Notas sobre el concepto de capacidad estatal y sus aplicaciones

Julin Bertranou1
Instituto del Conurbano/Universidad Nacional de General Sarmiento

Versin borrador especial para cursos de Maestra. Por favor, no citar.

1. Introduccin

Estas notas tienen como propsito promover la reflexin terica y metodolgica sobre lo
que significa la capacidad estatal como dimensin analtica y emprica que expresa la
presencia y desenvolvimiento del estado. Si bien esta reflexin ha estado activa en los
ltimos 25 aos especialmente en nuestro pas y ms all del clima de poca de polticas
que caracterizara cada perodo histrico reciente, la revalorizacin del papel del estado en
la regulacin de las relaciones sociales y en la provisin de bienes y servicios pblicos
experimentada en los ltimos 10 aos ha puesto el foco ms agudamente sobre las
expresiones conductuales de este estado y por ende, en sus capacidades para cumplir con
los objetivos que se ha planteado.

A lo largo de los prrafos siguientes, se analizarn diversas nociones sobre capacidad, as

como variedades de clasificaciones y vinculaciones de este concepto con otras
dimensiones sociales. El trabajo aportar una definicin propia, y una estrategia
metodolgica que permita encarar indagaciones empricas sobre esta capacidad.

Para este trabajo existe una estrecha relacin entre las posibilidades de xito del estado
en el logro de sus fines y la capacidad que el mismo tenga para alcanzar estos fines, o
dicho de otro modo, entre los resultados en trminos de cambios sociales efectivos y la
capacidad que el estado haya desarrollado para ayudar a conseguirlos. Sintticamente
entonces, el xito del estado, y por ende, su legitimidad como instrumento de
transformacin social, depende en gran medida de la capacidad que haya desarrollado
para cumplir sus obligaciones.

2. Definiendo capacidad estatal

En este apartado se abordar el concepto de capacidad estatal, revisando las distintas

concepciones o abordajes, para luego proponer una definicin operable, la cual ser
distinguida de otras variables y caracterizada con mayor detalle en los tres apartados que
siguen a este.

1
Agradezco de antemano a los colegas del ICO/UNGS por haberme facilitado la lectura de diversos textos
utilizados en estas notas.
 2

En la bsqueda de una definicin sobre la capacidad estatal, se evocarn las distintas

referencias que se han efectuado en el apartado anterior sobre el estado y sus
componentes, y sobre las representaciones del poder estatal. La idea de capacidad evoca
en primer lugar la presencia de agentes o sujetos, y en ese sentido, la dimensin
burocrtica del estado, planteada de manera directa con inspiracin weberiana tanto por
ODonnell como por Skocpol, se presenta como el aspecto estatal de ms ntida
vinculacin. No obstante ello, y no desde el punto de vista de la existencia de una
agencia, sino desde el punto de vista de la efectividad del estado, la dimensin legal
aportada por ODonnell aporta una aproximacin a la aplicacin efectiva de un orden
pblico, cuya materializacin depende en gran medida de la operacin de los dispositivos
burocrticos. Es decir, ambas dimensiones en ODonnell dan cuenta de la capacidad, sea
directamente como operacionalizacin del instrumento burocrtico, o de manera
indirecta, desde la efectividad del orden legal.

Desde la perspectiva dual del estado de Fukuyama, la manera en que se trabajar en este
documento el concepto de capacidad est estrechamente a la dimensin fuerza del
estado, y alejado en gran medida de la dimensin alcance. Esto sin lugar a dudas,
establece un lmite al concepto de capacidad, al menos desde la perspectiva de este
documento.

Los trabajos sobre capacidad institucional

Ms all del debate sobre el estado grande o pequeo, tpico de los aos de 1990, y que
produjo diversos equvocos, tanto conceptuales como de aplicacin prctica a la
transformacin del estado, el enfoque de este libro, y comenzando de manera ms directa
con este captulo, est en el hecho de si el estado puede o no puede prestar servicios
pblicos de calidad para sus ciudadanos; si tiene o no tiene las condiciones mnimas para
ofrecer polticas o hacer que otros actores de la sociedad sean los principales prestadores.
Por lo pronto, el estado, con su impronta y su presencia, de la manera en que las mismas
se especifiquen, importa, sin lugar a dudas. Pero lo que ms importa, es si ese estado
tiene las capacidades para emprender lo que una sociedad, en el marco de un proceso
poltico, le asigna como funciones propias e indelegables.

El abordaje de la capacidad estatal es clave desde distintos puntos de vista. En este texto
se adopta la posicin de que el estado es imprescindible para asegurar los derechos
bsicos que hacen a la condicin de ciudadana, por lo tanto, que hacen a la consolidacin
de una democracia (PNUD, 2004; PNUD/OEA, 2010). Este aspecto fue mencionado en el
captulo anterior, y la remisin a los textos de la referencia nos exime de ms
comentarios. En este sentido entonces, el abordaje de la capacidad estatal nos permite
una aproximacin a las manifestaciones concretas de la estatalidad y de las posibilidades
de su fortalecimiento. Pero si esta no fuera la concepcin acerca de los roles sustantivos
del estado, aun as es pertinente el estudio de su capacidad, en la medida en que se trata
formalmente de las funciones que un estado debe cumplir en un sistema poltico
determinado. Aunque las funciones de ese estado sean mnimas en trminos de su
 3

penetracin en esferas de las interrelaciones sociales, la necesidad de que se presten de

manera adecuada lleva inexorablemente a preguntarse sobre su capacidad.

Qu significa que el estado sea capaz? Qu significa el concepto de capacidad, en

trminos ms generales? Una breve pero contundente definicin puede extraerse de un
reciente texto de PNUD (2010). Para este trabajo, la capacidad son los medios para
planificar y lograr metas (capacity is the means to plan and achieve). Esta simple
definicin estar en la discusin acerca de la diferencia entre capacidad y desempeo,
pero por el momento, pone en evidencia el carcter de condicin previa que identifica al
concepto. Con esta muy breve mencin, repasaremos qu dice del concepto la bibliografa
comparada.

Kathryn Sikkink (1991, 1993) define a la capacidad como la eficacia administrativa del
aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales (p. 544). Agrega que la
capacidad del estado no puede medirse, pus, en trminos absolutos, sino segn la
adecuacin o inadecuacin de esa capacidad respecto de las funciones que debe cumplir
(p. 544). Sikkink pone el acento en el papel de los funcionarios y de las estructuras
organizativas como dimensiones que afectan la capacidad estatal, y su estudio comparado
llega a la conclusin que estos factores explican la diferencia de capacidad estatal entre
Argentina y Brasil y a favor de este ltimo, y por ende, la diferencia en el desempeo de
estos estados.

Merilee Grindle ha hecho aportes muy significativos al estudio de la capacidad o de las

capacidades estatales en diversos trabajos. De los mismos, de todas maneras, no se
desprende un criterio nico de conceptualizacin y vinculacin de las variables
intervinientes. En un primer libro (1996), Grindle estudia cmo las recientes crisis polticas
y econmicas en Amrica Latina y frica afectaron dimensiones de la capacidad estatal,
dimensiones que son importantes a la hora de establecer la matriz de relaciones entre el
estado, la sociedad y la economa (p. 3).

Para Grindle, un estado capaz es aquel que exhibe la habilidad para establecer y
mantener de manera efectiva, funciones institucionales, tcnicas, administrativas y
polticas (p. 7). Consecuentemente, Grindle pone nfasis en las cuatro capacidades que
deben mostrar los estados para ejercer un buen desempeo de sus funciones: capacidad
institucional, capacidad tcnica, capacidad administrativa y capacidad poltica. La
capacidad institucional refiere a la habilidad de los estados para establecer y hacer
efectivo el vasto conjunto de reglas que gobiernan las interacciones polticas y
econmicas. La capacidad tcnica es la habilidad para gerenciar polticas
macroeconmicas y analizar en forma ms general, opciones de poltica pblica. La
capacidad administrativa se refiere a la habilidad de los estados para proveer bienes y
servicios. Finalmente, la capacidad poltica es la habilidad de los estados para tomar en
cuenta (respond to) demandas de la sociedad.
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En este punto resulta conveniente hacer un comentario a los desarrollos descriptos.

Grindle desglosa la capacidad estatal en cuatro capacidades especficas por lo que permite
pensar en este punto que no es recomendable hablar de capacidad estatal en forma
global y homognea, sino que lo que resulta analtica y empricamente ms adecuado es
hablar de capacidades estatales o institucionales segn algn criterio de clasificacin de
estas capacidades. El estado no debera tomarse en bloque como sujeto de anlisis de su
funcionamiento, sino que resulta ms productivo analizar partes del estado con algn
criterio, y de all extraer conclusiones vlidas acerca de su capacidad. Un criterio es el de
partir de funciones sustantivas del estado (proveer salud, educacin, regulaciones) para
desde all analizar su capacidad para cumplir con estas funciones. La clasificacin de
Grindle parece combinar un criterio sustantivo de funciones estatales con algn criterio
formal relacionado con los momentos de la decisin gubernamental: desde la formulacin
hasta la implementacin. Esta hbrida clasificacin no parece aportar demasiados
elementos claros de anlisis.

En el artculo introductorio al mencionado volumen, Grindle (1997) define la construccin

de capacidad (capacity building) como el conjunto de estrategias que tienen que ver con
el incremento de la eficiencia, efectividad y capacidad de respuesta (responsiveness) del
desempeo gubernamental. A su vez, la capacidad de respuesta est caracterizada como
el nexo entre la comunicacin de las necesidades (extra gubernamentales) y la capacidad
para abordarlas. La definicin de capacidad se encuentra muy ligada a la de desempeo,
en algn sentido, indisolublemente ligada. Ms adelante haremos un anlisis de los
distintos conceptos y de sus relaciones.

Para Grindle, los conceptos de construccin, desarrollo y fortalecimiento de la capacidad

utilizados en la bibliografa (capacity building, development and strengthening) se refieren
bsicamente a lo mismo. Avanza sin embargo en la caracterizacin de esta dimensin de
la capacidad en otros campos. Por ejemplo, se pregunta cul es el sitio (site) para las
estrategias de fortalecimiento de la capacidad estatal: slo el gobierno, dando lugar a una
serie mayoritaria de estudios focalizados en el mismo (supply-side biais), o tambin el
locus de la capacidad estatal debe verse desde la perspectiva y desde las estrategias de los
sectores no gubernamentales (demand-side biais).

Por otro lado, Grindle se pregunta dnde debe hacerse nfasis en los procesos de
fortalecimiento de capacidades y desarrolla un esquema para las intervenciones basado
en tres ejes: desarrollo de recursos humanos, fortalecimiento organizacional y reformas
institucionales. Las actividades a realizar se desenvuelven entre la capacitacin de
personal, el desarrollo de sistemas de gerenciamiento y culturas organizacionales acordes
y en la reforma de las macro reglas de juego que rigen la dinmica estatal y las relaciones
con los actores sociales.

El trabajo terico de Hilderbrand y Grindle (1997) en el mismo volumen no es

contradictorio aunque s aporta diferencias en el anlisis y ms complejidad conceptual.
Tiene una de las ms ntidas definiciones de capacidad, como la habilidad para
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desempear tareas propias de manera efectiva, eficiente y sostenida2. Las autoras

afirman que existe una serie de supuestos en relacin a las estrategias de fortalecimiento
de capacidad gubernamental, entre los cuales est que las organizaciones y las actividades
de capacitacin son el sitio lgico para estas iniciativas; o que las estructuras
administrativas y los incentivos monetarios determinan el desempeo individual u
organizacional; o finalmente, que las organizaciones funcionan adecuadamente donde
est desarrollada la actividad de control. Sin embargo, tanto los individuos como las
organizaciones no funcionan en el vaco, sino en un marco institucional determinado y en
un entramado de relaciones polticas, econmicas y culturales.

