www.flacsoandes.edu.

ec

Cohesin social y polticas

sociales en Iberoamrica
 Josette Altmann, compiladora

Cohesin social y polticas

sociales en Iberoamrica

ID
FLACSO
Secretara General
ECW.A.D=R
 -.. 28211
3 61. 61
COT. _ lf l5f e 66c
BIBI..IOI'ECA..I:AIII...,..U-----1--
--------el'm'I!III!IJI!IIMII sociales en lberoamrica 1 compilado por Josette Altmann.
Quito: FLACSO, Sede Ecuador, 2009. (Serie Foro)

154 p.: grafs., tbls.

ISBN: 978-9978-67-217-4
POLTICA SOCIAL, COHESIN SOCIAL; POLTICAS PBLICAS; DESARROLLO
ECON MICO; POBREZA; AM RICA LATINA; ESPAA

361.61- CDD

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De la presente edicin:

FLACSO, Secretara General

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ISBN: 978-9978-67-217-4
Cuidado de la edicin: Cristina Mancera
Diseo de portada e interiores: Antonio Mena
Imprenta: Crearimagen
Quito, Ecuador, 2009
1a. edicin: Octubre, 2009
ndice

Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Adrin Bonilla y Francisco Rojas

Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Rosa Conde

Introduccin
Sin cohesin social, el desarrollo y
la integracin no tienen sentido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
]osette Altmann

Cohesin social en Iheroamrica 27

Toms Mallo y Maribel Rodrguez

Retos de la poltica social en Amrica Latina 45

Ernesto Cohen

Modernizacin y Estado de Bienestar en Espaa:

"Lecciones" para Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
lvaro Espina

La paciencia de los pobres.

Polticas sociales e integracin en Centroamrica 83
Ana Isabel Garca
Cohesin social y seguridad ciudadana 105
Tatiana Beirute

Polticas pblicas y cohesin social.

La poltica fiscal e n Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 23
Guillermo Ziga

Cohesin social: una mirada desde la CEPAL 141

Ana Sojo

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Relacin de autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 55
Presentacin

En este libro se analizan los desafos de la cohesin social a travs de enfo

ques ms incluyentes que abordan los anlisis de la pobreza, la exclusin
social, la equidad y los derechos humanos de las y los latinoamericanos y
caribeos.
Los temas y la agenda social tienen componentes colectivos, son mul
tifacticos y requieren de enfoques integrales, interinstitucionales, nter
sectoriales y multidisciplinarios. Desde sus inicios hace ms de medio
siglo, FLACSO fue concebida como espacio de interlocucin regional
para la produccin de nuevos conocimientos y como punto de encuentro
entre la academia y el mundo de las polticas pblicas locales, nacionales
y regionales que contribuyeran de manera importante en los procesos de
integracin y en el desarrollo latinoamericano y caribeo.
El desarrollo social est estrechamente condicionado a la productivi
dad, la competitividad y la generacin de empleos. Para que la poltica
social sea efectiva, la poltica econmica debe promover un crecimiento
sostenido e incluyente. Sin produccin y sin empleo e inversin, no
puede haber distribucin; y sin distribucin, no hay equidad ni acceso a
los bienes pblicos.
Las caractersticas de una sociedad y sus problemas son cambiantes,
por lo que no se puede pensar en polticas sociales inmutables. Debe pro
moverse permanentemente el anlisis, el debate y la discusin del concep
to de desarrollo humano, lo que favorece una visin integral del progreso.
En los ltimos aos las Ciencias Sociales han realizado esfuerzos diri
gidos a convertir el concepto de cohesin social (integracin social) en
instrumento de medicin tanto de los procesos de integracin, como de
los grados de desintegracin que sufren las sociedades, principalmente

7
 Presentacin

por la mejora en el acceso a la educacin, salud, vivienda, alimentacin y,

en especial, la superacin de la indigencia y la pobreza. Los Estados tie
nen un significativo papel al establecer y ejecutar polticas pblicas que
faciliten sistemas de distribucin de la riqueza que reduzcan las desigual
dades y la pobreza, y fomenten una inclusin real de las y los ciudadanos.
Este aporte de FLACSO contribuye de manera importante a los ml
tiples debates en torno a la interdisciplinaridad que propone el anlisis de
lo social en trminos de los grados de libertad que tienen las personas en
una sociedad que les permita alcanzar no slo sus necesidades bsicas,
sino tambin su participacin poltica y pertenencia cultural.
Este libro, Cohesin Socialy Polticas Sociales en Iberoamrica, recoge los
trabajos que originalmente fueron presentados en el contexto de la con
memoracin de los 50 aos de FLACSO . En el desarrollo de esta iniciati
va contamos con la colaboracin y el apoyo de la Fundacin Carolina, de
Espaa, a la cual le expresamos nuestro agradecimiento y reconocimiento;
en especial a su Directora Rosa Conde, quien particip en estos debates y
ha impulsado, de forma consistente, el anlisis y las discusiones sobre co
hesin social.
En esta obra se presentan ocho trabajos que, desde diversos puntos de
vista, orientaciones profesionales y orgenes institucionales, estudian la
cohesin social en la regin latinoamericana e Iberoamrica. A partir de
estos trabajos preparados por reconocidos acadmicos, altos funcionarios
pblicos y de organismos internacionales, es posible continuar el debate
sobre esta importante temtica, de cuyos resultados y de las recomenda
ciones que se construyan ser posible mejorar el desarrollo humano en los
diversos pases iberoamericanos. Ms an, en el contexto de una crisis
financiera internacional que afecta gravemente la agenda de desarrollo, la
integracin y la cohesin social luego de un muy importante perodo de
crecimiento. Reafirmar los conceptos sobre cohesin social y polticas
sociales para la promocin del desarrollo humano es una herramienta
esencial para la estabilidad democrtica y la paz.

Adrin Bonilla Francisco Rojas Aravena

Director Secretario General
FLACSO - Ecuador FLACSO

8
Prefacio

Rosa Conde*

Constituye un motivo de enorme satisfaccin participar en las presenta

ciones de este libro titulado Cohesin Social y Polticas Sociales en
Iberoamrica, que recoge la participacin en varias mesas de discusin,
impulsadas por la Fundacin Carolina en el magnfico Congreso Lati
noamericano de Ciencias Sociales, organizado en Quito, con motivo del
50 Aniversario de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
Mientras las dcadas de los ochenta y de los noventa se han caracteri
zado por un entusiasmo por los paradigmas de la economa y del comer
cio, la cohesin social ha regresado recientemente al centro de los debates
polticos y tericos, respondiendo a la incapacidad del mercado de dar
una solucin a la desigualdad, a la fragmentacin y, en algunos casos, al
enfrentamiento de los diferentes sectores de la sociedad. La mano invisi
ble del mercado no ha generado inclusin ni igualdad de oportunidades.
La cohesin social, entendida como mecanismo instituido de integra
cin a un colectivo, as como percepcin individual de pertenencia al
mismo, es el gran valor del modelo europeo de desarrollo. Es decir, es la
sea de identidad de pases que han fortalecido sus economas, a la vez
que un mayor nmero de personas mejoraba sus condiciones de vida y
accedan a oportunidades de movilidad social. Europa opt por un mode
lo de desarrollo, conforme al marco normativo de los derechos civiles,
polticos, econmicos, sociales y culturales, y llevado a la prctica median
te polticas pblicas incluyentes.

Directora de la Fundacin Carolina.

9
 Prefacio

Ms recientemente, Amrica Latina ha demostrado atribuir a la cohe

sin social un nivel alto de prioridad poltica. Prueba de ello radica en el
hecho de que fue el tema central de la XVII Cumbre Iberoamericana que
tuvo lugar en Chile, en noviembre de 2007. La cohesin social se ha con
vertido en el tema dominante dentro de las agendas polticas de la regin.
Actualmente, en Amrica Latina, entre un 40/o y un 50o/o de los hogares
se encuentran bajo la lnea de pobreza y sin proteccin social bsica, lo
que se traduce en 2 1 3 millones de personas, 8 8 millones de las cuales vi
ven en condiciones de extrema pobreza. Y todo ello a pesar de cuatro aos
consecutivos de crecimiento econmico sostenido. Hasta la fecha, los
incipientes sistemas de proteccin social existentes en la gran mayoraide
los pases de Amrica Latina no han logrado dar una respuesta satisfacto
ria al reto que supone esta exclusin social. Lamentablemente, el elevado
ndice de informalidad laboral y los bajos niveles de ingresos son, hoy en
da, un impedimento para que una poblacin cada vez ms vulnerable se
pueda beneficiar de los sistemas de proteccin.
Tanto en Europa como en Amrica Latina se buscan soluciones viables
para propiciar mayores ndices de inclusin y de solidaridad social. Los
pilares del bienestar, como son la educacin, la salud y el sistema de pen
siones, buscan adaptarse a una realidad compleja, y en constante compe
tencia con un imperativo de crecimiento econmico.
De todo ello dan cuenta los trabajos recogidos en este libro, con el que
esperamos generar un conocimiento til para paliar los efectos de la po
breza y desigualdad persistentes. Y a la hora de que el mismo salga publi
cado, no puedo por menos que agradecer a Adrin Bonilla, Director de
FLACSO, Ecuador, y a Josette Altmann, de la Secretara General de
F LACSO, por el enorme esfuerzo realizado para la organizacin de aquel
Congreso y para la edicin de los trabajos presentados, en varios volme
nes, uno de los cuales es el que tienes en tus manos.

Muchas gracias.

10
 FLA.CSO, B:hlioteca

Introduccin
Sin cohesin social, el desarrollo y
la integracin no tienen sentido

J osette Altmann*

La integracin es una responsabilidad compartida, en la que se deben su

mar esfuerzos nacionales para establecer un espacio regional que genere
un sentido comunitario, a la vez que aumente la capacidad de los pases
para satisfacer las necesidades y ampliar las oportunidades de bienestar de
su ciudadana.
La integracin en Amrica Latina y el Caribe contina siendo una aspi
racin fundamental de los Gobiernos y los pueblos de la regin. Producir
de manera gradual acercamientos y cooperacin entre las naciones latinoa
mericanas y caribeas permitir transformar el proceso de integracin
regional en instrumento esencial para el desarrollo humano sustentable.
La "humanizacin" del concepto de desarrollo trajo consigo mltiples
debates acadmicos que lograron rupturas importantes con anteriores for
mas de gobernar y de generar polticas pblicas para combatir la pobreza
y la inequidad. El concepto de desarrollo humano sostenible vino a aa
dir a la dimensin econmica otras como la social, la poltica, la jurdica,
la tica y la ecolgica.
Actualmente, el nfasis est puesto en la necesidad de lograr de mane
ra complementaria el desarrollo econmico, el crecimiento y la producti
vidad con el desarrollo social, la distribucin de la riqueza y un mercado
laboral con justicia social. En otras palabras, la generacin de polticas
pblicas que estn centradas en las personas y no slo en los indicadores
econmicos.

Coordinadora Regional de la Cooperacin Internacional de la Secretara General de FLACSO.

11
 Josette Altmann

El concepto de cohesin social surge como nocin integral y multidi

mensional que trasciende los temas de reduccin de la pobreza como la
mera satisfaccin de las necesidades bsicas y materiales, y toma en cuen
ta los aspectos econmicos, sociales, polticos, culturales y tnicos en cada
sociedad.
La cohesin social es un concepto complejo que tiene una vertiente
objetiva y otra subjetiva, segn anlisis de la CEPAL. La primera se refie
re tanto a la eficacia de los mecanismos de inclusin social, como a los
comportamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la
sociedad. Para alcanzar la cohesin es necesario cumplir con ambas ver
tientes. Los mecanismos incluyen el empleo, los sistemas educacionales, la
titularidad de derechos y las polticas de fomento de la equidad, el bienes
tar y la proteccin social. Los comportamientos y valoraciones de los suje
tos abarcan mbitos tan diversos como la confianza en las instituciones,
el capital social, el sentido de pertenencia y solidaridad, la aceptacin de
normas de convivencia y la disposicin a participar en espacios de delibe
racin y en proyectos colectivos.
En relacin con la segunda vertiente, los elementos subjetivos se basan
en las percepciones de las y los miembros de una sociedad. stas se deri
van del grado de confianza en las instituciones pblicas y privadas; de la
percepcin de poseer una titularidad efectiva de los distintos derechos
ciudadanos en los mbitos econmicos, sociales y polticos, en los cuales
las personas deben sentirse miembros activos de sus respectivas socieda
des. Deben sentir que pueden participar y formar parte de las instancias
deliberativas. Por esta razn, abrir espacios a la sociedad civil para forta
lecer relaciones de solidaridad y responsabilidad social es crucial.
Para la autora Ana Sojo, funcionaria de la Divisin de Desarrollo So
cial de CEPAL, un aspecto importante es que el sentido de pertenencia
no slo se construye con mayor equidad, sino tambin con una mayor
aceptacin de la diversidad. Para CEPAL:

No puede haber un "nosotros" internalizado por la sociedad si esa misma

sociedad invisibiliza identidades colectivas, mantiene prcticas institu
cionalizadas o cotidianas de discriminacin de grupos por diferencias
sociales, geogrficas, de gnero, edad y etnia, o perpeta brechas sociales
vinculadas a diferencias de etnia, gnero, edad o creencias.

12
 lntroducci6n

Esta afirmacin es importante para el caso de Amrica Latina, pues la

construccin de la identidad nacional ha sido de carcter homogenizador,
y los indgenas y afrodescendientes han sido histricamente excluidos.
En trminos sociales y polticos, y al hablar de cohesin social, las cir
cunstancias de la regin relevantes a considerar son la fuerte desigualdad,
la discriminacin, las debilidades en el Estado de derecho, la volatilidad
econmica, la redefinicin del mundo laboral y la relacin de la cohesin
social con las polticas de identidad. La perspectiva de CEPAL acerca de
lo que es la cohesin social incluye aquellos aspectos relacionados con la
equidad, en el sentido que lleva a cuestionar la eficacia de los mecanismos
privilegiados de inclusin o de exclusin, cules son las condiciones socio
econmicas, de empleo, educacin, polticas de equidad y de proteccin
social que permiten la inclusin, tomando en cuenta, adems, cmo todo
lo anterior configura percepciones, valoraciones, conductas y respuestas
de los individuos ante la sociedad y la comunidad, que permiten o no un
sentido de pertenencia.
Con base en la cohesin social, los conceptos de pobreza y "ser pobre"
varan. Al tomar en cuenta todos los elementos de la cohesin social, "ser
pobre" no slo sera una condicin socioeconmica y de privacin de bie
nes materiales, sino tambin una situacin de privacin de la ciudadana;
una situacin en la cual la persona no puede ejercer debidamente sus de
rechos polticos, sociales, econmicos y culturales, y en la cual su partici
pacin adecuada en la sociedad se ve limitada.
El crecimiento econmico no es el nico factor en el desarrollo, mas
es condicin necesaria para alcanzarlo. Es imprescindible que existan cre
cimiento econmico, estabilidad monetaria y equilibrios macroeconmi
cos y financieros, pues sin ellos no habr recursos que permitan poner en
marcha polticas pblicas de cohesin social que apoyen el desarrollo
social.
El artculo de Guillermo Ziga, Ministro de Hacienda de la Rep
blica de Costa Rica, parte por analizar el rol del Estado en las sociedades
actuales respecto a la poltica econmica, y seala que ste debe tener una
participacin activa en la economa, reorientando, precisamente, buena
parte de los excedentes econmicos que, como un todo, la economa
genera. Asimismo, examina cuatro grandes reas de accin de la poltica

13
 Josette Altmann

econmica del Estado: gestin sobre la moneda, sobre la fuerza de traba

jo, sobre la formacin de capital fsico y sobre el medio ambiente, cen
trando su estudio en el tema de la poltica fiscal integral y sus tareas. Por
ltimo, el autor hace referencia a la experiencia reciente en Costa Rica res
pecto a la poltica fiscal y los resultados que desde la actual Administra
cin Arias se han logrado, haciendo nfasis en la necesidad de la apertura
y la insercin internacional, as como de la descentralizacin.
Se debe reducir la tasa de evasin fiscal mediante el fortalecimiento de
una administracin tributaria eficiente y fiable que afronte la corrupcin
y el fraude, ya que adems de sus consecuencias econmicas, estos proble
mas afectan negativamente la credibilidad de las instituciones.
La falta de cohesin social en una sociedad no slo tiene un impacto
sobre los aspectos econmicos y sociales; tambin puede influenciar en la
erosin del sistema poltico e institucional. Por ejemplo, en un contexto
de crecimiento econmico se generan ciertas expectativas de bienestar en
la poblacin, pero como dicho bienestar no ha alcanzado a todos los
miembros de la sociedad, el resultado es un sentimiento generalizado de
injusticia social. La sensacin de injusticia que provocan los altos ndices
de inequidad inevitablemente genera conflicto, violencia e inseguridad
para el conjunto de la poblacin, mina la credibilidad de los Gobiernos y
sus instituciones, y debilita las bases de la democracia, la gobernanza y el
Estado de derecho.
Por esta razn, la cohesin social adems de la equidad, debe condu
cir a la solidez del Estado de derecho, del orden democrtico y de la
gobernabilidad. Tambin se deben fortalecer el dilogo, la transparencia,
la lucha contra la corrupcin y el acceso a un sistema de justicia transpa
rente e independiente.
Ernesto Cohen, profesor investigador de la Sede FLACSO-Chile, ini
cia su artculo analizando algunas caractersticas de las sociedades latinoa
mericanas, la situacin de empleo, pobreza, desigualdad y gasto pblico
social, para centrarse en las restricciones que existen en el combate a la
pobreza, y seala las diferencias entre aquellas que son de naturaleza
estructural, y las otras que afectan al diseo y gestin de las polticas socia
les. En su artculo, Cohen plantea la necesidad de llevar a cabo un giro
copernicano en materia de gestin de las polticas sociales, postulando la

14
 Introduccin

evaluacin centrada en el anlisis comparativo de los proyectos, lo que se

relaciona bsicamente con el seguimiento y la evaluacin de impacto,
para finalizar recomendando que, si bien debe reconocerse que las polti
cas sociales no pueden asumir por s solas la responsabilidad de la supera
cin de la pobreza y de la exclusin, debe reconocerse que ellas cumplen
un papel fundamental y, debido a la forma en que se las lleva a cabo en la
actualidad, stas adolecen de limitaciones importantes tanto en la eficien
cia de utilizacin de los recursos, como en el impacto de los programas.
La mayora de los artculos plantean similitudes en los temas relacio
nados con la democracia, la gobernanza, la participacin, la bsqueda del
buen gobierno, el fortalecimiento institucional y la calidad de la gestin
pblica en aras de lograr la universalizacin en la satisfaccin de las nece
sidades bsicas de todas las personas y colectivos sociales, as como la eje
cucin de manera equitativa de los derechos econmicos, sociales y pol
ticos de la ciudadana.
El concepto de democracia ha venido evolucionando sobre la base de
dos dimensiones clsicas: los procesos que conducen a la toma de deci
sin, y la relacin entre quienes toman las decisiones y aquellos sobre
quienes recaen.
Conceptualmente, la democracia incluye ideales y realidades. Es un
proceso social en permanente construccin, ligado a la libertad y la justi
cia. La democracia se hace cotidianamente y forma parte de la experien
cia de las y los ciudadanos, de los grupos sociales y de las comunidades
que construyen todos los das su vida en comn. Por eso se dice que es de
realidades.
El eje de la democracia es el ser humano, a quien le son inherentes de
rechos y responsabilidades. De ese fundamento filosfico se deriva la no
cin de ciudadana, as como el derecho al disfrute de bienes y servicios
de naturaleza socioeconmica, esto es: el bienestar, la cultura, la educa
cin, la propiedad, el trabajo y la seguridad social como condicin y dere
cho fundamental del ciudadano. Por eso se dice que la democracia es de
ideales.
La democracia, por esencia, es participativa. No existe democracia sin
participacin; es lo que define y caracteriza al sistema. Por ello, mientras
mayores son las posibilidades reales de participacin de las y los ciudadanos,

15
 Josette Altmann

ms democrtico es el Estado. En la actualidad y desde diversos ngulos,

el sistema democrtico representativo plantea serias dudas sobre su capa
cidad para llenar las aspiraciones de representatividad de la ciudadana y
para lograr la cohesin social.
Cuando las sociedades tienen fuertes desigualdades entre sus habitan
tes, las cuales se expresan en sus ingresos econmicos o en las posibilida
des de acceder a niveles razonables de bienestar, se habla de inequidades
sociales y econmicas que no son otra cosa que carencias de la democra
cia. En este sentido, la pobreza y la desigualdad son limitaciones o dficit
de la democracia, ms que problemas sociales.
Desde hace varios aos, en muchos pases occidentales, y Amrica
Latina no escapa de ello, se viene hablando de "crisis de representatividad
poltica", la cual se refleja y es causa del debilitamiento de la participacin.
Se ha puesto en entredicho la representatividad de los agentes polticos en
tanto que no expresan las demandas y aspiraciones de la sociedad civil. La
representatividad implica la existencia de una fuerte agregacin de las
demandas de los individuos y de los muy diversos sectores de la sociedad,
y su solidez depende de articular exitosamente las demandas sociales y las
ofertas polticas. Eso, al menos en los pases latinoamericanos, est lejos
de suceder.
Es necesario volver a repensar el papel del Estado y, por qu no, tran
sitar nuevamente hacia los Estados de Bienestar, superando la falsa anti
nomia Estado vs. mercado. El mercado per se no conduce a una distribu
cin aceptable del ingreso; es al Estado al que le corresponde servir de
mecanismo de compensacin con respecto a los desequilibrios producidos
por el mercado, retomando con ms fuerza las teoras que postulan la pri
maca de la bsqueda del bienestar del mayor nmero de personas, la
justa y equitativa distribucin de la riqueza.
El hilo conductor que atraviesa los artculos en este libro es la relacin
existente entre cohesin social y crecimiento econmico; la manera en
que se influencian recprocamente, lo que genera un crculo virtuoso
entre ambos. Sociedades desiguales, con altos ndices de pobreza, exclu
sin social y sin un sentido de pertenencia entre sus miembros son un
obstculo para el crecimiento econmico, por lo que la cohesin social es
uno de los ingredientes necesarios para lograr el crecimiento econmico.

16
 Introduccin

No obstante, el crecimiento econmico es necesario para generar, a su vez,

los recursos que permitirn poner en prctica polticas pblicas de cohe
sin sociaL
La participacin europea en la bsqueda de soluciones a la crisis cen
troamericana cre un punto de inflexin positivo en las relaciones de Eu
ropa con Amrica Latina en la dcada de los aos ochenta. De ah surgi
una serie de acuerdos, en los cuales la cooperacin y el dilogo tuvieron
un peso importante y, con el tiempo, lograron sobrepasar el Dilogo de
San Jos y afianzarse como mecanismos originales de las relaciones inter
nacionales de aquella poca.
Siguen siendo importantes desafos para las negociaciones entre ambas
regiones las debilidades de los procesos de integracin y las diferencias
entre los propios pases latinoamericanos miembros del Mercado Comn
del Sur (MERCOSUR) , de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y
del Sistema de Integracin Centroamericano (SICA) . Las diferencias no
slo en el enfoque de negociacin, sino en la propia estrategia de desarro
llo que implementa cada bloque, adems de una arquitectura institucio
nal bastante dbil en temas supranacionales, constituyen un importante
reto en la elaboracin de agendas comunes dirigidas a concretar no slo
un rea de libre comercio, sino tambin la construccin de una identidad
latinoamericana autorreconocida, que vaya ms all de los marcos nacio
nales.
De la misma manera, otro elemento que influye en las relaciones DE
AL es el referido a la agenda de los temas de cooperacin. En ellos se plan
tea la interrogante de si se incluirn y reconocern las asimetras entre los
pases latinoamericanos y la UE, adems de las asimetras existentes entre
los pases latinoamericanos, particularmente los que negocian en bloque
con la UE. Esto pone de manifiesto el desafo de poder interconectar este
pilar del Acuerdo con los ordenamientos jurdicos internos de cada
Estado, a la vez que coadyuva con las estrategias nacionales de desarrollo,
y/o con aquellos planes especficos de crecimiento, reduccin de la pobre
za y cohesin social.
Es importante sealar que el pilar de la cooperacin -incluso ms que
el del dilogo poltico- genera importantes expectativas en los pases que
negocian el Acuerdo de Asociacin, especialmente en aquellos Gobiernos

17
 Josette Altmann

que buscan alejarse de la propuesta de los Tratados de Libre Comercio

(TLC) con EEUU. Estos Gobiernos ven en la negociacin con Europa
una alternativa que propicia mejores y mayores equilibrios continentales
a la posicin estadounidense, cuyos tratados comerciales no se han carac
terizado por venir acompaados de fondos de cooperacin.
Es vlido el sealamiento que se le hace a Latinoamrica para la nece
saria adopcin de agendas sociales y econmicas que se complementen y
refuercen en los mbitos nacionales y regionales, adems del fortaleci
miento de la integracin para que sta sea un instrumento de desarrollo.
Para ello, la voluntad poltica y el grado de profundidad que los Estados
acuerden dotar a los mecanismos de integracin, de concertacin poltica
y al multilateralismo son esenciales. Tambin es vlida la peticin de algu
nos de los Estados latinoamericanos ms pobres de incorporar un rubro
en los Acuerdos de Asociacin, dirigido a la creacin de fondos de cohe
sin social, similares a los desarrollados para la gradual incorporacin y el
trato de las asimetras entre los pases ms pobres de la UE. Cabe sealar
que Espaa fue uno de los pases beneficiados con dichos fondos.
Con base en lo anterior, el artculo de Toms Mallo y Maribel Rodr
guez, de la Fundacin Carolina, seala al menos cuatro metas para alcan
zar la cohesin social. A saber: l. Mejorar la efectividad de las polticas
dirigidas a generar condiciones objetivas de inclusin; 2 . Garantizar la
transparencia y el control de la calidad en la gestin de las mismas, reali
zado directamente por las y los ciudadanos a travs de las instituciones de
la sociedad civil; 3. Favorecer la participacin de los agentes sociales, en
la medida en que estos actan como intermediarios que expresan la per
cepcin colectiva de la cohesin social; 4. Identificar las frmulas que
compatibilicen las polticas sociales con el crecimiento y la competitivi
dad econmicas.
En la prctica, la bsqueda de la cohesin social ha sido ms exitosa
en los pases europeos, pues la Unin Europea ha venido reafirmando la
necesidad de un crecimiento compatible con el desarrollo social y con un
nivel de inclusin mnima de las y los ciudadanos a los sistemas de bie
nestar, priorizando en temas sociales como el ingreso, el empleo, la edu
cacin y la salud. Pese a que la posibilidad de trasplantar efectivamente
modelos extranjeros en otros pases es poco probable, la experiencia

18
 Introduccin

europea podra servir de gua para los pases latinoamericanos, siempre

que se tomen en cuenta las particularidades polticas, econmicas, soda
les y culturales de nuestra regin.
Segn estos autores, para el caso latinoamericano se debe hacer nfa
sis en ejes prioritarios como la salud, la educacin, la proteccin de los
grupos ms vulnerables y el empleo. En relacin con la salud, actualmen
te Amrica Latina cuenta con buenos indicadores de gasto en salud con
relacin al PIB , pero el nivel de gasto per cpita de la regin es inferior al
promedio mundial. El problema es que gran parte del gasto en salud es
financiado por las familias. Se deben hacer reformas en el financiamiento
del sistema y se le debe prestar atencin a la eficiencia de las instituciones.
Tanto en el caso de la salud como en el de la educacin, es importan
te no slo enfatizar en que dichos servicios cubran todos los territorios
nacionales, sino tambin en que la calidad de los mismos sea ptima y
similar en las distintas regiones.
En trminos de la educacin, en Amrica Latina, en educacin prima
ria, los niveles de acceso a la educacin son mayores al 90o/o, mientras que
en la enseanza secundaria son alrededor del 86o/o. Los problemas de la
regin estn mayormente relacionados con los altos ndices de desercin,
los niveles altos de analfabetismo, las horas lectivas insuficientes y la desi
gualdad, especialmente en lo que respecta a las poblaciones indgenas,
rurales y de bajos ingresos. En cuanto a la formacin superior, se obser
van dificultades tales como el dficit de docentes, la calidad de la ensean
za y la disponibilidad de medios de investigacin para las carreras tcni
cas y tecnolgicas.
Varias recomendaciones se le pueden hacer a los sistemas educativos en
cuanto a calidad, cobertura y responsabilidad social. Pero la principal es
que todava sigue instruyendo ms que educando. Esa es la gran tragedia
que se vive. Y el reto est en la tarea no slo de alfabetizar a los jvenes,
sino tambin de formar seres humanos integrales, solidarios con los dems
y responsables con sus entornos, para erradicar el individualismo tan peli
groso que culturalmente se ha metido a travs de postulados neoliberales.
Nuestra generacin estudi con la idea de devolver al pas de origen lo
que haba recibido de l. Sin embargo, como profesora universitaria me
doy cuenta de que ese sentir no est en las nuevas generaciones. Es cierto

19
 Josette Altmann

que no podemos volver al pasado, pero prepararse para devolver al pas lo

recibido de l, trabajando para acabar con la inequidad, no es lo mismo
que prepararse para competir en el mercado ocupacional bajo el eufemis
mo de la "libre competencia''. Son dos mundos diferentes que necesitan
reconciliarse, y el nico modo para lograrlo es la educacin.
No se puede reflexionar sobre la educacin sin antes -o de manera
simultnea- reflexionar sobre la globalizacin y el proyecto pas que se
quiere. La pregunta est en si realmente existe un proyecto pas en las
naciones latinoamericanas. En cada una de ellas se han realizado esfuer
zos por dimensionar los cambios ocurridos en el mundo; sin embargo, se
tiene claro dnde y cmo se inserta Amrica Latina en ellos? Dudo que se
tenga claro como regin. An ms, cada pas se debate entre el pasado y
el presente, sin lograr proyectarse al futuro, lo que termina por dejar un
gigantesco dficit de planificacin.
Hoy en da, los estudiantes latinoamericanos se encuentran en el dilema
de escoger entre lo que de ellos se espera -prepararse para competir en un
mercado laboral- y el impulso de su empata social que los lleva a desear un
cambio en el orden poltico-cultural, generador de grandes desigualdades
que traen inequidades, pobreza y carencias materiales y espirituales.
Ya en 1973 el entonces tres veces Presidente de Costa Rica, Jos Fi
gueres Ferrer, sealaba la necesidad de que la educacin pblica acuara
nuevos lemas, como: "Nutricin, Carcter, Disciplina, Responsabilidad y
Solidaridad". stas no son, ni sern nunca, palabras gastadas.
El tercer punto est relacionado con la proteccin de los grupos vul
nerables o dependientes, como las y los nios y adolescentes, los adultos
mayores, las personas discapacitadas, las mujeres j efas de hogar, los pue
blos originarios y las personas de difcil reinsercin laboral.
Aqu tambin surge un interesante debate en relacin con las pobla
ciones ms pobres. Para atenuar la incidencia de la pobreza se debe recu
rrir principalmente a polticas de carcter universal, como son la educa
cin y la salud, porque son las que contribuyen con la reduccin de la
misma a largo plazo. Sin embargo, en ocasiones tambin son necesarias
polticas focalizadas de corto plazo para sacar a la poblacin de la pobre
za extrema, especialmente en el caso de sus manifestaciones ms agudas,
como la malnutricin, la alta morbilidad y la mortandad.

