ir obter em razo da prestao de cola-
borao); em razo da prestao a que se obriga, o colaborador ter como vantagem
um tipo de deciso material penal (que haver com a homologao do acordo), que
poder ser de perdo judicial, de reduo em at 2/3 (dois teros) da pena privativa
de liberdade ou de sua substituio por restritiva de direitos.
O benefcio que se pactua em favor do colaborador consequncia jurdica defi-
nida em razo do acordo de vontades celebrado. Tambm o seu contedo definido,
dentro dos limites deixados pelo sistema, pela vontade exteriorizada das partes: o
benefcio pode ser um entre as trs opes previstas legalmente.
Essas so as principais consequncias jurdicas decorrentes do ato de escolha
de categoria jurdica e, no que for possvel, do seu contedo. Demais disso, do ato de
escolha das partes pode decorrer a suspenso do procedimento investigativo ou do
processo penal (com a suspenso de prazo prescricional) a fim de que, durante o pra-
zo de suspenso, sejam cumpridas as medidas de colaborao. o que est dito no
3 do art. 4. A suspenso do inqurito ou do processo penal no ser automtica;
ela decorre, justamente, da atuao da vontade no mbito da eficcia do ato jurdico
em sentido amplo.
A vontade, portanto, no apenas pressuposto ftico do ato jurdico, mas ela
tambm atua no mbito de sua eficcia, no mbito da escolha de categoria eficacial
e de seu contedo, sempre dentro dos limites traados pelo sistema.
Cuida-se, pois, claramente, de um negcio jurdico.
A natureza negocial da colaborao premiada reconhecida, corretamente, pela
prpria lei, que se vale de expresses como negociaes, acordo de colaborao,
voluntariedade, homologao de acordo. Os termos utilizados so indicativos de
que o sistema deixou, aqui, espao para o exerccio do autorregramento da vonta-
de (no se pode esquecer que o sentido literal possvel o incio do processo de
interpretao).
O fato de as consequncias serem permitidas legalmente no retira a caracte-
rstica negocial do ato. Ao contrrio, o permissivo expresso criao de tais situa-
es jurdicas em razo da atuao da vontade das partes , justamente, a atribuio
de poder negocial para que as partes possam celebrar o negcio de colaborao.
O espao do autorregramento da vontade aquele deixado pelo sistema jur-
dico, que confere aos sujeitos o poder de escolha, em menor ou maior medida, das
categorias eficaciais e, no que for possvel, de estrutura e contedo das relaes
jurdicas, sempre dentro dos limites estabelecidos pelo sistema. Em nenhum mbito
do direito, pode-se falar em autorregramento sem limites; ao contrrio, o autorregra-
mento pressupe um espao atribudo e limitado pelo sistema.

112 A&C R. de Dir. Adm. Const. | Belo Horizonte, ano 17, n. 67, p. 105-120, jan./mar. 2017. DOI: 10.21056/aec.v17i67.475
 A colaborao premiada como negcio jurdico processual atpico nas demandas...