Definen cinco dimensiones o cinco niveles de anlisis que afectan la capacidad

gubernamental y al mismo tiempo deben estructurar las intervenciones tendientes al
fortalecimiento de capacidades:

El ambiente de la accin, que es el medio econmico, poltico y social en el cual el

gobierno lleva adelante sus actividades.
El contexto institucional del sector pblico, que incluye las reglas que enmarcan el
accionar gubernamental: recursos, atribuciones, competencias, etc.
La red de trabajo (task network), que se refiere al conjunto de organizaciones
involucradas en cumplir un determinado trabajo.
Las organizaciones.
Los recursos humanos.

Un anlisis detallado de estas dimensiones que afectan la capacidad, permite captar las
brechas de capacidad existente (capacity gaps) concepto que no es definido en el artculo
y que debe aprehenderse en forma intuitiva. De todas maneras, las brechas se encuentran
en los factores que afectan la capacidad, ya que esta slo se visualiza desde resultados
finales. El artculo, al ser tambin un informe de un conjunto de investigaciones
simultneas sobre capacidad gubernamental en los pases en desarrollo, presenta una
serie de conclusiones acerca de los factores preponderantes que afectan la capacidad,
sobre todo en comparacin con los supuestos formulados en un principio. Las principales
conclusiones de las autores son: primero, que es necesario considerar un amplio marco de
factores para analizar las deficiencias en materia de capacidad y desempeo; segundo,
que un desempeo efectivo del gobierno depende ms de fuertes culturas
organizacionales, buenas prcticas de gerenciamiento y efectiva comunicacin en redes
que de reglas y regulaciones o de procedimientos y escalafones; tercero, que ms que la
capacitacin o el entrenamiento, lo que mejora el desempeo individual son las
oportunidades para un trabajo con sentido, el trabajo en equipo, normas compartidas y
promociones basadas en rendimiento.

2
La versin original dice (the)...ability to perform appropriate tasks effectively, efficiently and sustainably
(pg. 34).
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Otro importante aporte en la lnea de los anlisis de Grindle es el de Alain Tobelem

(1992a; 1992b). Tobelem obvia la definicin de capacidad institucional as como la de
brechas de capacidad (capacity gaps), de largo tratamiento en su trabajo. Identifica seis
elementos generales de brechas de capacidad agrupados en dos grandes categoras. La
primera incluye aquellas brechas que forman parte del ambiente macroinstitucional. La
segunda incluye las brechas relacionadas con el ambiente microinstitucional.

En la primera categora define cuatro elementos de brechas de capacidad: primero, la

estructura de relaciones de poder y la forma en que los gobernantes son elegidos;
segundo, las reglas de juego de base constitucional y legal; tercero, la estructura de
relaciones interinstitucionales entre las distintas organizaciones que se hacen cargo de un
determinado servicio o bien pblico; cuarto, los temas relacionados con el servicio civil de
carrera, en particular los incentivos al personal. En la segunda categora involucra la
dinmica organizacional y el conocimiento y habilidades de las personas involucradas en la
organizacin, desde gerentes a operarios. Estos elementos de Tobelem tienen un paralelo
con los factores que inciden sobre la capacidad de gobierno en el artculo de Hildebrand y
Grindle (1997).

Por nuestras latitudes, puede citarse el trabajo de Oszlak y Orellana (2001), que sigue en
gran medida el esquema analtico de Tobelem. Por otro lado, el PROFIP (Programa de
Fortalecimiento Institucional Provincial y de Gestin Fiscal) un programa que se ejecuta en
la Secretara de Hacienda de la Nacin con fondos del BID, ha incursionado en el concepto
de capacidad institucional con el objeto de elaborar un ndice de Capacidad Institucional
(ICI) que le permita hacer diagnsticos y monitorear avances de sus actividades en los
organismos pblicos, en especial, subnacionales.

El Programa entiende que la capacidad institucional no debe ser analizada slo como un
resultado (es decir, se logr o no una determinada capacidad, sino como un proceso que
expresa un esfuerzo continuo de expansin de esa capacidad). El concepto adoptado es
complejo, aunque encierra algunas nociones interesantes (PROFIP, 2011, p. 23): la
capacidad institucional es vista como a potencialidad que posee un organismo pblico
para internalizar de forma clara sus objetivos, identificar prioridades, tipo de servicios o
productos que debe desarrollar, beneficiarios; y aprovechar sus recursos (tcnicos,
humanos, polticos, materiales y financieros) para responder a la demanda de forma
satisfactoria, considerando la calidad (lo esperado por la ciudadana y lo realmente
ofrecido) con la suficiente destreza para adaptarse al contexto y transmitir a la sociedad
lo que puede hacer por ella (nfasis en el original) .

El inters del Programa es el de elaborar un ndice (ICI) que permita relevar avances en las
estrategias de fortalecimiento institucional que aplica, adems de hacer diagnsticos de
base. Desde esta perspectiva, y partiendo de que la capacidad institucional tiene tres
dimensiones centrales (administrativa-organizacional, poltico-institucional y contextual-
relacional), identifica una serie de atributos y subatributos de capacidad, que pueden ser
medidos (para lo cual establece una serie de registros cualtitativos discretos). Ms
 7

adelante se analizar con ms detalle este esfuerzo, aunque conviene adelantar que el
listado de atributos no responde de operacionaliza de manera sistemtica el marco de
componentes sealados.

El concepto de capacidad de polticas (policy capacity)

Otra gama de estudios utiliza el concepto de capacidad de polticas (policy capacity)

vinculada al estado. El trabajo de Painter y Pierre (2005) define a esta capacidad de
polticas como la habilidad para organizar los recursos necesarios para producir decisiones
colectivas inteligentes y definir orientaciones estratgicas para la asignacin de recursos
escasos a fines pblicos (p. 2, trad. propia). Distinguen esta capacidad de la capacidad
administrativa y de la capacidad estatal. La capacidad administrativa es entendida como la
habilidad para gerenciar eficientemente los recursos fsicos y humanos requeridos para la
produccin de bienes y servicios gubernamentales y la capacidad estatal es una medida
de la habilidad estatal para movilizar apoyo y consentimiento econmico y social para el
cumplimiento de fines orientados al pblico (p. 2, trad. propia). Los tres conceptos son
analticamente diferentes pero estn fuertemente interconectados. La capacidad de
polticas opera como pivote de los dos otros conceptos, reflejando la importancia crucial
que tiene la direccin estratgica para un gobierno efectivo. Los autores advierten que
evidencia sobre la existencia de capacidad de polticas puede ser obtenida del anlisis de
la cantidad y calidad de los recursos institucionales y del xito de ciertos productos y
resultados especficos (p. 3). La tabla siguiente ofrece una clara descripcin de los tres
conceptos.

Capacidades de gobierno

Capacidad Indicadores Valores/Criterios Sistemas de Apoyo

Capacidad Gestin Ahorro Sistemas de Servicios
Administrativa efectiva de Eficiencia Civil por mrito
recursos Responsabilidad Organizacin y delegacin
Probidad territorial
Equidad Gestin del gasto pblico
Auditora e inspeccin
Capacidad de Eleccin Coherencia Procesos de decisin
Polticas inteligente Observancia de lo colectiva
pblico Planeamiento y
Credibilidad evaluacin
Capacidad decisiva Informacin y anlisis
Capacidad de resolucin Procedimientos de
coordinacin
Capacidad Estatal Resultados Legitimidad Formacin de lites en
apropiados Responsabilizacin consenso
(Accountability) Estructuras de
Conformidad intermediacin poltica
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Consentimiento Fuerzas coercitivas del

estado unificadas
Estructuras de
implementacin
Instituciones de consulta
Fuente: Painter y Pierre (2005, p. 5). Traduccin propia.

En trminos del concepto de capacidad estatal que se propondr en este trabajo, los tres
conceptos analizados por Painter y Pierre pueden quedar incluidos. De todas maneras, es
sugerente la distincin que hacen en la caracterizacin de capacidad estatal, en la medida
en que estn incorporando una dimensin muy significativa de legitimidad estatal y de la
necesidad de su construccin.

Una revisin bibliogrfica sobre el uso del concepto de policy capacity puede encontrarse
en el trabajo de Baskoy, Evans y Shields (2011).

El debate sobre los Estados fallidos y la capacidad estatal

A partir de finales de la Guerra Fra, adquiri mayor importancia el concepto de Estado

fallido (Failed State) aplicado a numerosos Estados de frica, el Sudeste asitico y
Amrica Latina, que describe una situacin de debilidad estatal en esos pases, de vital
importancia para los pases ms ricos, no necesariamente desde la perspectiva de una
promocin de desarrollo de los pases ms pobres, sino desde el punto de vista del
impacto que tendra esa debilidad sobre problemas globales como la diseminacin del
terrorismo y el cambio climtico, entre otros.

La manera en que la debilidad estatal (o la capacidad) de estos Estados es analizada, en

general desde perspectivas institucionalistas o neoweberianas, deja de lado la naturaleza
altamente poltica y disputada de cualquier proyecto de fortalecimiento estatal, y
descontextualiza el anlisis de capacidades de los procesos sociales y polticos que
conlleva el desarrollo capitalista moderno. En ese sentido, la capacidad es vista con un
carcter descriptivo y contrastada con algn tipo ideal de funcionamiento estatal, sin
comprender la naturaleza poltica y social de las limitaciones estatales. Los procesos de
construccin estatal no son slo de diseo e introduccin de nuevas institucionalidades
sino de anlisis y abordaje de los factores y condicionamientos polticos (y de clase) que
han construido el estado como se lo observa en la actualidad (Hameiri, 2011).

Una aproximacin similar al problema del estado y a capacidad estatal puede encontrarse
en Migdal (2011). Para Migdal, el estado es parte de la sociedad y debe ser estudiado
como parte de un proceso mayor, y no como una entidad autnoma de otras influencias.
El Estado compite con otros actores por el poder de generar y hacer respetar normas, y no
es el nico que efectivamente provee esas normas. Hay tantos Estados posibles como lo
hay sociedades, y la forma en que el Estado es capaz de imponer su orden en la sociedad
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es materia de investigacin emprica y no de elucubraciones de carcter deductivo.

Generalmente, los estudios sobre el Estado soslayan esta inmersin societal del mismo, y
el carcter conflictivo y disputado de toda legalidad. Las fronteras entre lo que hay dentro
y lo que hay fuera del territorio de legitimidad estatal, y las fronteras entre lo pblico y lo
privado estn en permanente disputa, y la capacidad del Estado se dirime en la manera
que se definen esas fronteras. No puede tratarse al estado slo desde la imagen que el
mismo puede proyectar en los hechos o idealmente, sino desde su propia prctica. El
Estado debe confirmar de manera constante su soberana, su autonoma y su coherencia
frente a los intereses sociales. Tal como afirma Fernando Escalante en el estudio
introductorio al texto de Migdal (2011), la debilidad del estado se decide ah, en la
prctica. Y no es un problema de dinero ni de capacidad tecnolgica o militar, y tampoco
es un problema moral, de corrupcin. Es, en el ms exigente sentido de la palabra, un
problema social (p.14). Queda pendiente en el anlisis de Migdal una valoracin acerca
de quines son los que detentan el poder del Estado y encaran este conflicto por la
legalidad imperante. Este aspecto no puede ser soslayado porque hace al sentido de esta
orientacin normativa. Si bien se acepta que existe una potencial tensin con sectores
sociales por la determinacin del orden, la orientacin estatal no puede suponerse a priori
autnoma de estos sectores.

Hacia una definicin de capacidad estatal

Luego de este breve repaso de parte de la bibliografa de referencia en esta temtica, este
trabajo presentar una definicin propia que ser explicada luego con ms detalle.

