MINISTERIO DE AGRICULTURA permitido consolidar una senda de crecimiento
sostenido en la actividad agropecuaria.
LINEAMIENTOS DE POLITICA AGRARIA PARA EL
PERU
PRESENTACIN
Lograr el progreso econmico acelerado y
sostenible del pas requiere de una agricultura y
un mundo rural fuertes en lo econmico y
ambiental, as como socialmente avanzados, con
una mejor calidad de vida de su poblacin rural.
Para ello, es urgente formular una estrategia de
intervencin en esta direccin que recupere el
proceso de capitalizacin en el agro, y lleve a
cabo un esfuerzo decidido para aumentar
significativamente la inversin y la productividad
en el agro.
As mismo, con el fin de definir una poltica de
estado para la agricultura peruana que vaya ms
all del mandato de un perodo de gobierno, es
necesario dotar a las polticas sectoriales que
requiere el sector agrario peruano en el mediano
plazo de un marco conceptual orientador, el cual
recoja la visin de todos los sectores polticos y
sociales del pas y que sea funcional para los
intereses estratgicos de la nacin.
El Ministerio de Agricultura propone una poltica
de estado para el Sector Agrario en el Per, con la
finalidad de que sirva como elemento de
reflexin y concertacin entre la sociedad civil y el
Estado. El presente informe resume los
planteamientos centrales de la estrategia de
intervencin, comenzando por el anlisis del
problema central que enfrenta el agro peruano y
las causas principales, para luego presentar el
marco orientador de la poltica agraria; y
finalmente definir los lineamientos de poltica de
acuerdo con los objetivos estratgicos
planteados.
CAP I EL PROBLEMA DEL AGRO EN EL PERU
1. La falta de polticas estables para el agro en
las ltimas cuatro dcadas
El sector agropecuario peruano ha sido objeto,
durante las ltimas cuatro dcadas, de
permanentes vaivenes sociales, econmicos y
polticos que han ocasionado ajustes y
expansiones, pero que, en suma, no han
La dcada de los 60 comenz con una importante
expansin de la produccin agraria, pero ya en
1962 se inici un estancamiento que durara
hasta la realizacin de la Reforma Agraria,
interrumpida con una breve expansin alrededor
de 1967. La disminucin en la produccin no fue
uniforme. Los productos de consumo
mayoritariamente urbano s mostraron un
crecimiento (de entre 3% y 4%), aunque muy
similar a la tasa de crecimiento poblacional (de
alrededor de 3%). Otros productos de consumo
bsicamente local (yuca, trigo, carne de ovino,
entre otros) estuvieron en situacin de
estancamiento total o presentaron crecimiento
slo los primeros aos de la dcada, seguido por
una severa cada.
La poltica agraria durante la
dcada de los 70 estuvo
caracterizada por una fuerte
expansin de la participacin del
Estado en la actividad productiva.
La Reforma Agraria peruana, impulsada por el
gobierno militar de Velasco a partir de 1969, fue
llevada a cabo bajo la figura de implantar las
condiciones para el desarrollo industrial del pas.
Se realiz de manera conjunta con una serie de
medidas de nacionalizacin de los servicios
pblicos y el financiamiento orientado al
desarrollo de la industria nacional.
En el campo, esto se tradujo en la expropiacin
de haciendas y su conversin en grandes
unidades asociativas y de propiedad social, bajo
el supuesto de que una mejor distribucin de
tierras redundara en un mayor desarrollo de la
actividad agrcola y rural. Y aunque en los inicios
de esta dcada se logr una respuesta favorable
en el sector, esta reforma perdi impulso a partir
de 1974, lo que llev a su descomposicin
durante las dcadas de los 80 y 90. sta tuvo
como consecuencia el retiro del campo del
empresariado agrario y de los tcnicos
agropecuarios, pues esta reforma se orient ms
bien al cambio de tenencia de la tierra y no al
desarrollo de la productividad y la innovacin
tecnolgica.
Resultado de ello fue la ampliacin de la llamada
"agricultura familiar", con predominancia de las
formas campesinas de cultivo, caracterizadas en
su mayora por su baja productividad y dbil
articulacin al mercado.
En la dcada de los 80 se mantuvieron diversas
formas de intervencin estatal en la actividad
agrcola en medio de una profunda crisis
econmica y el inicio de la actividad terrorista:
sistemas de asistencia tcnica, manejo del
sistema de precios, crditos a tasas de inters
negativas en trminos reales, entre otros. Junto a
ello, las restricciones para la operacin del
mercado de tierras y la violencia poltica
deprimieron la actividad agraria y bloquearon las
posibilidades de inversin en el agro.
A ello deben sumarse los efectos perjudiciales del
Fenmeno "El Nio". Luego de un ao de
expansin del sector (1981: 9%) bsicamente por
efecto estadstico (pues el ao anterior haba sido
de sequa) y un ao de crecimiento moderado
(1982: 2,2%), el producto agrcola se redujo en
cerca de 10% en 1983 tanto por los efectos del
clima como por la crisis general que ya se
vislumbraba en todo el pas.
A lo largo de esa misma dcada, la poltica
gubernamental mantuvo su sesgo proindustrial y
antiagrario, que implicaba desproteccin a la
produccin agraria nacional, control de precios
para abaratar los alimentos para las ciudades y
altos precios de bienes e insumos de origen
industrial. Esto gener un entorno de trminos de
intercambio desfavorables para el campo.
Los altos niveles de inflacin predominantes en
esa dcada, con la alta incertidumbre a la que ella
conlleva, implicaron fuertes desincentivos a la
inversin privada en todos los sectores,
incluyendo, naturalmente, al agropecuario. Los
impuestos a las exportaciones y a los insumos
estrecharon an ms el margen del productor
agrcola, y consolidaron el entorno de trminos
de intercambio en declive.
La continua y elevada devaluacin de la moneda,
agudizada por la existencia de mltiples tipos de
cambio y tratamientos arancelarios
discrecionalmente diferenciados, tuvo diversos
efectos: el contrabando de exportaciones, el
desaliento a los productos de exportacin no
tradicionales, el abaratamiento artificial de las
importaciones de alimentos (que en algunos
casos ya venan con precios subsidiados) y, en
suma, una asimetra en el tratamiento al agro que
contuvo profundamente el desarrollo de dicha
actividad.
La figura de intervencin preponderante en los 80
fue invertida drsticamente a partir de julio de
1990, en que la orientacin de la poltica
econmica, incluida la agropecuaria, fue la de
dejar "a las fuerzas del mercado" el desarrollo de
la economa nacional.
Previamente se aplic un fuerte
programa de estabilizacin destinado
a acabar con la hiperinflacin, que en
el mbito agrario haba conseguido
desplomar los precios reales de los productos, as
como los trminos de intercambio campo-ciudad,
para acentuar la pobreza de las familias rurales.
En esta dcada tambin se produjo la derrota del
terrorismo, lo que contribuy sin duda al
mejoramiento de las condiciones de vida en el
campo y, por ende, al desarrollo de la actividad
agropecuaria.
Paralelamente, se aplic un programa de
reformas estructurales que pretendi modificar la
organizacin y el funcionamiento del sector
pblico y de los principales sectores de la
economa. Parte de los efectos de estas reformas
fue la notable reduccin de personal en las
entidades pblicas, lo cual ha tenido tanto efectos
positivos, como la "desburocratizacin" de dichas
instituciones, pero tambin negativos, como la
prdida de servicios importantes para los
agricultores.
En el mbito de las reformas econmicas con
fuerte impacto en el sector agropecuario,
destacan:
La eliminacin de los controles de precios
agropecuarios: precios de refugio y de garanta.
La liquidacin del Banco Agrario, que era la
fuente de financiamiento del agro por excelencia,
y con ello la eliminacin de las tasas de inters
preferenciales para la agricultura.
La eliminacin de empresas pblicas de
comercializacin, como ENCI y ECASA.
La apertura comercial, que implic la
eliminacin de barreras paraarancelarias y cuotas
a la importacin, y la eliminacin de la
exclusividad para la importacin y exportacin de
productos agropecuarios e insumos a las
empresas pblicas.
Respecto de la desaparicin del Banco Agrario,
cabe mencionar que el crdito al sector se redujo
a lo largo de la dcada de los 90 a menos de la
cuarta parte de su mximo de US$ 2 000 millones
alcanzado en 1987, y a menos de la mitad de lo
que promedi durante la dcada de los 80 (ver
grfico 1).

Con referencia a la apertura comercial, debe
decirse que sta fue especialmente traumtica
para el sector en el sentido de que haba estado
hasta ese momento orientado hacia el mercado
interno. As, cuando la apertura comercial
implic, adems, el ingreso de importaciones de
productos agropecuarios subsidiados en sus
pases de origen, los agricultores vieron reducidas
sus capacidades de negociacin y de accin en el
mercado, capacidades cuya existencia ya era
limitada en la medida en que las organizaciones
de productores se encontraban fuertemente
debilitadas.
No obstante, finalizado el
efecto traumtico del ajuste, la
produccin agropecuaria, as
como las exportaciones de
productos agrcolas no tradicionales, mostraron
una respuesta positiva, respuesta que se prolong
hasta 1997, cuando el pas se vio nuevamente
sacudido por los efectos del fenmeno El Nio,
que junto con la crisis externa y el estancamiento
de la demanda interna terminaron por deprimir al
sector, situacin de la cual an no puede
recuperarse.
De este modo, en los ltimos cuarenta aos se
aprecia una serie de polticas errticas e
inconsistentes, que junto con shocks de carcter
exgeno, han determinado el desenvolvimiento
del sector, no slo por influir directamente en sus
ciclos productivos (tal como se observa en el
grfico 2, que muestra la evolucin de la
produccin agropecuaria), sino principalmente
porque tuvieron un impacto determinante en la
rentabilidad del mismo. Es ste el indicador por
excelencia que terminar por determinar si se
realiza o no, y en qu condiciones, una actividad
productiva.
En este sentido, es posible concluir que la
inestabilidad provocada en principio por estas
polticas y agravada por factores externos ha
impedido que en el Per se desarrolle una senda
estable de crecimiento sostenido para el sector.
2. Los Problemas del Agro
El problema central que afronta la actividad
agropecuaria en el Per es su bajo nivel de
rentabilidad, que se ve directamente reflejada en
la cada de sus precios reales y relativos. Estos, en
los ltimos cuatro aos, se han reducido ya en
aproximadamente 30% (ver grfico 3).
Como se indica en la seccin anterior, la
inestabilidad a la que ha estado expuesta el agro
en las cuatro ltimas dcadas es, en parte,
responsable del problema de rentabilidad, en la
medida en que nos ha dejado un agro con una
serie de elementos adversos que impiden el
desarrollo competitivo del sector. As mismo,
aparecen algunos factores coyunturales que,
conjugados con estas caractersticas, vienen
redundando en la crisis actual del agro.
Los factores que ocasionan la falta de rentabilidad
y competitividad del agro se pueden resumir en:
y seguridad jurdica en el agro
a. Precios bajos y distorsionados
Diversos factores inciden en la formacin de los
bajos precios al productor. Se observa una
tendencia decreciente de los precios a partir de
mediados de la dcada del 80, explicados por las
distorsiones del mercado internacional de
alimentos debido a la aplicacin de subsidios; la
mayor productividad global por el acelerado
desarrollo del componente tecnolgico en las
ltimas tres dcadas; la persistencia de una
demanda deprimida, particularmente en la ltima
dcada por los efectos de la recesin mundial; los
excesos de oferta estacional producto del
desorden de la produccin y la falta de
informacin agraria; y la escasa calidad de la
produccin por la ausencia de mercados de
servicios y de cadenas de valor acorde con el
desarrollo de mercados, particularmente
externos.
Como se puede apreciar en el grfico 4, durante
las tres ltimas dcadas, los precios reales de los
productos agrarios han disminuido, y registraron
para el ao 2000 un nivel equivalente al 33% del
nivel de 1971. Dentro de este proceso de
deterioro de los precios reales agrarios, destaca lo
ocurrido durante el episodio de alta inflacin que
experiment la economa peruana a fines de los
ochenta (1988-1990). En estos aos se registr la
mayor cada de los precios agrarios en todo el
perodo (nivel de 1990 menor en 45% respecto
del nivel de 1987).
La manifestacin de este comportamiento se
muestra en las tasas de crecimiento negativas de
los precios al productor, que siguen en todos los
casos un comportamiento declinante a lo largo
del perodo, as como un acelerado deterioro
producido durante los aos de alta inflacin
(1988-1990). En el caso de la papa, durante toda
la dcada de los ochenta se observa una alta
variacin del precio real. La prdida de paridad de
compra de los productos agrarios afect
negativamente a la rentabilidad al sector. A modo
de ejemplo, se muestran grficamente los
siguientes casos (grficos 5 y 6):
b. Dbil articulacin de la oferta con el mercado y
la demanda urbana e industrial
La propia fragmentacin de la tierra, la dispersin
del agricultor peruano a lo largo del territorio
nacional, la geografa peruana que dificulta el
establecimiento de vas de comunicacin y
transporte entre el agricultor y sus mercados,
entre otros factores, han ocasionado un vnculo
muy dbil entre el productor y el consumidor
final. Bsicamente, la produccin nacional est de
alguna manera desligada de los patrones de
consumo locales. Ms del 40% del VBP no tiene al
mercado como destino; un porcentaje muy alto
de la produccin es destinado al autoconsumo,
sobre todo en las pequeas chacras en el interior
del pas. En el caso de la Sierra, este fenmeno es
bastante ms notorio que en la Costa o en la
Selva. En efecto, del monto de productos
agropecuarios que se transa en el mercado, slo
el 15% proviene de la Sierra, y visto de otro
modo, en dicha regin slo el 23% de la
produccin est destinada a los mercados. Esta
falta de relacin con el mercado es causa y
consecuencia del bajo poder de negociacin con
el que cuenta el productor agropecuario en las
cadenas de comercializacin. La clara posicin de
dominio del comprador puede ser vista como una
falla de mercado que afecta al agricultor.
c. Alta exposicin a los mercados externos
Ligado con el problema anterior, dada la
escasa relacin entre la oferta y la demanda
nacional, el sector agropecuario peruano se ha
visto altamente expuesto a los vaivenes de los
mercados internacionales, en primer lugar,
porque en trminos de provisin de alimentos
la dependencia externa no es despreciable, y
en segundo lugar, porque en trminos de
exportaciones an siguen primando los
productos tradicionales en cuya formacin de
precios nuestra capacidad de influir es
mnima. As, el productor nacional se somete
a los cambios en la oferta mundial, ya sea por
variaciones en la productividad o producto de
crisis financieras, entre otros. Desde que
surgi la crisis internacional de 1998, iniciada
en Asia, los mercados externos an no se han
recuperado, y con ellos, los precios
internacionales continan manteniendo una
tendencia a la baja. Un entorno como el
sealado exige al productor agropecuario una
alta rentabilidad y competitividad. Esto
resulta complicado en el caso del agricultor
peruano, dada su dispersin y poca capacidad
de organizacin y gestin empresarial.
d. Precios y atraso
cambiario
Durante varias dcadas, la
poltica en el sector agrcola
se bas en el manejo y el control de precios, ya
sea por fijacin de precios de garanta o por
precios de refugio para el productor. Las
consecuencias de estas polticas significaron el
desencuentro entre la oferta y la demanda de
bienes agrcolas. Ello gener el vicio de producir
bienes a un precio diferente del valor real del
mercado de los mismos. Al producirse bienes que
el mercado no demanda, se genera una
sobreoferta que, al eliminar los controles de
precios, provoca un grave desplome de precios,
que muchas veces no llega a cubrir los costos de
produccin.
Por otro lado, al tratarse de uno de los sectores
ms transables de la economa, el sector agrcola
se encuentra, como ya se seal, en una
condicin de alta vulnerabilidad ante las
fluctuaciones de los precios internacionales, al no
tener una posicin fuerte en el mercado mundial.
Si a ello se le suma el atraso cambiario, se
observan algunas de las causas que generan
enormes prdidas a buena parte del sector
exportador agrcola, bsicamente por el deterioro
de los trminos de intercambio.
e. Deficientes canales de
comercializacin agrcola
El mercado agrcola tiene
una estructura
caracterizada por la abundancia de intermediarios
en el proceso de distribucin. Antes de la llegada
del bien al consumidor final, los canales son
numerosos. Existe en el pas una seria deficiencia
en infraestructura de mercados mayoristas. Al
mismo tiempo, existe el problema de las
desventajas en informacin de los productores
respecto de los intermediarios y los acopiadores,
lo cual implica asimetras en el momento de la
negociacin de precios. Todos estos problemas se
acentan ms con la escasa capacidad
organizativa de los productores.
En el caso de los pequeos productores, el
problema es ms crtico debido a la precariedad o
ausencia de mercados en los sectores rurales,
fundamentalmente debido a la carencia de
infraestructura bsica en tales regiones.
Como consecuencia de ello, las prdidas
poscosecha de los productos agrcolas de
consumo natural, que se canalizan a travs de los
mercados
mayoristas de
Lima, los
principales del
pas, representan
el 10% del total
comercializado, lo que le cuesta a la sociedad
alrededor de US$ 50 millones en prdidas
anuales. Ms an, algunos estimados ubican las
mermas producidas por un deficiente manipuleo,
almacenamiento y transporte de las cosechas, en
valores entre el 15% y 30% de la produccin.
f. Mal funcionamiento de los mercados agrarios
intangibles (informacin e investigacin y difusin
de tecnologa)
La actividad agrcola se caracteriza por presentar
elevados niveles de riesgo, dado que su
rendimiento se halla fuertemente condicionado
por los avatares de la naturaleza. En este sentido
se torna clave la provisin de informacin
oportuna sobre mercados, cultivos potenciales,
condiciones climticas, entre otras. No obstante,
debe tomarse en cuenta que la informacin es un
bien pblico. De este modo, se plantea todo un
debate respecto de los incentivos para su
produccin, que deriva en la delimitacin de las
funciones atribuibles al sector pblico y aquellas
atribuibles al sector privado sobre la provisin de
la informacin.
Del mismo modo, la inversin en investigacin
agrcola presenta tambin deficiencias. En la
medida en que los frutos del trabajo de
investigacin agrcola son en parte bienes
pblicos, no existen los incentivos suficientes para
que los agentes decidan invertir en ella. Mientras
algunos productores que se deciden a invertir en
investigacin y aplicacin de innovaciones
tecnolgicas asumen nuevos riesgos, existen
otros productores cercanos que una vez
observados los resultados deciden o no ponerlo
en prctica. Si bien es cierto que ha existido por
parte del Estado una poltica de promocin a la
investigacin agraria, tambin lo es el hecho que
sta ha fracasado, lo cual se refleja en el escaso
nivel tecnolgico de las unidades agropecuarias.