Toda situao jurdica decorre da incidncia normativa. Isso no muda com o

fato de poder ser ela objeto de negcio jurdico processual. Negcio jurdico fato jur-
dico, decorrente da incidncia normativa. A vontade atua, em maior ou menor medida,
no exerccio de escolha cujo espao atribudo ao sujeito.
atcnico falar, quanto a qualquer negcio jurdico, que a vontade cria efeito
jurdico, assim como atcnico falar que efeito jurdico decorre de lei. Efeito jurdico
decorre de fato jurdico, que se forma com a incidncia normativa. A consequncia
jurdica irradiada deve estar prevista ou, ao menos, admitida pelo sistema.
Como ensina Marcos Bernardes de Mello, a norma jurdica, entretanto, em-
bora no seja a fonte dos efeitos jurdicos, que define qual a eficcia que ter o
fato jurdico.22 E, na sequncia, sobre a amplitude do poder de autorregramento da
vontade, o que, porm, no nos parece possvel a criao voluntria de efeitos
que no estejam previstos ou, ao menos, admitidos pelo sistema.23 O exerccio de
autorregramento no cria nova categoria de efeitos jurdicos; cuida-se de poder de
escolha, que pode atuar tambm quanto estruturao e o contedo, mas sempre
de situaes jurdicas admitidas pelo sistema.
A colaborao premiada prevista na Lei n 12.850/2013 , assim, um negcio
jurdico. E mais. um negcio jurdico bilateral, j que formado pela exteriorizao
de vontade de duas partes: a do Ministrio Pblico ou do delegado de polcia, com-
plementada pela manifestao do Parquet, e a do colaborador. O rgo jurisdicional,
como visto, no parte no negcio; ele no exterioriza a sua vontade para a sua
formao. A atuao do rgo jurisdicional corresponde ao juzo de homologao; ela
atua no mbito da eficcia do negcio, e no de sua existncia.
possvel ir ainda mais alm.
Os negcios jurdicos bilaterais costumam ser divididos em contratos, quando
as vontades dizem respeito a interesses contrapostos, e convenes, quando as
vontades se unem para um interesse comum.24
A colaborao premiada um negcio jurdico bilateral que se caracteriza como
um contrato, considerando a contraposio dos interesses, aqui consubstanciados
nas vantagens esperadas por ambas as partes em razo do contedo pactuado.
De um lado, o Ministrio Pblico (ou o delegado, com a participao do Ministrio
Pblico) espera (e tem direito em razo do negcio) colaborao do investigado ou
acusado com o fim de colher informaes e elementos de prova. Este interesse no
comum; cuida-se de vantagem buscada pelo rgo de investigao ou acusao.
Tanto no interesse comum que a colaborao costuma significar ao colaborador

22
MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do fato jurdico. Plano da existncia, cit., p. 167.
23
MELLO, Marcos Bernardes de. Teoria do fato jurdico. Plano da existncia, cit., p. 176.
24
Por exemplo, GOMES, Orlando. Introduo ao Direito Civil. 17. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 297 e
segs.; BETTI, Emilio. Teoria geral do negcio jurdico. Fernando de Miranda (trad.). Coimbra: Coimbra Editora,
1969, t. 2, p. 198.

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 Fredie didier jr., Daniela santos bomfim

assumir a participao no delito. Tanto no interesse comum que, para tanto, o

colaborador abre mo do direito ao silncio.
Do outro lado, o colaborador ter, como vantagem contraposta obrigao as-
sumida, uma deciso judicial penal que signifique o perdo judicial, a reduo de
pena privativa de liberdade ou a sua converso em pena restritiva de direito. por
esta razo que o colaborador celebra o negcio e obriga-se a colaborar.
Em se tratando de negcio jurdico bilateral caracterizado por interesses contra-
postos das partes, configurada resta a sua natureza contratual. Cuida-se, ainda, de
contrato bilateral (ou sinalagmtico) e oneroso.
Os contratos bilaterais so aqueles dos quais decorrem deveres de prestar
principais para ambas as partes, estas entendidas como polos de interesses homo-
gneos formados pelos sujeitos que exteriorizaram a sua vontade para a formao
do negcio jurdico. Tais deveres de prestar esto em relao causal recproca: um
a razo de ser da outra. No contrato de compra e venda, por exemplo, o vendedor
obriga-se a transferir a propriedade porque receber o preo, o comprador obriga-se a
pag-lo, porque ir receber a propriedade. Esta dependncia recproca entre as obriga-
es o sinalagma; por isso, os contratos bilaterais so tambm chamados de sina-
lagmticos. Dos contratos unilaterais, por sua vez, decorre dever principal de prestar
apenas para uma das partes; o caso, por exemplo, da doao e do comodato.25
Os contratos tambm podem qualificar-se como onerosos ou gratuitos. Nesta
classificao, analisa-se a existncia de vantagem e desvantagem em um mesmo
polo de interesses. Nos contratos onerosos, cada parte visa obter uma vantagem e,
logo, ter uma desvantagem, correspondente ao proveito da outra; no contrato gratui-
to, apenas uma das partes obter um proveito. O conceito de contrato oneroso no
est, portanto, relacionado prestao de entregar quantia, mas, sim, existncia
de vantagem e desvantagem em um mesmo polo da relao.26
Pois bem.
Na colaborao premiada, o colaborador obriga-se a colaborar porque receber,
em troca, a deciso penal favorvel de extino da punibilidade ou reduo ou
converso de pena. J a parte contrria prope a deciso penal favorvel porque
receber, em troca, a colaborao efetiva, da qual dever decorrer, no mnimo, um
dos resultados previstos no art. 4 da Lei. Esta reciprocidade entre as parcelas que