Antes de ello, es pertinente retomar algunos conceptos analizados en el apartado

anterior. Una primera reflexin tiene que ver con la relacin entre capacidad estatal y
autonoma estatal. El trabajo de Skocpol (1990) advierte que la capacidad es una
condicin de la autonoma estatal, ya que sta no puede expresarse sin que haya
elementos subyacentes que permitan al estado actuar eficazmente como un actor frente a
los dems actores sociales. No obstante, an dentro del marco conceptual de Skocpol,
podemos admitir que puede haber estados autnomos con escasa capacidad, y que en
todo caso, la afirmacin de su autonoma desde el punto de visto desiderativo, y sobre
todo, su consolidacin en el tiempo, requiere de un fortalecimiento de los medios que el
estado tiene para hacer valer su decisin en el marco de su interaccin con los dems
actores. En resumen, la capacidad no sera una condicin necesaria (ni menos suficiente)
para la consolidacin de prcticas autnomas por parte del estado, entendido este como
actor. La capacidad slo ayuda a la construccin de la autonoma. Cabe tambin sugerir
que un estado puede ser capaz (de acuerdo a un tipo de definicin ms instrumental, y
menos sustantiva), sin ser autnomo, en la medida en que puede haber desarrollado una
serie de instrumentos que facilitan la colonizacin por parte de actores sociales. Esta
cuestin ser abordada nuevamente en el apartado siguiente.

Desde otra perspectiva (Migdal, entre otros), no hay capacidad sin autonoma vis--vis los
actores que disputan con el Estado el control de la instalacin y aplicacin de una marco
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legal. En este, la autonoma es condicin necesaria para la capacidad, y no en el sentido

inverso.

La segunda reflexin se deriva directamente de estas apreciaciones. Nos encontramos con

dos aproximaciones muy interesantes a la caracterizacin de la capacidad estatal. En un
caso, la capacidad es expresin de autonoma (Migdal). En el otro caso, la autonoma
puede en parte ser, una expresin de la capacidad (Skocpol). Sin dudas, no slo se
diferencia la relacin que tienen entre s la capacidad y la autonoma, sino que estamos
ante definiciones distintas de capacidad estatal. Ambas aproximaciones son muy
sugerentes y no deben ser soslayadas, ms all de la direccin que se tome en trminos
de una definicin, ya que aluden a dimensiones diferentes que son relevantes para
estudiar el funcionamiento de los Estados.

Este trabajo se encolumnar detrs de una definicin ms instrumental, sin por ello
desacreditar la fuerza de una definicin que vincula la capacidad con la existencia de
autonoma. En efecto, el trabajo considera primero a la capacidad y a la autonoma como
dos valores que tienden a desarrollar dinmicas diferentes, aunque ofrezcan grandes
oportunidades de trnsito conjunto. Por otro lado, el concepto de capacidad que se
utilizar tiene un carcter instrumental, vinculado a distintos finalidades pblicas y a
diferentes tipos de lazo con los actores no estatales.

Para este trabajo la capacidad estatal es la aptitud de las unidades gubernamentales para
formular objetivos y cumplir las tareas requeridas, aptitud que se desprende del accionar
conjunto de sus dotaciones humanas, en el marco de competencias legitimadas y en uso
de recursos organizacionales y de accin interorganizacional.3

Esta definicin obliga en este punto a hacer una serie de especificaciones, ms all de las
que se desarrollarn en los tres apartados siguientes. Por un lado, el concepto supone la
asignacin de esta cualidad (aptitud) a actores (estatales), y con carcter plural, ya que los
depositarios de esta cualidad, en los grados en los que les corresponde, son las diversas
unidades gubernamentales de carcter ms agregado o ms desagregado. En el proximo
apartado se har una referencia al sujeto estatal dotado de capacidad.

Por otro lado, el concepto de aptitud merece tambin una serie de comentarios
adicionales. En primer lugar, el concepto hace referencia a una cualidad del estado que
puede estar presente en diversos grados. En ese sentido, el estado puede ser ms o
menos capaz, en funcin de la existencia de estas dotaciones humanas, organizacionales,
tecnolgicas y de capital interorganizacional. En segundo lugar, el concepto de aptitud nos
remite a la idea de la existencia (o no) de condiciones para el logro de los resultados
previstos. La capacidad entonces, no se ve reflejada en los resultados, sino en la existencia
de estas condiciones para el logro de resultados. Sobre este tema comentaremos de
manera ms extensa ms adelante.

3
Una primera versin de la definicin antes sealada fue utilizada en Bertranou (2009).
 11

3. Cualidades y relaciones del concepto de capacidad estatal

Este apartado es importante en una primera fase de explicitacin del concepto, ya que
busca precisar los alcances del mismo, definir las caractersticas de los sujetos depositarios
y establecer las vinculaciones necesarias con otras categoras analticas. En este sentido,
se analizar la relacin entre capacidad y finalidad estatal, capacidad y procedimiento, la
capacidad como grado y posibilidad, el carcter prescriptivo o descriptivo del concepto, la
asignacin a sujetos y la relacin entre capacidad y resultados.

Capacidad y finalidad estatal

La capacidad estatal es un atributo que slo puede expresarse en relacin con los fines
que se entiende que debe perseguir el Estado o sus unidades especficas. No puede
analizarse la capacidad en abstracto, o en general, desligada de funciones que deben ser
cumplidas. Como aptitud slo puede ser aprehendida y evaluada a la luz del sentido de su
orientacin, y en funcin de lo que el sistema poltico o la institucionalidad poltica ha
definido como lo que se espera del estado y de las unidades gubernamentales. Los fines
asignados al Estado y sus unidades tienen un marco histrico-temporal de produccin; no
son permanentes, ms all de que puedan entenderse algunas funciones como
constitutivas del Estado como tal.

La vinculacin de la capacidad con los fines para lo cual se construye parece ser un
aspecto trivial, pero frecuentemente es soslayado. En la medida en que las finalidades son
contingentes, las capacidades a desarrollar deben establecerse en funcin de estas
particularidades. Las finalidades del estado (de un estado particular o de una unidad
gubernamental especial) son el resultado de luchas polticas sectoriales por la
politizacin de los asuntos pblicos, por lo que son particulares para cada contexto
estatal.

Capacidad estatal y procedimiento

El punto anterior permite analizar capacidad ante cualquier conjunto de finalidades.

Desde el punto de vista normativo, este trabajo busca inspirarse de manera directa en las
finalidades de un estado democrtico, pero puede admitirse que la capacidad es un
atributo que bien puede caberle a un estado autoritario y represivo, en el cumplimiento
de sus finalidades.

Si se analiza la capacidad bajo un marco normativo democrtico, deben incluirse tambin

los requisitos procedimentales de un estado democrtico, a saber, su funcionamiento en
el marco de la ley y de manera transparente y abierta al escrutinio pblico.

Capacidad como grado y como posibilidad

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Distintas reflexiones caben en este apartado. Por lo pronto, la existencia de capacidad

estatal es una posibilidad que se da en determinado grado. No es una manifestacin que
se da en un marco binario: hay o no hay capacidad estatal. En la medida en que existe una
funcin y se asignan dotaciones legales y organizacionales, existe determinada
manifestacin de esta capacidad, que puede extenderse en funcin de la disponibilidad de
estas dotaciones.

En segundo lugar, la capacidad no es una manifestacin esttica, sino dinmica, que

depende de movimientos tanto en las finalidades como en las dotaciones asignadas. En
este sentido, no es pertinente hablar de la capacidad como una dotacin fija a ser
alcanzada (como un resultado final), sino un atributo variable, sujeto a un proceso en el
cual puede incrementarse o disminuirse. Desde una perspectiva prescriptiva, la capacidad
es un atributo que debe ser construido y ajustado de manera rpida o incremental en el
marco de un proceso de acercamiento a los requisitos exigidos por las finalidades
asignadas.

En tercer lugar, al igual que la reflexin sobre autonoma estatal realizada en el apartado
2, la capacidad estatal no es un atributo que se expresa con el mismo grado a lo largo de
una estructura estatal. Distintas unidades gubernamentales pueden disponer de distintos
niveles de capacidad para abordar sus funciones. La cuestin sobre el sujeto estatal ser
tratada a continuacin.

Capacidad y sujeto estatal

El atributo de capacidad puede ser asignado al estado en su conjunto, como a sus

unidades gubernamentales, de manera individual o actuando de manera conjunta. Por lo
pronto, Tal como ha sido ya mencionado, es un atributo asignado a un sujeto estatal,
actuando en tanto actor. Este sujeto estatal puede estar definido en distintos niveles
dependiendo de cul sea el inters de anlisis poltico u organizacional.

Esto permite evaluar la capacidad de agencias estatales institucionales en funcin de sus

competencias y finalidades, la capacidad de entramados de agencias pblicas a partir de
una finalidad compartida (por ejemplo, la promocin de exportaciones), o la capacidad del
Estado-Nacin en funcin de sus finalidades ms regulares o ms coyunturales. En funcin
de cul sea el sujeto estatal de anlisis, son las institucionalidades, organizaciones y
competencias que deben contemplarse a la hora de una caracterizacin de las
capacidades. Este aspecto tambin parece trivial pero es muy significativo. Si se considera
el Estado- Nacin y algunas de sus funciones bsicas, sera necesario contemplar el
funcionamiento de toda la institucionalidad productora de polticas, y esto incluye no slo
el Poder Ejecutivo, sino tambin el Poder Legislativo, el Poder Judicial y los organismos de
control extra poder. La capacidad estatal se manifiesta en este caso no slo a partir del
accionar de las funciones administrativas de ejecucin, sino a partir de cmo se
interrelacionan todos los rganos estatales en la produccin de las polticas.
 13

Al considerar al Estado-Nacin como sujeto estatal, e incluso cuando se considera a los

estados subnacionales como un todo, aun analizando capacidades para cumplir una o
unas pocas finalidades, es necesario tomar como referencia el entramado completo de
instituciones que participan de algn modo en el proceso de toma de decisiones y su
implementacin. Estas instituciones aparecen comnmente sealadas en las normas
constitucionales o en normas especficas que establecen las habilitaciones para su
intervencin. Es necesaria esta consideracin completa (y no slo de las organizaciones
del Poder Ejecutivo) porque el marco de referencia de finalidades debe incluir un conjunto
de valores que en general supera los que se verifican cuando se analiza una agencia
gubernamental especfica. El marco de referencia valorativo incluye aspectos tales como
la pertinencia, la representatividad, la aptitud de respuesta a los ciudadanos, adems del
volumen y calidad de los bienes y servicios que se prestan.

Cuando se analizan agencias particulares que tienen que ver con la ejecucin de ciertas
polticas, el marco estatal de anlisis resulta ms acotado ya que toma como aspectos
externos (o dados) algunos de los procesos de produccin de dotaciones (por ejemplo, la
creacin de su competencia legal para operar). De manera similar, cuando se analizan
sujetos estatales actuando de manera coordinada, o bien se considera a un conjunto de
agencias como un sujeto estatal complejo, debe clarificarse el marco de anlisis de de sus
competencias, para claramente establecer los aspectos de contexto de aquellos que son
objeto de anlisis en tanto componentes. El trabajo de Zrbriggen (2005) es un excelente
ejemplo de anlisis de un conglomerado de actores estatales que se encuentran ligados
por una finalidad comn y en tanto sujeto, son pasibles de ser evaluados desde su
capacidad. Un anlisis de una agencia especfica puede verse en Bertranou (2012).

En resumen, el atributo de capacidad es asignable a distintas manifestaciones estatales. El

marco de anlisis de cada sujeto estatal vara en funcin de este nivel, endogeneizando o
no todas las institucionalidades y su funcionamiento que hacen a la produccin de las
funciones y las estrategias diseadas.

