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Redemocratizao e direitos humanos: a poltica para refugiados no Brasil
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interesses econmicos, j que a Europa estava em fase de reconstruo e se fazia
necessria mo de obra barata e abundante. Alm disso, no havia diferenas
culturais, j que se tratava de europeus sendo acolhidos em outros pases do
continente ou em ex-colnias (Conley, 1993; Matas, 1993).
O regime internacional para refugiados se estruturou a partir do princpio da
no-devoluo, previsto no artigo 33 da Conveno de 1951, que proibia os Estados
de
signatrios de expulsar o refugiado para as fronteiras dos territrios em que a sua
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vida ou a sua liberdade seja ameaada em virtude da sua raa, da sua religio, da
sua nacionalidade, do grupo social a que pertence ou das suas opinies polticas
(ACNUR: 1996, 74). Portanto, estabelecia-se o dever dos pases apenas de no
devolver, deixando-se de lado a obrigao de receber refugiados, reforando-se a
lgica da soberania estatal.
Os novos fluxos ocorridos na dcada de 1960, em funo da descolonizao
afro-asitica, geravam uma nova disputa global em torno de zonas de influncia
pelos dois grandes blocos. Como a questo dos refugiados passou a fazer parte
da poltica externa estadunidense e de outros pases ocidentais, percebeu-se a
necessidade de se alterar o texto da Conveno. Dessa forma, em 1967, elaborou-
se o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados, que ps fim chamada reserva
temporal da Conveno e impedia os novos pases signatrios de adotar a reserva
geogrfica, modificando o regime internacional para refugiados (ACNUR, 1996).
No cenrio latino-americano, a experincia regional de conflitos armados por
motivos polticos, nos anos 1970 e 1980, levou os pases da regio a adotar uma
nova definio de refugiado, mais compatvel com a situao por eles vivenciada.
A Declarao de Cartagena de 1984 ampliou a definio do regime internacional
da ONU, ao incluir pessoas que deixaram seus pases porque sua vida, segurana
ou liberdade foram ameaadas em decorrncia da violncia generalizada, agresso
estrangeira, conflitos internos, violao massiva dos direitos humanos ou outras
circunstncias que perturbaram gravemente a ordem pblica (Declarao de
Cartagena, 2001).
Ainda nos anos 1980, a conjuntura global se marcou pela recesso econmica
internacional provocada pela crise de petrleo ocorrida na dcada anterior. O fim
da confrontao bipolar teve um impacto significativo nesse contexto, j que no
havia mais vantagens e interesses polticos, ideolgicos e estratgicos em acolher
refugiados provenientes do sul ou mesmo do leste europeu. Somava-se ausncia de
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a redemocratizao, quando o pas passou a se posicionar de forma transparente,
construtiva e cooperativa, nas palavras de Alves (2003), o que marcou a retomada
do compromisso com o tema dos direitos humanos iniciada no ps-guerra.
Naquele momento, a poltica externa brasileira do governo Sarney (1985-89)
inovou ao contemplar os direitos humanos, especialmente, ao aderir ao regime
internacional desenhado pela ONU. Foi emblemtica a deciso de ratificar os dois
de
pactos internacionais (de direitos civis e polticos e de direitos econmicos, sociais
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e culturais), bem como a conveno contra a tortura (o que s foi possvel com a
reabertura poltica, j que a prtica foi utilizada sistematicamente pelos governos
militares) (Corra, 2007; Trindade, 1994; Alves, 2003).
Outra diretriz inovadora da poltica externa foi a nfase no processo de
integrao regional, com o incio das negociaes para a instituio do MERCOSUL
(Corra, 2007). Como veremos nos governos posteriores, os migrantes e refugiados
provenientes de pases vizinhos tambm passaram a ter especial ateno.
No plano interno, o Brasil percorria o caminho rumo reestruturao
poltica, com o estabelecimento de novas instituies, como a elaborao da
constituio de 1988. O texto incorporou a prevalncia dos direitos humanos, a
concesso de asilo poltico e a integrao regional como princpios norteadores
das relaes internacionais (Brasil, 1988).
O perodo da redemocratizao marcou uma nova fase na poltica brasileira
para refugiados, recuperando o engajamento com o tema, assim como sua tradio
humanitria, que havia se iniciado no ps-guerra, mas havia recuado durante a
ditadura militar.
