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Joan Prats
Este texto es una reelaboracin de la conferencia pronunciada por Joan Prats en el Encuentro
Internacional Las Dimensiones ticas del Desarrollo. Los Nuevos Desafos ticos del Estado, la
Empresa y la Sociedad Civil, que tuvo lugar en Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil, 3 y 4 de julio
de 2003, con el apoyo de la iniciativa tica y Desarrollo del BID bajo la direccin de Bernardo
Kliksberg
Presentacin
El argumento que vamos a desarrollar puede plantearse del modo siguiente: (1) Amrica Latina no
puede renunciar al desarrollo; (2) el desarrollo no se conseguir sin la poltica: necesitamos buenas
polticas que produzcan buen desarrollo; (3) Actualmente tenemos un dficit de buenas polticas y
un supervit de malas polticas; (4) las malas polticas no se corrigen con la tica sino con las
buenas polticas[1]; (5) entonces para qu sirve la tica? Qu puede aportar la tica a las buenas
polticas? Qu tica poltica es necesaria para el buen desarrollo?
Vamos a dar por supuesto que el desarrollo sigue siendo un objetivo irrenunciable para Amrica
Latina. No consideraremos, pues, el pensamiento alternativo que propone el abandono de la idea
de desarrollo como horizonte de progreso. Sin embargo, el concepto que adoptaremos del
desarrollo no es el concepto utilitarista todava dominante sino el elaborado por Amartya Sen y
popularizado por el PNUD como desarrollo humano sostenible[2]. Como se sabe, la propuesta
seniana es relevante tanto para los pases en desarrollo como desarrollados.
Tampoco vamos a insistir excesivamente en la importancia trascendental que la poltica tiene para
el desarrollo. Estamos ya lejos de las ilusiones tecnocrticas que dominaron por tanto tiempo el
pensamiento y la prctica del desarrollo. El Presidente Lula recordaba enfticamente esta maana
que el desarrollo precisa de buena poltica y de buenos polticos. Desde el descubrimiento de la
importancia que las instituciones tienen para el desarrollo y del hecho de que aunque los cambios
institucionales no se originen siempre en la poltica necesitan de ella para su consolidacin e
insercin en el marco institucional general, ya nadie niega la importancia que las buenas o las
malas polticas tienen para el desarrollo. En el Anexo 1 de este trabajo exponemos cmo el
reconocimiento de la naturaleza y necesidad de la reforma institucional conducen al
reconocimiento de la necesidad, a la revalorizacin y a la exigencia de reforma de la poltica.
La Mala Gobernabilidad es la Matriz de la Brecha de Desarrollo de Amrica Latina
El desarrollo de Amrica Latina no anda bien. Entre 1975 y 2000 el PIB per cpita de Amrica
Latina creci al 07% mientras que en los pases de la OCDE lo hizo al 2% anual. Se sigue ampliando
una brecha con los pases ricos, originada al menos desde mediados del siglo XVIII y que hoy, a
principios del siglo XXI, se ha hecho estructural. Los datos sociales no son alentadores. Segn los
datos de la CEPAL, en 1980 tenamos en Amrica Latina 1359 millones de pobres y 624 millones
de indigentes que representaban el 405% y el 186% respectivamente de la poblacin total. En
1999 los pobres haban aumentado a 2114 millones, el 438%, y los indigentes a 894 millones, el
185% de la poblacin total. Por lo dems, como es bien sabido, Amrica Latina sigue siendo el
continente de la desigualdad, que se ha hecho tan estructural como la brecha del crecimiento.
Desde luego, es siempre necesario advertir que hablar de Amrica Latina es una licencia
intelectual, dada la diversidad de situaciones nacionales, regionales y hasta locales. Ello, no
obstante, las reflexiones que siguen pretenden ser un marco de referencia de relevancia general
para la regin.
La hiptesis que inspira este trabajo y que se encuentra cada vez mejor fundamentada es que la
razn de ser profunda de esta ampliacin estructural de la brecha de desarrollo se encuentra en la
mala gobernabilidad general que registra la regin. Por gobernabilidad entendemos aqu las reglas
y procedimientos (instituciones) a travs de las cuales los actores estratgicos de un determinado
sistema social (organizaciones) resuelven los conflictos y toman decisiones de autoridad. Obvio
resulta decir que las instituciones pueden ser formales e informales, que los actores estratgicos
pueden ser gubernamentales o no gubernamentales, nacionales o internacionales, que los
conflictos pueden ser declarados o latentes y hasta ocultos, y que la toma de decisiones
comprende tanto las adoptadas en las instituciones formales como las negociadas
informalmente[3]. En el Anexo 2 de este trabajo incluimos una exposicin de buena parte de la
investigacin emprica existente sobre las relaciones entre instituciones y desarrollo[4].
Los datos de que disponemos sobre la evolucin de la gobernabilidad tampoco son muy
alentadores. Es cierto que en comparacin con el pasado hay progresos que vale la pena registrar.
De los 11 Presidentes que en los ltimos 20 aos tuvieron que abandonar sus cargos antes de
finalizar el mandato, todos lo hicieron por mtodos constitucionales, lo que sin duda constituye
una muy buena noticia para la regin. El indicador de estabilidad poltica ha mejorado sin duda,
aunque no en todos los pases y, en general, se encuentre a considerable distancia de los pases
desarrollados. Los indicadores de desarrollo democrtico dieron un gran salto adelante con las
transiciones del autoritarismo a las democracias, pero se estancaron pronto y en algunos casos
han retrocedido. Los indicadores de libertades civiles se estn deteriorando en bastantes pases. El
Estado de Derecho no avanza y hasta retrocede en algunos casos. Sucede lo mismo con los
indicadores de corrupcin y eficacia del gobierno. El indicador de calidad regulatoria se ha movido
positivamente por lo general. Pero la confianza en las instituciones polticas y legales y la confianza
interpersonal han cado llamativamente[5].
Todo lo anterior apunta a la vigencia en la regin de unas democracias y una ciudadana todava de
muy baja intensidad. En general las democracias vigentes flotan sobre una profunda desigualdad y
a veces diversidad tnica y cultural, sobre mercados muy imperfectos y fragmentados desigual y
problemticamente integrados en los mercados globales, sobre culturas civiles y polticas con poco
fundamento democrtico y plagadas de demcratas por defecto. Todo esto no es ninguna
idiosincrasia latinoamericana. Responde a razones histricas profundas y se halla condicionado
por una geopoltica y un tipo de insercin econmica internacional que no pueden ignorarse.
El cuadro trazado es sombro. No sera justo no completarlo con las luces que sin duda existen.
Principalmente a nivel local y estadal, y ahora quizs tambin en Brasil y Argentina a nivel federal
por la esperanza que despiertan el liderazgo de los Presidentes Lula y Kirchner. Amrica Latina es
de hecho un gran laboratorio de experiencias empresariales, sociales, culturales y polticas, de
esfuerzos generosos y voluntarios que estn alumbrando nuevos entendimientos del desarrollo y
del rol que para su produccin juegan la sociedad civil, las empresas y los gobiernos en sus
diferentes niveles. Todos estos movimientos tratan de ser capturados por la vieja poltica, pero
desde su autonoma pueden convertirse en actores relevantes del cambio cultural e institucional
que el desarrollo demanda. Lo que est pendiente es la elaboracin intelectual y prctica de
proyectos polticos capaces de articular y multiplicar estos esfuerzos impactando de modo general
la cultura, las polticas y los comportamientos empresariales.
No podemos seguir suponiendo que las polticas econmicas son realizadas por un una autoridad
democrtica o por un dictador benevolente, omnisciente y omnipotente como sucede cuando
adoptamos una visin normativa de la poltica econmica y achacamos sus problemas de
implementacin a la famosa falta de capacidad tcnica o de voluntad poltica.
Cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es slo el comienzo de un proceso que es
poltico en todos sus estadios (legislacin e implementacin, incluido la opcin por un tipo y otro
de agencia administrativa y de su forma de operacin) podemos aproximarnos ms fecundamente
a la realidad. Desde una perspectiva positiva, la poltica econmica aparece como un juego
dinmico, cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al menos
parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cada participante tratar de
manipular la operacin subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus
intereses[7]. Si se adopta esta sencilla perspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol
determinante para el entendimiento de la formulacin y aplicacin de las polticas.
Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington haban seguido fieles al racionalismo
instrumental que acompa la teora y prctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de
empaquetar conforme a la mejor teora econmica prevalente en el momento un mix de polticas
de pretendido valor universal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente
voluntad poltica, gracias a la represin si fuera necesario, y de la suficiente ciencia, gracias a los
consultores internacionales golondrinos aportados por las agencias internacionales.
Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea de progreso a la occidental como valor
universal y a la falta de conciencia de los propios lmites intelectuales y de accin colectivo iban a
producir resultados calamitosos[8].
No habr desarrollo humano sin buena poltica. Pero la mala poltica no se corrige con la tica sino
con la buena poltica. Entonces Para qu nos sirve la tica? Necesita la poltica de la tica? Qu
clase de tica demanda la buena poltica? En materia de tica tendremos que ser tan especficos
como en cualquier otra cosa importante si queremos superar el estadio de meros agitadores
morales en el mejor de los casos o el de cobertura pseudotica de malas prcticas empresariales y
polticas en el peor (no puedo olvidar que quien gan en Espaa un doctorado honoris causa por
haber financiado la introduccin de la tica empresarial se halla en prisin por haber
protagonizado uno de los mayores fraudes financieros as como una muy grave conspiracin
poltica).
No corresponde ahora exponer lo que entendemos por tica. Sin embargo, como creemos que
para el debate de tica y poltica resulta fundamental tener una idea clara y precisa sobre el origen
y fundamento de los juicios ticos, en el Anexo 3 de este trabajo explicitamos nuestro
entendimiento de este tema clave.
Ms all del ncleo tico compartido que todos necesitamos como ciudadanos, cada funcin social
especfica plantea requerimientos ticos especficos. No es la misma tica la que necesitamos
como polticos, empresarios, profesores, trabajadores, padres, religiosos, etc. No bastan altos
niveles ticos generales para producir buenos polticos. Se imaginan ustedes el Brasil gobernado
por los mejores Santos de la Corte Celestial? Se imaginan a los Santos gobernando las
empresas? Todos piensan espontneamente que sera una gran catstrofe. Pero quizs s se los
imaginan creando ONGs hasta transnacionales siguiendo el ejemplo que va de Ignacio de Loyola a
Teresa de Calcuta pasando por el polmico Escrib de Balaguer. Pero tendrn que reconocer que
en todos estos casos, sin perjuicio del mpetu tico y para los creyentes- hasta divino, los
personajes citados reunan ingentes dosis de lo que hoy llamamos liderazgo y capacidad de
emprender. Sin duda hoy hay muchos santos annimos que empujan ONGs, pero ninguno puede
prescindir de enviar a su gente a seguir los cursos de liderazgo y gestin de entidades no
lucrativas.
Para encontrar la tica especfica que requiere la buena poltica es necesario reconocer la poltica
como un oficio, como una funcin socialmente necesaria, quizs la ms importante y difcil de
todas. Es necesario salir del menosprecio estpido (los griegos consideraban estpido al que se
ausenta de los intereses de la ciudad, no se interesa y no participa en la polis) de la poltica para
repolitizar la sociedad, reencantarla y poder as reinventar y reformar la poltica, es decir, superar
las malas polticas que hoy bloquean el desarrollo e ir instalando las buenas polticas que el
desarrollo humano requiere. Hay que redescubrir el oficio de la poltica en la lnea iniciada por los
grandes pensadores republicanos[9].