La escasa articulacin de la investigacin con las
necesidades y las demandas de los productores,
la escasa participacin del sector privado, entre
otras, son las principales causas para este fracaso.
g. Escaso capital humano, organizacional e
institucional
A pesar de los notables avances en trminos de
educacin en el pas, los niveles de educacin en
el sector rural an se mantienen muy por debajo
del resto de la poblacin. Segn el ltimo Censo
Agropecuario, casi el 60% de los productores
tiene slo educacin primaria, mientras que el 4%
afirma tener educacin superior. Ello genera poca
capacidad de los productores para la innovacin
tecnolgica. As mismo, debilita su capacidad de
gestin y de aprovechar exitosamente las
oportunidades que se presentan.
De igual forma, la heterogeneidad de los
productores impone numerosos obstculos a su
organizacin para la gestin. En 1994, slo el 35%
de los productores agropecuarios declararon
pertenecer a alguna organizacin, y entre ellos
predomin la pertenencia a organizaciones sin
injerencia directa en la organizacin de la
produccin agropecuaria, tales como las juntas de
usuarios de agua y rondas campesinas. Existe
poca conciencia de parte de los productores
sobre la responsabilidad de ellos mismos para
resolver sus demandas. La falta de preocupacin
de la poblacin y el poco reconocimiento de sus
propios derechos redunda en una pobre
capacidad organizativa.
Las organizaciones permiten a los productores
aprovechar las economas de escala, y
permiten por tanto una reduccin de costos.
El capital institucional de los productores
organizados es importante para ordenar y
organizar la produccin, y para evitar
consecuencias indeseables, tales como la
sobreproduccin y la cada de precios.
h. Marcado deterioro de los activos
agropecuarios
El territorio peruano, a pesar de su
gran extensin, es escaso en tierras
aptas para la agricultura (5,9%). La
escasez de tierras cultivables se ve
agravada por dos procesos paralelos: la
urbanizacin de las reas agrcolas cercanas a las
ciudades y la erosin de suelos. El 6,4% de los
suelos en el Per tiene problemas de erosin
severa, lo que representa 8,2 millones de
hectreas, de las cuales el 31% se encuentra en la
Costa y el 65% se encuentra en la Sierra.
Paralelamente, existe un problema de
subutilizacin de tierras agrcolas. En cultivos
transitorios y permanentes se utiliza slo el 45%
de la capacidad de uso de la superficie agrcola.
De otro lado, la fragmentacin de la tierra,
expresada en el reducido tamao de las unidades
agropecuarias y la dispersin de las parcelas, es
un gran obstculo a la rentabilidad del agro.
Segn el III Censo Nacional Agropecuario (1994),
ms del 70% de las unidades agropecuarias
cuenta con una extensin menor a las 5 hectras,
y ocupa menos del 6% del total de la superficie
agrcola nacional. El tamao promedio de la
unidad agropecuaria en el Per es 3,3 parcelas
con una extensin de 3,1 hectreas. La
fragmentacin cuenta entre sus efectos ms
perjudiciales la imposibilidad de trabajar a escala,
trabajo dificultado ms an por la geografa
nacional.
As mismo, la complejidad para la organizacin de
los productores tambin tiene entre una de sus
causas a la atomizacin de la tierra, con su
consecuente prdida de capacidad de
negociacin a lo largo del proceso productivo y de
comercializacin de los productos agrcolas. La
reducida extensin de las parcelas genera
obstculos para el desarrollo de cultivos de
exportacin, adems de ser una traba para la
obtencin de crditos. Si a ello le sumamos los
problemas en los mercados de tierras, tales como
elevados costos de transaccin e informacin y
los problemas en la definicin de los ttulos de
propiedad, se imponen nuevas restricciones a la
inversin en el sector.
El agua es otro de los recursos bsicos para el
desarrollo de la actividad. La provisin y la
distribucin de agua requiere de una
considerable inversin inicial que implica costos
hundidos, mientras que los beneficios pueden
considerarse bienes de apropiacin colectiva y
con problemas para generar tarifas de agua
reales. Existe en el pas un deficiente sistema de
administracin de riego y un bajo nivel de
organizacin de las juntas de usuarios y comits
de regantes debido a la falta de manejo de
instrumentos y procedimientos tcnicos y
administrativos. Una de las razones de esta
situacin son las reducidas tarifas por derechos
de agua que pagan los usuarios, las cuales no
cubren los costos de operacin y mantenimiento
de la infraestructura de riego y no permiten la
recuperacin de las inversiones pblicas en
nuevas irrigaciones.
i. Escasa capacidad de respuesta del sector
pblico agrario
Como se vio a lo largo de la primera parte de este
documento, el sector agrario ha sido expuesto a
numerosos vaivenes en las decisiones de poltica,
sin establecerse un rumbo para las mismas que
conduzca al sector por la senda del desarrollo
sostenido. Pero ms all de eso, como resultado
de todos los avances y retrocesos en el
funcionamiento del sector pblico, y ms
directamente de las reformas llevadas a cabo y no
concluidas en la ltima dcada, se tiene a un
sector pblico con poca o casi nula capacidad de
accin frente a muchos de los problemas del
agro. Varios de los mecanismos con los que para
ello contaba (lase empresas pblicas como ENCI,
ECASA o el propio Banco Agrario) fueron
desarticulados, y el sector en su mbito privado
no ha sido capaz de suplir eficazmente esta falta,
en parte porque no se encontraba preparado
para ello. En ese sentido, la baja capacidad de
respuesta del Estado radica en buena parte en la
ausencia de mercados, y en parte importante,
tambin, en deficiencias normativas.
En suma, se observa, entonces, que la ausencia
de mercados, o las fallas de los mercados,
provocadas en muchos casos por intentos
forzados de creacin de los mismos, ante una
apertura brusca y traumtica en lo que concierne
al sector, constituyen fuente importante de los
problemas del sector, que redundan,
nuevamente, en falta de rentabilidad y
competitividad para el agricultor y el empresario
agrario. La solucin para estos problemas,
entonces, pasa por la creacin o el
perfeccionamiento de estos mercados, solucin
que en algunos casos puede estar en manos del
sector privado y en otras demanda de un esfuerzo
conjunto de los distintos agentes del sector,
incluyendo al sector pblico.
3. Las polticas sectoriales y la brecha externa
Causa y consecuencia de la baja rentabilidad y
competitividad del agro peruano, fenmeno
convertido ya en un crculo vicioso ante la
ausencia de polticas de desarrollo sostenido en
los ltimos aos de los 90, es la creciente brecha
externa agrcola, ms preocupante cuando se
piensa en trminos de brecha alimentaria.
Las agroexportaciones no alcanzan a cubrir las
importaciones de alimentos que superan en la
actualidad los US$ 700 millones, lo cual genera
una brecha comercial de alrededor de US$ 300
millones, cifra que no tiene perspectivas de
reducirse sin un cambio de rumbo en nuestras
polticas. La brecha es preocupante no slo
desde el punto de vista de que en algunos casos
los productos importados constituyen
competencia directa para el productor nacional,
sino, y sobre todo, porque es necesario hacer
uso de una cantidad importante de recursos en
forma de divisas, con destino final el extranjero,
para hacer frente a esa brecha.
Para el ao 2001 se tienen datos acerca de
brechas importantes en cuatro productos. (los
ms importantes: soya y trigo). En ambos casos
se calculan dficit de aproximadamente US$ 185
millones para cada uno, equivalentes a 700 mil
toneladas en el caso de la soya y de ms de 1
milln de toneladas en el caso del trigo. Otros
productos con brechas significativas son el maz
amarillo duro, la caa de azcar y la leche, con
dficit de US$ 106 millones, US$ 79 millones y
US$ 76 millones, respectivamente.
En trminos de divisas, estas cifras se ven
compensadas por exportaciones de caf y
esprragos, principalmente. No obstante, en un
anlisis simple de la evolucin de la balanza
comercial, se puede observar que el resultado
contina negativo y de manera creciente si se le
relaciona con el comportamiento de la balanza
comercial total. Adicionalmente al uso de
divisas, cabe resaltar que la composicin de
nuestro intercambio comercial y su saldo
deficitario traen otras consecuencias indirectas,
como la fuerte exposicin de aquellos productos
agrcolas que compiten con las importaciones a
los vaivenes de los mercados internacionales, y
con ello, a sus precios.
Una simulacin que implica una proyeccin
pasiva de la demanda interna aparente y la
produccin nacional de los principales productos
agropecuarios seala que para el ao 2006, la
brecha externa agropecuaria podra ampliarse a
ms de US$ 500 millones. Ms an, una
proyeccin para el 2015 estima una brecha
superior a los US$ 1 000 millones. Para facilitar
la internalizacin de la magnitud de los recursos
que se destinaran a cubrir la brecha
agropecuaria de ocurrir este escenario pasivo, se
compar este dficit con un concepto
ampliamente conocido y manejado: los
resultados del proyecto Camisea.
Como resultado del proyecto Camisea, un
escenario medio de proyeccin arroja un monto
de exportaciones al ao 2015 de poco ms de
US$ 900 millones. Esto quiere decir que, de
darse el escenario pasivo de proyecciones para
la brecha agropecuaria, cubrirla significara
utilizar una cantidad mayor de divisas que las
que proporcionara la exportacin de
hidrocarburos al ao sealado. Ms an, otro
clculo seala que el proyecto no slo permitira
incrementar las exportaciones de hidrocarburos
en aproximadamente US$ 500 millones, sino que
permitira tambin reducir las importaciones de
dicho producto en otros US$ 500 millones. Esto
significa, entonces, que de darse aqul ya
mencionado escenario pasivo, de manera casi
literal se podra decir que nos estaramos
"comiendo" Camisea o, dicho de manera ms
sutil, que deberan destinarse los frutos de ese
proyecto en trminos de ahorros e ingresos de
divisas a importar alimentos y otros productos
agropecuarios.
Lo que debe resaltarse de esta simulacin es que
est realizada sobre un escenario pasivo. Es decir,
un escenario en el cual no se realiza accin alguna
para mejorar la competitividad de nuestros
productos, tanto de consumo local como de
exportacin, y que implica un crecimiento
moderado de la economa en su conjunto. No
obstante, el paso previo a la toma de decisiones
que permitira cambiar este escenario pasivo es el
conocimiento de los factores causantes del
problema. En este caso, pasa por la identificacin
de los productos que generan la mayor parte de
la brecha, o en su defecto, de aquellos que
pueden contribuir a contrarrestarla.
Los productos que ocasionaran el mayor dficit
estimado al 2015 seran la soya, la leche, el trigo,
la caa de azcar y el maz amarillo duro. Una
simulacin adicional sobre los esfuerzos
requeridos para cerrar la brecha de soya en el
presente indica que se requerira un incremento
de cerca de 500 mil hectreas en la superficie
sembrada con dicho producto.
En el trigo, se estima que se requerira cerca de
un milln de hectreas adicionales para
satisfacer la demanda interna aparente, o en su
defecto, un incremento de ms de 100% en la
productividad de la superficie sembrada
existente, lo cual hace tcnica y
econmicamente inviable la alternativa de
autosuficiencia. En el caso de la leche y la caa,
los incrementos requeridos son bastante ms
razonables: un aumento de 27% en el ganado
productor de leche subsanara la brecha
existente estimada en la actualidad, mientras
que en el caso de la caa, un aumento de 25%
en la superficie o uno de 31% en la
productividad (o una combinacin razonable de
ambos indicadores) permitira prescindir de las
importaciones de azcar.
El caso del maz amarillo duro tambin conduce
a una solucin viable, parcial o totalmente. Su
dficit, estimado en US$ 200 millones al ao
2015, podra ser evitado en el presente
mediante un incremento al doble de la
superficie sembrada con este producto (o un
aumento de poco ms de 150% en su
productividad, o una combinacin de ambos).
Es claro que este esfuerzo de incrementar
superficies sembradas de los productos
sealados, dada su demanda local, toma un
lapso de tiempo bastante amplio, y el aceptar
este reto pasa, adems, por una evaluacin y, en
la medida en que se requiera, por el
mejoramiento de la competitividad del producto
nacional frente al importado. Es claro, as
mismo, que los rendimientos obtenidos en
muchos de estos productos son bastante bajos y
que es factible trabajar sobre ellos, como lo
demuestran casos diversos de productores tanto
dentro del Per como en otros pases (en
nuestro pas se calcula que existe un 20% de
productores que se encuentran, en el caso de
varios de estos productos, en un nivel
competitivo o por encima de l). No obstante,
esto pasa por estudios particulares de
factibilidad, por importantes trabajos de
inversin, que a su vez requieren esfuerzos
denodados por parte de los hacedores de
poltica, los inversionistas actuales y potenciales,
as como todo agente involucrado directa o
indirectamente con estos mercados.
Debe tenerse claro, adems, que el
autoabastecimiento no es una finalidad de la
poltica agraria en s, sino que debe buscarse la
mejor asignacin de recursos posible, que
beneficie tanto al agricultor como al consumidor
de los productos sealados. Se trata de no
perder de vista a la economa en su conjunto.
Por ello resulta importante, adems de evaluar
la manera de reducir las brechas por el lado de
menores importaciones consumidoras de
divisas, evaluar tambin el impulso que debe ser
dado a distintos productos de exportacin
capaces de generar las divisas que son y seguirn
siendo necesarias para abastecer al pas de
aquellos productos que no est en capacidad de
producir de manera competitiva.
Finalmente, es importante sealar que los
orgenes de la priorizacin de que debe ser
objeto el sector agropecuario van ms all de su
calidad de generador (o ahorrador) potencial de
divisas. El sector agropecuario constituye el eje
de la economa rural, mbito en el cual el nivel
de necesidades insatisfechas es el ms elevado.
Existen ms de 7 millones de habitantes en las
zonas rurales, de los cuales casi 4,5 millones se
encuentran en situacin de pobreza y
aproximadamente 2,5 millones, en situacin de
pobreza extrema. Se calcula que el 64% de los
ingresos de los hogares del mbito rural
depende directamente de la actividad agrcola,
dependencia que se hace ms fuerte mientras
menor es el nivel de ingreso de las familias y
llega a superar el 70%. Este contingente
poblacional en su calidad de grupo vulnerable
debe constituir, entonces, el foco de atencin de
las polticas pblicas agropecuarias.
CAP IIOPORTUNIDADES Y RETOS PARA EL
DESARROLLO AGRARIO
Para disear claramente la estrategia que
ataque los problemas centrales del agro,
considerando los esfuerzos de inversin para
disminuir y cerrar la brecha alimentaria, es
necesario considerar los retos y los plazos que
plantean los cambios en el entorno
internacional con la globalizacin, los
procesos de integracin econmica, el
desarrollo tecnolgico y los espacios para la
adaptacin y el desarrollo endgeno, los
nuevos paradigmas del desarrollo sostenido,
la nueva visin de la equidad y el desarrollo
agrario, la seguridad alimentaria, y los
procesos de democratizacin, modernizacin
y descentralizacin del Estado. Estos son los
factores que permitirn palanquear las
oportunidades existentes, convirtiendo los
problemas en retos viables de conseguir.
1. Entorno internacional:
globalizacin y procesos de
integracin econmica
En el entorno internacional se
observan grandes tendencias
complementarias relacionadas con la
globalizacin y la regionalizacin de los
mercados. El comportamiento de la economa y
el comercio mundial tienden hacia una mayor
apertura. Las relaciones econmicas
internacionales han variado en forma sustancial,
de manera tal que la apertura comercial y la
reduccin del intervencionismo estatal en los
mercados aparecen como los elementos
centrales en dicho escenario, donde destaca la
mayor interdependencia entre los mercados
comerciales y financieros.
En ese marco, el comercio de productos
agropecuarios est alcanzando un rol relevante
y estratgico, pues hasta antes de la Ronda
Uruguay del GATT, estuvo al margen de los
procesos de liberalizacin, por el grado de
sensibilidad econmica y social que tiene este
sector en todos los pases del mundo. Su
incorporacin a los procesos de globalizacin e
integracin es sumamente complejo y elevado, independiente del comportamiento de
conflictivo.
Desde la perspectiva comercial, el mundo est
lejos de un mercado donde las ventajas
competitivas derivadas del uso eficiente de los
factores sea la razn de la competitividad. Las
distorsiones generadas por las polticas agrcolas
de los pases industrializados, que lideran el
mercado mundial, han generado enormes costos
para la economa mundial. Segn las
proyecciones de "The Road Ahead" , los aranceles
vigentes, las ayudas internas y los subsidios a las
exportaciones han provocado que los precios de
los productos agrcolas estn por debajo de un
12% de los niveles sin polticas de apoyo. Por lo
general, los gobiernos de los pases desarrollados
optan entre los subsidios a las exportaciones y la
ayuda a los precios internos.
En contraposicin, los pases
en vas de desarrollo
emprendieron reformas para
abrir sus mercados durante la ltima dcada, lo
cual se verifica en la reduccin de sus aranceles a
productos agropecuarios y el trato preferencial de
los bienes de capital (equipo tecnolgico,
insumos, etc.). As, si bien la globalizacin ha
significado apertura de mercados mediante el
desmontaje de los obstculos al comercio, como
reduccin de aranceles y medidas de apoyo
interno, ha trado tambin costos sociales debido
a la falsa competitividad exterior, lo cual requiere
altos incrementos de la productividad y mayores
escalas de produccin.
Simultneamente, el proceso de globalizacin se
ha visto impactado con la aparicin de un
mercado de productos de origen agrario en pleno
crecimiento y bastante diferenciado de los
llamados "commodities" (trigo, arroz, soya,
azcar, algodn, caf, lcteos) que ofrece
mayores y mejores oportunidades a los pases en
desarrollo, y que se convierte en una alternativa
para romper el crculo de precios internacionales
bajos, mayores importaciones alimentarias y crisis
de la produccin agraria interna. La demanda de
dichos productos (localizada principalmente en
los pases desarrollados), es exigente en calidad y
en grupos fuertemente seleccionados (como por
ejemplo los "orgnicos"), con un nivel de precios
los "commodities". Sin embargo, son mercados
muy competitivos, cambiantes y dinmicos. En
esta nueva perspectiva, no existen mercados
seguros.
Para hacer uso de las ventajas de la
globalizacin, as como para reducir los
efectos negativos de sta, se han desarrollado
procesos de integracin econmica y
comercial, que bajo el concepto del
regionalismo abierto estn generando una
serie de acuerdos bilaterales, subregionales y
regionales. Estos imponen un conjunto de
retos y plazos que como pas no podemos
ignorar.