No ps-guerra, o Brasil teve uma atuao ativa em prol do tema dos
refugiados. Participou da Conferncia internacional em que se discutiu o texto
preparatrio da Conveno de 1951 e a assinou no ano seguinte sua elaborao
(embora adotando a reserva geogrfica). Tambm foi eleito membro do Comit
Consultivo do ACNUR, dentre quinze Estados que haviam manifestado interesse e
devoo causa, ao acolher contingente significativo de refugiados. De fato, o Brasil
recebeu cerca de 40 mil europeus em 1954. O Comit Consultivo foi substitudo
pelo Comit Executivo, do qual o Brasil faz parte at hoje (Zarjevski, 1987).
A ditadura militar, de 1964 a 1985, viria a alterar radicalmente a poltica
brasileira para refugiados, marcando-se pelo retrocesso em relao ao perodo
anterior, j que o Brasil deixava de ser pas de acolhimento para se tornar pas de
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Alguns pontos merecem ser ressaltados com relao poltica brasileira para
refugiados nesse perodo. O pas d um passo importante ao retirar a reserva
geogrfica em 1989, passando a reconhecer refugiados de quaisquer origens (no
mais apenas europeus). E tambm avana com a adeso ao regime regional para
refugiados, ao aplicar a definio ampliada da Declarao de Cartagena de 1984.
O nmero de refugiados acolhidos pelo pas d um salto significativo, passando
de 322 para 1.042 pessoas (aps o recebimento de 720 angolanos) em 1994. Nesse
mesmo ano, estabeleceu-se formalmente o Centro de Acolhida para Refugiados
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pela Critas SP (Andrade, 1996; Almeida, 2001; Comisso Justia e Paz, 1994).
Com a redemocratizao, novos componentes domsticos aliados a fatores
polticos externos propiciaram o posicionamento favorvel ao tema dos refugiados.
A questo entrou no debate nacional atrelada ao tema dos direitos humanos,
em destaque na cena internacional. Isso se deveu no s a interesses defendidos
pelo novo governo, mas tambm s instituies religiosas que tiveram atuao
de
importante na fase de transio do fim do regime militar e o percurso em prol da
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recuperao da democracia. Tambm foi relevante a participao da agncia da
ONU nesse processo.
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A legislao nacional
A lei federal n. 9.474 de 1997 se insere nos marcos dos regimes internacional
e regional para refugiados, incorporando os motivos clssicos de refgio da
Conveno de 1951 e os motivos ampliados da Declarao de Cartagena de 1984,
sobretudo a violao de direitos humanos:
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1996; Brasil, 1997).
E, por fim, elencou as chamadas solues durveis para os refugiados, frisando
o seu carter voluntrio: a integrao local, em que o refugiado recebido pelo
pas de destino e procura se integrar sociedade acolhedora; o repatriamento, em
que o refugiado mandado de volta a seu pas de origem, quando cessarem as
condies que ensejaram o refgio; e o reassentamento, em que o refugiado, j
de
reconhecido pelo primeiro pas de asilo, transferido para um terceiro pas, por
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motivos de sade, reunio familiar, dificuldades no processo de integrao, dentre
outros (Moreira, 2004; Barbosa e Sagrado da Hora, 2007).
O Brasil foi o primeiro pas na Amrica do Sul a elaborar uma legislao
nacional especfica na rea, tendo sido tambm pioneiro na adeso ao regime
internacional para os refugiados. Andrade e Marcolini (2002b) consideram que
a lei brasileira possa se alar a um modelo jurdico e legislativo, contribuindo para
a harmonizao de polticas e instrumentos legais de proteo aos refugiados no
mbito do processo de integrao regional. Essa ideia se relaciona com a formulao
da nova poltica imigratria nacional, j que a instituio encarregada, o CNIg
defende uma poltica especfica de admisso que beneficie trabalhadores sul-
americanos. Recentemente, em outubro de 2008, o conselho aprovou a resoluo
normativa n. 80, que facilita a autorizao de trabalho para esses estrangeiros
(CNIg, 2008b). No mesmo sentido, o decreto n 6.975/2009 regulamentou o
acordo de residncia para nacionais dos Estados que fazem parte do MERCOSUL,
Bolvia e Chile (Brasil, 2009).
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delineado uma poltica de governo para refugiados, aliada aos direitos humanos.