Capacidad estatal: lo analtico y lo prescriptivo.

Al igual que en otras dimensiones de anlisis e investigacin social, la capacidad es

materia de anlisis descriptivo, as como de expresiones de cambio y transformacin. En la
mayora de los casos, ambas perspectivas se encuentran integradas en una investigacin-
accin de gran alcance.

Por un lado, existe un campo para la indagacin sobre las manifestaciones actuales de
este atributo en funcin de las finalidades polticamente asignadas. Pero por otro lado,
existe un campo significativo de anlisis y proyeccin sobre las capacidades que se
requieren en funcin de funciones estatales requeridas. Tanto el tipo de estado, o el tipo
de funcin estatal, son parte de la transformacin poltica, as como las capacidades
requeridas para el cumplimiento de estas finalidades.
 14

Capacidad y resultados

De la definicin adoptada de capacidad estatal en este texto, se desprende que la misma

no debe ser confundida con los resultados finales o los cambios acaecidos en las
condiciones de vida de la poblacin o en determinadas instancias institucionales.

La distincin entre capacidad y resultados (desempeo, en alguna bibliografa) no ha sido

suficientemente analizada, lo cual lleva a frecuentes confusiones y por lo tanto, a malas
interpretaciones acerca de los alcances de esta capacidad y las posibilidades de mejora de
la misma. Existen autores que no distinguen explcitamente entre estas variables
aportando a esta confusin. En un trabajo anterior (Bertranou, 2001) se establecieron las
diferencias entre los conceptos de capacidad y desempeo (este ltimo, ligado a
resultados finales). A continuacin, se reiteran las conclusiones del trabajo:

a. El concepto de capacidad debe desligarse del de desempeo, en tanto ste est

vinculado al de resultado. Desde luego, esta separacin debe ir acompaada de la
redefinicin de ambos en los trminos ms precisos posibles, con el objeto de que
puedan encontrarse con facilidad los observables e indicadores.
b. En trminos generales, conviene separar la capacidad (como condiciones que
presenta una organizacin estatal) del resultado de su accin (xito o fracaso). Esta
separacin abre un espacio para la presencia y actuacin de otros factores que no son
controlados por la organizacin estatal y que inciden en el resultado de su accin. Es
decir, la pregunta que debemos hacernos es: de qu depende el resultado de una
poltica pblica o de una accin estatal? (desde luego que primero hay que
caracterizar el resultado: definirlo y seleccionar los indicadores). Qu factores o
aspectos que caracterizan una organizacin estatal han afectado el resultado? Qu
otros factores inciden? No slo la capacidad de una organizacin estatal no es el nico
factor que incide sobre un resultado de poltica pblica, sino que adems, no hay que
olvidar que por ms fuerte que sea la relacin, la vinculacin es siempre
probabilstica.
c. La capacidad de una organizacin estatal puede ser entendida como un atributo de
esa organizacin y se compone de un conjunto de condiciones operativas necesarias
para el logro de un resultado determinado. Las condiciones operativas necesarias
(aunque no suficientes para el logro de ese resultado) son las siguientes: atribuciones
y competencias normativas, desarrollo organizacional y habilidades humanas. Estas
condiciones deben estar en niveles empricamente verificables en funcin del
resultado a lograr. Niveles inferiores a los requeridos para el nivel de capacidad
definen diferenciales denominados brechas. Las brechas son los espacios privilegiados
para las estrategias de fortalecimiento institucional.
d. Las condiciones sealadas en el punto anterior son los factores que se encuentran
bajo el control de la organizacin que ha sido seleccionada como objeto de estudio.
Los dems factores, que a su vez inciden tambin en el resultado, estn fuera de su
alcance. Desde una estrategia de mejoramiento del desempeo gubernamental estos
factores deben ser abordados desde estrategias especficas pero no conforman el
 15

espacio de la capacidad de la organizacin estatal. Estos factores son: macro

institucionales (reglas de juego generales en una sociedad), polticos, socioculturales,
socioeconmicos y de red de organizaciones (organizaciones que indirectamente con
su accionar afectan el desempeo de la organizacin de referencia).
e. En resumen, se propone un concepto ms acotado analtica y empricamente de
capacidad, que sea ms manejable desde estrategias reales y posibles de
mejoramiento. Esto no implica abandonar esfuerzos de alteracin de los factores ms
globales, pero los cambios en este caso se verifican en perodos mayores de tiempo.
El grado de control de los factores que afectan un resultado de poltica pblica y por
ende tambin, su inclusin en las condiciones que caracterizan la capacidad, depende
de la unidad de anlisis utilizada. Mientras mayor sea el alcance de la organizacin
estatal tomada como referencia (por ejemplo, el Estado-Nacin), mayores sern las
condiciones que caracterizarn su capacidad y menores sern los factores que estarn
fuera de su alcance. Para una unidad de anlisis u objeto de estudio menor en cuanto
a alcance funcional, el razonamiento adquiere caractersticas inversas.
f. Respecto al desempeo gubernamental, variable lgicamente primordial frente a la
de capacidad, su definicin y operacionalizacin debe ser encarada inicialmente en el
proyecto investigativo. Ligada analticamente a la idea de resultados
gubernamentales (en distintos niveles organizativos), su operacionalizacin comienza
con la definicin de los criterios a partir de los cuales pueden juzgarse los resultados.
Los criterios son perspectivas conceptuales y valorativas a partir de las cuales es
posible abrir juicios acerca de los resultados, ya que conforman una definicin misma
de resultado. Algunos de los criterios utilizados son: eficacia, eficiencia, efectividad,
calidad, pertinencia, coherencia, equidad, y otros que tienen vinculacin especfica
con las acciones de organizaciones determinadas. A partir de los criterios se
construyen luego los indicadores de desempeo.
g. Finalmente, el anlisis de desempeo conlleva paralelamente la idea de evaluacin, o
de valoracin de los resultados, y por lo tanto de calificacin desde algn tipo de
parmetro (desde el cual se constata el xito o el fracaso de la accin
gubernamental). Los parmetros contra los cules se analizan estos resultados
plantean desde ya una problema analtico y tambin poltico. En este sentido existen
distintas alternativas: que exista un parmetro fijo externo contra el cual se analiza
(en realidad evala) el desempeo gubernamental; o que los parmetros sean
endgenos, es decir, en funcin del desempeo relativo de las distintas unidades
evaluadas. En todos estos casos, est claro que el anlisis del desempeo adquiere
una dimensin evaluativa, es decir de valoracin y calificacin del desempeo, en
funcin de algn parmetro externo, o en funcin del desempeo relativo de las
dems unidades. No se trata slo de una descripcin no valorada de la accin
gubernamental. En este sentido, la valoracin adquiere connotaciones de xito o
fracaso, y en este sentido se abre la posibilidad de objetivar escalas de desempeo.

Pare este trabajo, existe una estrecha vinculacin entre los dos conceptos de capacidad y
resultados, como ya ha sido mencionado. Cuando se observan mejoras notables en la
condiciones de vida de la poblacin, es difcil no vincularlas a una mejora en la capacidad
 16

estatal, aunque sta no sea la razn nica. Es dable pensar tambin que al mejorar las
dotaciones humanas en el estado, por ejempo, se alcancen mejoras en los resultados de
las polticas pblicas que estn relacionadas. Para este texto, la capacidad estatal juega
un papel determinante en la mejora de las condiciones de vida (resultados) de la
poblacin, aunque es imprescindible definir el marco de relaciones entre estas variables.

Se propone el siguiente modelo analtico (figura 1) para entender la relacin entre las
capacidades estatales y los resultados esperados.

Figura 1

Capacidad estatal Productos Resultados (de

poltica pblica);
1. Autorizaciones Entregables: desempeo
legales y de bienes, servicios institucional
legitimidad. y regulaciones
2. Organizacin y que presta la Cambios en las
medios de accin. unidad condiciones de
3. Capital de accin gubernamental. vida de la
interorganizacional. poblacin o en las
instituciones.

Variables externas Variables externas que

que pueden afectar pueden afectar el
el despliegue de la resultado del
capacidad: despliegue de la
capacidad

Ambiente poltico, Eventos econmicos,

econmico y social meteorolgicos,
facilitador (o no). polticos, o de otra
Resistencia de la especie, que estn fuera
poblacin. del control de la unidad
gubernamental
actuante.
Ambiente supraestatal
nacional.
 17

El modelo planteado establece la estrecha vinculacin que existe entre la capacidad

estatal y los efectos que se esperan de su accionar.4 Estos efectos son de dos tipos: en
primer lugar, estn los productos de esta capacidad, que coinciden con los bienes,
servicios y regulaciones que presta la unidad gubernamental en cuestin, los que tambin
pueden denominarse, entregables (deliverables); en segundo lugar, y de manera
posterior a los productos, pueden encontrarse los resultados de la capacidad estatal, es
decir, los cambios observados en las condiciones de vida de la poblacin o en las
instituciones.

Existen sin embargo, dos grupos de factores que afectan esta relacin entre capacidad y
resultados, siendo todos estos factores externos a la unidad gubernamental que se trate.5
Un primer grupo afecta el despliegue de la capacidad como tal, y su visibilizacin en los
productos. La organizacin podra contar con capacidades (aptitudes), pero su despliegue,
su desenvolvimiento se vera afectado, abortado o disminuido por estos factores. Existen
al menos dos tipos de factores afectando este despliegue.

a) El ambiente poltico, econmico y social puede no resultar facilitador, y en trminos de

la bibliografa citada de Hildebrand, Grindle y Tobelem, se convierte en un factor que
inhibe el despliegue completo de la capacidad. Por ejemplo, un clima conflictivo general
alrededor de las acciones de uno o todos los organismos pblicos, inhibe el ejercicio de
sus actividades (ej, reuniones, inspecciones, servicios personales interrumpidos, etc).

b) El accionar autnomo de actores no gubernamentales, en la medida en que estas

acciones pueden producir resultados per se diferentes, o bien porque estas acciones
imponen resistencias a la actividad de las unidades gubernamentales, inhiben o
interrumpen el despliegue de su capacidad en la primera forma de produccin de bienes
y servicios. Si bien se ha incluido la legitimidad de una unidad como un componente de la
capacidad, es decir, en la propia definicin de la misma, como una dimensin constitutiva,
es posible dejar fuera de este requisito a algunos aspectos puntuales que impliquen
resistencia por parte de la poblacin, aun en un marco de legitimidad de accin. Por
ejemplo, algunos programas de salud muestran una fuerte capacidad gubernamental
(personas, tecnologas), pero algunas de sus prcticas pueden generar resistencias
culturales en determinadas poblaciones (pueblos originarios). Lo que est en juego no es
la legitimidad del estado para intervenir, o la legitimidad global de una unidad
gubernamental, sino la viabilidad de ciertas prcticas en el corto plazo. No slo debe verse
este factor desde el punto de vista negativo (como resistencia), sino como potenciacin de
capacidades estatales. Por ejemplo, existen resultados que han dependido
fundamentalmente del nivel de inversin de las empresas, y ese nivel de inversin no es
explicado necesariamente por una regulacin pblica que la promueve.