Es necesario tomar en cuenta
que antes de la culminacin de la
Ronda Uruguay del GATT, el comercio agrcola se
encontraba fuertemente distorsionado por los
subsidios a las exportaciones y a la produccin
(expresados en los elevados niveles arancelarios,
la aplicacin de cuotas y derechos
compensatorios), as como por la vigencia de
licencias previas y precios mnimos, que
especialmente los pases desarrollados
establecieron a favor de sus agriculturas. Con ello,
las protegieron en exceso y las hicieron
artificialmente competitivas, pero generaron a la
vez una situacin de inequidad con las
agriculturas de los pases en desarrollo,
imposibilitadas de competir con los enormes
recursos de las cajas fiscales de dichos pases. Esta
situacin se ha mantenido en gran medida
despus de los acuerdos del GATT.
El Per actualmente se encuentra comprometido
con los procesos de apertura. Mediante la
Resolucin Legislativa N 26407 del 18 de
diciembre de 1994, ha incorporado a su
normatividad legal los compromisos asumidos en
el Acta Final de la Ronda Uruguay del GATT,
suscrito en Marrakech, en abril de 1994. En dicha
acta, y especficamente en el acuerdo sobre
agricultura, el Per ha asumido un conjunto de
compromisos que limitan principalmente
nuestras posibilidades de mayor proteccin, tales
como:
La consolidacin del universo arancelario en
30% ad valorem CIF, que incluye a los productos
agrcolas, excepto 20 partidas arancelarias cuyo
"arancel techo" flucta entre 185% para el arroz y
76% para las dems pastas alimenticias de trigo.
Estos techos debern consolidarse en 68% en el
ao 2004.
En el marco del artculo 6.2 del Acuerdo, el Per
puede aplicar cualquier tipo de medidas de ayuda
a la produccin interna, cuando stas se destinen
al desarrollo agrcola y rural, as como
subvenciones a la inversin agrcola, a los
insumos agrcolas de disponibilidad general y
medidas para estimular la diversificacin con la
finalidad de sustituir productos ilcitos por
productos alternativos.
No poder invocar la "salvaguardia especial"
aplicable a los productos agropecuarios, por no
haber convertido medidas no arancelarias en
aranceles y no haberlo manifestado en la lista de
compromisos.
Ser declarado "pas en desarrollo importador
neto de productos alimenticios", para recibir
ciertos beneficios econmicos y financieros de
parte de los pases desarrollados (que en la
prctica no se dieron), para amenguar los efectos
negativos de las reformas comerciales
emprendidas por el pas.
Entre otros aspectos, los acuerdos de esta
Ronda buscaban un mayor acceso a los
mercados agrarios mediante la conversin de
las barreras no tarifarias en aranceles a las
importaciones. Estos aranceles seran
reducidos en una dcada, en un promedio de
un tercio anual para los pases desarrollados y
un cuarto para los menos desarrollados.
No obstante, los resultados
obtenidos no dejan de llamar
la atencin: el proceso de
"arancelizacin" ha dado
como resultado tarifas extremadamente altas. As,
muchos pases utilizaron la citada conversin
elevando sus tarifas muy por encima de ndices
acordes con las barreras no tarifarias y de ayuda
establecidas, prctica conocida como "tarifacin
sucia". Por ello, la liberalizacin en el comercio
agrario se puede considerar como tenue,
situacin que se ve ms afectada si se agrega la
persistencia de restricciones cuantitativas y
subsidios a las exportaciones, prcticas no
permitidas para bienes manufacturados.
Corregir las distorsiones severas del mercado de
bienes agrarios ser tarea de la nueva ronda de
negociaciones (la Ronda Doha), lanzada
recientemente por la OMC en noviembre del ao
2001, en la que se reconoce un tratamiento
diferencial para los pases en desarrollo. Se
espera alcanzar nuevos acuerdos a ms tardar en
marzo del ao 2003.
As mismo, el Per se encuentra comprometido
en diversos procesos de integracin econmica y
comercial, a fin de tener un acceso ms amplio y
garantizado para sus exportaciones, as como un
tratamiento negociado de sus importaciones, lo
cual implica plazos cortos para enfrentar las
nuevas condiciones de apertura de los mercados.
En el proceso de integracin de la Comunidad
Andina, el pas tiene hasta diciembre de 2004 un
plazo para consolidar la unin aduanera y un
mercado comn en el ao 2005. Esto obliga a que
en diciembre de 2003 se adopte un arancel
externo comn, un sistema de banda de precios,
una poltica agrcola comn andina, la
armonizacin de los mecanismos de
perfeccionamiento activo y la armonizacin de las
polticas macroeconmicas, que definitivamente
modificarn la proteccin a la produccin agraria
nacional en este mbito regional. Se espera que
la zona de libre comercio andino se perfeccione
antes de diciembre de 2005. Sin embargo, de
acuerdo con lo previsto en la Decisin 414 de la
Comunidad, los aranceles aplicados a las
importaciones de productos agropecuarios
sensibles para el Per, procedentes de la
subregin, deben eliminarse totalmente todava
en diciembre de 2005, para no causar efectos
traumticos al sector. ste es un plazo muy
importante para tomar en cuenta.
El Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas
(ALCA), foro de negociacin en el cual estn
presentes 34 pases del continente americano,
excepto Cuba, y donde el Per participa en
bloque junto con los dems pases de la
Comunidad Andina, ha previsto su conclusin a
ms tardar en el ao 2005.
Para el ao 2020, el pas debe estar preparado
para integrarse plenamente en el Foro de
Cooperacin Econmica del Pacfico (APEC),
conformado por 21 naciones de Asia-Pacfico (el
Per es miembro pleno desde 1998) y que tiene
como principales objetivos la liberacin del
comercio a travs del fortalecimiento de un
sistema de comercio multilateral abierto, que
contribuya al libre flujo de bienes, servicios,
capitales y tecnologa en la Cuenca del Pacfico y a
la definicin de una posicin comn en la
Organizacin Mundial de Comercio.
Se deben aprovechar los beneficios de los
tratados de comercio preferencial que los EE.UU.
(ATPA) y la Unin Europea han otorgado a la
Comunidad Andina, en el marco del apoyo a la
lucha contra el narcotrfico y la sustitucin de
cultivos de la coca y amapola. La aplicacin de
estos mecanismos otorga oportunidades a
nuestras exportaciones en dichos mercados. El 6
de agosto de 2002, el Presidente de los EE.UU. de
Norteamrica firm la extensin del ATPA, que
otorga preferencias arancelarias a los pases
andinos, lo cual ampla sus beneficios a la
industria de confecciones y de la fibra de alpaca,
que para la agricultura peruana tiene particular
importancia por la demanda de algodn y el
desarrollo alpaquero. Si bien las exportaciones de
esprragos y mango representaron el 9,8% y el
2,3% respectivamente del monto total exportado
con esta preferencia en el ao 2000, se necesita
sin embargo diversificar las exportaciones con
agroexportacin no tradicional. Ello requerir de
una intensificacin de las acciones sanitarias y
aprovechar la expectativa del sector
confecciones, que podra pasar de exportar US$
400 millones de dlares actualmente a US$ 3 mil
millones de dlares en el 2007, y que por lo tanto
requerir de una mayor oferta de algodn
nacional, siempre y cuando se mejore la
productividad y los precios de esta materia prima
para cubrir la demanda de dicho sector. Se tienen
cuatro aos para utilizar este mecanismo.
En tal sentido, existe el reto de generar una
poltica agrcola que busque el fortalecimiento del
mercado externo e interno, a travs de la mejora
en las condiciones de acceso de nuestras
exportaciones en el mercado internacional y la
preservacin de las condiciones de acceso a
nuestro mercado interno, en tanto que el
mercado internacional reduzca las distorsiones y
se aproxime a uno caracterizado por su
competitividad, equidad y sostenibilidad. As, el
objetivo es buscar que la competencia conlleve
beneficios para el ingreso de la poblacin del
pas, y particularmente de los productores
agrarios, en un marco de armona y respeto con
las normas internacionales y los acuerdos de
integracin regional y subregional.
Particular atencin merece el acceso de las
exportaciones a todos los mercados de destino; la
eliminacin de los subsidios a la exportacin y las
ayudas a la produccin interna, que generan
desequilibrios en los mercados internacionales,
as como la reduccin de las barreras
arancelarias; y la eliminacin de los contingentes
arancelarios. Todo ello bajo el marco del
desarrollo rural, el empleo, la conservacin del
ambiente y la seguridad alimentaria.
2. La evolucin del cambio tecnolgico
Para hacer viable una estrategia comercial para el
Per que le devuelva rentabilidad y
competitividad al agro y cierre la brecha
alimentaria, asociada a inversiones tecnolgicas
que incrementen la productividad, es preciso que
nuestras exportaciones crezcan a tasas altas. Ello
acontece en un contexto en que la agricultura
mundial vive un momento particular de profundo
cambio tecnolgico.
Como se sabe, el cambio tecnolgico ha estado
presente en la agricultura prcticamente desde su
aparicin, y su liderazgo se ha concentrado en los
pases desarrollados, donde el recurso financiero
se ha orientado a la puesta en marcha de
agresivos programas de investigacin en
mecanizacin, agricultura verde (semillas
mejoradas, agroqumicos y especializacin
regional), biotecnologa e informtica (mtodos
de gestin). Dichos programas han contribuido a
incrementar la productividad y mejorar la
eficiencia econmica de los principales cultivos
transables, con el fin de lograr mejores precios y
contribuir a su seguridad alimentaria.
El proceso de globalizacin y la consecuente
interrelacin de mercados han desempeado un
papel fundamental como motor del crecimiento
econmico. Han transformado la competitividad
en un instrumento de supervivencia sin la cual la
produccin agropecuaria se torna en una
actividad insostenible en el tiempo. Por ello, los
pases desarrollados han establecido polticas que
han desembocado en procesos de modernizacin
y reestructuracin productiva, con el objetivo de
rentabilizar, promover la asociatividad para la
competitividad, fortalecer los mercados de
exportacin y superar las limitaciones de la
agricultura de subsistencia. Esto se verifica en la
reduccin de los costos de produccin de
productos como el trigo, el algodn y el azcar,
los cuales han llevado a un desplome sostenido
de los precios internacionales y han trado como
consecuencia la prdida de rentabilidad en los
pases subdesarrollados y la adopcin de medidas
arancelarias en salvaguarda de su produccin
nacional. Hay que aadir a ello las polticas de
ayuda interna y subsidios a la exportacin que los
pases desarrollados otorgan a sus agriculturas.
El resultado de todo este proceso se observa en el
dficit de la balanza comercial y de productos
primarios de los pases en vas de desarrollo. Por
ejemplo, de los cultivos importantes para el Per,
slo poseemos la ms alta productividad en el
arroz, donde producimos a razn de 6,6 t/ha,
mientras en cultivos como palma aceitera,
menestras, algodn y cebada los rendimientos
que posee el Per distan mucho de los pases
lderes. En el caso del trigo, las menestras y la
cebada, los rendimientos que poseemos
equivalen a alrededor del 18% de los pases ms
eficientes.
En el caso de Amrica Latina y el Caribe, la brecha
tecnolgica con los pases lderes se ha ampliado,
pues las polticas de investigacin llevadas a cabo
durante las dcadas pasadas respondan a un
modelo econmico donde se buscaba la
industrializacin a costa de la descapitalizacin de
la agricultura, pues se necesitaba de alimentos
baratos para disminuir los costos de la fuerza de
trabajo. Si bien se han dado esfuerzos para elevar
el nivel tecnolgico, estos han sido insuficientes
dado que los pases de la regin han orientado
sus recursos hacia productos en los cuales no
posean ventajas competitivas y dejaron de lado
cultivos como los frutales.
Segn estudios realizados por el IICA con apoyo
del BID, en los primeros aos de la dcada de los
90 escasamente un 14% del total de inversiones
de los institutos de investigacin se concentr en
el rubro de frutales, frente a cerca de un 70% en
alimentos. Sin embargo, hay que diferenciar entre
los pases de climas tropicales y los de clima
templado, ya que en los segundos la inversin en
alimentos no frutales ha tenido mejores
resultados en trminos de rendimiento y calidad.
Esto coincide con el hecho de que la pobreza se
concentra las zonas tropicales y subtropicales.
El gasto pblico en investigacin en Amrica
Latina y el Caribe ha sufrido una importante
disminucin, de US$ 1 000 millones en 1997 a
US$ 640 millones en 1999, y la participacin del
sector privado en los gastos de investigacin slo
llega al 3,8%. Pero a ello se debe agregar que la
inversin pblica que se desarrolla no est de
acuerdo con el comportamiento competitivo de la
agricultura en el mercado.
La introduccin de la informtica y la
biotecnologa estn cambiando la configuracin
del mundo actual. Por un lado, las tecnologas de
la informacin revolucionan no slo los mtodos
de gestin y de comercializacin de las
explotaciones agrcolas y empresas industriales
(con lo cual generan importantes incrementos de
productividad), sino tambin las posibilidades de
integracin creciente de las reas rurales al
conocimiento tecnolgico y al desenvolvimiento
de los mercados. Por otro lado, la introduccin de
la biotecnologa est comenzando a dar frutos,
que se observan en el campo de la ingeniera
gentica animal y vegetal. Ello da lugar a procesos
de produccin ms eficientes desde el punto de
vista econmico, y en algunos casos tambin
desde el punto de vista ambiental.
Simultneamente, al demandarse de manera
creciente productos de calidad, se han ido
extendiendo las necesidades tecnolgicas para
otorgar calidad, no slo al producto, sino a todo
el proceso, con particular inters en mejorar las
prcticas postcosecha, las certificaciones, las
denominaciones de origen, la clasificacin, el
empaque, los medios de transporte y otro
conjunto de tratamientos asociados con las
buenas prcticas agrcolas.
El avance experimentado en los ltimos 20 aos
por la tecnologa a escala mundial ha tenido
tambin su correlato con la agricultura mundial.
El vertiginoso crecimiento de la poblacin y el
consecuente incremento de la demanda de
alimentos alent al desarrollo de tecnologas que
permitieran desarrollar cultivos con mejores
rendimientos y mayor resistencia (climtica, a
plagas). Esto trajo como consecuencia el
desarrollo de los transgnicos.
Los transgnicos son aquellos cultivos que han
sido alterados genticamente para adquirir
caractersticas que les permitan responder de
manera satisfactoria a las condiciones climticas
de los lugares donde se cultivarn. Desde su
aparicin comercial en 1996 han experimentado
un impresionante crecimiento en el mundo, y se
estima para el ao 2001 una superficie de 45
millones de hectreas. Este tipo de tecnologa ha
trado consigo un nuevo modelo en la
organizacin de la produccin de alimentos y
materias primas, articulado por los grandes
consorcios dedicados a la investigacin, el
desarrollo y la venta de semillas transgnicas y
animales modificados. La capacidad que poseen
de excluir a terceros de los beneficios de las
innovaciones agropecuarias radica en la
produccin de hbridos estriles, o que en caso de
utilizarse en una segunda generacin perderan
gran parte de sus caractersticas.
Los cultivos en los cuales se ha concentrado la
biotecnologa de los transgnicos son la soya, el
trigo, el maz, el algodn y la canola. La soya
tolerante a herbicidas es el cultivo transgnico
que experiment el mayor crecimiento en
superficie, seguido por el maz resistente a
insectos, tolerante a herbicidas o con ambos
tratamientos. De un total mundial de 25,8
millones de hectreas sembradas con soya, el
35% corresponde a soya transgnica. En maz, el
de ms lento crecimiento, de un total mundial de
138,5 millones de hectreas, el 7,4% corresponde
a variedades transgnicas. De los 34 millones de
hectreas sembradas con algodn, el 16%
corresponde a algodn transgnico. Estos
diferentes ritmos de adopcin de los transgnicos
explican los cambios ocurridos en la superficie
utilizada. En efecto, se puede apreciar la prdida
de importancia relativa del algodn y la rpida
expansin de la soya, cultivo que el ao 2000
llega a ocupar el 58% del rea total con
transgnicos. Siguen en importancia el maz, con
el 23% de la superficie total sembrada con
transgnicos, el algodn con el 12% y la canola
con el 7%, respectivamente.
Los principales pases donde se cultiva usando
transgnicos son EE.UU., Canad y Argentina, que
concentran el 89% de la produccin mundial de
dichos cultivos. EE.UU. ha experimentado el
mayor crecimiento, para pasar del 51% del total
mundial de superficie sembrada con transgnicos
al 72% en 1999.
3. El paradigma del desarrollo sostenible
En la actualidad, el tema de la conservacin
del ambiente ocupa un lugar importante. En el
pasado se supona que los recursos naturales
no se deterioraban, y su uso no tena
restricciones. Sin embargo, en vista de que su
mal manejo puede ocasionar daos
irreparables sobre la disponibilidad de los
recursos y los sistemas ecolgicos, se ha
introducido el paradigma del desarrollo
sostenible.
El desarrollo sostenible es un
proceso donde la explotacin de los
recursos naturales est en armona
con el principio de la satisfaccin de
las necesidades humanas actuales sin perjudicar a
las futuras generaciones. Para ello, es necesario
plantear una estrategia de crecimiento econmico
que asuma que todos los activos naturales de la
sociedad deben mantenerse de manera que la
generacin presente entregue a las generaciones
futuras una cantidad igual o mayor de
oportunidades.
El tema del ambiente y su conservacin ha
cobrado gran importancia en la ltima dcada con
la Cumbre de Ro en el ao 1992 y el Protocolo de
Kioto en 1997. Actualmente, existen problemas en
diversas reas del mundo relacionadas con el
deterioro del ambiente y el uso no sostenible de
los recursos naturales.
En el mbito mundial, los efectos del
calentamiento global y los acelerados procesos de
deglaciacin tienen impacto en todas las reas
del mundo, a pesar de que estos fenmenos son
generados fundamentalmente por los pases
industrializados, debido a la gran contaminacin
de sus industrias. No slo se produce el deterioro
mundial del ambiente, sino que adems se
producen drsticos cambios climticos que
afectan gravemente diferentes zonas del mundo,
lo cual causa mayores daos en los pases menos
desarrollados.