20
 Introduccin

Un cuarto punto est relacionado con el empleo. En Amrica Latina

uno de los grandes problemas es que la informalidad flucta alrededor del
40o/o o 50o/o. Adems, fenmenos tales como la globalizacin, las migra
ciones internacionales y la bsqueda de entornos menos regulados por
parte de las compaas transnacionales auguran una agudizacin de la
vulnerabilidad de los mercados de trabajo. En este contexto, el derecho a
la proteccin social no debera hacerse exclusivamente a travs del empleo
formal, pues corremos el riesgo de dejar al margen de los sistemas de pro
teccin a un segmento importante de la poblacin. Tambin se deben
establecer medidas que protejan contra la prdida de trabaj o o en los casos
en que, por alguna situacin vital, se debe retirar una persona del merca
do laboral.
El ltimo elemento importante est relacionado con la estructura tri
butaria. La fiscalidad debera cumplir dos funciones: ser la fuente princi
pal de ingresos del Estado y actuar como un instrumento directo de redis
tribucin de la riqueza. Sin embargo, la estructura tributaria presenta
varios problemas. Actualmente, la estructura fiscal de muchos pases lati
noamericanos es regresiva porque depende excesivamente de los impues
tos indirectos y privilegia a algunos sectores productivos y exportadores.
En este caso lo que debera hacerse es fortalecer los impuestos de la renta
y territorial para que los impuestos operen efectivamente como un meca
nismo de redistribucin de la riqueza.
Para lvaro Espina, Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa y profe
sor asociado de Sociologa (Cambio social) en la Universidad Complu
tense de Madrid, deben analizarse diez grandes "lecciones" para Amrica
Latina, respecto a la experiencia espaola en su modernizacin del Estado
de Bienestar: 1) Ninguna prctica institucional resulta trasplantable de un
pas a otro; 2) El rasgo ms sobresaliente del "modelo latino" es una cier
ta indiferenciacin entre subsistemas sociales y una inclinacin cierta
hacia el dirigismo ejercido desde el sistema poltico sobre los otros subsis
temas sociales; 3) El fracaso del primer intento de modernizacin espaol
se debi tambin a la incongruencia y al desarrollo desigual entre los dife
rentes sistemas sociales; 4) La principal caracterstica distintiva del fraca
so histrico espaol fue la insuficiencia fiscal; 5) La acumulacin de
recursos humanos constituye el principal motor de desarrollo endgeno;

21
 Josette Altmann

6) El aislacionismo es causa de subdesarrollo y de desigualdad; 7) La ex

pansin artificial y el control de la inflacin favorecen a ciertos grupos,
pero resultan voltiles e impiden seguir una senda de desarrollo autosos
tenido; 8) La injerencia de las polticas autoritarias sobre el proceso de
negociacin colectiva libre de los salarios resulta a la larga contraprodu
cente y retroalimenta el intervencionismo econmico; 9) La senda espa
ola para superar la mayor crisis de empleo es la coordinacin neocorpo
ratista del crecimiento de los salarios con las polticas macroeconmicas y
la administracin responsable de las diferencias salariales; 10) Las polti
cas neocorporatistas no se agotan pero cambian de signo a medida que
madura el Estado de Bienestar.
Como sealara al inicio de esta introduccin, la integracin pasa por
el reconocimiento de la diversidad, la pluralidad tnica, ecolgica y pol
tica que caracteriza la historia regional. La diversidad, lejos de debilitar,
fortalece cuando se basa en la adhesin a un proyecto comn, a una agen
da cimentada en temas que estn por encima de las diferencias ideolgi
cas de cada Gobierno para hacer frente a los retos de la gobernabilidad, la
lucha contra la pobreza, el uso racional y el aprovechamiento de los recur
sos naturales, el desarrollo de economas sanas, competitivas y eficientes,
y los efectivos elementos de la cohesin social. Todos ellos esfuerzos de
largo plazo, cuya ejecucin pasa por mecanismos institucionales que, en
democracia, se vuelven ms intrincados bajo las reglas, pesos y contrape
sos propios de los sistemas republicanos. Ello agudiza las demasiado pos
tergadas demandas de los pueblos latinoamericanos y caribeos que estn
ahora menos dispuestos a hacer concesiones a Gobiernos que perciben
distantes o demasiado indolentes.
Por lo menos dos de los artculos del libro comprenden a Centroam
rica como caso de estudio, regin donde los procesos de integracin no
estn exentos de los retos, desafos y paradojas econmicas, sociales, pol
ticas e institucionales que enfrentan los dems esquemas de integracin
latinoamericana y caribea.
Hoy en da, la agenda centroamericana no radica en la realizacin de
acciones puntuales que se agotan en s mismas y generan titulares como
fueron el cese al fuego, el acuerdo para realizar elecciones, el proyecto de
retorno de desplazados, la reapertura de un peridico, y la firma de un

22
 Introduccin

Plan de Paz, sino en el gradual y silencioso sostenimiento de los procesos

sociales que, adems de su implcita complejidad, deben soportar la indi
ferencia de los poderosos Estados que participaron -y en ocasiones esti
mularon- el conflicto centroamericano.
A ms de veinte aos de los procesos de Esquipulas, Centroamrica
cambi. Para bien, en estos aos la regin ha transitado de la guerra a la
paz, con el problema de no haber logrado enlazar con igual xito las ini
ciativas de integracin regional y de desarrollo social. En estas dos dca
das el proceso ha sido de claroscuros; ha producido resultados positivos,
pero tambin se manifiestan importantes debilidades.
Lejos de haber mejorado, la situacin de pobreza y exclusin sigue
siendo tremenda en la regin centroamericana. A pesar de que la reduc
cin de la pobreza durante los aos noventa y parte de la actual dcada
est relacionada con el cese de la inestabilidad poltica, lo cierto es que en
trminos porcentuales se reduce la pobreza, pero en cifras absolutas el
nmero de pobres ha aumentado en el istmo.
El trabajo de Ana Isabel Garca, Viceministra de Desarrollo Social de
Costa Rica, describe el diagnstico de la situacin actual en Amrica
Central, partiendo de los nuevos desafos que la crisis financiera global
puede acarrear en las condiciones sociales de Centroamrica. Analiza la
necesidad de no slo incrementar considerablemente el gasto social,
sino, ms an, de tratar la cuestin de la eficacia de ese gasto social, pro
fundizando en el tema de las polticas sociales selectivas y sealando los
desafos que implica contar con criterios tcnicos de excelencia, la plani
ficacin y la organizacin, entre otros. Para finalizar, Garca examina los
problemas de gestin de la Poltica Social Selectiva y la integracin social
centroamericana, concluyendo que para que el istmo salga definitiva
mente de su situacin de vulnerabilidad social, se debe aumentar sensi
blemente el ritmo de mejoramiento de sus polticas sociales y, en parti
cular, el que se refiere a la reduccin de sus niveles de pobreza.
Situaciones como la autorrealizacin personal, participacin en la
sociedad, y una justicia igualitaria, pronta y cumplida son aspectos que
trascienden las esferas sociales y econmicas, y su incumplimiento provo
ca la erosin del sistema poltico e institucional. Esto aunado con la
sensacin de injusticia que provoca en las personas el hecho de que el

23
 J osette Altmann

crecimiento econmico no llegue a todos los sectores por igual, es una de

las causas principales del conflicto, la violencia y la inseguridad que
actualmente caracteriza a los pases de la regin, pudiendo llegar a debili
tar las bases de la democracia, la gobernabilidad y el Estado de derecho.
Con el conflicto Este-Oeste la dcada de los aos ochenta determin
la agenda de seguridad de los Estados. Sin embargo, es a partir de la dca
da de 1 990 que se da pie para el inicio de cambios en los tradicionales
conceptos de seguridad, pasando de la concepcin de una seguridad mili
tar a una seguridad democrtica con un fuerte vnculo en las personas, el
poder civil, la democracia y el Estado de derecho.
El tema de la seguridad requiere de un abordaje comprensivo que va
ms all del anlisis de cifras sobre violencia y criminalidad. El entendi
miento de su dimensin multidimensional y su relacin con los progre
sos en el desarrollo humano sostenible es esencial. Debe dar cuenta, de
manera simultnea, de diferentes polticas pblicas, como las referidas a
las reformas de los sistemas de seguridad y defensa, la reformulacin de
las polticas sociales, el desarrollo de polticas que contribuyan a la cohe
sin e integracin social, y a un conjunto de iniciativas que permitan
mejorar la gobernabilidad democrtica de los Estados.
Segn un estudio reciente realizado por la Corporacin de Estudios
para Latinoamrica (CIEPLAN) sobre cohesin social en Amrica Latina,
la principal amenaza en la regin proviene de la inseguridad que genera la
delincuencia, la cual erosiona la escasa legitimidad de las instituciones
democrticas regionales y conduce en algunos casos a respuestas tales
como "la 'privatizacin' del orden pblico por va de la autodefensa''.
El artculo de Tatiana Beirute, asistente de investigacin en la Secre
tara General de FLACSO, interrelaciona los conceptos de cohesin social
e inseguridad ciudadana, partiendo de que ambos deben ser priorizados
en las polticas pblicas y en los discursos de alto nivel de las naciones lati
noamericanas. El trabajo indaga cmo las dimensiones tanto estructura
les como subjetivas de la nocin de cohesin social no slo permiten rela
cionar ambas esferas, sino que lo hacen necesario. Partiendo de esta
premisa, hace un manejo coherente del trmino "cohesin ciudadana'' en
temas como la violencia y la equidad; la desconfianza y el debilitamiento
del capital social; la proliferacin de las armas y la tendencia a optar por

24
 Introduccin

la bsqueda de la justicia por las propias manos; y el crimen organizado

como una nueva forma de ascenso social.
A manera de conclusin, se puede sealar una serie de importantes
retos para la integracin y la cohesin social de Amrica Latina. Fran
quear la etapa de diagnstico y crtica para pasar a una etapa de propues
tas y construccin de alternativas se convierte en un primer desafo.
Plantearse una etapa de integracin ms pragmtica, plural, en la que el
crecimiento econmico se traduzca en desarrollo, y los Estados estn ms
presentes, ms compensadores, y que generen mecanismos de igualacin.
Un segundo reto es el referido a las asimetras entre los pases y a lo
interno de estos. Las diferencias existentes en las condiciones sociales,
econmicas, culturales y de desarrollo humano dentro de cada pas, espe
cialmente la brecha existente entre estas condiciones en las zonas urbanas
y las rurales, son uno de los principales desafos que deben enfrentar los
pases latinoamericanos y caribeos. A esto se suman las diferencias de
estas condiciones entre los pases de la regin, en donde se observan
naciones con niveles sociales, econmicos y polticos ms cercanos a los
de pases desarrollados, y otros cuyos ndices se encuentran en los escaos
ms bajos y preocupantes a nivel mundial.
Otro importante reto es la ausencia de fondos de cohesin para erra
dicar las asimetras. La integracin europea fue un proceso gradual que
permiti a pases con ndices de desarrollo ms bajos ir subiendo paulati
namente, como fueron los casos de Italia, Espaa, Irlanda, etc. La reali
dad del proceso latinoamericano indica que se ha concebido y construido
la integracin desde una perspectiva econmica, excluyente de otros as
pectos de la realidad social, encomendada a tcnicos gubernamentales con
poco o ningn control ciudadano. Es necesario darle un mayor peso a los
componentes sociales, culturales y polticos en el proceso, de tal manera
que las polticas de integracin sean tambin de integralidad. De esto
depende la sostenibilidad de los procesos.
Por ltimo, la falta de voluntad poltica de los Gobiernos es un cuar
to reto a resolver por los pases. La escasa disposicin de los Gobiernos
para otorgarle autoridad supranacional a los bloques de integracin hace
que se sigan sobreponiendo las estructuras nacionales a la institucionali
dad de la integracin. Los Estados latinoamericanos siguen operando, en

25
 Josette Altmann

lo que respecta a admisiones de integracin, con los mismos papeles que

tenan los estado-nacin en el siglo XIX. La poca voluntad poltica de do
tar con una institucionalidad eficaz al sistema de integracin ha generado
dinmicas de mucha intensidad, en las cuales las empresas translatinas
realizan la ''verdadera integracin", una integracin no oficial inmersa en
el mbito del mercado, en el mbito econmico donde el Estado tiene un
papel menor en el proceso y es muchas veces suplantado por las dinmi
cas econmicas intrarregin y por las fuerzas transnacionales.
La posibilidad de superar los retos y desafos que tiene por delante la
integracin latinoamericana y caribea pasa por el efectivo y real empleo
de las voluntades polticas de los pases de la regin. En todo caso, ms
all de cualquier recomendacin, la integracin contina siendo, ante
todo, una aspiracin de mediano plazo cuya concrecin, en trminos ab
solutos, ser previsible si se superan las diferencias de cada coyuntura par
ticular, en especial en pocas de crisis globales.
El proceso gradual de acercamientos y la cooperacin creciente al
interior y entre los Gobiernos para crear nuevos vnculos y medidas de
confianza permitirn, finalmente, llevar a buen puerto el proceso de una
integracin regional dirigida al desarrollo sustentable, solidario, comple
mentario y equitativo de Amrica Latina y el Caribe.

26
Cohesin social en Iberoamrica

Toms Mallo y
Maribel Rodrguez*

Introduccin

Si bien los ndices de pobreza en la regin han ido bajando levemente,

estos se sitan todava en niveles intolerables. Para 2005, la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL) registr 209 millones de
pobres (39,8/o de la poblacin regional), de los cuales el 15,4/o se
encuentra en la indigencia (CEPAL, 2006) . Consecuentemente, es legti
mo preguntarse si estas sociedades pueden vertebrarse y desarrollar su
competitividad, cuando casi la mitad de su poblacin se encuentra mar
ginada de los frutos del crecimiento que se registra por quinto ao conse
cutivo.
En efecto, la regin empieza a sentir las embestidas de los efectos de este
crecimiento desigual. Su ms clara expresin radica en los elevados ndices
de violencia en un contexto de cuasi inexistencia de conflictos armados en
la regin. Estudios como el de Bernardo Kilksberg nos indican que la tasa
regional de homicidios asciende a 25, 1 por 1 00 000 habitantes (Kilksberg,
2007) . Si recordamos que El Salvador gasta un 24,9o/o de su producto inte
rior bruto (PIB) para prevenir y reparar los daos causados por la violen
cia, mientras su gasto social asciende a 7,1o/o para el perodo 2002-2003,

T. Mallo: Responsable del Programa de Estudios sobre Amrica Latina del Centro de Estudios
para Amrica Latina y la Cooperacin Internacional (CEALCI) de la Fundacin Carolina.
M. Rodrguez: Licenciada en Ciencias Sociales, Universidad de Lausana (Suiza) y mster en
Ciencias Sociales con nfasis en Cooperacin al Desarrollo.

27
 Toms Mallo y Maribel Rodrguez

es patente el impacto negativo de la lucha contra la violencia en el desarro

llo econmico de un pas (CEPAL, 2006) . Esta situacin es generada por
la concentracin de la riqueza y de las oportunidades vitales en una mino
ra. Cuando un 25/o de los jvenes adultos de la regin no estudian ni tra
bajan, qu futuro se est forjando para estas sociedades.
Sin embargo, y contra toda lgica, tanto en el seno de los pases de la
regin como de la cooperacin internacional para el desarrollo se ha veni
do hablando de reduccin de la pobreza como si se tratase de un proble
ma localizado y marginal. Se han formulado y llevado a la prctica estrate
gias de reduccin de la pobreza y programas focalizados de diversa ndole.
De qu tipo de focalizacin estamos hablando cuando la poblacin meta
es mayora en algunos pases?
Afortunadamente, todo apunta a que nos encontramos ante un cam
bio de marco terico. Progresivamente, el concepto de cohesin social,
heredado de la tradicin sociolgica y no econmica, est ampliando
nuestra mirada hacia las causas estructurales de la pobreza. La principal
prueba del creciente inters por la cohesin social es que los Jefes de
Estado y de Gobierno dedicarn buena parte de sus trabajos a este tema,
durante la XVII Cumbre Iberoamericana de Chile, en el mes de no
viembre. Adicionalmente, la cohesin social ocupa un lugar cada vez ms
privilegiado en el dilogo entre Amrica Latina y Europa, y estar en el
centro de los debates de la prxima Cumbre Amrica Latina y el Caribe
Unin Europea, que se celebrar en Per el prximo ao.
En este sentido, la profundizacin de la democracia, entendida como
un sistema poltico basado en la garanta de los derechos econmicos,
sociales y culturales universales y que propicia la participacin ciudadana,
la transparencia y la rendicin de cuentas, es el modelo de organizacin
social que debera sostener este proyecto de cohesin. Nos encontramos
en un momento clave, en el cual el Estado tiene una oportunidad nica
para recuperar un espacio como garante de derechos, creador de oportu
nidades y compensador de desigualdades. Pero esta oportunidad conlleva
igualmente responsabilidades, pues es necesario reapropiarse de un espa
cio de legitimidad social, perdido por dcadas de "secuestro" del Estado
por parte de poderes fcticos, y propiciar un Gobierno de corresponsabi
lidades entre Estado y sociedad civil.

28
 Cohesi6n social en Iberoamrica

presente documento tiene como objetivo fundamental fomentar y

propiciar el debate sobre la problemtica multifactorial que comprende la
cohesin social. En el marco de esta contribucin al debate, el documen
to formula propuestas concretas en algunos de los sectores claves de las
polticas pblicas nacionales que, mediante una serie de reformas, tienen
una capacidad de repercutir favorablemente en otros. Una accin contun
dente del Estado en salud, en educacin, en proteccin a colectivos vul
nerables o dependientes, en empleo y en fiscalidad es clave, a la vez que
permite profundizar aquellos mecanismos de participacin y control ciu
dadano, y fortalecer la transparencia y eficiencia de las instituciones del
Estado.
Y finalmente, se propone una serie de intervenciones posibles para la
accin a nivel de la propia Comunidad Iberoamericana. Ante la interde
pendencia, cada vez ms estrecha, de las economas nacionales, ante los
procesos acelerados de migracin intra- y extra-regionales y ante impera
tivos de insercin en la competitividad internacional, es perentorio articu
lar las polticas pblicas nacionales con acuerdos ms amplios.
Nuevamente, la experiencia de integracin europea ha demostrado los
beneficios de elevar una accin coordinada a mayor escala, lo cual eviden
temente supuso ceder cierto grado de soberana nacional, por una apues
ta que hoy nos permite afirmar que Europa es la regin del mundo que ha
combinado de manera ms equilibrada el crecimiento econmico con el
desarrollo social.

Sobre la concertacin, los contratos y pactos sociales

La sociedad es algo ms que un simple conglomerado de individuos.

Cuando decimos sociedad nos referimos a un colectivo que se rige por
normas, objetivos y valores comunes, y que establece reglas -tanto forma
les como informales-, en razn de las cuales los individuos pertenecen o
no al grupo social y se encuentran en situaciones con diferente grado de
inclusin o exclusin dentro del mismo.
El contrato social bsico permite que el conjunto de actores que com
parten un sentido de pertenencia y reconocimiento mutuo negocien sus

29
 Toms Mallo y Maribel Rodrguez

contribuciones diferenciadas para hacer realidad los derechos sociales de

todos los miembros de la comunidad. El contrato social se materializa
parcialmente en el marco legal y constitucional de cada pas. Este marco
establece el acervo de derechos garantizados para todos, as como la inten
sidad, las modalidades de aplicacin y su grado de exigibilidad. La expan
sin paulatina de esta ltima seala el ritmo con que cada sociedad est
dispuesta a modificar la estructura de riesgos vitales (enfermedad, vejez,
desempleo, etc.) y a asumir parcialmente la cobertura de los mismos
como responsabilidad colectiva.
El pacto social es una herramienta poltica que permite concretar, de
manera pragmtica, los derechos y obligaciones que se derivan del contra
to social. Se entiende por pacto o concertacin social a los acuerdos entre
los Gobiernos, los interlocutores polticos y los agentes sociales que per
siguen sentar las bases de participacin de estos ltimos en la definicin
de las prioridades polticas y en el seguimiento de su aplicacin.
Un pacto social de proteccin debe regirse por los principios de uni
versalidad, solidaridad y eficiencia. Esto no significa que todo beneficio
sea automticamente universalizable, sino que a partir de un dilogo entre
los agentes sociales se establecen los estndares de calidad y cobertura que
deben y pueden garantizarse a todos sus miembros. Adems de contener
reglas claras y explcitas y normas sobre gestin, el pacto social debe incor
porar criterios de estabilidad macroeconmica vinculada a la socializacin
de beneficios y aportaciones, sin las cuales la sostenibilidad del sistema se
encontrara comprometida.
En su aplicacin prctica, los pactos se fundarn en acuerdos sobre
mnimos en cada sector, que sean suscritos por el mayor nmero de acto
res polticos y sociales representativos. En efecto, aquellos pactos que pre
tendan ser demasiado ambiciosos y exhaustivos corren el riesgo de no ser
viables.

Sobre la cohesin social

La cohesin social tiene una vertiente objetiva y otra subjetiva. La prime

ra puede medirse en trminos positivos, a travs de indicadores objetivos

30
 Cohesin social en Iberoamrica

de inclusin o, en sentido negativo, de exclusin social; la segunda se re

fiere a la percepcin que sus miembros tienen de ella.
Las condiciones ptimas de inclusin social objetiva se dan all donde
el acceso a bienes y servicios materiales y sociales adecuados (tales como
ingresos econmicos dignos, educacin, salud y vivienda) se produce en
igualdad de condiciones para todos los miembros de una sociedad, y
donde el ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales es uni
versal.
Por otra parte, las percepciones individuales se derivan del grado de
confianza en las instituciones pblicas y privadas; de la adhesin al prin
cipio de solidaridad; del ejercicio de la corresponsabilidad en el manejo de
riesgos y en la generacin del bienestar y la riqueza nacionales, as como
de las percepciones de titularidad efectiva de derechos.
La interaccin entre las condiciones objetivas de derechos y de oportu
nidades garantizados y las percepciones o preferencias subjetivas moldea el
comportamiento de los individuos y las polticas pblicas de un pas.
En este contexto, el papel del Estado consiste en regular y garantizar
las condiciones para una plena titularidad de los derechos econmicos,
sociales y culturales aportando una visin estratgica de pas, que debe
partir de la garanta en la igualdad de oportunidades y propiciar el avan
ce hacia la igualdad de condiciones, compensando gradualmente las desi
gualdades existentes, y a su vez, compatibilizar estos programas con los
requisitos en materia de competitividad de la economa del pas.
Para impulsar las condiciones objetivas de inclusin y fomentar su
percepcin por los agentes sociales, el Estado acta de modo directo
mediante las polticas pblicas, y la interaccin entre las instituciones
pblicas y las que ejercen su actividad en el seno de la sociedad civil (ya
se trate de instituciones privadas o pblico-privadas) . Es clave identificar
modalidades para la intervencin del Estado aceptables en los diferentes
contextos nacionales en apoyo a la generacin del bienestar social cotidia
no. Paralelamente, la financiacin de todas estas acciones puede proceder
de la recaudacin fiscal o de contribuciones de carcter privado.
Avanzar hacia la cohesin social requiere tambin mejorar la calidad
de la gestin pblica. La calidad significa, en primer lugar, transparencia
y rendicin de cuentas por parte de los responsables de todas las polticas

31
 Toms Mallo y Maribel Rodrguez

pblicas, con independencia de que estn implementadas por institucio

nes pblicas o privadas. Adems, es preciso establecer objetivos de mejo
ra, y evaluar peridicamente la eficiencia de las instituciones encargadas
de la aplicacin de las polticas pblicas, sancionando de forma ejemplar
las malas prcticas. Resulta crucial tambin fortalecer los espacios de par
ticipacin social en la formulacin, la aplicacin, el seguimiento y la eva
luacin de todas estas polticas.
En definitiva, es conveniente perseguir simultneamente estas cuatro
metas: mejorar la efectividad de las polticas dirigidas a generar condi
ciones objetivas de inclusin; garantizar la transparencia y el control de
calidad en la gestin de las mismas, realizado directamente por los ciu
dadanos a travs de las instituciones de la sociedad civil; favorecer la
participacin de los agentes sociales, en la medida en que estos actan
como intermediarios que expresan la percepcin colectiva de la cohe
sin social; y finalmente, identificar las frmulas que compatibilicen las
polticas sociales con el crecimiento y la competitividad econmicos.

Pobreza y cohesin social

Por qu la progresiva entrada y adopcin del concepto de cohesin social

nos parece un elemento positivo en materia de desarrollo para la regin?
En primer lugar, y como lo hemos expuesto anteriormente, el enfoque
de reduccin de la pobreza que ha venido predominando tanto en las
polticas nacionales como en la cooperacin internacional para el desarro
llo consiste, fundamentalmente, en medir y actuar sobre variables objeti
vas (ingreso, educacin, salud, etc.) para medir el volumen de poblacin
pobre. Pero este enfoque no permite entender las dinmicas sociales y las
polticas que generan la pobreza o, por lo contrario, aquellas que la redu
cen. Por lo tanto, y en la prctica, las estrategias de reduccin de la pobre
za raras veces han logrado operar cambios estructurales en una sociedad;
a lo sumo, permitieron contener el avance de la pobreza extrema.
Por el contrario, la cohesin social remite directamente al conjunto de
la sociedad y a sus dinmicas de inclusin-exclusin y, por lo tanto, a
aquellos procesos polticos y econmicos que rigen en el conjunto de una

32
 Cohesin social en Iberoamrica

sociedad el acceso diferenciado a derechos y oportunidades de los indivi

duos y grupos que componen una sociedad.
De la conceptualizacin basada en la pobreza se desprende un tipo de
polticas y de intervenciones sociales que se concentran esencialmente en
la mejora de los indicadores derivados de las variables que componen la
pobreza, asumiendo que de esta manera las poblaciones pobres superarn
automticamente y de forma permanente su situacin. Sin embargo, que
dan fuera del alcance de estas polticas las causas estructurales de la desi
gualdad y de la pobreza que consisten en un acceso dispar a los derechos
y oportunidades en el marco de una sociedad determinada.
No sucede lo mismo al enmarcar la accin poltica y de cooperacin
en el marco terico de la cohesin social, puesto que, contrariamente al
enfoque de pobreza, supone poner en marcha polticas sectoriales inter
conectadas para eliminar barreras estructurales, tales como la exclusin o
la desigualdad de oportunidades. Ello implica repensar la distribucin del
poder y del acceso a los bienes y recursos en el marco de la sociedad.

La cohesin social en debate

Sin embargo, el concepto de cohesin social est en debate en Amrica

Latina. Gobiernos, expertos en reformas polticas y organizaciones socia
les mantienen distintas posiciones que dan lugar a discursos diferentes;
incluso, existe una gran variedad de posiciones, dependiendo de los pro
yectos polticos e ideolgicos especficos, de las distintas "escuelas" de
gobernabilidad y organizaciones sociales.
En primer lugar, con frecuencia, polticos y expertos latinoamericanos
afirman que la cohesin social es un concepto vinculado directamente al
denominado "Estado de Bienestar europeo" -presuponiendo la existencia
en Europa de un modelo nico- y que, por lo tanto, su validez no es
extrapolable al continente latinoamericano.
Sin embargo, en Europa, ms que un "Estado de Bienestar", lo que ha
habido son "regmenes de bienestar" en cada pas y con marcadas diferen
cias entre unos y otros, aunque la mayora, y an ms despus de la deno
minada "Estrategia de Lisboa'', tienen un principio rector comn: la titu-

33
 Toms Mallo y Maribel Rodrguez

laridad y exigibilidad de derechos, el ejercicio de la ciudadana y un pro

ceso de convergencia tanto econmico como social. Se percibe en el tipo
ideal de modelo europeo un predominio del Estado como regulador y ga
rante del acceso a bienes y servicios econmicos y sociales, a pesar de exis
tir, en la prctica, diversas modalidades de generacin pblico-privadas
del bienestar y de la previsin social. Ms all de la diversidad de los mo
delos nacionales, la Unin Europea (UE) ha venido reafirmando la nece
sidad de un crecimiento compatible con el desarrollo social y con un nivel
de inclusin mnima de las y los ciudadanos a los sistemas de bienestar,
priorizando cuatro temas sociales: el ingreso, el empleo, la educacin y la
salud. De estos temas se desprenden los Indicadores de Laeken que per
miten valorar los niveles de desarrollo social, pero tambin orientan la
asignacin de los fondos de cohesin europeos, destinados a la convergen
cia social.
Algunos polticos y expertos latinoamericanos afirman que las condi
ciones econmicas, polticas y sociales son tan distintas en Amrica Latina
y en Europa que es imposible aplicar en Amrica Latina el "modelo euro
peo". Y tienen razn, porque la historia nos demuestra que los modelos
sociales no son trasplantables y, en consecuencia, las polticas aplicadas en
los pases europeos seran de difcil aplicacin en los pases latinoamerica
nos. Sin embargo, la historia tambin nos demuestra que las lecciones
derivadas del xito o el fracaso de unas determinadas polticas son muy
tiles para disear modelos propios, y al hacerlo, no cometer los errores
que ya estn verificados.
Amrica Latina est en proceso de construccin de modelos propios
adaptados a los contextos nacionales, y quizs valdra la pena intentar
hacerlo desde la necesidad de reconocer la titularidad de derechos, su exi
gibilidad y la participacin ciudadana para promover los cambios "posi
bles" que permitan avanzar en la cohesin social.
En segundo lugar, frecuentemente en la regin, el modelo norteame
ricano de proteccin social es percibido como la anttesis o alternativa al
europeo y defendido por algunos sectores ideolgico-polticos. Dicho
modelo supone la existencia de un Estado mnimo que mercantiliza y pri
vatiza la proteccin social, dejando un Estado social residual prcticamen
te confinado a la asistencia a la pobreza extrema. El rol del Estado, por lo

34
 Cohesin social en Iberoamrica

tanto, es entendido como el de propiciador de oportunidades para los

individuos y no como garante de derechos universales para la ciudadana.
Sin embargo, dicho modelo, que ha sido el defendido por el neolibe
ralismo en los ltimos aos en Amrica Latina, presenta graves deficien
cias y ha tenido como resultado el aumento de la desigualdad en la regin.
A pesar de esto, algunos sectores ideolgicos y polticos defienden este
enfoque del Estado como creador de oportunidades, alegando que los ni
veles de ingresos del Estado no permiten aspirar a un modelo de derechos
universales garantizados por el mismo. Se produce de esta manera una
controversia entre el enfoque de derechos y el de oportunidades, que en
ningn caso tiene soluciones definitivas.
Desde una postura que intenta superar las desigualdades producidas,
algunos pases han venido desarrollando modelos para compaginar las
limitaciones prcticas y la ampliacin de derechos. Un ejemplo concreto
es la nocin de flexi-seguridad como posible solucin ante la baja calidad
del empleo en la regin. sta consiste en flexibilizar la normativa del
empleo para que no constituya un freno en la generacin de nuevos pues
tos de trabajo formales y, por otra parte, fortalecer las mallas de seguridad
ante el riesgo de prdida del empleo.
En Europa tambin se exploran soluciones prcticas ante los elevados
costes del enfoque de derechos; se buscan frmulas de financiacin priva
da que complementen el actual enfoque de derechos.
Por ello, cabe plantearse en Amrica Latina la necesidad de polticas
tendentes a incrementar los ingresos del Estado, y en ambos lados del
Atlntico habr que estudiar la posibilidad de poner en marcha frmulas
de carcter pblico-privado.
Adicionalmente, en esta lgica de adaptacin progresiva a las posi
bilidades reales de los pases, sera oportuno establecer unos mnimos
universales, que se consideran como derechos inalienables de las y los
ciudadanos y que el Estado debe garantizar. Estos mnimos universales
seran complementados por un conjunto de derechos relativos, que cada
Estado establecera conjuntamente con la ciudadana, en funcin de las
posibilidades objetivas de garantizarlos, sin 'que ello constituya un lastre
insuperable para la competitividad y el saneamiento de la marcha de la
economa.

35
 Toms Mallo y Maribel Rodrguez

Accin del Estado y profundizacin de la democracia

Desde la premisa de que los Estados son los principales responsables de la

defensa de los derechos humanos, las libertades fundamentales y la demo
cracia, a ellos corresponde responder, ante sus ciudadanos y la comunidad
internacional, del respeto, promocin y garanta de los valores de la par
ticipacin en democracia, los derechos fundamentales y el respeto del
Estado de derecho. El medio ms eficaz para promover el respeto de esos
valores es el fortalecimiento de las instituciones democrticas y su buen
funcionamiento bajo los principios de libertad, igualdad, justicia y plura
lismo poltico.
La fragilidad de la construccin democrtica, la escasa legitimidad de
los sistemas polticos y la falta de solidez de la construccin institucional
en la regin plantean la necesidad de desplegar polticas pblicas y cons
truir consensos para fortalecer la democracia.
Existe una demanda ciudadana que pide mejor Estado, ms institucio
nalidad, ms sistemas de j usticia y de seguridad ciudadana, ms gestin
pblica y con ms calidad. La extrema debilidad de la oferta pblica para
atender estas demandas genera vacos, conflictos y situaciones que frenan
el desarrollo. La crisis de legitimidad poltica por la que atraviesan algu
nos pases se ve agravada por los problemas econmicos y sociales en la
regin. Se necesita una democracia exigente, que ponga en armona la
libertad con la igualdad.
Se requiere, por lo tanto, de un cambio democrtico, cuyas caracters
ticas fundamentales pueden sintetizarse en cuatro:

i) consensos bsicos de la sociedad y grandes acuerdos polticos;

ii) una mirada de pas, de naturaleza estratgica y de largo plazo, pues
avanzar con sentido estratgico es incluso ms importante que sumar
buenas polticas pblicas y consiste en tener un horizonte claro y
nacionalmente compartido hacia el cual se orienten dichas polticas;
iii) el cambio debe ser gradualista, construyendo sobre aquello que ya ha
sido construido; y
iv) el Estado es insustituible en sus tareas de distribuir los b eneficios del
crecimiento a toda la poblacin, a travs de polticas fuertes, eficaces

36
 Cohesin social en Iberoamrica

y eficientes, porque slo as los ms vulnerables y excluidos pueden

acceder a los servicios pblicos de calidad.

Sin embargo, la prctica se caracteriza todava por la falta de presencia

pblica y de acceso a las decisiones de una parte importante de la pobla
cin que se encuentra marginada del desarrollo productivo, segregada
territorialmente, y que no se ve representada por los partidos polticos,
por lo que no accede al dilogo poltico.

Ejes prioritarios

Pero cmo impulsar, desde las polticas pblicas, avances en materia de

cohesin social? Desde este documento se proponen algunos mbitos
especialmente relevantes:

La promocin de una poltica redistributiva y de una accin dirigida

a la cobertura de las necesidades sociales bsicas.
El apoyo a la insercin de los sectores vulnerables en el circuito eco
nmico.
La promocin de la participacin social y del fortalecimiento institu
cional.

Adicionalmente, y ante la magnitud de los cambios necesarios, el documen

to propone una serie de ejes prioritarios que permitiran concentrar parti
cularmente los esfuerzos del Estado durante la primera ola de reformas.

La salud

Garantizar a la poblacin una proteccin adecuada en materia de riesgos

sanitarios constituye un avance importante en la materializacin efectiva
de los derechos econmicos y sociales, y en su exigibilidad.
Amrica Latina cuenta con buenos indicadores de gasto en salud con
relacin al PIB. Sin embargo, el nivel de gasto per cpita correspondiente

37
 Toms Mallo y Maribel Rodrguez

a la regin, que indica el nivel absoluto de recursos que se destinan al sec

tor, es inferior al promedio mundial (438 y 640 dlares por habitante,
respectivamente) y es muy inferior al de los pases de alto ingreso de la
OCDE (2 5 1 4 dlares) . Esta situacin es todava ms preocupante cuan
do se observa que gran parte de este gasto en salud es financiado por las
propias familias. La contribucin de las familias al gasto en salud repre
senta en los pases desarrollados el 20/o del gasto total. En Amrica Latina
esta cifra es del 37/o, y supera el 5 0/o en algunos pases.
La agenda de reformas de salud de la regin debera perseguir un doble
objetivo. En primer lugar, la provisin de servicios y su financiamiento
deberan responder a una lgica de solidaridad y de acceso equitativo. En
materia de atencin primaria sera particularmente importante moderar
la estricta vinculacin del acceso a la capacidad de pago. Y en segundo
lugar, es de vital importancia prestar una atencin especial a la eficiencia
de las instituciones.

La educacin

De la calidad de la formacin y educacin que se ofrece a las nuevas gene

raciones depende la sostenibilidad de la proteccin social basada en la
solidaridad intergeneracional, la competitividad -fuertemente vinculada
a la capacidad de innovacin-, y tambin la cohesin social, asentada so
bre los principios de ciudadana y democracia.
En materia de educacin, la regin presenta un panorama comparativa
mente aceptable. En cuanto a la educacin inicial, Amrica Latina va por
delante de las otras regiones del mundo en desarrollo. De los treinta pases a
escala global en los cuales este nivel es obligatorio, un tercio procede de
Amrica Latina. En cuanto a la educacin primaria, se alcanzan generalmen
te niveles superiores al 90o/o, mientras otras regiones del mundo en desarro
llo se sitan en torno al 84o/o. El promedio de tasa bruta de escolarizacin en
enseanza secundaria es tambin alentador, ya que asciende al 86o/o.
Sin embargo, la finalizacin de los ciclos educativos sigue siendo un
reto, ya que los ndices de desercin escolar son todava muy elevados.
Otros problemas que aquejan a la regin son los niveles de analfabetismo

38
 Cohesin social en Iberoamrica

-con 39 millones de personas analfabetas, de las que el 5 5 o/o son muje

res-, la calidad de la enseanza, la penuria de los docentes, las horas lec
tivas insuficientes y la desigualdad, especialmente en lo que respecta a las
poblaciones indgenas, rurales y de bajos ingresos. En cuanto a la forma
cin superior, se observan dificultades tales como el dficit de docentes,
la calidad de la enseanza y la disponibilidad de medios de investigacin
para las carreras tcnicas y tecnolgicas.

