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63 | janeiro/maro - 2016
Belo Horizonte | p. 1-262 | ISSN 1516-3210
A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional
Revista de Direito
ADMINISTRATIVO
& CONSTITUCIONAL
A&C
A&C REVISTA DE DIREITO ADMINISTRATIVO & CONSTITUCIONAL
IPDA
Instituto Paranaense
de Direito Administrativo
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Trimestral
ISSN: 1516-3210
CDD: 342
CDU: 342.9
A&C Revista de Direito Administrativo & Constitucional realiza permuta com as seguintes publicaes:
Revista da Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo (USP), ISSN 0303-9838
Rivista Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, ISBN/EAN 978-88-348-9934-2
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Homenagem Especial
Guillermo Andrs Muoz (in memoriam)
Jorge Lus Salomoni (in memoriam)
Julio Rodolfo Comadira (in memoriam)
Lcia Valle Figueiredo (in memoriam)
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho (in memoriam)
Paulo Neves de Carvalho (in memoriam)
Os grandes traos do direito
administrativo no sculo XXI1
Resumo: O artigo tem como objeto o exame dos traos caractersticos mais marcantes do direito
administrativo contemporneo, utilizando como parmetros de anlise, por um lado, o papel concretizador
de certas dinmicas em relao a diretrizes do direito constitucional administrativo e, por outro, a
presena de certas caratersticas ou tendncias na generalidade dos captulos do ordenamento jurdico-
administrativo.
Palavras-chave: Traos do direito administrativo. Sculo XXI. Constitucionalizao. Jus commune
administrativo. Estado de Direito Democrtico.
1
Texto utilizado como base para a conferncia proferida no IX Congresso Mineiro de Direito Administrativo, em
Belo Horizonte MG, no dia 11.5.2015.
2
MASHAW. Explaining administrative law: reflections on federal administrative law in nineteenth century America.
In: ROSE-ACKERMAN; LINDSETH. Comparative administrative law. Cheltenham: Edward Elgar, 2010. p. 44.
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JOS MANUEL SRVULO CORREIA
3
Cfr. CORREIA, Srvulo. Direito do contencioso administrativo. Lisboa: Lex, 2005. p. 195-198. v. I.
4
Cfr. HBERLE. Gemeineuropischen Verfassungsrecht. EuGRZ, 18, 1991. p. 261-262, 267, 269 e 274.
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OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI
direi simplesmente que, a par da especial ateno a fatores que evidenciam o decurso
de um processo evolutivo, me guiei por dois outros parmetros: por um lado o papel
concretizador de certas dinmicas em relao a diretrizes do direito constitucional
administrativo e, pelo outro, a presena de certas caratersticas ou tendncias na
generalidade dos captulos do ordenamento jurdico-administrativo.
Pareceram-me merecer particular ateno luz de tais critrios os seis grandes
traos dos quais sucessivamente me vou ocupar.
2 O primeiro dos grandes traos e um trao central e irradiante o da
constitucionalizao do direito administrativo.
Durante longos perodos atravs do sculo XX, o direito administrativo foi
teorizado e aplicado quase sem interao com o direito constitucional. Sob regimes
autoritrios, essa caraterstica ganhou compreensivelmente nova fora, devido ao
arbtrio deixado ao legislador ordinrio para organizar o relacionamento entre os
poderes pblicos e os cidados. Isso no sucedeu, porm, apenas sob a gide de
regimes no democrticos. Permanece gravada na memria dos administrativistas a
mxima de Otto Mayer, aps a queda do regime monrquico na Alemanha: O Direito
Constitucional passa e o Direito Administrativo permanece. Fundador da teoria geral
alem do direito administrativo, Otto Mayer construiu-a em torno do conceito de ato
administrativo. A utilizao do mtodo da jurisprudncia dos conceitos permitia edi-
ficar um regime geral atravs de regras prprias desse instituto, que representavam
sem necessidade de outro fundamento um modo de autolimitao do poder estatal.