A esto se suman las prcticas irracionales en
pases como el nuestro, que se ven agravadas por
la falta de un marco normativo eficaz y de un
Estado lo suficientemente fuerte y reconocido
para ejercer su labor de control. Nuestro pas no
escapa a los problemas que plantea el desarrollo
sostenible. A pesar de la diversidad climtica y la
megafauna que posee, no hace un uso adecuado
de estos recursos. As, se ha deforestado 9,5
millones de hectreas de bosques, y la biomasa
anual que se pierde supera los 31 millones de
metros cbicos, bsicamente para convertir
temporalmente suelos de uso forestal en suelos
de uso agrario. Por su parte, la baja calidad de
nutrientes del suelo amaznico hace que al cabo
de dos cosechas las tierras se empobrezcan en
extremo y sean abandonadas a procesos de
erosin naturales. De igual forma, las prcticas
agropecuarias en la Sierra ocasionan graves
problemas de erosin y empobrecen an ms a
sus habitantes rurales. En la Costa, la instalacin
de cultivos no apropiados en sus valles ms
frtiles, as como los deficientes sistemas de riego
y drenaje en algunos de los grandes proyectos
hdricos, estn ocasionando procesos de
salinizacin, con altos costos econmicos para el
pas.
En otro aspecto importante, se reconoce en el
mbito internacional que las polticas de
desarrollo rural estn muy asociadas con las de
conservacin del ambiente y los recursos
naturales. En el Per, la mayora de los
campesinos, aparte de la tierra y su trabajo, que
es un activo fundamental, cuentan con el capital
ambiental como un activo importante, que
muchas veces no es valorizado, por las
condiciones de pobreza en que subsisten y que
los distancia progresivamente de sus prcticas
conservacionistas ancestrales, as como por los
problemas estructurales derivados de la falta de
acceso a servicios econmicos y sociales bsicos.
Cabe precisar que uno de los elementos
fundamentales para definir las estrategias de
desarrollo local que tienen sentido especialmente
en la zona rural es el que se refiere a los activos
ambientales. En la zona rural, los activos
ambientales en el sentido de recursos de suelos,
agua, recursos forestales, biodiversidad y
servicios del aire son muy importantes. La idea es
que tanto la posesin de los activos ambientales,
los recursos forestales y la biodiversidad forman
parte de los activos de los campesinos y se deben
generar estrategias eficientes para el mejor
aprovechamiento de estos recursos desde un
punto de vista de equidad intergeneracional. Esto
significara identificar actividades de conservacin
y proteccin de los recursos naturales, con la
participacin directa de las poblaciones rurales y
de los productores agrarios, que generen
impactos positivos en la reduccin de los efectos
catastrficos del calentamiento global por la
perforacin de la capa de ozono y por lo cual
debera recibir una compensacin, de acuerdo
con mecanismos como los de la Conservacin de
la Diversidad Biolgica y el Protocolo de Kyoto,
con todos los otros pases beneficiados.
4. La importancia de la calidad y la inocuidad
En los ltimos aos, la demanda agrcola
mundial ha estado sujeta a importantes
variaciones vinculadas a la creciente
preocupacin por la calidad y la inocuidad de los
alimentos, as como por las condiciones
ambientales en que se generan estos productos.
La tendencia actual del mercado internacional
de alimentos, especialmente por parte de los
pases desarrollados, es la de imponer exigencias
equivalentes a las que se imponen a los
productos nacionales. Tal situacin est asociada
al desarrollo de productos de calidad.
Las exportaciones procedentes de pases en
desarrollo presentan problemas de calidad e
inocuidad de los alimentos. Por ejemplo, la
Administracin Estadounidense de Alimentos y
Medicamentos manifiesta que la mayora de los
casos de retencin y rechazo de alimentos de
pases en desarrollo son por problemas de
higiene alimentaria relacionados con la
contaminacin de los alimentos por insectos y
excretas de roedores, as como por el
incumplimiento de los requisitos exigidos sobre
registro de alimentos envasados, el contenido de
cidos, y el etiquetado confiable con
informacin sobre el producto.
Los pases han establecido sistemas para
controlar la inocuidad y la calidad de su
suministro de alimentos. Estos sistemas varan
mucho tanto en su complejidad como en su
capacidad para hacer frente a los problemas de
inocuidad de los alimentos.
En todo caso, la tendencia general favorece a
aquellos pases que tienen polticas de buen
manejo de recursos naturales y de conservacin
del ambiente, lo cual hace de la calidad un
paradigma ordenador de su estrategia de
desarrollo agrcola. La valorizacin de los
productos agropecuarios a travs del incremento
en la calidad es una opcin estratgica para el
mejoramiento de la competitividad del agro
nacional.
Por otro lado, como se comprender, el proceso
no slo se restringe a la produccin primaria
agraria. Tambin compromete a los sistemas de
comercializacin y envasado, y a la manufactura
que utiliza estos productos como principales
insumos. As, se abarca desde la agricultura
como actividad primaria y los procesos de
transformacin, hasta los alimentos de calidad
para consumo directo.
Por ello, si bien es importante seguir impulsando
"la carrera de la productividad", hay que tener
presente que las ventajas competitivas se
expresan en todas las fases y las dimensiones de
los procesos productivos, y ello comprende la
capacidad de producir alimentos inocuos y de
calidad. No se trata tan slo de aumentar la
productividad y por tanto la produccin.
Interesa, sobre todo, producir con calidad.
En este contexto, a diferencia de lo ocurrido en
los procesos de industrializacin pasados, que
expulsaban mano de obra a los centros
industriales, el agro, en la medida en que genera
empleos ms productivos y en que subsisten los
productores que en mejores condiciones se
integran al mercado de productos de calidad,
requiere generar otros empleos en su propio
mbito. Por lo tanto, se debe asumir un rol de
liderazgo en el desarrollo rural, pues la calidad
no slo est dirigida al producto, sino de manera
directa a los procesos de produccin, donde
tambin se integran los factores culturales, y el
uso eficiente de los recursos naturales que lo
sostienen, como la tierra y el agua.
Esta situacin motiva dos tipos de acciones
pblicas en el mbito del sector agrario: a) las
relacionadas con la proteccin, para evitar la
prdida patrimonial (proteccin del patrimonio
sanitario, resguardo de la calidad de las aguas de
riego, medidas de control de la erosin, acciones
de proteccin de nuestras denominaciones de
origen, etc.); y b) las asociadas al mejoramiento
en las condiciones de estado de dichos recursos,
como pueden ser los planes de erradicacin de
plagas y enfermedades.
5. La equidad y el desarrollo agrario
La poltica agraria impulsa el desarrollo de la
agricultura para buscar el mejoramiento de los
ingresos de los productores agrarios. Sin
embargo, se est consciente de que la
poblacin agraria vive no slo de la
agricultura. Por un lado, sus condiciones de
vida estn en gran parte definidas por el
conjunto de sistemas en los que participa
dentro del mbito local, como son los
sistemas de educacin, salud, transporte y
mercado, entre otros. La calidad y la
cobertura de estos sistemas y su interseccin
determinan en gran parte el bienestar de las
familias rurales. Por otro lado, por ms xitos
que tuviera la poltica agraria, estos xitos no
se transformarn en un incremento de las
fuentes de trabajo dentro de la agricultura
debido al factor limitante de la tierra. En tanto
la poblacin rural se mantenga dentro de su
mbito local, depender en forma creciente de
oportunidades de trabajo provenientes de
fuentes no agrcolas.
La poltica agraria no puede
ignorar la insercin del
productor agrario en varios
sistemas en el mbito local,
ni su dependencia creciente
de otras oportunidades de trabajo. Por lo tanto, la
poltica agraria se ubica dentro de un concepto de
desarrollo rural, el cual busca no solamente el
incremento de los ingresos provenientes de un
mejoramiento de la produccin y productividad
agropecuaria, sino tambin el mejoramiento de
los sistemas no agrarios y su complementariedad
en el mbito local para la generacin de empleo
no agrcola, y por lo tanto el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin rural. Dado
que el sector agrario es an el sistema de mayor
importancia para la generacin del sustento
econmico de vida en las reas rurales del pas, la
agricultura est obligada a liderar el proceso de
desarrollo rural, que es un proceso de
concertacin de fuerzas y sistemas y que debe
formar parte de un proyecto de desarrollo
nacional.
Dado el enfoque local y multisectorial del
desarrollo rural, se pone nfasis en dos factores
principales: a) la planificacin y la ejecucin
deben ser concertadas y participativas, porque la
poblacin local es la que debe y puede identificar
sus carencias principales y definir la estrategia
para su desarrollo; y b) el desarrollo debe ser
integral y sostenible econmica, ambiental y
socialmente, lo que significa que el desarrollo
econmico debe tener una perspectiva sostenible
de largo plazo, preservar el ambiente y los
recursos naturales, y ser socialmente equitativo.
El desarrollo rural es una tarea y un fin para todas
las zonas rurales del pas. Sus zonas principales de
actuacin, sin embargo, deben ser focalizadas.
Son las zonas de mayor pobreza. El desarrollo
rural concentra sus esfuerzos en las zonas de
pobreza en los dos ejes estratgicos: lucha contra
la pobreza y fomento del empleo. Estos ejes
estratgicos contienen tres objetivos centrales: a)
mejoramiento del acceso a los mercados de
bienes y servicios a travs del establecimiento de
servicios de apoyo al desarrollo e infraestructura
bsica para reducir la pobreza; b) incremento de
la productividad y diversificacin de la produccin
y servicios con la participacin activa del sector
privado para generar empleo; y c) utilizacin
sostenible de los recursos naturales, proteccin
del ambiente y de la biodiversidad para lograr el
desarrollo sostenible del sector.
6. Descentralizacin, democracia y tica en la
gestin pblica
El modelo de desarrollo para el agro, as
como la transformacin productiva que de
manera comprometida el Estado y los actores
privados tienen que enfrentar, requiere de un
profundo cambio institucional. La
modernizacin institucional no es slo del
Estado. En su proceso, tiene que promover y
generar la modernizacin de las instituciones
del conjunto de los productores agrarios. En
las ltimas dcadas, el pas prcticamente ha Por tal razn, a diferencia de los dems pases del
perdido uno de sus principales activos: las
instituciones y las organizaciones agrarias. No
slo se ha perdido rentabilidad y
competitividad por problemas de precios: se
ha perdido rentabilidad por el costo de no
contar con organizaciones, sea cual fuere su
forma y naturaleza, que generen la
asociatividad de sus integrantes y,
aprovechando las economas de escala, se
inserten en los mercados internos y externos
para incrementar sus ingresos, no slo
mediante la reduccin de sus costos por
compras colectivas de insumos o por el uso
asociado de servicios, sino sobre todo por una
mayor participacin de las utilidades derivada
de su sociedad empresarial con el resto de
participantes de cadenas productivas
integradas vertical y horizontalmente.
La modernizacin del Estado,
particularmente del Sector
Pblico Agrario, es clave para
producir estos cambios. Es
una modernizacin destinada
a construir una plataforma de servicios
principalmente en tecnologa, informacin,
sanidad y titulacin de tierras, desde las agencias
agrarias, que son el ncleo institucional ms
cercano al productor y ms descentralizado por su
cercana a los gobiernos y organizaciones locales.
Este proceso de modernizacin est asociado al
proceso de descentralizacin en un marco de
democracia y tica en la gestin pblica. La
dcada de los ochenta y noventa marco el inicio
de procesos de descentralizacin en toda
Latinoamrica (Bolivia, Chile, Colombia). Dichos
procesos tenan la firme intencin de redefinir el
rol del Estado y promover un desarrollo integral y
sostenido de todo el territorio. En el Per,
existieron intentos de procesos de regionalizacin
que no tuvieron xito durante dichas dcadas, y
generaron durante la dcada de los noventa una
"seudodescentralizacin", plasmada en la Ley N
26922 (Ley Marco de la Descentralizacin).
Esta ley estableci los consejos transitorios de
administracin regional (CTAR) como los rganos
de gobierno de nivel regional. Los CTAR han sido
el smbolo del centralismo durante la dcada de
los noventa, pues estos eran rganos
desconcentrados dependientes del desactivado
Ministerio de la Presidencia.
hemisferio, el Estado Peruano se ha caracterizado
fundamentalmente por ser un estado unitario
desconcentrado. Esto significa que los organismos
del gobierno central delegan en otra entidad o
dependencia funciones que le son propias y
mantienen la titularidad de la funcin delegada.
As, los organismos pblicos descentralizados y
sus oficinas en el interior del pas, las direcciones
regionales y los consejos transitorios de
administracin regional (CTAR) han venido
cumpliendo funciones delegadas por los
ministerios.
Uno de los principales objetivos del actual
gobierno es cambiar este esquema de
funcionamiento estatal a partir de un proceso de
reforma institucional del Estado. Esta reforma
tiene como objetivo poner en prctica el rol
subsidiario del Estado e institucionalizar una
organizacin estatal descentralizada y eficiente al
servicio de los ciudadanos. Este proceso de
reforma, impulsado desde el Poder Ejecutivo, se
ha denominado "proceso de modernizacin de la
gestin del Estado".
Este proceso establece su marco de accin en la
Ley de Modernizacin de Gestin del Estado (Ley
N 27658 del 30 de enero del 2002) y su
reglamento (Decreto Supremo 030 - 2002 - PCM
del 3 de mayo del 2002).
La modernizacin promueve un proceso de
reorganizacin integral de todos los sectores y
seala la necesidad de establecer una
organizacin estatal basada en la especializacin y
la claridad de las competencias y las funciones
asignadas, para evitar la duplicacin de funciones
y servicios. En ese sentido, la ley contempla
mecanismos de fusin de direcciones,
dependencias, entidades, organismos pblicos
descentralizados, entre otros, para lograr lo antes
sealado.
La modernizacin de la gestin del Estado
constituye un proceso interno del Poder Ejecutivo
que se enlaza con el proceso de descentralizacin
del Estado. La descentralizacin constituye el
macroproceso que orienta y define las lneas
matrices del proceso de modernizacin, pues ste
sienta las bases de las formas de interaccin y las
relaciones que cada nivel de gobierno debe
desarrollar para establecer un modelo de Estado
descentralizado que permita constituirse en un
factor de promocin de la inversin privada y el
desarrollo sostenible e integral del pas.
CAP III MARCO ORIENTADOR DE LA POLITICA
AGRARIA
Si se acepta el hecho de que el principal problema
del agro peruano es su escasa o nula rentabilidad
y competitividad, y que es necesario enfrentar los
retos y las oportunidades del entorno
internacional, el desarrollo tecnolgico, la
equidad y la descentralizacin, debe considerarse
el comportamiento de la brecha alimentaria
(analizado en el captulo II, tem 3) para
determinar la magnitud de los cambios
tecnolgicos requeridos y elegir la
opcin de inversin ms viable que
permita corregir estructuralmente tal
dficit. se es precisamente uno de
los principales indicadores del nivel
de rentabilidad alcanzado, y si no se interviene
decididamente, dicha brecha se ampliara (tal
como se mostr en la mencionada seccin).
Con las reservas del caso, en cultivos como el
arroz, la papa y el maz amilceo, la brecha
comercial en ellos es fcilmente superable con
incrementos de rendimientos bajos, del 2,6%, el
0,19% y el 19,6%, respectivamente. Ello a su vez
es ms factible dado que los rendimientos base,
con excepcin del arroz, son de por s muy bajos
comparados internacionalmente.
El problema no est por el incremento de la
productividad, sino por el del planeamiento de su
produccin para manejar los precios,
especialmente en el caso del arroz y la papa. En
cuanto al maz amarillo duro, es mucho ms
factible alcanzar rendimientos promedio de 8
tm/ha, que incorporar una extensin similar a la
instalada actualmente. Respecto de la caa de
azcar, es de esperarse que la reactivacin de los
complejos agroindustriales mediante la
ampliacin de su capacidad instalada hara
factible incrementar en un 25% las reas
sembradas de caa, antes que elevar en ms del
30% los rendimientos en campo. En el caso de
cultivos como el trigo y la soya, tratar de
autoabastecernos significara incorporar 912 445
y 471 571 hectreas para la produccin o
incrementar el rendimiento en 1 142% y 49 000%,
respectivamente, lo cual es inviable. Esto
parecera conducir a la conclusin de que se
necesitaran generar divisas por 369 millones de
dlares anuales para satisfacer esa demanda, lo
cual es posible lograr con el incremento de las
agroexportaciones no tradicionales.
Si se estiman las brechas comerciales proyectadas
hacia los aos 2006 y 2015 en escenarios de
crecimiento anual del PBI del 5% variaran de
acuerdo a los siguientes diseos de poltica: a)
con tendencia lineal, (poltica neutra o de "statu
quo" del MINAG), b) con cambio de paquete
tecnolgico a un nivel de rendimiento A (poltica
del MINAG tmida o sin consenso), c) con cambio
de paquete tecnolgico a un nivel de rendimiento
B (poltica del MINAG agresiva o con consenso).
Claramente se observa que si no se hace nada
para cambiar la tendencia actual, en el 2015
tendremos una brecha comercial deficitaria de
ms de 1 000 millones de dlares por las mayores
importaciones de alimentos, lo cual anular
prcticamente las proyecciones de divisas
generadas con las exportaciones de los grandes
proyectos de inversin en el sector hidrocarburos.
En cambio, si adoptamos una poltica agresiva de
cambio tecnolgico con transformacin
productiva y concertada con los productores y
dems agentes que intervienen en el agro,
podramos no slo revertir significativamente
dicha tendencia, sino adems generar divisas
cercanas a las obtenidas por el sector
hidrocarburos.
Y todos estos cambios en los trade-off, con
excepcin del trigo y la soya, son factibles de
resolver para el pas en el perodo de pocos
aos, a diferencia de la incorporacin de
nuevas reas con los grandes proyectos de
irrigacin. Qu se necesita? Cunto nivel de organizacin de los productores para el
capitalizacin se necesitar para cada nivel
tecnolgico? Existe un 20% de agricultores
que estn por encima del nivel competitivo.
Para poder saltar de un nivel tecnolgico a
otro, de manera general se necesita un mayor
nivel de capitalizacin por hectrea. Cabe
indicar que no necesariamente esta
capitalizacin tiene que ser un incremento
cuantitativo financiero. Adems, la
produccin dirigida a mercados
seleccionados, de exportacin, requiere de
cambios tecnolgicos importantes que se
cubren con el mayor valor del producto, a
diferencia de los productos masivos (como en
el caso de los "commodities"), que al
necesitar de mayores recursos financieros y
ventajas comparativas naturales estn
afectados por la tendencia decreciente de sus
precios.
Finalmente, el problema de
los bajos precios en chacra,
como en el caso de
productos importantes
como el arroz y la papa.
Estos son afectados
principalmente por la sobreoferta estacional,
antes que por la falta de proteccin interna frente
a los bajos precios de los llamados "commodities".
En el caso del arroz, por ejemplo, los costos de
importacin de este producto elevados por los
derechos arancelarios, sobretasas y franja de
precios, es el doble del precio en el mercado
interno. Entonces, los factores que inciden en la
cada de precios se explican por la concentracin
de las cosechas en dos o tres meses, la falta de
capacidad fsica y financiera para almacenar, y la
falta de procesos de transformacin simple
basados en la produccin de variedades
seleccionadas (particularmente en el caso de la
papa), para ganar mercados internos y externos
especializados.