Proteccin de los colectivos vulnerables o dependientes

Otra vertiente importante de la inclusin social se refiere a aquellos colec

tivos de especial vulnerabilidad o cuyas posibilidades de incorporacin a
los sectores de integracin efectiva en la sociedad (educacin, empleo,
etc.) son escasas. Partiendo del principio de solidaridad y de responsabili
dades compartidas entre Estado y familias, la atencin a colectivos espe
cficos (infancia, juventud, vejez, discapacitados y personas de difcil rein
sercin laboral) tiene un elevado potencial para influir en la cohesin
social.
Tradicionalmente, las redes familiares, y concretamente las mujeres,
han asumido el cuidado de los dependientes. Estos arreglos familiares han
supuesto para los hogares menos oportunidades de ejercer una actividad
remunerada y, por lo tanto, menos posibilidades de superar condiciones
de pobreza. Esta situacin de competencia entre actividad profesional y
atencin a ciudadanos con un nivel de autosuficiencia limitado se agudi
z con los cambios en la familia tradicional, el aumento del nmero de
familias monoparentales -en su mayora encabezadas por mujeres-, los
cambios culturales y las migraciones. Todo apunta a que no se trata de
cambios coyunturales, sino que son procesos a largo plazo, frente a los
cuales el Estado debera responder de manera solidaria apoyando a las
familias.
Por otra parte, los adultos mayores deben ser objeto de atencin espe
cfica (pensiones, salud, movilidad, etc.) por parte del Estado, puesto que
su situacin repercute sobre la carga asumida por las familias y, por lo
tanto, sobre las mujeres -que suelen dedicar ms tiempo y recursos al

39
 Toms Mallo y Maribel Rodrguez

cuidado social-. Y tambin porque la percepcin por parte de la pobla

cin activa sobre su grado de exposicin a ndices elevados de vulnerabi
lidad en la vejez constituye un factor de posibles fisuras en su confianza y,
por ende, en la cohesin social.
Finalmente, hay que considerar que tanto las poblaciones indgenas
como las afrodescendientes han sido excluidas histricamente del mundo
poltico de la regin, as como de la distribucin de la riqueza nacional.
Si se consideran los cinco pases con mayores niveles de poblacin ind
gena, como son Bolivia, Ecuador, Guatemala, Mxico y Per, la probabi
lidad de ser pobre aumenta de un 1 3o/o a un 30o/o al ser indgena. Esta
situacin de fuerte desigualdad requerira de polticas pblicas con medi
das especficas para compensar esta disparidad de oportunidades.

El empleo

El acceso a un empleo decente constituye la principal fuente de inclusin

social y permite a las y los ciudadanos acceder a bienes y servicios bsicos,
adems de otorgar mecanismos de cohesin objetivos y subjetivos.
En Amrica Latina, con un nivel de informalidad laboral fluctuando
entre un 40/o y un 50o/o, y elevados ndices de empleos escasamente remu
nerados, la necesidad de prestar atencin al problema del empleo parece
desprenderse naturalmente de las estadsticas nacionales. Sin embargo, el
mercado de trabajo ha sido objeto de pocas reformas en materia de polti
cas pblicas, a pesar de haber sufrido un proceso de creciente precarizacin.
Fenmenos tales como la globalizacin, las migraciones internacionales
-que implican para los emigrantes condiciones laborales precarias- y la
constante bsqueda de entornos menos regulados por parte de las grandes
transnacionales pronostican una agudizacin de la vulnerabilidad de estos
mercados de trabajo. Entre un 60o/o y un 70o/o de los nuevos puestos de tra
bajo se han creado en el sector informal, y es importante resaltar que las
mujeres son sobrerrepresentadas en la economa sumergida y, por lo tanto,
su situacin inicial de desigualdad se ve reforzada por su situacin laboral.
Iberoamrica necesitara, por lo tanto, polticas pblicas ms activas en
materia de creacin de empleos de calidad, concertadas a nivel regional

40
 Cohesin social en Iberoamrica

para evitar el dumping salarial de aquellas empresas con capacidad de des

localizar sus actividades. La insercin en el mundo laboral debe conllevar
ingresos dignos, estabilidad temporal y acceso a bienes y servicios bsicos.
Pero, a su vez, la apertura del derecho a la proteccin social no debera
hacerse exclusivamente a travs del empleo formal, pues corremos el ries
go de dejar al margen de los sistemas de proteccin a un segmento impor
tante de la poblacin. Adems, sera fundamental establecer mallas de
seguridad para reducir la vulnerabilidad de los individuos ante los riesgos
relacionados con la prdida del empleo y/o con exigencias vitales que
obligan a retirarse del mercado del trabajo.
Los procesos de concertacin entre representantes de diversos sectores
(patronos, sindicatos, Gobierno, autoempleados, colectivos o asociacio
nes vecinales, etc.) son fundamentales para llegar a un acuerdo sobre con
diciones laborales, niveles de ingresos y cobertura de riesgos.

La flscalidad

La fiscalidad debera cumplir dos funciones esenciales para los Estados:

constituirse en la fuente principal de ingresos para financiar sus polticas
y programas pblicos, y actuar, al mismo tiempo, como un instrumento
directo de redistribucin de la riqueza, aplicando una escala progresiva en
funcin del nivel de ingresos.
En Amrica Latina la imposicin fiscal ha oscilado entre un 20o/o y un
2 1 /o durante los ltimos quince aos, aunque se dan algunas excepcio
nes. Sin embargo, el aspecto ms preocupante en materia de fiscalidad no
son slo los bajos niveles de recaudacin, sino tambin el hecho de que
en la mayora de los pases de la regin la recaudacin tiene un efecto
regresivo. Consecuentemente, la imposicin fiscal no cumple ninguna de
sus dos funciones fundamentales de manera satisfactoria: no se recaudan
suficientes recursos para hacer frente a las necesidades del gasto pblico y
los impuestos profundizan las desigualdades econmicas.
Esta situacin compromete severamente las posibilidades de aumentar
la cohesin social, por lo que sera imprescindible llevar a cabo una pro
funda reforma. En primer lugar, resultara esencial enmarcar esta reforma

41
 Toms Mallo y Maribel Rodrguez

en un plan estratgico a largo plazo, articulado con un plan de gasto social

acorde con las necesidades de los pases.
En cuanto a sus principios, la reforma debera tener como objetivo la
progresividad fiscal. La recaudacin debera, idealmente, compensar las
fuertes desigualdades del ingreso o, por lo menos, no acentuarlas. Tam
bin sera necesario apuntar hacia una ampliacin de la base tributaria,
con nfasis en los impuestos sobre el patrimonio y la renta.
De igual manera, deberan revisarse severamente los sistemas de exen
ciones, con un criterio de equidad social. En la actualidad, el sistema en
vigor privilegia esencialmente a algunos sectores productivos y exportado
res; estos criterios deberan sustituirse por otros, como umbrales de ingre
sos mnimos no imponibles.
Sera clave, por otra parte, elevar la base imponible y el nivel de los
impuestos sobre sociedades y transacciones financieras.
Sin embargo, una buena arquitectura fiscal no es condicin suficiente
para el xito y para la aceptacin de la misma por los agentes sociales.
Explicar y consensuar la reforma, as como identificar los principales incen
tivos para el cambio -asociando algunas reformas a programas de gasto con
alto grado de consenso- es una labor poltica de primera necesidad, dados
los bajos niveles de legitimidad social que tiene la recaudacin en la regin.
Finalmente, toda reforma debera ser objeto de un cuidadoso proceso
de seguimiento y de evaluacin, y requerira de ajustes estructurales y
coyunturales en funcin de los contextos nacionales.

Propuestas en el espacio iberoamericano

El proceso de articulacin y vertebracin de la Comunidad Iberoamericana,

seguido desde 1 99 1 , ha producido, por un lado, el fortalecimiento del di
logo poltico -abordndose de forma prioritaria problemas eminentemente
polticos- y, por otro lado, un mayor grado de concertacin sobre dichos
problemas, que ha venido plasmndose en la cooperacin multilateral ibe
roamericana. En este contexto, la Comunidad Iberoamericana en su con
junto debe trabajar para lograr una mayor cohesin social en la regin.

42
 Cohesin social en Iberoamrica

Hay razones suficientes para ello:

En primer lugar, porque en un mundo de economas cada vez ms abiertas

e interdependientes, el entorno mundial incide notablemente en las estrate
gias de desarrollo nacional. Este nuevo contexto ha permitido un extraordi
nario dinamismo de los flujos financieros de capital, inversin extranjera
directa y comercio de bienes y servicios, pero, simultneamente, ha propicia
do la desarticulacin de las estructuras sociales y econmicas de los pases,
aunque no de manera uniforme entre ellos. En este contexto, los pases ibe
roamericanos, individualmente, tienen un margen limitado de influencia en
la configuracin de la agenda internacional, por lo que el espacio regional
puede convertirse en una instancia pertinente para crear mecanismos colec
tivos que mejoren la calidad de las respuestas nacionales y les permita incidir
en el diseo de una mejor institucionalidad global a travs de la confluencia
de posiciones comunes. La Comunidad Iberoamericana tambin puede
jugar ese papel.
En segundo lugar, los pases iberoamericanos deberan mejorar las ca
pacidades humanas para aumentar la innovacin y la competitividad, lo
cual generara, a su vez, empleos dignos que permitiran que las personas
mejoren sus condiciones de vida de manera sostenida. En esta labor de
formacin, que incluye el desarrollo cientfico-tecnolgico, la Comuni
dad Iberoamericana tambin podra prestar un importante apoyo.
En tercer lugar, la cohesin social debera ser objeto de un tratamien
to permanente, pues su problemtica se mantendr en la agenda del desa
rrollo durante los prximos aos, lo que permitira realizar un trabajo
continuo y a medio plazo. La Comunidad Iberoamericana, as como los
pases de mayor desarrollo de la misma, pueden y deben liderar una
accin continua y prolongada a favor de la cohesin social.
En definitiva, todo esto pone de manifiesto que la Comunidad
Iberoamericana podra potenciar su funcin como espacio solidario y de
cooperacin, en el que, a la luz de lo sealado en este documento, se
puede avanzar de forma determinante en la consecucin de mayores cotas
de cohesin social en los pases iberoamericanos.

43
Retos de la poltica social
en Amrica Latina

Ernesto Cohen *

Introduccin

En la primera parte, el trabajo analiza algunas caractersticas de las socie

dades latinoamericanas: la situacin del empleo, de la pobreza, de la desi
gualdad y del gasto pblico social.
La segunda parte se centra en las restricciones que existen en el com
bate a la pobreza, distinguiendo las que son de naturaleza estructural, de
aquellas otras que afectan al diseo y gestin de las polticas sociales.
Lo anterior permite que en la tercera parte se plantee la necesidad de
llevar a cabo un giro copernicano en materia de gestin de las polticas
sociales. Se postula, asimismo, la evaluacin centrada en el anlisis com
parativo de los proyectos, lo que se relaciona, bsicamente, con el segui
miento y la evaluacin de impacto.
La recomendacin es que, si bien debe reconocerse que las polticas socia
les no pueden asumir por s solas -al margen del crecimiento econmico
y de las caractersticas del modelo de desarrollo que se est aplicando-, la
responsabilidad de la superacin de la pobreza y de la exclusin, debe
reconocerse: a) que ellas cumplen un papel fundamental, incluso como
prerrequisito del crecimiento econmico, en una poca en que el conoci
miento es un factor fundamental para poder mejorar la productividad e

Mster en Sociologa, FLACSO, Santiago de Chile. Ph.D. (e) por la London School of
Economics, Londres . Consultor internacional del proyectos sociales.

45
 Ernesto Cohen

insertarse en el modelo globalizado; b) que la forma en que se las lleva a

cabo en la actualidad adolece de limitaciones importantes, tanto en cuan
to a la eficiencia en la utilizacin de los recursos como en el impacto de
los programas. Este trabajo busca enfatizar, justamente, aquellos aspectos
que no pueden dejar de considerarse para permitir que las polticas socia
les alcancen realmente los objetivos para los cuales estn diseadas.

La pobreza y su contexto en Amrica Latina

Situacin del empleo

El mercado laboral latinoamericano muestra varias peculiaridades. Por un

lado, sigue siendo notable su heterogeneidad. Hay un aumento de la ocu
pacin informal, que pasa del 30o/o en 1 980 al 47o/o en 2003 (OIT,
2004) . Tambin se ha incrementado el desempleo, que creci de 6,9/o a
principios de los aos noventa a 1 0,5/o en 2004 (OIT, 2004) .
En segundo lugar, conviene destacar el sorprendente aumento de la
ocupacin en los pases latinoamericanos, que ha sido de alrededor de 3o/o
anual durante la dcada de los aos noventa. Sin embargo, el producto
por persona empleada prcticamente no ha crecido, como resultado de
una dicotoma que muestra, por un lado, un sector moderno donde se
crean pocos empleos con un elevado producto por persona empleada y
que paga salarios elevados y otorga proteccin adecuada y, por otro, un
sector informal, con bajo producto por persona y bajo salario, que es la
nica alternativa disponible para una importante proporcin de quienes
intentan ingresar al mercado laboral.
Vale la pena recalcar que la antigua interpretacin de que existe una
relacin positiva entre crecimiento econmico y crecimiento del empleo
formal, que llevara a la desaparicin en el largo plazo del sector informal,
no encuentra sustento emprico. Aunque existe crecimiento econmico,
el mismo no parece bastar para disminuir la informalidad.
El producto por persona empleada crece mucho en el sector moder
no de la economa, pero se mantiene estable para el conjunto, al mismo
tiempo que crece poco el desempleo abierto. Por lo mismo, cabra

46
 social en Amrica

en el sector

varias precisiones.
de ocupados con
clave para

aumento creciente

la

En la pobreza se increment rpidamente

Luego una reduccin .;; u "" '"""'

crecimiento econmico entre 1 990 y 1

nuevamente en el que
CriSIS el cual
estando por encima de los de 1 9 8 0.
Sin en el ltimo trienio

nmero de pobres e
de p erSOnaS , rP<OnPt-t,Tcl
en 200 1

47
 Ernesto Cohen

Amrica a/: Evolucin de la 1990-2005 el

(Porcentaje de personas)
60

'5 0

t Q

g 30

20

10

o
2 00 1 2003 b / 2004 b 1 2005 b/

l a situacin d e pobreza se tiene c o n la

insatisfechas. La cornpa
al ao 2002 y las de comienzos
personas
con carencias crticas en
reas corno en las rurales.

48
 Retos de la politka social en Amrica Latina

2
Latina a/: Evolucin de la

que Amrica Latina es la regin ms des igual mundo:

e l l Oo/o ms rico la mayora pases, ms del 35o/o del ingre-
so total y, en lo que percibe ese estrato es veinte veces superior a
lo que recibe el 40% ms Sin existe gran heterogeneidad
entre pases regin y es p robable que esas diferencias expliquen, p o r
l o meno s e n l a dispar elasticidad q u e s e vio anteriormente entre el
crecimiento eco n mico y la red ucci n de la

ningn latinoam ericano tiene niveles de desigualdad

los de hace tres dcadas y, en estos niveles son supe-
riores" 2004:

49
 Ernesto Cohen

ha vuelto a ganar como

pblica y se lo tanto con el crecimiento
como con la S e afirma que una ms
igualitaria promueve el crecimiento econmico: "cuanto ms desigual sea
ser el crecimiento para la
200 1 : 2) . Otros sostienen que no es posible para Amrica
Latina superar tasas crecimiento de 3% o 4%, justamente porque la
de su no interviene en el de debi-
do a su escasa participacin en el ingreso
1 9 98) .
se que existira una en
Amrica Latina ya que de mantenido la concen-
trada] distribucin del ingreso de comienzos de tos ochenta, el au-
mento del nmero de derivado de la crisis habra sido un infe-
rior y . Tambin se ha recordado que " . . . si
Amrica Latina tuviera la del ingreso que a su
nivel desarrollo de acuerdo con los patrones internacionales, la inciden-
cia de la pobreza sera la mitad de lo que es 1 99 9 : 25).
A de esos argumentos suele haber consenso en que debe
la de la renta. Pocos estarn en desacuerdo con
por cuanto parece evidente que si la renta estuviera mejor distribu-
la pobreza sera menor. Especialmente en los de gran
mejoraran las de desarrollo
la demanda in terna.

El social

gasto social regional en los ltimos aos una pecu-

liarmente Como se de su reduccin en
de durante la crisis de la precedente, la
nado los mayores recursos de su historia a lo tanto si se
por su participacin en el PIB como por la dlares per cpi-
ta asignados para tal El gasto social por habitante 5)
aument en 5 0% los aos noventa y de

50
 social en Amrica

dlares per regional, y en

una disminucin rn trminos reales. S u aumento
dueto por Por a lo largo del '-""""'""
t la lo destinado a lo
del PIB

gentina y
500 dlares no

de dnos sobre gasto sociaL

Restricciones

Cuando se l a manera de la exclusin que afecta a

tantes grupos de latinoamericanos, conviene tener que existen
dos restrcciones que acciones que se lleven a
 Ernesto Cohen

Unas son "duras" o de tipo estructural, y no puede esperarse que ten

gan resultados inmediatos, sino en el largo plazo. Esto, empero, no sera
razn suficiente para postergar la puesta en p rctica de las acciones perti
nentes, ya que el largo plazo es la suma de los cortos plazos y, si no se
comienza ya, no se obtendrn los resultados buscados en el momento en
que ellos hubiesen podido alcanzarse.
Las otras restricciones son " blandas", y pueden lograrse resultados
inmediatos o en plazos breves. Estas restricciones tienen que ver con el
diseo y la gestin de las polticas sociales.
Dado que son ms fciles de implementar, parece conveniente prestar
especial atencin a las restricciones que afectan su diseo y gestin, y
recomendar formas de superar tales limitaciones para contribuir as al
logro de sus objetivos.
Tal como se mencion, al tratar sobre el comportamiento que ha teni
do la desigualdad en los pases de Amrica Latina, bastara incidir sobre
ella para generar un ciclo virtuoso que redundara en la disminucin de
la pobreza. Pero esa hipottica situacin favorable no es fcil de lograr en
la prctica. No se puede cambiar la distribucin de la renta de un mo
mento para otro. Hay factores determinantes -de naturaleza patrimonial,
demogrfica, educacional, ocupacional y de brecha de remuneraciones
que resultan difcilmente modificables en plazos cortos.
Un factor determinante de la concentracin que muestra la distribu
cin del ingreso latinoamericano tiene que ver con que la distribucin del
patrimonio es todava ms concentrada.
En segundo lugar, hay que mencionar un factor demogrfico. Existen
muy fuertes diferencias de tamao entre los hogares pobres y no pobres.
La reproduccin de la base poblacional de estos pases ha quedado en
manos de los hogares con menor renta, que tienen el mayor nmero de
miembros. Los que estn por debajo de la lnea de pobreza tienen cinco
o ms miembros.
La tendencia a la desigualdad no es exclusiva -por lo menos hoy- de
Amrica Latina. Se est dando tambin en el mundo desarrollado, aun
que a partir de otros niveles de concentracin. En los Estados Unidos, por
ejemplo, varios analistas han hecho notar que las tecnologas de la infor
macin incrementan las oportunidades de empleo e ingresos para los

52
 Retos de la poltica social en Amrica Latina

"analistas simblicos", como se designa a aquellos trabajadores altamente

calificados, dedicados a producir bienes inmateriales intensivos en cono
cimiento (Reich, 1 993) . A la inversa, los obreros de la lnea de montaje
son afectados por la creciente exigencia de tener calificaciones informti
cas, y por el traslado de los procesos rutinarios de produccin a otros pa
ses con mano de obra ms barata e impuestos menos pesados (Thurow,
1 992) . Asimismo, en la Comunidad Europea se han percibido notables
diferencias entre "las retribuciones de los sectores acomodados de la
poblacin [que] estn aumentando de manera significativa'' y las posibili
dades de ocuparse, las caractersticas del tipo de empleo que consiguen, y
las remuneraciones que obtienen las personas del 40 /o inferior
(Dahrendorf, 1 9 8 1 ) . Por ello ha surgido la discusin sobre la desigualdad
"tolerable" en esas sociedades y las alternativas viables para desarrollar (o
mantener) la proteccin de los vulnerables (Giddens, 1 998) 1

Restricciones "blandas" y las formas d e enfrentarlas

El proceso de la gestin social

Todo programa social se implementa para alcanzar sus objetivos de impac

to y para ello se lleva a cabo una serie de procesos en los que se utilizan los
insumos, esto es, recursos de todo tipo (humanos, materiales, equipos y
servicios), medidos en unidades fsicas (cantidad y calificacin del perso
nal, metros cuadrados y calidad de la infraestructura, entre otros), que pos
teriormente son traducidos en valores monetarios (costos del proyecto) .
Los procesos organizan los insumos por medio de actividades, inclu
yendo procedimientos, normas y reglas que regulan y viabilizan su realiza
cin para alcanzar un fin determinado. Las actividades son articuladas
entre s a travs de los procesos y permiten, de manera directa o indirecta,

Como contraargumento puede mencionarse que una edicin reciente de la revista alemana Der
Spiegel, titulaba en su portada: "bien formados, exitosos y cesantes", haciendo referencia a la
situacin de muchos jvenes ejecutivos frente al proceso de fusiones entre grandes conglomera
dos. En un mundo lleno de incertidumbre y volatilidad, ni siquiera los analistas simblicos pue
den sentirse seguros.

53
 Ernesto Cohen

transformar los insumos en productos. Son, por lo tanto, una produccin

intermedia, dado que constituyen una condicin para la generacin de los
productos finales.
La relacin insumo-producto es la combinacin de cantidades y calida
des de insumos que se requieren para obtener un determinado producto.
Dicha relacin refleja la tecnologa de produccin utilizada por el proceso
de gestin. Los productos son los bienes y servicios finales que se entregan
a la poblacin destinataria.
El impacto son los cambios atribuibles al proyecto, registrados en su
poblacin objetivo, o que alteran otros aspectos de la realidad, no previs
tos en el diseo del proyecto. Cuando la caracterstica del producto entre
gado requiere de un cambio de conducta en la poblacin, es necesario
considerar los efectos que corresponden al grado de uso de los productos
y a las conductas que estos generan en los usuarios que influyen en el
impacto del proyecto.
La relacin entre productos e impacto es una estimacin que debe ser
explicitada en la evaluacin ex ante y verificada durante la evaluacin expost.
La gestin debe asegurar que estos productos, efectos e impactos sean
coherentes con los objetivos del programa y que todos sus componentes,
as como la conducta de los actores y las organizaciones externas vincula
das -que estn participando en actividades de produccin o distribucin,
o en ambas- se orienten y contribuyan a dicha misin. En la grfica
siguiente se presenta el proceso productivo de la gestin social y su rela
cin con el impacto.

El proceso productivo de la gestin social

Insumos + Actividades/Procesos = Productos Impactos

Efectos

54
 Retos de la poltica social en Amrica Latina

Los modelos de organizacin y gestin de las polticas sociales

Tradicionalmente se suele asumir una relacin de determinacin entre

productos e impacto. Por ello, sus preocupaciones centrales son la cober
tura y los costos del programa, y no prestan la atencin que corresponde
al impacto sobre sus destinatarios. Suponen que ste ser satisfactorio en
la medida en que se cumplan las metas de ejecucin presupuesta!, los
objetivos de produccin y la entrega de bienes o servicios a los niveles de
cobertura prefijados. Esta concepcin hace que el anlisis de la gestin se
centre en la eficacia y en la eficiencia de la generacin de los productos
(bienes o servicios) y no en el impacto.
Lo anterior se plasma en dos pautas recurrentes: la adopcin de un
modelo monoltico de organizacin y gestin para los programas sociales,
y la utilizacin como criterio para monitorear y evaluar el rendimiento al
medir a cunta gente se sirve, con qu velocidad, qu porcentaje de soli
citudes se llenan en un periodo de tiempo y cunto cuesta cada unidad de
producto.

El "esquema tradicional" sigue la siguiente lgica:

Modelo de
Gestin

Esta estructura secuencial destaca que los programas y proyectos se inser

tan en un marco institucional -generalmente un ministerio social-, que
tiene previamente definidos sus modelos de organizacin y gestin. En
este marco se configuran los procesos y actividades destinados a transfor
mar los recursos en bienes o servicios (productos) que se entregarn a la
poblacin destinataria, asumiendo que producirn el impacto propuesto.
Pero en la prctica no sucede as. Las evaluaciones efectuadas sobre
programas sociales en Amrica Latina muestran que es un error suponer
que habr impacto. Para saber si realmente lo hubo, hay que efectuar un

55
 Ernesto Cohen

anlisis especfico utilizando los modelos elaborados para tal finalidad

(experimentales, cuasi experimentales, y otros) .

Un giro copernicano en la gesti6n social

Tal como se vio, la mera entrega de productos nunca garantiza el logro del
impacto perseguido. A continuacin se presenta un enfoque ms comple
jo de la gestin social, a la que se interpreta como la funcin de produc
cin global del programa que procura transformar los insumos de la or
ganizacin en productos, con arreglo a criterios de eficiencia interna e
impacto externo sobre la poblacin destinataria. Grficamente, tal
quema innovador" implica una inversin copernicana con respecto al tra
dicional.

Procesos-

.... F' Actividades ....

..

El punto de partida es el impacto. determina la cantidad y la calidad

de los productos que se requieren para lograrlo. Se una rigurosa jus
tificacin de la conexin causal postulada entre productos e impactos.

La necesidad de monitorear y evaluar

Los proyectos sociales persiguen, por definicin, el logro de dos tipos de

objetivos: de producto y de impacto. Los objetivos de producto son los bie
nes y servicios que se entregan a la poblacin destinataria. Por consiguiente,
podra calificrselos de objetivos intermedios. El impacto es, por el con
trario, el objetivo final que persiguen los proyectos.
Ahora bien, el impacto slo puede ser detectado mediante la utiliza
cin de los modelos disponibles para tales efectos. Sus resultados princi-

56
 Retos de la p oltica social en Amrica Latina

pales son, en primer lugar, determinar el grado en que se ha alcanzado el

propsito perseguido en un periodo de tiempo dado. Esto es, cules son
los resultados finales buscados.
Pero, al mismo tiempo, existen resultados no buscados que pueden ser
positivos, tales como el incremento de la participacin comunitaria como
consecuencia de la implementacin de un programa de alimentacin
escolar; o negativos, como que se incremente la malnutricin (obesidad)
como resultado del mismo programa.
La evaluacin de impacto permite entonces saber cul es el grado de
xito relativo del programa y, al mismo tiempo, reformularlo, incorporan
do los resultados no buscados y positivos, y tratando de minimizar aque
llos que sean negativos.
La caracterstica central del anlisis de impacto es que permite deter
minar no slo resultados, sino, sobre todo, las estructuras causales que los
producen. De esta manera se constituye en el resorte ms importante para
la reprogramacin.
Por otro lado, el seguimiento considera indicadores tales como la
cobertura, la focalizacin, la eficacia, la eficiencia, etc. , entregando, en el
modelo tradicional, la relacin existente entre lo programado y lo logra
do. En definitiva, el seguimiento slo describe y no explica.
As puede decirse que seguimiento y evaluacin son las dos caras de
una moneda que permiten aprender de la experiencia y discernir entre lo
que constituyen buenas y malas prcticas en los programas sociales.
Aun cuando la evaluacin ex post y el seguimiento se realizan durante
la operacin del proyecto, debe recordarse que el segundo se preocupa del
anlisis de los distintos componentes de la gestin interna (terminando en
los productos), mientras que la evaluacin atiende a la relacin entre los
productos y los objetivos. En el seguimiento, el centro del anlisis est en
la eficacia, la eficiencia y la focalizacin (lo interno a la gestin del pro
yecto); en la evaluacin ex post se incorporan los efectos y el impacto (lo
externo, que es la poblacin objetivo) .
Los sistemas de evaluacin orientados al impacto tienen como finali
dad analizar la magnitud de los cambios, previstos o no, en las poblacio
nes destinatarias y que son atribuibles al programa.

57
 Ernesto Cohen

Algunas evaluaciones de impacto se han orientado principalmente a

establecer los cambios a nivel micro en las condiciones de vida de las po
blaciones beneficiarias. En cambio, otras han tratado de determinar
modificaciones macro en las tasas nacionales de desnutricin, o en indi
cadores de desempeo global del sistema educacional (matrcula, asisten
cia, rendimiento escolar) . Para el primer tipo de evaluaciones, habitual
mente se han utilizado datos primarios; mientras que en el segundo se
recurri a fuentes de datos secundarias, como las encuestas de hogares, los
Sistemas de Vigilancia epidemiolgica de los servicios de salud, los censos
de poblacin y las mediciones nacionales de los resultados del sistema
escolar, entre otras.

Qu hacer con el seguimiento

Siguiendo las tradiciones vigentes, el seguimiento se restringe a la compa

racin entre lo programado y lo efectivamente logrado, utilizando indica
dores especficos para esta funcin (cobertura, eficacia, eficiencia, etc.) .
S i bien este enfoque est ampliamente difundido, existen problemas
que cuestionan fuertemente la conveniencia de su utilizacin. En la for
mulacin de los proyectos se pueden cometer errores de programacin
de dos tipos: sobreestimacin de las metas (de cobertura, eficiencia, im
pacto, etc.) , o subestimacin de las mismas. Como consecuencia del
error de tipo 1, puede resultar que existan programas muy bien disea
dos y mejor implementados en los que se hayan establecido metas exce
sivamente ambiciosas para los tiempos de operacin previstos. Si el
seguimiento se restringe a la comparacin entre lo programado y lo lo
grado, ese tipo de proyectos seran consignados como fracasos. En el caso
de error de tipo 11, bastara con que las personas que tienen a su cargo la
programacin fueran lo suficientemente cautas en el establecimiento de
metas de productos y tiempos, como para que stas -independientemente
del desempeo del proyecto- siempre sean alcanzadas. En esta situacin,
los resultados de la aplicacin de la valoracin anterior seran siempre po
sitivos, aunque no se corresponderan con la realidad.

58
 Retos de la p oltica social en Amrica Latina

De ah que el problema central del mtodo convencional de segui

miento es que se acepta como norma la programacin realizada, indepen
dientemente de que ella haya sido el resultado de un riguroso anlisis o de
los buenos deseos del programador. Por lo mismo, su grado de validez es
discutible.
Se propone que el seguimiento permita la comparacin de los resulta
dos que en los indicadores relevantes tienen los diferentes proyectos que
integran un programa. De esta manera, la programacin realizada se con
vierte en un elemento de j uicio adicional, y no la base nica para j uzgar
el desempeo del proyecto. Una forma en la que esto podra graficarse es
la que sigue a continuacin.

Grfico 4
Distrihuci6n de Frecuencias. Variable: Costo por unidad de producto ( CUP)

Distribucin Normal
50

45

40

35

8 30
0..
25
-o
:E 20

15

o
-2,99 - 1 ,28 0,42 2, 1 4
Desviacin estndar

El ejemplo presentado muestra una funcin normal que sirve para ver la
manera en que se distribuyen los proyectos que forman un programa, con
relacin al indicador que se analiza. Se requiere elaborar un histograma
con la frecuencia de los resultados de los diferentes proyectos y ajustar una
distribucin de probabilidad.

59
 Ernesto Cohen

Los resultados obtenidos se pueden clasificar en tres grupos: a) xito,

implica que se han obtenido resultados significativamente mejores que el
promedio, por lo cual se trata de buenas prcticas de las que se debe
aprender y difundir entre los dems; b) fracaso, cuando los resultados
alcanzados son mucho peores que el promedio, lo que exige identificar las
causas de los errores para efectuar las correcciones pertinentes o, en lti
ma instancia, abandonar el proyecto; e) promedio, donde se concentran
los proyectos cuyos resultados se agrupan en torno a la media, respecto a
los cuales hay que utilizar las buenas y evitar las malas prcticas de los
dems, para mejorar su desempeo.
Cuando se analizan variables cuyo ptimo es la minimizacin (como
ocurre con los costos), el xito se ubica en el extremo izquierdo de la
curva, y el fracaso, en el derecho. Cuando el ptimo consiste en la maxi
mizacin (como es el impacto) , la ubicacin del xito o el fracaso se in
vierte.
Es altamente recomendable la elaboracin de un sistema flexible de
seguimiento que proporcione informacin precisa sobre los diferentes
captulos que lo deben integrar, as como sobre su contenido sustantivo.
De esta manera, se lograra comparar no slo entre diferentes proyectos
de un programa, sino entre diferentes programas que constituyen una
poltica, o que son financiados por una misma institucin.
Para ello se requerira, adicionalmente, la estandarizacin del uso de los
indicadores prioritarios. El seguimiento es fundamental para conformar un
sistema de alerta (cuanto ms temprano, mejor), pero no proporciona per
se el conocimiento necesario para introducir las modificaciones correctivas,
dado que tal tarea es inherente, por definicin, al anlisis de impacto.

Qu hacer con la evaluacin de impacto

Algunos pases han establecido normas legales que han hecho obligatoria
la presentacin de evaluaciones de los programas de proteccin social
como requisito para aprobar sus presupuestos.
Ante todo, debe recordarse que bajo el ttulo de evaluacin de impac
to, en algunos casos, se incluyen procesos muy variados. Algunos tienen

60
 Retos de la poltica social en Amrica Latina

un marco metodolgico riguroso, mientras que otros, basados solamen

te en la opinin de personas calificadas, denominadas j ueces, parten de
la percepcin que estos tienen sobre el xito o fracaso del respectivo pro
yecto.
En segundo lugar, la lgica subyacente a esta norma legal, indepen
dientemente de la metodologa que se utilice, es mejorar slo el proyecto
que ha sido evaluado. Esto es legtimo, pero al mismo tiempo resulta
insuficiente. La evaluacin de impacto tiene frutos potenciales que slo
pueden cosecharse en la medida en que se uniformen las metodologas y
unidades de anlisis a utilizar por tipos de programas, de forma tal que sea
posible la comparacin entre los resultados -previsiblemente diferentes
de cada uno de ellos. Esto todava est ausente en la prctica de la evalua
cin en Amrica Latina y el Caribe.
No es necesario recurrir a modelos sofisticados de seguimiento y eva
luacin. Hay limitaciones de recursos financieros que impiden, en mu
chos casos, aplicar esos modelos que son caros. Y, sobre todo, esos mode
los tienen requisitos de informacin que impiden su aplicacin en
muchos pases de la regin. Esa informacin existe en los pases con ma
yor desarrollo relativo, pero est ausente en aquellos otros que ms nece
sidad tienen de utilizar adecuadamente sus recursos escasos en programas
alimentarios. Por ello lo que se necesita es encontrar un punto de equi
librio que cumpla con los requisitos intrnsecos a los modelos de evalua
cin de impacto a un costo que sea razonable y que pueda ser afrontado
por los pases. Es bsico que se tengan una metodologa comn y unida
des de anlisis tambin comunes.