O papel da Constituio circunscrevia-se a submeter a Administrao s normas do
direito legislado.5 Algumas dcadas mais tarde, em Frana, o conhecido Georges
Vedel, afirmando embora a natureza da Constituio como base necessria das
regras cujo conjunto compe o Direito Administrativo, reconhecia criticamente a
soluo de continuidade que a teoria clssica do seu pas, alicerada numa conceo
autossuficiente de servio pblico, criara entre os princpios constitucionais e o
direito administrativo.6
Esse panorama alterou-se radicalmente graas ao impacto de constituies
de forte conotao axiolgica e orientadora surgidas ao longo da segunda metade
do sculo XX. Foi, ainda nos finais dos anos 40, primeiramente o caso dos textos
constitucionais italiano e alemo e, mais tarde, por ordem cronolgica, do portugus,
do grego, do espanhol e do brasileiro, entre outros. No mbito de constituies como
essas, o direito administrativo transforma-se, de acordo com a frase lapidar de Fritz
Werner, em 1959, em Direito Constitucional concretizado. Essas constituies
5
Cfr. MAYER, Otto. Deutsches Verwaltungsrecht. 3. ed. Munique: Duncker & Humblot, 1924. Prefcio, p. 55 e
ss. v. I.
6
Cfr. VEDEL. Les bases constitutionnelles du droit administratif. In: LAUBADRE et al. Pages de doctrine. Paris:
L.G.D.J., 1980. p. 129. v. II.
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JOS MANUEL SRVULO CORREIA
7
Cfr. BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2010.
p. 374-375; SCHMIDT, Walter. Einfhrung in die Probleme des Verwaltungsrechts. Munique: C.H. Beck, 1982.
p. 6-7; SCHMIDT-ASSMANN. Verfassungsprinzipien fr den Europischen Verwaltungsverbund. In: HOFFMANN-
RIEM; SCHMIDT-ASSMANN; VOSSKUHLE. Grundlagen des Verwaltungsrechts. Munique: C.H. Beck, 2006.
v. I. p. 243-244; SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, Salgado de. Direito administrativo geral. Lisboa: Dom
Quixote, 2004. v. I. p. 68-69; BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 25. ed. So Paulo: Malheiros,
2010. p. 45; OTERO, Paulo. Manual de direito administrativo. Coimbra: Almedina, 2013. p. 334-335. v. I.
8
Cfr. MEDEIROS, Rui. A Constituio Portuguesa num contexto global. Lisboa: Universidade Catlica Editora,
2015. p. 101.
9
Cfr. EFSTRATIOU. Der Grundsatz der guten Verwaltung als Herausforderung an die Dogmatik des nationalen
und europischen Verwaltungsrechts. In: TRUTE et al. Algemeines Verwaltungsrecht- zur Tragfhigkeit eines
Konzepts. Tbingen: Mohr Siebeck, 2008. p. 281 e ss., em particular, p. 301-305.
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momentos pelo legislador ou pelo juiz passaro a ser assumidas como concretizaes
de um princpio irradiante, dinamizado por um mesmo imperativo de tratamento justo
dos particulares participantes no procedimento administrativo.10
3 A par, porm, da formao de novos superprincpios no direito constitucional
administrativo, mantm-se o papel estruturante de um outro, bem mais antigo. Refirome
a um segundo grande trao do direito administrativo contemporneo, consistindo no
papel matricial do princpio do Estado de Direito Democrtico. Convm, no entanto,
notar desde j que, se o Estado de Direito um conceito axiolgico proveniente do
sculo XIX, ele nos surge hoje muito remoado, no apenas graas ao aditamento e
aos desenvolvimentos da componente democrtica, mas tambm modernizao da
ideia de direito que a ele desde o incio presidiu.
Assumindo implicitamente a viso kelseniana da essncia do Estado como
fenmeno jurdico,11 a Constituio brasileira afirma que a Repblica Federativa do
Brasil se constitui em Estado Democrtico de Direito (art. 1). Pelo seu lado, a
Constituio portuguesa proclama a natureza da Repblica como Estado de direito
democrtico (art. 2). No podemos curar aqui da complexa histria desse conceito
normativo central,12 nem da maneira como os dois preceitos constitucionais em
causa lhe preenchem o contedo, sempre, alis, em termos incompletos, visto que
a fora irradiante e o contexto sistmico o enriquecem em termos que a letra dos
preceitoschave por si mesma no revela. E deixa-se de remissa o confronto do teor
dos preceitos constitucionais brasileiro e portugus, j que no nos propomos a fazer
direito comparado luso-brasileiro e, sim, contribuir para uma teorizao comum do
direito administrativo e, portanto, tambm do direito constitucional administrativo.
