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INTRODUCCIN
El ordenamiento territorial de un pas, regin o entidad territorial es el resultado de la
incidencia espacial de las polticas ambientales, las polticas sectoriales de desarrollo
(econmico, social y cultural) y de manejo poltico-administrativo del territorio.
La poltica de ordenamiento territorial, como estrategia de planificacin, procura vincular las
polticas anteriores al territorio, dicho en otras palabras, territorializar las estrategias de
desarrollo (Massiris, 1991, 1993, 1997), lo que evidencia la estrecha relacin que existe
entre desarrollo y ordenamiento territorial y, en consecuencia, entre las polticas de
desarrollo y el modelo territorial presente y futuro. Relacin de doble va: las polticas
sectoriales de desarrollo, ambientales y poltico-administrativas constituyen directrices o
determinantes para las polticas de ordenamiento territorial y stas ltimas establecen, a su
vez, el modelo territorial de largo plazo que guiar la formulacin de objetivos y estrategias
sectoriales de desarrollo, ambientales y poltico-administrativas.De acuerdo con lo anterior,
los planes de ordenamiento no son independientes de los planes de desarrollo ni de los de
ordenamiento ambiental. Los planes desarrollo, a partir de sus acciones sobre la actividad
productiva, la infraestructura vial, de transporte, de servicios pblicos y sociales, etc.
inciden sobre el orden territorial. Cuando esta incidencia no es espontnea sino orientada,
dirigida, planificada, entonces los planes de desarrollo se convierten en planes de
ordenamiento territorial, pues, como es ya ampliamente conocido, el OT no ordena reas,
sino las actividades que se realizan en el territorio en cuanto a su localizacin y a la
distribucin regional equilibrada de los beneficios y oportunidades asociadas con tales
actividades.
Del mismo modo, los planes de ordenamiento y desarrollo territorial al incorporar
estrategias de manejo sostenible de los recursos naturales y preservacin de condiciones
ambientales adecuadas para la vida humana, se convierten en planes de ordenamiento y
desarrollo territorial sostenible, logrndose as, la integracin entre ordenamiento,
desarrollo y sostenibilidad presente en la Constitucin Poltica. El ensamble y armonizacin
de los planes sectoriales, ambientales y territoriales plantea a cada nivel territorial un reto
muy importante de cuyos resultados dependern, en gran medida, los xitos o fracasos
futuros de la naciente poltica de ordenamiento territorial.
Una aproximacin al conocimiento del enfoque, contenido, estrategias e instrumentos de
gestin de las polticas ambientales, sectoriales de desarrollo y poltico-administrativas
colombianas se puede lograr a travs de las normas constitucionales y regulaciones legales
vigentes. En el presente artculo se hace un esfuerzo de sistematizacin y anlisis de estas
normas con especial nfasis en las referidas al ordenamiento ambiental, al desarrollo
econmico, social y cultural, al manejo de reas geoestratgicas y de divisin territorial. Del
mismo modo, se analizan los elementos conceptuales e instrumentales del ordenamiento
territorial, a partir de la Ley 388 de 1997, en la cual es posible observar la manera como el
Estado colombiano ha previsto la territorializacin de las polticas sectoriales, especialmente
en el nivel municipal. Todo ello, con la intencin de contribuir a una mejor comprensin de
las relaciones entre las polticas ambientales, de desarrollo sectorial y de ordenamiento
territorial, sus condicionamientos mutuos y la imbricacin existentes entre stas.
Constituyen la base del ordenamiento forestal. Se definen como zonas de propiedad pblica
o privada reservadas para destinarlas exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y
utilizacin racional de reas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras
(Decreto-Ley 2811/74., art. 206). Estas reas slo podrn destinarse al aprovechamiento
racional permanente de los bosques que en ella existan o se establezcan y, en todo caso,
deber garantizarse su recuperacin y supervivencia (Decreto-Ley 2811/74, art. 207). Los
baldos presentes en estas reas no podrn ser adjudicados (Decreto-Ley 2811/74, art.
209).
La regulacin del manejo y aprovechamiento de los bosques colombianos tuvo en el Decreto
2278 de 1953 su principal instrumento normativo en la historia reciente del pas. En dicho
decreto se parte de la clasificacin de los bosques en "Bosque Protector" o "Zona Forestal
Protectora" "Bosque Pblico", "Bosque de Inters General" y "Bosque Privado", dando a
cada uno su definicin.
El decreto mencionado establece como zonas forestales protectoras los terrenos situados en
las cabeceras de los ros, arroyos y quebradas sean o no permanentes; las mrgenes y
laderas con pendientes superiores al 40 por ciento; la zona de 50 metros de ancho a cada
lado de los manantiales, corrientes y cualesquiera depsitos naturales de agua y todos
aquellos en que convenga mantener el bosque o recuperarlo, con el fin de defender cuencas
de abastecimiento de aguas, embalses, acequias, evitar desprendimientos de tierras y
rocas, sujetar terrenos, defender vas de comunicacin, regularizar cursos de agua, o
contribuir a la salubridad (Decreto 2278/53, art. 4). Este mismo decreto establece las
reservas madereras de productos forestales en predios rurales (art. 13) y en terrenos
baldos destinados a colonizacin agropecuaria (art.15), del mismo modo, reas arboladas
en los lmites de los predios rurales (art. 19).
La Ley 2 de 1959 estableci y delimit como zonas forestales protectoras y bosques de
inters general las siguientes:
- Zona de Reserva Forestal del Pacfico
- Zona de Reserva Forestal Central
- Zona de Reserva Forestal del Ro Magdalena
- Zona de Reserva Forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta
- Zona de Reserva Forestal de la Serrana de los Motilones
- Zona de Reserva Forestal del Cocuy
- Zona de Reserva Forestal de la Amazonia
Asimismo, declar como zonas de reserva forestal los terrenos baldos ubicados en hoyas
hidrogrficas que sirvan o puedan servir de abastecimiento de aguas para el consumo
interno, produccin de energa elctrica y para irrigacin y cuyas pendientes sean
superiores al 40%. El Decreto 1608 de 1978, por su parte, establece zonas forestales
protectoras destinadas a proteger especies de fauna en vas de extincin (Artculo 20).
En el caso de las reas forestales productoras, stas son definidas como espacios que deben
ser conservados permanentemente con bosques naturales o artificiales para obtener
productos forestales para comercializacin o consumo. Se consideran de produccin directa
cuando la obtencin de productos implican la desaparicin temporal del bosque y su
posterior recuperacin. Son de produccin indirecta cuando se obtienen frutos o productos
secundarios, sin implicar la desaparicin del bosque (Decreto-Ley 2811/74, art. 203).
Las reas forestales protectora-productora, por su parte, se definen en trminos de espacios
de conservacin para proteger los recursos naturales renovables que, adems, puede ser
objeto de actividades de produccin sujeta necesariamente al mantenimiento del efecto
protector (Decreto-Ley 2811/74, art. 205).
En 1989, la Ley 37 estableci las bases para estructurar el Plan Nacional de Desarrollo
Forestal, con el objetivo de:
Sealar los programas , proyectos y prioridades para el desarrollo, conservacin y manejo
del recurso forestal, as como lo concerniente con la ordenacin de las cuencas hidrogrficas
y manejo de la vida silvestre.
Determinar los recursos dedicados al desarrollo del sector forestal.
Fortalecer la investigacin del recursos forestal y los dems recursos naturales renovables
vinculados con los bosques.
Definir las estrategias para el desarrollo de los bosques naturales, de las plantaciones
forestales, la produccin, transformacin y comercializacin de los productos del bosque, de
acuerdo a las necesidades del pas y segn el rendimiento sostenido del recurso (Ley 37/89,
art. 3).
Finalmente, la Ley 139 de 1994 crea y reglamenta el Certificado de Incentivo Forestal -CIF-
como un reconocimiento del Estado a las externalidades positivas de la reforestacin en
tanto beneficios ambientales y sociales generados, apropiados por el conjunto de la
poblacin. Su fin es el de promover la inversin en plantaciones forestales de carcter
protector-productor en terrenos de aptitud forestal.