61
Modernizacin y Estado de Bienestar en
Esp a a: "Lecciones" p ara Amrica Latin a

lvaro Espina*

La edificacin del Estado de Bienestar en Espaa puede enmarcarse den

tro de la dinmica del proceso de modernizacin, de acuerdo con la inter
pretacin que hace de esta ltima la nueva Sociologa Econmica
(Smelser y Swedberg, 2006). El fracaso histrico del primer intento espa
ol de modernizacin contrasta abiertamente con dos casos de xito de
caractersticas contrapuestas ingls y el alemn- y, todava ms, con la
redefinicin integral del Estado de Bienestar realizado en Suecia y los pa
ses nrdicos antes de mediados del siglo pasado (Espina, 2007a).
Las caractersticas diferenciales ms sobresalientes del caso espaol, en
comparacin con esos otros casos -observadas en forma panormica
desde la segunda mitad del siglo XIX-, fueron: la escasez endmica de
recursos humanos; la estrategia histrica de bajos salarios -seguida del
desbordamiento de las reivindicaciones salariales durante el tardofran
quismo-; la anemia fiscal, y el rgimen de aislamiento econmico. La
combinacin de todo ello redujo el crecimiento de la demanda y el pro
ducto, e impidi a la economa aprovechar sus ventajas comparativas, res
tringiendo el crecimiento de la renta per cpita y del empleo (Espina,
2007a) .
El carcter radicalmente antimoderno de aquellas restricciones del sis
tema econmico -al imponerse sobre el resto de los subsistemas sociales-

Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa y profesor asociado de Sociologa (Cambio social) en

la Universidad Complutense de Madrid.

63
 lvaro Espina

aboc a la incoherencia del primer modelo de modernizacin espaol y al

raquitismo de las instituciones de proteccin del primer intento de cons
truccin del Estado de Bienestar durante el primer tercio del siglo XX.
Sin embargo, su brevedad no impidi que la negociacin colectiva y la
regulacin de los mercados de trabajo llegasen a alcanzar un carcter
prcticamente omnicomprensivo durante la II Repblica, contribuyen
do a diseminar las formas de organizacin empresarial y del trabajo ms
modernas, conocidas a travs de las prcticas aplicadas por las multina
cionales ferroviarias (Espina, 2007 a) .
En cambio, la estatalizacin absoluta del sistema de regulacin labo
ral -pese a su enmascaramiento bajo el disfraz del sindicalismo vertical
hizo del derecho del trabajo un factor de esclerosis econmica, convir
tindolo al mismo tiempo en la principal herramienta de propaganda del
rgimen franquista. Paradjicamente, el sistema de relaciones industria
les acab funcionando como el mejor y casi nico termmetro de su
rechazo popular, especialmente durante los aos sesenta y setenta. La
presin internacional -ejercida de forma considerablemente tolerante
por la OIT, en el contexto de la guerra fra- indujo al Rgimen a exhi
bir sus polticas de paternalismo social -estructuradas bajo la modalidad
de un sistema de seguridad social estrictamente corporativista- como un
sucedneo de la libertad poltica (Espina, 2007a) .
La reconduccin de toda esta estrategia fue la gran tarea de la demo
cracia, tras la Constitucin de 1 978, cuyo xito relativo se debe, en buena
medida, a la capacidad para articular un cuadro coherente de interaccio
nes entre el sistema de bienestar social y los sistemas poltico, econmico,
jurdico y cultural, para lo cual Espaa cont con la asistencia tcnica de
las grandes instituciones de cooperacin multilateral y con el apoyo ines
timable de la monitorizacin del acercamiento legislativo y la adopcin
por parte espaola del acervo normativo de las Comunidades Europeas,
llevado a cabo durante la etapa previa y como prerrequisito para la adhe
sin, que se produjo finalmente en enero de 1 986 (Espina, 2007a) .
Una herramienta que contribuy poderosamente a facilitar la cohe
rencia de aquella articulacin entre sistemas fue la concertacin social
neocorporatista, que adopt inicialmente la forma de polticas de rentas,
consensuadas a travs de "intercambios" entre el sistema poltico y el de

64
 Modernizacin y Estado de Bienestar en Espaa: "Lecciones" para Amrica Latina

relaciones industriales, cuyos efectos sobre la evolucin del mercado de

trabajo fueron considerables y generalmente positivos (Espina 2007a).
Sin embargo, la concertacin social no es un proceso lineal, sino que
experimenta una serie de vicisitudes, que en el caso de la democracia
espaola se concretan en un primer decenio de elevada densidad neocor
poratista; y en un segundo decenio de interrupcin del proceso, con
escasa actividad concertadora, y una recuperacin de estas p rcticas en la
etapa ms reciente, aunque con un carcter ya mucho ms dbil y difu
so que las del primer decenio. Todo ello coincide con la etapa en que la
economa realiz los ajustes para la incorporacin del Euro, y se llev a
cabo en un contexto orientado por el "Mtodo Abierto de Coordina
cin", practicado en la UE.
Se observan fuertes nexos entre la edificacin del Estado de Bienestar
y la dinmica de la concertacin social durante los ltimos treinta aos.
La reforma del sistema de pensiones tuvo un gran protagonismo -y un
papel contradictorio- en la dinmica de la concertacin antes y despus
de la ruptura del decenio intermedio: mientras que la reforma del sistema
realizada en 1 985 fue aducida por uno de los grandes sindicatos (UGT)
como el factor desencadenante de la ruptura del clima de pactos sociales
en que se haba desenvuelto el primer decenio de la democracia, fue pre
cisamente la reforma de las pensiones realizada en 1 995 -tras el "Pacto de
Toledo", interpartidario- la que marc la vuelta al tripartismo que ha pre
valecido con mayor o menor intensidad durante este ltimo decenio. Pero
donde el proceso de concertacin desempe un papel determinante fue
en el diseo y la aplicacin de las nuevas polticas de mercado de trabajo,
empleo y desempleo, estructuradas en una docena de grandes funciones,
cuyas lneas de reforma actual siguen las recomendaciones de la OCDE,
la "Estrategia europea de empleo" y el consenso implcito que emana de
los estudios acadmicos disponibles (Espina, 2007a).
El balance de resultados de los ltimos treinta aos de edificacin del
Estado de Bienestar en Espaa exige, en primer lugar, llevar a cabo una
evaluacin de la influencia de las polticas neocorporatistas sobre el
Estado de la segmentacin social, lo que facilita, adems, la interpretacin
de los procesos de eleccin social ocurridos en la etapa ms reciente, y rea
lizar simulaciones de la situacin futura, para lo cual he echado mano del

65
 lvaro Espina

"teorema de la imposibilidad" de Kenneth Arrow. La reintegracin de

Espaa a la tarea de unificacin europea ha sido condicin necesaria, aun
que no suficiente, para culminar con xito este segundo intento moder
nizador. La comparacin del gasto destinado a las principales funciones
del Estado de Bienestar espaol con las cifras correspondientes para el
conjunto de la Unin -y en los dos grupos de pases que ocupan las posi
ciones extremas (los pases nrdicos y los pases ex-COMECON)- permi
te hacer balance del camino realizado hasta aqu y orientar el diagnstico
de las tareas pendientes, con relacin a los distintos modelos de polticas
de bienestar de la OCDE y la UE, tarea que se ve facilitada por el ejerci
cio de puesta en comn de las "mejores prcticas" del continente, identi
ficadas mediante la estrategia de cooperacin y vigilancia mutua "entre
iguales" (denominada "mtodo abierto de coordinacin": MAC), institu
cionalizada dentro de la Unin Europea a comienzos del siglo XXI, que
en el mbito de las polticas sociales se materializa en Planes de accin para
la inclusin social (PNAin) -el ltimo de los cuales para Espaa es el
PNAin 2006-2008- y en materia de pensiones cuenta con orientaciones
y objetivos comunes y con Estrategias nacionales de accin, cuyo ltimo
informe de sntesis es el de EU-2006 (Espina, 2007a) .
Finalmente, e l anlisis d e esa larga secuencia de problemas, xitos y
fracasos puede resultar til a la hora de disear polticas sociales en el
hemisferio latinoamericano, como se puso de manifiesto en la Conferen
cia Internacional Estado de Bienestar y competitividad. La experiencia euro
pea y la agenda para Amrica Latina, celebrada en Madrid, los das 26 y
27 de abril de 2007 (Espina, 2007b) , en la que una versin preliminar de
Espina (Espina, 2007a) se utiliz como ponencia-marco (materiales a los
que me remito aqu, cuando no menciono otra fuente) . Tal experiencia
puede sintetizarse en diez grandes "lecciones" (principalmente, de lo que
no conviene hacer) , y en once "lemas" (Espina, 2007a) .

"Lecciones" para Amrica Latina:

"Leccin'' 1: "Ninguna prctica institucional resulta trasplantable de un

pas a otro, lo que se aplica muy especialmente a las experiencias y las

66
 F LACO 8 ibl iotec.3

Modernizacin y Estado de Bienestar en Espaa: "Lecciones" para Amrica Latina

instituciones del Estado de Bienestar", fuertemente condicionadas -aun

que no determinadas- por las historias y las trayectorias nacionales. Pre
cisamente por esta razn puede resultar til para Amrica Latina extraer
lecciones de los errores cometidos por pases, como Espaa, que compar
ten muchos rasgos institucionales de una variedad de sistema social que
se ha dado en llamar "el modelo latino".

Lema 1: Primera modernizacin: modelo latino?

Ninguna prctica institucional resulta trasplantable de un sistema social
a otro

"Leccin" II: "El rasgo ms sobresaliente del "modelo latino" es una cier
ta indiferenciacin entre subsistemas sociales y una inclinacin cierta
hacia el dirigismo ejercido desde el sistema poltico sobre los otros subsis
temas sociales''. Esta indiferenciacin resta energa para impulsar el pro
ceso de innovacin generalizada y policntrica en que consiste la moder
nizacin, y produce sesgos incompatibles con la orientacin general del
crecimiento econmico moderno (Aghion y Durlauf, 2007) , derivados de

67
 lvaro Espina

la propia definicin y reglas de funcionamiento del sistema poltico,

como seala el Estudio Preliminar de la Constitucin de Cdiz de 1 8 1 2
y argumenta ahora Douglass North (North, 2005) .

Lema 11: Rasgos distintivos del "modelo latino":

Indiferenciacin entre subsistemas y dirigismo poltico

"Vicios" del sistema poltico: populismos, plutocracias, corporativismos y

neocorporativismos.
La experiencia ha demostrado hasta la evidencia que no puede haber
libertad ni seguridad, y, por lo mismo, justicia ni prosperidad, en un
Estado en donde el ejercicio de toda autoridad est reunido en una sola
mano. Su separacin es indispensable1
Los Gobiernos no son necesariamente una parte desinteresada y altruis
ta en la economa. Tienen incentivos muy fuertes para actuar de forma
oportunista. . . u otorgar beneficios clientelares. No puede darse por
supuesto que los Gobiernos diseen y apliquen reglas de juego que
fomenten la actividad productiva (North, 2005).

En lo que se refiere a Latinoamrica, el examen de lo ocurrido en catorce

pases entre 1 973 y 1 997 indica que el trnsito desde los regmenes dic
tatoriales o populistas hacia regmenes democrticos se produjo en para
lelo con una disminucin de peso del gasto en los sistemas de seguridad
social ms propensos a producir transferencias de renta hacia los sectores
dientes del poder y con un aumento de los sistemas de bienestar ms uni
versalistas, como salud y educacin (Kaufman y Segura-Ubiergo, 200 1 ) .

"Leccin'' 111:"El fracaso del primer intento de modernizacin espaol se

debi tambin a la incongruencia y el desarrollo desigual entre los dife
rentes sistemas sociales. La experiencia comparada ayud a detectar tales
inconsistencias y sugiri modos de corregirlas". La principal incongruen
cia consisti en el desigual ritmo de modernizacin entre el sistema cul
tural -cognitivo, de valores, instituciones y creencias- y las prcticas y los

Discurso Preliminar de la Constitucin de las Espaas (Cdiz, 1 8 12).

68
 Modernizacin y Estado de Bienestar en Espaa: "Lecciones" para Amrica Latina

sistemas jurdico y econmico. Por el contrario, el avance modernizador,

para ser sostenido y no entrar en colisin retardataria, ha de producirse
simultneamente en todos los subsistemas.
La experiencia espaola permite evaluar muy positivamente la aporta
cin a la modernizacin institucional derivada de la cooperacin y la asis
tencia tcnica sucesiva y cada vez ms estrecha del Banco Mundial -ya
desde el Plan de Estabilizacin de 1 959-, de la OCDE, de la OIT, de la
adopcin del derecho derivado antes y como prerrequisito para el ingreso
en la CE. Estas fases siguieron sucesivamente los modelos de difusin ins
titucional denominados de "presin exterior" y de "imitacin normativa
dirigida'. En cambio, en la fase actual, el "mtodo abierto de coordina
cin" significa la cooperacin entre iguales en el seno de la UE, de acuer
do con el modelo denominado de "aprendizaje racional", frente a los
modelos de difusin que han prevalecido hasta ahora en Latinoamrica
(Weyland, 2005) .

Lema III: Espaa/VE: Del Examen de Derecho Derivado

al Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC) .
Precedentes: OIT ( 1 956) , OCDE ( 1 959) , BM ( 1 962)

69
 lvaro Espina

"Leccin'' IV: "La principal caracterstica distintiva del fracaso histrico

espaol fue la insuficiencia fiscal, que produjo una incapacidad endmi
ca para aplicar polticas de bienestar y condujo a la bsqueda de fuentes
espurias de financiacin, que daaron el crecimiento y produjeron infla
cin" . La resolucin de este problema fue la primera tarea de la transicin
democrtica y se llev a cabo a travs del consenso interpartidario de los
Pactos de la Moncloa. Esta experiencia permite establecer las cinco gran
des prioridades que se sintetizan en el Lema IV (Carbajo, 2007) :

Lema IV: Modelo latino de modernizacin fiscal?

Insuficiencia fiscal imposibilidad para aplicar polticas de bienestar y

=

cohesin social + fuentes espurias de financiamiento menor crecimien =

to y mayor inflacin.

La experiencia espaola:

Grfico 1
Presin Fiscal. Espaa

40

.o 35
p::

..J: 30
5l
o

5 25
'"
-o
-3 20
8
15
1

e:: 10
:

o
1850 1870 1890 1910 1 930 1 950 1970 1 990
1 860 1 880 1 900 1 920 1940 1960 1980 2000
Impuestos directos G Impuestos indirectos Cotizacin a seg. social

70
 Modernizacin y Estado de Bienestar en Espaa: "Lecciones" para Amrica Latina

l. Centralidad del impuesto sobre la renta (income tax) , pero sin doctri
narismos.
2. Construir un "sistema tributario" : normativa transparente y aplicacin
efectiva.
3. Vincular los impuestos a polticas pblicas con amplio consenso, para
elevar la acogida social de la reforma tributaria.
4. Dirigir la reforma a ampliar la base tributaria y los sujetos obligados a
tributar, ms que a aumentar las tasas de gravmenes.
5. Mejorar los procedimientos para hacer efectivos los tributos y mejorar
la administracin tributaria, la coordinacin, las bases informativas y
los registros.

"Leccin'' V: "La acumulacin de recursos humanos constituye el princi

pal motor de desarrollo endgeno. En buena medida el calendario de su
retraso en Espaa respecto a los pases centrales de Europa es el calenda
rio del atraso en que incurri el proceso espaol de modernizacin (seten
ta aos)". El esfuerzo de la etapa democrtica espaola se sintetiza en la
duplicacin del gasto relativo y el aumento en un 50o/o del nmero medio
de aos de escolarizacin del conjunto de la poblacin.
En el panorama internacional se distinguen dos modelos de polticas
educativas: el "enfoque del capital humano" y el denominado propia
mente "modelo de recursos humanos". El primero, impulsado por las
desigualdades salariales, trata la educacin como un bien y un recurso
privado. El segundo considera la disponibilidad de recursos humanos
directamente como un fin de inters colectivo y establece polticas pbli
cas con el objetivo de garantizar una disponibilidad abundante de los
mismos, anticipndose a su demanda y reduciendo la desigualdad. En
cambio, el modelo hbrido -con financiacin pblica y apropiacin pri
vada- es el menos eficiente y equitativo. Es conveniente optar claramen
te entre uno y otro, y, en caso de optar por el modelo de recursos huma
nos, establecer mecanismos rigurosos de seguimiento y monitorizacin
de los resultados .

71
 lvaro Espina

Lema V: Un modelo latino de recursos humanos con el liderazgo de la

sociedad civil

Grfico 2
Escolarizacin, Fiscalidad, Gasto pblico

7
24

21
u
18
15
0
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12 1l
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6 Cl
3

1900 1910 1920 1 930 1940 195 0 1 960 1 970 1980 1 990 2000
1 905 1 9 1 5 1925 1 935 1945 1945 1 965 1 975 1 985 1 995 2005
-- Gasto pblico en educacin 1 PIB Poblacin escolar 1 1 O habitantes
% G. P. por alumno 1 PIB per capita Presin fiscal: Impuesto 1 PIB (%)
Poblacin 0-24 / 1 0 habitantes

"Leccin'' VI: "El aislacionismo es causa de subdesarrollo y de desigual

dad. Esa es probablemente la leccin ms evidente del fracaso espaol
hasta la llegada de la democracia, y tambin de los xitos conseguidos a
partir de entonces".

72
 Modernizaci6n y Estado de Bienestar en Espaa: "Lecciones" para Amrica Latina

Lema VI: Modelo latino en rgimen de aislamiento

Grfico 3
Apertura (% PIB) y saldo comercio ecterior

Medias mviles veintenales centradas

35

30

-5
25

'::1
- 1 o r----------1
20
- 1 5 -----
V)
-- --J------=- o
u
9 ;
-20 r------------+---1 1 5 ::1
1.7 t;

-25 r-=-----------1
u 10
-30 r------------1

-3 5 ------
1 860 1 870 1 88 0 1 890 1 900 1 9 1 0 1 920 1 930 1 940 1 95 0 1960 1970 1 98 0 1 990
1 865 1 875 1 885 1 895 1 905 1 9 1 5 1 925 1 93 5 1 945 1 95 5 1 96 5 1 975 1 985 1 99 5

- Saldo Relativo - Apertura Comercial

La etapa autrquica -con su correlato de dirigismo econmico, aversin

hacia el mercado, activismo monetario e intervencionismo sobre el tipo
de cambio- registra los peores resultados de la historia econmica de la
Espaa contempornea porque impidi aprovechar ventajas comparati
vas, como la disponibilidad de mano de obra abundante y desocupada.
Adems, las polticas arancelarias arbitristas refuerzan los recursos de
poder de los Gobiernos dirigistas, subordinando todava ms a los empre
sarios respecto a los Gobiernos, lo que introduce incentivos para que estos
orienten su accin hacia la obtencin de concesiones y la extraccin de
rentas monopolistas, en lugar de concentrarse en la concurrencia y la
mejora de la eficiencia econmica y en la innovacin tecnolgica y orga
nizativa, que supone siempre un cierto desfase entre la apertura exterior y
el equilibrio de la balanza, por lo que tal esfuerzo requiere apoyo finan
ciero e inversin externa.

73
 lvaro Espina

"Leccin'' VII:

La expansin artificial y el control de la inflacin basados en polticas fic

ticias de estabilizacin del tipo de cambio favorecen a los Gobiernos que
buscan la reeleccin, a las clases medias perceptoras de rentas y a los pa
ses dominantes en los intercambios internacionales, pero resultan volti
les, incompatibles con el avance en el proceso de apertura comercial, e
impiden seguir una senda de desarrollo autosostenido (Shamis y Way,
2003 : 43-78) .

Lema VII: Apertura y tipo de cambio de paridad:

Las polticas fiscales de estabilizacin monetaria impiden el crecimien
to autosostenido (espejismos electoralistas de aumento de la riqueza y
shocks)

Grfico 4
Apertura comercio exterior y tipo de cambio

1 00 ---- 1 000

'"

1 00 1le::
o
S

10
o

1900 1910 1920 1930 1 940 1950 1 960 1970 1 980 1 990 2000
1 905 1 9 1 5 1925 1 935 1945 1 955 1965 1975 1985 1995 2005
- Apertura comercial - Pesetas 1 Dolar Pesetas 1 Ecu-Euro

74
 Modernizacin y Estado de Bienestar en Espaa: "Lecciones" para Amrica Latina

La ortodoxia de la estabilidad forzada de los tipos de cambio, salvaguar

dada durante varios decenios por el FMI, se ha demostrado profunda
mente nociva para los pases emergentes. El ejemplo espaol es la mejor
prueba contrafactual de lo errneo de esa poltica. Durante el primer ter
do del siglo XX, el sostenimiento de la cotizacin de la peseta oblig a
practicar polticas monetarias draconianas y a adoptar aranceles a los que,
con razn o sin ella, se denomin "del hambre". Con el franquismo, el co
mercio exterior lleg a funcionar en la prctica como comercio de Estado
y la poltica ficticia de estabilidad cambiara ni siquiera sirvi para con
trolar la inflacin. La destruccin del sistema de incentivos provoc fluc
tuaciones econmicas violentas e innecesarias, distorsion la asignacin
de recursos y produjo artiflcialidad en el funcionamiento de todos los
mercados -y, muy especialmente, en los mercados de factores-. Final
mente, tambin la etapa democrtica experiment una crisis cambiara
aguda -con resultados igualmente nocivos- tras la entrada de la peseta en
el Sistema Monetario Europeo, aunque en este caso la causa fue la volun
tad de integrarla a la moneda nica, que se estaba diseando por enton
ces.

"Leccin" VIII:

La inj erencia de las polticas autoritarias sobre el proceso de negociacin

colectiva libre de los salarios -aunque satisfaga los intereses inmediatos de
los empresarios ms ineficientes- resulta a la larga contraproducente y
retroalimenta el intervencionismo econmico porque elimina los incenti
vos para la coordinacin salarial voluntaria, basada en el avance equilibra
do de la productividad, la demanda interna y la inversin productiva.

Las polticas salariales dirigistas no resultan sostenibles en el medio plazo,

ni siquiera implantando regmenes polticos apoyados en la represin. El
embalsamiento de las demandas de crecimiento salarial durante las etapas
represivas produce movimientos convulsivos de la tasa de empleo y -ade
ms de su impacto sobre la desigualdad- resulta perverso en otros tres
sentidos:

75
 lvaro Espina

l . Provoca reacciones desmesuradas y dinmicas de desbordamiento irre

frenables.
2. Desaprovecha el impulso paulatino de la demanda sobre el crecimien
to, y provoca desequilibrios en las proporciones relativas de los facto
res utilizados por las empresas, que resultan obsoletas, ineficientes e
insostenibles, agudizando el impacto de los inevitables shocks externos
al producirse la apertura ulterior.
3. Todo ello elimina las seales provenientes del mercado internacional y
exime de responsabilidad a los agentes negociadores de los salarios de
la marcha de los equilibrios econmicos, que acaban recayendo sobre
los Gobiernos. En cambio, en los pequeos pases europeos de la anti
gua EFTA, los interlocutores sociales asumen la coordinacin y la
autocontencin salarial como tarea propia (Danthine y Hunt, 1994) .

Lema VIII: Futilidad de las polticas de rema torcida:

Crecimiento "a tirones"; distorsiona uso de factores;
exime de responsabilidad a los agentes

Grfico 5!
Salarios reales en Espaa y Reino Unido

Reino Unido: Obreros; Espaa: 1 8 50-1964, principales industrias; 1 965 2005: Total Industria
-

1 0 --------------------------------
1 850 1 860 1 870 1 88 0 1 890 1 900 1 9 1 0 1 920 1 930 1 940 1 950 1 960 1970 1 98 0 1 990 2000

Espaa - Reino Unido

76
 Modernizacin y Estado de Bienestar en Espaa: "Lecciones" para Amrica Latina

"Leccin" IX:

La senda espaola para superar la mayor crisis de empleo experimentada

por un pas occidental en los ltimos treinta aos es la coordinacin neo
corporatista del crecimiento de los salarios con las polticas macroecon
micas y la administracin responsable de las diferencias salariales llevada
a cabo de forma autnoma por los interlocutores sociales, a travs de la
negociacin colectiva.

Ello presupone la presencia activa del Estado en el establecimiento y la

promocin del ejercicio prctico de los derechos de asociacin y accin
colectiva y, generalmente tambin, el impulso de la concertacin social a
travs de alguna forma de intercambio poltico entre moderacin salarial
y las prestaciones sociales del Estado de Bienestar. En la Europa de la se
gunda posguerra, estas polticas fueron impulsadas sobre todo por los
Gobiernos socialdemcratas y centristas. En cambio, los Gobiernos con
servadores suelen preferir mecanismos salariales completamente descen
tralizados, por su temor a las negociaciones sectoriales, ya que ha existido
un amplio consenso analtico acerca de una cierta relacin "parablica''
entre nivel de centralizacin salarial y eficiencia econmica. Sin embargo,
en esto la Espaa democrtica es una excepcin, ya que la concertacin ha
superado razonablemente bien el turno poltico y no se percibe tal relacin
negativa, sino que presenta caractersticas de los sistemas ms eficientes:

77
 lvaro Espina

Lema IX: Rama torcida versus coordinacin salarial: Paralelismo entre

salarios, productividad y dotacin de capital; ajuste endgeno va
empleo

Grfico 5b
Salarios, empleo, productividad y capital

59
-g 57
55
C:
:.. 53
51
: 49
e:

::g0.. 47

8 45
. .

.
....
0..
5 43
.

.
.

..

41
.
. .. .
. . .

39

.....
.
........ . .. .... ..

.
. ..
.....
....... . . .

[""""'
.. .
. .

37 ------ 1 000
1 900 1910 1920 1930 1940 1950 1 960 1970 1 980 1 990 2000
1905 1 9 1 5 1 925 1 930 1 945 1 955 1 965 1 975 1985 1 995 2005
Tasa empleo 1 Poblacin 16 y + Productividad del trabajo
- Ratio capital 1 Trabajo Salarios industriales

Cuadro l . Bajos salarios, dispersin salarial, salario mnimo y

caractersticas de la negociacin colectiva en Espaa ( 1 995)

Porcentaje Abanico Salario Negociaci6n Colectiva

Bajos D9/Dl mnimo/ Coord. Nivel %

Salarios mediano (13) CobertUra

Espaa 1 8,3 4,4 0,3 1 ,5 Sectorial 83

Irlanda 16,5 4,6 0,6 1 Nacional 66
Reino Unido 20,2 3,7 0,4 1 Empresa 39
UE (1 1) 11 ,0 3,4 0,5 2,0 --- 79
EEUU 25,2 4,4 0,4 1 Empresa 16

78
 Modernizacin y Estado de Bienestar en Espaa: "Lecciones" para Amrica Latina

La administracin responsable de la desigualdad salarial se relaciona con

la otra gran singularidad del caso espaol, que consiste en medir la au
diencia sindical, no a travs de la afiliacin, sino mediante elecciones pe
ridicas a rganos unitarios de representacin de los trabajadores en la
empresa -tuteladas por la autoridad laboral-, lo que facilita que con muy
baja afiliacin sindical exista una legitimidad incontestable de la represen
tacin y un control directo de los representantes, con periodicidad no
superior a cuatro aos.

"Leccin" X:

Las polticas neocorporatistas no se agotan pero cambian de signo a medi

da que madura el Estado de Bienestar, pasando de dirigirse prioritaria
mente hacia los insiders a convertirse paulatinamente en polticas Erga
Omnes, de alcance universalista, que pueden contar igualmente con la
anuencia de los interlocutores sociales.

Lema X: Polticas de empleo, desempleo y

mercado de trabajo

Relacin de sustitucin entre polticas:

l . Legislacin protectora de empleo: Repliegue del paternalismo autorita

rio; flexi-seguridad: segmentacin?
2. Sistema de proteccin del desempleo: Externalizacin de los costes de
ajuste para las empresas: prestacin-seguro+subsidios al desempleo de
larga duracin (modulacin MT) .
3. Servicios de bsqueda de empleo: Es la poltica ms eficiente y econmi
ca. Complementariedad pblico-privada. Hacia mercados de trabajo
transicionales.
4. La activacin de las polticas de empleo: Reconvertir fondos de protec
cin en recursos para polticas activas:

I . Insercin, cualificacin y actualizacin profesional.

II. Polticas compensatorias para grupos desaventajados.

79
 lvaro Espina

III. Subvenciones al empelo de baja cualificacin.

IV. Iniciativas de empleo y desarrollo endgeno de sistemas locales.

En muchos pases de Amrica Latina las polticas de proteccin social se

encuentran en la fase naciente del Estado de Bienestar, por lo que existen
todava oportunidades para ensayar polticas de concertacin social como
las descritas. Sin embargo, debe prestarse atencin a la aparicin de pro
blemas de segmentacin para prevenirlos y corregirlos. Las polticas pti
mas contra la segmentacin se enmarcan dentro del modelo de Estado de
Bienestar universalista, recomendado por Lord Beveridge. Adems, las
polticas sociales ms efectivas y que producen resultados con mayor
impacto a largo plaw sobre el bienestar de la poblacin son las que impli
can inversin en capital humano, principalmente: sanidad, educacin e
inversin en la infancia. Esas son tambin las polticas que deben profun
dizarse en Espaa, a la vista de la situacin del gasto total en polticas de
bienestar, en relacin con las pautas de "mejores prcticas" europeas, co
mo se observa en el cuadro 2.

Cuadro 2. Gasto total del Estado de Bienestar en % del PIB: UE-25

por grupos de pases (ao 2003)

80
 Modernizacin y Estado de Bienestar en Espaa: "Lecciones" para Amrica Latina

Lema XI: Estado de Bienestar y neocorporativismo

Necesidad de guardar el equilibrio entre dos procesos:

l . Pacto social y Estado de Bienestar

a) Ventajas
I. La concertacin optimiza la aceptacin de las polticas.
II. Requiere polticas de institucionalizacin de los agentes sociales.
III. Maximiza la cooperacin interclasista y genera capital social.

b) Inconvenientes
I. Propensin hacia la segmentacin insiders-outsiders.
II. Consume tiempo; frena reaccin frente a shocks; es incierto ( 1 988-
96) .

2. Estado de Bienestar universalista: Cuatro pilares

I. Universalizacin de la educacin 4- 1 6 aos: 1 985-1 990; infantil:

2009. Esperanza 2006 a 5 aos: 1 7,2. Retos: Calidad y abandono.
II. Sistema Nacional de Salud: Ley 1 986 (1 990: 99o/o) "Devolucin".
III. Garanta de renta mnima. Implantacin estratificada: 1 974- 1 990
(pensin mnima - pensiones NC) ; 1 9 89- 1 99 5 : RMI: CCAA.
IV. De la LISMI ( 1 982) a la Ley de Dependencia y SAAD (2006) .

81
La paciencia de los pobres.
Polticas sociales e integracin en
Centroamrica

Ana Isabel Garca*

Introduccin

Los diagnsticos que se realizan en Centroamrica sobre los efectos que

tendr la crisis financiera global en las condiciones sociales del istmo tien
den a coincidir en una orientacin pesimista. En el informe que prepara
anualmente el Presidente costarricense, scar Arias, sobre el Estado de la
Nacin, presentado para este ao 2009, se afirma que al concluir el ao
habr aumentado el desempleo y la pobreza. El Presidente electo de El
Salvador, Mauricio Funes, ha informado que las estimaciones realizadas
por su equipo de asesores indican que en el ltimo ao, desde el comien
zo de la crisis, se han producido en su pas cincuenta mil nuevos pobres,
mayoritariamente en las zonas rurales.
Por su parte, la CEPAL estima que la crisis inducir un incremento de
cuatrocientos mil nuevos pobres en el istmo y su informe, presentado en
el mes de abril del ao 2009 sobre los efectos de la crisis en el istmo cen
troamericano y Repblica Dominicana, tambin coincide con ese tono
pesimista:

Como el deterioro del contexto econmico mundial se ha agravado desde

fines de 2008, se prev un ao sumamente difcil en lo econmico y lo
social. En el mejor de los casos, los pases de la regin registraran un cre
cimiento del PIB apenas del 1%, mientras que los riesgos se inclinan
hacia un crecimiento incluso menor (CEPAL, 2009a: 3) .

Comunicadora y sociloga con grado de Maestra. Desde 1 987, investigadora asociada de

FLACSO, Costa Rica.

83
 Ana Isabel Garca

En su informe, CEPAL sostiene que el contexto internacional es el menos

propicio en varias dcadas y que la duracin y profundidad de la crisis son
inciertas. Asimismo, asegura que "el choque externo ha llegado, adems
del turismo, por varios canales principales: la contraccin de la demanda
externa, la restriccin del financiamiento externo, la reduccin de la in
versin extranjera directa y la de los envos de las remesas familiares"
(CEPAL, 2009: 6) . As, la conclusin de CEPAL es clara para el ao en
curso: "Dado este escenario complejo, las perspectivas para 2009 son
negativas" (CEPAL, 2009: 6) .
Esas perspectivas son negativas tambin porque "el margen para la
aplicacin de polticas contracclicas es pequeo. En ese contexto es nece
sario prepararse para una posible crisis prologada y profunda, monitorear
la situacin y tratar de reaccionar de manera adecuada y, de ser posible,
preventiva' (CEPAL, 2009: 6).

El diagn6stico sobre la situaci6n social

El anlisis del impacto de la crisis en el mbito social del istmo debe par
tir de un diagnstico ponderado de la evolucin de las condiciones socia
les de la regin en los ltimos dos decenios; un diagnstico que no siem
pre ha sido todo lo riguroso que cabra esperar.
Con motivo de los debates sobre el Tratado de Libre Comercio con
Estados Unidos (TLC), voces contrarias a ese TLC sostuvieron que la
pobreza y la indigencia haban aumentado desde 1 990 en Centroamrica.
Por supuesto, tales afirmaciones no podan basarse en informacin esta
dstica confirmada por los organismos internacionales. En realidad, esas
afirmaciones confundan el diagnstico, porque la cuestin de fondo no
es si los indicadores sociales han mejorado en la regin, sino a qu ritmo
lo estn haciendo, tomando en cuenta su dramtico punto de partida.
Es decir, es cierto que para el conjunto regional, el istmo centroame
ricano ha reducido en casi dos dcadas un 1 2o/o la proporcin de hogares
bajo la lnea de pobreza. Pero la cuestin es que, todava hoy, algo ms de
la mitad (5 1 /o) de los hogares centroamericanos son pobres. En otras
palabras, el problema no reside en aceptar el hecho de que Guatemala,

84
 La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integracin en Centroamrica

Honduras o Nicaragua hayan reducido en torno al 1 0/o la proporcin de

hogares bajo la lnea de pobreza, sino en que sus niveles de pobreza con
tinan siendo extremadamente altos (55o/o, 70/o y 62/o, respectivamen
te) y en valorar si en dos dcadas esa reduccin no poda haber sido apre
ciablemente mayor.
Como se sabe, esa disminucin ha sido menor en los pases con una
proporcin ms reducida de poblacin en condicin de pobreza. As, en
El Salvador esa reduccin se ha situado en torno al 7o/o, manteniendo hoy
un nivel semejante al promedio centroamericano (48/o en condicin de
pobreza). Un caso ms notable ha sido el de Costa Rica, donde el nivel de
pobreza se estanc durante casi 1 5 aos en torno al 22o/o y slo en la lti
ma Administracin ha conseguido descender al 1 8o/o (aunque todas las
previsiones indican que volver a aumentar en el marco de la crisis) . Una
situacin semejante presenta Panam, cuyo descenso en ese perodo ha
sido oscilante, situndose en torno a un tercio los hogares en condicin
de pobreza.