En todo caso, hay que tener presente que el oficio requerido para hacer la mala poltica es muy
diferente al oficio requerido para la buena poltica. Las ticas de uno y otro tambin han de ser
muy diferentes. Qu hace el mal poltico? Niega y desconoce la realidad, la falsea, presenta falsas
imgenes que producen falsas ilusiones, temores y esperanzas, manipula (son los vendedores
acrticos del Consenso de Washington, los que proclamaron ya somos una democracia, una
economa del mercado, un estado social, una administracin por resultados superadora de la
burocracia weberiana...). Estos polticos son grandes conservadores del estatus quo cultural,
poltico, econmico y tico. Producen desarrollo aprovechando una coyuntura positiva de orden
internacional; pero se trata de un desarrollo voltil y de pobre calidad distributiva. No transforman
los patrones de gobernabilidad: son hbiles operadores de partidos caudillistas, fragmentados y de
baja institucionalizacin; se saben manejar en las alcantarillas del financiamiento poltico, manejan
las redes clientelares electorales, asignan los empleos pblicos en una administracin
patrimonializada, gestionan mayoras parlamentarias ocasionales y transan con los votos de los
legisladores, intermedian con el sector privado la produccin de leyes y reglamentos, las
adjudicaciones en licitaciones pblicas o en las privatizaciones, negocian la concesin de
beneficios y exenciones....
Cuando este tipo de oficio prevalece en la poltica estamos ante la mala gobernabilidad que
bloquea el desarrollo. Es ste tipo de poltica la que justamente merece el repudio cvico y el
desprestigio hoy generalizado de la poltica. Pero represe que para hacer bien todo esto hace
falta una tica: la que se corresponde con las instituciones informales en las que opera hbilmente
el mal poltico. En efecto, el mal poltico para cumplir bien con su oficio ha de ser confiable. Ha de
cumplir sus contratos. Ha de ser hombre de palabra. Y ha de ser capaz de hacerse respetar cuando
los otros no cumplan la suya. Ha de ser respetable, respetado y temido por todos aquellos con los
que contrata en la opacidad de las instituciones informales. Obviamente, este mal poltico puede
ser una buena persona, un buen padre, marido, amigo, socio... incluso crear fundaciones y
ctedras para la tica poltica. En el mejor de los casos aportar a la sociedad estabilidad poltica,
cohesin con desigualdad, pero ser incapaz de producir las transformaciones que requiere la
conquista de la verdadera democracia y el desarrollo humano.
Qu es lo que hacen los buenos polticos que en parte tenemos y que masivamente necesitamos?
Primeramente son grandes patriotas, pero patriotas que no slo aman al pas que fue y es sino
tambin al que puede y debe ser; no se engaan ni engaan con la realidad, pero no renuncian a
un ideal, tienen un proyecto, una estrategia, forman equipos y tratan de proyectar su accin en el
tiempo creando partidos institucionalizados. En segundo lugar desarrollan lo que Berlin llam el
buen juicio poltico tan diferente del juicio cientfico o experto: captan las anomalas, las amenazas
y oportunidades, soportan la presin, crean sistemas de informacin, proponen metas crebles y
movilizadoras, crean conceptos e imgenes, superan bloqueos que previamente parecan
insuperables, gestionan conflictos, negocian, construyen coaliciones, saben lo que en cada
momento corresponde hacer y en base a ello renuncian a involucrarse en muchas cosas
importantes pero inoportunas... Para hacer todo esto tienen que contar o pactar con quienes
manejan la mala poltica, pero lo hacen ponindolos al servicio de la transformacin de la propia
poltica y no dejndose atrapar en su lgica conservadora. Transformando al pas, no slo lo hacen
crecer, sino que dejan mejores instituciones, mejores prcticas polticas, mejores valores,
actitudes y capacidades. Transformando la poltica se transforman a s mismos y a la sociedad. O
es que alguien cree que podremos alguna vez ser desarrollados y seguir siendo como somos, por
ejemplo, en materia de relaciones de gnero?
Lo que importa para pensar y dirigir las acciones de desarrollo apropiadas a cada situacin es la
comprensin de la situacin en su singularidad, de los hombres, acontecimientos y peligros
particulares, de las esperanzas y los miedos concretos que intervienen activamente en un
determinado momento y lugar. Damos confianza a determinadas personas no por sus calidades
intelectuales sino porque les atribuimos buen ojo, sentido y olfato poltico, porque creemos que
no nos defraudarn cuando vengan los momentos de tensin y conflicto, porque confiamos en su
sentido de ponderacin y equilibrio necesarios para mantener las coaliciones necesarias y no
generar antagonismos innecesarios. El don intelectual que poseen estos individuos es una
capacidad para integrar una amalgama de datos constantemente cambiantes, multicolores,
evanescentes, solapndose perpetuamente... en un esquema nico y verlos como sntomas de
posibilidades pasadas y futuras. Su compromiso no es diseccionar, correlacionar datos y formular
teoras, sino sentir y vivir los datos, discernir lo que es importante del resto, y determinar lo
importante en funcin de las oportunidades que determinados datos revelan... Es un sentido
acerca de lo cualitativo ms que de lo cuantitativo, de lo especfico y singular ms que de lo
general; es una especie de conocimiento directo, distinto a una capacidad para la descripcin, el
clculo o la inferencia; es lo que se llama variadamente sabidura natural, comprensin
imaginativa, penetracin, capacidad de percepcin, y, ms engaosamente, intuicin, como
opuestas a las virtudes marcadamente diferentes admirables como son- del conocimiento o
saber terico, la erudicin, las capacidades de razonamiento y generalizacin, el genio
intelectual... No creemos que estas capacidades o sabiduras prcticas puedan ser propiamente
enseadas (Berlin, Isaiah (1998), El Sentido de la Realidad, Taurus, Madrid, 120-121)
Fcilmente comprenderemos que la tica necesaria para este oficio es muy exigente. Los dilemas
ticos que enfrenta el buen poltico son permanentes. En casi todas las decisiones importantes hay
ms de un bien tico en juego y la informacin sobre los costes y beneficios de toda decisin
nunca es suficientemente precisa (a veces ni si quiera est claro lo que conviene ya no al pas sino
al poltico que decide). Desde luego siempre hay un lmite por debajo del cual las decisiones son
ticamente reprobables, pero los contornos son borrosos (dnde termina la poltica industrial
razonable y comienza la concesin a las empresas poderosas de privilegios que deteriorarn la
institucionalidad propia del mercado eficiente?). En general, en contextos decisionales especficos,
casi nunca se impone una sola solucin como la nica ticamente correcta. La grandeza de la
poltica reside en que, una vez rechazadas las decisiones abiertamente contrarias a los intereses
generales, hay que optar entre bienes pblicos igualmente valiosos. En estas decisiones se
mezclan conocimiento, razn, sensibilidad, valores, clculos, azar... Es el momento egregio de la
poltica que no puede ser sustituido por ningn manual o consultor. Es tambin el momento de la
libertad y la vida en toda su plenitud. Son los momentos en que hacemos historia[10].
Seguidamente nos vamos a permitir la audacia de establecer una serie de principios ticos que
deben ser considerados en el oficio de buen poltico. Aunque esta exposicin no tiene en absoluto
valor de conocimiento acadmico, tampoco es una mera ocurrencia. Adems de reflejar la
reflexin sobre la propia experiencia, se apoya en algo ms objetivado: la conviccin de que los
buenos polticos son los que mejoran constante y decididamente la gobernabilidad del pas, su
sistema institucional en sentido amplio, al que consideran el mejor activo para lograr el desarrollo
humano sostenible.
Los buenos polticos son hombres y mujeres prcticos. Tras un discurso como ste tendern
siempre a preguntar. Bueno, y qu puedo hacer yo para que la tica fortalezca el buen
desempeo de mi oficio? Como adems son inteligentes y vivos, si se les ofrece un manual lo
rechazarn, pero seguirn inquiriendo existen algunos principios o guas que me ayuden a ver
mejor las exigencias de mi oficio y a cultivar el desarrollo personal necesario? El oficio de buen
poltico no se aprende en una maestra. Las maestras ensean a gestionar y a administrar. Los
buenos polticos siempre son lderes y emprendedores, hacen historia. Ellos no nacen, se hacen a
s mismos por la determinacin de ponerse al frente y hacer una diferencia positiva. En el bien
entendido que, como deca Peter Drucker, slo es lder el que tiene seguidores. Los buenos
polticos se esfuerzan siempre, como los grandes artistas y todos los creadores. Nunca se puede
decir ya domino plenamente el oficio, como nunca se puede decir, por ejemplo, que el violn o la
guitarra ya no tienen secretos para m. Los buenos polticos mueren aprendiendo y para aprender
practican permanentemente las disciplinas[11] que les ayudan a dominar su oficio. Para ello
necesitan guas o principios ticos y ah van unos cuantos:
Cuando integramos en nuestra vida la disciplina del dominio personal asumimos dos
compromisos permanentes. Por un lado, clarificamos continuamente lo que es importante para
nosotros. Por otro, aprendemos a ver con mayor claridad la realidad. Esta yuxtaposicin entre
visin (lo que estamos determinados a ser) y una clara imagen de la realidad actual (dnde
estamos en relacin a lo que queremos) genera la que denominamos tensin creativa. La
esencia del dominio personal consiste en aprender a generar y sostener la tensin creativa en
nuestras vidas.
Las gentes con alto nivel de dominio personal comparten varias caractersticas. Tienen un sentido
especial del propsito que subyace a sus visiones y metas. Para esas personas, una visin es una
vocacin y no slo una buena idea. Ven la realidad actual como una aliado, no como un
enemigo. Han aprendido a percibir las fuerzas del cambio y a trabajar con ellas en vez de
resistirlas. Son profundamente inquisitivas, y desean ver la realidad con creciente precisin. Se
sienten conectadas con otras personas y con la vida misma. Sin embargo, no sacrifican su
singularidad. Se sienten parte de un proceso creativo ms amplio, en el cual pueden influir sin
controlarlo unilateralmente.
Las gentes con alto dominio personal nunca llegan. El dominio personal no es algo que se posee.
Es un proceso. Es una disciplina que dura toda la vida. Las gentes con alto nivel de dominio
personal son muy conscientes de su ignorancia, su incompetencia, sus zonas de crecimiento. Y
sienten una profunda confianza en s mismas. Una paradoja? Slo para quienes no entienden que
la recompensa es el viaje.
La tensin creativa constituye el principio central del dominio personal, e integra todos los
elementos de la disciplina. Es la fuerza que entra en juego cuando reconocemos una visin
personal que est reida con la realidad actual. El dominio de la tensin creativa genera capacidad
para la perseverancia y la paciencia. Transforma tambin el modo en que enfocamos el fracaso.
ste es simplemente una oportunidad para aprender. No testimonia nuestra falta de vala ni
nuestra impotencia. Las sociedades abiertas a la innovacin y el progreso no ven mal el fracaso:
todos los emprendedores esforzados y de talento tendrn que experimentarlo para seguir
avanzando.(Textos elaborados a partir de Peter Senge, La Quinta Disciplina, Ed. Granica,
Barcelona, 1992).