Ora, a tal propsito, aquilo que interessa aderir concluso de um autor brasileiro,
quando escreve que o conceito de Estado Democrtico de Direito constitui um ncleo
bsico geral-universal que comporta elementos que poderiam confortar uma teoria
(geral) da Constituio e do constitucionalismo do Ocidente.13 E nessa medida
que declarada ou implicitamente esse conceitochave14 do constitucionalismo
desempenha hoje um papel matricial do direito administrativo.
Os dois ncleos desse princpio dualista so indissociveis. Sem a legitimao
democrtica do legislador, o Estado poder ser Estado de Legalidade, mas no
10
Cfr. CORREIA, Srvulo. Administrative due or fair process: Different paths in the evolutionary formation of
a global principle and of a global right. In: ANTHONY et al. Values in global administrative law. Oxford and
Portland, Oregon: Hart, 2011. p. 343-351.
11
Cfr. KELSEN, Hans. Thorie pure du droit. Traduo de Charles Eisenmann. Paris: Dalloz, 1962. p. 378 e ss.
12
Cfr. REDOR, Marie-Jole. De Ltat Lgal Ltat De Droit. Paris: Economica, 1992; REIS NOVAIS. Contributo
para uma teoria do Estado de Direito. Coimbra: Almedina, 2006; SOBOTA. Das Prinzip Rechtsstaat. Tbingen:
Mohr Siebeck, 1997. p. 263-396.
13
Cfr. MALISKA, Marcos Augusto. Comentrio ao art. 1, I. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et al. Comentrios
Constituio Brasileira. So Paulo: Saraiva, 2013. p. 116.
14
Cfr. CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa anotada. 4. ed. Coimbra:
Coimbra Editora, 2007. p. 204. v. I.
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JOS MANUEL SRVULO CORREIA
ser Estado de Direito. Mas, sem estruturao jurdica adequada da escolha dos
agentes polticos e dos meios da sua atuao, ficar em causa a genuinidade de
uma alegada representao do povo no exerccio dos poderes pblicos.15 Ora, tanto
o ncleo dos direitos subjetivos e do direito objetivo como o ncleo da democracia
se desdobram em vertentes identitrias do direito administrativo. Porque o Estado
de direito, os rgos da Administrao Pblica devem respeitar e promover na parte
que lhes cumpre os direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente
protegidos dos cidados, no podem agir contra legem e carecem, para atuar, de
competncia de fonte normativa. Por outro lado, a organizao administrativa h
de ser arquitetada pela via normativa. Mas, porque o Estado se no contenta com
uma legalidade formal, antes se assumindo como democrtico, a Administrao
tem de apoiar-se em mecanismos de legitimao democrtica, ao passo que, ao
alcance dos cidados, existem meios de participao administrativa institucional e
procedimental. Acresce que a Administrao se encontra sujeita a mltiplas formas
de responsabilidade democrtica, conceito este atravs do qual se pretende o
impossvel, ou seja, proceder a uma traduo fiel do termo accountability.16 Cumpre
sublinhar que, nos nossos tempos, o controlo da opinio pblica sobre o exerccio da
funo administrativa constitui uma vertente fundamental do princpio democrtico,
princpio estruturante do direito constitucional e, por osmose, tambm do direito
administrativo. A responsabilizao democrtica traduz-se na exigncia de uma
dupla postura por parte da Administrao: sujeio, atravs da transparncia e da
participao, ao escrutnio dos cidados, e colaborao ativa com tal escrutnio,
fazendo o razoavelmente exigvel para do seu lado possibilit-lo. A responsabilidade
democrtica ou accountability, transversal ao direito constitucional e ao direito
administrativo, constitui hoje, no seio deste ltimo, um instituto delinevel atravs
de uma rede de situaes jurdicas substantivas, organizatrias, procedimentais e
processuais. Perante a dificuldade de delimitar hoje em dia o mbito organizatrio
da Administrao Pblica enquanto elemento definitrio da rea prpria do direito
administrativo, a sujeio responsabilidade democrtica constitui, como tudo
indica, uma nova base do conceito institucional de Administrao Pblica.17
4 Um terceiro grande trao do direito administrativo dos nossos dias consiste
na recomposio dos perfis da funo administrativa.