Evolucin de la pobreza en el istmo centroamericano

Istmo 62, 5 49 ,9 50,8

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de estimaciones de CEPAL, 2008 (estimaciones especiales de encues
tas de hogares) y CEPAL, 2009.

En suma, un diagnstico ponderado de las condiciones de pobreza en

Centroamrica consistira en sealar que la reduccin de la pobreza ha
tenido lugar, pero a un ritmo excesivamente lento, lo que mantiene a la

85
 Ana Isabel Garda

regin en niveles inaceptables de pobreza (la mitad de su poblacin, con

pases que superan los dos tercios) y la coloca en una situacin de extre
ma vulnerabilidad ante crisis econmicas o financieras, como la que tiene
lugar actualmente.

La previsin sobre los efectos sociales de la crisis

El mencionado informe de CEPAL plantea algunas estimaciones sobre los

impactos sociales de la presente crisis en la regin, partiendo de una per
cepcin comedida sobre los ltimos avances:

Los pases del istmo centroamericano y Repblica Dominicana tuvieron

un avance moderado en muchos indicadores sociales durante los aos del
auge (2003-2007) . ( . . . ) El gasto social, especialmente en la educacin y
en la salud, aumentaba en cada pas. La crisis, sin embargo, pone en ries
go estos progresos, y en especial afectar a las poblaciones ms vulnera
bles. (. . . ) Estos efectos -aun cuando podran ser compensados por pol
ticas contracclicas efectivas- causarn un deterioro significativo de las
condiciones de vida de las poblaciones, al extender la pobreza, la desigual
dad, la marginacin y minar la cohesin social. De profundizar y prolon
garse la crisis mundial, sus impactos en el mbito social en los diferentes
pases del istmo centroamericano y Repblica Dominicana pueden ser
severos, con consecuencias preocupantes sobre la estabilidad social y pol
tica. Esta situacin exige cuidado y monitoreo sistemticos por parte de
los responsables de la poltica pblica, en especial por las instancias encar
gadas de la proteccin de la seguridad social y de la asignacin de los
recursos pblicos (CEPAL, 2009a: 60) .

Este informe plantea que los impactos de la crisis sern transmitidos a la

poblacin de la regin a travs de los siguientes canales:

a) el regreso de migrantes y la disminucin en las remesas familiares;

b) la prdida de empleo, con la consecuente reduccin de la poblacin
cubierta por la proteccin social formal (servicios sociales o de salud);
e) el empeoramiento de la calidad del empleo;

86
 La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integraci6n en Centroamrica

d) la contraccin del gasto pblico social a consecuencia de una menor

disponibilidad de recursos pblicos; y
e) la limitacin en ciertos flujos de cooperacin externa para apoyar ini
ciativas de proteccin social e infraestructura social.

"Dada la elevada desigualdad al interior de los diversos pases de la subre

gin, tanto en trminos de ingresos como de gnero y exclusin cultural,
los impactos sociales podran extenderse an ms, y hasta podran amena
zar el bienestar y desarrollo humano de diferentes sectores de la pobla
cin", as como que la regin cuente "con una poblacin suficientemente
capacitada que funcione y produzca una estrategia de estabilidad y creci
miento econmico a largo plazo", afirma CEPAL. ( CEPAL, 2009a: 60-6 1 )
La disminucin del envo de remesas familiares desde el extranjero y
la prdida de empleo implican una contraccin de los ingresos que afec
tar de manera particular a las poblaciones en condiciones de vulnerabi
lidad social, con lo cual, aumentar la proporcin y cantidad de quienes
viven en pobreza en la regin. De una parte, la prdida de empleo por
efecto de la crisis de inmigrantes centroamericanos en el exterior, sobre
todo en Estados Unidos (en especial en el sector construccin) , y las difi
cultades que buena parte de ellos enfrentan para reinsertarse rpida y efec
tivamente en el mercado laboral, pone en riesgo no slo la viabilidad de
su estancia, sino la imposibilidad de continuar enviando remesas a sus
familias. Como se sabe, miles de familias y hasta comunidades enteras en
algunos pases centroamericanos dependen, para su supervivencia, de los
recursos provenientes del extranjero, principalmente de Estados Unidos.
De hecho, afirma CEPAL en su informe, ya se evidencia una prdida de
impulso en los flujos migratorios de la regin al extranjero tanto debido
a las polticas de mayor restriccin a la entrada ilegal como por las bajas
expectativas de encontrar trabajo en el exterior por la situacin de rece
sin.
Asimismo, se vern afectadas las familias y comunidades que depen
den del empleo formal que genera el sector privado ligado al sector exter
no y que est siendo afectado por la contraccin econmica. Desde la
dimensin de gnero, este impacto negativo ante la baja o prdida de
ingresos afectar de manera particular a las familias monoparentales,

87
 Ana Isabel Garca

especialmente aquellas jefeadas por mujeres, as como a las familias exten

didas (con una cantidad de miembros mayor al promedio nacional). En
el largo plazo, afirma CEPAL:

la crisis internacional pone en peligro la utilizacin del llamado bono

demogrfico, por la falta de posibilidades de insercin productiva de los
j venes en el mercado de trabajo, con implicaciones sumamente negati
vas tanto para su propio desarrollo y bienestar como para la cohesin
social y el desarrollo econmico de los pases (CEPAL, 2009a: 62) .

Por otra parte, la disminucin de los ingresos de los hogares pondr en si

tuacin de alta vulnerabilidad tanto a familias que actualmente estn
excluidas de los sistemas de cobertura de proteccin social (por ejemplo,
las familias que dependen del empleo informal o de las remesas), como a
aquellas cuyo proveedor perder el empleo formal por la crisis mundial.
En ese marco, una decisin muy comn ante este tipo de situaciones
es el retiro de los menores del sistema educativo con el fin de que se inser
ten al mercado laboral y para que -en el caso de las nias, particularmen
te- asuman las labores domsticas. Asimismo, es previsible, como ha ocu
rrido en otras crisis, que tanto por percibir menos ingresos como ante la
reduccin del acceso a servicios de salud, por ejemplo, las mujeres sufran
un aumento de su carga de trabajo reproductivo, pues la regin an no
ha avanzado lo suficiente en el plano de la corresponsabilidad en el mbi
to privado entre mujeres y hombres con respecto al cuido de personas
menores de edad y otros dependientes (ancianos y enfermos).
Todo lo anterior hace suponer a los organismos internacionales que
dan seguimiento al avance de los pases en cuanto al cumplimiento de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que la regin enfrentar
serias dificultades para lograr reducir la pobreza (ODM 1 ) , promover la
igualdad y equidad de gnero (ODM 3), reducir la mortalidad infantil
(ODM 4) y la mortalidad materna (ODMS) .
De igual manera, es previsible que la crisis y su impacto negativo en la
regin, especialmente en las nuevas generaciones, contribuyan a agudizar
los ya apremiantes problemas de violencia social que sufren varios pases
del istmo. Tal como afirma el estudio en mencin:

88
 La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integracin en Centroamrica

Los pasivos sociales futuros y contingentes que se derivan de una masa de

jvenes desempleada o subempleada, con limitado acceso a la educacin,
adems de tensar la cohesin social, pone en entredicho la tan necesaria
conformacin de una ciudadana responsable, comprometida con la
transformacin productiva y el desarrollo social de la subregin. La eleva
da desigualdad e inequidad que prevalece es un catalizador en la misma
direccin. ( . . . ) sin duda, el empeoramiento de las condiciones socioeco
nmicas de los grupos vulnerables en zonas urbanas eleva el potencial de
conflicto y violencia. Adems, la violencia misma tiene efectos significa
tivos sobre la vulnerabilidad de las poblaciones en la medida en que se la
ha vinculado con mayor morbilidad, mortalidad y abuso de alcohol/dro
gas (CEPAL, 2009a: 60) .

Finalmente, afirma CEPAL, la crisis pone en riesgo tambin la inversin

de los pases en materia social, el denominado gasto social. Se trata de un
gasto pblico que, a pesar de que experiment un aumento en el primer
quinquenio de esta dcada, sigue siendo regresivo, altamente voltil y pro
cclico. "Dicho patrn es un obstculo, un reto que habr de ser supera
do en tanto los Gobiernos de la subregin se comprometan realmente con
la ejecucin de una estrategia de compensacin de los efectos adversos
tanto en lo social como en lo econmico" (CEPAL, 2009a: 65) .

Diagnstico de la poltica social: el caso de la poltica social selectiva

Puede sostenerse con seguridad que, en efecto, para acelerar el ritmo de la

reduccin de la pobreza en Centroamrica se necesita incrementar apre
ciablemente el gasto social de los pases. Sin embargo, cobra cada vez ms
relevancia la cuestin de la eficacia de ese gasto social.
Es decir, en los ltimos aos se ha extendido ampliamente la convic
cin de que el estancamiento y la lentitud en la reduccin de la pobreza
guardan creciente relacin con la necesidad de incrementar sustantiva
mente la calidad de la inversin social. El incremento de esta calidad
depende de varios factores relacionados con la necesidad de aumentar po
derosamente el nivel de los criterios y capacidades tcnicas de la poltica
social y, especialmente, de la poltica social selectiva.

89
 Ana Isabel Garda

Ello quiere decir que es importante contar con criterios tcnicos de

calidad para elaborar y orientar la poltica social selectiva, si quiere com
batirse efectivamente la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusin. Como
se ha dicho repetidamente, es fundamental dedicar tiempo y reflexin a
los obj etivos y los mtodos de las polticas sociales selectivas. El "para qu"
y el "cmo" no saltan a la vista ni son tan obvios (Garda, 2007) .
Cabra agregar que estos criterios de rigor no slo distan de ser obvios,
sino que tambin enfrentan una idea negativa pero muy extendida de que
no son tan necesarios: basta tener una inclinacin a favor de los pobres
para que la orientacin de la poltica social selectiva sea la adecuada, como
por generacin espontnea. Algo que desde luego no pasa en otras disci
plinas, como sucede, por ejemplo, con el mbito econmico, el cual no se
concibe sino con un elevado nivel tcnico, que muchas veces incluso disi
mula las decisiones puramente polticas.
Pero adems de la necesidad de criterios tcnicos de excelencia, la pol
tica social en los pases centroamericanos presenta problemas de planifi
cacin y organizacin. Como se afirma en el Plan Nacional de Desarrollo
de Costa Rica:

A las limitaciones presupuestarias se suman otros problemas crnicos como

la falta de planificacin, la debilidad de los mecanismos de coordinacin, la
ausencia de evaluaciones sistemticas, las deficiencias de tipo administrativo
y, finalmente, la corrupcin (Plan Nacional de Desarrollo, 2007: 43-33).

Esa afirmacin sobre el caso costarricense podra valer sin excesivas

correcciones para otros pases de la regin.
El incremento de la eficacia de las polticas selectivas y de lucha con
tra la pobreza en Centroamrica requiere, por tanto, una revisin que va
desde sus aspectos conceptuales hasta los operativos, pasando por su estra
tegia de intervencin.
Sin realizar un anlisis demasiado prolijo, veamos seguidamente algu
nos aspectos conceptuales que pueden ser tiles para identificar el lugar
de las polticas sociales selectivas (PSS) .
En primer lugar, habra que recordar el contexto en el que operan.
Como se ha insistido, la mejor accin contra la pobreza es el buen

90
 La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integracin en Centroamrica

desempeo de una economa no excluyente. Es decir, la PSS debe ubicar

se al interior de una adecuada articulacin entre polticas econmicas y
polticas sociales.
El segundo elemento refiere a la relacin entre el concepto de poltica
social selectiva y el de poltica social universal. Dicho rpidamente, como
, su diferencial terminolgico indica, la diferencia consiste en la dada uni
versal/selectiva. La primera se orienta hacia el conjunto de la poblacin
del pas y refiere a la entrega de los servicios pblicos bsicos, como salud,
educacin, etc.; mientras que la segunda se orienta selectivamente hacia
poblaciones diferenciadas, tendencialmente aquellas que presentan condi
ciones de desventaja social (hoy definidas como las que se encuentran en
condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusin) .
Como se sabe, el concepto de selectividad en poltica social ha sido
creado ms recientemente, un tanto para superar el concepto de focaliza
cin desarrollado en la regin desde los aos ochenta del pasado siglo. La
idea de focalizacin estuvo asociada a la creacin de los Fondos de
Inversin Social (FIS) en toda la regin, para paliar los efectos de la crisis
de la deuda y el ajuste estructural. La focalizacin buscaba impactar seg
mentos muy especficos de la poblacin pobre y, sobre todo, de la extre
madamente pobre. La idea de la selectividad se desarrolla conforme se va
superando la perspectiva del derrame o goteo, como efecto subsidiario de
la poltica econmica sobre el campo de lo social. Se usa para diferenciar
se, por un lado, de la poltica universal, pero tambin de la idea de impac
to puntual que acompaa a la idea de focalizacin, tal como fue utilizada
en los ochenta y los noventa.
El otro aspecto que conecta con la idea de poltica social selectiva es la
nueva forma de relacin con la poltica universal. En los aos ochenta y
noventa se produjo una oscilacin de las polticas sociales universales en
toda la regin, pero, sobre todo, una separacin conceptual, metodolgi
ca y operativa de las acciones focales respecto de las polticas universales.
En la nueva perspectiva se busca que ambas polticas (universales y selec
tivas) sean parte de una misma estrategia que permita que la accin de las
polticas selectivas facilite el "enganche" de sus beneficiarios a las polticas
universales para lograr el efecto virtuoso de la movilidad social ascenden
te y sostenida.

91
 Ana Isabel Garda

Para lograrlo, las polticas selectivas deben tener dos cualidades: por
un lado, deben ser concebidas en relacin y coordinacin con las polti
cas universales, aunque tengan objetivos y poblaciones diversas, y, por el
otro, deben ser efectivas en s mismas, en trminos de lograr aproximar a
sus destinatarios al mbito de actuacin de las polticas universales. Es
decir, si actan, por ejemplo, respecto de las familias en extrema pobreza,
no pueden ser meramente paliativas a corto plazo, sino que deben lograr
sacar efectivamente a esas familias de esa situacin en un plazo de tiempo
prudencial. Algunos pases, como Chile, han decidido una actuacin ms
costosa pero ms eficaz que el mantenimiento de la extrema pobreza
durante ms tiempo. Y lo han hecho tambin por economa de recursos
a largo plazo.

Sobre la poblacin objetivo de la PSS:

pobreza, vulnerabilidad y exclusin

Desde esta nueva perspectiva, la poltica social selectiva tiende a superar

la idea de que su objetivo es nicamente la lucha contra la extrema pobre
za o la pobreza. Desde luego, su poblacin objetivo tampoco puede ser,
como suceda con la poltica focalizada de los aos ochenta, determina
dos segmentos de la extrema pobreza. Para lograr ese enganche de sus des
tinatarios al proceso de movilidad social sostenible y al acceso pleno de las
polticas universales, se necesita ampliar la actuacin hacia la pobreza, la
vulnerabilidad y la exclusin. Veamos a continuacin definiciones tiles
de cada una de las categoras, adems de hacer algunos alcances sobre la
mejor forma de dimensionarlas, tomando como ejemplo el caso de Costa
Rica.
Respecto de la pobreza, se tiende a definir como una condicin multi
causal, en la que se produce la privacin tanto de insumos materiales como
de mecanismos sociales, polticos y culturales que evitaran la reproduc
cin de la pobreza. Ahora bien, cuando se pasa a una dimensin cuantita
tiva, la pobreza refiere a tres ideas: a) la pobreza como resultado de ingre
sos insuficientes; b) la pobreza como resultado de carencias crticas; e) la
pobreza como resultado de una combinacin de los aspectos anteriores.

92
 La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integraci6n en Centroamrica

Para el caso de Costa Rica, Sauma estim, sobre la base de la ENIG 2004,
que las cifras para cada una de estas mediciones eran de 24,3/o, 22, 8o/o y
36/o respectivamente (Sauma, 2008a) .
En cuanto a l a vulnerabilidad, s e usa l a definicin d e CEPAL, segn
la cual la vulnerabilidad social es un fenmeno social multidimensional
que da cuenta de los sentimientos de riesgo, inseguridad e indefensin y
de la base material que los sustenta. Esta fuerte relacin con la idea de
riesgo permite, sin embargo, dos acepciones. Por un lado, las vulnerabili
dades especficas, referidas al riesgo de la prdida de empleo, la informa
lidad, la enfermedad, la vejez, la discapacidad o por factores ambientales,
etc. Por el otro, lo que puede definirse como vulnerabilidad general refe
rida al riesgo de caer en la pobreza o la extrema pobreza. En otras pala
bras, hay que distinguir las vulnerabilidades especficas que se presentan
en la vida de las personas, de la condicin general de vulnerabilidad, que
puede ser inducida por la presencia de vulnerabilidades especficas, cier
tamente, pero que refieren de una forma u otra al riesgo general de que
un hogar caiga en condicin de pobreza (esta ltima acepcin de vulne
rabilidad ha sido adoptada por el Ministerio de Planificacin de Chile,
por ejemplo).
Esta diferenciacin tiene la mayor importancia a la hora de estimar la
dimensin de la poblacin vulnerable que debe ser objeto de la poltica
social selectiva. En un reciente trabajo realizado por Sauma para el
Gobierno de Costa Rica, financiado por el Banco Mundial (Sauma,
2008b), se estim que la suma de todas las vulnerabilidades especficas
afectara al 77,2/o de los hogares de Costa Rica, cifra que el mismo infor
me reconoce que no es til como referencia de poblacin objetivo vulne
rable de la poltica selectiva. Adems, como sucede un traslape inevitable
entre pobreza, vulnerabilidad y exclusin, cuando el informe de Sauma
realizaba la integracin de las tres categoras, la cifra total ascenda al 85o/o
de los hogares, una cifra que no puede ser til como referencia de la po
blacin objetivo global de la poltica social selectiva.
Es decir, resulta necesario plantear de otra manera la respuesta a las
vulnerabilidades especficas. En efecto, muchas de las vulnerabilidades
planteadas, as como algunos factores de exclusin, no deben ser objeto
de la poltica social selectiva, sino de la accin de las polticas universales.

93
 Ana Isabel Garca

Es as como deben entenderse las vulnerabilidades que refieren a la

ampliacin de la cobertura de la seguridad social, de la salud o la educa
cin.
La poltica social selectiva debe tener como referencia, en ltima ins
tancia, la poblacin en condiciones de pobreza, incluso si su va de inter
vencin refiere a alguna de las debilidades identificadas respecto del
empleo, la salud, la educacin o la vejez. Muchas dimensiones de la vul
nerabilidad deben ser enfrentadas mediante la ampliacin de las polticas
universales, o bien deben ser consideradas con capacidad de respuesta por
parte de la poblacin que tiene mayores recursos.
De esta forma, cuando se estima la vulnerabilidad general en relacin
con el riesgo de caer en la pobreza, la cifra global de pobreza y vulnerabi
lidad se sita en Costa Rica entre el 40o/o y el 5 0o/o del total de hogares,
que resulta mucho ms acertada como cifra de poblacin objetivo global
de una poltica social selectiva.
Respecto de la exclusin, las definiciones aluden a aspectos que son
prximos a la definicin amplia de pobreza (impedimento de acceder a
un nivel de vida decente, o de participar, segn sus capacidades, a los pro
cesos de desarrollo), pero que se conectan con problemas socioculturales
de discriminacin (de gnero, de raza, etarios, etc.). Cuando se trata de
estimar la poblacin en condiciones de exclusin, se descubre que la
mayora se encuentra ya en condiciones de pobreza o vulnerabilidad; es
decir, incluida en el universo conjunto de poblacin pobre y vulnerable.
No obstante, importa recordar que ello no excluye la posibilidad de im
pulsar PSS que entren por los problemas de exclusin (por ejemplo,
poblacin indgena), sin necesidad de revisar su condicin de pobreza.
Hay que subrayar que la eleccin de la metodologa para estimar la po
blacin objetivo de la poltica social selectiva es una decisin tcnico-pol
tica, como sucede regularmente cuando se establecen convenciones de
mtodo. Sin embargo, pueden sugerirse algunos elementos metodolgi
cos que podran ser tiles para realizar estimaciones en los distintos pa
ses del istmo. Estos seran los siguientes:

a) Sobre el lmite de la poblacin objetivo.- La poblacin objetivo de la PSS

nunca puede abarcar a los sectores sociales de altos ingresos. El lmite

94
 La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integracin en Centroamrica

mximo para evitar filtraciones consistira en excluir, como regla gene

ral, los deciles ms elevados. En el caso de los pases con menos pobre
za (Costa Rica y Panam) , ello significara excluir como norma los tres
de mayores ingresos (deciles VIII, IX y X) , mientras que en los pases
restantes se excluiran solamente los dos ltimos (IX y X) .
b) Sobre los distintos niveles de pobreza.- En cuanto a la estimacin de los
niveles de pobreza, las PSS pueden, de acuerdo a sus propios objeti
vos, tomar como referencia los siguientes tres universos, segn la me
todologa que se utilice. A continuacin, se sealan dichos universos,
comenzando por los de mayor dimensin:
Los hogares en condiciones de pobreza general, es decir, usando la
medicin integrada que combina la medicin por ingresos con la
medicin sobre necesidades bsicas insatisfechas (actualmente en
Costa Rica sera en torno a un tercio del total de hogares) .
El universo de hogares bajo la lnea de pobreza, es decir, usando la
estimacin por ingresos que realizan las entidades nacionales de es
tadstica en cada pas, que son las utilizadas aqu por CEPAL y des
critas en el cuadro anterior.
El universo de hogares en situacin de pobreza extrema que, segn
CEPAL, oscila en la regin entre el 5o/o en el caso de Costa Rica y
el 49,3o/o en el caso de Honduras.
Como se apunt, una determinada PSS puede tener como poblacin
objetivo cualquiera de estos tres universos, siendo conveniente que
ello se explicite. Por cierto, no se sugiere un cuarto universo formado
por la medicin de pobreza segn necesidades bsicas insatisfechas,
porque su dimensin suele ser no muy diferente a la medicin por
niveles de ingreso, pero podra suceder que fuera importante para una
determinada PSS utilizar esta medicin.
e) Sobre la estimacin de vulnerabilidad general.- Considerada como el
riesgo de caer en situacin de pobreza (por proximidad a la lnea de
pobreza o por presentar una o varias vulnerabilidades especficas), su
clculo vara apreciablemente en relacin con la dimensin de pobre
za de cada pas. En los pases de mayor nivel de pobreza, la franja de
vulnerabilidad ser ms reducida, puesto que pronto chocara con el
lmite de los deciles de ingreso ms alto. Por ejemplo, en un pas como

95
 Ana Isabel Garda

Honduras, donde cerca del 70/o de los hogares se sita bajo la lnea
de pobreza, la franja de vulnerabilidad no supera una cifra que se sita
entre el lOo/o - 1 5o/o ; mientras que en el caso de Costa Rica, donde la
pobreza se sita en torno a un quinto de los hogares, puede usarse el
factor convencional de agregar el grupo de hogares comprendido entre
1 y 2 veces esa lnea, que en estos momentos supondra en torno al
22o/o, lo que situara la proporcin global en torno al 40/o del total de
hogares.
d) Sobre la estimacin de exclusin.- En este caso, la estimacin debe par
tir de una definicin clara de los colectivos que se consideran en situa
cin de exclusin, para luego comprobar cuntos de esos hogares ya
estn en condiciones de vulnerabilidad y/o de pobreza. En estos casos,
la PSS que trate una determinada poblacin excluida no debe preocu
parse si al agregar ese universo ello supone superar la lnea de vulnera
bilidad general, siempre y cuando se mantenga el lmite superior de la
exclusin de los deciles de mayores ingresos.

Los problemas de gestin de la poltica social selectiva

Como se seal anteriormente, uno de los factores que tiene fuerte inci
dencia en la eficacia del gasto social refiere a los problemas de gestin del
conjunto de programas y polticas dirigidos a reducir la pobreza. En todos
los pases se presenta una situacin diferenciada, pero aparecen los
siguientes factores:

a) Dispersin de acciones
b) Falta de coordinacin
e) Debilidad en la arquitectura institucional
d) Debilidades de gestin en cada programa
e) Prctica ausencia de mecanismos de seguimiento y evaluacin

En cuanto a la dispersin de acciones, la regla general es la existencia de un

nmero notable de iniciativas, surgidas desde las ms diversas motivacio
nes y desde los distintos poderes pblicos, que muc.\las veces se acumula

96
 La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integracin en Centroamrica

en el tiempo y pasa de una Administracin a otra. En el caso de Costa

Rica, en el ao 2006 se identificaron 42 programas y proyectos que po
dran considerarse dentro del mbito de la poltica social selectiva (actual
mente, se estima que en El Salvador hay 33 iniciativas de este tipo) .
Generalmente, este conjunto de acciones no est orientado estratgica
mente y puede variar de sentido con cada Gobierno entrante. Un mapeo
riguroso de estas iniciativas dispersas sera necesario en cada pas para
ordenar lo que podra constituir la base de una PSS mejor diseada.
La falta de coordinacin de las iniciativas de lucha contra la pobreza
parte en esta regin de una situacin fundamental: la ausencia de coordi
nacin de las polticas pblicas y la debilidad de la planificacin estrat
gica nacional. Tal como lo afirma Gomriz, con la eliminacin o el debi
litamiento, durante los aos ochenta, de las entidades encargadas de la
planificacin en Centroamrica, no slo el mbito de la poltica social
selectiva, sino en general, el de las polticas pblicas est marcado por su
ausencia de organizacin sistmica ( Gomriz, 2007). Tratar de coordinar
las acciones contra:la pobreza en la perspectiva de impulsar una verdade
ra poltica social selectiva encuentra, en este contexto, una dificultad de
partida.
Un problema agregado para dotar de sentido y entidad a la PSS guar
da relacin con la cuestin de los arreglos institucionales desarrollados
para combatir la pobreza en la regin. Algunos pases, como sucede con
Panam, han constituido recientemente una autoridad social bajo la
forma de un Ministerio de Desarrollo Social, que habr de probar su con
sistencia y su sostenibilidad con el previsible cambio de Gobierno. Pero
en la mayora de los casos, este tipo de programas est disperso en las dis
tintas instituciones y muchos de ellos dependen directamente del aparato
de la Presidencia de la Repblica. La frmula de la organizacin de los
denominados "Gabinetes Sociales" ha permitido coordinar algunas de las
polticas sociales universales, pero en el caso de las de tipo selectivo, esa
coordinacin ha sido bastante ms parcial, no descendiendo a la conduc
cin del conjunto de las iniciativas, sino tomando en cuenta slo las ms
relevantes para cada Gobierno. El tema de un adecuado respaldo institu
cional de la PSS, que le otorgue previsibilidad y sostenibilidad, todava
constituye un debate abierto en Centroamrica.

97
 Ana Isabel Garca

Los problemas de gestin de los programas sociales selectivos comien

zan por la frecuente falta de consistencia tcnica de su diseo, algo que
tiene que ver con la ausencia de estandarizacin en sus procedimientos de
elaboracin, as como con la debilidad de los diagnsticos de partida.
Tambin son conocidos los problemas de ejecucin, pero sobre todo las
dificultades en cuanto al conocimiento efectivo de esa ejecucin. En rela
cin con ello, se manifiesta la ausencia de instrumentos y herramientas de
informacin y, sobre todo, de un sistema integrado de informacin que
permita el seguimiento y orientacin de la poltica social selectiva.
Constituir sistemas de informacin sobre la base de fichas tcnicas que
determinen claramente el objetivo, la poblacin meta, las metas progra
mticas, la poblacin efectivamente atendida, etc., es una necesidad im
periosa en toda la regin.
Un aspecto que podra situarse en el anterior apartado, pero que cobra
relevancia por s mismo, se refiere a la prctica ausencia de mecanismos
efectivos de seguimiento y evaluacin. Como se apunt anteriormente,
este no es un mal especfico de los programas y proyectos que pueden con
siderarse como PSS, sino que se refiere a la falta de sistematicidad de las
polticas pblicas en la regin. En este mbito cobra relevancia la estanda
rizacin necesaria que deberan coordinar las entidades de planificacin de
cada pas; algo que no debe referir obligadamente a una planificacin cen
tral, sino que debe tomar en cuenta criterios de territorialidad.
En suma, el desarrollo de una efectiva PSS necesita basarse en un
nuevo concepto de Gestin Integrada de las acciones que constituyan el
cuerpo de esta poltica. El arreglo institucional que mejor responda a este
concepto de Gestin Integrada tendr las particularidades que correspon
dan a los marcos legales e institucionales de cada pas. Sin embargo, debe
ran tener algunos elementos comunes referidos a parmetros o criterios
bsicos de una gestin eficaz. Todo esto guarda relacin con la necesidad
imperiosa y urgente de elevar el nivel tcnico de la gestin de las acciones
de la PSS, incluyendo, especialmente, la dotacin de recursos tecnolgi
cos y la capacitacin del personal. Ciertamente, no se trata de desconocer
la importancia de la vocacin social y la voluntad poltica que requiere
impulsar una verdadera PSS, pero ya est comprobado que sin los sufi
cientes criterios tcnicos y tecnolgicos, esa voluntad no es suficiente. En

98
 La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integracin en Centroamrica

realidad, ambas cosas, vocacin social y capacidad tcnica, son las dos
caras de esa moneda virtuosa que requiere la regin.

La integracin social de Centroamrica

Como se sabe, una de las cuatro dimensiones del proceso de integracin

de la regin centroamericana se refiere al mbito de lo social. As lo esta
blece el Protocolo de Tegucigalpa (SICA, 1 99 1 ), aprobado en 1 99 1 , que
relanza el proceso a partir del logro de los Acuerdos de Paz, cuando crea
el Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA) con el fin de "pro
mover, en forma armnica y equilibrada el desarrollo sostenido econmi
co, social, cultural y poltico de los Estados miembros y de la regin en su
conjunto" (art. 3, inciso. h).
Para impulsar tal integracin en el plano de lo social, se ha venido con
formando un "subsistema social" en el marco del SI CA, del cual forman
parte varios rganos y entidades, siendo los principales el Consejo de In
tegracin Social (CIS) , el Consejo de Ministros del rea Social, y la Se
cretara de la Integracin Social Centroamericana (SISCA) . El subsistema
cuenta, adems, con varios consejos y secretaras sectoriales, en materia
de: salud, agua, mujer, vivienda y, por incorporarse prontamente, traba
jo, deporte y recreacin. Las principales entidades que forman parte del
subsistema son el Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam
(INCAP), el Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE)
y el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP).
A pesar de constituir uno de los mbitos fundamentales del proceso
integracionista, el social enfrenta una serie de debilidades que refleja, en
el plano regional, los problemas a nivel nacional antes sealados. Por un
lado, an no se puede decir que la regin haya logrado definir una pol
tica social regional y, por el otro, sus rganos decisorios y tcnicos eviden
cian serias deficiencias para cumplir con la labor que les establece tanto el
Protocolo de Tegucigalpa como el Tratado de la Integracin Social Cen
troamericana (TISCA) , aprobado en 1 995.
Efectivamente, si bien ambos instrumentos establecen el marco nor
mativo e institucional de la integracin social del istmo, y si bien se han

99
 Ana Isabel Garca

aprobado al menos tres instrumentos pertinentes para la formulacin de

una Poltica Social Centroamericana (PSC) , se trata ste de un proceso no
concluido, sobre todo si sta se entiende como la poltica social conjunta,
regional, definida a partir de la articulacin de las polticas sociales nacio
nales.
Lo que s se puede afirmar es que, en los ltimos tres aos, el SICA
avanza en esta direccin y que la aprobacin a fines de 2008 de la ''Agenda
Estratgica Social del SICA" (AES-SICA) marca un hito, pues es el ins
trumento que permitir a los rganos y entidades que lo conforman -y a
sus socios estratgicos- establecer las prioridades de la regin en materia
social. La AES-SICA se constituye en instrumento de la poltica social del
Sistema, en tanto define su orientacin poltica para atender la dimensin
social del proceso de integracin regional. Es un paso ms hacia la formu
lacin de la Poltica Social Centroamericana (PSC) , tal como lo indica la
misma AES-SI CA.
Sin embargo, como se ha indicado, debi transcurrir ms de un dece
nio para que el SICA lograra consensuar tal Agenda, pues luego de un
primer perodo en que la temtica social adquiri relevancia en las deci
siones presidenciales y que aprobaran dos documentos centrales para el
diseo de una poltica social regional (''Alianza para el Desarrollo Soste
nible de Centroamrica" (ALIDES), en 1 994, y "Bases para la Poltica
Social Centroamericana", en 1 996, que defini los principales linea
mientos) , se produjo un vaco desde mediados de los noventa en el plano
decisorio e institucional de la estructura regional.
En todo caso, la necesidad de que el proceso de integracin regional
contara con este tipo de instrumento era una preocupacin reiterada del
CIS, rgano que se propone en 2007 "promover el posicionamiento pol
tico del tema de la integracin social centroamericana" en el marco de las
Cumbres presidenciales y establece, progresivamente desde entonces, un
listado de "Temas prioritarios de la Agenda Social Centroamericana". El
objetivo se logra en febrero de 2008, cuando los mandatarios aprueban la
denominada "Resolucin Social" y ello en el marco de decisiones adopta
das para fortalecer y racionalizar la institucionalidad regional. Esta Reso
lucin instruy al CIS (con el apoyo de la Secretara General del SICA,
SISCA y BCIE) a preparar una "Hoja de Ruta Social" regional, con el fin

100
 La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integracin en Centroamrica

de atender las necesidades sociales de la poblacin sumida en pobreza,

vulnerabilidad y exclusin. Es en ese contexto que se formula la AES
SICA, aprobada a fines de ese mismo ao 2008, junto con su instrumen
to financiero, el "Fondo Estructural para la Cohesin Social", y la estra
tegia para la captacin de recursos para implementarla.
La AES-SICA responde as a dos tipos de necesidades: por un lado, la
necesidad de pasar del mbito de la declaracin de intenciones al terreno
de las acciones estratgicas y, por el otro, la necesidad de ordenar las activi
dades que se venan realizando en este mbito de manera dispersa e impro
visada, estableciendo, de manera conjunta, prioridades para la regin.
tivamente, la AES-SICA es una "agenda marco", aprobada al ms alto nivel
poltico, estructurada con una orientacin operativa, pues la conforman
tres Ejes Programticos, para cada uno de los cuales se definieron Objetivos
Especficos y Medidas Fundamentales (un total de diecinueve) .
Cada Eje y sus Medidas Fundamentales deben ser ahora traducidos
operativamente a travs de una serie de acciones y proyectos segn crite
rios de priorizacin y de elegibilidad del CIS. Este ejercicio de operativi
zar la AES-SICA supone contar con un instrumento de planificacin
estratgica en el que sea posible ubicar las acciones y proyectos vigentes,
as como programar en el tiempo el diseo y puesta en prctica de nue
vos proyectos y el desarrollo de nuevas acciones, tanto en el plano regio
nal como nacional.
Esta tarea, que es de ndole tcnica, le corresponde a la SISCA, una
instancia que, sin embargo, recin comienza a ser fortalecida y que
enfrenta serias amenazas para que logre avanzar en esa direccin. En el
pasado, la SISCA mostr riesgos importantes de disfuncionalidad. Hay
que recordar que el SICA, en su conjunto, se encuentra en un proceso de
readecuacin institucional. En este contexto, es conocido que el CIS tiene
algunos factores que frenan su eficacia (intermitencia de los cargos, dis
rupciones en la continuidad de los procesos, etc.) y esas debilidades han
facilitado, hasta ahora, el hecho de que quienes tuvieron a su cargo la
SISCA se apoyaran en ellas para trabajar a ritmo lento, de manera discre
cional y con poca transparencia.
Para salir de esta perniciosa retroalimentacin, se plantea elevar el
nivel tcnico y de recursos humanos de la SISCA, que opere ms bien

101
 Ana Isabel Garca

como factor de sostenibilidad del proceso decisorio del CIS. As, se crea
una nueva estructura operativa de la SISCA, recientemente aprobada por
el CIS. Esta nueva estructura operativa consiste en la dotacin de un equi
po tcnico de trabajo a la SISCA, conformada por tres reas de trabajo: a)
polticas sociales e investigacin, b) programas y proyectos, y e) relaciones
interinsti tucio nales.
Sin embargo, en los primeros meses de la puesta en prctica de esta
nueva estructura operativa de la SISCA, sta parece seguir afectada por
sus antiguos problemas. Todava no hay indicacin clara de que su direc
cin se oriente segn fines daros (cul es la visin y misin de la
SISCA?) ; el grado de cumplimiento de las Resoluciones del CIS es muy
bajo; an no se han definido los roles y funciones del equipo de trabajo a
nivel individual y colectivo (para poder trabajar como equipo tcnico), y
tampoco se ha diseado su instrumento de planificacin estratgica (pese
a que le ha sido as instruido por el CIS, desde hace varios meses) . En
estas condiciones, el viejo riesgo de ser una entidad dedicada mucho ms
a las relaciones diplomticas que al apoyo tcnico del CIS, con excelencia
y capacidad de gestin, sigue presente.
Pero quizs lo ms preocupante es que, a pesar de los esfuerzos y las
decisiones polticas, para que la SISCA responda a su principal deber ser
(apoyo tcnico para la toma de decisiones) en esta regin, debe dar un
salto de calidad en su trabajo e incrementar su ritmo de actuacin, sobre
todo en el marco de la crisis actual. Por ejemplo, slo recientemente la
Secretara ha logrado formular, de manera muy preliminar, la creacin de
un bono productivo-alimentario que apoye las iniciativas de los
Gobiernos para enfrentar la crisis actual, peticin que le hiciera el CIS
hace casi un ao.
En suma, la institucionalidad de la integracin social debe operar con
mayor compromiso, calidad y prontitud, si quiere servir de apoyo a las
necesidades que enfrentan los pases, agravadas por la presente crisis inter
nacional.
Es cierto que la respuesta fundamental a la crisis ha de proceder en
cada pas de sus propias autoridades de Gobierno. De hecho, en todos los
pases se han formulado iniciativas en tal sentido: en Costa Rica se ha
planteado el "Plan Escudo"; en El Salvador se ha acudido a prstamos y

1 02
 La paciencia de los pobres. Polticas sociales e integracin en Centroamrica

convenios con el Banco Mundial y el BID; en Honduras se han fortaleci

do las acciones de proteccin en curso (Bono Solidario, Bolzn Escolar,
etc.); en Guatemala se han incrementado los fondos para los Consejos
Departamentales de Desarrollo (CODEDES); en Nicaragua se ha plan
teado fortalecer el INSS; y en Panam se han reforzado los planes de segu
ridad alimentaria y proteccin (CEPAL, 2009a) . Como sostiene el infor
me de CEPAL, la cuestin consiste en saber si estas acciones representan
en el mediano plazo: a) la posibilidad de evitar que la respuesta de ajuste
fiscal ante la crisis implique, como en ocasiones anteriores, el recorte de
los gastos sociales; b) la existencia de respuestas definitivas e incluyentes
en cuanto al empleo y desempleo y la atencin a los cambios en la distri
bucin de ingresos; e) el refuerzo a la proteccin y seguridad social de los
grupos que son especialmente vulnerables a la crisis.
No obstante, si bien la respuesta fundamental a la crisis y a sus posi
bles impactos negativos en lo social debe proceder de cada uno de los pa
ses, resulta evidente que la institucionalidad de la integracin social cen
troamericana debe facilitar esa respuesta a la crisis en el plano regional.