Quizs se encuentre tambin alguna luz en los versos de un poco conocido poeta cataln que me
decido a traducir:
2. Los buenos polticos tienen un compromiso con la realidad que pretenden transformar. Buscan
el conocimiento y la informacin necesarias no slo para operar en la realidad sino para
transformarla. Para ello generan sistemas de informacin y de conocimiento, construyen equipos,
establecen sensores y sistemas de alerta. Saben que no pueden saberlo todo, pero que es
imperdonable cometer errores por no contar con la informacin necesaria y disponible. Pero el
tipo de informacin y conocimiento que precisan es diferente de la informacin y el conocimiento
que construye la ciencia y la tcnica. stos producen conocimiento codificado, fcilmente
comunicable, dotado de gran valor objetivo en tanto no se halle falsado. Es loco ir contra el
conocimiento cientficamente bien establecido. Por eso el buen poltico se rodea de asesores que
estn al da y, por ejemplo, superan viejos esquemas ideolgicos e interiorizan las lecciones
aprendidas por la comunidad internacional en materia de desarrollo. El compromiso con la
realidad es compatible y se refuerza con la firmeza de los valores y los principios, pero es
incompatible con el apego dogmtico a esquemas ideolgicos periclitados. El buen poltico no
desarma la ideologa para caer en el pragmatismo ms oportunista; contrariamente afirma valores
y principios, desarrolla nuevos conceptos, imgenes y eslganes movilizadotes y con todo ello
adapta viejas y respetables ideologas a las nuevas realidades.
El tipo de informacin y de conocimiento que precisa el buen poltico es muy diferente del
conocimiento cientfico y experto: necesita conocer los desafos, las oportunidades y amenazas,
los actores estratgicos, sus ambiciones y sus miedos, sus estrategias, necesita conocer muy bien
los conflictos actuales y potenciales, los recursos y alianzas que puede movilizar, su consistencia y
durabilidad... necesita, en definitiva, crear los sistemas de informacin y conocimiento precisos
para formular y desarrollar buenas estrategias de cambio. Para ello tiene que desarrollar una
capacidad de pensamiento sistmico y estratgico, de reflexin y de indagacin, tienen que ser
capaces de comprender el sistema y de ver sus anomalas y desarmonas, pues ellas son siempre
las que apuntan a la necesidad y la posibilidad de cambios.
El mero operador poltico conoce personas y hechos, gestiona conflictos y compra ambiciones,
pero no tiene rumbo. Pone su conocimiento como mximo al servicio de las prximas elecciones.
No sabra ponerlo al servicio de las prximas generaciones, porque no tiene visin, no tiene metas
y propsitos de cambio. Su pasin por el poder se agota en s misma. Para l el poder no es
instrumental para el desarrollo humano. El buen poltico ve y va ms all, es capaz de ver procesos
lentos y graduales, sabe aminorar el ritmo frentico para prestar atencin no slo a lo evidente
sino a lo sutil. Busca ms all de los errores individuales o la mala suerte para comprender los
problemas importantes. Trata de descubrir las estructuras sistmicas que modelan los actos
individuales y posibilitan los acontecimientos. Sabe que esas estructuras que se trata de cambiar
no son exteriores pues son las propias instituciones en las que l opera y a las que pertenece. Sabe
que lo fundamental es comprender cmo su posicin interacta con el sistema institucional real.
Pero a medida que comprende mejor las estructuras que condicionan su conducta ve con ms
claridad su poder para adoptar las polticas capaces de modificar las estructuras y las conductas.
Sabe que todos formamos parte del sistema que se trata de reformar. Para l no hay nada externo
y por eso comprende mejor que nadie la sabidura de la vieja expresin hemos descubierto al
enemigo: somos nosotros.
Esta sabidura histrica se corresponde con resultados muy recientes y reveladores en el mbito
de las relaciones entre gobernabilidad y desarrollo. En particular los trabajos de Kaufmann y su
equipo[12] desafan la creencia convencional de que la produccin de crecimiento acarrear
inevitablemente mejoras en la gobernabilidad. Contrariamente, sus trabajos revelan que mientras
existe una relacin causal y a largo plazo entre buena gobernabilidad y crecimiento duradero y de
calidad, la causalidad no funciona en sentido inverso. Lo que ratifica que la gobernabilidad no es
un bien de lujo, sino un bien pblico que es necesario cultivar en todos los estadios del desarrollo.
El buen poltico sabe que la gobernabiliad exigida por el desarrollo humano es la gobernabilidad
democrtica. Sabe tambin que la democracia es un sistema exigente que no debe confundirse
con las meras aperturas electorales, las pseudo-democracias, semidemocracias, las democracias
delegativas u otras expresiones descriptivas de las formas ms o menos imperfectas de
democracia de que disponemos en la regin. El buen poltico sabe que la democracia es un
proceso complejo y de fin abierto, en el que se experimentan avances y retrocesos. Sabe que la
calidad democrtica depende de un criterio fundamental: el grado de igualdad poltica efectiva
que el sistema poltico permite. Sabe que la opcin democrtica no es slo una opcin de
conveniencia que se justifica por las ventajas positivas que la democracia aporta; no es un
demcrata por defecto; es demcrata tambin por una conviccin tica desde la que cree en la
superioridad moral de la democracia sobre cualquier otro sistema poltico. Dicha conviccin es la
afirmacin axiomtica de la igualdad humana intrnseca, de que el bien de todo ser humano,
cualquiera que sea su condicin, es intrnsecamente igual al de cualquier otro.
La igualdad poltica no es obviamente una constatacin emprica sino un juicio moral sobre el que
se interioriza un imperativo categrico. Su formulacin ms conocida es la que en 1776 hicieron
los autores de la Declaracin de Independencia Norteamericana: Sostenemos como evidente
estas verdades: que todos los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creador de
ciertos derechos inalienables; que entre stos estn la vida, la libertad y la bsqueda de la
felicidad. Esta afirmacin no es ni una manifestacin de cinismo no una descripcin de la
realidad. Es sencillamente un juicio moral que afirma el deber moral de tratar a todas las personas
como si poseyesen una igual pretensin a la vida, la libertad, la felicidad y otros bienes e intereses
fundamentales. Significa igualmente que ninguna persona est tan definitivamente mejor
cualificada que otras para gobernar como para dotar a cualquier de ellas de autoridad completa y
final sobre el gobierno del Estado. Significa que los derechos de participacin poltica han de ser
asignados por igual y que deben crearse las condiciones para que toda personas adulta pueda
enjuiciar lo que sea mejor para su propio intereses y para los intereses generales.
Sabe que sin igualdad en la participacin poltica, sin una representacin poltica de calidad, sin
inclusin poltica real y efectiva, la accin social de los gobiernos tender siempre a ser
paternalista y clientelar. Piensa, como ya escribiera John Stuart Mill en 1861 que es evidente que
El nico gobierno que puede satisfacer plenamente las exigencias del estado social es aquel en el
que participa todo el pueblo; que cualquier participacin, incluso en las ms nimias funciones
pblicas, es til; que la participacin debe ser tan amplia en todas partes como permita el nivel
general de mejoramiento de la comunidad; y que nada puede ser tan deseable en ltimo trmino
como la admisin de todos a compartir el poder soberano del Estado. Pero dado que, en una
comunidad que exceda el tamao de una pequea poblacin, todos no pueden participar
personalmente sino en alguna porcin mnima de la accin pblica, el resultado es que el tipo
ideal de un gobierno perfecto debe ser el representativo[13].
4. El buen poltico dispone de una estrategia de desarrollo, que ve como parte de un proyecto
nacional. Son este proyecto y estrategia lo que da sentido a sus decisiones particulares y le ayuda
a movilizar los recursos y a construir las coaliciones necesarias para enfrentar los conflictos
inherentes al cambio. El proyecto del buen poltico no es un plan irrealista, voluntarista, de esos
que plantean y prometen resolver bajo su mandato todos los males patrios y que normalmente
acaban en populismo, frustracin, desgobierno y divisin nacional. Desde el imperativo tico de
conocer la realidad, el buen poltico sabe las constricciones con que cuenta, sus recursos y alianzas
y propone slo aquellos cambios que con su liderazgo devienen viables y factibles. Sabe que son
los xitos en los primeros pasos y conflictos los que le permitirn ampliar sus alianzas y seguir
avanzando hacia objetivos ms ambiciosos. Sabe que por mal que estemos, nada hay que no sea
empeorable, y se mueve tan decidida como cuidadosamente. Sabe que no hay peor poltico que el
que quizs en nombre de ideales respetables conduce su pas al desgarramiento y el desgobierno.
Como buen demcrata sabe que no hay buen gobierno sin fuerte compromiso social. Que el
imperativo moral de la igualdad poltica impone avanzar decididamente hacia la creacin de las
condiciones que hacen que la igualdad y la libertad sean reales y efectivas. Que la democracia slo
es una fachada para la gente que, vctima de la indigencia o la pobreza, no puede realizar su
derecho a la igualdad en la participacin poltica y se ve forzada a renunciar o a transar con sus
derechos polticos. Que en sociedades profundamente desiguales o hasta estructuralmente
dualizadas como las nuestras o la democracia sirve para ir creando las condiciones econmicas y
sociales de la igualdad poltica o la democracia se deteriora inevitablemente. Por ello mismo
entiende el compromiso democrtico como inseparable e integrante del desarrollo humano. Sabe
que no hay proyecto democrtico sin proyecto de desarrollo. Sabe que an est lejos el da de la
verdadera democracia que ser cuando ningn/a latinoamericano/a, desde la libertad
conquistada, deje de mirar a los ojos a cualquier otro. Pero se sabe al frente y responsable de un
tramo significativo de este viaje. Se sabe haciendo historia, o intentando hacerla.
El buen poltico ha aprendido que los avances econmicos y sociales que no quedan
institucionalizados en la cultura cvica y poltica democrtica (como los experimentados en tantos
populismos y autoritarismos latinoamericanos) son una bomba del tiempo para el desarrollo
humano sostenible del pas. La cultura del beneficio o caridad social a lo Evita Pern o de tantas
otras primeras o segundas damas no produce ciudadanos sino clientes y asistidos. La ciudadana es
una extensin de la cultura de los derechos que debe quedar fijada y garantizada en las
instituciones del Estado social y democrtico de derecho. Si las mejoras sociales no se acompaan
con esta institucionalidad, entonces slo hay un espejismo de desarrollo que propala malas
culturas polticas que acabarn cobrando un alto precio a los pases en los que arraiguen.
Si un sistema poltico debe persistir ha de ser capaz de sobrevivir a los desafos y la agitacin que
sin duda se presentarn en forma de las crisis ms diversas. Conseguir la durabilidad de la
democracia no equivale slo a navegar con buen tiempo, tambin hay que poder navegar con
borrascas y en peligro... Durante el siglo XX el colapso de la democracia fue un hecho frecuente
como lo atestiguan los setenta casos de quiebras de la democracia que se mencionaron al
comienzo de este captulo. Pero algunas democracias consiguieron campear los temporales y
hasta resurgir ms fuertes que antes, aunque otras no. Por qu? No hay una sola razn. Pero s
una principal: la estabilidad y progreso democrticos de un pas se ven favorecidos si sus
ciudadanos y lderes defienden con fuerza las ideas, valores y prcticas democrticas, que se
transmiten de una generacin a otra.