Establecidas por los decretos 2811/74, art. 258, literal a y 1608/78, art. 3, literal a. Se
incluyen en esta categora las siguientes reas:
Territorio funico: Areas reservadas y delimitadas con fines de conservacin, investigacin y
manejo de la fauna silvestre para exhibicin (Decreto-Ley 2811/74, art. 253; Decreto
1608/78, art. 164). En estas reas slo se permite la caza cientfica (Decreto 1608/78, art.
19). Los territorios funicos tienen los siguientes objetivos (Decreto 1608/78, art. 165):
Conservar, restaurar y fomentar la flora y fauna silvestre que se encuentren en dichas
reservas.
Conocer los ciclos biolgicos, la dieta alimenticia y la ecologa de las poblaciones naturales
de las especies de la fauna silvestre.
Adelantar investigaciones bsicas y experimentales en cuanto a manejo y estudiar el
mejoramiento gentico de las especies de fauna silvestre.
Investigar aspectos ecolgicos y de productividad primaria que puedan incidir en el manejo
de la fauna silvestre y ser aplicable en reas ecolgicamente similares.
Producir individuos de fauna silvestre para repoblacin de ecosistemas preferencialmente
primarios, cuando se considere tcnicamente apropiado.
Establecer y estudiar sistemas y tcnicas para el control biolgico de especies de la fauna
silvestre.
Investigar la prevencin y tratamiento de zoonosis de la fauna.
Los territorios funicos podrn comprender las siguientes reas: primitiva, de manejo
experimental, de experimentacin intensiva, de alta actividad y vial (Decreto 1608/78, art.
167).
Zoocriadero: Area de propiedad pblica o privada que se destina al mantenimiento, fomento
y aprovechamiento de especies de fauna silvestre con fines cientficos, comerciales,
industriales o de repoblacin, ya se desarrollen estas actividades en forma extensiva,
semiextensiva o intensiva, siempre y cuando sea en un rea determinada (Decreto-Ley
2811/74, art. 254; Decreto 1608/78, art. 142). El Decreto 1608/78 reglamenta el
funcionamiento de los zoocriaderos en el Ttulo IV, captulo I.
Reserva de caza: Area reservada y alinderada con fines de conservacin, investigacin y
manejo, para fomento de especies cinegticas en donde puede ser permitida la caza con
sujecin a reglamentos especiales (Decreto-Ley 2811/74, art. 255). En las reservas de caza
se permite la caza cientfica, la caza de fomento y la caza deportiva (Decreto 1608/78, art.
19).
Coto de caza: Area destinada al mantenimiento, fomento y aprovechamiento de especies de
la fauna silvestre para caza deportiva (Decreto-Ley 2811/74, art. 256; Decreto 1608/78,
art. 156). El Decreto 1608/78 reglamenta el funcionamiento de los cotos de caza en el
Ttulo IV, captulo II.
Veda de caza: Areas en las cuales se prohibe temporalmente cazar individuos de
determinadas especies (Decreto-Ley 2811/74, art.257; Decreto 1608/78, art. 22).
El Decreto 1608 de 1978 reglamenta todo lo concerniente a la administracin y manejo de
la fauna silvestre, los usos permitidos y prohibidos, la investigacin, las actividades de caza
comercial, cientfica, deportiva, de control, de fomento; actividades de repoblacin,
transplante e introduccin de especies etc.
Incluye las reas de pramos, subpramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga
de acuferos, zonas marinas y costeras, cinagas, pantanos, lagos, lagunas y dems
ecosistemas hdricos continentales (Ley 99/93, arts 1 y 5, numeral 24). Asimismo, son
objeto de proteccin y control especial las aguas destinadas al consumo domstico humano
y animal, las zonas de criaderos y hbitat de peces, crustceos y dems especies que
requieran manejo especial, las fuentes, cascadas, lagos y otros depsitos o corrientes de
aguas naturales o artificiales, que se encuentran en reas declaradas dignas de proteccin
(Decreto-Ley 2811/74, art. 137). La Ley 199 de 1993 en su Artculo 111 declara de inters
pblico, las reas de importancia estratgica para la conservacin de recursos hdricos que
surten de agua los acueductos municipales y distritales.
Para facilitar el control sobre el manejo de los recursos hdricos del pas, se ha declarado
como bienes inalienables e imprescriptibles del Estado (Decreto-Ley 2811/74, art. 83):
El lveo o cauce natural de las corrientes
El lecho de los depsitos naturales de agua.
Las playas martimas, fluviales y lacustres.
Una faja paralela o lnea de mareas mximas o la del cauce permanente de ros o lagos,
hasta treinta metros de ancho.
Las reas ocupadas por nevados y los cauces de los glaciares.
Los estratos o depsitos de las aguas subterrneas.
El Decreto 1541 de 1978 reglamenta, entre otros aspectos, el dominio de las aguas, cauces
y riberas; los modos de adquirir derecho al uso de las aguas y sus cauces; la explotacin y
ocupacin de playas, cauces y lechos; el uso de las aguas y declaracin de reservas y
agotamiento; las restricciones y limitaciones al dominio; el rgimen de ciertas categoras
especiales de aguas (lluvias, subterrneas, minerales, termales); las obras hidrulicas; la
conservacin y preservacin de las aguas y sus cauces. Todos estos aspectos aportan
elementos jurdicos suficientes para lograr un manejo sostenible de los recursos hdricos del
pas.
Un aspecto que ha merecido especial atencin en la legislacin hdrica es la cuenca
hidrogrfica, alrededor de la cual se han desarrollado polticas integrales de manejo de
recursos naturales. La cuenca hidrogrfica es definida como un rea fsico-geogrfica
debidamente delimitada en donde las aguas superficiales y subterrneas vierten a una red
natural mediante uno o varios cauces de caudal continuo o intermitente que confluyen, a su
vez, en un curso mayor que desemboca o puede desembocar en un ro principal, en un
depsito natural de aguas, en un pantano o directamente en el mar (Decreto-Ley 2811/74,
art. 312; Decreto 2857/81, art. 1).
Corresponde a la administracin pblica, entre otras funciones, las siguientes:
Velar por la proteccin de las cuencas hidrogrficas contra los elementos que la degraden o
alteren o especialmente los que producen contaminacin, sedimentacin y salinizacin de
los cursos de agua o de los suelos.
Reducir las prdidas y derroche de aguas y asegurar su mejor aprovechamiento.
Prevenir la erosin y controlar y disminuir los daos causados por ella.
Mantener o mejorar las condiciones ecolgicas del agua, proteger los ecosistemas acuticos
y prevenir la eutroficacin (Decreto-Ley 2811/74, art. 314).
El instrumento fundamental para la proteccin de las cuencas que establece la ley es el plan
de ordenacin y manejo. En este sentido, la ordenacin de una cuenca se define como la
planeacin del uso coordinado del suelo, de las aguas, de la flora, y la fauna y su manejo,
como la ejecucin de obras y tratamientos (Decreto-Ley 2811/74, art. 316).
La finalidad de la ordenacin es el planeamiento del uso y manejo de sus recursos y la
orientacin y regulacin de las actividades de los usuarios, de manera que se consiga
mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento econmico de tales
recursos y la preservacin de la estructura fsico-bitica de la cuenca y particularmente de
sus recursos hdricos (Decreto 2857/81 art. 4).
La ordenacin de una cuenca es obligatoria cuando se d una cualquiera de las siguientes
situaciones (Decreto 2857/81, art. 12):
Cuando se requiera proteger o construir obras de infraestructura destinadas al control,
defensa o aprovechamiento de los recursos hdricos u otras de especial significado
econmico social.