Conclusiones

Para que Centroa1nrica salga definitivamente de su situacin de extrema

vulnerabilidad social se debe aumentar sensiblemente el ritmo de mejora
miento de sus polticas sociales y, en particular, el que se refiere a la reduc
cin de sus niveles de pobreza.
Si bien las condiciones sociales de la regin han mejorado moderada
mente en los ltimos quince aos, ese mejoramiento no ha conseguido
todava sacar a la regin de su situacin de extrema vulnerabilidad, misma
que la coloca frente a posibles crisis internas o externas con alto riesgo de
retroceso en los avances logrados.
En condiciones normales, para aumentar el ritmo en el mejoramiento
de las condiciones sociales y la lucha contra la pobreza, los pases centroa
mericanos deberan incrementar su gasto social, pero tambin hacerlo
ms eficaz. En la actual situacin de crisis, hay que evitar que ese gasto
social se comprima, pero, sobre todo, hay que incrementar poderosamen-

1 03
 Ana Isabel Garca

te su eficacia. Para hacerlo, resulta imprescindible elevar la calidad de las

polticas sociales, sobre la base de una actualizacin de su marco concep
tual, su estrategia de intervencin y su capacidad operativa. La direccin
de las polticas sociales debe ser capaz de aunar compromiso con calidad
tcnica.
Especial atencin merece en este contexto la poltica social selectiva,
que debe orientarse cada vez ms a una poblacin objetivo que no se
reduzca nicamente a la extrema pobreza o a la pobreza, sino a las pobla
ciones en condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusin social. Las
iniciativas, con frecuencia dispersas, de lucha contra la pobreza deben ser
armonizadas, desde la perspectiva de la poltica social selectiva, mediante
un sistema integrado de gestin, cuya modalidad institucional podr asu
mir caractersticas nacionales, pero tambin elementos bsicos de ese con
cepto de gestin integrada de la poltica social selectiva.
Aunque los pasos decisivos en esta direccin sean dados por las auto
ridades pblicas de cada pas, la institucionalidad de la integracin social
debe facilitar esos procesos y aumentar sensiblemente su capacidad tcni
ca y de gestin, para coadyuvar, de forma pronta y oportuna, a enfrentar
la crisis desde el plano regional.
Todo parece indicar que lo realizado efectivamente en esta regin en
las ltimas dos dcadas no ha sido suficiente. Parece evidente que resulta
necesario aumentar el ritmo y la calidad de las actuaciones, si se quiere
sacar a Centroamrica de las condiciones de extrema vulnerabilidad social
en que se encuentra. No proceder as, desconociendo ese sentido de
urgencia, es apelar inmoralmente a la paciencia de los pobres en Cen
troamrica.

1 04
Cohesin soci al y
seguridad ciudadan a

Tatiana Beirute*

En la ltima dcada, los pases latinoamericanos han realizado grandes

esfuerzos por lograr avances en su desarrollo social, mostrando progresos
en reas como la educacin, la esperanza de vida y la mortalidad infantil,
apoyados por un quinquenio que mostr el mejor perodo de crecimien
to econmico en ms de un cuarto de siglo en la regin. A pesar de estos
avances, Amrica Latina hoy es una de las regiones ms desiguales del
mundo; las brechas en trminos de riqueza y desarrollo humano son bas
tante amplias entre los ricos y los pobres. De la mano de esto, a pesar de
la estabilidad democrtica alcanzada, en los ltimos aos la regin ha ve
nido enfrentando cambios polticos importantes que reflejan el descon
tento de grandes masas de poblacin que no ven resueltas sus principales
demandas. Ms an, no se sienten representados ni escuchados por los
Gobiernos de sus respectivos pases.
Junto a esto, Amrica Latina es hoy en da la regin ms violenta del
mundo, mostrando los ndices de homicidios ms altos, en ausencia de
conflictos armados a nivel mundial. Las ciudades latinoamericanas y sus
poblaciones enfrentan cambios importantes en sus formas de vida, pro
ducto de una creciente inseguridad, tanto objetiva como subjetiva.
Es en este contexto que el presente trabajo pretende analizar la rela
cin entre dos eletnentos que deben ser priorizados en las polticas pbli
cas y en los discursos de alto nivel de las naciones latinoamericanas: la

Licenciada en Sociologa, Universidad de Costa Rica. Actualmente se desempea como asisten

te de investigacin en la Secretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.

1 05
 Tatiana Beirute

cohesin social y la inseguridad ciudadana, partiendo de la premisa de

que ambos mantienen una relacin dialctica. La falta de mecanismos de
fomento y construccin de cohesin social puede incidir en crear socie
dades ms inseguras, o al menos afectar la percepcin de la sociedad en
este sentido. Tambin la inseguridad en aumento rompe el tejido social y
afecta de manera directa los componentes subjetivos de la cohesin social
y, de manera indirecta, sus elementos estructurales.
El anlisis que se presenta a continuacin muestra la existencia de algu
nas relaciones entre el fomento de la cohesin social y la disminucin de
la inseguridad ciudadana, aunque es importante hacer la salvedad que de
ninguna manera pretende reducir los causantes de algunas de estas proble
mticas nicamente a las dimensiones que se analizarn a continuacin.

Algunas reflexiones sobre el concepto de cohesin social

La preocupacin por el tema de la cohesin social en Amrica Latina ha

sido principalmente impulsada por las relaciones que la regin mantiene
con la Unin Europea. En 1 985, en el Acta nica Europea, se llama a la
necesidad de la cohesin econmica y social, y el tema pasa a ser una de
las prioridades del bloque europeo en 1 992, cuando fue incorporado en
el Tratado de Maastricht (Godoy, 2007) .
En la IV Cumbre Unin Europea Amrica Latina, realizada en Viena,
en 2006, la cohesin social fue uno de los temas discutidos por los man
datarios presentes en aquella ocasin. En noviembre de 2007 se realiz,
en Santiago de Chile, la XVII Cumbre Iberoamericana cuyo tema central
fue la cohesin social. En esa ocasin, mediante la suscripcin de la De
claracin de Santiago y su Plan de Accin, los Jefes de Estado iberoame
ricanos se comprometieron a adoptar, aprobar y promover una serie de
medidas y programas relacionados con el desarrollo, fomento y construc
cin de la cohesin social en los pases de la regin (XVII Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, 2007a y b) .
De esta forma, el tema de la cohesin social ha venido tomando
importancia en las agendas de las cumbres UE-ALC, regionales y subre
gionales, as como en el discurso de los pases y organismos regionales.

106
 Cohesi6n social y seguridad ciudadana

En 2007, en un documento preparado para la Cumbre Iberoamerica

na, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe ( CEPAL)
seal que la cohesin social se refiere tanto a

la eficacia de los mecanismos instituidos de inclusin social como a los

comportamientos y valoraciones de los sujetos que forman parte de la
sociedad. Los mecanismos incluyen, entre otros, empleo, los sistemas
educacionales, la titularidad de derechos y las polticas de fomento de la
equidad, el bienestar y la proteccin social. Los comportamientos y valo
raciones de los sujetos abarcan mbitos tan diversos como la confianza en
las instituciones, el capital social, el sentido de pertenencia y solidaridad,
la aceptacin de normas de convivencia y la disposicin a participar en
espacios de deliberacin y en proyectos colectivos (CEPAL, 2007: 1 5) .

Esta definicin viene a englobar diversas dimensiones de l a nocin d e co

hesin social, haciendo referencia a elementos tan fundamentales para el
desarrollo de una sociedad como lo son las polticas fiscales y el desarrollo
de polticas pblicas ms equitativas; as como tambin aquellos relaciona
dos con la dimensin subjetiva de la inclusin real en una sociedad.
Es precisamente el conjunto de estas dimensiones lo que permite rela
cionar la cohesin social con un tema igualmente prioritario para las
sociedades latinoamericanas: la inseguridad ciudadana. En el presente tra
bajo se analizar esta relacin desde factores como la violencia y la equi
dad; la desconfianza y el debilitamiento del capital social; la proliferacin
de las armas y la tendencia a optar por la bsqueda de la j usticia por las
propias manos; y un anlisis del crimen organizado como una nueva
forma de ascenso social.

La multidimensionalidad del concepto de seguridad

En la actualidad, la nocin de seguridad va ms all del tema de la defen

sa, de la amenaza militar y de los conflictos interestatales. La seguridad
ciudadana es mundialmente reconocida como un tema de salud pblica.
A raz de los nuevos retos que en este mbito han surgido, el 2 8 de octu
bre de 2003 se realiz en Mxico la Conferencia Especial sobre Seguridad,

1 07
 Tatiana Beirute

en la cual los Estados del hemisferio reconocieron la presencia de nuevas

amenazas, como el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional,
el problema mundial de las drogas, la corrupcin, el lavado de activos, el
trfico ilcito de armas y las conexiones entre stos (Conferencia Especial
sobre Seguridad en las Amricas, 2003) , llamando, adems, a la necesidad
del multilateralismo como forma de atacar, de manera ms eficiente y
efectiva, estas problemticas (Rojas Aravena, 2005) .
La multidimensionalidad del tema de la seguridad es hoy una realidad
cada vez ms aceptada entre aquellas personas, instituciones, organizacio
nes y organismos cercanos a esta temtica. Sin embargo, es en la manera
de enfrentarla en donde se observan marcadas diferencias con resultados
igualmente distintos, que van desde el tema meramente punitivo, hasta
aquellos programas que buscan una mayor integralidad respecto a las
soluciones.
Lo cierto es que, al igual que en el tema de la cohesin social, la segu
ridad, considerada como una prioridad, tambin pas a ser vista como un
fenmeno sumamente complejo y que debe ser tratado de forma transna
cional. Ningn Estado, por poderoso que sea, puede enfrentar sus diver
sas manifestaciones por s solo (Rojas Aravena, 2006) . Esta apremiante
conclusin llev a que, en el ao 2008, se decidera institucionalizar una
Reunin de Ministros de Seguridad Pblica de la regin, llevndose a
cabo la primera de ellas los das 7 y 8 de octubre de 2008, y en la cual los
ministros y ministras responsables de la Seguridad Pblica firmaron el
"Compromiso por la Seguridad Pblica en las Amricas", con el que se
comprometieron a adoptar medidas relacionadas con la gestin de la
seguridad pblica; la prevencin de la delincuencia, la violencia y la inse
guridad; la gestin de la polica; la participacin ciudadana y comunita
ria; la cooperacin internacional; y el seguimiento a este tipo de reunio
nes (1 Cumbre de Ministros de Seguridad Pblica de las Amricas, 2008) .

1 08
 Cohesin social y seguridad ciudadana

Agenda ciudadana: percepciones

Los temas relacionados con la cohesin social y la seguridad no slo han

venido siendo prioritarios en las agendas de los Gobiernos y las autorida
des de los pases de la regin, sino que adems constituyen preocupacio
nes claras en la agenda ciudadana. El Informe Latinobarmetro 2008
(Corporacin Latinobarmetro, 2008) muestra que las dos mayores pre
ocupaciones de las y los ciudadanos latinoamericanos tienen que ver con
la delincuencia ( 1 7/o) y el desempleo ( 1 5 o/o) . Por su parte, el Barmetro
Iberoamericano (Consorcio Iberoamericano de Investigaciones de Mer
cados y Asesoramiento, 2008) menciona la inseguridad ( 1 7o/o) , el desem
pleo ( 1 5o/o) y la corrupcin ( 1 5o/o) como los tres problemas ms graves,
segn la percepcin ciudadana.
Al analizar la aprobacin de las gestiones presidenciales respecto a
temas relacionados con la seguridad y componentes esenciales de la cohe
sin social, como la educacin, la salud y el empleo, se puede observar
que a nivel regional la aprobacin de las acciones de las y los presidentes
latinoamericanos en estos campos no llega al 50%. Sin embargo, hay dife
rencias importantes entre los pases que muestran grados considerables de
descontento en algunas esferas.
Respecto a la calificacin en la gestin presidencial en el tema de la
seguridad, Paraguay, Chile, Honduras y Guatemala muestran valores muy
bajos, mientras que en Panam, Colombia y Argentina estos son muy
altos. Por su parte, las acciones de los Gobiernos con menor aprobacin
ciudadana respecto a la corrupcin son Chile, Per, Honduras y Brasil;
mientras que Panam tiene un nivel de aprobacin muy alto en este rubro.
Por otro lado, respecto a algunos indicadores sociales, Paraguay y
Chile muestran niveles altos de calificacin por parte de la ciudadana en
relacin con la gestin presidencial en la educacin; Brasil y Paraguay se
destacan por sus niveles bajos en conformidad con las gestiones en el
mbito de la salud; y Nicaragua y Per lo hacen respecto al combate al
desempleo.
Cabe sealar que estos datos refieren a las calificaciones que la ciuda
dana de cada pas otorg a los diferentes rubros en mayo de 2008, y que,
por tanto, desde ese momento los valores podran haber cambiado.

1 09
 Tatiana Beirute

Adems, el hecho de que se trate de percepciones respecto a las gestiones

presidenciales explica que, por ejemplo, Chile se muestre como uno de los
pases con niveles ms bajos de aprobacin en temas de seguridad y
corrupcin, a pesar de ser uno de los pases latinoamericanos con meno-

Amrica Latina: aprobacin de la gestin del Presidente

en rubros especficos. Mayo 2008

a) Las cifras de Argentina corresponden a marzo de 2008; y las de Colombia, a abril de 2008.
Fuente: CIMA. Barmetro Iberoamericano de Gobernabilidad 2008.

1 10
 Cohesin social y seguridad ciudadana

res ndices de homicidios y de corrupcin, de acuerdo a datos de organis

mos como la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) y de Trans
parencia Internacional; o por el contrario, que Colombia tenga uno de los
valores de aprobacin ms altos en el mbito de la seguridad, a pesar de
ser el pas con mayor tasa de homicidios en la regin.

Violencia-equidad y cohesin social

Amrica Latina es la regin ms inequitativa del mundo y la ms violen

ta tambin, situacin que no resulta en nada casual. Numerosos estudios
han mostrado que existe una relacin entre violencia e inequidad, conclu
yendo que los mejores predictores de la violencia son los factores estruc
turales ligados a la inequidad (Rojas Aravena, 2008a) .
Latinoamrica h a logrado importantes avances e n algunos d e sus indi
cadores sociales, aunque contina mostrando la necesidad de mayores
progresos. La regin logr sacar a dos millones de personas de la pobreza
entre los aos 2007 y 2008. Sin embargo, an hay 1 82 millones de per
sonas pobres, de las cuales 7 1 se encuentran en situacin de indigencia
(CEPAL, 2008) . Seis pases de la regin se encuentran en el rango califi
cado de pases con desarrollo humano alto (Argentina, Chile, Uruguay,
Costa Rica, Panam y Brasil) ; y once, entre los pases de desarrollo huma
no medio (Venezuela, Colombia, Repblica Dominicana, Per, Ecuador,
Paraguay, El Salvador, Nicaragua, Honduras, Bolivia y Guatemala)
(PNUD, 2008) . La esperanza de vida al nacer es mayor a los setenta aos
en todos los pases de la regin, con la excepcin de Bolivia. Adems, los
avances en la erradicacin del analfabetismo en la poblacin menor a
quince aos han sido muy importantes (CEPAL, 2009b) .
A pesar de estos progresos relacionados con la disminucin de la
pobreza y de las personas en condiciones sumamente precarias, las brechas
entre ricos y pobres continan siendo abismales. En todos los pases de la
regin, el 20/o de la poblacin ms rica posee ms del 50/o de la riqueza
-con la excepcin de Venezuela, en donde esta cifra fue de 48,3/o en
2007-, mientras que el 20o/o ms pobre tiene menos del 7o/o (CEPAL,
2009b) . Las brechas en las condiciones de vida de las poblaciones al inte-

111
 Tatiana Beirute

rior de los pases son considerables, y aumentan an ms al diferenciarlas

entre las zonas rurales y las urbanas.
El tema de la relacin inequidad-violencia, como el de la cohesin social
en Amrica Latina, no slo pasa por aquellos indicadores sociales que refle
jan la situacin econmica desigual de las personas que les impide tener a su
alcance los bienes y servicios bsicos para llevar una vida digna, como los
mostrados anteriormente; este tema se relaciona, a su vez, con la inclusin o
exclusin de los ciudadanos y ciudadanas en otros mbitos de la vida social
y poltica que, en el caso latinoamericano, refleja la existencia de millones de
ciudadanos de "segunda categora". Esta exclusin se produce por razones
econmicas, tnicas, etarias, de gnero, etc. Se trata, entonces, de personas
-como los pueblos indgenas en Amrica Latina- que, a pesar de represen
tar un porcentaje importante de la poblacin, especialmente en pases como
Bolivia, Guatemala, Ecuador y Mxico, tienen mayores probabilidades de
ser pobres, tienen menos aos de educacin, y, especialmente las mujeres y
los nios, tienen menor acceso a servicios bsicos (Banco Mundial, 2005) .
Se trata de ciudadanos y ciudadanas de segunda categora que sufren de dis
criminacin por su condicin econmica, su origen, su edad, o su gnero;
que consideran que en su pas no existe igualdad ante la ley y que no tienen
acceso a las herramientas necesarias para poder salir adelante o, al menos,
satisfacer las demandas bsicas de la era de la globalizacin y la informacin.
Todas estas exclusiones y diferencias, tanto objetivas como subjetivas,
llevan a visualizar de mejor manera el tema de la desigualdad social en
Amrica Latina, mostrando que, en el caso de la regin, es mucho ms
profunda que una mera diferencia econmica. De ella se deriva un tejido
social ampliamente fragmentado que en ocasiones se ve unido nicamen
te por aspectos territoriales.
Es as como no debe ser de extraar, entonces, la presencia de "terri
torios de nadie" en muchos de los pases latinoamericanos. Se trata de
zonas regidas prcticamente por sus propias leyes, altamente violentas y
en donde la nica presencia del Gobierno nacional se manifiesta en la for
ma policaca con prcticas ligadas a la mano dura.
Se trata tambin de grandes grupos de poblaciones, como los jvenes,
que ven frustrados sus intentos de adquirir todos aquellos productos que
le son exigidos por una sociedad de consumo, pero que en realidad

1 12
 Cohesin social y seguridad ciudadana

pueden ser costeados nicamente por unos pocos. Tiene que ver tambin
con todas aquellas personas cuya esperanza de una movilidad social ascen
dente nunca se cristaliza, pues con el aumento de las brechas socioecon
micas esta movilidad es prcticamente imposible en la regin.
Es esta desigualdad relacionada con la ausencia de cohesin social y con
una alta exclusin la que permite comprender, en parte, las altas tasas de
homicidio, de victimizacin y de percepcin de inseguridad en la regin.

Amrica Latina: algunos indicadores de seguridad

a) Cifras corresponden a 2006.

Fuente: Corporacin Latinobarmetro. Informe Latinobarmetro 2008 y 2007. En: www.latinobarometro.org;
Banco Mundial. World Development Indicators. Quick Query. 2008. En: www.worldbank.org

1 13
 Tatiana Beirute

Amrica Latina: algunos indicadores de seguridad

Fuente: OPS. Situacin de Salud en las Amricas: Indicadores Bdsicos. 2007. En: www.paho.org; Corporacin
Latinobarmetro. Informe Latinobarmetro 2008 y 2007. En: www.latinobarometro.org

Desconfianza y debilidad del capital social: algunas consecuencias

Las debilidades en los mecanismos tanto instituidos como subjetivos que

buscan fomentar la cohesin social tienen como consecuencia la ausencia
de capital social y, por el contrario, el aumento de medidas y soluciones a
los problemas con un tinte ms individualista.

1 14
 Cohesin social y seguridad ciudadana

La confianza interpersonal entre los ciudadanos y ciudadanas de los

pases latinoamericanos es muy baja; alcanz slo un 1 7o/o en 2007
(Corporacin Latinobarmetro, 2 007) . Los altos niveles de desconfianza
llevan a que en las sociedades latinoamericanas se encuentren grandes
dficits de capital social. Este capital es fundamental en el desarrollo real
de las sociedades, al promover el desarrollo con equidad e inclusin, con
soluciones y acciones desde los mismos grupos afectados; es decir, convir
tiendo en actores activos a estos ciudadanos de segunda categora. Ade
ms, promueve las acciones colectivas basadas en valores como la solida
ridad y la confianza, volviendo ms efectivas y sustentables las medidas y
acciones que se vayan adoptando.
Los grandes dficits en la confianza, las debilidades en el capital social
y el marcado individualismo de nuestra sociedad se traducen, en el mbi
to de la seguridad, en una tendencia a ceder derechos y aspectos funda
mentales para la calidad de vida de las personas, as como tambin en
apoyar medidas represivas y de mano dura a los problrmas de la insegu
ridad. En este sentido se observan dos aspectos impordp tes. Por un lado,
tenemos los componentes subjetivos. Las personas con\ una alta percep
cin de la inseguridad tienden a preferir ceder mucho de los aspectos
que les permiten una mejor calidad de vida, con el objed \ro de tener una
mayor seguridad. Es as que vemos constantemente cmo las personas
optan por viviendas que son cada vez ms parecidas a fortalezas, "alejn
dose" de esa sensacin de peligro que los aqueja a diario, incrementando
da a da la suma invertida por las familias latinoamericanas en seguridad.
Estos costos se suman a aquellos que los Estados invierten por motivo
de control de la violencia, relacionados tanto con los gastos en los sistemas
policiales, judiciales y la provisin de servicios sociales, como tambin con
costos ms indirectos que incluyen aspectos como la prdida de la produc
tividad, y de la calidad (Buvinic, 2008). De acuerdo a la Organizacin Pa
namericana de la Salud (OPS), en Amrica Latina los costos relacionados
con la violencia representan alrededor del l 2/o del PIB anualmente, cifra
mayor que el gasto en salud y educacin (Reguillo, 2008) .
Cabe sealar que este encierro en fortalezas vuelve invisible tambin el
tratamiento de otro tipo de violencia muy importante: la violencia do
mstica. La sensacin de priorizar una inseguridad externa hace que se

115
 Tatiana Beirute

deje de lado el hecho de que muchas personas, en especial mujeres, nios,

nias y adultos mayores, viven su mayor inseguridad dentro de sus pro
pios hogares. Poblaciones que ya, de todas formas, sufren altos grados de
exclusin en sus sociedades quedan al amparo de una violencia que, en
muchos casos, no es considerada como tal, o es dejada de lado, obviando
que sta tiene tambin serias consecuencias no slo a nivel individual. Por
ejemplo, el abuso afecta el rendimiento de los nios en el colegio, situa
cin que lleva a afectar su productividad futura y, por tanto, la rentabili
dad de la inversin del Estado en educacin. En el caso de las mujeres,
diversos estudios han mostrado que aquellas que sufren de violencia
domstica tienen menores niveles de productividad en sus lugares de tra
bajo, lo que en un nivel ms macro se traduce en una prdida directa para
la produccin nacional (Buvinic, 2008) .
Este autoencarcelamiento tiene consecuencias importantes en el desa
rrollo de un sentido de comunidad, en el fortalecimiento del capital so
cial, y en la consolidacin de valores como la solidaridad, todos ellos
importantes para la dimensin subjetiva de la cohesin social. La percep
cin de inseguridad lleva a imaginar un enemigo externo, ante el cual
siempre hay que estar preparado; situacin que lleva a imaginar la relacin
entre libertades y seguridad como un binomio en el cual slo una opcin
es viable, y de ah que se tienda a priorizar la seguridad sobre la libertad.
Como se seal anteriormente, estas altas sensaciones de inseguridad,
sumadas a la ausencia de sentimientos de comunidad y solidaridad, llevan
tambin al apoyo de medidas punitivas y de mano dura, optando por una
simplificacin de la problemtica. Es aqu donde todos aquellos compo
nentes estructurales relacionados con la inequidad y la falta de oportuni
dades se dejan por fuera, y se prioriza una demanda por castigos severos
y una eliminacin de la problemtica por medio de mayor legislacin
penal, ms crceles y menos tolerancia.
Cabe sealar que la priorizacin de este tipo de medidas se observa tanto
a nivel gubernamental como societal. En general, los pases latinoamerica
nos han optado por respuestas a la seguridad que privilegian el enfoque
convencional del problema de la inseguridad ciudadana, planteando como
eje central el endurecimiento de las medidas de control, poniendo un nfa
sis en la represin por encima de la prevencin (Vargas y Garca, 2008) .

1 16
 Cohesin social y seguridad ciudadana

Eso no slo es en muchos casos violatorio de los derechos humanos,

sino que olvida que en el problema de la inseguridad tienen tambin una
fuerte responsabilidad las sociedades, sus polticas sociales, sus mecanis
mos de inclusin, o la ausencia de estos, y sus fuertes inequidades. Se deja
de lado, entonces, que la delincuencia tiene una fuerte relacin con estos
aspectos y, como seala Reguillo, las personas inmersas en actos delictivos
pierden ante los ojos de la sociedad su condicin de seres humanos y se
convierten en la evidencia contundente e irrefutable del mal (Reguillo,
1 998), olvidando que se trata tambin de seres humanos, y llevando a que
se considere como solucin ms efectiva su eliminacin o su castigo, sin
importar si se est atentando contra sus derechos fundamentales. Esto lle
va adems a la estigmatizacin de grupos y al desarrollo de sentimientos
como el de la xenofobia.
Un ejemplo de esto tiene que ver con el tema de las llamadas maras en
Centroamrica. No puede obviarse que existe una ruta crtica que lleva a
muchos jvenes centroamericanos a ingresar a estas pandillas. El caso de
las maras demuestra claramente el vnculo: falta de oportunidades - socie
dades resquebrajadas ausencia de cohesin social y violencia. Las inves
tigaciones sobre la temtica han concluido que las acciones de estos grupos
son su respuesta a las necesidades y dinmicas que encuentran por vivir en
situacin de exclusin social -reflejndose en el poco acceso a la educacin
y al trabajo digno, por ejemplo-, construyendo su identidad social en
torno a su pertenencia a alguna de estas pandillas y utilizando la violencia
como un instrumento de comunicacin (Sols, 2007) .

Las armas y la justicia por las propias manos

La proliferacin de armas constituye una amenaza constante a nivel

internacional. Algunas estimaciones sealan que el 75o/o de las armas en
el mundo se encuentra fuera de las manos del Estado. El trfico de ar
mas, en el caso de Amrica Latina, es una seria amenaza a la seguridad
regional. Diez de las trece ciudades con mayores tasas de homicidio por
armas de fuego en el mundo son latinoamericanas y caribeas (Senz,
2007) .

1 17
 Tatiana Beirute

Adems de haberse convertido en un negocio altamente lucrativo, y de

tener una fuerte relacin con diversos grupos de crimen organizado, en
un nivel microsocial la proliferacin de armas en las poblaciones latinoa
mericanas puede explicarse tambin por su relacin con el tema de la des
confianza, mencionado anteriormente, y con la incapacidad estatal de res
ponder a las demandas de las poblaciones, especialmente en el tema de la
inseguridad.
Se puede sealar que los Estados latinoamericanos han perdido el
monopolio de la fuerza. Cada vez es ms comn escuchar denuncias de co
rrupcin y presencia del crimen organizado en instituciones clave, como la
polica y los diversos organismos de justicia. Asimismo, la sensacin de una
alta vulnerabilidad a ser vctima de un acto delictivo junto a la de una ine
ficiencia de la proteccin estatal han desarrollado un fuerte auge de las
empresas de seguridad privada, que no slo involucra un componente so
cioeconmico al tema de la seguridad -pues slo quien pueda costear estos
servicios, podr "vivir seguro"-, sino que, adems, la falta de control y el
desvo de armas desde muchos de estos grupos hacia la ilegalidad ha sido
nombrado como uno de los desafos a los que se enfrentan muchos de los
pases latinoamericanos respecto a la proliferacin de armas.
Asimismo, la falta de acceso a la justicia potencia la bsqueda de for
mas alternativas considerablemente violentas. Esto, sumado a una alta
percepcin de inseguridad, junto con una ausencia de elementos subjeti
vos relacionados con la cohesin social, como la desconfianza, el indivi
dualismo y el apoyo a la mano dura, llevan a tomar medidas como su
autoseguridad (tendencia cada vez ms frecuente de la poblacin), en este
caso mediante la portacin de armas, tomando la justicia por sus propias
manos. Es as que cada vez es ms frecuente escuchar de casos en los que
las vctimas se convierten en victimarios.
Esto tambin puede ser observado en el aumento de los linchamien
tos, los cuales han venido ocurriendo en diferentes pases de Amrica
Latina. De acuerdo a la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Hu
manos de la ONU, la aparicin cada vez ms constante de este tipo de
acciones puede verse alentada por las debilidades de las instituciones de
justicia, sumadas, en ocasiones, a acciones tardas por parte de los agentes
(Rojas Aravena, 2008a) .

1 18
 Cohesin social y seguridad ciudadana

El crimen organizado: una nueva forma de ascenso social

Un ltimo elemento a resaltar tiene que ver con el crimen organizado.