Ao longo da segunda metade do sculo XX, a doutrina alem, logo seguida pela
de muitos outros pases, trabalhou sobre dois perfis: o da administrao restritiva
(Eingriffsverwaltung) e o da administrao de prestao (Leistungsverwaltung).
15
Cfr. HABERMAS. Faktizitt und Geltung. 3. ed. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1993. p. 168-169, entre outras.
16
Cfr. MULGAN. Accountability: An ever-expanding concept?. Public Administration, v. 78, n. 3, 2000. p. 555.
17
Cfr. CORREIA, Srvulo. Contencioso administrativo e responsabilidade democrtica da administrao. In:
OTERO, Paulo; ARAJO, Fernando; GAMA, Joo Taborda da (Org.). Estudos em memria do Prof. Doutor J. L.
Saldanha Sanches. Coimbra: Coimbra Editora, 2011. p. 596, 605. v. I.
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OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI
O primeiro perfil abarca o conjunto dos atos administrativos e atos materiais atravs
dos quais se restringem quaisquer situaes jurdicas subjetivas ativas de particulares,
a comear, naturalmente, pelos direitos e garantias fundamentais. Sob a ideia de
administrao de prestao, incluem-se pelo seu lado todas as atividades jurdicas
e materiais atravs das quais so garantidas e melhoradas as condies de vida
dos cidados, quer num plano de relao individualizada, quer mediante iniciativas
e organizaes empresariais, de natureza pblica ou mista, dirigidas produo de
bens e servios de interesse geral.18
Atravs dessas frmulas intencionalmente sincrticas, cobrem-se realidades
complexas, que, em grande medida, se interpenetram mutuamente. Importa referi-
las aqui por via daquilo que se convencionou chamar crise do Estado social ou do
EstadoProvidncia e dos seus reflexos nos perfis da funo administrativa. Essa
crise foi-se tornando virulenta j ao longo do ltimo quartel do sculo XX, em particular
na Europa ocidental e central. As suas causas so mltiplas, podendo salientar-se
o acentuado envelhecimento da populao, o encerramento ou a deslocalizao de
muitas empresas tradicionais incapazes de suportar a concorrncia num mercado
globalizado, a contradio entre a renitncia ao pagamento de impostos e a apetncia
pela obteno de benefcios suportados pelo errio pblico, o alargamento contnuo
do emprego pblico como processo de luta contra o desemprego e meio de satisfazer
clientelas partidrias.
A essa situao foi-se procurando responder no meio de muitas incertezas e
de acirrada controvrsia poltica por medidas de conteno dos encargos sociais,
reduo dos quadros de servidores pblicos, privatizao e desregulao.
As incertezas quanto essncia de um novo perfil da funo administrativa
refletem-se na pluralidade de suas designaes doutrinais: administrao orienta-
dora, infraestruturante, garante, reguladora ou incentivadora, entre outras.19 Nalgu-
mas dessas vertentes de um novo perfil de funo administrativa, so patentes as
flutuaes. Ao desmantelamento do aparelho empresarial da Administrao corres-
pondeu inicialmente um incremento da regulao, entendida como nova modalidade
de atuao administrativa simultaneamente caraterizada pela interveno de
agncias ou autoridades administrativas independentes e pela estatuio de regras
para a atividade econmica, destinadas a garantir o seu funcionamento equilibrado,
de acordo com determinados objetivos pblicos.20 Mas, se o mbito da regulao
18
A ttulo de exemplo, cfr.: KOCH; RUBEL; HESELHAUS. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3. ed. Munique:
Luchterhand, 2003. p. 5; MAURER. Allgemeines Verwaltungsrecht. 18. ed. Munique: C.H. Beck, 2011. p. 6-10.