La estrategia de desarrollo para el agro
Por lo tanto, la estrategia y poltica agraria
sobre la cual debemos ponernos de acuerdo
los peruanos, para los prximos 15 aos por
lo menos, debe asumir un crecimiento
promedio anual del PBI agropecuario del 5%,
incorporando (1) el cambio tecnolgico como
el elemento central de las inversiones; (2) la
planeamiento de la produccin en los cultivos
crticos (papa, arroz); y (3) la obtencin de las
divisas necesarias para cubrir la demanda de
alimentos que no podemos sustituir con la
mayor oferta de productos no tradicionales de
agroexportacin, de tal manera que se pueda
reducir la brecha alimentaria de manera
competitiva, aplicando polticas que cambien
la estructura de costos y precios, y entregando
a los productores una plataforma de servicios
descentralizada a partir de las Agencias
Agrarias.
Esto obliga a la necesidad de
provocar en los prximos aos, con
una perspectiva de mediano y largo
plazo, un proceso radical de
transformacin productiva
adaptado al proceso de apertura y
proteccin selectiva del agro, que
tome en cuenta el gran proceso de innovacin
tecnolgica en funcin del paradigma de calidad,
no slo del producto, sino de todo el proceso de
produccin, especialmente de bienes
alimentarios, orientados por la demanda de
productos de calidad, particularmente del
segmento de consumidores selectos de los
mercados externos. Pero sin olvidar que este
proceso de transformacin productiva tiene que
enfrentar los retos de elevar la competitividad y la
rentabilidad de la produccin sustitutiva de
importaciones, para cerrar la brecha alimentaria e
incorporar a la pequea agricultura de
subsistencia a los beneficios del desarrollo del
mercado.
La transformacin productiva requiere de la
identificacin de los sectores claves que
generarn el desarrollo en cadena, orientados por
la demanda. No ser posible promover ni
enfrentar este proceso de modernizacin si no se
aceptan de manera participativa y consensuada
entre los agentes pblicos y privados que
intervienen, los objetivos y la estrategia de
mediano y largo plazo por cadenas productivas,
sistemas de produccin, mercados segmentados y
priorizados, tipo de productores, servicios
especializados, zonas productivas (segn valles y
cuencas), instrumentos financieros, recursos
presupuestarios, modalidades de gestin
(pblica, privada, mixta, crculos de calidad). Y
todo ello de acuerdo con plazos claramente
establecidos con un conjunto de compromisos
establecidos en contratos entre los participantes
(pblicos y privados).
Por lo tanto, apuntamos a una estrategia distinta
a tener que elegir entre la alternativa de adoptar
polticas proteccionistas aplicadas por los pases
industrializados o de apertura incondicional. Esto
significa elegir un modelo de desarrollo para el
agro de proteccin y modernizacin, que se
oriente al aprovechamiento del reto de la
apertura al mercado internacional para la
modernizacin de la economa agraria. Ello
implica utilizar instrumentos de proteccin
adecuados con la estrategia de modernizacin, de
tal manera que no se invalide la transformacin
productiva que debe producirse en el agro. De
igual manera, elegir instrumentos de apoyo
adecuados a la poltica de apertura, que a la vez
que promuevan el acceso oportuno y dinmico al
mercado de exportacin, tambin faciliten el
acceso al mercado interno de manera rentable y
competitiva de la produccin nacional con
ventajas de sustituir las importaciones
alimentarias.
La proteccin deber cumplir con el requisito de
estar limitada en el tiempo para impedir la
formacin de distorsiones entre productos,
grupos de productores, regiones y sistemas de
produccin; y de focalizar los instrumentos de
fomento para lograr su eficiencia y garantizar su
permanente seguimiento y evaluacin, con el fin
de medir sus logros e impactos.
Sin embargo, para lograr el adecuado equilibrio
en la aplicacin y el consenso de las polticas
seleccionadas, es necesario considerar un
conjunto de condiciones fundamentales y
criterios orientadores para definir los ejes
centrales de la estrategia.
1. Condiciones fundamentales
a. La tipologa del agricultor. Con el fin de que los
grupos de agricultura tradicional y de subsistencia
estn mejor integrados al mercado, se debern
desarrollar mecanismos de competitividad y
equidad. En este sentido, para generar las
necesarias polticas diferenciadas se debern
considerar las caractersticas de los medianos
propietarios y las empresas agroindustriales que
conducen aproximadamente 45 000 hectreas de
exportacin no tradicional; de los pequeos a
medianos propietarios que conducen 1 milln
200 mil hectreas con los principales cultivos
tradicionales (arroz, papa, maz amarillo, maz
amilceo, algodn, caa de azcar, caf, yuca); de
los pequeos propietarios que conducen 200 mil
hectreas mediante una agricultura tradicional
dirigida al mercado interno (quinua, kiwicha,
sauco, plantas medicinales, etc.); y de los
minifundistas en extrema pobreza que practican
una agricultura de subsistencia en
aproximadamente 1,5 millones de hectreas
ocupadas por comunidades y pequeos
agricultores en tierras marginales de la Costa, la
Sierra y la Selva.
b. El rol promotor y subsidiario del Estado.
Reconocer que el Estado interviene cuando
existen fallas en el mercado. Se definirn
alcances y formas en que el Estado interviene
para corregir las fallas del mercado, as como
las reas y las oportunidades en que deja que
el privado intervenga.
El modelo econmico se
encuentra asociado a una
estrategia de desarrollo de
apertura al mercado
internacional con proteccin selectiva,
principalmente a la produccin agraria y
agroindustrial, basado en el modelo de economa
social de mercado. Esto significa un rol primordial
del mercado regulado por el Estado en la
asignacin de recursos (con gran participacin de
los empresarios privados en la provisin de bienes
y servicios), y un rol subsidiario del Estado para
corregir las distorsiones y la ausencia de mercados
mediante dos intervenciones: una de la actividad
empresarial temporal del Estado cuando el bien
comn exige un bien o servicio que el sector
privado, por alguna razn, no est en capacidad
de atender; y otra, con acciones de promocin y
fomento econmico para el desarrollo de
mercados.
c. La heterogeneidad agraria. Considerar la
diferenciacin geogrfica, econmica y cultural
existente en el agro. Adems de los diversos tipos
de productores y de unidades productivas, se
desarrolla una agricultura en una diversidad de
ecosistemas, climas, especies animales y
vegetales sobre una superficie de 128,5 millones
de hectreas, distribuidas en 11% de Costa, 30%
de Sierra y 59% de Selva, y en 84 zonas de vida.
d. Los recursos naturales. Aceptar la importancia
del desarrollo sostenible en el manejo de los
recursos naturales, reconocindolos como activos
con una gran valor para todos los peruanos y que
pueden jugar un rol muy importante en el diseo
de una estrategia de desarrollo rural, para que su
manejo genere una equidad intergeneracional.
Los bosque peruanos, que son los segundos en
extensin en Amrica Latina, destacan por
albergar el 11% de las especies de fauna silvestre
y 8% de la flora del mundo. Como recurso
gentico, en flora se poseen 25 mil especies (10%
del total mundial); en plantas domesticadas, 128
especies (algunas de importancia mundial como
la papa, el tomate, el camote, el maz, la papaya,
la palta); y en plantas nativas, cerca de 4 400
especies de uso conocido (destacan las de
propiedades alimenticias, medicinales,
ornamentales, condimenticias, tintreas,
ginecolgicas, aromticas y cosmticas). Adems,
se poseen formas domesticadas de animales con
sus especies silvestres, como la llama, la alpaca, el
cuy y el pato criollo.
2. Criterios orientadores
Los ejes centrales son los siguientes:
a. Capitalizar el agro. Considerando como
aspectos crticos la inexistencia de un mercado de
tierras y la debilidad de la innovacin tecnolgica,
por la ausencia de un Sistema de Investigacin y
Extensin Agraria tanto pblica como privada.
b. Desarrollo de negocios agrarios articulados a
cadenas productivas. Considerando como aspecto
crtico que la agricultura no es un gran generador
de empleo, por la baja productividad de la mano
de obra, a pesar de absorber al 30% de la PEA
total y representar el 70% de la PEA rural. Se debe
buscar detener el crculo de baja productividad,
bajos ingresos y pobreza rural, con una estrategia
de agro negocios vinculada a cadenas
productivas, para dotar de un mayor valor
agregado a la produccin y un compromiso
empresarial en la distribucin de utilidades.
c. Seguridad alimentaria. Porque interesa el
bienestar de las personas. La produccin interna
de alimentos debe ser lo suficientemente estable
y equilibrada como para garantizar la
disponibilidad de alimentos, o tener el suficiente
poder de compra con sus exportaciones
agropecuarias sin generar dficit insalvables en la
balanza comercial.
d. Desarrollo rural. Se debe asumir un rol de
liderazgo en el desarrollo rural, para convocar y
promover la intervencin organizada de las
diferentes entidades multisectoriales. El
predominio de la actividad agraria en el mbito
rural justifica dicho liderazgo. Adems, se debe
dejar de considerar al espacio rural slo como un
mbito de pobreza. En l se identifican las
oportunidades productivas, las posibilidades de
planeamiento y gestin de la produccin
organizada.
CAP IV OBJETIVOS DE LA POLTICA AGRARIA
Todos los peruanos deberamos compartir una
sola visin sobre cmo quisiramos que sea el
agro en el futuro, para que las prximas
generaciones lo puedan apreciar como el
esfuerzo de toda una sociedad que supo
ponerse de acuerdo para que ello sucediera.
Desearamos encontrar en ese
futuro, ojal no muy lejano,
productores agrarios organizados e
integrados, competitivos, rentables y
sostenibles econmica, social y
ambientalmente, en un entorno
democrtico y de igualdad de oportunidades.
Para alcanzar esa visin, la misin de las instituciones
pblicas y privadas es la de promover el desarrollo de
los productores agrarios organizados en el marco de la
cuenca como unidad de gestin de los recursos
naturales, para lograr una agricultura competitiva y
sostenible.
Nuestros esfuerzos deberan concentrarse entonces
en lograr durante los siguientes 15 aos el objetivo
general de elevar la rentabilidad y la competitividad
del sector agrario, dinamizar el empleo y reducir la
pobreza rural, en el marco del rol subsidiario del
Estado, el uso eficiente de los recursos pblicos y el
manejo sostenible de los recursos naturales y el
ambiente.
Para alcanzar el objetivo general planteado, se
deben considerar tres objetivos estratgicos
que permitan orientar la actividad agraria
sobre la base de la innovacin tecnolgica,
con el fin de ganar competitividad, y buscar el
mayor valor agregado para la produccin de
agroexportacin y la suficiente proteccin
para enfrentar la sustitucin de alimentos
importados afectados por la tendencia
decreciente de precios de los "commodities".
Todo esto en un marco de equidad y
sostenibilidad.
1. Lograr la rentabilidad y la
competitividad del agro, con bajos
costos de produccin, productos de
calidad, mercados agrarios
fortalecidos y desarrollados y
organizaciones agrarias modernas y
eficientes.
2. Contribuir a la reduccin de la pobreza y el
mejoramiento de las condiciones de vida en las reas
rurales, incorporando a los pequeos agricultores de
la agricultura tradicional y de autosubsistencia al
mercado.
3. Contribuir al aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales, para proteger el ambiente,
convertirlo en un activo importante de la poblacin
rural y generar las condiciones para el desarrollo
econmico y social.
CAP V POLITICA MACROECONOMICA PARA EL
AGRO
Para su desarrollo, el sector
agropecuario requiere por
un lado de un contexto
macroeconmico y global
estable, as como de
incentivos, para ganar
competitividad con un tipo de cambio y un
sistema tributario favorable para sus
agroexportaciones y el mercado interno; y por
otro lado, de una estructura arancelaria que
incorpore mecanismos de estabilizacin de
precios para proteger la produccin destinada al
mercado interno, especialmente de aquella con
viabilidad de sustituir las importaciones mediante
incremento de productividad basada en la
incorporacin de tecnologa.
1. Correccin de las distorsiones de precios
Una de las polticas prioritarias es la de defender
la produccin nacional de las distorsiones
provenientes principalmente de los pases
desarrollados, previo anlisis del impacto
generado por estas distorsiones, y dentro del
contexto de los acuerdos y los compromisos
suscritos y ratificados por el Per. En este campo,
las correcciones de las distorsiones tienen que
contemplar no slo el impacto en la actividad
materia de anlisis, sino en toda la cadena
productiva, as como tambin la competitividad
con pases con los que tenemos acuerdos de libre
comercio ("con estos criterios corregiremos
distorsiones, pero sin crear otras").
Lineamientos:
Proponer polticas macroeconmicas (poltica
financiera y cambiaria) que promuevan la
competitividad del sector agrario.
Combatir las barreras paraarancelarias y las que
distorsionan el mercado internacional, en defensa
de los intereses del pas.
Disminuir costos de transporte a travs del
desarrollo de la infraestructura de transporte.
Promover la formacin de alianzas estratgicas
o joint ventures con empresas externas, para
facilitar la colocacin de productos en esos
mercados.
Instrumentos prioritarios:
 Aplicacin y perfeccionamiento de la franja de
precios a productos considerados sensibles y
estratgicos, asociados a la reduccin de la
brecha alimentaria.
2. Establecimiento de un sistema tributario para
el agro
Teniendo en cuenta que buena parte del
desarrollo del pas depende del agro, las normas
tributarias generales y la incidencia tributaria
deben contemplar un tratamiento especial. Estas
normas deben ser lo menos distorsionante
posibles pero, a la vez, promotoras de su
desarrollo. En el caso del agro, se debe fortalecer
el criterio de normas tributarias simples,
adecuadas a su ciclo productivo y uniformes para
evitar distorsiones que fomenten la informalidad,
una mala asignacin de recursos o situaciones
que discriminen marcadamente a los
productores.
Lineamientos:
Disear un sistema tributario simplificado para
el sector agrario que promueva la produccin y la
competitividad, orientado a la eliminacin de las
distorsiones de mercado y la formalizacin de los
productores.
Instrumentos prioritarios:
Promocin de la inversin privada mediante la
aplicacin de la depreciacin acelerada y
devolucin anticipada del IGV.
Reduccin de la tasa de IGV que beneficie
exclusivamente al productor agrario y promueva
el desarrollo agropecuario en el primer eslabn
de la cadena.
Eliminacin de beneficios tributarios que
discriminen al productor agropecuario segn su
nivel de ventas.
3. Reduccin de aranceles para insumos y bienes
de capital
Propiciar la reduccin de aranceles para insumos
y bienes de capital, con el objeto de contribuir a
la reduccin de costos y a la capitalizacin del
agro. Esto debe continuar concertndose
internamente con el MEF y otros sectores
productivos. A la vez, negociar la posicin ms
conveniente en este campo, en el marco de la
Comunidad Andina. En la actualidad, est claro
que los bienes de capital no producidos en la
subregin deben alcanzar un nivel arancelario
equivalente a cero, y los insumos (en una primera
etapa) el nivel arancelario ms bajo posible.
Lineamientos:
Promover una estructura arancelaria
simplificada, que favorezca la reduccin de costos
para los insumos y bienes de capital destinados a
la actividad agraria.
Instrumentos prioritarios:
Gravar con arancel cero los insumos que tienen
importancia significativa en los costos y
rendimientos de la produccin agrcola y pecuaria
(fertilizantes, pesticidas semillas y embriones,
etc.).
Establecer un arancel mnimo para los bienes de
capital destinados a la produccin agropecuaria
en armona con los acuerdos comerciales
establecidos por el Per.
CAP VI POLITICA SECTORIAL
1. Desarrollo de una plataforma de servicios
agrarios
La intervencin selectiva del Estado para
corregir las fallas del mercado debe sostenerse
en servicios eficientes y de calidad, que
permitan influir directamente en los factores
que afectan los precios, reduciendo la
asimetra de la informacin; y en los costos,
incrementando la demanda por tecnologa.
Dicha plataforma de servicios debe
desarrollarse modernizando su gestin, con el
fin de desarrollar los mercados necesarios
para mejorar la rentabilidad y la
competitividad: mercado de tierras, aguas,
tecnologa, informacin, sanidad y
certificacin agraria.
Para mejorar la rentabilidad y la competitividad del
agro, se debe reforzar la provisin de servicios
pblicos y promocionar el desarrollo de mercados
de servicios privados.que vayan al encuentro del
incremento de la productividad, buen manejo de los
recursos naturales, un manejo gerencial de las
unidades agrcolas y sistemas eficientes de
comercializacin, a disposicin del productor. Este
esfuerzo depende del trabajo conjunto del Sector
Pblico Agrario con otras entidades del Estado y con
los propios productores agropecuarios.
Lineamientos:
 Promover un sistema de generacin de investigacin de amplio impacto
informacin de las social y econmico en la agricultura. Y a travs del
principales variables que Proyecto INCAGRO, investigacin adaptativa,
tienen incidencia en el extensin y capacitacin a travs de la activa
agronegocio en el tiempo participacin del sector privado con fondos
oportuno para que los concursables.
agentes tomen las
decisiones apropiadas. Fortalecer la Red Nacional de Informacin
Agraria aplicando mtodos adecuados que
permitan mejorar los sistemas de acopio y
Constituir un sistema nacional de innovacin y procesamiento de datos, para obtener
transferencia tecnolgica agraria que promueva la informacin de calidad oportunamente.
intervencin de la iniciativa privada, en una
alianza estratgica que asuma los retos de la Desarrollar un Sistema de Informacin Agraria -
investigacin bsica, aplicada o adaptativa, SIAG eficaz para la difusin de resultados a los
orientada a revertir la brecha alimentaria, agentes econmicos involucrados, til para la
coherente con la demanda y las potencialidades toma de decisiones relacionadas con la
del mercado, de amplio impacto social y produccin y la comercializacin, as como para el
econmico en la agricultura. seguimiento de las polticas pblicas.

Generar modalidades de inversin y Establecer alianzas estratgicas con el sector

financiamiento en ciencia y tecnologa, con
prioridad en la investigacin de los productos de
importancia econmica para el mercado interno y
externo.
Fortalecer el desarrollo de servicios
tecnolgicos, y la formacin de agentes
especializados.
Prevenir, controlar y erradicar plagas y
enfermedades que afectan a la economa
nacional, y custodiar el adecuado uso de
productos fito y zoosanitarios.
Proveer, en forma continua y oportuna, servicios
de calidad que enfrenten los efectos de plagas y
enfermedades en cultivos y crianzas.
