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Diciembre 2013
Presentacin 7
La seguridad pblica en Amrica Latina. Mltiples dimensiones y dilemas polticos
Ponencias Seminario 9
Resea autores
Conferencia de Seguridad Pblica: Dilemas de la reforma policial en contextos de alta 12
criminalidad
Christopher Stone
Retos para la participacin de los Gobiernos locales en la seguridad pblica: el caso brasileo 40
Carolina Ricardo
A estos artculos les acompaan otros tres que volvern a revisar casos
nacionales y subregionales para aproximarse a una discusin sobre
los principales aciertos y dificultades de articulacin y gestin local
de la seguridad. Estos artculos son: Gestin Poltica desde lo local.
Consideraciones sobre la experiencia de Chile de Felipe Fernandez;
Gestin poltica desde lo local: la experiencia de Argentina de
Artculos Panelistas Seminario
RESEA AUTORES
Eric L. Olson es Director Asociado para el Programa de Amrica Christopher Stone es Presidente de Open Society Foundations.
Latina del Centro Internacional Woodrow Wilson para Acadmicos, Es experto internacional en la reforma procesal penal
en Washington, DC. Su investigacin se ha centrado principalmente y en el liderazgo y la gobernabilidad sin fines de lucro.
en cuestiones de seguridad y los efectos de la delincuencia, el crimen Antes de incorporarse a Open Society Foundations fue profesor de
organizado y la violencia en las democracias. Tambin ha escrito Guggenheim de la Prctica de Justicia Penal en la John F. Kennedy
sobre la reforma de la polica y las instituciones judiciales como medio School of Government Universidad de Harvard y director del
para abordar el problema de la rpida expansin de la delincuencia Centro Hauser para organizaciones sin fines de lucro. Antes de
en las Amricas. Ha viajado extensamente por Mxico, Amrica eso, Stone fue por una dcada director del Instituto Vera de
Central y los Andes. Antes de unirse al Wilson Center era Especialista justicia. Fund el servicio Defensor de barrio de Harlem y sirvi
Senior en el Departamento de Promocin de la Gobernabilidad de como director fundador de la oficina del Defensor de Capital
la Organizacin de Estados Americanos, entre 2006-2007. Sirvi del Estado de Nueva York y de la Alianza Mundial de Altus.
como Director interino de Relaciones Gubernamentales de Amnista Recibi su licenciatura en Harvard, tiene una Maestra en
Internacional EE.UU., y fue Director de Defensa de Amnista para las Criminologa de la Universidad de Cambridge y un JD de Yale Law
Amricas desde 2002 hasta 2006. Antes de Amnista, fue Asociado School. Recibi una orden honoraria del imperio britnico por su 10
Senior en la Oficina de Washington para Amrica Latina en Mxico, contribucin a la reforma de la justicia penal en el Reino Unido.
durante ocho aos. Trabaj en el Centro de Augsburg College de
Educacin Global en Cuernavaca, Mxico, entre 1989-1993, donde
fue director del programa. Entre 1986-1988, trabaj en Honduras,
Amrica Central, como especialista en el desarrollo de varias
organizaciones no gubernamentales locales. Ha testificado ante
el Congreso de los Estados Unidos en varias ocasiones, aparecido
en numerosos artculos de prensa como comentarista experto en
derechos humanos, la poltica de drogas y el crimen organizado.