19
Cfr. FABER, Heiko. Verwaltungsrecht. 4. ed. Tbingen: Mohr Siebeck, 1995. p. 168-170; ANDRADE, Vieira
de. Os poderes de cognio e de deciso do juiz no quadro do atual processo administrativo de plena
jurisdio. Cadernos de Justia Administrativa, n. 101, set./out. 2013. p. 40; WOLFF; BACHOF; STOBER.
Verwaltungsrecht. 11. ed. Munique: C.H. Beck, 1999. p. 54-60. v. I.
20
Cfr. RUFFERT. Begriff. In: FEHLING; RUFFERT (Eds.). Regulierungsrecht. Tbingen: Mohr Siebeck, 2010.
p. 346; MOREIRA, Vital. Auto-regulao profissional e Administrao Pblica. Coimbra: Almedina, 1997. p. 34.
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JOS MANUEL SRVULO CORREIA
Altamente reveladora do elevado grau de indefinio que ainda rodeia a introduo da figura da regulao como
instituto especfico no direito administrativo de matriz francesa a obra de CALANDRI, Laurence. Recherche
Sur La Notion De Rgulation En Droit Administratif Franais. Paris: L.G.D.J., 2008. Baseando-se no seu direito
nacional, a autora define regulao como uma funo exercida por rgos aos quais a lei confere competncia
especializada, atravs de atos inominados de contedo exortatrio (de convite adoo de certas condutas),
gerados em procedimentos informais e revestidos de efetividade atravs da aceitao dos destinatrios,
facilitada pela participao destes nos procedimentos (p. 354-382, nomeadamente). Mas a circunstncia de,
em muitos casos em diversas ordens jurdicas (a comear pela francesa), os rgos de regulao possurem
competncia para a emisso de verdadeiros regulamentos e de atos administrativos justifica que se duvide da
justeza do estabelecimento de um mbito to estreito para a regulao como instituto jurdico-administrativo.
21
Cfr. NAPOLITANO, Giulio. The role of the State in (and after) the financial crisis: new challenges for administrative
law. In: ROSE-ACKERMAN; LINDSETH. Comparative administrative law. Cheltenham: Edward Elgar, 2010.
p. 579, 588-589.
22
Cfr. ESTEVE PARDO, Jos. La nueva relacin entre Estado y sociedad Aproximacin al trasfondo de la crisis.
Madrid: Marcial Pons, 2013. p. 165 e ss.
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23
Cfr. SCHMIDT-ASSMANN. Das Allgemeine Verwaltungsrecht Als Ordnungsidee. Berlin: Springen, 1998.
p. 18 e ss.; VOSSKUHLE. Neue Verwaltungsrechtswissenschaft. In: HOFFMANN-RIEM; SCHMIDTASMANN;
VOSSKUHLE. Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2006. p. 20 e ss. v. I.
24
Cfr. CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 6. ed. Coimbra: Almedina, 2002.
p. 377.
25
Cfr. RIVERO; MOUTOUH. Liberts Publiques. 9. ed. Paris: Thmis, 2003. p. 75. v. I.
26
ALEXY, Robert. Theorie der Grundrechte. 3. ed. Frankfurt am Main, 1996. p. 55, 473-474.
27
Cfr. MASING. Der Rechtsstatus des EinzelnenimVerwaltungsrecht. In: HOFFMANN-RIEM; SCHMIDT-ASSMANN;
VOSSKUHLE. Grundlagen des Verwaltungsrechts. Munique: C.H. Beck, 2006. p. 1-30. v. I.
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JOS MANUEL SRVULO CORREIA
28
Cfr. ACHTERBERG. Die RechtsordnungalsRechtsverhltnisordnung Grundlegung der Rechtsverhltnistheorie.
Berlim: Duncker&Humblot, 1982. p. 31, 102 e 117.