Cuando del aprovechamiento de sus recursos naturales se puedan derivar desequilibrios
fsicos o qumicos y ecolgicos del medio natural, que pongan en peligro la integridad de la
cuenca o cualquiera de sus recursos en particular, as como su potencial productivo
sostenido.
Cuando se presente un desequilibrio generalizado del medio ecolgico en tal forma que
ocurra o pueda ocurrir degradacin de la aguas o de los suelos, en su calidad y cantidad,
que los haga o pueda hacerlos inadecuados para satisfacer los requerimientos del desarrollo
a las necesidades primarias de la comunidad.
Cuando la ejecucin de planes o programas oficialmente adoptados, sea necesario el
aprovechamiento de las aguas para fines de consumo humano, incremento de la produccin
agropecuaria, desarrollo hidroenergtico, industrial, navegacin y transporte fluvial u otras
de igual significacin e importancia.
La ordenacin se da a partir de un plan de ordenacin y manejo que deber contener las
fases de diagnstico, formulacin, instrumentacin de la ejecucin y control (Decreto
2857/81, art. 13).
En general el Decreto 2857/81 establece todo lo relativo al manejo de las cuencas
hidrogrficas sometidas a planes de ordenacin, as como a la administracin, participacin
ciudadana, financiacin de los planes, expropiaciones y servidumbres, prohibiciones y
sanciones.
La Ley 161 de 1994 organiza la Corporacin Autnoma Regional del Ro Grande de la
Magdalena y le da el poder para coordinar y supervisar el ordenamiento hidrolgico y
manejo integral del Ro Magdalena
1.2.6 Areas especiales de manejo integrado para proteccin, propagacin o cra de especies
hidrobiolgicas
Son reas urbanas y rurales de carcter escnico que contribuyen al bienestar fsico y
espiritual de las comunidades (Decreto 2811/74, arts. 302 y 303).
El Decreto 1715 de 1978 reglamenta las zonas de preservacin paisajista, especialmente en
las reas ubicadas a lado y lado de las carreteras nacionales, en las que se regula la
colocacin de vallas y avisos, se prohibe deformar o alterar elementos naturales como
piedras, rocas, peascos, praderas y rboles, con pintura o cualquier otro medio para fines
publicitarios o de propaganda.
Dentro de esta categora se pueden incluir las zonas de descanso o recreo, establecidas por
el Decreto-Ley 2811 de 1974 en sus artculos 188 y 311.
Licencia ambiental
Se define como "la autorizacin que otorga la autoridad ambiental competente, mediante
acto administrativo, a una persona, para la ejecucin de un proyecto, obra o actividad que
conforme a la Ley y a los reglamentos, puede producir deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o
notorias al paisaje, y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que
el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir,
compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada"
(Ley 99/93, art. 50 y Decreto Reglamentario 1753/94, art.2).
El Decreto 1753 de 1994 reglamenta todo lo relacionado con las licencias ambientales en
cuanto a las definiciones bsicas, naturaleza, modalidades, efectos, competencias para su
otorgamiento, etc.
Se propone suministrar la informacin para evaluar y comparar las diferentes opciones que
presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o
actividad, con el fin de optimizar y relacionar el uso de los recursos ambientales y evitar o
minimizar los riesgos, efectos e impactos negativos que puedan provocarse. (Decreto
1753/94, art.18).
Este instrumento se utiliza para evaluar las alternativas de diseo de proyectos, obras o
actividades que sean de competencia del Ministerio del Medio Ambiente, excepto la
importacin de las sustancias, los materiales o los productos de que trata los numerales 8 y
12 del Artculo 52 de la Ley 99 de 1993, adems de la actividad exploratoria de la minera y
de los hidrocarburos; la construccin de presas, represas o embalses que posean las
capacidades estipuladas en la Ley; la construccin de vas que no pertenezcan al sistema
nacional de vas, la construccin de distritos de riego y drenaje para reas superiores a
1.518 hectreas e inferiores a 20.000 (Decreto 1753/94, art.17).
El diagnstico ambiental de alternativas incluye informacin sobre la localizacin y
caractersticas del entorno geogrfico, ambiental y social de las alternativas del proyecto,
adems de un anlisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad,
y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigacin para cada una de las
alternativas (Ley 99/93, art.56). La informacin debe, adems, indicar el objetivo del
proyecto, identificar los ecosistemas sensibles, crticos y de importancia ambiental y social,
estimar y analizar comparativamente los posibles impactos, riesgos y efectos derivados del
proyecto y descripcin de las posibles estrategias de prevencin y control ambiental para
cada una de las alternativas (Decreto 1753/94, art.19).
Una directriz esencial de las polticas de ordenamiento territorial, la constituye, sin duda, la
poltica de desarrollo econmico. En este sentido, el pas ha entrado en los ltimos aos en
el modelo econmico de libre mercado el cual exige la eliminacin de los factores que
interfieren directa o indirectamente el libre funcionamiento de las fuerzas del mercado, as
como el repliegue de la accin del Estado. Los postulados centrales de esta poltica son: el
papel subsidiario del Estado, el mercado como mecanismo fundamental en la asignacin de
recursos, la libre iniciativa de los sectores econmicos, la mayor apertura al comercio
exterior y la mxima descentralizacin posible en la toma de decisiones ( De Mattos,
1987:14).
Los efectos territoriales de la economa abierta parecen ir en contrava del objetivo de
desarrollo regional armnico establecido por la Constitucin Poltica en su Artculo 334. As
ha sido planteado por estudiosos de experiencias donde se ha utilizado esta estrategia de
desarrollo. Tal es el caso de Rofman (1984; citado por De Mattos, 1987) quien en su
investigacin sobre la aplicacin del modelo neoliberal a la economa argentina, reconoce
como efecto de este modelo el acrecentamiento de las desigualdades regionales y sociales.
Carlos de Mattos tambin comparte esta apreciacin, cuando afirma que:
La poltica de desarrollo rural como parte del desarrollo econmico y social es otro de los
determinantes esenciales de los planes de ordenamiento territorial. No hay duda de que en
el territorio colombiano, cualquier estrategia o plan de OT dirigido a resolver los problemas
territoriales relativos a disparidades del desarrollo regional, integracin econmico-
territorial, uso no sostenible de recursos naturales y las condiciones de pobreza del campo,
necesariamente debe considerar, en su componente rural, la solucin de problemas
estructurales relacionados con la tenencia de la tierra, el empleo y la calidad de vida de los
campesinos colombianos.
El antecedente ms importante que a este respecto se conoce en el pas, en su historia
reciente, es el relativo a la Ley 135 de 1961, ms conocida como la Ley de Reforma Agraria.
Los objetivos de esta ley fueron, entre otros, el de reformar la estructura social agraria, a
partir de la eliminacin de la inequitativa concentracin de la propiedad rstica o su
fraccionamiento antieconmico; fomentar la adecuada explotacin econmica de tierras
incultas o deficientemente utilizadas, acrecer el volumen global de la produccin y la
productividad de las actividades agrcolas y ganaderas; y procurar que las tierras se utilicen
de la manera, que mejor convenga a su ubicacin y caractersticas (Ley 135/61, art.1).
En la bsqueda de los objetivos anteriores la ley mencionada crea el INCORA, el Consejo
Social Agrario, los procuradores agrarios, al Fondo Nacional Agrario, asigna funciones de
desarrollo econmico regional a las "corporaciones regionales de desarrollo", establece la
extincin del dominio sobre tierras incultas, regula la adjudicacin de baldos, promueve la
colonizacin de tierras baldas, la constitucin de unidades agrcolas familiares, la
adecuacin de tierras y construccin de distritos de riego, la parcelacin de tierras, entre
otros.
A pesar de los propsitos reformadores de esta ley, su aplicacin fue de alcances limitados y
sus logros fueron mas bien modestos, mantenindose y profundizndose con el paso de los
aos la situacin de pobreza campesina.
La gravedad de los problemas originados por la inequitativa estructura social agraria y la
violencia asociada a sta fueron motivo de reflexin en la Asamblea Constituyente de 1991.