25
Cf. GOMES, Orlando. Contratos. 26. ed. Atualizado por Antonio Junqueira de Azevedo e Francisco Paulo de
Crescenzo Marino. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 84/85.
26
Todo contrato bilateral oneroso, mas nem todo contrato oneroso bilateral. O mtuo feneratcio um
contrato unilateral, em que o muturio obriga-se a entregar bem equivalente ao que lhe foi entregue a ttulo de
emprstimo e, demais disso, obriga-se a pagar os juros remuneratrios. , por sua vez, um contrato gratuito,
j que, de um lado, o mutuante fica sem a disponibilidade imediata do bem emprestado (desvantagem), mas
receber os juros (vantagem), do outro, o muturio ter a disponibilidade imediata da coisa fungvel, com
transferncia de propriedade (vantagem), mas pagar os juros, desvantagem (cf. GOMES, Orlando. Contratos,
cit., p. 87).

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cabem a cada parte no acordo que caracteriza o seu sinalagma. Cuida-se, pois, de
contrato sinalagmtico.
Consequentemente, cuida-se de contrato oneroso: em um polo, o colaborador
ter como vantagem a extino da punibilidade ou a reduo ou a converso de pena,
mas, para tanto, ter, como sacrifcio, o dever de colaborao, que implica, inclusive,
a renncia ao direito ao silncio; no outro polo da relao, a parte contrria ter, em
favor da coletividade, a colheita de informaes e elementos de prova sobre o delito,
mas, como contraponto, a sociedade abrir mo da punibilidade ou da pena corres-
pondente reduo ou converso.
Por fim, cuida-se de contrato de natureza mista: nele, a vontade atua na defini-
o e escolha de categorias jurdicas processuais e materiais. A colaborao premia-
da um negcio jurdico processual e material.
A obrigao de colaborao tem como fim a colheita de informaes e de ele-
mentos probatrios, quer na fase investigativa, quer na fase de acusao, no que
concerne ao suposto delito. isso que busca o Poder Pblico ao celebrar o negcio;
sob a perspectiva do Ministrio Pblico ou do delegado de polcia, com a participao
do Ministrio Pblico, esta a causa do negcio celebrado.
Tanto que se exige, para que seja efetiva a colaborao prestada pelo colabo-
rador, que dela tenha decorrido, alternativamente, um dos seguintes resultados: (i) a
identificao dos demais coautores e partcipes da organizao criminosa e das infra-
es penais por eles praticadas; (ii) a revelao da estrutura hierrquica e da diviso
de tarefas da organizao criminosa; (iii) a preveno de infraes penais decorrentes
das atividades da organizao criminosa; (iv) a recuperao total ou parcial do produ-
to ou do proveito das infraes penais praticadas pela organizao criminosa; (v) a
localizao de eventual vtima com a sua integridade fsica preservada. A colaborao
s ser tida por efetiva caso dela decorra uma das referidas consequncias.
A obrigao de colaborar uma situao jurdica de natureza processual; ela
tem como direito correspectivo, titularizado pela parte contrria, o direito colheita
da prova oral. Alm disso, como visto, possvel que se pactue a suspenso do
inqurito ou do processo penal, tambm consequncias jurdicas processuais. Se
presentes os pressupostos do 4, pode-se, ainda, estabelecer o no oferecimento
da denncia pelo Ministrio Pblico, em outras palavras, cuidar-se-ia de renncia ao
direito de denunciar, situao jurdica pr-processual.
Nessa perspectiva, o negcio processual ressalvada a hiptese da renncia
ao direito de denunciar , pois se estabelecem, extinguem ou modificam situaes
jurdicas processuais.
Na perspectiva da vantagem intencionada pelo colaborador, o negcio mate-
rial. Por meio dele, pactua-se o perdo judicial, causa de extino de punibilidade,
nos termos do art. 107, IX, do Cdigo Penal, ou a reduo da pena restritiva de
liberdade ou a sua converso em pena restritiva de direito. Com a homologao do