4
Sobre los componentes de la capacidad estatal, ver el apartado 6 de este trabajo.
5
Se considerar de manejo interno lo relacionado con los componentes de capacidad estatal.
 18

Un segundo grupo de factores est constituido por elementos que pueden estar ms all
del control de las unidades gubernamentales, como son por ejemplo, los accidentes
climticos o los cambios abruptos en las condiciones econmicas o en los precios relativos
de los insumos, entre otros. Este grupo de factores puede afectar el resultado del
despliegue de la capacidad estatal, no el despliegue mismo. En el instrumento del Marco
Lgico, estos factores son registrados en la columna de Supuestos o Riesgos, y
representan los eventos o fenmenos que pueden aparecer o emerger, que estn fuera
del mbito de gobierno de una accin pblica, y que puede afectar de alguna manera los
resultados de esta accin. Un ejemplo de esto fue el impacto de la devaluacin 2002 en
los resultados del Programa PROINDER de la Secretara de Agricultura de la Nacin, donde
ms all de la capacidad gubernamental, las mejoras en las condiciones de vida de la
poblacin destinataria fueron imperceptibles.6

Tambin puede ubicarse en este grupo de factores, el accionar de actores supraestatales

(supranacionales en el caso del estado nacional) o bien el desarrollo de condiciones
particulares en este nivel, en la medida que favorecen o desfavorecen el logro de ciertos
resultados (en algunos caso, puede incluso generar ciertos resultados ms all de la
capacidad estatal desarrollada). En este punto vale la pena aclarar que no toda la
influencia que ejercen los factores supranacionales se debe a la falta de capacidad estatal
para establecer los filtros necesarios en el equilibrio de lo domstico y lo externo. En un
mundo con procesos y relaciones que se construyen cada vez ms superando la
territorialidad del Estado-Nacin, es inadecuado relacionar toda esta influencia con la falta
de capacidad estatal. Un ejemplo de esta influencia est dado por la relevancia de los
ciclos econmicos y financieros internacionales en los resultados domsticos, ms all de
la capacidad estatal. Otro ejemplo tiene que ver con fenmenos de orden ambiental
(calentamiento global, desforestacin) o de orden transnacional (epidemias, migraciones,
o trficos ilegales).

4. Variantes de capacidad estatal

El concepto de capacidad estatal es presentado y ha sido clasificado de distintas maneras

en la bibliografa especializada. Estas diferencias pueden deberse a distintas definiciones
de base del concepto, pero en general se debe a que el concepto puede estar aludiendo a
manifestaciones especficas o sectoriales de esa capacidad.

Para este trabajo, no existen diversas capacidades estatales como un todo, sino que
existen distintos recortes sobre las manifestaciones de esta capacidad. Es decir, se trata
de manifestaciones sectoriales de esta capacidad. Por otro lado, y ms all de cmo sean
identificadas estas capacidades por sus autores, no se trata de componentes de capacidad
estatal como los define este trabajo (ver apartado 6), en tanto elementos constitutivos
que pueden tener distintas expresiones y manfiestaciones.

6
Informe de Medio Trmino, a cargo de Carlos Peixoto, Julin Bertranou y Ricardo Vizcaya, septiembre de
2002.
 19

En este apartado se analizarn distintas clasificaciones y aplicaciones con el objeto de dar

cuenta de esta diversidad, pero tambin con el propsito de adscribir o vincular la mayor
parte de estas aplicaciones a una misma definicin de capacidad estatal. Como la
bibliografa es sumamente amplia, se excluyen algunas referencias o clasificaciones por
organismo estudiado.

La capacidad en funcin de ciertas dimensiones analticas

Una primera clasificacin, a partir de ciertas funciones transversales del quehacer estatal
es aportada actualmente en distintos textos (Repetto, Alonso, Rodrguez Gust). Una de
las caracterizaciones primigenias ms importantes menciona una clasificacin entre
capacidades tcnicas, administrativas, institucionales y polticas (Grindle, 1997). Las
capacidades tcnicas se fundan en algn conocimiento especfico ligado a los fines de la
organizacin estatal, las administrativas hacen a la potencialidad de proveer los insumos
necesarios para la provisin de bienes finales, las institucionales se fundan en los
dispositivos legales que habilitan el trabajo de una organizacin y las polticas, se refieren
en trminos generales, a la potencialidad de influenciar otros actores en la consecucin de
un fin.

Repetto (2007) define como componentes de la capacidad estatal a las capacidades

administrativas y las polticas, entendiendo que las tcnicas o las institucionales no
constituyen dimensiones discernibles de manera mutuamente excluyente. Por ejemplo,
entiende que las capacidades tcnicas, definidas de la manera en que lo ha hecho Grindle
(1997), estn presentes tanto en el plano administrativo como el poltico. En el texto se
afirma que la capacidad administrativa es condicin necesaria pero no suficiente para
lograr niveles relevantes capacidad estatal, quedando el faltante en el campo de la
capacidad poltica. Justamente la caracterizacin ms interesante en el texto de Repetto
se refiere a la capacidad poltica, a la cual define como la capacidad de los gobiernos para
problematizar las demandas de los grupos mayoritarios de la poblacin, tomando
decisiones que representen y expresen los intereses e ideologas de los mismos ms all
de la dotacin de recursos que puedan movilizar en la esfera pblica (p. 54). En otro
prrafo aade que un aspecto clave de la capacidad poltica est entonces asociado al
modo en que se relacionan los actores polticos entre s, pero tambin con aquellos
individuos y grupos que bregan por involucrarse activamente en determinados campos de
la esfera pblica (p. 57). El concepto de capacidad poltica adquiere en este caso un
contenido normativo, en la medida en que cualifica los modos de relacin entre el estado
y los actores no estatales.

Retomando el anlisis de Grindle, Alonso (2007a) busca diferenciar lo que son las
capacidades administrativas propiamente tales (lo que en el lenguaje de Grindle seran las
capacidades administrativas y las tcnicas), de lo que son las capacidades relacionales del
estado y que engloban lo que en Grindle son las capacidades institucionales y las polticas.
 20

La dimensin relacional de las capacidades estatales tiene que ver con el rol del estado en
relacin con el entorno socioeconmico y con los nexos entre este estado y la sociedad.

Esta dimensin relacional significa la capacidad de inducir comportamientos entre los

actores no estatales, logrando el cumplimiento obligatorio de las reglas de juego. Y esta
dimensin de capacidad slo puede ser estudiada desde enfoques estticos y dinmicos,
captando la compleja trama de relaciones que se dan entre los actores estatales y los no
estatales. En la nueva relacin entre el estado y la sociedad, la regulacin estatal se
establece como mediacin (Alonso, 2007a). Para Martnez Nogueira (2002), en el proceso
de revertir las debilidades del estado remanente, la tarea por delante debe estar
focalizada en la capacidad poltica y de gestin del estado y en las articulaciones
establecidas con la sociedad civil, asegurando ya no slo la gobernabilidad, sino tambin
la gobernanza en escenarios cada vez ms complejos (itlica agregada).

El concepto de capacidad relacional tiene una potencialidad de captacin de la variedad

de acciones que los estados modernos llevan a cabo a travs de otros, ms all de la
definicin planteada. Este aspecto ser profundizado en una discusin ms adelante. No
debe ser confundida slo con la capacidad de regulacin, ya que la misma puede
involucrar poderes del estado que se efectivizan de manera imperativa, aunque como en
todos los casos, implican el accionar de actores de la sociedad civil. El concepto de
capacidad relacional tiene la potencialidad de describir no la regulacin imperativa (que
puede ser mejor captada a partir de la mocin de capacidades tcnico-administrativas),
sino la capacidad de estimular voluntariamente acciones productivas por parte de actores
estatales, estableciendo nuevos arreglos institucionales de colaboracin pblico-privada
(Bertranou, 2009, 2011).

La capacidad de acuerdo a funciones estatales

Existen otras clasificaciones que se basan en el cumplimiento de funciones fines o

funciones medio (de gestin) del estado. Las funciones medio pueden ser relativamente
estables, pero las funciones fin estn directamente vinculadas a la historia y el proceso
poltico de cada pas, que le asigna responsabilidades al estado para el cumplimiento de
ciertos fines, o dicho de otros modos, establece los fines que el estado debe cumplir o
politiza ciertos problemas sociales. Las funciones fin pueden tener cierta estabilidad en
un perodo de tiempo, en la medida en que en ciertas formulaciones, reflejan la agenda
histrico temporal de ciertos estados, o ciertas tendencias de politizacin de problemas
muy arraigadas en la cultura y en la estructura polticas.

En las funciones fin y en las capacidades requeridas, pueden combinarse reflexiones ms

analtico descriptivas de estas capacidades, como reflexiones ms prescriptivas sobre las
capacidades que debe desarrollar un determinado estado. Este punto fue tratado en un
apartado previo.

Funciones Fin
 21

Las manifestaciones sectoriales remiten a funciones estatales y a su vez, a tipos o

agrupamientos de poltica pblica, y tienen una clara adscripcin histrico-poltica,
remitiendo como se dijo antes, a determinados procesos polticos. Existen distintas
versiones de las distintas funciones estatales (y posteriormente, las distintas capacidades
requeridas para cumplir con ellas), y un trabajo que alude a ellas es el de Fukuyama
(2004), cuando define su concepto de alcance del estado. Su clasificacin de funciones
estatales es la siguiente:

Funciones mnimas: ley y orden; defensa; derechos de propiedad; corregir las

disfunciones del mercado; suministrar bienes pblicos puros; gestin macroeconmica
y salud pblica.
Funciones intermedias: educacin; proteccin del medio ambiente; regulacin de
servicios pblicos; reglamentacin financiera; seguros; seguros de desempleo,
pensiones redistributivas.
Funciones dinmicas: fomento de los mercados; aglomeracin de iniciativas (clusters);
Redistribucin de activos.

Cada una de las funciones requiere de una capacidad estatal para su ejecucin. De ah que
existen trabajos que describen estas capacidades sectoriales, las que no deben ser
entendidas como un tipo de capacidad diferente, sino como una manifestacin sectorial
del fenmeno ms amplio de la capacidad.

Otra organizacin de funciones (o capacidades) reflejan las que desarrolla (o debe

desarrollar) el estado democrtico contemporneo, tomando como especial referencia el
caso de Amrica Latina. Esta clasificacin muestra por ejemplo, una faceta prescriptiva en
alusin a las capacidades que debe desarrollar un tipo de estado.

Capacidad estratgica.
Capacidad de actuacin internacional.
Capacidad extractiva (impositiva).
Capacidad productiva.
Capacidad distributiva y redistributiva.
Capacidad de integracin (simblica, social).
Capacidad de hacer cumplir el orden legal.

Estas capacidades pueden ser desagregadas en funcin de polticas especficas, y la lista

de las mismas es muy vasta. Algunos trabajos que remiten al estudio de capacidades en
funcin de polticas pblicas son los de Bertranou (2012) sobre seguridad vial, Oszlak
(2005) sobre regulaciones en telecomunicaciones y sobre polticas agropecuarias, Oszlak,
Felder y Forcinito (2000) sobre regulaciones pblicas, Repetto (2003, 2007) sobre poltica
social y Alonso (2007b) sobre polticas de salud, entre tantos otros estudios sectoriales.
 22

Otros casos han sido expuestos por Bertranou y Rodrguez Gust (2011) en un programa
de posgrado de FLACSO Argentina.

El desarrollo de polticas pblicas para la transversalizacin de gnero en Amrica

Latina y el Caribe.
La consolidacin de marcos regulatorios y estructuras de gestin para asegurar la
prestacin de servicios pblicos de buena calidad.
La renovacin de las capacidades para ofrecer adecuados niveles de bienestar social,
lo cual implica fortalecer las burocracias, la articulacin con la sociedad civil y la
coordinacin entre programas sociales de fomento al empleo, la inclusin social y el
combate a la pobreza.

Finalmente, y como ejemplo adicional de anlisis de capacidades de funciones sectoriales

del estado, puede citarse el trabajo de distintos autores en VVAA (2008), publicado por
PNUD Argentina. En el mismo se analizan los casos del sistema de salud, de la justicia, de
la seguridad pblica y de los servicios pblicos privatizados en los aos 90.