29
aquilo que, por exemplo, preceitua a Constituio da Repblica Portuguesa, no n 1 do art. 266:
A Administrao Pblica visa a prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidados. No parece, pois, que, nos nossos dias, o contedo do regime jurdico-
administrativo se possa caracterizar pela sistemtica e absoluta supremacia do interesse pblico sobre o
privado. No se pode, em primeiro lugar, inferir que exista uma constante coliso entre os dois tipos de
interesses. No mbito de uma aproximao entre Estado e sociedade, avulta a ideia do Kooperative Staat, o
Estado que estabelece frmulas de colaborao com os destinatrios das normas jurdicas e que doseia
o direito administrativo substantivo por forma a deixar aos particulares espaos de autodeterminao
(FRANZIUS. Modalitten und Wirkungsfaktoren der Steuerung durch Recht. In: HOFFMANN-RIEM; SCHMIDT-
ASSMANN; VOSSKUHLE. Grundlagen des Verwaltungsrechts. Munique: C.H. Beck, 2006. p. 204. v. I; BAER,
Susanne. Der Brger im Verwaltungsrecht. Tbingen: Mohr Siebeck, 2006. p. 231 e ss.). Mas, em situaes
de coliso entre interesse pblico e interesses privados no resolvidas por solues normativas injuntivas,
a margem de livre deciso deixada ao aplicador administrativo pela textura aberta da norma requer, por
fora de comando constitucional, a feitura de ponderao dos interesses pblicos e privados colidentes, com
observncia, nomeadamente, dos princpios da proporcionalidade e da proteo da confiana.
30
Cfr. RASCHAUER, Bernhard. Allgemeines Verwaltungsrecht. Viena; Nova Iorque: Springer, 1998. p. 587.
31
Sobre o programa normativo multipolar e o mandato de conformao multipolar, v.: PAES MARQUES.
As relaes jurdicas administrativas multipolares. Coimbra: Almedina, 2011. p. 287 e ss.
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OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI
32
Cfr. ALMEIDA, Mrio Aroso de. Teoria geral do direito administrativo O novo regime do Cdigo do Procedimento
Administrativo. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2015. p. 73; BARNES, Javier. Towards a third generation of
administrative procedure. In: ROSE-ACKERMAN; LINDSETH. Comparative administrative law. Cheltenham:
Edward Elgar, 2010. p. 336.
33
Cfr. SOARES, Rogrio Ehrhardt. Direito administrativo. Coimbra: Joo Abrantes, 1978. p. 150; LOUREIRO, Joo
Gonalves. O procedimento administrativo entre a eficincia e a garantia dos particulares. Coimbra: Coimbra
Editora, 1995. p. 51.
34
Cfr. BARNES, Javier. Towards a third generation of administrative procedure. In: ROSE-ACKERMAN; LINDSETH.
Comparative administrative law. Cheltenham: Edward Elgar, 2010. p. 339.
A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional | Belo Horizonte, ano 16, n. 63, p. 45-66, jan./mar. 2016 55
JOS MANUEL SRVULO CORREIA
35
Cfr. ALMEIDA, Mrio Aroso de. Teoria geral do direito administrativo O novo regime do Cdigo do Procedimento
Administrativo. 2. ed. Coimbra: Almedina, 2015. p. 78-79.
36
Cfr. CRAIG, Paul. Administrative law. 6. ed. Londres: Sweet & Maxwell, 2008. p. 376-416; GALLIGAN. Due
process and fair procedures A study of administrative procedures. Oxford: Clarendon Press, 1996. p. 327-
447; LEYLAND; ANTHONY. Administrative law. 6. ed. Oxford: University Press, 2009. p. 342-391; CORREIA,
Srvulo. Administrative due or fair process: Different paths in the evolutionary formation of a global principle
and of a global right. In: ANTHONY et al. Values in global administrative law. Oxford and Portland, Oregon: Hart,
2011. p. 337-343.
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OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI
37
Cfr. SUNDFELD, Carlos Ari. Processo e procedimento administrativo no Brasil. In: SUNDFELD, Carlos Ari;
ANDRS MUOZ, Guillermo (Coords.). As leis de processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 19.