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Conferencia de Seguridad Pblica:
Dilemas de la reforma policial en
contextos de alta criminalidad
Christopher Stone1
Quiero abordar la cuestin que sirve de inicio a este seminario qu conjunto de metas deberan reemplazar a los Objetivos de
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sobre reforma policial, particularmente la reforma policial en el Desarrollo del Milenio segn lo acordado por las Asamblea General
contexto de un alto nivel de violencia criminal. Es un gran placer de las Naciones Unidas (ONU) en el ao 2000. Los Objetivos de
y un privilegio para m estar aqu con ustedes en esta conferencia Desarrollo del Milenio hablan de la necesidad de salud pblica,
sobre seguridad pblica en Amrica Latina. En los ltimos quince educacin, del derecho al agua, a una alimentacin adecuada pero
aos he estado aprendiendo de Hugo Frhling y muchos otros no mencionan la cuestin de la seguridad pblica ni la violencia ni
de ustedes y sus colegas de la regin sobre las dinmicas de la la justicia. A principios de este ao un panel de personas eminentes
delincuencia y la violencia y la aplicacin de la ley en Sudamrica de alto nivel se reunieron en Londres para hacer recomendaciones
y Centroamrica y espero continuar ese aprendizaje. S que lo har a las Naciones Unidas sobre cul sera el conjunto de objetivos de
el resto de la maana aqu, durante la presentacin del panel y el desarrollo que se podran incluir para despus del 2015. El Presidente
debate. Quiero empezar compartiendo algunas observaciones, no Molina public un ensayo en un diario londinense explicando la
especficamente sobre Amrica Latina, sino sobre la reforma policial necesidad de un objetivo de desarrollo para terminar la violencia
global, un tema que se ha empeado en seguir estando al centro de extrema. El escribi: mi pas, Guatemala, continua sufriendo de
mi propio trabajo durante las ltimas tres dcadas y que ha sido una mltiples formas de violencia y altos niveles de impunidad. Por
preocupacin para mis colegas de Open Society Foundations desde nuestra experiencia puedo confirmar que la violencia extrema,
que esa familia de fundaciones se uni en una red hace dos dcadas. la inseguridad y el acceso limitado a la justicia son factores que
La alianza entre Open Society Foundations y esta iniciativa slo impiden el desarrollo en general y particularmente aseguran la
viene a subrayar la importancia de este trabajo para todos nosotros. continuacin de la pobreza y el desencanto social. El Presidente
Molina contina: ... pero una vida sin violencia extrema no es slo
Esta maana me gustara destacar tres puntos: primero, hay muchas deseable, tambin es posible. Nuestra tasa de homicidios se ha
razones para emprender una reforma policial pero entre las ms reducido de manera sostenida y puedo decir con orgullo que no
importantes est hacer una mayor contribucin a la reduccin de estamos lejos del da en que no se producir ni un slo homicidio
la violencia criminal. Segundo, la reforma de la polica es slo un en una semana...y todava lo esperamos. Permtanme que sea
elemento entre varios que deben realizarse simultneamente si atrevido en esto, aadi, la extrema violencia y la impunidad
vamos a reducir los niveles de violencia criminal de manera rpida son todava demasiado altas en Guatemala segn los estndares
y sustentable. Y tercero, los reformadores de la polica en todo el internacionales, pero si podemos mostrar algn progreso, incluso
mundo han producido un montn de buenos proyectos, muchas en estas difciles circunstancias, por qu no podra fijar el mundo
buenas prcticas, muchas mejoras a pequea escala pero el mundo un objetivo que permitir a miles vivir una vida sin violencia?
ha visto relativamente pocos ejemplos de reforma policial efectiva a El panel de alto nivel escuch al Presidente Molina y estuvo de
gran escala que sea sostenible a travs de los cambios en el liderazgo acuerdo con l. Su ensayo fue distribuido a los miembros del panel
poltico. Quiero discutir el papel de la profesionalizacin de la polica
en particular y en especial un tipo especfico de profesionalismo
policial como elemento esencial para intensificar la reforma policial
prospectiva y permitir que persista a travs de las transiciones polticas.
Pero antes de que profundice en esos tres puntos, djenme poner 1 Presidente de Open Society Foundations. Conferencia dictada el da 2 de
septiembre de 2013 como charla inaugural del Seminario La seguridad pblica en Amrica
la discusin en un contexto ms amplio: el debate actual sobre Latina. Mltiples dimensiones y dilemas polticos, realizado en San Jos, Costa Rica el 2
y 3 de septiembre de 2013.
y fue debatido en la primera sesin. En su informe final, emitido polica de los partidos polticos. Vemos esto muy particularmente
hace slo tres meses, el panel escribi, y cito: vivir sin miedo, en la India y en muchos otros pases con los que posiblemente
conflicto y violencia es el derecho humano ms fundamental y es estn familiarizados. La reforma policial en lugares como estos ha
la base esencial para construir sociedades pacficas y prsperas. sido diseada para eliminar el uso de la tortura, llevar a la sociedad
a un mayor cumplimiento de la ley o superar patrones histricos
El panel de alto nivel propuso a la ONU 12 objetivos para reemplazar de discriminacin. La reforma policial en todas estas circunstancias
a los objetivos del milenio cuando estos finalicen en 2015. El juega un rol vital, incluso si no se mejora la prevencin del delito.