Una cultura poltica democrtica contribuye a formar ciudadanos que creen que la democracia y la
igualdad poltica son fines irrenunciables, que el control sobre el ejrcito y la polica ha de estar
completamente en manos de las autoridades electas, que las instituciones democrticas bsicas
(la autoridad corresponde a los cargos pblicos electos; elecciones libres, imparciales y frecuentes;
libertad de expresin; acceso a fuentes alternativas de informacin; autonoma de las
asociaciones, y ciudadana inclusiva) deben ser preservadas; y que las diferencias y desacuerdos
entre los ciudadanos deben ser tolerados y protegidos.(Robert Dahl, La Democracia. Una Gua para
los Ciudadanos (1998). Taurus, Madrid, 1999, p.177-178).
Por lo tanto se trata del uso de prstamos a inversionistas privados y de la solvencia de los
prestatarios; cuentas auditadas apropiadamente de instituciones clave gubernamentales, privadas
y multinacionales; el proceso presupuestario y datos clave de la gestin del gobierno; estadsticas
monetarias y de la economa real del banco central as como de la provisin de servicios pblicos;
revelacin del financiamiento poltico y de campaas electorales; registro y publicidad de la
votacin de los legisladores; supervisin efectiva del papel del Parlamento, los medios y la
ciudadana en las cuentas presupuestarias pblicas as como las actividades de las instituciones e
inversionistas externos... (Daniel Kaufman, Replanteando la Gobernabilidad, Instituto del Banco
Mundial, borrador preliminar para discusin, 2003).
Los buenos polticos enfrentan constantemente el desafo de la captura del estado ya sea por
grupos polticos, burocrticos, de negocios, financieros o sindicales privilegiados. No olvida la
sabidura de Adam Smith quien advirtiera que rara vez se vern juntarse los de una misma
profesin u oficio, aunque sea con motivo de diversin o de otro accidente extraordinario, que no
concluyan sus juntas y sus conversaciones en alguna combinacin o concierto contra el beneficio
comn, convinindose en levantar los precios de sus artefactos o mercaderas[14]. Saben que en
los mercados y las democracias imperfectas todos los grupos de inters con acceso al gobierno
tratan de atentar contra los intereses generales, propenden a la opacidad y ocultan sus intereses
particulares bajo el velo de los intereses generales. En especial prestan atencin al dato
crecientemente revelado por investigaciones empricas de la gravedad de la tendencia de algunas
empresas y conglomerados empresariales incluidos los internacionales- a afectar ilcitamente la
formacin de polticas, leyes y regulaciones estatales
De las crisis vividas en Asia, Rusia y Amrica Latina hemos aprendido que el sector financiero ha
estado especialmente involucrado en la captura del estado con consecuencias muy negativas para
la gobernabilidad general. Los datos existentes indican una correlacin fuerte entre el grado de
solidez bancaria y el nivel de control de la corrupcin. Estos datos apuntan en el sentido de que
una estrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad no podra dejar de considerar el
fortalecimiento de la gobernanza de las corporaciones privadas y en particular del sector
financiero (Daniel Kaufman, ob.cit., p.17).
El buen poltico sabe distinguir entre las instituciones del mercado y las empresas actualmente
existentes. Sabe que a largo plazo el determinante fundamental del nmero, la calidad,
productividad y competitividad de las empresas estriba en la calidad de las instituciones del
mercado. Sabe tambin que necesita la colaboracin del sector empresarial existente o al menos
de una parte significativa del mismo para impulsar una mejor institucionalidad del mercado y de
las relaciones entre las empresas y el estado. Pero sabe que el gobierno ha de ser mucho ms
favorecedor del desarrollo de los mercados que de los negocios. Salvar o fortalecer empresas sin
asegurar su capacidad para sobrevivir o desarrollarse en entornos de mercados ms amplios y
perfeccionados equivale a proteger campeones de mercados imperfectos y a bloquear en
consecuencia y ms pronto que tarde el desarrollo. Sabe lo difcil que resultan estas decisiones y
trata de desarrollarlas con transparencia y buscando las difciles alianzas con las que enfrentar los
inevitables conflictos. Respeta la empresa y la riqueza obtenida a travs de ella, pero siempre que,
tal como exiga Adam Smith, no se hayan obtenido violando las reglas de juego limpias, es decir,
siempre que se haya buscado el propio inters por un camino justo y bien dirigido. Por eso,
como Adam Smith tambin ense, sabe que defender la libre empresa es diferente de defender a
los empresarios, pues stos, en ausencia de instituciones garantizadoras del camino justo y bien
dirigido (principalmente la libre competencia y una poltica industrial coherente con ella)
tendern a realizar su propio inters a costa del inters comn
El buen poltico sabe adems que si no hay buenas reglas del juego y buen manejo de las
relaciones entre el gobierno y las empresas, es la propia democracia la que se acaba poniendo en
riesgo.
Los vnculos estrechos entre los negocios y los gobiernos son perjudiciales para la democracia y
para la confianza pblica en el gobierno democrtico. Las empresas, por su propia existencia,
plantean un problema a la democracia pues mediante su disposicin de recursos, poder de
persuasin y privilegios legales (principalmente la responsabilidad limitada) inevitablemente
alcanzan mayor peso poltico que los ciudadanos individuales. Igual puede decirse de las graves
desigualdades econmicas. Ambas desigualdades tienen sus ventajas pero tambin sus lmites. Los
gobiernos han de ser rbitros, ejercer de contrapeso de grupos privados poderosos. Pero si en vez
de ello, permiten o estimulan que las empresas privadas o los individuos poderosos los manipulen,
entonces llevan la fe pblica en la democracia hacia el punto de ruptura. (The Economist, p. 15-16
del survey Capitalism and Democracy, June 28th 2003).
El buen poltico sabe que no es el capitalismo sino su forma institucional especfica de economa
de mercado lo que constituye una condicin favorecedora de la democracia. Pero no se le oculta
que la estrecha relacin entre democracia y economa de mercado oculta una inevitable paradoja:
si bien el desarrollo de las economas de mercado producen transformaciones econmicas y
sociales que propenden a la democratizacin poltica, no es menos cierto que la economa de
mercado al provocar una distribucin muy desigual de muchos recursos clave (riqueza, ingresos,
status, prestigio, informacin, organizacin, educacin, informacin y conocimiento...) determina
que unos ciudadanos tengan una influencia mayor que otros sobre las decisiones polticas. La
consecuencia es que, de hecho, los ciudadanos no son iguales polticamente y, de este modo, la
fundamentacin moral de la democracia, la igualdad poltica, se ve seriamente vulnerada[15].
Pero el buen poltico sabe tambin que las instituciones de rendicin de cuentas interiorizadas en
los procesos gubernamentales (controles ex ante del gasto, controles de gestin presupuestaria,
evaluacin interna de desempeo personal y de resultados organizativos, controlaras, oficinas
anticorrupcin...) resultan tan necesarios como insuficientes. La experiencia le demuestra y las
investigaciones empricas ms actuales le confirman que sin mecanismos ms amplios de
transparencia y responsabilizacin externa a cargo de evaluadores externos independientes, los
medios de comunicacin, los parlamentos, las fiscalas y los jueces penales, y hasta determinadas
organizaciones sociales..., sin todo esto, los mecanismos internos de control y responsabilizacin
no funcionan efectivamente. Especialmente en pases como los nuestros donde las estructuras
administrativas son altamente imperfectas y vulnerables. Desde luego que el buen poltico conoce
bien las imperfecciones que afectan a los medios de comunicacin y a las organizaciones sociales
con funciones de supervisin, alerta, control y exigencia de responsabilidad. Pero, adems de
tratar de superarlas garantizando mayor pluralismo, objetividad e independencia, comprende que
el gran aprecio que la ciudadana muestra por estas instituciones se debe a la conviccin cvica
profunda de que sin ellas la opacidad y los negociados polticos acabaran matando el nervio
democrtico.
Donde la captura del estado es preponderante, necesitamos replantear las estrategias para tratar
la mala gobernabilidad. En lugar de enfocarnos en cambios en las estructuras burocrticas internas
y en reglas y regulaciones organizacionales, la implicacin de este trabajo seala de nuevo la
necesidad de enfocarse en medidas de rendicin de cuentas externas ms amplios, donde los
mecanismos de voz y transparencia figuren prominentemente, incluyendo revelacin de votos
parlamentarios, declaracin de activos, encuestas transparentes, y exigencia de estndares ms
altos para los medios de comunicacin.
La necesidad de enfocarse cada vez ms en estos temas se debe en parte a la creciente evidencia
de que el trasplante directo de plantillas de la OCDE tipo nueva gestin pblica- para rendicin de
cuentas internas del gobierno no ha dado resultados en las economas emergentes. De manera
similar, crear nuevas agencias pblicas, tales como las oficinas y comisiones anticorrupcin ha
fallado casi siempre. El reto consiste en mover el pndulo hacia mecanismos de rendicin de
cuentas externos, con nuevos enfoques participativos, que provean mecanismos de voz y
retroalimentacin a las partes interesadas fuera del ejecutivo complementando las reas
prioritarias de fortalecimiento institucional fuera del gobierno. Existen ya diversas experiencias en
esta direccin... (Daniel Kaufman, ob. cit., p. 13-14).
8. El buen politico se orienta a la construccin y desarrollo del estado de derecho. Sabe que
Amrica Latina, por lo general, registra niveles muy limitados de Estado de Derecho. En cualquier
caso no confunde a ste con la mera seguridad jurdica del estado de los derechos existentes. La
desigualdad estructural que atraviesa la regin se expresa tambin en un acceso muy desigual,
entre otros, a los derechos de propiedad eficazmente protegidos. Si confundimos el Estado de
Derecho con la seguridad jurdica del estatus quo, muchos pases latinoamericanos seran
campeones del Estado de Derecho. El entramado de privilegios econmicos y sociales expresados
en la distribucin de la tierra, los beneficios fiscales a algunas empresas, los privilegios
comerciales, los monopolios otorgados a algunas corporaciones profesionales, regmenes
privilegiados de determinados colectivos laborales... y un largo etctera, son restos de un sistema
jurdico, procedente del tiempo colonial, en que el derecho se configuraba ms como un
entramado de privilegios personales o corporativos que como un orden abstracto fundamentador
de una ciudadana universal. Todos los buenos polticos experimentan la dificultad de ir
desmontando esos entramados bloqueadores del desarrollo, que suelen hallarse amparados por
leyes hechas muchas veces como solemos decir- con nombre y apellidos.
Pero ningn buen poltico renuncia a este objetivo, pues sabe que la democracia y el desarrollo
humano exigen el fortalecimiento progresivo del verdadero estado de derecho, es decir, el que
garantiza derechos de ciudadana poltica, civil, econmica, social y cultural, con carcter universal,
para el conjunto de la poblacin. Capta intuitivamente la idea expresada por Amartya Sen de que
la reforma legal y judicial es importante no slo para el desarrollo del estado de derecho sino
tambin para el desarrollo en las esferas econmica, poltica, civil, social y cultural, las cuales a su
vez forman parte del concepto integral de desarrollo humano. Y coincide con la evidencia
emprica, pues disponemos ya de anlisis economtricos que indican que existe una relacin
causal y significativa entre el nivel de estado de derecho, por un lado, y la riqueza de las naciones,
el grado de alfabetizacin y escolarizacin y la tasa de mortalidad infantil, por otro[17].