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pacto, o colaborador ter em seu favor uma deciso judicial penal que lhe , em
alguma medida, favorvel isso que busca com o negcio celebrado. As situaes
jurdicas pactuadas tm, nessa perspectiva, natureza penal material. No se referem
ao procedimento de investigao, nem ao processo de acusao; elas se referem
aplicao da pena prevista para o delito.
Em sntese, a colaborao premiada prevista na Lei n 12.850.2013 (i) ato
jurdico em sentido lato, j que a exteriorizao de vontade das partes elemen-
to cerne nuclear do seu suporte ftico; (ii) negcio jurdico, pois a vontade atua
tambm no mbito da eficcia do ato, mediante a escolha, dentro dos limites do
sistema, das categorias eficaciais e seu contedo; (iii) negcio jurdico bilateral,
pois formado pela exteriorizao de vontade de duas partes, e de natureza mista
(material e processual), haja vista que as consequncias jurdicas irradiadas so de
natureza processual e penal material; (iv) contrato, considerando a contraposio
dos interesses envolvidos.

3 A colaborao premiada como negcio jurdico atpico nos

processos de improbidade administrativa
O art. 17, 1, da Lei n 8.429/1992 probe expressamente transao, acordo
ou conciliao no processo de improbidade administrativa. Ele fora, oportunamente,
revogado pela Medida Provisria n 703/2015. Sucede que a MP caducou, em maio
de 2016, pela no apreciao dela pelo Congresso Nacional.
Mas isso no obstculo a que se reconhea a possibilidade de autocomposi-
o no processo da ao de improbidade administrativa. O 1 do art. 17 da Lei n
8.429/1992 j estava obsoleto.
A proximidade entre a ao penal e a ao de improbidade evidente e in-
questionvel, em razo das sanes decorrentes, muito embora os regimes jurdicos
sejam distintos, um de direito administrativo (civil em sentido amplo), outro de direito
penal. A prpria estruturao do processo da ao de improbidade administrativa,
com uma fase de defesa prvia, semelhantemente ao que acontece no processo
penal, a demonstrao cabal do quanto se diz. H mais garantias ao ru na ao
de improbidade por serem as sanes aplicveis mais graves.
poca da edio da Lei n 8.429/1992, o sistema do Direito Penal brasileiro
era avesso a qualquer soluo negociada. No por acaso, falava-se em indisponibili-
dade da ao penal e em indisponibilidade do objeto do processo penal.
Sucede que, a partir de 1995, com a Lei n 9.099/1995, instrumentos de justia
penal negociada comearam a ser previstos no Direito brasileiro. Desenvolveram-se

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tcnicas de justia penal consensual.27 So exemplos a transao penal (art. 76,

Lei n 9.099/1995) e a suspenso condicional do processo penal (art. 89, Lei n
9.099/1995). Em ambos os casos, h negociao que produz consequncias no
mbito do Direito Penal material.
O processo penal tambm sofreu transformaes com a ampliao das pos-
sibilidades de negociao entre autor e ru. A colaborao premiada, negcio ju-
rdico material e processual previsto em algumas leis (embora prevista em diversas
leis, a regulamentao mais completa est na Lei n 12.850/2013) o principal
exemplo desse fenmeno. Ao lado da colaborao premiada, surgem institutos
de compliance das empresas envolvidas, como o caso do acordo de lenincia (Lei
Anticorrupo, Lei n 12.846/2013).
A proibio de negociao prevista na Lei de Improbidade Administrativa era,
na verdade, um reflexo da proibio no mbito penal. No havia sido admitida na
improbidade em razo do princpio da obrigatoriedade para o Ministrio Pblico e da
viso que a tutela do interesse pblico era absolutamente indisponvel, no admitia
graus de tutela. Se agora possvel negociar as consequncias penais, mesmo nas
infraes graves, no haveria razo para no ser possvel negociar as sanes civis
de improbidade. Pode-se estabelecer a seguinte regra: a negociao na ao de im-
probidade administrativa possvel sempre que for possvel a negociao no mbito
penal, em uma relao de proporo.
A interpretao literal do comando do 1 do art. 17 da Lei n 8.429/1992 leva-
va a uma situao absurda:28 seria possvel negociar sanes tidas como mais graves
pelo sistema porque decorrente da prtica de crimes (por definio, o ilcito mais
reprovvel), mas no seria possvel negociar no mbito de uma ao de improbidade
administrativa. Alm de absurda, a intepretao desse texto ignoraria completamente
a diferena entre os contextos histricos da promulgao da lei (1992) e de sua
aplicao.
A Lei n 12.846/2013, chamada de Lei Anticorrupo, embora com mbito de
aplicao distinto (art. 30 da Lei n 12.846/2013), compe com a Lei de Improbidade
Administrativa um microssistema legal de combate a atos lesivos Administrao
Pblica. O propsito da lei regular responsabilizao objetiva administrativa e civil
de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a administrao pblica, nacional
ou estrangeira (art. 1). Os arts. 16-17 dessa lei regulam o chamado acordo de
lenincia, negcio jurdico de eficcia complexa. A interseo entre as leis permite