Nos encontramos con un panorama de sociedades fraccionadas, indivi
dualizadas, altamente desiguales y, en sntesis, muy poco cohesionadas,
que muestran, adems, fuertes debilidades estatales y que llevan a -y son
producto, a su vez- del incremento de diversas manifestaciones de inse
guridad que amenazan la gobernabilidad democrtica, el desarrollo hu
mano y la calidad de vida de las y los latinoamericanos.
El crimen organizado se caracteriza por su grado de estructuracin y
configuracin en un sistema complejo, y su relacin con aspectos socioe
conmicos como la pobreza -en la medida en que se nutre de ella y a su
vez la intensifica- (Sols y Rojas Aravena, 2008) . Es precisamente por
estas caractersticas que el crimen organizado podra ser visto como una
institucionalizacin de las tendencias de ilegalidad, lucro, delictividad y
violencia que trae consigo el panorama descrito anteriormente.
En este sentido es importante resaltar dos aspectos fundamentales. Por
un lado, la opcin que representa el formar parte de un grupo de crimen
organizado, aunque sea en uno de sus escaos ms bajos, se ha converti
do en una opcin para muchas poblaciones de los pases latinoamericanos
altamente excluidas. Las y los ciudadanos no se sienten parte de esa
nacin que no los representa y no ven resueltas sus problemticas por los
Estados en los que se encuentran. La bsqueda de formas alternativas de
poder "pertenecer" o satisfacer las demandas de estas sociedades comien
za a ser cada vez ms frecuente por parte de muchas personas, y es as
como el formar parte de alguno de estos grupo delictivos resulta no slo
viable, sino que, adems, mucho ms rentable que continuar pertenecien
do al mundo de exclusin y olvido en el que se desarrollan millones de
latinoamericanos; situacin que se ve facilitada por los cambios en las
normas de convivencia de las sociedades actuales, mucho ms ligadas al
consumo, la desconfianza y el individualismo, y ms alejadas de la bs
queda colectiva de alternativas, soluciones y acciones.
Esto podra explicar, por ejemplo, que en el caso del narcotrfico el
proceso ha ido involucrando cada vez ms a las poblaciones locales en
alguna de las etapas de las actividades ilcitas (Senz, 2007) . Esta situacin

1 19
 Tatiana Beirute

se vuelve an ms preocupante si se toma en cuenta que, en el caso de los

jvenes, la falta de oportunidades dentro de la legalidad con miras a desa
rrollar su futuro ha provocado que su reclutamiento para el trasiego de
drogas sea una de las estrategias de batallas de grupos de narcotrfico
como los carteles de Mxico (Reguillo, 2008) .
El crimen organizado vendra a representar, entonces, una manera de
convertirse en ciudadanos de primera categora, al menos en los niveles
econmico y social. Un segundo aspecto importante tiene que ver con la
relacin corrupcin-crimen organizado que tiende a aumentar las proble
mticas anteriormente descritas. La corrupcin es factor primordial de la
erosin del imperio de la ley y de un tratamiento discriminatorio entre el
conjunto de los ciudadanos (Rojas Aravena, 2008b) , que aumenta proble
mticas como las diferencias en la igualad ante la ley, la efectividad de las
instituciones estatales, y la efectividad del orden pblico; en general todos
aspectos fundamentales para la cohesin social y la seguridad.
Esta relacin crimen organizado-corrupcin se evidencia cada vez ms
en las naciones latinoamericanas. A modo de ejemplo, en el caso de Costa
Rica se han venido presentando casos en los cuales se vincula a policas
con grupos de crimen organizado, dificultando an ms su combate. En
marzo de 2009 fueron robados 320 kilos de cocana que haban sido pre
viamente decomisados y se encontraban guardados en los Tribunales de
Justicia de la Zona Sur costarricense, esperando a ser trasladados a la capi
tal, donde sera puesta en manos de las oficinas centrales del Ministerio
Pblico. De acuerdo a investigaciones del Organismo de Investigacin
Judicial (OIJ), forman parte del grupo que rob la droga dos agentes de
la Fuerza Pblica costarricense y un guarda de seguridad del Poder Ju
dicial. La cada vez ms frecuente aparicin de estos casos se explica, ade
ms, por la falta de recursos econmicos de la polica y de los rganos e
instituciones vinculadas al tema, as como tambin por la falta de herra
mientas legales; aspectos que aumentan la brecha entre la logstica y la
capacidad de reaccin de los grupos de crimen organizado respecto a la
Polica.
Las sociedades latinoamericanas, por tanto, estn frente a un gran de
safo relacionado con una crisis de legitimidad de las formas tradicionales
de convivencia, organizacin e institucionalidad.

1 20
 Cohesin social y seguridad ciudadana

Reflexiones finales

La seguridad ciudadana y la cohesin social representan dos temas relati

vamente novedosos en la regin. Los cambios producidos por el proceso
de globalizacin en los ltimos aos han provocado que las nociones que
se manejaban respecto a la seguridad y el desarrollo social en general dis
ten mucho de lo que hace dos dcadas se discuta. La pluralidad de las
naciones, el desarrollo de numerosas innovaciones, la interdependencia de
los pases y la transnacionalidad de los fenmenos han vuelto ms com
plejos los debates en torno a cmo construir sociedades ms inclusivas,
ms seguras y cohesionadas.
No cabe duda de que, en trminos de seguridad y cohesin social, en
Amrica Latina el camino es largo y difcil. El perfeccionamiento y los
rpidos avances de las tcnicas y manifestaciones de las acciones de los
grupos delictivos, y sus consecuencias sobre las normas tradicionales de
convivencia y desarrollo social, hacen que el panorama sea muy comple
jo. Del mismo modo, las fragmentaciones estructurales y subjetivas que
caracterizan a muchas de las sociedades latinoamericanas tienen efectos
directos en el desarrollo armnico y pacfico de los pases de la regin.
Es por esto que las soluciones y acciones que se desarrollen en torno a
estos temas deben forzosamente tomar en cuenta los diversos factores
involucrados. Es necesario que se deje de considerar que problemticas
como la de la inseguridad tienen un componente externo que deja "libre
de culpa'' a gran parte de la poblacin. Tan importante es que los Estados
reivindiquen su obligacin de proveer a sus poblaciones de ese bien pbli
co que es la seguridad, como que sus poblaciones se apropien del proble
ma comprendiendo que sus acciones tienen tambin un efecto.
Para ello, el trabajo desde todos los niveles es sumamente necesario.
Los Estados deben proveer a sus ciudadanos y ciudadanas de las herra
mientas necesarias para que estos logren empoderarse, desarrollen y forta
lezcan su capital social. Para esto se requiere, adems, que las polticas
selectivas desarrolladas en torno a diversos temas sociales tengan una
buena coordinacin entre ellas y tomen en cuenta el fuerte vnculo que
hay entre unas y otras.

121
 Tatiana Beirute

Los mandatarios y mandatarias de la regin deben continuar manejan

do entre las prioridades de sus agendas nacionales e internacionales el
tema de la seguridad y la cohesin social, pero los compromisos adquiri
dos en este marco deben poder cristalizarse en acciones concretas, en pol
ticas que busquen fomentar la construccin de sociedades ms inclusivas,
ms integradas, con un pacto social establecido que respete y tome en
cuenta los cambios, las exigencias y las pluralidades producidas por la glo
balizacin.
Se requiere del desarrollo de polticas pblicas que puedan mejorar la
calidad de vida de la inmensa mayora de los habitantes de la regin, con
acciones tanto macrosociales, fundamentales, promovidas por los Esta
dos, como tambin con cambios, acciones y mecanismos microsociales.
Para enfrentar los nuevos retos, los pases latinoamericanos no slo
deben preparar a sus poblaciones para defenderse de los nuevos desafos,
sino que adems se debe buscar construir, en conjunto, un nuevo imagi
nario del bien colectivo que reivindique aquellos valores sociales que unen
a las naciones y las hacen funcionar de forma ms inclusiva, que busque
transformar, de forma conjunta, las estructuras institucionalizadas de
exclusin que han imperado en la regin y que en la actualidad no slo
atentan contra la seguridad de las personas, sino tambin contra la esta
bilidad poltica que tanto le ha costado alcanzar a la regin.
El vnculo entre seguridad y cohesin social permite comprender la
forma en que la ausencia de un proyecto de desarrollo colectivo y equita
tivo en las sociedades latinoamericanas lleva a serias consecuencias. La
bsqueda tradicional de polticas restrictivas y unidimensionales no ha
logrado cambios importantes en la estructura desigual e insegura que
caracteriza a las sociedades latinoamericanas; de ah la importancia de
generar conocimiento y acciones que tomen en cuenta la complejidad,
pluralidad e interconexin de las sociedades actuales. A partir de all se
podrn desarrollar polticas no tradicionales, de nuevo orden que incor
poren, con un sentido integral y congruente, las polticas pblicas en
materias econmicas, sociales y de desigualdad, con un sentido poltico
de profundizacin democrtica.

1 22
Polticas pblicas y cohesin social.
La poltica fiscal en Costa Rica

Guillermo Ziga*

Es un verdadero gusto poder participar en esta actividad, en el marco del

Congreso de FLACSO, en su cumpleaos nmero cincuenta. Expreso mi
felicitacin a FLACSO por este aniversario, augurndole muchos aos
ms de fructfera labor en beneficio del desarrollo de nuestros pueblos.
Siempre es refrescante dejar por unos momentos el diario y complejo que
hacer de la accin poltica para exponerse a compartir la visin y experien
cias adquiridas. Y si vamos a hablar de polticas pblicas, permtanme
empezar por discutir el mbito de accin de la poltica econmica.

La tarea del Estado en la economa

La economa de mercado es quiz el invento ms eficiente que el hombre

ha construido, a travs de la historia, para producir riqueza, pero no nece
sariamente para repartirla. Ms an, la economa de mercado, que tiene su
lgica para acumular el capital en ese proceso de crecer y crear riqueza, sa
crifica enormes espacios de la sociedad, de la economa, de los recursos,
incluido el ser humano, con tal de acumularla. Y frente a esa realidad, quie
nes no creemos en el darwinismo social tenemos que comprender la nece
sidad de la participacin activa del Estado en la economa, precisamente

Licenciado en Economa, Universidad de Costa Rica, y mster en Economa, Universidad

Nacional.

1 23
 Guillermo Ziga

reorientando buena parte de los excedentes econmicos que, como un

todo, la economa est generando.
La globalizacin del comercio puede ser vista por algunos como una
potencial amenaza a los pases de la regin, por el efecto de la profundi
zacin de la competencia comercial internacional, pero tambin hay que
verla como una extraordinaria oportunidad para poder disear esquemas
de inversin y esquemas productivos estratgicos, con profundo impacto
en el crecimiento.
Para poder competir con eficiencia y con xito en esta nueva realidad,
los pases deben procurar incrementar la competitividad sistmica, por
que es la nica forma a travs de la cual se pueden captar excedentes ge
nuinos y legtimos en este nuevo tinglado.
Es ah, adems, donde surge con toda claridad la necesidad de la inter
vencin estatal, promoviendo las condiciones que internamente en la
sociedad sean posibles para desarrollar genuinamente la competitividad
sistmica. Esta competitividad pasa inevitablemente por mejorar las con
diciones sociales, en particular de los grupos ms vulnerables de la pobla
cin.
Y ah se empieza a marcar, por decirlo as, un primer elemento de la
forma como se interpreta la tarea que tiene el Estado con respecto a la
economa, y se requiere entonces responder a las siguientes interrogantes:
Cul es la tarea del Estado en la economa? Cul es la perspectiva estra
tgica que un Estado determina en su accionar sobre la actividad econ
mica? Cul es el papel que debe cumplir con la poltica productiva, la
poltica monetaria, la poltica social, o con la poltica fiscal? En fin, cul
es el campo de accin de la poltica econmica?
Frente a las deficiencias de la economa de mercado, el Estado tiene
que participar precisamente corrigiendo los espacios del egosmo benevo
lente del cual hablaba Adam Smith en su libro La Teora de los Sentimien
tos Morales (Smith, 1 976) , sealando que el egosmo de cada uno se con
vierte en un egosmo benevolente que se expresa a travs del mercado.
Entonces el Estado tiene que participar, porque ese egosmo benevolente no
logra rendir los beneficios generalizados que se esperan. El momento his
trico es propicio para la accin del Estado, en un contexto y entorno
determinados por la mundializacin del comercio y las finanzas, donde

1 24
 Polticas pblicas y cohesin social. La poltica fiscal en Costa Rica

las mercancas y los capitales tienden a movilizarse con ms libertad, no

as, de la misma forma, la fuerza de trabajo. Y al Estado le toca participar
en ese mundo. El Estado y las economas pequeas, abiertas, dbiles, fr
giles tienen que competir en ese mundo globalizado que imponen la com
petencia mercantil a escala internacional y la competencia de los circuitos
financieros internacionales.

La poltica econmica del Estado debe atender al menos cuatro grandes

reas de accin 1 :

gestin sobre l a moneda

2 gestin sobre la fuerza de trabajo
3 gestin sobre la formacin de capital fsico
4 gestin sobre el medio ambiente

La gestin sobre la moneda se asocia c?n los temas normalmente conoci

dos, como la estabilidad, valga decir, la poltica sobre la inflacin, los tipos
de cambio y las tasas de inters. Es lo que normalmente se llama la pol
tica monetaria (antiinflacionaria) y la poltica cambiara; regula el espacio
del sector financiero, la supervisn bancaria, el desarrollo de los mercados
de capitales y de deuda. En fin, es el mbito de accin de las polticas de
los bancos centrales.
La gestin sobre la fuerza de trabajo se relaciona con las condiciones
generales de la reproduccin de la poblacin. Es un concepto que inclu
ye la reproduccin fsica, junto con la fecundidad en el campo del esp
ritu, valga decir, en el mbito de los valores y la cultura. No podemos
pensar en la reproduccin nicamente desde el punto de vista biolgico,
sino del ser humano con una visin integral. Esto incluye lo que se ha
dado en llamar, a mi modo de ver en forma equivocada, poltica social y,
por extensin, la poltica cultural de una nacin. Hacer estas diferencias
es un error desde el punto de vista conceptual, aunque por razones ope
rativas esas diferencias se manejan y a veces operan.

La forma de aproximar el tema, no as el contenido, est inspirada en Suzanne de Brunhoff.

Estado y Captal (1 976).

1 25
 Guillermo Ziga

En mi criterio, la segmentacin de polticas da al traste con la integra

lidad del manejo requerido y con la integralidad con que debe entender
se la poltica econmica. En otras palabras, una buena poltica de gestin
sobre la fuerza de trabajo no slo permite el "desarrollo social", sino que
genera condiciones de competitividad enorme a los pases, como lo vere
mos posteriormente.
Aqu estamos hablando de la poltica de salarios de un pas, fuente
directa para la reproduccin biolgica. Al mismo tiempo, sin embargo, se
deben adicionar esfuerzos por mejorar la calidad de la educacin, el acce
so a servicios mdicos, a programas de construccin de viviendas de bajo
costo, y me atrevo a incluir todo el espacio que se abre para la diversin
y el esparcimiento cultural. El ser humano no es slo un factor producti
vo, sino adems un ser con valores, tica y sentimientos que sobrepasan
sus tareas productivas y reproductivas. Gracias a nuestro trabajo, las socie
dades se mantienen, acumulan riqueza, provocan crecimiento y se vuel
ven competitivas. Pero lo que debe entenderse es la unidad indisoluble
entre ser humano productivo y ser humano hombre, "hecho a imagen y
semejanza de Dios", tal y como nos ensearon hace muchos aos duran
te nuestra infancia.
Tampoco debe olvidarse que una fuerza de trabajo que se reproduce
plenamente es una fuerza de trabajo productiva, competitiva, eficiente,
capaz de generar condiciones para la mejora de la competitividad sistmi
ca de la sociedad. Pero eso no es suficiente, reducirla a aquello que con
vierte al ser en un simple factor de produccin.
La gestin sobre la formacin de capital fsico es una tarea ineludible
del Estado. Hay actividades de inversin que si el Estado no las hace,
nadie ms las hace. En algunos casos, esas tareas deben depender directa
mente de la "propiedad" estatal; en otros casos, no. Las tendencias recien
tes nos muestran que es factible, e inclusive deseable, que se den todos los
tipos de programas de inversin pblico-privado que faciliten la forma
cin de infraestructura requerida por nuestros pases en vas de desarrollo,
para mejorar la competitividad sistmica y aprovechar las oportunidades
que representan los tratados de libre comercio.
Si no se mejoran las condiciones de la inversin requeridas, seguiremos
siendo pases con costos de produccin elevados y, por tanto, perdedores

126
 Polticas pblicas y cohesin social. La poltica fiscal en Costa Rica

en el contexto del comercio internacional. Dinero para carreteras, puer

tos, aeropuertos, escuelas, hospitales, servicios elctricos, de telecomuni
caciones es imprescindible para obras necesarias y urgentes. Los pases tie
nen que escoger si lo hacen por medio de inversin pblica directa o si lo
quieren compartir con la iniciativa privada. Al final no importa quin d
el servicio. Lo importante es que exista y que la poblacin tenga los
medios para acceder a esos servicios. Si lo da la iniciativa privada y hace
ganancias por brindar esos servicios, entonces que pague los impuestos
correspondientes. Y por otro lado, le corresponde al Estado generar las
rentas que garanticen a las y los ciudadanos acceder a esos servicios. El
peor de los escenarios es pensar que slo el Estado debe hacer estas inver
siones, no tenga los recursos para hacerlas y, en consecuencia, el pas pier
da competitividad. Algunas veces esas visiones responden a intereses de
fuertes sindicatos o actores sociales que no quieren perder privilegios, o
quienes ven en estas iniciativas amenazas a situaciones de ventaja ya con
solidadas.
La gestin sobre el medio ambiente es un tema que a m me resulta
ms complejo y en el cual no me adentrar mucho. Sin embargo, es
importante sealar que el Estado debe tener este tema como uno de los
aspectos medulares de cualquier poltica econmica, y me resulta obvio
que sta es una tarea que involucra a todos los Estados del planeta. Las
amenazas reales que se vislumbran para el mundo han sido ampliamen
te difundidas por expertos de diferentes pases. Y no es un pas, por gran
de que sea, el que pueda corregir esos desaciertos. Afortunadamente, se
empieza a reconocer la importancia de este tema, y se le empieza a reco
nocer, en trminos econmicos, a pases que impulsan polticas amisto
sas con la naturaleza. Hay que tener presente que no son los mecanismos
de mercado los que nos van a permitir enfrentar esta seria amenaza. El
trabajo concertado entre naciones sobre el ambiente es ms que impera
tivo.
Vengo de un pas que ha hecho de su relacin armnica con la natu
raleza una razn de ser, una forma de vida. Inclusive, esa poltica tambin
se nos ha reconocido y retribuido. Inclusive, nos permite vender un turis
mo ecolgicamente amigable de enormes rditos econmicos. Pero tengo
la conviccin de que eso no es suficiente. Adems, como Ministro de

127
 Guillermo Ziga

Hacienda debo llamar la atencin sobre las contingencias fiscales que sig
nifica no vivir en armona con la naturaleza. Me refiero a las inundacio
nes, los deslizamientos, los destrozos que se generan en las comunidades
por efecto de las fuertes corrientes en los cauces de los ros, los cuales
arrastran la basura que se les ha tirado de forma irresponsable y con altos
costos de recuperacin, que en muchos casos se cargan al presupuesto.
En todo caso, la poltica econmica entendida de esta manera integral,
con comprensin de lo social, de lo ambiental, de lo cultural, de la inver
sin pblica, etc., permite avanzar en la mejora de las condiciones de la
competitividad. Sin duda, esta comprensin de que los diversos mbitos
del quehacer humano se entrelazan permitir, adems, crear muchos tra
bajos, bien remunerados, y una mejora en la reduccin de la pobreza.
Avanzar en la mejora competitiva obliga, por otra parte, a revisar
temas como el ambiente de competencia interno, el clima de inversin,
los aspectos regulativos, la calidad de la educacin, las facilidades de
comercio, de transportes y logstica, el control de la corrupcin, la capa
cidad de innovacin nacional, el ambiente financiero, el acceso a la ener
ga, las condiciones del mercado laboral y el ambiente macroeconmico
(Banco Mundial, 2006). Deben adicionarse a esta lista temas de seguri
dad, tanto seguridad jurdica, que haga respetar los contratos, como segu
ridad ciudadana, que abarate en forma social esos costos; asimismo, la
garanta de acceso a los servicios de medicina y a programas de construc
cin de vivienda de bajo costo. Adems, se debe generar acceso al crdito
oportuno a las micro, pequeas y medianas empresas.
Conviene, a esta altura de la presentacin, hacer un alto para resear
un aspecto que trata un reciente estudio publicado por el Fondo Mo
netario Internacional (IMF, 2007), la semana pasada, en Washington, con
ocasin de la Asamblea Anual de Gobernadores del Fondo y del Banco
Mundial. En lo que concierne al tema de la globalizacin y la desigual
dad, con datos observados para las ltimas dos dcadas se concluye que el
cambio tecnolgico, o ms bien el progreso tecnolgico, ha tenido un
impacto mayor en la desigualdad entre los pases.

El anlisis encuentra que el incremento en la globalizacin comercial y en

la globalizacin financiera ha tenido efectos separadamente identificables

1 28
 Polticas pblicas y cohesin social. La poltica fiscal en Costa Rica

y efectos opuestos sobre la distribucin del ingreso. La liberalizacin

comercial y el crecimiento de las exportaciones se asocian a menores desi
gualdades en los ingresos, mientras que el aumento de la apertura finan
ciera se asocia con desigualdades mayores. Sin embargo, la contribucin
de estos factores combinados para aumentar la desigualdad ha sido
mucho menor que el cambio tecnolgico, especialmente en los pases en
desarrollo (IMF, 2007: 1 36) .

Y ms adelante apunta:

El impacto en la desigualdad por la apertura financiera -sentida especial

mente por la inversin directa extranjera- y el progreso tecnolgico pare
cen estar operando a travs de canales similares, premiando a las habilida
des ms altas, ms que limitando las oportunidades econmicas para
avanzar. Consistente con esto, el incremento en el acceso a la educacin
se asocia con mejoras en la distribucin de los ingresos, como promedio
(IMF, 2007: 1 36)2.

Podra resumir indicando que la globalizacin comercial, la mejora en com

petitividad, la inversin en ciencia y tecnologa y la mejora en la educacin
y el bienestar social constituyen el corazn de la poltica econmica.
Estas opiniones sirven para confirmar mi posicin sobre la necesidad
de mantener la integralidad de la poltica econmica como un solo con
cepto que abarca mltiples reas, incluyendo "lo social''. Muchas veces he
dicho que la mejor poltica social es una buena poltica econmica.

La poltica fiscal integral

Pues bien, todas estas iniciativas cuestan dinero. Y ah es donde aparece el

tema de las finanzas pblicas. Qu le corresponde hacer a un Ministro de
Hacienda?
La poltica fiscal cumple mltiples tareas en una economa, de las cua
les, en esta oportunidad, conviene destacar dos elementos. Por una parte,

2 Esta es una traduccin libre, de mi parte.

1 29
 Guillermo Ziga

la poltica fiscal es corresponsable, junto con la poltica monetaria, de la

estabilidad macroeconmica de un pas, y ste es un tema importante a
recuperar en tanto la estabilidad macroeconmica tiene que ver con as
pectos como la inflacin, las tasas de inters y los tipos de cambio, entre
otros. Todos estos factores se relacionan directamente con la vida de las
personas, guardando a la vez relacin con el clculo econmico de las
empresas y con las decisiones de inversin.
Por otro lado, a la poltica hacendara tambin le corresponde la tarea
de buscar los recursos para que el Estado pueda fortalecer los programas
prioritarios en el campo del desarrollo econmico y social. Desde luego,
esto parte de una visin que entiende que la participacin activa de un
Estado estratgico y eficiente es indispensable para procurar ese mbito.
El Estado debe, adems, promover el desarrollo de la competitividad sis
tmica del pas, complementando aquellas reas en que la iniciativa pri
vada no est dispuesta a invertir. En este sentido me parece importante
reiterar que el Estado debe invertir en infraestructura, en educacin, en
seguridad ciudadana, en el desarrollo de la ciencia y la tecnologa, en los
programas sociales de lucha contra la pobreza y en el desarrollo de la cul
tura.
En otras palabras, un Ministro de Hacienda se encuentra frente a ese
dilema: cunto de estabilidad macroeconmica es la que quiere impulsar
y cunto de desarrollo econmico y desarrollo social puede fomentar, qu
tiene que impulsar, o qu puede promover? La historia de nuestros pases
es rica en esas experiencias.
En algunos momentos hay una tendencia a privilegiar, en la poltica
fiscal, las tareas de estabilizacin, independientemente de los resultados
que pueda tener eso en el conjunto de la economa y de su impacto en la
sociedad. Y algunas veces, en la tentacin, se vuelve a impulsar el gasto
pblico, independientemente de la forma en que el mismo se est finan
ciando, factor que en el mediano plazo, y a veces en el corto, puede llevar
a implicaciones lamentables que luego costar mucho corregir.
Ya nadie pone en duda la importancia de tener manejo ordenado de
la hacienda pblica; al final del da, si nos excedemos en gasto y en endeu
damiento, eso se paga de alguna forma.

1 30
 Polticas pblicas y cohesin social. La poltica fiscal en Costa Rica

La experiencia reciente en Costa Rica

De tal forma que> desde el arranque de la presente Administracin, en

mayo de 2006, el Ministerio de Hacienda ha tenido una misin muy
clara, encomendada por el Presidente Arias: la de buscar las condiciones
que permitan cumplir al Estado con ese papel estratgico. Por tanto, nos
hemos puesto a trabajar en ese objetivo, procurando una mayor diligen
cia en el cobro de impuestos, priorizando en ciertas reas del gasto sin
crear presiones presupuestarias insostenibles, impulsando una poltica de
endeudamiento con un criterio de sostenibilidad, y proponiendo un pro
grama de fortalecimiento para la hacienda pblica que haga posible nues
tras aspiraciones de desarrollo en el mediano y largo plazo.

Esas acciones anteriores se han traducido en los siguientes resultados:

a. Los ingresos del Gobierno: Los ingresos del Gobierno central crecie
ron en el ao 2006 un 24o/o en relacin con los obtenidos durante el
ao 2005 . Si medimos los resultados acumulados de enero a septiem
bre en este ao 2007 respecto al mismo periodo del ao anterior, el
crecimiento de los impuestos es cercano a un 30/o adicional. Adems,
los ingresos totales del Gobierno en relacin con el PIB se incremen
taron de 1 3,85/o en 2005 a un 1 4,47o/o en el ao 2006, y estaremos
llegando al cierre de este ao 2007 a una suma cercana al 1 5/o del
PIB. Todo esto es resultado de las polticas ejecutadas en el rea del
cobro de impuestos y al esfuerzo por reducir la evasin, iniciados el
ao anterior, pues no se ha aprobado por la Asamblea Legislativa nin
guna iniciativa de ley con nuevos impuestos.
b. Niveles de gasto y asignacin en reas prioritarias: El presupuesto de
la Repblica que se aprob para el ao 2007, o sea, el que estamos eje
cutando, refleja el esfuerzo del Gobierno por llevar ms recursos a las
reas prioritarias para el desarrollo nacional. En dicho presupuesto se
incrementaron los recursos otorgados al CONAVI y a las 8 1 Muni
cipalidades, cumpliendo con lo establecido en la Ley 8 1 1 4, con el
objeto de brindar mantenimiento a las carreteras nacionales y a los
caminos municipales. Se otorgaron recursos para incrementar la

131
 Guillermo Ziga

cobertura del programa Avancemos, un programa de transferencias

condicionadas para que los muchachos no tengan que abandonar los
colegios por razones econmicas, y que tiene como propsito final el
universalizar la educacin secundaria. Se presupuest la creacin de
nuevas plazas de policas, tanto en Seguridad Pblica como en el
Ministerio de Justicia. Los recursos asignados al Ministerio de
Educacin Pblica crecieron un 26,2/o en relacin con el ao 2006,
as como los recursos asignados al Patronato Nacional de la Infancia
que crecieron un 60;6 en relacin con el ao 2006. Adems, se inclu
yeron los recursos necesarios para hacer sostenible el aumento del
1 00/o en las pensiones del rgimen no contributivo, cubriendo a ms
de 72 000 adultos mayores, posiblemente de los estratos ms bajos.
No obstante, el presupuesto aprobado apenas creci un 6,5/o en rela
cin con el presupuesto del ao anterior, cifra menor a la inflacin
proyectada para este ao. Mantenindonos dentro del gasto general
aprobado por la Asamblea Legislativa, durante el 2007 hemos dado
ms recursos a las pensiones del rgimen no contributivo, empezamos
a asignar recursos a las asociaciones de desarrollo comunal, dimos
recursos a las partidas especficas que son ejecutadas por los munici
pios, aumentamos la asignacin a los comedores escolares y a las jun
tas de educacin. Y para el ao 2008 se han robustecido estos progra
mas. Adems, se han dado recursos adicionales a las municipalidades,
a las asociaciones de desarrollo y a las actividades de cultura.
c. Deuda pblica: La gestin de deuda que se est haciendo en el Minis
terio de Hacienda tiene como principal resultado un alargamiento de
los plazos de vencimiento de la deuda pblica, lo cual reduce las pre
siones que sta ejerce. Pero tambin ese manejo de la deuda, junto con
una mayor recaudacin, est permitiendo una reduccin de las tasas
de inters en la economa en general. Es importante sealar que estos
aspectos tambin dieron como resultado una reduccin de la deuda
pblica en relacin con el PIB de alrededor de 3,5 puntos porcentua
les. Y para este ao 2007 posiblemente podamos rebajar esa relacin
otros 3,5 puntos, lo cual abre espacios de endeudamiento en el futuro
cercano y hace ms manejable el endeudamiento actual.

1 32
 Polticas pblicas y cohesi6n social. La poltica fiscal en Costa Rica

d. Tasas de inters: El 1 2 de mayo de 2006, al inicio de la Administracin

Arias, la Tasa Bsica Pasiva era de 1 5 ,75o/o, mientras que para mayo de
2007, la misma haba cado hasta llegar a ser de 7,25o/o; es decir, expe
rimentamos en el lapso de un ao una de 8,5 puntos porcentuales en
la tasa de inters. La semana pasada se ajust hacia la baja una vez ms,
llegando a ser 7/o. Esa reduccin de la Tasa Bsica, que es una tasa de
inters de referencia, ha permitido la reduccin del costo de los crdi
tos, facilitando, a un mayor nmero de personas, el acceso a los mis
mos, y le ha permitido al fisco pagar menos intereses por su deuda,
generando espacios fiscales.
e. Inflacin: La mejora en la situacin fiscal se reflej en un dficit de un
1 /o del PIB durante el ao 2006. Lo anterior junto con la gestin de
Caja nica llevada adelante por este Ministerio coadyuvaron en la
reduccin de la inflacin, que en el ao 2006 fue de un 9,43o/o, en
comparacin con la del ao 2005, que fue de un 1 4,07o/o. Esa tenden
cia a la reduccin de la inflacin an contina, esperando ubicarla a
fin de este ao entre 8,6o/o y un 9o/o3 Los precios del petrleo y de los
combustibles en general han sido mayores que los esperados al inicio
del ao. De igual forma, est impactando el incremento de los precios
de bienes alimenticios, no previstos en un inicio.

La poltica econmica de la actual Administracin ha permitido, por una

parte, impulsar el crecimiento econmico en medio de una gran estabili
dad macroeconmica y, por otro lado, asignar recursos del presupuesto a
las reas prioritarias y al desarrollo social. Tenemos as un pas que crece,
tiene estabilidad macroeconmica e impulsa el desarrollo social.
Mantener la estabilidad macroeconmica significa buscar niveles de
inflacin bajos, que eviten la prdida acelerada del poder adquisitivo de
los que menos tienen. Significa evitar desequilibrios importantes en las
finanzas pblicas, con una visin diferente de la del pasado: el equilibrio

3 Lamentablemente, el cierre inflacionario del ao 2007 se prev en cerca del 1 0 % anual, medi
do por el ndice de Precios al Consumidor. En este resultado se reflejaron: el fuerte crecimien
to de los precios del petrleo a nivel mundial, el incremento de los precios internacionales de
algunos alimentos, as como algunos shocks de oferta interna de alimentos, por la destruccin
causada en estos productos debido a las grandes lluvias que se dieron en noviembre de 2007.

1 33
 GuUlermo Ziga

fiscal se logra combatiendo la evasin, mejorando el marco legal del cobro

de impuestos y gravando a los que ms tienen; no se logra sacrificando el
gasto del Gobierno y, por consiguiente, su aporte a la educacin pblica,
a la seguridad, a la salud, a la inversin en infraestructura pblica, etc.
Estabilidad macroeconmica implica tener bajas tasas de inters, que
hagan accesible el crdito a una mayor cantidad de gente y reduzcan el
costo de este tipo de operaciones para los que actualmente poseen un
prstamo.
Por otro lado, pretendemos impulsar el crecimiento econmico soste
nido, para lo cual es vital el concepto del rol estratgico del que habla
ba anteriormente, en que el Estado es un actor fundamental en el desa
rrollo econmico de una nacin, complementando la iniciativa privada,
no desplazndola ni obstruyndola, pues el sector privado es el principal
creador de riqueza. Sin embargo, el Estado, tal y como sealaba previa
mente, no es un simple espectador, sino que cumple acciones especficas
que facilitan alcanzar altos niveles de crecimiento y permite la estabilidad
socioeconmica del pas.
Adems de las acciones que sealaba al inicio, el Estado debe facili
tar un marco legal adecuado para el desarrollo del capital privado, evi
tar regulaciones innecesarias y repetitivas, facilitar la movilizacin de
bienes y servicios entre los pases. En ese sentido, se ha buscado impul
sar la inversin pblica y privada, promocionar la actividad turstica en
todo el territorio nacional y, por supuesto, buscar esquemas de facilita
cin del comercio internacional, pues un pas como el nuestro no puede
vivir aislado de la relacin comercial con las grandes economas del pla
neta.
El ltimo punto del eje de la poltica econmica de la actual Adminis
tracin es el desarrollo social, el cual implica articular, de forma correcta,
los esfuerzos por mantener la estabilidad y alcanzar altos niveles de creci
miento, de manera que el beneficio de estas polticas pueda ser percibido
por toda la poblacin. Eso supone aplicar ciertas medidas de poltica de
ndole redistributivo, que permitan que los frutos del desarrollo econmi
co tengan un impacto en la disminucin de la pobreza y una mejora en
el nivel de vida de todos los habitantes del pas. stas son algunas de las
medidas: la universalizacin del acceso al crdito y la promocin de

1 34
 Polticas pblicas y cohesin social. La poltica fiscal en Costa Rica

esquemas de crdito para pequeas y medianas empresas, que son impul

sadas en el proyecto de banca para el desarrollo; medidas encaminadas al
logro del ascenso social y el progreso personal, como la impulsada a tra
vs del programa Avancemos, que busca disminuir la desercin en la
secundaria y facilitar la formacin de un mayor nmero de personas; el
pago de la deuda social con los grupos de poblacin ms desfavorecidos,
que se est buscando a travs de los incrementos de las pensiones del rgi
men no contributivo, entre otras.
De esa manera hemos logrado impulsar una estrategia que nos permi
te construir un crculo positivo caracterizado por las medidas aplicadas en
los tres ejes de la poltica econmica, con atencin prioritaria a los secto
res ms dbiles. Este es un esquema exitoso, novedoso en la conduccin
de esta poltica orientada, en el pasado, a contraponer la estabilidad y el
crecimiento, y que enlaza con la visin econmica de la Social Democra
cia Moderna que el Presidente Arias, desde que era candidato, nos plan
te. Nosotros simplemente estamos dndole forma y contenido a la visin
del Estadista que nos orienta sobre el desarrollo nacional.
Es por ello que temas como la apertura de los monopolios pblicos o
privados, la integracin a los circuitos financieros internacionales o al
mercado internacional no pasan de ser simples instrumentos que permi
ten avanzar en el desarrollo nacional, en el marco de la democracia social.
La forma en que utilicemos y distribuyamos internamente los excedentes
socialmente producidos es una tarea que nos corresponde a nosotros; es
decir, a nuestra poltica econmica.
Si queremos mantener los niveles de crecimiento y la apertura de
oportunidades para nuestros jvenes, debemos volver la vista a las posibi
lidades comerciales que se nos abren con el exterior. Un pas que mejora
aceleradamente su competitividad es un pas que ser exitoso en el comer
cio internacional. Por eso, vale la pena tomar unos minutos para hablar
de la relacin que existe entre comercio y crecimiento econmico. Creo
que todos debemos estar de acuerdo en que, con el fin de progresar, pri
mero debemos producir y vender para un mercado de cuatro millones de
consumidores, como sera el de Costa Rica; luego, pensar en producir y
vender para un mercado como el de Centroamrica; y despus, pensar en
producir y vender para el mundo entero.