Los resultados de esta reflexin quedaron plasmados en los artculos 64, 65 y 311 de la
Constitucin Poltica en los que se establece como deber del Estado "promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o
asociativa, y a los servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad social, recreacin,
crdito, comunicaciones, comercializacin de los productos, asistencia tcnica y empresarial,
con el fin de mejorar la calidad de vida de los campesinos" (CP, art. 64). Del mismo modo,
se considera como prioritario el "desarrollo integral de las actividades agrcolas, pecuarias,
pesqueras, forestales y agroindustriales, as como tambin a la construccin de obras de
infraestructura fsica y adecuacin de tierras" (CP, art. 65).
En desarrollo de los artculos 64 y 65 de la Constitucin Poltica se promulg la Ley 160 de
1994, por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural
Campesino. Los objetivos de esta ley reproducen, en gran medida, los objetivos de la Ley
135 de 1961 y constituyen un marco de referencia obligado para el componente rural de los
planes de ordenamiento territorial. La Ley 160 de 1994 se propone:
Reformar la estructura social agraria para eliminar y prevenir la inequitativa concentracin
de la tierra o su fraccionamiento antieconmico y dotar de tierras a los hombres y mujeres
campesinos de escasos recursos.
Elevar el nivel de vida de la poblacin campesina.
Generar empleo productivo.
Fomentar la adecuada explotacin y utilizacin social de las aguas y tierras rurales, aptas
para la explotacin silvoagropecuaria y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente
aprovechadas.
Acrecer el volumen global de la produccin agrcola, ganadera, forestal y acucola.
Aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercializacin de los
productos agropecuarios
Estimular la participacin de las organizaciones campesinas en el proceso integral de
Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino.
Regular la ocupacin y aprovechamiento de las tierras baldas de la Nacin, dando
preferencia en su adjudicacin a los campesinos de escasos recursos.
Establecer zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequea propiedad rural, con
sujecin a las polticas de conservacin del medio ambiente y los recursos naturales
renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se
sealen (Ley 160/94, art.1).
Otro elemento del desarrollo territorial rural lo aporta el Artculo 51 de Decreto 1333 de
1986, donde se dan directrices para la localizacin de industrias en el sector rural,
especialmente de aquellas que por su naturaleza puedan provocar deterioro ambiental.
Adems de lo anterior, la CP, en su Captulo 5, pone nfasis en la finalidad social del Estado,
a la cual le son inherentes los servicios pblicos, el bienestar de general y el mejoramiento
de la calidad de vida de la poblacin. Por ello se asume como objetivo fundamental de la
actividad estatal, la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, educacin,
saneamiento ambiental y agua potable, aspectos que sern prioritarios en los planes y
presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales. As mismo, la CP en su Artculo
334, establece la intervencin del Estado sobre la economa, el uso del suelo y los servicios
pblicos y privados para racionalizar la economa, con el fin de conseguir el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo. Se enfatiza en el artculo mencionado la intervencin del Estado
para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas,
especialmente las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios
bsicos.
Finalmente, en el Artculo 318, la CP establece como funcin de los concejos municipales,
dividir el territorio bajo su jurisdiccin en comunas (reas urbanas) y corregimientos (reas
rurales) con el propsito de mejorar la prestacin de los servicios y asegurar la participacin
ciudadana en el manejo de los asuntos pblicos.
La declaratoria de bienes de inters cultural se realiza sobre aquellos bienes que requieran
de una proteccin especial. Dicha declaratoria va acompaada de un plan especial de
proteccin, el cual indicar el rea afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de
intervencin, las condiciones de manejo y el plan de divulgacin que asegurar el respaldo
comunitario a la conservacin de estos bienes. En casos como los relativos al patrimonio
arqueolgico reconocido y prospectado en desarrollo de la construccin de redes de
transporte de hidrocarburos, el Plan Especial de Proteccin puede ser el Plan de Manejo
Arqueolgico que hace parte del Plan de Manejo Ambiental presentado al Ministerio del
Medio Ambiente dentro del proceso de obtencin de la licencia ambiental (Ley 397/97,
art.11, num.3)
La declaratoria de reas de patrimonio arqueolgico se realiza sobre aquellos lugares que
sirven de asiento a bienes originarios de culturas desaparecidas o que pertenezcan a la
poca colonial, as como los sitios en los que se encuentran restos humanos y orgnicos
relacionados con esas culturas o bienes representativos de la tradicin e identidad culturales
pertenecientes a las comunidades indgenas actualmente existentes. Tambin hacen parte
de stas reas, los lugares en los cuales se encuentran elementos geolgicos y
paleontolgicos relacionados con la historia del hombre y sus orgenes. La declaratoria de
rea de patrimonio arqueolgico y elaboracin del plan especial de proteccin, corresponde
al Ministerio de la Cultura (Ley 397/97, art.6)
El registro del patrimonio cultural es una obligacin de la nacin y de las entidades
territoriales. Estas ltimas debern remitir de manera peridica al Ministerio de la Cultura,
sus registros con el fin de hagan parte del Registro Nacional del Patrimonio Cultural (Ley
397/97, art.14). Los registros territoriales del patrimonio cultural pueden considerarse como
la base para la contabilidad cultural o cuentas culturales territoriales y de la nacin,
instrumento importante para el control y manejo del patrimonio cultural.
La Ley 397 de 1997 establece, tambin, el Sistema Nacional de la Cultura y crea el
Ministerio de la Cultura, con los cuales se da un soporte institucional de mayor rango a la
poltica de desarrollo cultural y proteccin del patrimonio cultural de la nacin.
Todo lo anterior plantea aspectos que deben constituir determinantes de las polticas
sectoriales y territoriales de desarrollo. Dichas polticas, como en el caso de la
competitividad, la poltica ambiental de desarrollo sostenible y el ordenamiento territorial,
deben considerarse dentro del contexto de diversidad cultural. De este modo, a las
dimensiones espacial y ambiental del desarrollo hay que integrar la dimensin cultural.
As ha sido reconocido en un trabajo realizado por la Consejera Econmica y de
Competitividad de la Presidencia de la Repblica y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi,
en el que se afirma que:
Las reas marinas han sido objeto de ordenamiento internacional, mediante la Convencin
sobre la Plataforma Continental suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958, durante la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Plataforma Continental. En Colombia este
ordenamiento fue aceptado mediante la Ley 9 de 1961, la cual sirvi de base para la
expedicin de la Ley 10 de 1978, mediante la cual se dictan normas sobre mar territorial,
zona econmica exclusiva y plataforma continental.
Segn la Ley 10 de 1978, el mar territorial de la Nacin colombiana sobre el cual ejerce
plena soberana, se extiende, ms all de su territorio continental e insular y de sus aguas
interiores hasta una anchura de 12 millas nuticas o de 22 kilmetros 224 metros. La lnea
base para medir esta anchura la constituye la lnea de bajamar a lo largo de la costa. La
soberana nacional se extiende igualmente al espacio situado sobre el mar territorial, as
como al lecho y al subsuelo de este mar (Ley 10/78, art. 1).
La Ley 10 de 1978, establece, tambin, una zona econmica exclusiva, adyacente al mar
territorial, cuyo lmite exterior llegar hasta 200 millas nuticas, medidas desde las lneas
de base desde donde se mide la anchura del mar territorial. En dicha zona, Colombia ejerce
derechos de soberana para efectos de exploracin, explotacin, conservacin y
administracin de los recursos naturales vivos y no vivos del lecho y del subsuelo y de las
aguas suprayacentes; asimismo, ejerce jurisdiccin exclusiva para la investigacin cientfica
y preservacin del medio marino. La soberana de Colombia incluye una plataforma
continental para los efectos de exploracin y explotacin de los recursos marinos y
submarinos.