27
Percebeu o ponto CABRAL, Antonio do Passo. A Resoluo n. 118 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico
e as convenes processuais. In: CABRAL, Antonio; NOGUEIRA, Pedro Henrique Pedrosa (Coords.). Negcios
processuais Salvador: Juspodivm, 2015, p. 545-546.
28
Situao curiosa, como anotou CABRAL, Antonio do Passo. A Resoluo n. 118 do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico e as convenes processuais, cit., p. 547.

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 Fredie didier jr., Daniela santos bomfim

que se entenda cabvel acordo de lenincia como negcio atpico em processo de

improbidade administrativa. A corregulao dos atos de improbidade decorrentes de
corrupo denota, ainda uma vez, a clara opo do legislador brasileiro por permitir
acordos em matria de improbidade administrativa.29
A relao entre ambos ficou clara na edio da MP 703/2015. Segundo o texto
da medida provisria (embora discutvel do ponto de vista constitucional, por gerar a
revogao de uma norma processual por medida provisria), a celebrao dos acor-
dos de lenincia impede que os entes celebrantes ajuzem ou prossigam com aes
coletivas anticorrupo, aes de improbidade ou outras aes de natureza civil em
face das empresas. E mais, havendo participao do Ministrio Pblico, o acordo im-
pedir o ajuizamento e o prosseguimento de aes ajuizadas por qualquer legitimado
(art. 16, 11 e 12, Lei n 12.846/2013). Mas bom lembrar que a MP 703/2015
acabou caducando em maio de 2016.
Mas h ainda um argumento dogmtico mais simples para defender a revoga-
o do art. 17, 1, da Lei de Improbidade. O 4 do art. 36 da Lei n 13.140/2015
(Lei da Mediao) expressamente admite a autocomposio em ao de improbi-
dade administrativa: 4 Nas hipteses em que a matria objeto do litgio esteja
sendo discutida em ao de improbidade administrativa ou sobre ela haja deciso
do Tribunal de Contas da Unio, a conciliao de que trata o caput depender da
anuncia expressa do juiz da causa ou do Ministro Relator.
Finalmente, na dimenso ressarcitria/desconstitutiva da ao de improbidade,
que idntica a qualquer ao civil pblica ou ao popular, a autocomposio no
apresenta qualquer problema. Especialmente se considerarmos que o CPC apresenta
a possibilidade de homologao de autocomposio parcial (art. 354, par. nico,
CPC).
Assim, podemos chegar a algumas concluses: a) admitem-se a colaborao
premiada30 e o acordo de lenincia como negcios jurdicos atpicos no processo de
improbidade administrativa (art. 190 do CPC c/c o art. 4 da Lei n 12.850/2013
e com os arts. 16-17 da Lei n 12.846/2013); b) admite-se negociao nos pro-
cessos de improbidade administrativa, sempre que isso for possvel, na respectiva
ao penal, observados, sempre, por analogia, os limites de negociao ali previstos;
c) admitem-se os acordos parciais, sendo considerados parcela incontroversa; d)
admite-se a colaborao premiada em processos de improbidade administrativa,
respeitados os limites e critrios da lei de regncia.

29
CABRAL, Antonio do Passo. A Resoluo n. 118 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico e as convenes
processuais, cit., p. 547.
30
Sobre o tema, especificamente, DINO, Nicolao. A colaborao premiada na improbidade administrativa:
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