135
 Guillermo

De ah la importancia de poder acceder a los mercados de consumido

res ricos del mundo, esas grandes economas del planeta que mencion,
que son fuente de grandes inversiones en nuestro pas, lo que finalmente
implica la generacin de empleos bien remunerados e integracin de las
empresas nacionales con los grupos exportadores.
Es cierto que el mercado internacional es quizs el espado en el cual
se muestra con mayor crudeza lo que el Pontfice Juan Pablo II llamaba el
capitalismo salvaje. Ciertamente, la severidad de la competencia a nivel
internacional es enorme. Pero precisamente por ello, los seres humanos
hemos creado una institudonalidad multilateral para reglamentar el
comercio internacional, que se caracteriza por la equidad de sus partici
pantes. Es as como surgi, en 1 995, lo que hoy se llama la Organizacin
Mundial de Comercio, construida sobre la base de los viejos acuerdos del
GATT, para que regule y armonice el comercio entre las naciones, para
crear los espacios que permitan a los pases llegar a acuerdos, pues en el
comercio mundial siempre habr desavenencias.
Pero de igual forma nos toc vivir en un entorno, finalizando el siglo
XX y empezando el siglo XXI, en que los pases han optado por los trata
dos de libre comercio, en razn, pienso, de que las ltimas rondas de
negociacin de la OMC no han sido todo lo exitosas que hubisemos
deseado. Y Costa Rica no est al margen de estas realidades: ya firmamos
tratados de este tipo con Mxico, Chile, Canad, Repblica Dominicana
(alcanzado en forma conjunta con el resto de pases centroamericanos) y
los pases de la Comunidad del Caribe (CARICOM) . Tenemos acuerdos
de integracin econmica y comercial con nuestros vecinos centroameri
canos y estamos inmersos en las negociaciones para un Tratado de Libre
Comercio con Panam. Hoy estamos en medio de la aprobacin del
Tratado con los Estados Unidos, nos encontramos prximos a empezar la
negociacin de un Tratado de Asociacin con la Unin Europea, que
incluye un componente comercial muy grande, y esperamos que, a futu
ro, podamos avanzar en tratados con pases asiticos, los cuales ya se han
mostrado muy interesados en esa posibilidad por las ventajas polticas,
geogrficas y comerciales que ofrece nuestro pas. Y todo esto en la visin
ya comentada de cmo los tratados de libre comercio son simplemente un
instrumento para el desarrollo, un medio ms a travs del cual facilitamos

1 36
 Polticas pblicas y cohesin social. La poltica flscal en Costa Rica

el comercio con nuestros vecinos y con el resto del mundo. Un medio con
el que podemos facilitar el avance de la iniciativa privada y el crecimien
to de la economa.
Estabilidad, crecimiento, y desarrollo social: la gua que nos conduce
en nuestra poltica econmica con visin integral. Una prueba de fuego
sobre los logros la tendremos esta semana. Precisamente maana mirco
les, se hacen pblicos los resultados de la Encuesta de Hogares de
Propsitos Mltiples. Ah veremos cun exitosos hemos sido en nuestra
poltica contra la pobreza y la exclusin. Espero en la versin definitiva de
este documento poder incluir los datos ms relevantes4

La necesidad de la descentralizacin

Lneas arriba haba mencionado cmo se han asignado recursos cuantio

sos a los municipios y empezamos a dar recursos a las asociaciones de
desarrollo.
Desde el inicio de la presente Administracin, el Gobierno del Presi
dente scar Arias, al tiempo que se comprometi con el impulso a la des
centralizacin, ha dado un giro en la visin del rol que el Estado debe
tener en una economa. En esta visin, el Estado es un actor estratgico,
que contribuye de forma decidida con sus acciones para mejorar los nive
les de competitividad sistmica del pas y a la mejora en los ndices de
desarrollo social de su poblacin, con una clara visin de largo plazo. Esto
no significa necesariamente que el Estado tenga que intervenir como pro
veedor directo de una serie de bienes y servicios en forma amplia, pero
tampoco implica minimizar la accin del Estado y convertirlo en un mero
regulador.
Esta conviccin del Presidente viene desde su primera Administracin
en 1 986- 1 990. Este fue el nico compromiso que no pudo cumplir, pues
en la Asamblea Legislativa no le dieron aprobacin a una iniciativa de ley

4 Las cifras que se publicaron al da siguiente de esta Conferencia reflejan une mejora en los indi
cadores de pobreza. En el ao 2007, el porcentaje de hogares en situacin de pobreza baj a
16, 7%, en relacin con el promedio de 20% observado en los ltimos aos. Asimismo, la rasa
de desempleo abierto baj a 4,6%, la tasa ms baja en esta dcada.

1 37
 Guillermo Ziga

para trasladar recursos y competencias a las municipalidades. Nuevamen

te, ahora se le plantea al pas la urgencia de impulsar la descentralizacin
y la limitacin del centralismo en la toma de decisiones que ha prevaleci
do en el pas5
Aparte de los apoyos que desde el Instituto de Fomento y Asesora
Municipal se le han prestado, lo cierto es que el Gobierno central, a par
tir del ao 2007, empez a cumplir con la transferencia de recursos a los
municipios. Se incluyen aqu los recursos para el mantenimiento de las
carreteras de cuidado municipal (Ley 8 1 1 4, ya citada), as como los
recursos de la Ley de Partidas Especficas. Esta ltima da fondos para que
los municipios ejecuten programas. Garantizar los recursos de estas trans
ferencias es importante, pues de esta forma los municipios pueden hacer
programaciones de sus obras de inversin con plazos mayores a un ao.
De igual manera, en los esfuerzos descentralizadores se tom la deci
sin de empezar a traspasar los recursos que por ley le corresponden a las
asociaciones de desarrollo comunal. La virtud que tienen estos recursos es
que las asociaciones potencian los mismos: el aporte que ellas ponen hace
que el dinero que el Estado da, se multiplique. Adems, existe una vincula
cin natural entre el municipio, los consejos de distrito y las asociaciones
de desarrollo.
En el presupuesto del ao 2008 estn incluidos los recursos para el
mantenimiento de los caminos municipales, las transferencias de la Ley
de Partidas Especficas y recursos para las asociaciones de desarrollo. Ade
ms, hay una partida extraordinaria para que municipalidades y consejos
de distrito puedan hacer una obra de impacto cantonal y de impacto dis
trital, sin que medie la influencia del poder central en su definicin. Ser
una linda prueba de presupuestacin participativa, donde los pobladores
decidirn en qu usan esos dineros.
No hay duda que potenciar estas formas de cooperacin entre los acto
res municipales, distritales y comunales es el camino correcto y es la fuen
te para dar al pas esquemas que mejoren la gobernabilidad democrtica.

5 Una referencia obligada para quienes tengan inters en este tema y la evolucin en Costa Rica
est en Molina, 2006. La democracia desde el Municipio: el nuevo Estado descentralizado.
El seor Molina es el actual Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesora
Municipal.

138
 Polticas pblicas y cohesin social. La poltica fiscal en Costa Rica

A manera de conclusin

La poltica econmica de la actual Administracin entiende que la accin

estatal en la economa es necesaria y, por tanto, la inversin pblica juega
un papel importante en la dinamizacin de la economa y en el combate
a la pobreza y al desempleo.
El campo fiscal ha sido un punto importante en esta estrategia; por
una parte, ha ayudado a la estabilidad macroeconmica, pero al mismo
tiempo ha ido aumentando el gasto en inversin pblica. Esto ha dado
como resultado la asignacin creciente de recursos para la inversin en
infraestructura y para el combare a la pobreza de manera focalizada. Esto
se ha logrado por medio de un agresivo cobro de impuestos existentes, y
a travs de una asignacin muy ordenada de los gastos pblicos. A las ins
tituciones y empresas pblicas se les ha dado libertad para impulsar la
inversin pblica, pues los buenos resultados fiscales se buscan por medio
del ordenamiento de la Hacienda Pblica, y no por medio de la genera
cin de "supervits ficticios" en las instituciones.
Se ha visto, de esta manera, una tendencia a la baja en los intereses,
una estabilidad en el tipo de cambio, y una relativamente exitosa lucha
contra la inflacin. Este ltimo es un tema an pendiente. La economa
ha crecido, el desempleo ha bajado y la pobreza est cediendo. Se est em
pezando a descentralizar la ejecucin de recursos por medio de los muni
cipios, las asociaciones de desarrollo y los consejos de distrito. Replicar
esta poltica est garantizado en el presupuesto del ao 2008. Pero los sal
tos cualitativos que tiene que dar el pas y la sosrenibilidad de esta polti
ca en el mediano plazo pasan por un incremento importante de la carga
tributaria.

1 39
Cohesin social:
una mirada desde la CEPAL

Ana Sojo*

Las ideas planteadas a continuacin provienen en su mayora del libro

Cohesin social Inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL, 2007), que tuve la oportunidad de coordinar en CEPAL,
y que en su momento solicit el Secretario General de la Secretara Gene
ral Iberoamericana (SEBIG) , Enrique Iglesias, como apoyo a la SEGIB en
las tareas preparatorias a la Cumbre Iberoamericana, que se llevar a cabo
entre el 29 y 3 1 de octubre de 2008, en Santiago de Chile. Se trata de una
primera indagacin en el tema de la cohesin social para Amrica Latina.
Pese al paso de los aos, la definicin de Durkheim de cohesin social
sigue siendo una de las ms sugerentes y precisas (Durkheim, 1 995).
Llama entonces la atencin que un trmino decimonnico pueda estar
hoy tan presente sobre el tapete. Aunque conceptualmente se haya usado
de una manera cada vez ms vaga, su vigencia est vinculada con la tradi
cin europea de las tres ltimas dcadas, en la que se plasm como un
objetivo que incluso dio nombre a los fondos europeos que pretendan
precisamente cerrar brechas regionales en Europa, y que ms tarde tam
bin se plante en cuanto a las brechas sociales.
Por su parte, en Amrica Latina casi haba estado ausente de la discu
sin y de la jerga poltica. Dado que muchos conceptos y cosas no viajan
bien de un continente al otro, cuando la CEPAL emprendi la reflexin

Doctora en Ciencias Econmicas y Sociales. Funcionaria de la Divisin de Desarrollo Social de

CEPAL en Santiago de Chile.

141
 Ana Sojo

para el mencionado libro, tampoco se trataba entonces de importar una

discusin. Lo que se realiz fue un serio esfuerzo por ver la pertinencia de
pensar nuestro continente con el prisma de la cohesin social. No se tra
taba de tomar los documentos cepalinos y donde deca equidad, poner
delete y cambiar equidad por cohesin social. Se trataba de dar verdadera
mente una vuelta de tuerca en nuestra manera de razonar, para ver qu
especificidad y, en definitiva, qu ganancia se obtena mirando la regin
con el prisma de la cohesin social.
Primero voy a referirme muy brevemente a las circunstancias de la
regin que son relevantes de considerar (en trminos sociales y polticos)
para la cohesin social. Luego, voy a definir, de acuerdo a la perspectiva
cepalina, qu es cohesin social y, para finalizar, muy brevemente voy a
mencionar los mbitos de las polticas de cohesin social.
Al analizar los indicadores sociales en Amrica Latina, es notable el
salto que se ha producido en los ltimos cuarenta aos en el alza de la espe
ranza de vida al nacer, en la baja de la mortalidad infantil, en el acrecenta
miento del acceso al agua potable, etc. Asimismo, hay avances notables en
algunos indicadores sociales que colocan a la regin -aunque ciertamente
a gran distancia- en la misma trayectoria de los pases ms desarrollados.
Tambin hay buenas noticias en trminos de reduccin gradual de la
pobreza. Sin embargo, debido al desempeo econmico, a las dificultades
de los sistemas econmicos para crear buenos empleos por los rezagos en
capital humano, esta reduccin gradual de la pobreza ha sido frenada e
inestable, y hay muchos sectores sociales vulnerables que, ante un shock
econmico, pueden empobrecerse en circunstancias tales que los sistemas
de proteccin social, debido a su segmentacin o a su falta de cobertura,
no proveen los colchones para proteger debidamente a las personas ante
shocks de ingreso, shocks debido a catstrofes naturales, al alza inusitada de
los precios de los alimentos, etc. Y lo que es ms grave an, si el libro de
Guinness registrara los rcords de desigualdad, los malos indicadores lati
noamericanos nos llevaran a obtener el primer lugar, porque nuestra desi
gualdad social es la ms elevada de todas las regiones del mundo.
Adems, es importante advertir que si bien hay saltos en algunos indi
cadores sociales, lase, por ejemplo, en mortalidad infantil, hay, sin
embargo, discriminaciones importantes, como puede observarse en la

1 42
 tFlA($0 - B:blioteca
Cohesin social: una mirada desde la CEPAL

grfica sobre discriminacin tnica que muestra tasas diferentes de mor

talidad infantil, segn pueblo indgena o territorio, y que varan mucho
de pas a pas.

Mortalidad infantil, segn pueblo indgena o territorio, y mortalidad infantil de la

poblacin no indgena, censos de 2000

1 00
90
81
80
70
60 56
59
52 5 1 53
5

58
64 67
69

45
53
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63
69

5
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Chile Costa Honduras Panam Ecuador Guate Bolivia Paraguay

Rica mala

Pueblo/territorio - Poblacin no indgena

Fuente: CEPAL (2006), elaborado por CELADE.

Otro aspecto que a nuestro juicio hace pertinente pensar la cohesin so

cial es el relacionado con las variables estrictamente polticas. Es razona
ble entonces pensar en lo que es el Estado de derecho en la regin, y en
los problemas de gobernabilidad. En ese sentido, segn la caracterizacin
muy sinttica y pertinente de Guillermo O 'Donnell, en muchos pases de
la regin el Estado de derecho es frgil y hay una segmentacin de la
dimensin legal del Estado de derecho (O 'Donnell, 200 1 ) . Por ejemplo,
si consideramos situaciones como la colombiana con la presencia de los
paramilitares, de la narcoeconoma, etc., francamente hay espacios del te
rritorio en Amrica Latina en donde no est vigente en absoluto la dimen
sin legal del Estado de derecho.

1 43
 Ana Sojo

Luego, en muchas circunstancias, el Estado de derecho tampoco tiene

una accountability ante la ciudadana respecto de la validez y de la lega
lidad de sus acciones, en sincrona con aquella discriminacin que vea
mos en el caso de la mortalidad infantiL Las voces de ciertos actores
sociales estn sobredimensionadas y otras voces silenciadas, y eso tiene
que ver con que importantes derechos y garantas civiles le han sido
negadas histricamente a buena parte de la poblacin. Obviamente esto
no es homogneo, vara mucho de pas a pas. Si bien, efectivamente,
Amrica Latina y el Caribe pueden pensarse como un todo, dado que
muchas cosas nos unen, por otro lado, somos realmente un mosaico muy
heterogneo.
Tenemos, adems, problemas asociados con un insuficiente dinamis
mo econmico y con la volatilidad econmica; el mundo del trabajo (y
esto es vlido no solo para Amrica Latina, pero es ms grave debido a las
falencias de ese dinamismo econmico) ha perdido su centralidad como
espacio privilegiado de cohesin social, debido a que hay restricciones de
acceso al mercado de trabajo, hay inestabilidad laboral y los actores colec
tivos histricos tradicionales del mundo del trabajo tambin se han rede
finido.
Todo esto en circunstancias en que, por otra parte, debido a la difu
sin de las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin se tiene un
gran acceso a activos simblicos. Sobre todo por medio del televisor, que
es, como dice elegantemente Beatriz Sarlo, ese ttem que tenemos instau
rado cada uno en la intimidad del hogar. Pero para muchos sectores de la
poblacin ese acceso a los activos simblicos no se condice con el acceso
a recursos materiales, lo cual va creando tensiones y frustraciones, como
subraya Martn Hopenhayn (Hopenhayn, 2005 ) .
Adems, hay cambios culturales muy profundos, lejos d e l o que pens
Marcuse hace muchas dcadas respecto del hombre unidimensional. Es
as que (y j ustamente a veces de la mano de estas tecnologas de la infor
macin) son muy fuertes los procesos de individuacin de las personas
que crean posibilidades de identificaciones entre grupos y que le impri
men otra densidad al problema de la identidad respecto de otros momen
tos no tan lejanos en nuestra historia.

1 44
 Cohesin social: una mirada desde la CEPAL

Debido a las tecnologas de informacin se bifurca la identidad respec

to de la proximidad fsica: a quien tengo yo al lado no necesariamente es
con quien ms me identifico, y los procesos de vecindad social, cultural,
de compartir valores se estrechan y posibilitan debido a estas tecnologas.
Adicionalmente, hay muchos pases en los que las desigualdades socia
les dan lugar a fragmentaciones importantes del tejido social y a procesos
de polarizacin social, cuando las comunidades se sienten identificadas
entre s, pero no con la nacin como un todo. Y esos procesos de polari
zacin a veces se articulan polticamente y otras veces, no. Tenemos
entonces tensiones muy fuertes entre las identidades sociales y entre los
-

ii
-
procesos de identificacin. Tensiones entre lo global y lo local. Un breve
ejemplo de esto son las tensiones que afloraron en Costa Rica en torno al
-

referndum que defina el futuro de la firma del Tratado de Libre

Comercio con Estados Unidos, ejemplo que a mi juicio mostraba clara
mente los miedos que muchas veces los procesos de globalizacin hacen
aflorar en las personas.
En estas circunstancias surge la cohesin social como algo muy impor

tante en cuanto a las polticas de identidad. Tal como les dir ms adelan
te, planteando lo que es el concepto de cohesin social de CEPAL, ella
alude al sentido de pertenencia y al sentido de inclusin, y a cmo ese
sentido de pertenencia tiene que hacerse cargo del reconocimiento de las
diferencias sociales, y cmo esos procesos de identidad y de articulacin
de la identidad social ciertamente tienen que ver con cosas materiales, con
el acceso a bienes materiales, pero, por otra parte, trascienden ese mero
tener acceso a estos bienes.
Esto tiene que ver con algo que no atae nicamente a Amrica Latina
y el Caribe, sino al mundo. En el mundo, y tambin en la regin, surgen
muchas veces identidades autoreferidas y fundamentalistas, totalizadoras
y reduccionistas que -como nos llama muy agudamente la atencin
Amartya Sen- son las que pueden dar sustento a la violencia (Sen, 2006) .
Se trata de reduccionismos relativos a las identidades, cuando se pretende
que la identidad de los seres humanos, de las personas (que en realidad
tiene muchsimas determinaciones sociales, sea por su religin, sea por su
profesin, sea por sus mltiples inserciones sociales) , se reduzca a un
aspecto de su identidad social, lo cual normalmente va de la mano de

145
 Ana Sojo

planteamientos polticos de carcter fundamentalista y, no muy lejos, vio

lentos.
Como lo expresa muy bien Marramao, estamos en un momento de la
historia en que la demanda de comunidad -an en las expresiones ms
extremas de fundamentalismo- es un genuino fenmeno moderno: la
paradoja de la globalizacin consiste en que el lugar de la diferencia es
reconstruido, la tradicin es inventada, y la comunidad es imaginada.
En este mosaico de preocupaciones es que nos hemos planteado en
CEPAL el tema de la cohesin social. Habiendo hecho un recorrido por
los conceptos de cohesin social, optamos por uno que tiene dos aspec
tos: inclusin y sentido de pertenencia. Entonces la tradicin cepalina de
pensar la equidad por supuesto que sigue estando all presente, en el sen
tido de que nos preguntamos cul es la eficacia de los mecanismos privi
legiados de inclusin o de exclusin, cules son las condiciones socioeco
nmicas, de empleo, educacin, polticas de equidad y de proteccin
social que permiten la inclusin. Pero, a la vez, se trata de aprehender
cmo ello configura percepciones, valoraciones, conductas, respuestas de
los individuos ante la sociedad y la comunidad, y que permiten o no un
sentido de pertenencia. CEPAL defini entonces cohesin social como la
dialctica entre los mecanismos instituidos de inclusin y exclusin socia
les y los comportamientos, valoraciones y disposiciones de los individuos
frente al modo en que ellos operan y que determinan el sentido de perte
nencia, que trasciende la satisfaccin material.
Las seales de alerta ms graves en cuanto al sentido de pertenencia en
la regin tienen que ver con los aspectos multiculturales. Hay crecientes
tensiones entre la pertenencia a la comunidad tnica y a la sociedad nacio
nal. O, si nos atenemos a anlisis demoscpicos (aunque estos tienen una
serie de limitaciones que el mismo libro acota) , por ejemplo, slo la mitad
de las personas en la regin estn satisfechas con la democracia y muchas
otras tienen una baja valoracin de la democracia. O bien, de qu demo
cracia estamos hablando cuando una de cada tres personas opina que ella
pudiera funcionar sin instituciones como el Parlamento y sin los partidos
polticos. Por otra parte, se muestra mucho temor a perder el ejemplo en
esas encuestas, y la visin de la disposicin del otro a sacrificar el inters
personal tampoco se percibe como alta.

1 46
 Cohesin social: una mirada desde la CEPAL

La CEPAL postula la cohesin social, pero con un sentido democrti

co. La cohesin social no es positiva en s misma. Parafraseando a Elster,
el "cemento" con que Hitler cohesion Alemania y que condujo al Ho
locausto no es lo que queremos, ni tampoco muchos otros tipos de
cemento. Por el contrario, la cohesin social debe analizarse con arreglo a
valores y a objetivos. La cohesin social de carcter democrtico (y al rea
lizar este planteamiento tenemos que reconocer nuestra deuda con el fr
til libro de Amartya Sen, Identidady violencia) reconoce la diversidad y la
pluralidad de las identidades sociales y de las especificaciones de los indi
viduos que fundamentan las mltiples elecciones sociales que cada cual
puede efectuar y que constituyen la base de la libertad y de la convivencia
democrtica.
La dimensin sustancial de la democracia y del Estado constitucional
de derecho implica el disfrute de los derechos polticos, civiles, de liber
tad, y los derechos sociales para todos y todas, y alude, por tanto, al pue
blo entero ms que al mero principio de mayora, como nos lo plantea
agudamente el jurista italiano Ferrajoli (Ferrajoli, 2000 y 2002) . Este, sin
lugar a dudas, es un horizonte poltico sumamente exigente hacia el cual
avanza la regin y a escala planetaria.
El libro de CEPAL trata polticas pblicas en el mbito de empleo y
desarrollo productivo, en el mbito de educacin, y de proteccin social
con el principio de solidaridad. Partiendo de la perspectiva de derechos se
plantea un contrato de cohesin social, que alude a la participacin de
actores, a la capacidad de negociacin dentro de las sociedades al estable
cer obligaciones mutuas, y a una democracia participativa y deliberativa,
pero siempre encauzada por la democracia representativa y con articula
ciones institucionales, ya que si no est encauzada por la democracia
representativa y sus instituciones, por inconducente lo que puede originar
son nuevos desafectos. Y aqu el problema es con qu recursos puede con
tarse para ello; es decir, cul es la carga tributaria y cules son las limita
ciones de los mecanismos contributivos y no contributivos de proteccin
social, cuya cobertura en la mayora de los pases es excluyente.

1 47
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1 53
Relacin de Autores

Josette Altmann:
Coordinadora Regional de Cooperacin Internacional de la Secretara
General de FLACSO. Magster Scientae en Ciencias Polticas y Licen
ciada en Historia por la Universidad de Costa Rica. De 1 990 a 1 99 1 rea
liz una estancia de estudios en la Universidad de Harvard. Profesora en
la Facultades de Ciencias Sociales y Educacin de la Universidad de Costa
Rica. Miembro de la Comisin de Estudios de Postgrado en Evaluacin
Educativa de la Universidad de Costa Rica. Ha participado como consul
tora en programas de formacin poltica con nfasis en anlisis y propues
tas de poltica social para el Centro de Estudios Democrticos de Amrica
Latina ( CEDAL). Tambin ha dirigido proyectos relacionados con polti
cas pblicas en el rea social con la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT) desde 2000 hasta 2003, y con el gobierno de Costa Rica
en los aos 1 994 hasta 1 998. Ha publicado y colaborado en diversos
libros, es autora de numerosos artculos publicados en revistas profesiona
les y acadmicas en diferentes regiones del mundo y en peridicos costa
rricenses. Entre sus ltimas publicaciones se encuentran Amrica Latina y
el Caribe: fragmentacin o convergencia? Experiencias recientes de la inte
gracin. Altmann, Josette y Rojas Aravena, Francisco (Eds) . FLACSO
Ecuador, Ministerio de Cultura y Fundacin Carolina. Quito, Ecuador.
2008; y los artculos El ALBA, Petrocaribe y Centroamrica: intereses
comunes? En Revista Nueva Sociedad, Buenos Aires, Argentina. N.0 2 1 9 .

1 55
 Relacin de autores

Enero-febrero 2009. En: www.nuso.org; ALBA: Un Proyecto Alternativo

para Amrica Latina? ARI. Real Instituto Elcano. 2008. En: www. realins
titutoelcano.org

Tatiana Beirute:
Es Licenciada en Sociologa por la Universidad de Costa Rica.
Actualmente se desempea como asistente de investigacin en la Secre
tara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
Ganadora de una de las becas de investigacin del Instituto de Investiga
ciones Sociales de la Universidad de Costa Rica para los Trabajos Finales
de Graduacin. Ha trabajado como consultora en temas de gnero, me
dios de comunicacin y seguridad ciudadana para la Fundacin Arias
para la Paz y el Progreso Humano y el Programa Costa Rica Joven, entre
otros. Se ha desempeado como docente de la Universidad de Costa Rica.
Ha colaborado en la preparacin de los Dossier de la Serie Cuadernos de
Integracin FLACSO-Secretara General y ha escrito artculos sobre te
mas relacionados con sus reas de trabajo.

Ernesto Cohen:
Graduado en Economa, Facultad de Ciencias Econmicas Comerciales y
Polticas, de la Universidad Nacional del Litoral, Rosario, Argentina. Es
mster en Sociologa, FLACSO, Santiago, Chile. Tiene un Ph.D. (e) , por
la London School of Economics, Londres. Es Profesor Investigador de la,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, Santiago,
Chile. Se ha desempeado como Experto Principal, en Divisin de Desa
rrollo Social de la CEPAL; Director del Programa sobre Polticas Sociales
para Amrica Latina, (PROPOSAL CEPAL/OEA) ; Subdirector del
Centro Interamericano de Desarrollo Social; y Director del Programa de
Postgrado en Planificacin Rural Integral (PIAPUR) , Universidad
Nacional S. Rodrguez y OEA, Caracas, Venezuela ( 1 976- 1 98 1 ) . Ha dic
tado cursos en casi todos los pases de Amrica Latina, Espaa e IsraeL Ha
sido director de diferentes cursos de OEA y CEPAL en Polticas Sociales
y Formulacin y Evaluacin de Proyectos Sociales. Ha sido consultor
internacional, en los pases antes mencionados, en temas relacionados con
la evaluacin de proyectos sociales. Ha participado en importantes

1 56
 Relacin de autores

Seminarios y Foros a nivel mundial Es autor de numerosos libros y art

culos especializados. Entre sus ltimas publicaciones se encuentran
Transferencias con corresponsabilidad Una mirada latinoamericana, FLAC
SO, Mxico, 2006; "Oportunidades: Lecciones Aprendidas y Desafos
Pendientes", a aparecer en libro Una nueva agenda econmica y social para
Amrica Latina a ser publicado por Instituto Fernando Henrique Cardoso
y CIEPLAN .

lvaro Espina:
Es Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa y profesor Asociado de
Sociologa (Cambio social) en la Universidad Complutense de Madrid.
Es Administrador Civil del Estado y Asesor de Poltica Econmica en el
Ministerio de Economa y Hacienda de Espaa, en donde dirige la publi
cacin Cuadernos de Documentacin. Poltica Econmica. Ha sido profesor
de Pensamiento Poltico y de Historia Econmica y Social. Es miembro
de los consejos asesores de la Revista Internacional de Trabajo y de la revis
ta Economa Industrial. Entre 1 982 y 1 993 fue Secretario General de
Empleo y Secretario de Estado de Industria de Espaa. Form parte del
equipo que negoci la entrada de Espaa en la Unin Europea. En dis
tintas etapas ha actuado como Consultor de la OCDE, la OIT y la UE
en polticas de fonnacin, tecnologa y empleo, envejecimiento demogr
fico, regulacin industrial, y reforma del sistema de bienestar. Ha publi
cado, entre otros, los libros Hacia una estrategia espaola de competitividad
( 1 995); Empresa, Competencia y competitividad ( 1 998), y Crisis de Empre
sas y Sistema Concursa/ ( 1 999). El R.I. Elcano ha publicado sus monogra
fas: Un Problema de eleccin social: la reforma del estado de bienestar en
Europa (2005-N.o 8) y El primer ciclo econmico global en el siglo XXI
(2005-N.0 44) .

Ana Isabel Garca:

Comunicadora y sociloga con grado de Maestra. Ha sido investigadora
asociada de FLACSO-Costa Rica desde 1 9 87, para la que ha coordinado
varios proyectos, entre ellos, "Mujeres Centroamericanas ante la Crisis, la
Guerra y el Proceso de Paz" ( 1 989), iniciativa que da paso a "Mujeres
Latinoamericanas en Cifras" ( 1 995), proyecto para el cual se encarg de

1 57
 Relacin de autores

la subregin Centroamrica, Mxico, Cuba y Repblica Dominicana.

Ha sido consultora y asesora para varios organismos bilaterales y multi
laterales de cooperacin que trabajan en Amrica Latina, principalmente
en materia de equidad de gnero, migracin y polticas sociales. Es auto
ra de varias publicaciones y artculos. Ha ocupado en dos ocasiones altos
puestos en la administracin pblica de su pas, el ms reciente como
Viceministra de Desarrollo Social (2006-2008 ) . En el marco de la inte
gracin centroamericana, adems de haber representado a su Gobierno
como Ministra ante el Consejo de Integracin Social (2006-2008) , se
encarga de elaborar el documento "Contextualizacin y desarrollo opera
tivo de la Agenda Estratgica Social del Sistema de la Integracin
Centroamericana'' (mayo 2009) .

Toms Mallo:
Es el Responsable del Programa de Estudios sobre Amrica Latina del
Centro de Estudios para Amrica Latina y la Cooperacin Internacional
(CeALCI) de la Fundacin Carolina. Es licenciado en Filosofa por la
Universidad Autnoma de Madrid. Docente en diferentes instituciones y
universidades espaolas y latinoamericanas e investigador y consultor
para organismos nacionales e internacionales; AECID, AIETI, Televisin
Educativa Iberoamericana (ATEI) , Convenio Andrs Bello (CAB) , Unin
Europea, Programa CYTED, Federacin Espaola de Municipios y
Provincias (FEMP), OIJ, SEGIB, y UNESCO. Ha publicado diversos
trabajos sobre las relaciones de Espaa con Amrica Latina y sobre coo
peracin internacional. Ha sido miembro de las Juntas Directivas del
Consejo Espaol de Estudios Iberoamericanos (CEEIB) , la CONGDE,
la Asociacin de Revistas Culturales y Educativas (ARCE) y el Ateneo de
Madrid. Adems, ha sido Secretario General de AIETI y Editor de la
Revista Sntesis.

Ana Sojo:
Costarricense, funcionaria de la Divisin de Desarrollo Social de CEPAL
en Santiago de Chile. Doctora en Ciencias Econmicas y Sociales, y ms
ter en Sociologa, Universidad Libre de Berln. Investigadora y asesora
tcnica en polticas contra la pobreza; reformas de salud; riesgo social y

1 58
 Relacin de autores

polticas de aseguramiento; cohesin social; reformas de gestin en pol

tica social. Fue profesora de pregrado y postgrado en la Universidad de
Costa Rica y en la Universidad Nacional de Costa Rica, e investigadora
en el Instituto de investigaciones en Ciencias Econmicas de la Univer
sidad de Costa Rica, y consultora de CRIES, ICADIS, UNITAR y
UNESCO. Vasta experiencia internacional como conferencista. Ha
publicado numerosos artculos especializados; es autora, coautora y coe
ditora de varios libros. Ha colaborado en varias publicaciones institucio
nales de CEPAL; coordin recientemente el libro CEPAL (2007) "Cohe
sin social inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe".

Marihel Rodrguez:
Es licenciada en Ciencias Sociales de la Universidad de Lausana (Suiza) y
mster en la misma disciplina con nfasis en Cooperacin al Desarrollo.
Ha trabajado durante cuatro aos para el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Cuba y posteriormente en la
Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe, a cargo respectiva
mente de los sectores de reduccin de la pobreza y desarrollo sostenible.
Anteriormente colabor como consultora en Guatemala para diversos
organismos, tales como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) ,
la Unin Mundial para la Conservacin de la Naturaleza (UICN) y el
Centro Canadiense de Estudios para la Cooperacin Internacional
(CECI) .

Guillermo Ziga:
costarricense, Licenciado en Economa de la Universidad de Costa
Rica y mster en Economa de la Universidad Nacional. Ha sido profesor
e investigador en diversos centros de educacin superior, tanto nacionales
como extranjeros. Decano Acadmico de la Nacional University y
Catedrtico de la Universidad Nacional de Costa Rica. Fue Viceministro
de Hacienda de Costa Rica durante la primera administracin del actual
Presidente de la Repblica, Dr. scar Arias Snchez, con las responsabi
lidades inherentes de representacin en diversos espacios econmicos. Ha
sido Fiscal de la Bolsa Nacional de Valores S.A., Gerente de la Clasifica
dora de Ttulos y Valores S.A., Managing Director de DCR Centroame-

1 59
 Relacin de autores

ricana S.A. y Duff & Phelps Calificadora de Riesgo S.A. , Senior Director
de Fitch Centroamericana S.A. y Gerente de Fitch Costa Rica Califica
dora de Riesgo. Adems ha sido consultor y asesor econmico y financie
ro de varias empresas. Cuenta con mltiples publicaciones de artculos
sobre temas financieros, burstiles, econmicos y fiscales en diversos me
dios de comunicacin y revistas. Actualmente se desempea como Mi
nistro de Hacienda de Costa Rica, destacando durante su gestin, la esta
bilidad macroeconmica del pas y una poltica econmica con visin
social.

1 60
 Este libro se termin de
imprimir en octubre de 2009
en la imprenta Crearimagen
Quito, Ecuador