Hoy sabemos tambin que el fenmeno de la captura del estado no se agota en el ejecutivo sino
que incluye tambin al legislativo y al judicial. Por eso sabemos que los programas tradicionales de
fortalecimiento institucional basados en formacin, cambio en las reglamentaciones,
informatizacin, mejora de recursos presupuestarios, simplificacin de procedimientos, reduccin
de dilaciones, gestin de la carga, visitas de estudios, etc., no producen avances sostenibles si no
van acompaados de programas tendentes a reducir la captura del poder legislativo y judicial por
los grupos de inters ms diversos. Por ejemplo, aunque la independencia del poder judicial en
relacin al poder poltico contina siendo un tema mayor en muchos pases, en otros es superado
por la necesidad de asegurar esta independencia frente al poder econmico nacional e
internacional y en otros por asegurar la transparencia y responsabilizacin de unos jueces
bastante independientes pero poco responsables y eficaces capturadotes de rentas. Superar esa
captura es necesario para universalizar el derecho de acceso a la justicia y eliminar el impuesto
regresivo que la corrupcin judicial supone hoy para los pobres y para las pequeas empresas.
9. Por ltimo, el buen poltico cultiva la sensibilidad tica, la simpata y la empata. Trata de no
perder nunca la capacidad de ponerse en el lugar del otro e imaginar cmo siente y piensa. Sabe
que el juicio tico es a la vez corazn y razn. Por ello combate permanentemente la apata, la
alogia y la anestesia moral con la que tienden a contagiarnos tantos triunfadores al uso. Sabe
que las gravsimas diferencias sociales que registramos propenden a inhibir la empata y a asignar
valores diferentes a la vida humano en funcin del grupo de pertenencia. Al final ya no vemos a los
pobres; los usamos pero no los sentimos nuestro prjimo.
El buen poltico trata de no ser cooptado y anulado por los poderosos, pues no olvida las
advertencia de Adam Smith: la disposicin a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a
despreciar o al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados, aun cuando sea
necesaria para establecer y para mantener la distincin de jerarquas y el orden social, es a su vez
la causa ms grande y universal de la corrupcin de nuestros sentimientos morales[18]. Por eso el
buen poltico no descuida los gestos de compasin y apoyo hacia las vctimas y los pobres, de
respeto y consideracin hacia los honestos, los emprendedores, los esforzados, los innovadores,
los solidarios... en definitiva hacia los hombres y mujeres que necesitamos asegurar para que la
locura del neoliberalismo (con su sueo imposible de un consumo irrestricto e irresponsable de
recursos no renovables, con la manipulacin meditica y el aturdimiento sensible que provoca, y
con la subordinacin de los intereses del mundo a los hegemnicos de la PAX AMERICANA) no
impida el resurgir, el arraigo y la expansin incontenible de una gobernanza global multilateral y
democrtica sobre la que pueda florecer el desarrollo humano sostenible.
ANEXO 1
El Desarrollo como Cambio Institucional y la Revalorizacin de la Poltica
Desde el plano terico la mejor fundamentacin que nos consta de las relaciones entre
instituciones y desarrollo sigue siendo la aportada por el neoinstitucionalismo histrico de Douglas
C. North, que ha sido construido desde una teora del comportamiento humano, combinada con
una teora de los costes de transaccin y una teora de la produccin. Se parte de la consideracin
tradicional de las instituciones como una creacin humana para resolver las incertidumbres que
surgen en la interaccin como consecuencia de la complejidad de los problemas a resolver y de las
limitaciones de nuestras mentes para procesar la informacin existente. Se descubre que
econmicamente las instituciones son importantes en la medida en que determinan lo costoso
que en una determinada sociedad resulta hacer transacciones. Tambin porque afectan los costes
de transformacin y determinan en gran medida la estructura productiva de un pas. Finalmente,
las instituciones determinan igualmente la cantidad, el tipo y la forma de los conocimientos y
habilidades efectivamente disponibles en una determinada sociedad (North: Institutions,
Institutional Reform and Economic Performance, 1991)[19].
Para los pases en desarrollo lo ms grave con todo es que las malas instituciones tienden a
bloquear el desarrollo al influir negativamente en la cantidad, tipo y forma del conocimiento y las
habilidades socialmente disponibles. Como las instituciones delimitan las oportunidades de
maximizacin de las organizaciones, tambin delimitan la direccin que tomar la adquisicin de
conocimientos y habilidades organizativas. Los conocimientos y habilidades requeridos para
maximizar la utilidad de las organizaciones en una economa de mercado moderna son bastante
diferentes de los requeridos en un contexto institucional donde la maximizacin depende de
sabotear a los competidores, donde el trabajo organizado incentiva la ralentizacin o el abandono
laboral, donde los agricultores fan casi todo a su capacidad de presin para que el gobierno
restrinja la produccin o eleve los precios. Lo importante es percibir que el tipo de conocimiento
disponible juega como dinamizador o obstaculizador del desarrollo. Dado que el cambio social
necesario para el mismo es altamente dependiente de las representaciones mentales o modelos
subjetivos de los actores, la incentivacin de un sistema inadecuado de conocimientos tender a
reforzar el status quo institucional. Los actores sern ms remisos a captar o aceptar los beneficios
alcanzables con el cambio y, por el contrario, tendern a dramatizar los costes del cambio o la no
necesidad del mismo.
Comprender todo lo anterior es imprescindible para producir desarrollo hoy. Pero quizs es
todava ms importante comprender que la reforma institucional de un pas no podr hacerse por
mera voluntad poltica, cambio planificado o por Decreto. Lo que est implicado en el cambio
institucional es nada menos que las reglas estructurantes de la accin colectiva, los modelos
mentales, los valores, las actitudes y capacidades y los equilibrios de poder. Esto slo puede
resultar del proceso de aprendizaje social y slo puede darse incrementalmente. Las correlaciones
de que depende el cambio institucional son excesivamente complejas como para permitir su
planeamiento vlido. Es esa complejidad lo que no slo hace muy difcil la programacin temporal
de los cambios sino que producir tambin casi inevitablemente cambios no intencionados y
efectos imprevistos. El cambio institucional no puede ser slo fruto de la voluntad humana.
Requiere condiciones que North ha expresado del modo sigiente:
"Las fuentes de donde procede la demanda de cambio institucional son complejas. Bsicamente
son los cambios en los precios relativos y los cambios en las preferencias. Producido un cambio
significativo en alguno de estos factores, los actores sociales que se sienten amenazados trataran
de imponer una lectura de los mismos compatible con el mantenimiento del status quo,
dramatizarn los costes y minimizarn los beneficios esperables del cambio institucional en
cuestin. La demanda de cambio institucional se articular si un nmero suficiente de actores
sociales comparten la percepcin no slo de que pueden perder considerables beneficios
potenciales, sino sobre todo de que van a ver seriamente deteriorados sus beneficios actuales de
permanecer en el status quo. Ello no obstante, el cambio no se producir cuando los actores
perciban la situacin como de "equilibrio institucional", es decir, cuando, a la vista de la fuerza de
cada actor social relevante y de los arreglos institucionales existentes, acaben concluyendo que
nadie va a obtener ventajas claras de la inversin en el cambio institucional.
Por el contrario, el cambio institucional ocurrir cuando un cambio en los precios relativos o en las
preferencias conduzca a una o a ambas partes de un intercambio a la percepcin de que pueden
capturar mayores beneficios cambiando los trminos del contrato. Se intentar entonces
renegociar el contrato; pero como el contrato est inserto en una jerarqua de reglas, la
renegociacin no ser posible sin renegociar a la vez estas reglas (o violando alguna norma de
comportamiento). En tal caso, la parte que espera mejorar su posicin de negociacin, para
conseguirlo tendr que invertir recursos en el cambio del marco institucional de sus contratos. En
estos casos, el cambio en los precios o en las ideas acabar produciendo la erosin de las reglas o
instituciones vigentes y su posterior sustitucin por otras." (Douglass C. North, cit., pg. 57)
Las sociedades ms exitosas en trminos de desarrollo son las que han conseguido ir creando las
condiciones del cambio institucional permanente. El xito de las sociedades occidentales
avanzadas parece radicar en haber creado un contexto institucional que ha hecho posible nuevos
acuerdos y compromisos entre los actores sociales. Las instituciones polticas deben, pues,
evolucionar para procurar ese marco facilitador del cambio incremental. Desde una perspectiva de
gobernabilidad, consolidar la democracia no equivale, pues, a defender, por ejemplo, el status quo
de un mero turno electoral caudillista o partidocrtico en el ejercicio de un poder en gran parte
patrimonial, clientelar, mercantilista y arbitrario. Exige promover la evolucin o cambio
institucional hacia una sistema de representacin y participacin poltica que permita el mximo
de intercambios entre el mximo de actores. Es por esta va como la consolidacin democrtica se
corresponde, adems, con la eficiencia econmica y la integracin social.
Segn anlisis economtricos que presentan en este informe, ms de la mitad de las diferencias
en los niveles de ingreso entre los pases desarrollados y los latinoamericanos se encuentran
asociadas a las deficiencias en las instituciones de estos ltimos. La falta de respeto por la ley, la
corrupcin y la ineficacia de los gobiernos para proveer los servicios pblicos esenciales son
problemas que en mayor o menor medida padecen los pases latinoamericanos, incluso ms que
otras regiones del mundo en desarrollo... La asociacin entre calidad de las instituciones y
desarrollo econmico, humano y social es especialmente estrecha, en parte porque las
instituciones estn influidas por el mismo proceso de desarrollo...
La calidad de las instituciones pblicas constituye el puente que une el desarrollo con las reglas y
prcticas del sistema poltico. El desarrollo depende en buena parte de las instituciones pblicas,
pero stas a su vez se crean y transforman en el contexto generado por el sistema poltico. Por
consiguiente, no es aventurado afirmar que el desarrollo econmico, humano y social depende de
la existencia de instituciones polticas que faciliten una representacin efectiva y permitan el
control pblico de polticos y gobernantes...
Algunos han llegado a proponer que el verdadero objetivo del anlisis econmico sea el descubrir
los arreglos institucionales que subyacen a todo sistema de produccin e intercambio para
concebir otros alternativos y viables que mejoren el desempeo econmico colectivo, nada de lo
cual puede hacerse sin introducir el anlisis poltico [20] .En realidad, en toda sociedad se da un
modo especfico de relacionamiento entre la poltica y la economa que constituye el principal
determinante del desempeo econmico. En las sociedades actuales la parte del PIB gestionada
por los gobiernos y la ubicuidad y dinamismo de las regulaciones impuestas por stos contienen
las claves ms determinantes del desempeo econmico. La teora macroeconmica nunca
resolver los problemas que confronta a menos que reconozca que las decisiones adoptadas en el
proceso poltico afectan crticamente el funcionamiento de la economa. Esto slo puede hacerse
mediante una modelizacin del proceso econmico-poltico que incorpore las instituciones
especficas afectadas y la consiguiente estructura del intercambio poltico y econmico[21].