La plataforma continental, de acuerdo con lo establecido por la Convencin sobre Plataforma
Continental de Ginebra en 1958, incluye: a) el lecho marino y subsuelo de las zonas
marinas adyacentes a la costa pero situadas fuera del mar territorial, hasta una profundidad
de 200 metros o, ms all de este lmite, hasta donde la profundidad de las aguas
suprayacentes permita la explotacin de los recursos naturales de dichas zonas; b) el lecho
del mar y el subsuelo de las regiones submarinas anlogas, adyacentes a las costas de las
islas (Ley 9/61, art. 1).
El Decreto 2324 de 1984, por el cual se reorganiza la Direccin General Martima y Portuaria
-DIMAR-, del Ministerio de Defensa, design a esta entidad como autoridad Martima
Nacional, con el objeto de regular, dirigir, coordinar y controlar las actividades martimas,
entre las que se destacan:
La sealizacin martima
El control del trfico martimo
La construccin, operacin y administracin de instalaciones portuarias.
La utilizacin, proteccin y preservacin de los litorales.
La investigacin cientfica marina.
Los sistemas de exploracin, explotacin y prospeccin de los recursos naturales del
medio marino.
La recreacin y el deporte nutico marinos.
La conservacin, preservacin y proteccin del medio marino.
Los rellenos, dragados y obras de ingeniera ocenica.
la administracin y desarrollo de la zona costera
Para el cumplimiento de estas actividades el decreto asign a DIMAR jurisdiccin hasta el
lmite exterior de la Zona Econmica Exclusiva, en las siguientes reas: aguas interiores
martimas, mar territorial, zona contigua, zona econmica exclusiva, lecho y subsuelos
marinos, aguas suprayacentes, litorales, islas, islotes y cayos.
Posteriormente, la Ley 99 de 1993, asign al Ministerio del Medio Ambiente la funcin de
"regular la conservacin, preservacin, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos
naturales renovables en las zonas marinas y costeras, y coordinar las actividades de las
entidades encargadas de la investigacin, proteccin y manejo del medio marino, de sus
recursos vivos y de las costas y playas"; y asign al Instituto de Investigaciones Marinas y
Costeras "Jos Benito Vives de Andris -INVEMAR-, la funcin de investigacin ambiental
bsica y aplicada de los recursos naturales renovables y el medio ambiente y los
ecosistemas costeros y ocenicos de los mares adyacentes al territorio nacional.
El Decreto 1875 de 1979 dicta normas para prevenir la contaminacin del medio marino que
son complementadas por la Ley 45 de 1985, la cual adopta varios convenios de
cooperacin, firmados por las repblicas de Colombia, Ecuador, Chile, Panam y Per para
la proteccin de medio marino y la zona costera del Pacfico Sudeste de la contaminacin
por descargas de sustancias txicas, perjudiciales y nocivas, especialmente aquellas que
sean persistentes, as como la contaminacin causada por buques y la proveniente de todos
los otros dispositivos e instalaciones que funcionen en el medio marino. Asimismo, la ley en
mencin establece el compromiso de las partes contratantes de adoptar todas las medidas
apropiadas para prevenir, reducir y controlar la erosin de la zona costera del Pacfico
Sudeste, resultante de la actividad del hombre.
En el Convenio adoptado por la Ley 45 de 1985 se establece la cooperacin en caso de
contaminacin resultante de situaciones de emergencia, la vigilancia de la contaminacin, la
evaluacin de las repercusiones en el medio ambiente, el intercambio de informacin y la
cooperacin cientfica y tecnolgica.
Como complemento al convenio anterior, la Ley 12 de 1992 aprueba el protocolo para la
conservacin y administracin de las reas marinas y costeras protegidas del Pacfico
Sudeste, firmado en Paipa en septiembre de 1989. En dicho convenio las partes
contratantes (Colombia, Panam, Ecuador, Per y Chile) se comprometen a adoptar
medidas para proteger y preservar los ecosistemas frgiles, vulnerables o de valor natural o
cultural nico, con particular nfasis en la flora y fauna amenazados de agotamiento y
extincin, realizando estudios orientados a la reconstruccin del medio o repoblamiento de
fauna y flora en casos necesarios (Ley 12/92, art. 2).
Para lograr lo anterior, las partes contratantes deben establecer reas bajo su proteccin,
en la forma de parques, reservas, santuarios de fauna y flora u otras categoras de reas
protegidas, en las que se establecer un manejo ntegro, sobre la base de estudios e
inventarios de sus recursos, con miras al desarrollo sostenido de ellos, prohibiendo toda
actividad que pueda causar efectos adversos sobre el ecosistema, fauna y flora as como su
hbitat (Ley 12/92, art. 2).
Otra norma que establece regulaciones relativas al ordenamiento del uso y ocupacin de las
reas marinas y submarinas es el Decreto 2655 de 1988, en lo referente a la exploracin y
explotacin minera costera y submarina.
El anlisis anterior pone en evidencia que existen bases legales e institucionales para
desarrollar una poltica de ordenamiento de los territorios marinos y submarinos, con mayor
nfasis en el Pacfico. Los planes deben partir de una delimitacin precisa del territorio
marino, costero e insular, la disposicin de los recursos necesarios para una defensa
efectiva de nuestra soberana y un diagnstico riguroso de los recursos naturales que
permitan su clasificacin o regionalizacin en funcin del tipo y cantidad de recursos
existentes, potencialidades de aprovechamiento y condiciones de intervencin humana. Con
base en este diagnstico es posible asignar a cada unidad o regin marina un tipo de uso
especfico, sealando las intensidades de aprovechamiento de los recursos, de modo que
ste sea sostenible.
Las reas costeras son zonas de anchura variable situada a ambos lados de la lnea donde la
tierra se encuentra con el mar. Las costas constituyen, tambin, reas estratgicas para la
seguridad del pas y, adems, en stas se localizan ecosistemas muy importantes como los
manglares, los cuales requieren de un manejo especial.
Al igual que las reas marinas, las zonas costeras requieren tambin de ordenamiento, cuya
base sera una zonificacin de las costas para identificar en ellas las reas de potencial
portuario, turstico, zonas francas y reas de manejo especial como los deltas fluviales,
reas estuarinas, manglares, etc. Asimismo, los departamentos y municipios costeros deben
adoptar un plan de manejo sostenible de las playas y los recursos naturales que las
integran.
En cuanto a los territorios insulares, stos constituyen tambin reas estratgicas para la
soberana y el desarrollo nacional. El pas posee, en este sentido, islas en el Mar Caribe y en
el Ocano Pacfico, las cuales, al igual que lo que ocurre con las reas marinas, no son
valoradas adecuadamente por el Estado. Es necesario realizar un diagnstico de la situacin
de nuestras islas para determinar sus debilidades, fortalezas oportunidades y amenazas.
Sobre esta base se debe formular un plan de ordenamiento donde se defina la funcin de
cada unidad o regin insular y se fortalezcan a estas reas en el cumplimiento de esta
funcin.
En lo referente al espacio areo, Colombia ha declarado que el segmento de rbita
sincrnica geoestacionaria correspondiente a su territorio es un recurso natural que
pertenece al Estado (CP, art. 101). Asimismo, ha establecido que el espectro
electromagntico es un bien pblico enajenable e imprescriptible sujeto a la gestin y
control del Estado, bajo la garanta de igualdad de oportunidades en el acceso a su uso (CP,
art. 75). No se conocen reglamentaciones de estos preceptos constitucionales.
3.2 DIVISION TERRITORIAL
Las parcelaciones administrativas del territorio para la planificacin del desarrollo y la accin
de las entidades territoriales inciden en el ordenamiento territorial. En este sentido, la
Constitucin Poltica del pas introduce nuevas entidades territoriales y administrativas.
Como entidades territoriales, reconoce a las regiones, las cuales podrn conformarse a
partir de la conversin de regiones administrativas y de planificacin, los departamentos
(32), los distritos (4), los municipios (1060) y los territorios indgenas (en proceso de
reglamentacin). Como divisiones administrativas y de planificacin se establecen las
regiones administrativas y de planificacin, las provincias, las reas metropolitanas, las
localidades del Distrito Capital, las comunas y los corregimientos.