Funciones medio o trasversales

Se analizan tambin manifestaciones de capacidad desde otra perspectiva: la de los

instrumentos de gestin transversales a diversos sectores de poltica pblica, y que se
encuentran impresos en el estilo general de gestin de un gobierno. El anlisis de estos
instrumentos o de estas estrategias transversales nos pone tambin en el plano de las
tecnologas de gestin.

Las capacidades genricas o transversales representan modalidades de expresin de

capacidad estatal existentes en cualquier estado democrtico moderno, y se vinculan
analticamente a lo que Christopher Hood denomin las cajas de herramientas de un
gobierno (1983). Con el objeto de cumplir con sus propsitos, el estado apela a distintas
herramientas que se desprenden de algunos recursos bsicos que se encuentran a su
disposicin: la posibilidad de determinar conductas, la posibilidad de proveer informacin,
la posibilidad de comprar y la posibilidad de actuar directamente. Inspirado, aunque no
ceido a este enfoque, puede identificarse una serie de capacidades genricas o
transversales como las siguientes:

Capacidades de apelacin/invocacin.
Capacidades de regulacin y de determinacin de conductas (y de sancin).
Capacidades de coordinacin (o fruto de la).
Capacidades de accin directa (administrativas, tcnicas, organizacionales).
Capacidades relacionales.

Puede construirse un cuadro de doble entrada que vincule funciones fin y funciones
medio o genricas, a partir del cual es posible identificar una serie de capacidades
 23

sectoriales especficas del estado, asociados a una estrategia genrica de intervencin (en
el sentido de Hood).

Cuadro de capacidades sectoriales especficas

Capacidades
Genricas Apelacin Regulacin y Coordinacin Accin Relacionales
Capacidades Determinacin directa
Sectoriales
Inteligencia Capacidad Capacidad de Planes Planes
Estratgica estratgica. para regular coordinacin estratgicos estratgicos
mercados de federal de estatales (ej. productivos
bienes polticas. Seguridad pblico-
estratgicos. Vial) privados (ej.
COVIAR)
Actuacin Inteligencia Capacidad de Capacidad de Capacidad de Capacidad de
internacional comercial. regulacin actuar en el actuar promover la
Inteligencia migratoria. marco de un directamente actuacin
en rel. Capacidad de bloque en el externa de
Intern. actuar en pos internacional. concierto organiz. y
de marcos internacional empresas
regulatorios
intern.
Inteligencia Capacidad de Capacidad de Capacidad de Capacidad
Extractiva fiscal prefigurar coordinacin de cobro de para inducir el
Educacin sujetos la recaudacin impuestos. pago
fiscal. imponibles. en el nivel voluntario de
Capacidad federal impuestos.
sancionatoria
Inteligencia Capacidad de Coordinacin Produccin Coproduccin;
Productiva estadstica regular interinstitucional de bienes y Promocin de
mercados. en una macro servicios. inversin
poltica. privada.
Inteligencia Capacidad Coordinacin Capacidades Capacidad de
Redistributiva estadstica; para obligar a interinstitucional de prestar promocin
Sensibili- terceros para (tb. federal) en directamente del
zacin la prestacin una macro servicios: voluntariado;
social. de servicios poltica. salud, transf coproduccin
sociales. de ingresos. de servicios
sociales.
Capacidad Capacidad Capacidad para Capacidades Capacidad de
Cumplimiento de regulatoria y hacer efectivo de prestar hacer cumplir
del orden identifica- sancionatoria acuerdos directamente compromisos
legal Cin. interjurisdic- servicios: de coproduc-
Cionales. salud, transf cin.
de ingresos
Fuente: elaboracin propia.
 24

Otra perspectiva ha sido la de distinguir algunas funciones medio muy especficas que son
necesarias desarrollar en la gestin pblica, como por ejemplo:

Capacidades para presupuestar (Ma, 2011).

Capacidades para contratar o comprar.
Capacidades para monitorear.
Capacidades para reclutar personal.

La capacidad en funcin del ciclo de polticas

Diversos trabajos estudian la capacidad enfocndose no slo una poltica especfica sino
tambin un momento en el ciclo de polticas, que incluye la planificacin, la formulacin el
seguimiento, la implementacin y la evaluacin de polticas. Entre los estudios ms
interesantes estn los que abordan el momento de la implementacin, momento
tradicionalmente desvalorizado del ciclo de polticas. Entre ellos pueden encontrarse los
trabajos de Isuani (2006, 2007) sobre implementacin de programas sociales y sobre
gestin interorganizacional de polticas pblicas.

La capacidad y la potencialidad

La definicin de capacidad estatal que se ha adoptado en este trabajo asume su condicin

de aptitud, la cual ms all de su probable materializacin emprica a la hora de la accin
gubernamental, queda en cierto punto como una potencialidad. Las capacidades entonces
son siempre desde el punto de vista terico, potenciales, pero tienden a hacerse efectivas
de manera regular en la medida en que no las afectan en su despliegue, los factores que
anteriormente fueron sealados en el apartado de capacidad y resultado.

No existen de todas maneras dos tipos de capacidad empricamente observables. Las

capacidades son potenciales (en tanto aptitud que puede estudiarse a partir de una serie
de componentes) y las mismas son efectivas en la medida en que pueden ser observadas
en el acto de produccin de acciones.

Cabe en este punto una mencin a un trabajo de Aguilar Villanueva (2007) en el que el
autor afirma, de manera distinta, que lo que comnmente se denomina capacidad es
siempre una cualidad potencial. Lo realmente efectivo no es el despliegue de la capacidad
estatal, sino la puesta en marcha de los arreglos de gobernanza, sobre todo los que
vinculan el estado y la sociedad. La gobernanza como estructura institucional pone en
acto lo que es potencia en el anlisis de capacidad.
 25

5. Componentes de capacidad estatal

En los apartados anteriores, se discuti y se defini el concepto de capacidad estatal, as

como se analizaron diversas manifestaciones o caracterizaciones de esta capacidad, y los
vnculos del concepto con otras categoras analticas como el sujeto y los resultados.

En este apartado se analizarn los componentes de la capacidad estatal, comenzando por

un repaso de la bibliografa que alude a los mismos, aunque muchas veces con otros
trminos, para culminar con una presentacin propia. La nocin de componente se refiere
a alguna dimensin constitutiva de la capacidad que pueda ser observable para los
analistas organizacionales o de poltica pblica, y que incluso, pueda ser aprehendida a
travs de indicadores cuantitativos y cualitativos. Los componentes de la capacidad
entonces nos permiten captar dimensiones constitutivas y observables, condicin
ineludible para poder aprehender este fenmeno y poder producir cambios en el sentido
requerido.

El campo de los componentes ha sido identificado de diversas maneras, y en muchos

casos se han generado tambin confusiones entre lo que puede identificarse como una
dimensin constitutiva observable y lo que se identifica como un factor que afecta la
capacidad. En ocasiones, la frontera entre estos dos tipos de dimensiones no es
suficientemente clara. En este apartado se abordarn estas vinculaciones, no sin permitir
algunas ambivalencias en el tratamiento conceptual

La perspectiva de las brechas de capacidad

La perspectiva sobre brechas o dficits de capacidad institucional es sin dudas la ms

prolfica y con mayor influencia en los estudios y recomendaciones sobre capacidad.
Tienen su origen en textos como los mencionados de Tobelem (1992a; 1992b), Grindle
(1997) y Hilderbrand y Grindle (1997), donde se parte de la idea de que existen factores
que afectan la capacidad (sin que previamente se analizaran observables de esa
capacidad). El trabajo de Hilderbrand y Grindle (1997) identifica los siguientes factores
que afectan la capacidad:

El ambiente de la accin, que es el medio econmico, poltico y social en el cual el

gobierno lleva adelante sus actividades.
El contexto institucional del sector pblico, que incluye las reglas que enmarcan el
accionar gubernamental: recursos, atribuciones, competencias, etc.
La red de trabajo (task network), que se refiere al conjunto de organizaciones
involucradas en cumplir un determinado trabajo.
Las organizaciones.
Los recursos humanos.
 26

El mrito del trabajo de las autoras es haber complejizado de manera positiva el anlisis
sobre los aspectos que afectan la capacidad institucional, que van ms all de cuestiones
organizacionales y de perfil laboral individual. Ahora, desde el punto de vista de la
distincin entre aspectos constitutivos y factores que afectan estos aspectos constitutivos,
la clasificacin realizada no aporta demasiado.

Como mencionamos anteriormente, y en lnea con la clasificacin de Hildebrand y Grindle

(1997), los trabajos de Tobelem identifican seis elementos generales de brechas de
capacidad agrupados en dos grandes categoras. La brecha se constituye en un dficit de
dotacin de capacidad para afrontar alguna tarea a cumplir. Esto se deduce del anlisis
porque en ningn momento se explicita de manera clara. La primera categora incluye
aquellas brechas que forman parte del ambiente macroinstitucional. La segunda incluye
las brechas relacionadas con el ambiente microinstitucional. En la primera categora
definen cuatro elementos de brechas de capacidad: primero, la estructura de relaciones
de poder y la forma en que los gobernantes son elegidos; segundo, las reglas de juego de
base constitucional y legal; tercero, la estructura de relaciones interinstitucionales entre
las distintas organizaciones que se hacen cargo de un determinado servicio o bien pblico;
cuarto, los temas relacionados con el servicio civil de carrera, en particular los incentivos
al personal. En la segunda categora involucra la dinmica organizacional y el
conocimiento y habilidades de las personas involucradas en la organizacin, desde
gerentes a operarios. Estos elementos de Tobelem tienen un paralelo con los factores que
inciden sobre la capacidad de gobierno en el artculo de Hildebrand y Grindle (1997). Si
bien la nocin de brecha alude ms directamente a aspectos constitutivos (como
dotaciones de factores necesarios, de alguna manera), existen algunas brechas (las
contextuales) que no abarcan una dotacin identificable de capacidad en algn sujeto
estatal, sino que identifican factores que afectan el ejercicio de esta capacidad. En este
sentido, tampoco en Tobelem estas dimensiones estn claramente discernidas.

El trabajo de Oszlak y Orellana (2001) sobre dficits de capacidad institucional se

emparenta cercanamente con los de Tobelem. Los autores identifican diversas brechas de
capacidad, sin distinguir las que aluden directamente a observables de capacidad, de las
que en realidad estn identificando factores que inciden en la capacidad. La clasificacin
propuesta es la siguiente:

1. Dficits relacionados con leyes, normas y en general, reglas de juego

Esta dimensin incluye dos de las planteadas por Hildebrand y Grindle. Se refieren a todos
los marcos legales y culturales que afectan la dotacin de recursos y el trabajo de una
organizacin que exceden el control que ejerce la misma. Ejemplos en esta dimensin
puede considerarse aspectos como el congelamiento de vacantes en el sector pblico o la
existencia de un clima de conflictividad laboral o poltica. Para una organizacin resulta
difcil poder intervenir en esta dimensin ya que no controla su emergencia, pero an as,
debe tener conciencia de su existencia y buscar formas de mitigar su incidencia.

2. Dficits relacionados con relaciones interinstitucionales

 27

El trabajo en el sector pblico se desarrolla en un proceso interinstitucional. La falta de

accin conjunta y coordinada de las distintas agencias intervinientes incide en la
capacidad de producir valor pblico. Como ejemplo podemos mencionar que una poltica
de promocin de las exportaciones involucra cuanto menos a una decena de
organizaciones: Ministerio de Economa, Cancillera, Fundacin ExportAr, Comisin
Nacional de Comercio Exterior, AFIP (DGI y Aduana), Migraciones, Gendarmera, Agencias
provinciales de promocin de exportaciones (ej. ProMendoza), etc. La falta de accin
conjunta de estas organizaciones en funcin de un plan de produccin de bienes y
servicios, devela falencias en materia de capacidad provenientes de esta relacin
interinstitucional. Cada organizacin podra incluso exhibir altos niveles de capacidad,
pero la produccin global de valor se vera resentida por la falta de accin conjunta, lo
cual remitira a interpretar esta situacin como una carencia de capacidad colectiva.