Otorgar la seguridad jurdica de la propiedad de
la tierra y crear las condiciones necesarias para el
desarrollo de un mercado de tierras.
Mejorar el manejo del agua promoviendo la
inversin en tecnologas de riego modernas, con
la adecuada operacin y mantenimiento de la
infraestructura mayor de riego existente.
Concertar acciones para la solucin de los
conflictos agrarios.
Instrumentos prioritarios:
Fortalecer el Sistema de Investigacin
Agropecuaria potenciando el rol del Instituto
Nacional de Investigacin Agraria en la
privado para la generacin y la difusin de
informacin.
Fortalecer el servicio de sanidad agraria -
SENASA.
Controlar y fiscalizar el uso de insumos
agropecuarios para as garantizar su efectividad e
inocuidad en el ambiente y la salud humana.
Ejecutar acciones de prevencin, control y
erradicacin de plagas y enfermedades que por
su peligrosidad o magnitud puedan perjudicar el
bienestar social y la economa nacional.
Fortalecer el Programa de Titulacin de Tierras -
PETT para regularizar la situacin actual de los
propietarios rurales, con el fin de fortalecer el
marco legal que permita garantizar la propiedad
de la tierra.
Facilitar la inscripcin de predios a travs de la
elaboracin de los expedientes registrables
destinados a la elaboracin de los expedientes
legales de cada solicitud de titulacin.
Contribuir al desarrollo del mercado de tierras
permitiendo a las comunidades y las cooperativas
escoger libremente el modelo de propiedad, y
organizando catastros y registros.
2. Marco Orientador para la planificacin de cultivos
 El MINAG aprecia que en la planificacinCrear un marco
de cultivos legalelementos
existen para la promocin
de y el
carcter mandatario y otros de carcter desarrollo de la infraestructura
orientador. En el aspectocomercial de
mandatario, estn el buen uso y la distribucin adecuada de los recursos perecibles.
productos agrcolas
naturales y los temas sanitarios; mientras en el aspecto orientador estn los
Promover la cooperacin y la asistencia tcnica
temas de mercados, sus perspectivas y alternativas de cultivos.
para la formacin de centros de acopio y
almacenes rurales.
En esa perspectiva, el MINAG cumple un rol
fundamental en la provisin de informacin Mejorar la calidad estandarizando la
confiable y eficaz para la toma de decisiones clasificacin y los envases de los productos
referidas a la oferta agrcola. La elaboracin de un orientados al mercado interno y externo, y
marco orientador es una tarea permanente para procurando su riguroso control para los mercados
el consenso con los agricultores y el externos.
ordenamiento de la produccin agraria para
evitar las sobreproducciones estacionales Modernizar la Infraestructura Comercial
Mayorista promoviendo la constitucin de un
3. Promocin de una red Sistema Nacional de Mercados Mayoristas de
nacional de mercados Alimentos a travs de las municipalidades y el
mayoristas impulso de la inversin privada, mediante un
Para mejorar el sistema de adecuado un marco legal.
comercializacin y la mejor Instrumentos prioritarios:
formacin de precios, se requiere el desarrollo de Aprobacin y aplicacin de una Ley de
un sistema de mercados mayoristas. En este Mercados Mayoristas.
punto, estamos muy rezagados. La ubicacin y los
planes de desarrollo del Mercado Mayorista de Coordinacin permanente con otros sectores
Lima se remontan a mediados de la dcada de 70, para el mejoramiento de la infraestructura vial,
y la situacin es peor en el mbito regional. caminos y almacenes rurales, fuentes energticas,
Existen altos costos en la cadena de valor de los agua potable, desage, cmaras de fro etc,
productos agropecuarios, y con ello para el promoviendo la inversin privada en
ingreso de los productores. coordinacin con las autoridades pertinentes.

Es imprescindible disminuir las prdidas en el Participacin, con auspicio del Estado, de

proceso de comercializacin para garantizar la
disminucin de los altos costos en la produccin
agropecuaria, as como los estndares de calidad
y oportunidad en la colocacin de la produccin,
principalmente en los mercados externos. Se
trata de superar las significativas prdidas post
cosecha y el deterioro de los productos por
carencias en su manipulacin y deficientes
condiciones para su transporte; la ausencia de
normas acordes para la clasificacin de los
productos y la estandarizacin de los envases; el
mal estado de parte de la infraestructura vial, y el
bajo desarrollo en sierra y selva que elevan los
costos y no permiten una adecuada articulacin
de los productores con el mercado; y la falta de
modernos mercados mayoristas para la
comercializacin de productos agropecuarios
perecibles.
Lineamientos:
empresarios y agricultores organizados en
eventos de promocin como ferias, ruedas de
negocios, misiones comerciales, con el propsito
de consolidacin y diversificacin de mercados.
Perfeccionamiento e impulso de la Bolsa de
Productos como mecanismo de comercializacin
institucional.
Intensificacin de la agricultura por contrato a
travs de acuerdos en la comercializacin a lo
largo de las cadenas productivas en los
principales cultivos agrcolas, para generar un
marco legal adecuado.
4. Apoyo en la constitucin
de organizacin de
productores
El desarrollo generalizado de
organizaciones de productores va al encuentro de
alcanzar economas de escala en sus procesos de
produccin, manejo de fincas y comercializacin.
Esto tambin permitir el fortalecimiento de su
capacidad de negociacin para obtener mejores
precios, tanto en sus insumos como en sus
productos. Adems de facilitar el pago por
certificaciones de calidad orgnica o amigable con
la biodiversidad de la produccin. El
establecimiento de las cadenas productivas es
uno de los instrumentos para lograr el
fortalecimiento y organizacin de los productores.
El MINAG continuar brindando asistencia tcnica
y capacitacin para el fortalecimiento de las
organizaciones de agricultores y la consolidacin
de las cadenas agroproductivas.
Lineamientos:
Promover la creacin de organizaciones de
productores en cadenas productivas para los
cultivos de agroexportacin y del mercado
interno priorizados, con el fin de alcanzar el 5%
de crecimiento promedio anual del PBI
Agropecuario y cerrar la brecha alimentaria.
Promover el establecimiento de mecanismos de
coordinacin e integracin de los agentes
econmicos en las cadenas productivas agrarias
para la celebracin de contratos y acuerdos que
conlleven a la solucin concertada de sus
problemas y mejoren sus utilidades econmicas.
Mejorar la capacidad de gestin institucional de
los productores para la toma de decisiones y la
obtencin de los servicios necesarios que
demanda su actividad productiva.
Promover el dilogo y la concertacin
permanente con las organizaciones y las
instituciones agrarias representativas.
Instrumentos prioritarios:
Organizacin de pequeos productores,
principalmente para abaratar los costos de
adquisicin de insumos y servicios, as como para
contar con una oferta suficiente y de calidad.
Establecimiento de mesas de concertacin entre
los diferentes agentes que conforman las cadenas
productivas seleccionadas.
Capacitacin, con intervencin del sector
privado, en el manejo de instrumentos de gestin
a los productores agrarios organizados en
cadenas productivas para mejorar su capacidad
de negociacin.
Elaboracin de los Planes de Cultivo y Riego, con
participacin de los productores agrarios
organizados en cadenas productivas y Juntas de
Usuarios.
Elaboracin de Planes de Prevencin,
Emergencia y Rehabilitacin para enfrentar la
presencia de fenmenos naturales adversos, con
participacin de los productores organizados en
cadenas productivas, Juntas de Usuarios y
Comits de Regantes, para disminuir los riesgos
en la actividad agraria.
5. Desarrollo de la
agroexportacin y mayores
oportunidades de acceso a
los mercados externos
El crecimiento y la
diversificacin de la oferta agroexportable
permitir una ampliacin de los mercados
agrarios, no nicamente en forma directa para las
actividades involucradas, sino tambin del
mercado domstico. Un incremento dinmico de
las exportaciones, a la vez de incrementar el
empleo y el ingreso del trabajador del campo,
ampla las posibilidades para mejorar la
rentabilidad de las producciones que se dedican a
abastecer el mercado interno. Mayores
exportaciones significan mayores cantidades de
hectreas dedicadas al mercado internacional,
con espacio para las producciones y regiones ms
rezagadas para abastecer el mercado interno en
mayores cantidades y mejores precios.
El acceso a los mercados externos es un aspecto
de importancia de la poltica agraria, en la
perspectiva de aprovechar las oportunidades
demandantes de productos de calidad y
selectivos, lo que a la vez permitir (en los
primeros cinco aos) incrementar la participacin
de las exportaciones agrcolas no tradicionales en
el valor total de las exportaciones, para cerrar la
brecha alimentaria en el 2006.
Lineamientos:
Promover, con la participacin asociada del
Estado y el sector privado, la bsqueda de nuevos
mercados de exportacin.
Intensificar las acciones de certificacin
sanitaria y de calidad de la produccin.
Combatir los efectos de plagas y enfermedades
en cultivos de importancia econmica para
asegurar la apertura de los mercados de
exportacin.
Desarrollar una poltica externa en materia
comercial en torno a la captacin de mercados
objetivo, para impulsar la capacidad de gestin
comercial.
Incrementar en cinco aos de 40 000 a 160 000
hectreas los cultivos de exportacin no
tradicional, como esprragos, mango, uvas de
mesa, paltos, ctricos, alcachofa, frijol castilla y
hortalizas.
Intensificar las relaciones de cooperacin e
integracin con nuestros principales socios
externos (EE.UU., UE, Asia, CAN), y
fortalecer la bsqueda de acuerdos con socios
potenciales.
Instrumentos prioritarios
Ampliacin del programa
de desarrollo de la Sanidad
Agropecuaria, para reforzar
las acciones en el control de la mosca de la fruta.
Funcionamiento intensivo de la Comisin
Nacional Permanente de Productos Agrcolas y
Agroindustriales de Exportacin.
Lograr acuerdos comerciales en los diferentes
foros de integracin econmica, as como en
acuerdos bilaterales que permita sacar ventajas
para la produccin agroexportadora no
tradicional.
Fortalecer los equipos de negociacin comercial
y la posicin del sector agricultura en las
negociaciones internacionales para alcanzar una
mejor posicin comercial, procurando la
eliminacin de medidas que distorsionan los
mercados internacionales y utilizando las
prerrogativas de que gozan los pases menos
desarrollados.
6. Apoyo a la tecnificacin del
agro para elevar la rentabilidad
y la competitividad de
productos ejes de sistemas
productivos
La tecnificacin del agro est asociada al
desarrollo de la plataforma de servicios antes
mencionada. A ello, hay que adicionar el tema de
la investigacin y la transferencia tecnolgica en
su sentido ms amplio, con una visin no slo de
corto plazo, sino de mediano y largo plazo. Esto
permitir el fortalecimiento continuo de la
tecnificacin del agro acorde con las necesidades
domsticas y de exportacin, contribuyendo a la
competitividad del agro en el escenario
continental y mundial.
En especial, se crearn programas de apoyo
directo del Estado que promuevan la inversin en
tecnificacin del riego, tanto en la distribucin
como en la aplicacin, as como en las tcnicas de
goteo, aspersin y gravedad. Ello permitir
mejorar sensiblemente el uso del agua y el
incremento de la frontera agrcola. Estos
programas constituirn alternativas de proyectos
a las enormes y costosas irrigaciones ejecutadas
en dcadas anteriores.
Esta poltica se dirige a cerrar la brecha
alimentaria sobre la base de la innovacin
tecnolgica, la organizacin de la produccin y la
asociacin de los productores en cadenas
productivas. Se debe priorizar la intervencin en
siete cultivos de importancia, ejes de sistemas
productivos, que representan el 70% de la
produccin nacional y abarcan 1 200 000
hectreas, tales como arroz, algodn, azcar, maz
amarillo duro, maz amilceo, papa y caf, as
como de la produccin de leche y carne.
Lineamientos:
Elevar de manera paulatina y sostenida la
rentabilidad de los productos seleccionados,
reduciendo sus costos y garantizando su calidad.
Elevar el rea cultivada de pastos de 400 000 a
600 000 hectreas en un perodo de cinco aos,
para obtener una ganadera competitiva y
articulada a cadenas productivas en la sierra y la
selva.
Incrementar la productividad del maz amarillo
duro en 145% y del maz amilceo en 18% en el
perodo de 15 aos, mediante la innovacin
tecnolgica en la cadena productiva.
Planificar la produccin de cultivos crticos
por variacin de precios debido a sobreoferta
estacional o variaciones del mercado
internacional de "commodities" (arroz, papa,
caf).
Instrumentos prioritarios:
Suscribir acuerdos de
promocin de la
inversin extranjera que
permitan captar tecnologas competitivas. Ello
deber ser facilitado por una adecuada difusin
de los tipos de suelos y climas del pas propicios
para cultivos y crianzas.
Otorgar incentivos para el desarrollo y la
reactivacin de la agroindustria.
Suscribir contratos de innovacin tecnolgica en
las cadenas productivas, con una mayor
participacin del sector privado en la
investigacin, a travs de incentivos y normas
claras y estrictas que permitan el retorno de los
beneficios comerciales de los resultados que
obtengan.
Servicio de informacin agraria eficiente y
oportuno sobre precios y mercados orientados al
productor, especialmente de productos crticos,
con la finalidad de planificar y ordenar su
produccin.
Para el desarrollo ganadero, mejoramiento del
rendimiento de las pasturas en la sierra peruana,
as como el mejoramiento gentico del ganado,
mediante el fortalecimiento de las organizaciones
de productores y la promocin del
establecimiento de mesas de concertacin de
Desarrollo Ganadero, integradas por el sector
pblico y privado.
7. Ampliar y mejorar los
servicios financieros
El pas ha dado un gran paso
con el inicio de operaciones
de Agrobanco, por ms que pueda ser
considerado modesto en trminos de su capital
inicial, lo cual obviamente limita su cobertura.
Como todos saben, esto es resultado de la
situacin econmica y financiera del pas. Sin
embargo, un elemento central para ampliar y
mejorar los servicios financieros ser aumentar el
capital del banco en los prximos aos, en una
adecuada mezcla entre el sector privado y
pblico. Sin embargo, la ampliacin y la mejora de
los servicios financieros para el agro no acaba en
Agrobanco. Tambin se debe promover y
fortalecer la participacin de la banca privada, las
cajas rurales u otras modalidades de colocacin
de recursos.
Lineamientos:
Mejorar la eficiencia, la cobertura y las
condiciones de crdito, y ampliar los servicios de
las instituciones financieras rurales con una
mayor participacin del sector privado.
Promover una mayor participacin del sistema
bancario formal, especialmente las cajas rurales y
municipales.
Reducir los costos financieros a travs de la
disminucin del costo de las lneas de crdito de
segundo piso para las Instituciones Financieras
dedicadas al sector; y la adecuacin de las
normas sobre provisiones de cartera agrcola,
considerando las caractersticas del sector.
Mejorar la gestin de las IFIs a travs de la
capacitacin y la asesora.
Instrumentos prioritarios:
Fortalecimiento del Banco Agropecuario en
busca de una mayor participacin del sector
privado.
Reducir los costos operativos promoviendo
economas de escala a travs de la organizacin
de los productores, el incremento de las lneas
administradas por COFIDE para fortalecimiento
patrimonial y la promocin de la capitalizacin de
la utilidad de las cajas rurales, de tal manera que
puedan ampliar su capacidad de colocacin.
Reducir los costos del riesgo climtico a travs
del establecimiento del seguro agrario.
Crear una central de riesgo que permita tener
una base de datos sobre la historia crediticia de
los crditos otorgados por el Estado, y ser
estrictos en las exigencias de pago de todas las
deudas agrarias.
Reducir los costos de transaccin mediante la
constitucin de garantas y contratos, el
establecimiento de formatos simplificados como
los que actualmente usa COFOPRI, la
centralizacin de la informacin registral para
garanta, y el diseo de normas que permitan
hacer uso de garantas con mecanismos de
ejecucin extrajudiciales, como los warrants.
8. Mejorar la normatividad
vigente y la seguridad jurdica
Todos sabemos que sin seguridad
jurdica ninguna actividad
econmica puede desarrollarse ni
atraer nuevas inversiones. En el
campo, esto es fundamental,
bsicamente en los temas de regularizacin y
titulacin de tierras agropecuarias, a la cual el
MINAG viene otorgando especial atencin. Sin
embargo, el propio desorden jurdico que ha
existido desde dcadas atrs ha ocasionado
diversos tropiezos que se han identificado y estn
en proceso de solucin.
Adicionalmente, el MINAG viene trabajando en la
mejora del marco normativo vigente para el
sector agropecuario, el cual est encaminado a un
mejor uso y explotacin de los recursos naturales
(Ley de Concesiones Forestales, Ley de Aguas y
Ley de Tierras), as como a generar un ambiente
propicio para el desarrollo de la inversin privada.
9. Promocin de la inversin privada
Buena parte de las medidas que se adelantan en
los puntos anteriores es bsica para la promocin
de la inversin privada en el agro. Se distinguen
las medidas para mejorar la rentabilidad y la
competitividad del agro, la seguridad jurdica, el
acceso al uso de economas de escala y las
normas tributarias promotoras de la inversin
privada. A ello se agregan la promocin de un
banco de inversin privada, su difusin a los
inversionistas y el desarrollo de ferias y salones
de inversin privada. El MINAG coordina con las
oficinas y los ministerios vinculados a estos
temas, como ADEX, PROINVERSION, PROMPEX y
Relaciones Exteriores.
10. Plan nacional de prevencin para disminuir
los riesgos en la actividad agraria
La agricultura en el Per es una actividad
productiva que se practica bajo condiciones
de alto riesgo y vulnerabilidad climtica, que
en muchos casos pueden ser previstas y
mitigadas. El fenmeno natural con mayor
impacto socioeconmico sobre el sector
agrario es el Fenmeno El Nio, el cual
produce amenazas recurrentes de diferente
naturaleza, como son el exceso o el dficit de
precipitacin, as como el incremento o la
reduccin de la temperatura, lo cual
desencadena inundaciones, sequas,
deslizamientos, alteraciones en el ciclo
vegetativo de los cultivos, plagas y
enfermedades, entre otros.
El costo de las afectaciones por
daos en infraestructura,
cosechas, ganado, entre otros,
se convierte en una limitante al
desarrollo del sector agrario, por un creciente
deterioro de las condiciones de vida locales,
regionales y nacional.
Se ha incorporado la prevencin de desastres en
la planificacin del desarrollo agrario y la
participacin comunitaria como un medio para
prevenir, aminorar o mitigar los fenmenos
naturales que cada vez son ms recurrentes y
cclicos. Ello se desarrolla en coordinacin directa
con mesas de trabajo, en las regiones y las
instituciones del sector pblico y privado. Los
planes de prevencin incluyen las acciones en las
zonas de la sierra atacadas por los efectos
climticos y de temperatura (friaje y heladas).