En esta divisin se advierten dos hechos: el primero tiene que ver con el mantenimiento de
las divisin municipal y departamental que exista antes de 1991, con sus disfuncionalidades
para la eficacia de la poltica de descentralizacin en el caso de los municipios y de la
creacin de regiones de planificacin funcionales en el caso de los departamentos.
En la divisin municipal se mantuvo una parcelacin a partir de entidades con profundas
desigualdades en poblacin, tamao y condiciones econmicas. Unos municipios poseen
gran concentracin urbana, otros son pequeos espacios rurales. Ello hace que sus
necesidades y capacidad de generacin de recursos fiscales y de gestin administrativa sean
de grado distinto. Estos municipios agrupados en provincias o asociaciones de municipios
podran beneficiarse de la solidaridad financiera que los llevara a disponer de mayores
medios econmicos para la realizacin de obras de infraestructura de impacto subregional
las cuales individualmente les son onerosas, as como la localizacin ms racional y ms
rentable de las instalaciones pblicas, al ponerse a disposicin de una poblacin ms
numerosa, la mejor prestacin de los servicios pblicos, la mayor disponibilidad de medios
para contratar personal calificado para la gestin administrativa y la mejora de los medios
materiales de administracin y de informacin (Massiris, 1987:42-43).
El segundo hecho se relaciona con el excesivo tipo de entidades territoriales creadas por la
nueva Constitucin Poltica, lo cual constituye un obstculo para la coordinacin y armona
en la accin de stas sobre el territorio.
A diferencia de las polticas sectoriales, las polticas espaciales de desarrollo buscan reducir
las disparidades del desarrollo regional y los problemas de integracin econmica-espacial.
El ordenamiento territorial es una de estas polticas, la cual se basa en estrategias de uso y
la ocupacin del territorio, es decir, en la disposicin ordenada de los habitantes, las
actividades y la infraestructura en el territorio. En este sentido, el ordenamiento
necesariamente debe integrar las polticas sectoriales en los distintos niveles territoriales.
No obstante, como se consider arriba, las polticas sectoriales son, en algunos casos,
contradictorias entre s y con el desarrollo territorial equilibrado, lo que plantea a la poltica
ordenadora grandes retos.
En Colombia, la poltica de ordenamiento territorial ha tenido su mximo desarrollo legal en
el nivel municipal y distrital, razn por la cual a continuacin se examina en detalle los
alcances, planes, categoras espaciales e instrumentos correspondientes a este nivel
territorial.
Este componente fija el modelo de ocupacin del territorio (intraurbano, rural y urbano-
rural) en trminos de la localizacin y distribucin espacial de las actividades, las grandes
infraestructuras que requieren dichas actividades y las caractersticas de los sistemas de
comunicacin vial que garantizarn la fluida interaccin entre las actividades espacialmente
separadas. Incluye los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo y el
contenido estructural.
Los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo se refieren a la
identificacin y localizacin de las acciones sobre el territorio que permitan organizarlo y
adecuarlo para el aprovechamiento de sus ventajas comparativas y su mayor
competitividad, as como a la definicin de las acciones territoriales para garantizar la
consecucin de los objetivos de desarrollo econmico y social del municipio o distrito y la
adopcin de las polticas de largo plazo para la ocupacin, aprovechamiento y manejo del
suelo y de los recursos naturales (Ley 388/97, art. 12).
El contenido estructural, se refiere a los sistemas de comunicacin entre el rea urbana y el
rea rural y su articulacin con los respectivos sistemas regionales; el sealamiento de las
reas de reserva y medidas de proteccin del medio ambiente, conservacin de los recursos
naturales, defensa del paisaje y del patrimonio histrico, cultural y arquitectnico; La
determinacin y localizacin cartogrfica de las zonas que presenten alto riesgo para la
localizacin de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones
de insalubridad; la localizacin de actividades, infraestructuras y equipamientos bsicos
para garantizar adecuadas relaciones funcionales entre asentamientos y zonas urbanas y
rurales; la clasificacin del territorio en suelo urbano, rural y de expansin urbana, con la
correspondiente fijacin del permetro urbano (Ley 388/97, art. 12). Todos estos contenidos
debern ser compatibles con los determinantes considerados antes.
Las polticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupacin del suelo urbano y de
expansin urbana, en armona con el modelo estructural de largo plazo adoptado en el
componente general y con las previsiones sobre transformacin y crecimiento espacial de la
ciudad.
La localizacin y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial, de transporte
y la adecuada intercomunicacin de todas las reas urbanas y la proyectada para las reas
de expansin; la disponibilidad de redes primarias y secundarias de servicios pblicos a
corto y mediano plazo; la localizacin prevista para los equipamientos colectivos y espacios
libres para parques y zonas verdes pblicas de escala urbana o zonal, y el sealamiento de
las cesiones urbansticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras.
La delimitacin, en el suelo urbano y de expansin, de las reas de conservacin y
proteccin de los recursos naturales, paisajsticos y de conjuntos urbanos, histricos y
culturales.
La determinacin en el suelo urbano y de expansin de las reas objeto de diferentes
actuaciones urbansticas.
La estrategia de mediano plazo para el desarrollo de programas de vivienda de inters
social.
Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, definiendo sus prioridades.
La determinacin de las caractersticas de las unidades de actuacin urbanstica.
Este contenido variar en funcin del nivel de complejidad del territorio municipal y el
tamao poblacional alcanzado por su cabecera municipal. De este modo, en la medida en
que este tamao sea mayor, aparecern nuevas funciones urbanas y nuevos problemas y,
en consecuencia, nuevos y ms complejos objetivos de ordenacin. En este sentido, el plan
de ordenamiento del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot y de los municipios de Cali,
Medelln, Barranquilla, Cartagena, Ccuta, Bucaramanga, Pereira, Ibagu y Manizales
incluirn objetivos y estrategias de ordenamiento urbano distintos en su naturaleza o
alcances respecto a municipios con desarrollo urbano menor como Quibd, Riohacha,
Magangu o Lorica. Asimismo, el plan de ordenamiento de estos cuatro ltimos municipios
incluir objetivos y estrategias de ordenamiento urbano distintos en su naturaleza y
alcances respecto a municipios que presenten un menor desarrollo urbano, tales como San
Antero, Chim, Tenza o San Bernardo del Viento.
El ordenamiento territorial municipal y distrital, en su componente urbano, es condicionado,
tambin, por la funcin urbana dominante. De este modo, el plan enfatizar unos usos o
actuaciones urbanas determinadas, segn se trate de una ciudad turstica, industrial o
comercial. Otro factor condicionador del ordenamiento urbano lo constituyen los planes de
desarrollo de las instancias sectoriales, con los cuales los planes de ordenamiento deben ser
armnicos.
Esos alcances se pueden encontrar en el Decreto-Ley 1333 de 1986 (lo que qued vigente
despus de la Ley 388 de 1997), la Ley 9 de 1979, la Ley 9 de 1989 (lo que qued vigente
despus de la Ley 388 de 1997), y la Ley 388 de 1997, a partir de los cuales se establece
que el componente urbano del plan de ordenamiento municipal y distrital debe:
De acuerdo con los alcances anteriores se pueden definir como categoras espaciales de
ordenamiento urbano las siguientes:
Suelo urbano: Areas del territorio distrital o municipal destinados a usos urbanos por el plan
de ordenamiento, que cuenten con infraestructura vial y redes primarias de energa,
acueducto y alcantarillado, posibilitndose su urbanizacin y edificacin, segn sea el caso.
Pueden pertenecer a esta categora aquellas zonas con procesos de urbanizacin
incompletos, comprendidos en reas consolidadas con edificacin, que se definan como
reas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial (Ley 388/97, art.
31).