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JOS MANUEL SRVULO CORREIA
modo como ela se expressa.38 Inserem-se por certo nessa linha de pensamento os
ensinamentos de Maral Justen Filho, quando escreve:
38
SUNDFELD, Carlos Ari. Processo e procedimento administrativo no Brasil. In: SUNDFELD, Carlos Ari;
ANDRS MUOZ, Guillermo (Coords.). As leis de processo administrativo. So Paulo: Malheiros, 2006.
p. 19. Defendendo, ainda antes da aprovao da Lei Federal n 9.784/99 sobre o processo administrativo,
a adoo de uma lei geral que viesse a configurar verdadeiro estatuto do cidado perante a Administrao
ou estatuto da cidadania administrativa (MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 157). Mas, como sublinha a professora Lusa Pinto e Netto, a distino
operada pela professora Medauar entre processo e procedimento, com base na existncia de contraditrio
e na utilizao de critrios como o da complexidade, no quadra com a circunstncia de contraditrio e
participao no serem termos coincidentes e deixa de fora da imposio procedimental toda uma srie de
atuaes administrativas. Cfr. NETTO, Lusa Cristina Pinto e. Participao administrativa procedimental. Belo
Horizonte: Frum, 2009. p. 58.
39
Cfr. JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. p. 221. Veja-se o interessante exame analtico da
doutrina brasileira sobre o processo ou procedimento administrativo em BITENCOURT NETO, Eurico. Devido
procedimento equitativo e vinculao de servios pblicos delegados no Brasil. Belo Horizonte: Frum, 2009.
p. 63-77.
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composio dos parlamentos e o modo pautado do seu funcionamento. Por outro lado,
so muitas as pessoas coletivas de base territorial desprovidas de poder legislativo,
embora no assim no Brasil. Negar-lhes competncia regulamentar equivaleria a priv-
las de autonomia. Por fim, o poder de concretizao da lei que hoje se reconhece
Administrao no passa apenas pela prtica de atos administrativos no exerccio
de discricionariedade ou de livre avaliao para preenchimento de conceitos jurdicos
indeterminados. A emisso administrativa de normas jurdicas , tambm ela, um
modo de responder textura aberta das normas legislativas40 em maior conformidade
com o princpio da igualdade por fora da generalidade dos comandos regulamentares.
amplitude do poder regulamentar da Administrao contrape o legislador
a pormenorizao dos procedimentos de elaborao, com imposio de formas de
participao dos diretamente interessados e de consulta pblica. Por outro lado,
estendese com frequncia aos regulamentos o dever de motivar atravs de notas
justificativas juntas aos respetivos projetos, e o dever de ponderar, prprio do
exerccio de discricionariedade, com explicitao dos custos e benefcios das medidas
projetadas.
Quanto ao ato administrativo, sobre o qual Laferrire e Otto Mayer fundaram, no
sculo XIX, a teoria geral do direito administrativo,41 talvez a respetiva figura que, pela
relativa estabilidade do seu regime geral ao longo de um sculo, mais corresponde
quimrica previso de Mayer sobre a imutabilidade do direito administrativo. Mas a
sua teorizao teve de se adaptar colocao do ato na dinmica da relao jurdica
administrativa no quadro da constitucionalizao do direito administrativo e isso sem
que, apesar de todo um esforo de reconstruo, se possa concluir pelo completo
desaparecimento de dfices dogmticos.42 Assim, por exemplo, o desenvolvimento
do estudo das relaes jurdicas administrativas multipolares conduziu anlise do
ato administrativo ambivalente (Verwalungsakt mit Doppelwirkung), ou seja, ato de
efeitos favorveis para certo ou certos destinatrios e desfavorveis para outros.43
Por outro lado, o fenmeno geral da crescente porosidade entre direito pblico
e direito privado reflete-se na complexa figura do ato administrativo conformador de
relaes jurdicas de direito privado.44
40
Cfr. SCHMIDT-ASSMANN. Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Tbingen: Mohr Siebeck, 2013. p. 61.