Las consideraciones anteriores nos parecen especialmente relevantes para Amrica Latina porque
dados los niveles existentes de dualizacin, exclusin y desigualdad y las tradiciones populistas,
caudillistas, corporativas y autoritarias todava presentes, enfocar aqu la construccin de la
gobernabilidad democrtica desde una teora del neoliberalismo individualista radical no parece el
mejor camino. Entre otras razones porque en la mayora de nuestros pases la gran tarea
pendiente es la construccin de la comunidad nacional y la ciudadana plena. Y ello no podr
hacerse sin poner en primer trmino la construccin de unas instituciones que, partiendo del
reconocimiento del valor de los mercados, no los convierte en deux ex maquina sino que
reconozca sus limitaciones y su radical insuficiencia para enfrentar los retos globales que la regin
tiene planteados. El desarrollo de los mercados puede ayudar, pero no garantizar por s solo la
construccin de una ciudadana plena, libre y responsable. Esto exigir de otros valores
adicionales, integrantes de los que el Pnud llama el desarrollo humano. Gobernabilidad
democrtica es, pues, tambin construir una cultura cvica que no se agote en los valores de
eficiencia, productividad, competitividad y realizacin individual, sino que abrace otros como los
de solidaridad, convivencia, compasin, igualdad, dignidad y libertad, traducidos en proyectos
personales integradores un sistema de deberes y de un sentido de responsabilidad por la
comunidad.
La reforma institucional que el desarrollo humano exige y que constituye el objeto de la poltica
necesaria es un proceso extraordinariamente difcil porque supone cambios en los actores, en las
relaciones de poder y en los modelos mentales, es decir, un proceso de aprendizaje social casi
necesariamente tensionado porque, aunque se traduzca en beneficios para el conjunto de la
sociedad, est lleno de incertidumbres y esfuerzos costosos para los ganadores y de sacrificios
inevitables para los perdedores. Adems, como las instituciones son formales e informales, la
simple reforma legislativa no garantiza el enraizamiento del cambio institucional si no va
acompaada de un cambio en las actitudes, valores y competencias sociales capaz de insertar en
la cultura poltica las nuevas reglas. De ah que pueda decirse con razn que el cambio institucional
no puede hacerse slo por legislacin o decreto, de arriba abajo, sino que supone tambin el
protagonismo o participacin activa de los actores actual o potencialmente interesados, es decir,
un movimiento de abajo arriba sin el cual no se pueda garantizar la transformacin necesaria de la
informalidad institucional.
En las condiciones especficas de la mayora de nuestros pases la reforma institucional
democrtica es todava ms difcil y urgente. Es ms difcil porque la propia imperfeccin
democrtica dificulta la calidad representativa a la vez que la participacin de amplios grupos de la
poblacin que tienden a verse no como sujetos activos del proceso democrtico sino en el mejor
de los casos como meros reivindicantes de proteccin o de una participacin subordinada en los
beneficios distributivos. Resulta inquietante que ante la ya imposible o la radical insuficiencia de la
redistribucin estatal y ante la pervivencia de las prcticas patrimonial-burocrticas, las nuevas
democracias o mejor dicho sus partidos no hayan sido capaces de generar proyectos polticos que
alienten suficientemente la organizacin y participacin poltica de la gente. En estas condiciones
no puede darse en nuestros pases la eficiencia adaptativa que es la que permite la reforma
institucional incremental en las democracias representativas avanzadas. Y como tampoco puede
darse ninguna revolucin creble, corremos el riesgo de quedarnos sin reforma y sin revolucin,
pero con un descontento y rebelin crecientes al no percibirse una luz de esperanza al final del
tnel.
Es a este tipo de crculos viciosos a los que aluda el Presidente Fernando Henrique Cardoso
cuando urga por la reforma poltica, sin la cual, deca en el Crculo de Montevideo, no ser posible
ni la reforma econmica, ni la social ni la reforma del estado. O nuestras democracias son capaces
de reformarse o no sern capaces de producir desarrollo para todos, con lo que dejarn el campo
presto para nuevos emprendedores polticos cuyo rumbo no tiene por qu ser necesariamente
democrtico. Al fin y al cabo si los demcratas oficiales no se cansan de identificar su
imperfectsima democracia con la democracia y su ms imperfecta seguridad jurdica con el
estado de derecho no es de extraar que quienes han quedado excluidos acaben sintiendo poco
aprecio por la una y por el otro. No son meros temores. El proceso venezolano, el deterioro
colombiano, las incgnitas argentinas y las dificultades de tantos pases andinos y
centroamericanos expresan procesos inquietantes.
No hay reforma institucional verdadera sin lderes ni emprendedores, pblicos, privados, sociales,
culturales... capaces de construir y articular las coaliciones necesarias, enfrentar los conflictos
inevitables, llegar a los acuerdos convenientes y fijar en la cultura cvica y poltica las nuevas reglas
del juego. En Amrica Latina existen no slo condiciones objetivas sino tambin capacidades
subjetivas para la generacin de liderazgos innovadores. No es cierto que los jvenes se
desinteresen de la poltica, aunque s que pasan de la poltica que se les ofrece por la va de los
padrinazgos, compadreos o congresos partidistas tradicionales, lo que dista de ser un signo
negativo. Si los partidos y sus viejas e inadecuadas coberturas ideolgicas no son capaces de
movilizar, no es porque la movilizacin social no sea posible como demuestra la experiencia de
tantos esforzados emprendedores e innovadores comunitarios, empresariales, culturales y
econmicos. La descentralizacin, all donde no ha quedado aprisionada por el patrn clientelar de
la poltica tradicional, ha demostrado su potencial para articular entornos generativos de nuevos
actores y positivos emprendimientos con capacidad a veces de regenerar las viejas estructuras
partidistas. Facilitarla mediante una correcta y precisa definicin de competencias, recursos
financieros y relaciones intergubernamentales sigue siendo una de las tareas ms promisorias de
la reforma poltica democrtica.
El tipo de liderazgo o poltico requerido por el cambio institucional positivo difcilmente puede
prescindir de la tica, dado el papel jugado por los valores en la transformacin institucional
positiva. Burns lo expres claramente: la esencia del liderazgo est en el reconocimiento de la
necesidad real, en el descubrimiento y explotacin de las contradicciones entre los valores y las
prcticas, en el realineamiento de los valores, en la reorganizacin de las instituciones y en el
gobierno del cambio. Esencialmente la tarea del lder consiste en la elevacin de las conciencias,
en inducir a la gente a tomar conciencia de lo que siente y a sentir sus verdaderas necesidades tan
fuertemente, a definir sus valores tan sentidamente que pueda ser movilizada para la accin
transformadora[22].
En la misma lnea Heifetz propone que en lugar de definir el liderazgo como una posicin de
autoridad en una estructura social, o como un conjunto de caractersticas personales, resulta ms
til en nuestro tiempo definirlo como una actividad o trabajo adaptativo susceptible de ser
emprendido desde todas las posiciones sociales y por cualquier persona en algn momento en su
vida. El trabajo adaptativo consiste en el aprendizaje requerido para abordar los conflictos entre
los valores de las personas, o para reducir la brecha entre los valores postulados y la realidad que
se enfrenta. El trabajo adaptativo requiere un cambio de valores, creencias o conductas. La
exposicin y orquestacin del conflicto de las contradicciones internas-, en los individuos y los
grupos, potencian la movilizacin de las personas para que aprendan nuevos modos de actuar[23].
El siglo XXI todava podra ser el de Amrica Latina. Frente al tercer centenario de su emancipacin
no podemos menospreciar sino reinventar y revalorizar la poltica como la accin de cada uno en
inters de todos, como oportunidad para la autorealizacin de un yo comunitario frente a un ego
egosta, como una larga marcha de aprendizaje y construccin de instituciones estimuladoras de
comportamientos individuales y organizativos eficientes y solidarios. Esta labor en absoluto est
reservado a una elite reducida y selecta. Los polticos lderes y emprendedores que necesitamos
para ello no nacen ni se fabrican en escuelas de lujo, sino que se hacen a s mismo por la
determinacin de serlo. No hay ninguno de nosotros que en algn momento, en alguna situacin,
no pueda ponerse al frente y generar un proceso de aprendizaje positivo en su mbito social.
Ocupar entonces una posicin de liderazgo, y si lo est haciendo desde la lucidez intelectual y el
compromiso por el perfeccionamiento tico estar haciendo adems la poltica que necesitamos.
ANEXO 2
Instituciones y desarrollo: una revisin de la literatura emprica actual
Autor: Joan-Oriol Prats Cabrera
La forma en que se toman e implementan las decisiones pblicas influye de manera determinante
en la actividad econmica. La existencia de oportunidades de manifestar las preferencias, la
provisin de ley y orden, la existencia de derechos de propiedad estables, de bienes pblicos
bsicos y de redistribuciones que promuevan el bienestar y no resulten capturadas por intereses
improductivos depende fundamentalmente de la alineacinde las capacidades institucionales con
las coaliciones distributivas del pas[25].
En segundo lugar, la literatura institucional seala la importancia de las instituciones para fijar los
derechos de propiedad estables, evitar la captura de rentas y fomentar as el funcionamiento
eficiente de los mercados. La existencia de derechos de propiedad estables y la predecibilidad
provista por el Estado de Derecho son precondiciones bsicas para el intercambio eficiente y la
inversin a largo plazo (Bates, 2001; North, 1990). Sin dichas precondiciones, no existe confianza
en el mercado y se abren las puertas a la conocida captura de rentas. La captura de rentas tiene
lugar cuando los potenciales competidores en el desarrollo de una actividad no pueden acceder a
determinadas oportunidades y/o recursos debido a la existencia de derechos protegidos sobre
determinados mercados, subsidios, recursos naturales y, ms importante si cabe en la sociedad
actual, sobre la informacin.
En tercer lugar, se seala tambin desde la literatura la importancia de las instituciones para evitar
la corrupcin y otras formas de captura de rentas. Los ya tradicionales argumentos de Krueger
(1974) y Posner (1975), as como los ms recientes de Khan (2000) o Bardham (2001), muestran
cmo la accin colectiva requiere de instituciones que eviten el conocido juego de suma negativa
donde a los actores les conviene ms invertir en recursos para intentar capturar rentas va
corrupcin que invertir en actividades productivas en el mercado. Sin duda, las instituciones estn
en la raz de este problema, que no es de inmediata solucin puesto que se encuentra sometido a
procesos que dependen de la historia del pas (path-dependent) y de las coaliciones distributivas
existentes. Bajo determinados patrones culturales y coaliciones distributivas una institucin que a
nadie gusta individualmente, persiste como resultado de una red mutuamente sostenida de
sanciones sociales de modo que la gente se acaba adaptando a la misma debido al miedo de
perder reputacin si no lo hace (Bardhan, 2001: 9)[26].
Finalmente, en cuarto lugar, la literatura acostumbra a sealar que las instituciones son vitales
para el establecimiento de una burocracia de calidad, un poder judicial independiente y una
democracia que fomente el desarrollo. Una burocracia fuerte y un poder judicial independiente
dependen fundamentalmente de reglas y procedimientos que incrementen la transparencia y la
responsabilidad y, con ello, el coste de la corrupcin y la captura de rentas improductiva. Como
seal Dany Rodrick (1997), la democracia, mediante la rendicin de cuentas electoral y de otros
tipos, permite tasas de crecimiento a largo plazo ms predecibles y estables y provee de mejores
mecanismos para afrontar condiciones econmicas adversas y promover la redistribucin de
la riqueza y la lucha contra la pobreza[27]. Sin embargo, la democracia formal no es ninguna
frmula mgica para el desarrollo, pues sin instituciones de calidad la democracia puede tambin
ser vctima de la captura rentas por parte de grupos polticos corruptos nada representativos de la
poblacin o de grupos econmicos improductivos que capturan derechos monoplicos sobre
determinados mercados o recursos.