Suelo de expansin urbana: Porcin de territorio municipal destinada a la expansin urbana,
que se habilitar para el uso urbano durante la vigencia del Plan de Ordenamiento. La
determinacin de este suelo se ajustar a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la
posibilidad de dotacin con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios
pblicos domiciliarios, reas libres y parques y equipamiento colectivo de inters pblico o
social. Dentro de esta categora podrn incluirse reas de desarrollo concertado, a travs de
procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su
adecuacin y habilitacin urbanstica a cargo de sus propietarios (Ley 388/97, art. 32).
Suelo rural: Terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su
destinacin a usos agrcolas, ganaderos, forestales, de explotacin de recursos naturales y
actividades anlogas (Ley 388/97, art. 33). Dentro de estos suelos se puede incluir las
reas no incorporable a los permetros urbanos por pertenecer a las clases agrolgicas I, II
y III y aquellas correspondientes a otras clases agrolgicas pero que son necesarias para
conservacin de los recursos de aguas, control de procesos erosivos y zonas de proteccin
forestal (Decreto 1333/86, art. 54).
Suelo suburbano: Areas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del
suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como reas de
expansin urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restriccin de uso, de intensidad
y de densidad, garantizando el autoabastecimiento en servicios pblicos domiciliarios.
Pueden hacer parte de estos suelos, los correspondientes a los corredores urbanos
interregionales (Ley 388/97, art. 34).
Suelo de proteccin: Zonas y reas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las
anteriores clases, que por sus caractersticas geogrficas, paisajsticas o ambientales, o por
formar parte de las zonas de utilidad pblica para la ubicacin de infraestructuras para la
provisin de servicios pblicos domiciliarios o de las reas de amenazas y riesgo no
mitigable para la localizacin de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de
urbanizarse (Ley 388/97, art. 35).
Areas comerciales, residenciales, industriales y recreativas: Suelo urbano destinado en plan
de ordenamiento a los usos sealados, indicando las intensidades de uso, cesiones
obligatorias, porcentajes de ocupacin, las clases y usos de las edificaciones y dems
normas urbansticas.
Areas para la construccin de viviendas de inters social: Suelo de expansin urbana
destinado en el plan de ordenamiento al desarrollo de programas de vivienda de inters
social (Ley 388/97, art. 92).
Areas de matadero: Los mataderos se localizarn suficientemente alejados de industrias,
actividades o lugares que generen olores desagradables o cualquier otro tipo de
contaminacin. Igualmente aislados de focos de insalubridad y de viviendas u otras
instalaciones ajenas a la actividad del matadero. Las reas de matadero deben contar con
suficiente agua potable, energa elctrica y facilidades para el tratamiento, evacuacin y
disposicin de residuos. Asimismo, debern tener buenas condiciones de drenaje de aguas
lluvias y vas adecuadas de acceso (Decreto 2278/82, arts.92 a 97). El Decreto 2278 de
1982 clasifica los mataderos en razn de su destinacin y de su capacidad y disponibilidad
tcnica y de dotacin, se establece su localizacin y se normatiza de manera detallada los
requisitos de funcionamiento y de organizacin interna. Esta norma es complementada por
el Decreto 2162 de 1983 que reglamenta lo concerniente a la produccin, procesamiento,
transporte y expendio de los productos crnicos procesados, y por la Ley 84 de 1989
(Estatuto Nacional de Proteccin de Animales) que establece limitaciones en los
procedimientos de sacrificio de animales destinado al consumo humano.
Areas de ubicacin de industrias contaminantes: Las industrias urbanas que por su
naturaleza puedan causar deterioro ambiental estarn situadas en espacios determinados,
de manera que no causen dao o molestia a los habitantes de sectores vecinos, ni a sus
actividades, para lo cual se tendrn en cuenta la ubicacin geogrfica, la direccin de los
vientos y las dems caractersticas medio y las emisiones no controlables (Decreto 1333/86,
art.48).
Espacio pblico urbano: Areas requeridas para la circulacin, recreacin, seguridad y
tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vas, fuentes de
agua, parques, plazas, zonas verdes y similares; las necesarias para la instalacin y
mantenimiento de los servicios pblicos bsicos, para la instalacin y uso de los elementos
constitutivos del amoblamiento urbano, para la preservacin de las obras de inters pblico
y de los elementos histricos, culturales, religiosos, recreativos y artsticos; para la
conservacin y preservacin del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad;
los necesarios para la preservacin y conservacin de las playas marinas y fluviales, los
terrenos de bajamar, as como los elementos vegetativos, arenas y corales y, en general,
por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el inters colectivo
sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el
disfrute colectivo (Ley 9/89, art. 5).
Zona prohibida para el descargue de aguas residuales: Aquellas en las cuales no se podr
descargar, sin tratamiento previo y en entidades y concentraciones que sobrepasen los
niveles admisibles, aguas negras o residuales de fuentes industriales o domsticas, urbanas
o rurales (Decreto-Ley 2811/74, arts. 69 y 138).
Permetro urbano: suelo urbano delimitada por el Concejo Municipal. Puede incluir los
centros poblados de los corregimientos (Ley 388/97, art. 31).
Permetro de servicios pblicos: Area hasta la cual es tcnica y econmicamente posible
extender la cobertura de servicios pblicos. El permetro urbano no podr exceder al
permetro de servicios (Ley 388/97, art. 31).
Unidad de actuacin urbanstica: Area conformada por uno o varios inmuebles
explcitamente delimitada que debe ser urbanizada o construida como una unidad de
planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el
cumplimiento de las normas urbansticas y facilitar la dotacin con cargo a sus propietarios,
de la infraestructura para el transporte, los servicios pblicos domiciliarios y los
equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios (Ley
388/97, art. 39).
Zonas de renovacin urbana: Areas destinadas a la ejecucin de planes de renovacin
urbana, los cuales se describen ms adelante.
Las polticas de mediano y corto plazo sobre ocupacin del suelo en relacin con los
asentamientos humanos localizados en estas reas.
El sealamiento de las condiciones de proteccin, conservacin y mejoramiento de las zonas
de produccin agropecuaria, forestal o minera, as como las reas para la recreacin y el
descanso y definir los usos especficos, intensidades y usos incompatibles.
La consideracin de reas protegidas para la conservacin, preservacin y/o recuperacin
de recursos naturales y paisajsticos, as como reas para la conservacin, preservacin y/o
recuperacin del patrimonio cultural (histrico, arqueolgico, folclrico, etc.) y reas para la
proteccin de los sistemas de provisin de los servicios pblicos domiciliarios o disposicin
final de desechos slidos o lquidos. El plan debe indicar los usos permitidos, de acuerdo con
las disposiciones pertinentes.
La indicacin de las reas que presentan riesgos para la ocupacin humana y el manejo que
ha de darse a las mismas, as como los planes de recuperacin y control para la prevencin
de desastres y la relocalizacin de la poblacin y actividades ubicada en las reas crticas,
de acuerdo con las regulaciones existentes.
El sealamiento de las reas donde debern localizarse industrias contaminantes y los
controles sobre emisiones, depsitos de residuos, cinturones de proteccin ambiental
asociados etc.
La determinacin de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y
saneamiento bsico de las zonas rurales a corto mediano plazo y la localizacin prevista
para los equipamientos de salud y educacin.
El sealamiento de reas de reserva campesina.
La consideracin en el plan de reas de reserva de entidades de derecho pblico, de
desarrollo empresarial, resguardos indgenas, reas de reserva minera indgena, tierras de
comunidades negras, reservas de tierras para reubicacin de asentamientos humanos,
reservas naturales de la sociedad civil y zonas fronterizas; de acuerdo con las disposiciones
especficas que regulan estos asuntos.
La identificacin de los centros poblados rurales y la adopcin de las previsiones para
orientar la ocupacin de sus suelos y la adecuada dotacin de infraestructura de servicios
bsicos y del equipamiento social.