41
Cfr. LAFERRIRE, Edouard. Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux. Paris: Berger-
Levrault, 1887. v. I e II; MAYER, Otto. Deutsches Verwaltungsrecht, 1895. v. I e II.
42
Cfr. SCHMIDT-DE CALUWE. Der Verwaltungsakt in der Lehre Otto Mayers. Tbingen: Mohr Siebeck, 1999.
p. 14, 286 e ss.; SILVA, Vasco Pereira da. Em busca do ato administrativo perdido. Coimbra: Almedina, 1996.
p. 445 e ss.
43
V., a ttulo de exemplo: IPSEN. Allgemeines Verwaltungsrecht. 5. ed. Colnia: Carl Heymanns Verlag, 2007.
p. 125.
44
Cfr. CARMONA, Mafalda. O ato administrativo conformador de relaes de vizinhana. Coimbra: Almedina,
2011; GRECO, Guido. Provvedimenti amministrativi costitutivi di rapporti giuridici tra privati. Milo: Giuffr,
1977; MANSEN. Privatrechtsgestaltung durch Hoheitsakt. Tbingen: Mohr Siebeck, 1994.
A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional | Belo Horizonte, ano 16, n. 63, p. 45-66, jan./mar. 2016 59
JOS MANUEL SRVULO CORREIA
45
Cfr. CALVO, Filipa Urbano. Os atos precrios e os atos provisrios no direito administrativo. Porto:
Universidade Catlica Portuguesa, 1998; GAMA, Joo Taborda da. Promessas administrativas Da deciso de
autovinculao ao ato devido. Coimbra: Coimbra Editora, 2008; MAURER. Allgemeines Verwaltungsrecht. 18.
ed. Munique: C.H. Beck, 2011. p. 234 e ss.; SILVA, Vasco Pereira da. Em busca do ato administrativo perdido.
Coimbra: Almedina, 1996. p. 461 e ss.
46
Cfr. SCHMIDT-ASSMANN. Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Tbingen: Mohr Siebeck, 2013. p. 88-90.
47
Cfr. BARNES, Javier. Towards a third generation of administrative procedure. In: ROSE-ACKERMAN; LINDSETH.
Comparative administrative law. Cheltenham: Edward Elgar, 2010. p. 350-351.
48
Cfr. GUETTIER. Droit des contrats administratifs. 3. ed. Paris: Thmis, 2011. p. 3.
49
Cfr. CORREIA, Srvulo. Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos. Coimbra: Almedina,
1987. p. 392-393.
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OS GRANDES TRAOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO NO SCULO XXI
50
Cfr. KIRKBY, Mark. Contratos sobre o exerccio de poderes pblicos O exerccio contratualizado do poder
administrativo de deciso unilateral. Coimbra: Coimbra Editora, 2011.
51
Cfr. LEITO, Alexandra. Contratos interadministrativo. Coimbra: Almedina, 2011.
A&C R. de Dir. Administrativo & Constitucional | Belo Horizonte, ano 16, n. 63, p. 45-66, jan./mar. 2016 61
JOS MANUEL SRVULO CORREIA
Keywords: Traces of administrative law. 21st century. Constitutionalisation. Administrative ius commune.
Democratic rule of law.
52
Cfr. ALVES, Pedro Leite. Reflexes sobre o regime legal das PPP. Revista de Contratos Pblicos, 2012.
p. 5 e ss. Como exemplo de reservas quanto s vantagens das PPPs para o Estado, v., no Brasil: DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica. 5. ed. So Paulo: Atlas, 2005. p. 159. Sustentando,
pelo seu lado, o carter dispensvel do instituto, ao qual nega carter autenticamente inovatrio: CALDAS,
Roberto. Parcerias pblico-privadas e suas garantias inovadoras nos contratos administrativos e concesses
de servios pblicos. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 264 e ss. Para um circunstanciado exame do instituto
da PPP no direito brasileiro, v. tambm: GUIMARES, Vernalha. PPP Parceria Pblico-Privada. So Paulo:
Saraiva, 2012.
53
Cfr. SCHMIDT-ASSMANN. Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Tbingen: Mohr Siebeck, 2013. p. 21-22.
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