Lineamientos:
Institucionalizar la cultura de prevencin en los
procesos de planeamiento del desarrollo.
Dirigir la Cooperacin Tcnica y Financiera
nacional e internacional, en las acciones de
fortalecimiento institucional para la
institucionalizacin de la prevencin en los
procesos de planeamiento para la prevencin y
mitigacin de desastres, de acuerdo con los
Planes de Contingencia y Desarrollo Integral para
la Rehabilitacin.
Priorizar la disminucin de la vulnerabilidad de
las cuencas hidrogrficas, aumentando la
cobertura vegetal, mejorando los procesos de
intervencin con prcticas agrcolas adecuadas,
entre otros por su repercusin eslabonada en la
agricultura, salud, agua potable, electricidad,
asentamientos humanos, educacin transporte,
etc.
Impulsar el establecimiento de redes de
conocimiento y trabajo coordinado para lograr
semillas de cultivos de corto perodo de
maduracin o resistentes a la abundancia de
agua, sequas y heladas.
Concertar con los diferentes actores pblicos y
privados para disminuir la vulnerabilidad de la
infraestructura fsica de riego y drenaje y otras del
sector agrcola, para la supervisin y
mantenimiento adecuados en la construccin y la
operacin.
Orientar el ordenamiento territorial apropiado
de reas agrcolas, sistemas de riego, etc para
disminuir vulnerabilidades asociadas a las
explotaciones, los cultivos y las crianzas frente a
riesgos de desastres y cambios climticos como El
Nio, y para lograr capacidad de respuesta para
adecuarse a los cambios.
Institucionalizar la gestin de riesgos, como
estrategia clave en la prevencin y la mitigacin
de desastres.
Fortalecer la capacidad de las organizaciones de
usuarios para gestionar adecuadamente sus
sistemas de riego.
Consolidar sobre la base de Acuerdos
Internacionales acciones de prevencin eficaz y
lucha progresiva contra las plagas y las
enfermedades de plantas y animales,
especialmente las de carcter transfronterizo,
como la peste bovina, la garrapata del ganado
vacuno, la fiebre aftosa y la langosta del desierto,
all donde sus brotes puedan causar graves
situaciones de escasez de alimentos,
desestabilizar los mercados y provocar la
adopcin de medidas restrictivas comerciales.
Coordinar y participar interinstitucionalmente
con el Sistema de Defensa Civil para organizar y
canalizar la ayuda a damnificados a travs de los
Centros de Operaciones de Emergencia-COE en el
mbito regional, provincial y distrital.
Fortalecer la capacidad de proteccin del
ambiente y la cuenca como unidad de gestin del
planeamiento de la actividad agraria, en el marco
del desarrollo agrario sustentable.
Instrumentos prioritarios:
Elaborar un plan de prevencin y mitigacin de
riesgos de desastres en el sector agrario con la
participacin de los principales actores.
Coordinar con las instituciones involucradas en
el conocimiento meteorolgico, climtico y los
pronsticos para el establecimiento de un sistema
de informacin oportuno que permita establecer
la creacin y la aplicacin de informacin sobre
pronsticos climticos para la vigilancia y la alerta
en casos de sequa, inundacin, otras catstrofes
naturales, plagas y enfermedades.
Identificar permanentemente las
vulnerabilidades de los cursos de agua y de los
sitios de almacenamiento de aguas subterrneas
para garantizar la evacuacin controlada de las
aguas en los valles, ante la presencia de grandes
flujos.
Establecer alianzas estratgicas con
Universidades y Centros de Investigacin con la
finalidad de realizar estudios de sistematizacin
sobre zonas y tipos de riesgos para la agricultura
asociados con las amenazas fsicas de la
agricultura: desbordamiento de ros,
inundaciones de zonas planas, socavacin de
cauces de ros, arrastre y depsito de sedimentos,
heladas y tropicalizacin del clima.
Establecer sistemas de control para plagas y
enfermedades asociadas a la mayora de los
cultivos y cras, proliferacin de roedores y la
destruccin de los frutos del maz, entre otros, lo
cual requiere de planteamientos integrados e
informacin para el anlisis.
Impulsar el seguimiento y la evaluacin del
campo con la finalidad de comparar y medir
resultados como efecto de las innovaciones
tcnolgicas de riego: tiempos y volmenes de
agua aplicados, erosin del suelo, mano de obra
utilizada, rendimientos y calidad de los productos,
etc.
Impulsar el desarrollo de estudios
sistematizados y de investigacin para el
conocimiento de la variabilidad climtica normal
en el pas, que origine pronsticos de las
anomalas y creacin de microclimas especiales
en algunas zonas del territorio nacional que
permita el aprovechamiento de oportunidades
del Fenmeno de El Nio.
Preparar y mantener datos informativos y
mapas del grado de vulnerabilidad a las
emergencias, utilizando en mayor medida los
datos y los sistemas de informacin disponibles,
con el fin de evitar la duplicacin de esfuerzos.
Elaborar y ejecutar, a travs de las Direcciones
Regionales Agrarias, Planes de Contingencia, con
el fin de atender las emergencias de acuerdo con
los tipos de eventos adversos: inundaciones,
sequas, heladas, granizadas, sismos.
11. Promover la conservacin del ambiente y el
aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales
La conservacin del ambiente y el
aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales es uno de los tres objetivos centrales
estratgicos en el diseo de polticas del MINAG.
Inclusive se es autoridad ambiental en el mbito
rural, a travs del INRENA.
El aprovechamiento de los recursos naturales
debe hacerse de manera sostenible, tanto
ambiental como econmica y socialmente. Se
debe buscar que el ambiente se convierta en un
activo de alto valor para las poblaciones agrcolas
y rurales, de tal forma que sus beneficios puedan
ser entregados de una generacin a otra. En un
pas megadiverso como el nuestro, la
administracin de los recursos naturales debe
manejarse desde las cuencas, e incluso las
microcuencas. Dichos espacios deben convertirse
en las unidades mnimas de planeamiento de los
diversos agentes pblicos y privados en su
mbito, para el aprovechamiento sostenible de
sus recursos.
Lineamientos:
Generar un marco regulador adecuado para
mejorar el manejo y el aprovechamiento
sostenible de los recursos forestales maderables y
no maderables y de fauna silvestre, y destinar los
recursos eficientemente para la conservacin de
fauna y flora silvestres en reas naturales
protegidas.
Priorizar las inversiones pblicas que tengan el
mayor efecto multiplicador en la adopcin de
tecnologas "limpias" en el sector agropecuario y
forestal, evitando entorpecer la iniciativa privada
y dando incentivos para los que la adoptan.
Generar incentivos a las actividades y los
proyectos en el mbito rural que permitan
obtener impactos positivos en el ambiente.
Promover el ordenamiento territorial mediante
el manejo integrado de cuencas y la recuperacin
de ambientes degradados.
Promover la utilizacin de insumos para la
produccin agraria cuya composicin incluya
elementos orgnicos, para posibilitar el mejor
aprovechamiento de los recursos naturales.
Promover el desarrollo de mdulos de
conservacin de camlidos silvestres, con la
participacin de las Comunidades Campesinas.
Promover la reduccin de los efectos
ambientales negativos en la ejecucin de las
actividades y los proyectos en el mbito rural.
Mejorar el manejo y el aprovechamiento
sostenible de los recursos agua y suelo, y
asegurar su conservacin.
Promover el ordenamiento territorial mediante
el manejo integrado de cuencas y la recuperacin
de ambientes degradados.
Promover el uso eficiente del agua de riego, as
como su conservacin y preservacin, para evitar
el deterioro y la prdida de suelos por
salinizacin.
Promover la aplicacin de instrumentos de
gestin ambiental, dando prioridad a las acciones
de prevencin para situaciones de peligro o de
incertidumbre.
Fomentar y auspiciar estudios y trabajos de
investigacin en universidades y colegios sobre
temas vinculados con la conservacin del
ambiente y el buen aprovechamiento de los
recursos naturales en todo el pas. As mismo,
difundir la informacin desde el sector
agropecuario y forestal a todos los interesados,
priorizando necesidades de investigacin y
facilitando la informacin en todo el pas para
evitar la duplicacin de esfuerzos y el trabajo que
no redunda en propuestas de polticas pblicas o
de acciones comunitarias o empresariales
factibles.
Instrumentos prioritarios:
Aprobar y aplicar una nueva Ley de Aguas y una
nueva Ley Forestal.
Aprobar y aplicar un Reglamento para el acceso
a los recursos naturales genticos.
Valorizar los beneficios y los costos ambientales
de la produccin agropecuaria y forestal, de
modo que la que sea amigable con la
conservacin del ambiente y los recursos
naturales sea reconocida como tal en los
mercados de bienes y servicios. Destacar estas
caractersticas a travs de toda la red de
Embajadas, aeropuertos y ferias en las que
participe el pas en todo el mundo.
Manejo gerencial de las reas Naturales
Protegidas conformantes del Sistema Nacional de
reas Naturales Protegidas por el Estado.
Realizar inversiones pblicas en reas
estratgicas para la recuperacin de recursos,
bosques y biodiversidad.
Capacitar a las Juntas de Usuarios de Riego en el
manejo de los recursos agua y suelo.
Valorizar e internalizar los costos ambientales y
el uso de instrumentos econmicos,
considerando los costos de prevencin,
mitigacin, vigilancia y control. Generar y difundir
informacin ambiental confiable, veraz y
oportuna.
12. Promover las concesiones forestales
El Per tiene en estos recursos forestales y en la
megadiversidad que habita en ellos una ventaja
comparativa altamente aprovechable. En
consecuencia, su aprovechamiento y uso debe ser
realizado de una manera sostenible y racional
que, a la vez, que permita una actividad
productiva que sea lo menos extractiva posible.
Los planes de manejo que se han aplicado en los
pases vecinos han llevado a ingresos importantes
por exportaciones. En tal sentido, el MINAG
promueve la inversin privada mediante
concesiones forestales, las cuales exigen (entre
otros requisitos) un Plan de Manejo Ambiental,
con el objeto de incentivar el desarrollo
sostenible de nuestros recursos naturales.
Lineamientos:
Disear, evaluar y redisear permanentemente
estrategias y normas eficientes para promover el
desarrollo sostenible en cuanto a la conservacin
del ambiente y el aprovechamiento racional de
los recursos naturales. Para ello se trabajar
conjuntamente con las autoridades regionales
locales y regionales, proporcionando informacin
oportuna para que todos los pobladores
involucrados puedan conocer cmo cumplir las
normas y aportar ideas y propuestas en pro de los
objetivos planteados.
Instrumentos prioritarios:
Respaldar las iniciativas de las empresas y los
productores agropecuarios, extractores forestales
y recolectores de productos no forestales en el
aprovechamiento sostenible de los recursos agua,
suelo, flora y fauna silvestres, recursos genticos
y para la conservacin de la diversidad biolgica
silvestre. Difundir las iniciativas ms exitosas, de
modo que puedan ser replicables o adecuadas a
todo el pas, de modo que este aprovechamiento
sustentable est asociado a una gran mejora de la
productividad por el menor desperdicio de
recursos.
Promover mercados de servicios de
conservacin del ambiente y la biodiversidad,
mediante la concesin de superficies boscosas a
pases e instituciones interesadas en esta materia
para ampliar las reas protegidas, especialmente
aquellas que poseen ecosistemas frgiles.
13. Fortalecer y modernizar la capacidad
institucional del sector pblico agrario
El modelo de desarrollo para el agro, as como la
transformacin productiva que de manera
comprometida el Estado y los actores privados
deben enfrentar, requiere de un profundo cambio
institucional. La modernizacin institucional no es
slo del Estado. En su proceso, debe promover y
generar la modernizacin de las instituciones del
conjunto de los productores agrarios. El pas ha
perdido en las ltimas dcadas uno de sus
principales activos: las instituciones y las
organizaciones agrarias. No slo se ha perdido
rentabilidad y competitividad por problemas de
precios. Se ha perdido rentabilidad por el costo
de no contar con organizaciones, sea cual fuere
su forma y naturaleza, que generen la
asociatividad de sus integrantes, que
aprovechando las economas de escala se
inserten en los mercados internos y externos para
incrementar sus ingresos, no slo reduciendo sus
costos por compras colectivas de insumos o por el
uso asociado de servicios, sino sobre todo por
una mayor participacin de las utilidades
derivadas de su sociedad empresarial con el resto
de participantes de cadenas productivas
integradas vertical y horizontalmente.
La modernizacin del Estado, particularmente del
Sector Pblico Agrario, es clave para producir
estos cambios. Es una modernizacin destinada a
construir una plataforma de servicios
principalmente en tecnologa, informacin,
sanidad y titulacin de tierras, a partir de las
Agencias Agrarias, que son el ncleo institucional
ms cercano al productor y ms descentralizado
por su cercana a los gobiernos y las
organizaciones locales. Y es una modernizacin
para fortalecer la capacidad institucional del
sector en el marco del proceso de
descentralizacin y regionalizacin del pas que se
nos avecina. Para ello, transfiere las funciones y
las actividades que competen a los gobiernos
regionales o pueden ser realizadas ms
eficientemente por el sector privado
Lineamientos:
Fortalecer y ampliar las capacidades
profesionales de los funcionarios del MINAG,
procurando un desarrollo profesional y personal
de los mismos.
Atender los requerimientos del sector
brindando servicios oportunos y de calidad,
incentivando en todo momento la participacin
del sector privado.
 Desconcentrar y luego descentralizar la acciones
del MINAG tomando como base a Centros de
Servicios Agropecuarios y las Agencias Agrarias,
como unidades administrativas ms cercanas al
productor.
Promover el concurso del sector privado en el
sector agrario a travs de la concesin o la
privatizacin de los recursos asociados a su
actividad.
Instrumentos prioritarios:
Establecer y perfeccionar tcnicas de gestin
que garanticen la calidad total de los servicios
que brinda el MINAG, as como de su articulacin
interior.
Establecer un sistema de monitoreo y control
que permita evaluar de manera dinmica el
avance y el desenvolvimiento de los proyectos,
los servicios y la gestin que realiza el MINAG.
Invertir en infraestructura fsica, proveer
recursos operativos y capacitar a los funcionarios
asociados a la plataforma de servicios
agropecuarios y a las Agencias Agrarias (en
gestin, comunicacin y administracin).
CAP VII POLITICAS DE INVERSION PUBLICA
Marco conceptual de priorizacin de la inversin
pblica
En las polticas pblicas, un instrumento muy
poderoso es la inversin pblica. Se calcula
que del 10% al 15% de la inversin total
proviene del Estado. En este escenario, si la
inversin pblica cumple un rol importante es
necesario precisar la racionalidad, las
prioridades y las polticas pblicas que
sustentan su aplicacin, especialmente en un
sector como el agrario que aglutina a un
sector importante de la PEA.
De los 1 200 a 1 500 millones de
dlares que invierte anualmente el
Estado, cerca del 20% se ejecuta en
el sector agrario, por lo que su nivel
de prioridad es relativamente importante junto
con los sectores Transportes, Salud y Educacin.
Recordemos que adems del MINAG, tambin
tienen inversiones en la agricultura el INADE, el
FONCODES y las CTAR.
Existen circunstancias en las que se justifica la
intervencin del Estado en los mercados. Ello se
entiende por lo que la literatura econmica
denomina presencia de externalidades, mercados
incompletos o mercados distorsionados, que a su
vez se explican por las polticas comerciales de
otros pases, las estructuras de mercado o los
altos costos de transaccin. As, algunos mercados
simplemente no pueden organizarse por tener
costos iniciales o de transaccin muy altos,
mientras otros funcionan slo parcialmente y con
severas fallas en cobertura y formacin de
precios. En el sector agrario, los mercados
internacionales sufren profundas distorsiones, por
lo que la poltica comercial (aranceles, franja de
precios, derechos especficos variables, etc) es
muy importante.
El Estado tambin
interviene cuando los
bienes pblicos no
siempre son provistos
ptimamente por los
agentes econmicos, a
pesar de su alto beneficio social (el consumo de
un agente no disminuye el de otro, y es difcil
excluir a alguno de su consumo). Esto debido a la
insuficiencia de incentivos, originada a su vez por
un contexto de baja o imperfecta exclusin, que
no permite al proveedor (o inversionista)
recuperar su inversin a travs de un sistema de
tarifas. Aqu nos estamos refiriendo a sanidad,
investigacin, capacitacin, asistencia tcnica,
titulacin, infraestructura mayor de riego,
informacin, manejo de recursos naturales,
organizacin e institucionalidad.
De otro lado, es justo
mencionar que el rol y la
lgica de intervencin
pblica van ms all de la
idea de "administrar" el
mercado. As, la racionalidad pblica no slo est
asociada a la idea de competitividad y eficiencia,
sino tambin al concepto de equidad. El Estado es
responsable de elevar la calidad de vida y las
oportunidades de los ciudadanos, especialmente
de los sectores ms vulnerables, como el sector
rural. Este objetivo estratgico est asociado con
la necesidad de articular equitativa y
sostenidamente a los productores agrarios de las
zonas de pobreza y extrema pobreza
(fundamentalmente los segundos) a los mercados,
mediante programas de lucha contra la pobreza y
reduccin de desigualdades de ingreso sin limitar
el crecimiento econmico.
De lo que se trata es de aplicar y mantener las
polticas eficaces de redistribucin y
transferencia a los menos favorecidos. Es
necesario, sin embargo, precisar que la lgica
equitativa debe evitar la filtracin de
proyectos cuyo impacto neto sea muy dudoso.
Los llamados proyectos de lucha contra la
pobreza deben tener sustentada su viabilidad
econmica o, en todo caso, identificarse si se
tratan de subsidios directos o transferencias.
En el campo de los recursos naturales, el
establecimiento de derechos de propiedad y
reglas de juego estables de estos recursos es un
factor central para el desarrollo econmico. Los
agentes econmicos basan sus decisiones sobre
la base de los retornos esperados de cada activo
en que invierten.
En la medida en
que estos retornos
sean inciertos o
que las reglas de
juego puedan
alterar esta
rentabilidad, los agentes tendern a invertir
menos y el crecimiento econmico se ver
afectado. En el mismo esquema, la
normatividad debe asegurar la proteccin y la
conservacin del ambiente, pues el mercado no
responde a las seales y los intereses de largo
plazo en ese campo.