La parcelacin de predios rurales destinados a vivienda campestre.
Al igual que lo que ocurre con el componente urbano del plan de ordenamiento municipal, el
contenido del componente rural vara en funcin del nivel de desarrollo, complejidad y
especializacin alcanzado por las actividades primarias del municipio dentro en la
organizacin regional y nacional del territorio, as como por el grado de dotacin de recursos
naturales que ste posea y la vocacin de uso; y est condicionado por las polticas de
desarrollo rural, las directrices, normas y regulaciones sobre conservacin, preservacin,
recuperacin y manejo de recursos naturales y culturales, las normas sobre infraestructuras
bsicas relativas a la red vial, sistemas de abastecimiento de aguas, saneamiento
ambiental, suministro de energa, manejo de recursos mineros, al igual que las estrategias
de manejo de zonas expuestas a riesgos y desastres naturales, de zonas fronterizas, etc.
Todos los municipios debern formular sus planes de ordenamiento territorial, sujeto a los
trmites de concertacin interinstitucional y consulta ciudadana y aprobacin del concejo
municipal o distrital. El procedimiento establecido por la Ley 388 de 1997 es el siguiente:
El alcalde, a travs de las oficinas de planeacin o de la dependencia que haga sus veces,
ser responsable de coordinar la formulacin oportuna del Proyecto de Plan de
Ordenamiento Territorial.
El proyecto de plan se somete a consideracin de la Corporacin Autnoma Regional o
autoridad ambiental correspondiente, para su aprobacin en lo concerniente a los asuntos
exclusivamente ambientales, dentro del mbito de su competencia de acuerdo con lo
dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su Artculo 66, para lo cual dispondr de
treinta (30) das, slo podr ser objetado por razones tcnicas y fundadas en los estudios
previos. Esta decisin ser en todo caso apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.
Durante el mismo trmino previsto en el numeral anterior se surtir la instancia de
concertacin con la Junta Metropolitana, para el caso de planes de reas metropolitanas,
instancia que vigilar su armona con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de
su competencia.
Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas,
en los asuntos de su competencia, se someter a consideracin del Consejo Territorial de
Planeacin, instancia que deber rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los
treinta (30) das hbiles siguientes.
Durante el perodo de revisin del Plan por la Corporacin Autnoma Regional, o la
autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de
Planeacin, la administracin municipal o distrital solicitar opiniones a los gremios
econmicos y agremiaciones profesionales y realizar convocatorias pblicas para la
discusin del Plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondr
los documentos bsicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recoger las
recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales,
ecolgicas, cvicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluacin, de
acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del Plan.
El documento consolidado despus de los pasos anteriores debe ser presentado por el
Alcalde a consideracin del concejo municipal, dentro de los treinta das (30) das siguientes
al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeacin. En el evento de que el concejo
estuviere en receso, el alcalde deber convocarlo a sesiones extraordinarias. Toda
modificacin propuesta por el concejo deber contar con la aceptacin de la administracin
(Ley 388/97, art.25).
Si pasados sesenta (60) das desde la presentacin del proyecto de Plan de Ordenamiento
Territorial el Concejo municipal no adopta decisin alguna, el Alcalde podr adoptarlo por
decreto.
La ley es enftica en el carcter participativo de la formulacin y ejecucin de los planes de
ordenamiento. El pargrafo del Artculo 24 es claro en este sentido, al establecer como
deber de las administraciones municipales garantizar la consulta democrtica en todas las
fases del Plan de Ordenamiento Territorial incluyendo el diagnstico, formulacin,
seguimiento y evaluacin. Para contribuir con esta participacin, las administraciones
municipales y distritales debern establecer mecanismos de publicidad y difusin del
proyecto de plan que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y
recursos de cada entidad territorial.
Adems de lo anterior, la Ley 388 de 1997 indica elementos para la organizacin de la
participacin ciudadana en el curso de la formulacin y concertacin de los planes de
ordenamiento territorial. Tal organizacin se concibe, para el caso urbano, a partir de
barrios o zonas reconocidas por sus habitantes como referentes de su localizacin en la
ciudad y que definen su pertenencia inmediata a un mbito local o vecinal y, para el caso
rural, a partir de veredas o zonas de agrupacin veredal. En tales zonas, las organizaciones
cvicas debidamente reconocidas podrn elegir democrticamente representantes que
trasmitan y pongan a consideracin sus propuestas (Ley 388/97, art. 22).
Una vez que el plan ha sido adoptado, estas mismas organizaciones cvicas podrn
mantener su participacin en el ordenamiento del territorio, para proponer la asignacin
especfica de usos y aprovechamientos del suelo en micro zonas de escala vecinal, los
cuales, en las reas exclusivamente residenciales, podrn referirse a normas de paisajismo,
regulaciones del trnsito vehicular y dems previsiones tendientes al mantenimiento de la
tranquilidad de la zona. De la misma manera, las organizaciones cvicas podrn formular
planes parciales para actuaciones urbansticas dentro de su rea y podrn ejercer acciones
de veedura ciudadana que garanticen el cumplimiento o impidan la violacin de las normas
establecidas (Ley 388/97, art.22).
Una vez que el plan de ordenamiento ha sido adoptado, ningn agente pblico o privado
podr realizar actuaciones que no se ajusten a las previsiones y contenidos de dicho plan.
En casos en los cuales los municipios no formulen los planes de ordenamiento dentro de los
plazos previstos, las oficinas de planeacin departamental, podrn elaborarlo, quedando en
todo caso los proyectos correspondientes sujetos a los procedimientos de concertacin y
aprobacin, enunciados arriba (Ley 388/97, arts. 20 y 23). Si finalizado el plazo de vigencia
establecido no se ha adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguir vigente el
ya adoptado (Ley 388/97, art.28).
Los nuevos enfoques e instrumentos de planificacin que llevan aparejados los planes de OT
exigen cambios en la cultura de planificacin existente en el pas. Por un lado, se requiere
generar un marco institucional integral en el cual exista una gran fluidez interinstitucional
de informacin, complementacin de acciones y coordinacin estrecha en la elaboracin de
estudios diagnsticos y prospectivos y en la formulacin y ejecucin de planes y proyectos.
De otro lado, la ordenacin del territorio debe partir de una identificacin precisa de
problemas esenciales, relativos al bienestar social, la sostenibilidad ecolgica del uso de los
recursos naturales, el equilibrio espacial del desarrollo y la sostenibilidad cultural de los
proyectos de inversin. Tiene que existir una intencin de preparar y ejecutar una
ordenacin que atienda a dichos problemas y preguntarse sobre los medios con los que se
les ir dando solucin.
En este sentido, los planes de OT no deben orientarse a resolver todos los problemas
existentes en el territorio, es decir, no pueden concebirse en trminos omnivalentes,
buscando lograr una ordenacin precisa para todas las contingencias. As mismo, al
formular los planes es necesario conocer muy bien los medios y recursos que se tienen
disponibles para su ejecucin. Muchos planes de OT bien concebidos y con finalidades claras
que apuntan a mejorar las condiciones de vida de la poblacin, fracasan por la falta de
medios para llevarlos a cabo, por ello estos planes deben ser realizables y soportados en
regulaciones y controles que permitan ir llevndolos a la realidad en el momento y con los
medios adecuados.
Para lograr el carcter realizable de los planes de OT, se requiere que los planificadores
aborden su formulacin dentro de un marco de reflexin adecuado que evite las visiones
cortas o pretenciosas. Esta reflexin, alimentada por un conocimiento profundo de la
realidad econmica, social, cultural, politico-administrativa y ambiental del municipio,
conduce a un anlisis ms preciso de las debilidades y fortalezas, las amenazas y
oportunidades presentes, as como a una dimensin adecuada y valoracin ponderada de
los verdaderos problemas actuales y de las situaciones que pueden llegar a ser
problemticas en circunstancias nuevas previsibles o no.
5. REFERENCIAS CITADAS