3. Dficits relacionados con la estructura interna y distribucin de funciones

Aspectos como una estructura y funciones organizacionales que promueven la duplicidad
de acciones o ambientes de trabajo poco productivos estn en la base de los dficits
originados en dimensiones intraorganizacionales.

4. Dficits relacionados con la capacidad financiera y fsica de las agencias

La capacidad tambin puede observarse a partir de la dotacin de recursos financieros y a
partir de las dotaciones de infraestructura que tiene a su disposicin una organizacin.

5. Dficits relacionados con polticas de personal y sistemas de recompensas

Puede observarse una ausencia de capacidad debido a problemas de motivacin o
disponibilidad funcional originados en sistemas de administracin de personas que
alientan la ineficiencia y la inequidad en el tratamiento de premios y castigos por tareas.

6. Dficits relacionados con la capacidad individual de los participantes

Una organizacin puede mostrar dficits de capacidad porque las habilidades de sus
integrantes no son las adecuadas para las funciones a realizar.

Estos trabajos han marcado, con justicia, todo un perodo de caracterizacin de la

capacidad estatal. Han permitido operacionalizaciones de estas brechas que han
habilitados estudios sistemticos sobre capacidad en agencias pblicas, que han ofrecido
buenos diagnsticos y sugerentes recomendaciones de reforma. La principal observacin
crtica tiene que ver con la dificultad para discernir componente de capacidad, de factor
que afecta la capacidad. Esto no slo es importante desde el punto de visto analtico, sino
prescriptivo, en la medida en que no distingue lo que puede ser materia de
transformacin de manera ms o menos inmediata, y lo que est fuera del mbito de
gobierno de los reformadores (al menos, en un plazo razonable de tiempo).

El trabajo mencionado del PROFIP (2011) busca superar las dificultades operativas de las
categoras de brecha o dficit de capacidad institucional. La propuesta ofrecida, el ndice
de Capacidad Institucional (ICI - que por el nombre busca superar el sesgo negativo o de
 28

faltante explcito en los trminos brecha o dficit), tiene algunos problemas analticos.
Por lo pronto, el modelo de dimensiones de la capacidad institucional (dimensin
administrativa-organizacional; poltico-institucional; contextual-relacional) esgrimido en la
p. 24, no se ve reflejado en el modelo de atributos y subatributos del ICI (p. 25). El ICI es
subdividido en dos ndices (Estructura Organizacional y Desarrollo Productivo Regional),
sin explicar analticamente esta divisin, y sin incluso introducir la pertinencia del segundo
subndice (salvo que se acomoden los atributos a necesidades de informacin del
Programa, pero son tener que ver con el concepto de capacidad institucional). Los
atributos de cada subndice no son explicados, por lo que no se sabe si son categoras
necesarias y suficientes para caracterizar la capacidad. Algunos atributos (Medio
Ambiente) no reflejan capacidad sino orientaciones de poltica. En el anlisis de los
subatributos (o primera dimensin observable del atributo) es posible encontrar algunas
dimensiones interesantes constitutivas de la capacidad, pero el esquema general no tiene
muchas inconsistencias. Para asignar un valor en cada subatributo, se prepar una serie
de registros cualitativos discretos que puede tomar la variable en cuestin, registros que
luego le son asignados unos valores. En trminos generales, y sin dejar de reconocer la
existencia de dimensiones sugerentes y operacionalizaciones intersantes, el esquema de
trabajo se presenta como un check list de cuestiones institucionales, dbilmente
relacionadas con la idea de capacidad, y ms estrechamente vinculadas a la idea de
condicionalidades para acceder al Programa y para evaluar la continuidad en l o el
avance en las actividades.

Otros trabajos que abordan los componentes

Quizs sin referirse explcitamente a la nocin de capacidad institucional o estatal,

diversos trabajos describen y analizan dimensiones que pueden ser consideradas como
componentes de capacidad. Una lnea de trabajos alude a estos componentes cuando
trata la cuestin de los instrumentos de poltica pblica.

Una mencin clsica es la de Peters (1982, citado en Prez Snchez, 2005). Para l, los
instrumentos de accin de las polticas pblicas son:

Las normas jurdicas.

Los servicios del personal.
Recursos materiales, fundamentalmente los financieros.
La persuasin.

El clsico trabajo de Christopher Hood (1983) sobre las Herramientas del Gobierno
tambin se inserta en esta perspectiva. Para Hood, los gobiernos son cajas de
herramientas disponibles para actuar dependiendo de cul fuera la necesidad. Estas
herramientas pueden agruparse de acuerdo a cuatro recursos de los que dispone el
estado:
 29

Nodalidad: el estado se encuentra en una posicin central en la sociedad y puede

interpelarla con el objeto de obtener informacin sistemtica o bien para generar
acciones de carcter universal.
Tesoro: el estado tiene una capacidad de compra con la cual puede adquirir los bienes
y servicios que requiere para cumplir con sus fines.
Autoridad: el estado tiene la facultad de obligar a los ciudadanos a cumplir ciertas
actividades (dentro del Estado de Derecho) y de determinar conductas de terceros.
Organizacin: el estado tiene la capacidad de actuar directamente a partir del uso de
sus instrumentos y recursos organizacionales. Si bien este recurso est presente en los
otros, se manifiesta en este punto de manera directa.

Otro aporte confluente que remite de manera directa a la cuestin de las capacidades es
de los instrumentos de poltica de Aroz y Sagasti (1975). Para estos autores, un
instrumento de poltica constituye el conjunto de modos y medios utilizados para poner
en prctica una poltica determinadaconstituye el vehculo mediante el cual los que
tienen a su cargo la formulacin y ejecucin de las polticas ejercen su capacidad de influir
en las decisiones que toman los dems (p.12). Para los autores, la poltica pblica puede
convertirse en mera declaracin retrica si no se proveen los medios para llevar a la
prctica su efecto potencial.

Un instrumento de poltica es una entidad compleja que comprende uno o ms de los

siguientes aspectos:

Un dispositivo legal (leyes, decretos, acuerdos, que establecen obligaciones, derechos,

recompensas y sanciones en relacin al cumplimiento de la poltica).
Una estructura de organizacin (instituciones, procedimientos, metodologas, criterios
de decisin y programas; incluye tanto lo administrativo como lo tcnico).
Un conjunto de mecanismos operativos (constituyen las palancas o medios reales por
los que la estructura de organizacin aplica finalmente las decisiones y acta para
tratar de obtener el efecto deseado). Estos mecanismos operativos tambin pueden
asimilarse a la idea de recursos de todo tipo.

Ms all de estos tres aspectos, los autores identifican a los actores como elemento
relevante, sin los cuales el instrumento o sus componentes, no se operacionaliza.

El planteo de Aroz y Sagasti tiene virtudes, en la medida en que identifica dimensiones o

componentes que dan cuenta de una capacidad estatal, expresada luego en el uso de un
instrumento de poltica. Sin embargo, no logra incluir el factor personas dentro del
anlisis, y no deja de ser una omisin relevante. Otro aspecto es el de distinguir la
presencia o no de los aspectos (componentes) sealados, de la presencia o no de una
dotacin suficiente dentro de cada uno de ellos. En otras palabras, en una caracterizacin
de la capacidad, los aspectos que conforman componentes de la misma se encuentran
siempre presentes, pero lo que vera es la dotacin efectiva de capacidad en cada uno de
ellos.
 30

Un texto adicional a analizar es el de Cristina Zrbriggen (2005). La autora estudia en ese

trabajo las capacidades estatales para la gestin de la poltica comercial uruguaya.
Siguiendo el trabajo de Mizrahi (2003), Zrbriggen advierte que las capacidades se
constituyen a partir de tres recursos bsicos: recursos institucionales, recursos materiales
y recursos humanos.

Los recursos institucionales son el conjunto de reglas formales e informales que

establecen qu organizaciones participan, as como su lgica de relacionamiento y accin
inter- e intraorganizativo, tanto desde el punto de vista funcional como desde el punto de
vista de las relaciones de conduccin y coordinacin, y de los mecanismos de participacin
que estn establecidos. Los recursos materiales estn constituidos por la cantidad,
caractersticas tcnicas y lgica de utilizacin de los instrumentos y bienes materiales
disponibles por el conjunto de organizaciones y por cada organizacin componente del
sistema organizacional. Los recursos humanos estn constituidos por la cantidad,
calificacin y orientaciones volitivas de los funcionarios o empleados del conjunto del
sistema interorganizativo, su distribucin entre las distintas organizaciones, y luego, ms
especficamente, a la cantidad de empleados en las organizaciones centrales y su
distribucin entre las distintas sub-unidades.

El planteamiento de Zrbriggen se acerca a la conceptualizacin que se har en el

apartado siguiente. Los elementos sealados apuntan a identificar los componentes
necesarios en la estructuracin de la capacidad estatal, identificando factores humanos,
materiales e institucionales.

Propuesta de componentes de capacidad

La revisin bibliogrfica realizada ha permitido destacar los aspectos sugerentes de los

distintos modelos interpretativos, en pos de la elaboracin de una propuesta de
clarificacin y caracterizacin de los componentes de la capacidad estatal. Como se ha
establecido previamente, la nocin de componente se refiere a alguna dimensin
constitutiva de la capacidad que pueda ser observable para los analistas organizacionales
o de poltica pblica, y que incluso, pueda ser aprehendida a travs de indicadores
cuantitativos y cualitativos. Los componentes de la capacidad entonces nos permiten
captar dimensiones constitutivas y observables, condicin ineludible para poder
aprehender este fenmeno y poder producir cambios en el sentido requerido.

Para esta propuesta, el anlisis de la capacidad estatal conlleva la identificacin y

valoracin de dotaciones de distintos recursos disponibles para el estado7. Estas
dotaciones se encuentran inscriptas en las autorizaciones legales y de legitmidad, en los

7
En este sentido, esta aproximacin abreva en textos como el de Hood (1983) y en textos sobre
instrumentos de poltica y sobre recursos como el de Aroz y Sagasti (1975), Zrbriggen (2005) y Mizrahi
(2003).
 31

medios de accin (organizacin) y en el trabajo interorganizacional. Los aspectos

materiales, financieros, legales, organizacionales y humanos estn incluidos en esta
clasificacin tal cual se expondr en los prrafos siguientes.

Tres son entonces los componentes de capacidad estatal, de los cuales se desprenden
subcomponentes y dimensiones analticas y empricas. Estos tres componentes son:

Autorizaciones legales y de legitimidad

Organizacin y medios de accin
Capital de accin interorganizacional

La capacidad estatal es una medida de las dotaciones existentes al interior de estos tres
componentes. Estas dotaciones tienen que evaluarse en funcin de las finalidades de
accin pblica que estn siendo analizadas, y en funcin de las caractersticas del sujeto
estatal en estudio (ver el anlisis del sujeto estatal en el apartado 4).

A continuacin se desarrollarn analticamente los componentes mencionados.

1. Autorizaciones legales y de legitimidad

Este componente comprende dos aspectos: en primer lugar, si la unidad gubernamental

tiene autorizacin legal para realizar las acciones que pretende llevar a cabo, autorizacin
que es conferida por un instrumento normativo como una ley, un decreto u otra norma
administrativa emanada del rgano correspondiente; en segundo lugar, si la unidad
gubernamental tiene legitimidad poltico-institucional para llevar adelante estas acciones,
legitimidad conferida por actores del sistema poltico-institucional y por actores no
gubernamentales. Ambos aspectos remiten a una nocin amplia de autorizacin poltica y
legal para cumplir sus fines.

El concepto de autorizacin alude a la disponibilidad de recursos legales y polticos que

habilitan el accionar de una unidad gubernamental.