La calidad de las instituciones explica pues los fallos del estado y del mercado para promover el
crecimiento y la reduccin de la pobreza. A su vez, todos estos factores estn interrelacionados en
cuanto tienen su fundamento en el papel que tienen las instituciones para resolver los problemas
de la accin colectiva. Los problemas de accin colectiva especialmente importantes para el
desarrollo se pueden concretar en dos: los problemas de oportunismo y los problemas de
coordinacin, ambos resultantes en el conocido como problema de compromiso, de credibilidad o
de confianza de las instituciones.
Brevemente y de forma muy sencilla, podemos definir el problema del oportunismo o del free
rider como el derivado de anteponer los intereses individuales sobre los colectivos a la hora de
compartir los costes derivados de una determinada poltica pblica, mientras que los problemas
de coordinacin son aquellos derivados de las disputas inherentes a cmo compartir los beneficios
del cambio generado por dicha poltica pblica (Bardhan, 2000). Estos dos tipos de problemas
redundan en la credibilidad, el compromiso o la confianza en el cambio institucional. Cuando los
problemas de oportunismo o de coordinacin son demasiado elevados el cambio institucional
positivo es poco probable y, aunque se produzca, resulta poco creble, no generando la confianza
necesaria entre los operados econmicos y, por tanto, no conduciendo al desarrollo econmico
sostenido a lo largo del tiempo. (Para una revisin ms detallada sobre las causas y los efectos de
los problemas de credibilidad o compromiso vase North y Weingast, 1989; Greif, 1997; Greif,
Milgrom y Weingast, 1994; Dixit y Londregan, 1995; Dixit, 1999; Aoki, 2000).
As pues, la calidad de las instituciones resulta clave para incrementar la credibilidad de las
polticas de un pas determinado, lo que, a su vez, es condicin necesaria para un incremento de la
inversin, el crecimiento y las polticas pblicas de reduccin de la pobreza en general
(redistribucin, inversin en bienes pblicos o bienes comunes locales, y otras). La reforma poltica
pasa a entenderse pues como precondicin bsica del xito de otro tipo de reformas que, como
las econmicas, dependen de los incentivos y las restricciones a que la gobernanza somete a los
distintos actores implicados (Tamassi, 2002). Tanto las reformas institucionales de primera
generacin (estabilizaciones macroeconmicas y apertura comercial) como de segunda generacin
(modernizacin del Estado, reforma judicial, polticas de liberalizacin y regulacin, y la
descentralizacin) han tenido y tienen todava como objetivo fundamental la mejora de las reglas
del juego para reducir el oportunismo, aumentar la coordinacin y, as, proveer de credibilidad al
marco que gua el comportamiento de los agentes en el sector pblico y privado Haggard y
kaufman, 1992).
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ANEXO 3
El doble Origen y Fundamento, Racional y Sensible, de las Normas ticas
Aunque personalmente me cuesta imaginar un mundo sin religin, no me parece intelectualmente
apropiado fundamentar religiosamente nuestras valoraciones y normas ticas. Adems de
inadecuado es altamente peligroso: si queremos evitar los riesgos de los fundamentalismos hemos
de situar religin y tica en planos diferentes. La historia de la liberacin humana comienza con el
laicismo y la separacin consiguiente entre religin, por un lado, y tica y derecho, por otro. La
tica es una exigencia de la supervivencia y el desarrollo de la especie humana, una dimensin
clave de nuestra cultura, que interesa e involucra a creyentes y no creyentes de todo tipo, y que
guarda cabal sentido tanto cuando se tiene como cuando se debilita o se pierde la fe. El
fundamento de la tica no se encuentra en la relacin de los seres humanos con Dios sino con el
prjimo. Por lo dems, en nuestro tiempo, no tenemos ninguna constancia emprica de que las
actitudes religiosas ms fervientes se correspondan con las actitudes ticamente ms meritorias.
An imaginando un mundo en el que se hubiera erradicado la religin, la tica seguira siendo una
exigencia de la supervivencia y desarrollo de la especie humana. Cuantas veces se ha querido
desconocer este dato elemental y, en todos los gulags de la historia, se ha pretendido sustituir la
tica por la ciencia, se han sacrificado la libertad y el progreso humano. Dnde se encuentra
entonces el fundamento de la tica? Cmo surgen y evolucionan nuestras normas y valoraciones
ticas?
Para desarrollar estas cuestiones me instalar en los nada sospechosos filsofos morales
escoceses Hume y Smith en los que muchos seguimos encontrando uno de los mejores
fundamentos de las modernas ciencias sociales. Hume combati la corriente del racionalismo
constructivista ilustrado que consideraba que la sociedad puede ser objeto de pleno conocimiento
y de gobierno perfecto desde la ciencia. Habiendo vivido la devastacin producida por los
conflictos religiosos de su tiempo salud positivamente la llegada de la Ilustracin, pero se
desmarc claramente de los philosophes y de su idea de una razn rgida e inmutable casi
trasunto de la divina que acab justificando la pervivencia de las estructuras del Antiguo Rgimen
a travs de la centralizacin, tal como observara Tocqueville. Frente a esa razn deificada Hume
nos propone quedarnos con la creencia, es decir, en un cierto sentido del mundo producido a
partir de la reflexin sobre nuestras percepciones imperfectas de la realidad. Esta reflexin que
hace brotar la creencia se debe a la imaginacin y puede ser siempre socavada por la razn.
Nuestras creencias no proceden de la razn sino de la imaginacin. Al reflexionar
imaginativamente y construir un sentido para nuestro mundo no slo expresamos nuestras
percepciones sino que las ordenamos valorativamente. Mediante la constante aplicacin de la
razn a nuestras creencias fundamos el espritu de tolerancia y evitamos todo dogmatismo. Una
asociacin poltica fundada en un sistema de creencias tiene la doble cualidad de superar el
dogmatismo y de reconocer el papel de las valoraciones ticas en la reflexin o imaginacin que
funda las creencias[28].
En 1759, estimulado por Hume, Adam Smith desde su ctedra de filosofa moral publicaba la
Teora de los Sentimientos Morales. Para Smith las valoraciones y normas ticas se fundan en la
experiencia de la interaccin humana y surgen como un derivado intelectual y sensible de la
simpata, la empata y la compasin humanas.
Por ms egosta que quiera suponerse al hombre, evidentemente hay algunos elementos en su
naturaleza que lo hacen interesarse en la suerte de los otros de tal modo que la felicidad de stos
le es necesaria aunque de ello nada obtenga, a no ser el placer de presenciarla. De esta naturaleza
es la lstima o compasin, emocin que experimentamos ante la miseria ajena, ya sea cuando la
vemos o cuando se nos obliga a imaginarla de modo particularmente vivido... Como no tenemos la
experiencia inmediata de lo que otros hombres sienten, solamente nos es posible hacernos cargo
del modo en que estn afectados, concibiendo lo que nosotros sentiramos en una situacin
semejante... Por medio de la imaginacin nos ponemos en la situacin del otro, concebimos estar
en su cuerpo, y, en cierta medida, nos convertimos en una misma persona, de all nos formamos
una idea de sus sensaciones, aun sentimos algo que, si bien en menor grado, no es del todo
desemejante a ellas [29]...
Pero existen formas menos extremas y ms comunes de corrupcin moral. Para Smith la
disposicin a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a despreciar o al menos menospreciar
a las personas pobres y de medios limitados, aun cuando sea necesaria para establecer y para
mantener la distincin de jerarquas y el orden social, es a su vez la causa ms grande y universal
de la corrupcin de nuestros sentimientos morales[31]. Adam Smith ha sido interesadamente
malinterpretado en sus ideas sobre la riqueza, los empresarios y la mano invisible. A su juicio es
moralmente reprochable toda riqueza obtenida violando las reglas de juego limpias. La mano
invisible slo promueve a veces el inters comn cuando el particular busca su propio inters
por un camino justo y bien dirigido. Por ltimo, defender la libre empresa es diferente de
defender a los empresarios, pues stos, en ausencia de instituciones garantizadoras del camino
justo y bien dirigido (principalmente la libre competencia) tendern a realizar su propio inters a
costa del inters comn[32]. De ah que para Adam Smith el fundamento de la sociedad no se
encuentra ni en la mano invisible, ni en los empresarios ni en la riqueza sino en la Justicia, el
Derecho y la tica.
El juicio moral posee una doble naturaleza, intelectual y sensible. La induccin de reglas generales
es una operacin imposible sin la razn. Si nuestros juicios morales dependieran slo de nuestra
emociones y sentimientos inmediatos tan influenciables por nuestros estados de salud, humor o
circunstancias, la vida social se resentira sin duda. El juicio ajeno sobre nuestros propios
comportamientos debe responder a reglas ciertas y esta certidumbre slo puede ser asegurada
por la razn. Pero de ah no se deduce que la norma moral proceda exclusivamente de la razn,
pues las experiencias primarias de lo bueno y de lo malo a partir de las cuales la razn elabora las
reglas generales no proceden de sta sino de un inmediato sentido y emocin sobre los
comportamientos observados. Por ello la corrupcin moral implica a la vez alogia, apata y
anestesia.
Esta doble naturaleza, intelectual y sensible, de las normas ticas explica por qu el fundamento
de las mismas se encuentra muchas veces no slo en la tica sino tambin en otras disciplinas
puramente intelectuales. Tomemos, por ejemplo, la imparcialidad de los funcionarios, una
institucin que puede valorarse ticamente sin duda, ya que imaginar un funcionario actuando
parcialmente a favor de intereses particulares a travs de la autoridad de la que ha sido investido
para defender el inters pblico en el marco de las leyes, es algo que por ms corriente que
resulte en algunos pases- excita negativamente nuestra sensibilidad y produce un juicio moral
negativo. Pero la imparcialidad de los funcionarios tambin es objeto de valoracin desde el
derecho, la economa, la ciencia poltica, etc., en tanto que, como institucin poltico-
administrativa se justifica por asegurar determinados bienes pblicos sin los cuales se resentiran
la seguridad jurdica, la eficiencia econmica o la credibilidad del proceso poltico-administrativo.
Corresponde a estas ciencias discutir los arreglos institucionales alternativos disponibles, sus
diferentes efectos y el alcance distributivo entre grupos sociales correspondiente a cada uno de
ellos. Corresponde a la prctica poltica el pasar de uno a otro tipo de arreglos institucionales. En
todas estas operaciones tiene un rol la tica.
Esta doble naturaleza explica tambin tanto la necesidad como la radical insuficiencia de los
enfoques puramente intelectuales o puramente sensibles para el mejoramiento tico de nuestros
comportamientos. El fracaso de los tecncratas tiene su raz en la sinrazn que representa reducir
el progreso o desarrollo humano exclusivamente a su dimensin unilateral de racionalidad
instrumental. Sin indignacin moral ante hechos irrefutablemente indignos falta la pasin
necesaria para remover el status quo viciado generador de la apata moral, la alogia y la anestesia
que estn dejando maltrecha nuestra capacidad de juzgar. Necesitamos la indignacin bien
informada de todos los Bernardos Kliksberg del mundo, necesitamos de actitudes profticas
religiosas o laicas para conjurar la amenaza de un mundo tecnificado dominado por unas lites
globales y unas clases medias en los pases centrales insensibles al dolor ajeno, a la desigualdad y
la injusticia, a la discriminacin racial, de gnero o religiosa, o a la suerte de las generaciones
futuras, ensimismados en los yoes ms egticos, autoeregidos en eje del bien, perseguidores
histricos de una seguridad total imposible y slo para ellos... con una propensin a la vez a la
alogia, la anestesia y la apata moral.