Isso se observa pelo PNDH II, que enfocava os direitos econmicos, sociais e
culturais, e estabelecia como meta de ao: promover a capacitao das autoridades
nacionais diretamente envolvidas na execuo da poltica nacional para refugiados
(Brasil, 2002). Inaugurou-se uma poltica de reassentamento que coincidia com as
diretrizes da poltica externa brasileira, voltadas para a defesa dos direitos humanos,
de
atuao frente s organizaes internacionais, solidariedade e cooperao com
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regimes internacionais e pases em desenvolvimento.
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Refugiados no Brasil
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Hoje, segundo estatstica do CONARE, 4.131 refugiados de 72 nacionalidades
vivem no Brasil, dos quais 3.745 so espontneos, que chegam ao pas por si
s, freqentemente atravs de redes sociais, e 386 reassentados, oriundos de
outros pases de primeiro asilo, pelos programas de reassentamento, coordenados
pelo CONARE com o apoio do ACNUR e outras organizaes da sociedade
civil. O maior grupo acolhido de angolanos (1.687); em seguida, aparecem os
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colombianos (551) e congoleses (356) (CONARE, 2009).
Processo de integrao
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polticas que lhe dizem respeito. Obviamente, para que uma poltica como esta
tenha eficcia, preciso trabalhar em conjunto com o grupo ao qual se destina.
O segundo se refere s dificuldades no processo de integrao local, que se traduzem
em desafios gerados tambm pelo programa de reassentamento. Afinal, como
receber refugiados sem criar as condies indispensveis para assegurar sua plena
integrao? Recentemente, um grupo de palestinos reassentados protestou em
de
Braslia, em frente ao escritrio do ACNUR, reivindicando novo reassentamento
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para outro pas, alegando que no tiveram suas demandas atendidas, especialmente
nas reas de sade, moradia e emprego (Folha de S. Paulo, 2008).
Os desafios que se colocam no so poucos, tampouco de fcil e rpida
resoluo. Eles exigem uma reflexo conjunta aprofundada. Procuramos, em
breves linhas, lanar luz sobre eles, com algumas sugestes que podem auxiliar a
remedi-los. Com relao esfera institucional, o CONARE precisar dar voz s
demandas dos refugiados, criando um canal institucional para ouvir e conhecer
as necessidades do grupo. Os refugiados no devem ser tratados de forma passiva
(como objeto de poltica), mas como sujeitos ativos, que possam se engajar e que
devem contribuir para o processo poltico. Uma iniciativa interessante foi levada
a cabo pelo CNIg, que realizou um grupo de trabalho, reunindo trabalhadores
bolivianos com outras instituies, para identificar problemas vivenciados por esses
imigrantes no pas e buscar solues em conjunto (CNIg, 2008a). Alm disso,
o CONARE precisa conferir mais transparncia s suas atividades e aos dados
referentes aos refugiados no pas, para que a sociedade brasileira possa acompanhar
e avaliar o seu desempenho institucional. Um dilema central ser conseguir mais
financiamento para executar projetos em prol do grupo, o que fundamental
no s para assistir os refugiados, mas tambm para garantir maior autonomia e
fortalecimento institucional.
Quanto ao processo de integrao local, tambm se faz necessrio obter
maiores recursos a fim de concretizar polticas especficas para os refugiados, que
apresentam necessidades especiais, que precisam ser atendidas. H acenos nesse
sentido com a criao de novas instituies: o Comit Estadual para Refugiados
de So Paulo e o Comit Paulista para Imigrantes e Refugiados (o ltimo por
proposta da Comisso Municipal de Direitos Humanos). Os rgos conferem mais
espao para a participao da sociedade civil e prevem, dentre seus objetivos, a
formulao e implementao de polticas pblicas para os grupos.
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Redemocratizao e direitos humanos: a poltica para refugiados no Brasil
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Redemocratizao e direitos humanos: a poltica para refugiados no Brasil
P oltica I nternacional
Recebido em 4 de agosto de 2009
Aprovado em 14 de janeiro de 2010
Resumo
de
R evista B rasileira
O presente trabalho analisa a poltica para refugiados no Brasil dos anos 1990 aos dias
atuais. Diante do contexto internacional marcado pelos novos temas globais, dentre os
quais direitos humanos e migraes foradas, e do processo de redemocratizao no plano
domstico, o tema dos refugiados foi tratado no pas, atrelado aos direitos humanos.
Abstract
This article analyses the refugee policy of Brazil from the 1990s until today. It considers
the international context marked by the new themes of the global agenda (such as human
rights, forced migration and the re-democratization process in the domestic scenery) and
links the refugee issue to human rights.
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