Adems del cuadro
econmico
convencional, se ha
desarrollado el
concepto de
instituciones y la interaccin entre las
organizaciones como elementos claves para el
desempeo y el crecimiento econmico. As, es
fundamental que el funcionamiento de los
mercados tenga como condicin la existencia de
agentes econmicos organizados y con capacidad
de gestin. Ello reduce la incertidumbre, los
riesgos y los costos de transaccin, e incorpora
eficientemente a los agentes en el desarrollo de
los mercados. En cuanto al sector pblico, su rol
no slo est asociado a promover y desarrollar
mercados, sino tambin a los riesgos de la gestin
pblica.
En esa lnea, la forma de interaccin entre los
agentes privados y pblicos es fundamental.
Entre los elementos claves que definen esa
interaccin se encuentran la estructura del Estado
(descentralizacin) y su capacidad institucional
para definir y aplicar las polticas (gestin
estratgica), en concordancia con los objetivos
fundamentales del Estado.
Adems de la lgica de intervencin, las polticas
de inversin pblica deben garantizar
sostenibilidad (operacin y mantenimiento), alto
impacto en el ms corto plazo, participacin de
los agricultores (en la formulacin y en la
ejecucin de proyectos) y viabilidad econmica y
ambiental. En este ltimo aspecto, la evaluacin
social de proyectos tiene una metodologa muy
til, pues evita las estimaciones "poco rigurosas"
de los beneficios. En esa lnea, un proyecto debe
ser socialmente un negocio rentable.
Proceso y criterios de priorizacin de los recursos
de inversin pblica
El marco conceptual de la priorizacin de la
inversin pblica se basa en los objetivos y los
lineamientos de poltica del sector agricultura. En
ese sentido, la inversin debe orientarse de
acuerdo con los objetivos estratgicos y los
lineamientos generales definidos por el actual
Plan del Ministerio. As, las inversiones y los
proyectos deben enmarcarse y ser consistentes
con los tres objetivos estratgicos:
Rentabilidad y competitividad
Equidad
Aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales
El proceso de priorizacin, aprobacin y ejecucin
de proyectos de inversin se define desde la
cartera de proyectos aprobados por el MINAG.
Una vez realizado este proceso y teniendo en
cuenta los techos presupuestales, se seleccionan
los proyectos segn su nivel de importancia y
contribucin para el sector. Finalmente, se
elabora el programa de ejecucin con los
proyectos que han sido seleccionados en la etapa
anterior.
Los criterios de priorizacin de los recursos de
inversin pblica deben contemplar ciertas
caractersticas de los proyectos de inversin. En
ese sentido, los proyectos deben mostrar
coherencia con la poltica sectorial en el marco
del Plan Estratgico del Sector, as como
presentar viabilidad tcnica, financiera, ambiental
y social. Se busca priorizar aquellos proyectos que
logren un mayor impacto en un menor tiempo, de
tal manera que contribuyan de cierto modo con la
lucha contra la pobreza y la generacin de
empleo.
Los proyectos deben garantizar su sostenibilidad a
lo largo del tiempo. Dicha sostenibilidad debe
basarse en aspectos referidos a su
financiamiento, operacin y mantenimiento, as
como aquellos relacionados con la participacin
de sus beneficiarios y su institucionalidad. Las
capacidades de las unidades ejecutoras deben
estar claramente establecidas.
As mismo, se busca que la cartera de proyectos
muestre ciertas sinergias o complementariedades
entre sus proyectos, de tal manera que se
orienten hacia un objetivo comn. Esto es muy
importante para las acciones multisectoriales, por
ejemplo con transporte, salud, saneamiento y
educacin.
Finalmente, los criterios de priorizacin de los
recursos de inversin pblica deben tener en
cuenta el nivel de ejecucin y grado de avance de
los proyectos. As, tomando el concepto
econmico de costo hundido, los proyectos en
ejecucin tendrn prioridad sobre los nuevos.
En resumen, de acuerdo con el Plan Estratgico
Institucional del Ministerio de Agricultura y del
Plan Estratgico Sectorial Multianual 2002-2006,
los lineamientos de poltica de la Oficina de
Inversiones en los proyectos del sector se
presentan en los siguientes puntos:
- Los proyectos deben garantizar su viabilidad
econmica, social y ambiental de acuerdo con las
exigencias metodolgicas de la evaluacin social
de proyectos pblicos (anlisis costo-beneficio o
costo-efectividad) del Sistema Nacional de
Inversin Pblica.
- Los proyectos deben asegurar su sostenibilidad
en la operacin (tcnica e institucional) luego de
su ejecucin por parte del Estado. En concreto, el
proyecto debe sustentar cmo, con los recursos
futuros disponibles, garantizar la operacin y el
flujo de beneficios luego de la inversin realizada.
- Los proyectos de inversin deben ser de corta o
mediana maduracin, salvo algunas excepciones
que deben ser plenamente justificadas, como es
el caso de los proyectos de reforestacin, algunos
cultivos de largo plazo, entre otros.
- La participacin de los usuarios y los
beneficiarios es indispensable en el diseo y la
preparacin del proyecto, as como en su
financiamiento (especialmente de la operacin y
el mantenimiento).
- Los proyectos deben alcanzar un buen nivel de
sinergia con las otras intervenciones estatales,
especialmente las municipalidades y los
gobiernos regionales.
Proyectos prioritarios para el sector
En el marco de los conceptos y los lineamientos
descritos, los proyectos de inversin pblica que
tienen prioridad para el MINAG son los referidos
a:
Investigacin (y Transferencia Tecnolgica), con
nfasis en los proyectos que promuevan
(subsidios parciales) la participacin del sector
privado e instituciones afines. El INIA cumple un
rol organizador y promotor de la innovacin
tecnolgica de acuerdo con el nivel de
maduracin de los mercados. El proyecto
INCAGRO cumple un rol importante en la
promocin de mercados de investigacin,
extensin y asistencia tcnica, con una
participacin clave de los privados.
Informacin (precios, reas, mercado y
comercializacin), que se traduce en la
construccin del Sistema Nacional de Informacin
Agraria, conducido, supervisado y ejecutado por
la Direccin General de Informacin Agraria, las
Oficinas de Informacin Agrarias regionales y las
Agencias Agrarias.
Sanidad (fito y zoosanitaria), conducidos y
ejecutados por el SENASA. Los trabajos de
prevencin de plagas son altamente prioritarios.
Titulacin y registro catastral, conducidos y
ejecutados por el PETT.
Tecnificacin de riego (goteo, aspersin,
gravedad), mediante mecanismos de incentivos y
subsidios parciales. La experiencia piloto del PSI
es importante, pero requiere ser desarrollada y
mejorada. No obstante, se propone proyectos
cuyo modelo aliente la tecnificacin para un
mejor manejo del agua.
Capacitacin en gestin, administracin y
formulacin de proyectos de inversin pblica y
privada. En este segundo caso, se puede
contemplar proyectos que, mediante subsidios
parciales, promuevan la preparacin y la
formulacin de proyectos privados.
Asistencia tcnica agropecuaria para cultivos y
ganadera, con nfasis en la tercerizacin de la
provisin privada del servicio. El Estado puede
subsidiar algunas actividades y componentes para
este propsito. El objetivo es desarrollar el
mercado privado de asistencia tcnica e incluso
de extensin. En este sentido, las experiencias de
MARENASS, INCAGRO y el PERAT-PSI han sido
muy tiles. Las Direcciones Regionales Agrarias
(DRA) y las Agencias Agrarias pueden empezar a
trabajar estas metodologas.
Fortalecimiento de organizaciones de
productores, con nfasis en los pequeos
(promocin agraria, rol estrictamente promotor y
facilitador). Conducidos y supervisados por la
DGPA, y ejecutados por las DRAs y las Agencias
Agrarias.
Fortalecimiento institucional, Direcciones
Regionales y Agencias Agrarias.
Mejoramiento del manejo y la gestin de
recursos naturales y de cuencas (capacitacin y
asistencia tcnica), especialmente bosques
(desarrollo forestal) y agua (eficiencia en
distribucin y aplicacin). Conducidos,
supervisados y ejecutados por el INRENA y el
PRONAMACHCS, segn sea el caso y la zona. Para
el caso de las zonas altoandinas, se deber
coordinar con las acciones de Lucha Contra la
Pobreza que ejecutar FONCODES.
Ganadera y desarrollo lechero, con cierto de
nivel de subsidios en gentica y asistencia tcnica,
para mejorar la productividad. Conducidos y
supervisados por el MINAG, ejecutados por un
Programa Nacional Especializado y apoyados por
las DRAs y las Agencias Agrarias. El FONAFOG
(Fondo de Desarrollo Ganadero) es un
instrumento muy importante en este rubro.
Rehabilitacin de infraestructura mayor y
mediana de riego, as como en la prevencin de
desastres. Todo ello, asegurando la participacin
privada en la operacin y el mantenimiento, y
parcialmente en la inversin. Conducidos,
supervisados y ejecutados por el PSI, en
coordinacin estrecha con el INRENA-DGAS ATDR
para la supervisin y la conduccin, y en los casos
necesarios con el INADE. En el mediano plazo,
esta funcin deber ser transferida a las
Regiones.
Rehabilitacin de infraestructura menor de
riego, para el caso de zonas de extrema pobreza,
especialmente en sierra y selva, siempre y cuando
se garantice la operacin y el mantenimiento de
la inversin. Conducidos y supervisados por el
INRENA-DGAS y las Agencias de PRONAMACHCS,
ejecutados por FONCODES y las Regiones.
Rehabilitacin de infraestructura mayor y
mediana de riego, as como en la prevencin de
desastres. Todo ello, asegurando la participacin
privada en la operacin y el mantenimiento, y
parcialmente en la inversin. Conducidos,
supervisados y ejecutados por el PSI, en
coordinacin estrecha con el INRENA-DGAS ATDR
para la supervisin y conduccin, y en los casos
necesarios con el INADE.
Situacin anterior y Plan de inversiones 2002-
2006
Entre 1997 y 2001, la estructura del gasto pblico
total fue la siguiente: Presidencia (20%),
Transportes (10%) Salud y Educacin (12%),
Defensa (9%), Interior (8%), Agricultura (2%),
otros sectores (49%). Como se puede observar, la
participacin del sector agricultura se ubic en
quinto lugar de prioridad respecto del resto de los
sectores.
El gasto en el sector agricultura estuvo
concentrado principalmente en actividades
relacionadas con la conservacin de suelos y
alivio de la pobreza (45%), as como aquellas
referidas a la rehabilitacin y la construccin de
infraestructura (24%). Las primeras a cargo del
PRONAMACHS, las segundas a cargo del PERPEC.
Por otro lado, los servicios que se ubicaron en
segundo lugar fueron: titulacin de tierras y
catastro rural (9%), infraestructura de riego (8%),
asistencia tcnica agropecuaria en la sierra (4%),
sanidad agraria (4%) y ambiente y manejo de
recursos naturales (3%).
Finalmente, casi no se observaron gastos de
inversin en actividades relacionadas con
servicios de investigacin y extensin agraria
(2%), desarrollo de la ganadera altoandina (1%),
fortalecimiento institucional (0%) e informacin
agraria (0%).
Para el perodo 2002-2006 se observa un cambio
en la estructura de gasto del sector respecto de la
que se vena ejecutando aos atrs. Ello debido a
que en este perodo la poltica del sector
agricultura se orienta y pretende darle una mayor
importancia a aquellos servicios que en aos
anteriores se encontraban poco priorizados.
En ese sentido, se busca que la composicin de la
inversin pblica del sector refleje dicho cambio,
de modo que se produzca un aumento en los
niveles de inversin en proyectos relacionados
con investigacin y extensin agraria (10%),
ambiente y manejo de recursos naturales (9%),
sanidad agraria (8%), fortalecimiento institucional
(5%), informacin agraria (2%), infraestructura y
tecnificacin de riego, as como la prevencin de
desastres.
CAP VI POLTICAS MULTISECTORIALES
Si bien se considera que los temas de
desarrollo rural y seguridad alimentaria son
temas transversales y multisectoriales, es
consciente tambin del rol protagnico que
deber jugar en ellos por dedicarse al agro un
porcentaje considerable de la poblacin rural.
Para tal fin, tiene pensado disear y establecer
una estrategia, conjuntamente con los dems
sectores, para la identificacin de prioridades
y soluciones innovativas, incluyendo dentro
de stas a donantes extranjeros interesados en
contribuir a la inversin en el desarrollo rural,
a partir de las necesidades de la poblacin
rural.
1. Liderar el proceso de desarrollo
rural
Se trata de extender los beneficios
esperados del mejoramiento de la
rentabilidad y la competitividad del
agro a la agricultura tradicional y de
autosubsistencia, pero sobre todo a la poblacin
rural, para que con un sentido de equidad se
contribuya a la disminucin de la pobreza y la
extrema pobreza rural. Si bien la poltica de
desarrollo rural trasciende el mbito de las
polticas sectoriales, se debe reconocer que en el
mbito rural, la actividad agraria cumple un rol de
mucha importancia. Su mayor dinamismo deber
generar impactos positivos y empleo productivo,
as como elevar la calidad de vida y las
oportunidades de los ciudadanos, en especial de
los sectores ms vulnerables.
Lineamientos:
Promover la coordinacin multisectorial para
mejorar la infraestructura de comercializacin,
caminos, energa, educacin y servicios bsicos
rurales.
Promover de manera coordinada con otras
instituciones proyectos de gestin local a partir
de la demanda de las poblaciones en las reas
rurales.
Generacin de empleo para el rea rural a
travs de inversiones orientadas a sectores
marginales que se encuentran en situacin de
extrema pobreza.
Ejecutar inversiones intensivas en mano de
obra, rentables, con tasas de retorno apreciable
para la poblacin objetivo, de corto perodo de
maduracin, y sostenibles.
Utilizar los recursos de la zona en las obras de
infraestructura y organizar a los beneficiarios por
ncleos ejecutores para la ejecucin de las
inversiones.
Establecer como requisito la participacin
directa de la poblacin beneficiaria desde la
definicin y el anlisis de alternativas hasta la
operacin del proyecto, pasando por el diseo del
mismo.
Procurar calendarios de ejecucin ajustados a la
estacionalidad del sector y del empleo en la zona
donde se desarrollen los proyectos.
Orientar las inversiones a obras de
infraestructura, principalmente referidas a la
disminucin de riesgos climticos y la integracin
al mercado: a) pequeas y medianas obras de
riego, y b) transporte en caminos rurales.
Elaboracin de una cartera de proyectos que
permita: a) mejorar la calidad de los proyectos y
reducir el riesgo de fracaso, y b) captar
financiamiento de la cooperacin internacional y
entidades financieras para el desarrollo.
Instrumentos prioritarios:
Coordinar multisectorialmente la orientacin de
recursos (financieros, tecnolgicos, insumos,
capacitacin) a productores organizados en
sistemas integrados de produccin en el mbito
de cuencas, para atender sus necesidades
productivas y mejorar su infraestructura y
servicios bsicos.
Participacin en las Mesas de Concertacin de
Lucha Contra la Pobreza.
2. Apoyar a productores
agrarios en situacin de
pobreza organizados y
con potencial
articulacin al mercado,
para evitar sustituir la iniciativa privada.
Es necesario articular al mercado equitativa y
sostenidamente a los pequeos productores de la
agricultura tradicional y de autosubsistencia, para
que tambin a partir de ello se pueda liderar el
desarrollo rural con una poltica de coordinacin
multisectorial.
Lineamientos:
Articular equitativa y sostenidamente a los
productores agrarios de las zonas de pobreza y
extrema pobreza a los mercados de los programas
sociales, con el fin de asegurarles la oferta, la
calidad y la oportunidad de sus productos, y al
mismo tiempo obtener precios justos a cambio de
ello.
Fomentar la participacin de todos los actores
de las microcuencas.
Efectuar alianzas estratgicas entre las
organizaciones campesinas y las entidades
pblicas y privadas.
Promover la asistencia tcnica para incentivar la
produccin agropecuaria con fines de
transformacin agroindustrial.
Instrumentos prioritarios:
Contratacin de adquisiciones de alimentos por
parte de programas sociales a los productores
organizados, segn las demandas locales y
regionales.
Establecimiento de convenios
interinstitucionales, para promover la adquisicin
de productos agropecuarios a pequeos
agricultores.
3. Liderar, coordinar y disear la poltica de
seguridad alimentaria
En el ao 2020, la poblacin
mundial alcanzar cerca de
los 7 600 millones de
habitantes, lo que significa
un aumento del 31 % respecto de la poblacin de
mediados de 1996, que se cifraba en 5 800
millones. Este aumento general de la poblacin
plantea retos a los sistemas alimentarios,
especialmente en el Per, que es uno de los
de pases que participar en ese incremento en
Amrica Latina.
Se tiene como visin en cuanto a la seguridad
alimentaria que toda la poblacin satisfaga
adecuadamente sus necesidades nutricionales
bsicas mediante el consumo y el
aprovechamiento de alimentos de calidad
provenientes de una oferta estable. Ello resultar
en una mejora de su calidad de vida y de la
capacidad productiva del pas.
Para aumentar la disponibilidad de alimentos con
el fin de cubrir las necesidades de las poblaciones
ms vulnerables en estado de extrema pobreza,
habr que explotar toda una serie de medios,
como la intensificacin de la agricultura y la
ganadera competitivas; unos sistemas ms
eficientes de manipulacin, elaboracin y
distribucin de alimentos; y la introduccin de
tecnologas ms recientes, incluida la aplicacin
adecuada de la biotecnologa.
Es funcin del Sector Pblico Agrario proveer la
asistencia tcnica, tecnologa, e informacin para
buscar que la poblacin rural genere para su
consumo y para los mercados locales, regionales
y nacionales una oferta proteica, calrica,
vitamnica y de fibra suficiente para cubrir las
necesidades nutricionales de la poblacin.
Lineamientos:
Crear el ambiente propicio para reducir los
problemas de transporte y prdidas de
postcosecha con mejoras en la infraestructura vial
y de mercados mayoristas.
Coordinar con los otros sectores de la economa
la difusin de informacin fluida sobre la
importancia de la conservacin del ambiente y el
buen aprovechamiento de los recursos naturales
para lograr beneficios altos, siempre que se
combinen con un uso eficiente de los activos de
capital humano y social de los pobres.
Instrumentos prioritarios:
Plantear a la poblacin una poltica de buena
nutricin y consumo de lo que producimos, as
como de oportunidades de trabajo y desarrollo
en el campo, en contraposicin con polticas que
perpetan el asistencialismo por medio de
comedores populares en los sectores urbanos.

Coordinar eficientemente las necesidades de las

poblaciones con riesgos de desnutricin con la
oferta de los pequeos productores
desorganizados, a travs de mecanismos que
vayan incorporando ms a ambos en el mercado.