[1] Esta afirmacin la tomo prestada de Manuel Zafra Jan a cuya amistad, conversaciones y
lecturas tanto debo.
[2] Un compendio divulgativo del pensamiento de Sen se encuentra en su obra El Desarrollo como
Libertad, 1999, Editorial Planeta, Barcelona. Una buena sntesis analtica del contraste entre la
concepcin utilitarista y la concepcin seniana del desarrollo puede verse en Joan-Oriol Prats
Cabrera, Bienestar y Desarrollo en Amartya Sen publicado en www.iigov.org 1999, biblioteca de
ideas.
[4] La autora del texto del Anexo 2 corresponde a Joan-Oriol Prats Cabrera.
[5] Una batera muy completo de indicadores de gobernabilidad puede encontrarse en IIG,
Informe sobre Gobernanza y Desarrollo en Amrica Latina, IIG, 2003 (borrador, prevista
publicacin y lanzamiento para diciembre de 2003).
[6] Una exposicin de los procesos a travs de los cuales en las democracias de baja intensidad el
proceso poltico puede ser capturado por coaliciones rentistas capaz de bloquear las reformas
necesarias para el desarrollo puede verse en Pranab Bardham, Entendiendo el Subdesarrollo:
Retos de la Economa Institucional desde el Punto de Vista de los Pases Pobres, en Instituciones y
Desarrollo, 10, octubre 2001, 73-102). El argumento en que se centra Bardham es que las
instituciones de una sociedad son a menudo el resultado de conflictos distributivos estratgicos
entre diferentes grupos sociales, y la desigualdad en la distribucin del poder y los recursos puede
a veces bloquear el realineamiento de estas instituciones hacia formas conducentes al desarrollo
de todos.
[7] Desde esta perspectiva visionamos cada acto de poltica no como una eleccin hecha para
maximizar una funcin social de bienestar sino como un episodio o jugada dentro de la serie de
reglas e instituciones existentes, pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar
movimientos estratgicos que son capaces de afectar o alterar las futuras reglas e instituciones.
Desde esta misma perspectiva las constituciones e instituciones en general tampoco son vistas
como textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto,
merecedoras de consenso unnime y proveedores del conjunto de reglas necesarias para la
elaboracin de los futuros actos de poltica. Contrariamente las instituciones se consideran como
contratos incompletos que regulan un mundo cambiante y complejo y que contienen algunas
provisiones sobre los procedimientos con el que trataremos contingencias imprevistas y que se
hallen sujetos a enmiendas explcitas y a cambios implcitos producidos por actos de poltica (Dixit,
A.K. (1996), The Making of Economic Policy. A Transaction-Cost Politics Perspective. Cambridge,
Mass.: The MIT Press, 30-31).
[8] Todo el esquema de la cooperacin tradicional al desarrollo, an en gran parte vigente, se bas
en la ilusin de que los expertos internacionales y nacionales- podan obtener todo el
conocimiento necesario sobre qu era necesario y posible hacer en cada momento para producir
desarrollo y sobre cmo hacerlo. Hoy hemos descubierto que el conocimiento experto es limitado
y necesariamente defectuoso, que el conocimiento necesario para el desarrollo humano se halla
disperso entre el conjunto de actores y, sobre todo, que el xito en la conduccin de la
transformacin en que consiste el desarrollo depende de un tipo de conocimiento que no es
conocimiento experto, sino posesin de habilidades y capacidades para dirigir la accin colectiva,
el cual no puede obtenerse por investigacin o estudio sino slo a travs del aprendizaje desde la
accin y para la accin. sta es la sabidura caracterstica de los lderes y emprendedores pblicos,
a la que la sabidura de los expertos puede ayudar y complementar pero nunca sustituir
[10] Todos nosotros somos tomadores de historia. Algunos de nosotros somos por nuestra
capacidad analtica ex post contadores de historia; otros por su aficin previsora ex ante son
contadores de historias; slo unos cuantos alcanzan la calidad de hacedores de historia y, sin
duda, los buenos polticos, como en general todos los lderes y emprendedores, se encuentran
entre ellos.
[11] Seguimos en este punto la obra bien conocida de Peter Senge: Por disciplina no aludo a un
orden impuesto o un medio de castigo, sino un corpus terico y tcnico que se debe estudiar y
dominar para llevarlo a la prctica. Una disciplina es una senda de desarrollo para adquirir ciertas
aptitudes o competencias. Al igual que en cualquier disciplina, desde la ejecucin del piano hasta
la ingeniera elctrica, algunas personas tienen un don innato, pero con la prctica cualquiera
puede desarrollar un grado de habilidad. La prctica de una disciplina supone un compromiso
constante con el aprendizaje. Nunca se llega: uno se pasa la vida dominando disciplinas. Nunca
se puede decir: Somos una organizacin inteligente, as como nadie puede decir: Soy una
persona culta. Cuanto ms aprendemos, ms comprendemos nuestra ignorancia (P. Senge, La
Quinta Disciplina, Granica, Barcelona, 1992).
[12] Daniel Kaufman y A Kraay (julio 2002), Growth without Governance, paper en
www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/growthgov.htm.
[13] John Stuart Mill, Consideration on Representative Government (1861), traduccin espaola
Consideraciones sobre el Gobierno Representativo, Tecnos, Madrid, 1985, p. 34.
[14] Adam Smith, De Economa y Moral, Introduccin y seleccin de Telmo Vargas, Libro Libre: San
Jos de Costa Rica, p. 12 a 26.
[16] Es muy conocido el aserto de Lord Acton en 1887 el poder tiende a corromper; el poder
absoluto corrompe absolutamente. Un siglo antes, William Pitt, hombre de amplia experiencia
poltica, dijo algo similar: el poder ilimitado es proclive a corromper las mentes de quienes lo
poseen. sta fue la perspectiva adoptada por los miembros de la Convencin Constitucional
americana de 1787: Seor hay dos pasiones que tienen una poderosa influencia sobre los asuntos
de los hombres, deca Benjamn Franklin, el delegado de ms edad, stas son la avaricia y la
ambicin: el amor al poder y el amor al dinero. Uno de los delegados ms jvenes, Alexander
Hamilton, coincidi en la idea: Los hombres aman el poder. Y Georges Mason puntualizaba:
Dada la naturaleza del hombre, podemos estar seguros de que aquellos que tienen el poder en
sus manos... siempre... en cuanto puedan... lo acrecentarn.
[17] Vid. Daniel Kaufmann, Misrule of Law. Does the Evidence Challenge conventions in Judiciary
and Legal Reform? Draft for discussion, july 2001, p. 4-5.
[19] Aqu radica el fundamento econmico de la lucha por la seguridad jurdica. El avance hacia
mercados eficientes ha exigido histricamente y sigue exigiendo ahora la reduccin progresiva
hasta la eliminacin del poder arbitrario. La interdiccin de la arbitrariedad es la columna
vertebral del mercado eficiente. Ella fue la bandera de las revoluciones liberales europeas que
iniciaron el proceso de extender la ciudadana y el mercado desde los muros de las villas o burgos
a todo el territorio nacional creando la nacin moderna. El gobierno constitucional no slo es un
ideal de libertad personal y poltica, es tambin una exigencia para el funcionamiento eficiente de
los mercados. Las diferencias de incertidumbre respecto de la seguridad de los derechos se
corresponden probadamente con las diferencias de desarrollo observables entre los pases.
Cuando un sistema institucional define y garantiza pobremente los derechos de propiedad del
conjunto de la poblacin, la inseguridad resultante no se traduce slo en mayores costes de
transaccin sino en la utilizacin de tecnologas que incorporen poco capital fijo y no impliquen
acuerdos a largo plazo. Las empresas tendern a ser de pequea dimensin, salvo cuando
pertenezcan o estn protegidas por los gobiernos o por su propia fuerza o la de una potencia
exterior.
[20] Fuentes Quintana, E., Tres Decenios Largos de Economa Espaola en Perspectiva, en
Garca Delegado; J.L. (coordinador), Espaa Econmica, Madrid, Espasa Calpe, 1993.
[21] Segn North, D.D., Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge,
Cambridge University Press, 1991.
[22] Burns, M.J., Leadership, New York, Harper and Row Publishers, 1975., pgs. 43-44
[23] Heifetz, R.A., Leadership without Easy Answers,Cambridge MA, Cambridge University Press,
1994.
[24] Para nuestros autores hay dos clases de competencias requeridas para hacer historia: (1) ser
capaz de sentir y hacerse cargo de las desarmonas experimentadas en el propio espacio vital
colectivo y (2) ser capaz de cambiar el propio espacio en base a las prcticas en desarmona. Ello
es imposible desde una actitud meramente intelectual, pues exige compromiso y experimentacin
implicada. Los emprendedores hacen historia a travs de la articulacin, la apropiacin cruzada y
la reconfiguracin de las prcticas y las identidades de su espacio vital. Esto no es una tarea
especializada sino la mejor forma de vivir nuestra cotidianeidad. Flores, F., Spinosa, Ch. Y Dreyfus,
H.L., 1997, Desclosing New Worlds. Entrepreneurship, Democratic Action and The Cultivation of
Solidarity. Massachusetts Institute of Technology, pg. 356-358.
[26] Esto supone que, bajo determinadas circunstancias, y en ausencia de instituciones adecuadas
como condicin necesaria, las sociedades puedan verse encerradas en un equilibrio caracterizado
por una elevada corrupcin, un bajo desarrollo y bajos niveles de democracia (Bardhan, 1997;
Shleifer yVishny, 1993).
[27] Estas ideas son compartidas por Dahl (2000), cuando enumera las ventajas que la democracia
aporta al desarrollo.
[28] Derribemos tambin esa pretendida razn rgida e inmutable; quedmonos con la creencia,
pues ella es suficientemente fuerte para garantizar la vida y la convivencia pero demasiado dbil
para permitir que en ella se apoye el fanatismo (Flix Duque, Introduccin al Tratado de la
Naturaleza Humana, libro I, Ediciones Orbis, Barcelona, 1984).
[30] Algunas aproximaciones actuales al desarrollo que enfatizan exclusivamente los factores
endgenos tales como el bajo capital social o las instituciones inadecuadas y falentes, sin
considerar la responsabilidad de los factores exgenos tales como el rgimen del comercio
internacional, la arquitectura del sistema financiero, el consumo de productos ilegales en los
pases desarrollados o los niveles desproporcionados de contaminacin procedentes de stos, son
actitudes que tienden a culpabilizar exclusivamente a la vctima y a anestesiar moralmente a los
ciudadanos de los pases desarrollados. En stos el verdadero problema no es la duda por la
eficacia de la ayuda sino la falta de movimiento y compromiso cvico suficientemente para forzar a
los gobiernos a incrementar y a reformar la ayuda a la vez.
[32] Rara vez se vern juntarse los de una misma profesin u oficio, aunque sea con motivo de
diversin o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus juntas y sus conversaciones en
alguna combinacin o concierto contra el beneficio comn, convinindose en levantar los precios
de sus artefactos o mercaderas (Adam Smith, De Economa y Moral, Introduccin y seleccin de
Telmo Vargas, Libro Libre: San Jos de Costa Rica, p. 12 a 26).