Los subcomponentes que inmediatamente se desprenden son los siguientes:

a. Autorizaciones legales
b. Autorizaciones de legitimidad

Manifestaciones observables:

Autorizaciones legales
Leyes, decretos, normas (derecho positivo) que asignan competencias sustantivas para
el organismo o la unidad.
 32

Marco legal que asigna competencias administrativas y operativas del organismo (por
ejemplo, la autonoma o no para el manejo de sus recursos; autarqua; relacin
institucional con otros organismos).
Normas informales que complementan el marco legal de actuacin del organismo.
Acervo de jurisprudencia sobre sus competencias sustantivas y administrativas.

Autorizaciones de legitimidad
Opiniones de referentes de otras organizaciones.
Acuerdos ejecutables firmados con otras organizaciones que sostengan sus mandatos
legales.
Opinin pblica respecto a la organizacin.
Apoyos poltico-institucionales.
Reconocimiento de otras organizaciones de la competencia legal de una organizacin.
Aceptacin de otras organizaciones de la pertinencia de la intervencin de la
organizacin.
Presencia de otras organizaciones en convocatorias de la organizacin analizada.

2. Organizacin y medios de accin

Este componente comprende principalmente las dotaciones, atributos y posibilidades de

una organizacin para la accin directa, o expresado de otra manera, los medios
organizacionales de los que dispone una unidad gubernamental parar llevar a cabo sus
objetivos. En una primera aproximacin a las dimensiones de este componente
encontramos las personas que integran la organizacin, los recursos materiales, de
infraestructura y equipamiento, los recursos tecnolgicos, la estructura y los procesos
organizacionales, y los recursos y activos financieros.

Pueden considerarse subcomponentes los siguientes:

a. Personas
b. Cultura organizacional
c. Medios financieros
d. Estructura y procesos organizacionales
e. Sistemas de informacin y gestin
f. Infraestructura y equipamiento
g. Otros medios de accin

Son manifestaciones observables de estos subcomponentes los siguientes:

Personas
Cantidad y distribucin de las personas en las reas o tareas requeridas.
Competencias y habilidades de las personas.
Cualidades del liderazgo organizacional.
 33

Cultura organizacional
Coherencia valorativa y programtica intraorganizacional.
Misin organizacional compartida.
Clima organizacional.

Medios financieros
Presupuesto disponible.
Fuentes adicionales de financiamiento.
Activos financieros.

Estructura y procesos organizacionales

Caractersticas de la estructura organizacional y de los procesos de toma de
decisiones.
Procesos de produccin de bienes finales e intermedios, y las cadenas de valor
incorporadas.

Sistemas de informacin y gestin

Sistemas de planificacin.
Sistemas de monitoreo, control de gestin y evaluacin de las acciones.
Sistemas de informacin sobre los objetos de su trabajo, y sistemas de informacin
gerenciales.
Sistemas de gestin basados en tecnologas de la informacin y la comunicacin.

Infraestructura y equipamiento
Disponibilidad de medios de comunicacin.
Disponibilidad de equipamiento requerido para la provisin de bienes y servicios
finales y la para la gestin administrativa.
Disponibilidad de equipamiento tecnolgico para el procesamiento de informacin.
Disponibilidad de infraestructura para la provisin de bienes y servicios.

Disponibilidad de otros medios de accin necesarios.

3. Capital de accin interorganizacional

Este componente comprende el capital social de accin interorganizacional de que

dispone la unidad gubernamental. La capacidad de una organizacin depende tambin del
uso de este recurso de accin conjunta con otras organizaciones. Este capital de accin
conjunta interorganizacional puede subdividirse en la accin interorganizacional
gubernamental en la misma jurisdiccin, la accin interorganizacional interjurisdiccional
(por ejemplo, la relacin de accin conjunta entre los niveles nacional y provincial, o
provincial y municipal) y la accin interorganizacional pblico-privada.
 34

Los subcomponentes son:

Capital de accin intergubernamental

Capital de accin interjurisdiccional
Capital de accin pblico-privado

Son manifestaciones observables de estos subcomponentes las siguientes:

Normas que rigen la accin intergubernamental.

Instituciones colectivas de consulta o toma de decisiones.
Acuerdos formales de accin conjunta que estn vigentes.
Acuerdos informales o de hecho de accin conjunta.
Trayectorias pasadas de accin conjunta.
Experiencias de trabajo conjunto en la produccin de bienes y servicios.

Cuadro resumen
Componentes de capacidad estatal, subcomponentes y observables

Componentes Subcomponentes Manifestaciones observables

Autorizaciones Autorizaciones legales Leyes, decretos, normas (derecho positivo) que
legales y de asignan competencias sustantivas para el
legitimidad organismo o la unidad.
Marco legal que asigna competencias
administrativas y operativas del organismo (por
ejemplo, la autonoma o no para el manejo de
sus recursos; autarqua; relacin institucional
con otros organismos).
Normas informales que complementan el
marco legal de actuacin del organismo.
Acervo de jurisprudencia sobre sus
competencias sustantivas y administrativas.
Autorizaciones de Opiniones de referentes de otras
legitimidad organizaciones.
Acuerdos ejecutables firmados con otras
organizaciones que sostengan sus mandatos
legales.
Opinin pblica respecto a la organizacin.
Apoyos poltico-institucionales.
Reconocimiento de otras organizaciones de la
competencia legal de una organizacin.
Aceptacin de otras organizaciones de la
pertinencia de la intervencin de la
organizacin.
Presencia de otras organizaciones en
convocatorias de la organizacin analizada.
 35

Organizacin y Personas Cantidad y distribucin de las personas en las

medios de accin reas o tareas requeridas.
Competencias y habilidades de las personas.
Cualidades del liderazgo organizacional.
Cultura organizacional Coherencia valorativa y programtica
intraorganizacional.
Misin organizacional compartida.
Clima organizacional.
Medios financieros Presupuesto disponible.
Fuentes adicionales de financiamiento.
Activos financieros.
Estructura y procesos Caractersticas de la estructura organizacional y
organizacionales de los procesos de toma de decisiones.
Procesos de produccin de bienes finales e
intermedios, y las cadenas de valor
incorporadas.
Sistemas de Sistemas de planificacin.
informacin y gestin Sistemas de monitoreo, control de gestin y
evaluacin de las acciones.
Sistemas de informacin sobre los objetos de
su trabajo, y sistemas de informacin
gerenciales.
Sistemas de gestin basados en tecnologas de
la informacin y la comunicacin.
Infraestructura y Disponibilidad de medios de comunicacin.
equipamiento Disponibilidad de equipamiento requerido para
la provisin de bienes y servicios finales y la
para la gestin administrativa.
Disponibilidad de equipamiento tecnolgico
para el procesamiento de informacin.
Disponibilidad de infraestructura para la
provisin de bienes y servicios.
Otros medios de accin Disponibilidad de otros medios de accin
necesarios.
Capital de accin Capital de accin Normas que rigen la accin
interorganizacional intergubernamental intergubernamental.
Capital de accin Instituciones colectivas de consulta o toma de
interjurisdiccional decisiones.
Capital de accin Acuerdos formales de accin conjunta que
pblico-privado estn vigentes.
Acuerdos informales o de hecho de accin
conjunta.
Trayectorias pasadas de accin conjunta.
Experiencias de trabajo conjunto en la
produccin de bienes y servicios.
Fuente: elaboracin propia
 36

En una versin posterior, este trabajo preparar una operacionalizacin de estas

manifestaciones observables de los subcomponentes, identificando referencias empricas
concretas e indicadores. Para ello, se har un anlisis de las formas de operacionalizacin
que realizaron los trabajos de Tobelem (1992a, 1992b), Oszlak y Orellana (2001) y el
PROFIP (2011), entre otros.

Otro apartado a ser desarrollado en un futuro cercano tiene que ver con analizar la
dinmica poltica de construccin de la capacidad estatal. Por un lado, se revisar parte de
la bibliografa especializada sobre el proceso poltico de desarrollo de estas capacidades, y
por el otro, se analizarn posibles trayectorias de construccin y posibles estrategias a ser
utilizadas.

6. Provisorias reflexiones finales

Por el momento, este apartado no refleja ningn tipo de conclusin, la cual se elaborar
una vez que se hayan discutido los contenidos de las notas y se hayan elaborado los dos
apartados pendientes de preparacin. En este caso, se presentan algunas reflexiones que
vinculan de manera preliminar y conjetural, la capacidad estatal con otras preocupaciones
de estudiosos y estudiosas del estado y sus organizaciones.

Capacidad y poder

El abordaje de la capacidad estatal lleva en reiteradas oportunidades a asociarla al poder

del estado y a vincularla con una percepcin ms amplia del poder en nuestra sociedad
(ms all del estado). El poder puede asociarse de manera directa con determinados
efectos que produce, pero tambin puede ser abordado desde la perspectiva de una
dotacin pre-existente, que puede producir cambios en otras realidades, asimilndolo de
esa manera a la nocin de capacidad. El desafo es en todo caso, cmo se define al poder
o cmo se lo conceptualiza, para reflexionar luego acerca de los vnculos con la capacidad
estatal.

Puede pensarse el poder como una dotacin fija de condiciones que pueden afectar el
comportamiento de otros. En la medida en que hay una dotacin fija, las luchas por
obtener porciones de esta dotacin (y por ende, porciones de poder y sus efectos), son
juegos de suma-cero, es decir, interacciones donde el resultado positivo de una parte
equivale a la prdida sufrida por otra.

En la medida en que la capacidad y el poder se basan por lo pronto, tambin en

dotaciones de fuentes relacionales (cooperacin, capital social, por ejemplo), puede
concluirse en una primera observacin, que las dotaciones no son fijas, y que por lo tanto,
los juegos por su distribucin son de suma variable. Si en esa misma lnea de pensamiento
de reflexin, se advierte que la legitimidad es un factor que afecta la operacin de la
 37

capacidad y el poder, con ms razn pueden fundarse argumentos sobre el carcter de

suma variable de las relaciones alrededor del ejercicio de esta capacidad y poder. De
manera conjetural se podra afirmar que ms capacidad estatal puede llevar a ms
capacidad de la sociedad civil, y que ms capacidad de la sociedad puede aumentar el
poder y la capacidad por parte del estado. Por otro lado, y tambin de manera conjetural,
un incremento relativo de la capacidad de la sociedad, puede incrementar el poder global
que tiene una sociedad para fijar su rumbo y hacer efectivo sus resultados. Esta discusin
fue abordada previamente de manera hipottica en Bertranou (2009), a partir de casos de
cooperacin pblico-privada en polticas de promocin productiva.

Capacidad estatal, legitimidad y sociedad civil

Siguiendo en parte con el punto anterior, una pregunta ineludible en un sistema poltico
tiene que ver con la legitimidad de las instituciones estatales. En este sentido, este
documento entiende que la capacidad estatal vara en funcin de su legitimidad (la cual
constituye parte de un componente), y que las dotaciones que caracterizan a la capacidad
no se comportan de manera autnoma y diferenciada de la recepcin que hacen de la
misma los ciudadanos y sus organizaciones.

Algunas conjeturas que estn relacionadas con la afirmacin precedente, cierran este
documento:

Mientras ms fuerte y demandante sea la sociedad civil, ms capacidad requiere del

estado; ms le exige.
Mientras ms legtimas sean las instituciones estatales, ms cooperacin obtendrn de
la sociedad civil y por ende, ms capacidad podrn desarrollar.8
En la medida en la capacidad global de una sociedad no es una dotacin fija, aumentos
de capacidad en un sector pueden generar aumentos de capacidad en otro.

8
El trabajo de Peter Evans (1996b) ofrece alguna evidencia de casos de sinergia pblico-privada.
 38

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