objetivo nmero 11 de la recomendacin del panel es asegurar Pero la reforma policial es especialmente importante en lugares
sociedades estables y pacficas. El panel tiene cuatro metas que donde la violencia criminal es alta. Esto es verdad por al menos
ha pedido al mundo que adopte para lograr ese objetivo y entre dos razones: Primero, porque la evidencia es clara acerca de que
esas metas se incluye la reduccin en la tasa de muertes violentas la mala actuacin policial exacerba la violencia criminal y segundo
por 100.000 habitantes, la reduccin en el conflicto causado por porque estamos aprendiendo que la polica realmente puede
la delincuencia organizada y el aumento del profesionalismo hacer algo sobre los altos niveles de violencia y debe hacerlo.
y rendicin de cuentas de la polica. El informe fue aprobado
unnimemente por los 26 integrantes del panel que inclua a Sabemos que las malas polticas policiales causan violencia pero
representantes de Brasil, Colombia, Cuba y Mxico. Hoy quiero merece la pena hablar un poco acerca de lo que s funciona. El
animarles a pensar sobre la reforma polica en ese contexto. Los problema es, por supuesto, que mucha gente piensa que la mala
objetivos de desarrollo del milenio concentraron los esfuerzos de actividad policial, me refiero a la que causa violencia, es en realidad
donantes internacionales, instituciones financieras, ONG, acadmicos buena actividad policial. Ustedes conocen el problema, la polica
y Gobiernos para lograr un progreso medible en un nmero reducido se enfrenta en una lucha con bandas delictuales de un tipo u otro
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de metas cruciales. El objetivo 11 del informe del panel de alto nivel y a veces la batalla se resuelve por el nmero de muertes, la polica
podra tener el mismo efecto para la violencia si lo adoptamos. define la victoria segn cuntos miembros de la banda ha matado
pero esto puede ser tan destructivo como cuando la polica hace
El panel de alto nivel es slo un conjunto de recomendaciones arrestos en vez de matar gente; si esos arrestos desestabilizan a
para la ONU. La Asamblea General de la ONU no decidir sobre los las bandas delictuales y llevan a un aumento en la competencia
objetivos de desarrollo para despus del 2015 hasta finales de ese violenta entre las bandas por territorio o negocio. Permitan que
mismo ao, dos aos a partir de ahora y actualmente hay muchas les cuente dos historias para ilustrar este punto, una de Kingston,
organizaciones preparndose para los meses de reuniones en Jamaica y otra de mi ciudad, Nueva York. En Kingston, Jamaica
Nueva York para instar a los delegados de la Asamblea General de algunos colegas y yo estbamos trabajando con el cuerpo de
la ONU a que sigan las recomendaciones de este panel de alto nivel. polica de Jamaica. Los superiores policiales notaron que tenan
Personalmente no veo la razn para esperar dos aos a que acte la un problema, ellos recompensaban a los agentes de polica por
asamblea general; el informe del panel de alto nivel es un excelente aclarar casos, pero la recompensa era la misma por cerrar casos que
plan en s mismo. Yo espero que podamos empezar a trabajar en por arrestar a alguien y llevarlo ante los tribunales o por matarlos;
esto ahora, en 2013, para hacer que esas recomendaciones puedan as que aclarar casos a travs de la muerte del sospechoso era
implementarse realmente en terreno. Esto significa fijar ahora recompensado de la misma forma que si detenan al sospechoso
metas para reducir la violencia letal, disminuir la delincuencia y lo llevaban ante el tribunal. As que uno de los comandantes
organizada y profesionalizar la polica con el foco en lugares donde de la polica sugiri cambiar este mecanismo de contabilidad y
la violencia criminal es especialmente alta. La reforma policial es recompensar ms al polica que detena al sospechoso y lo llevaba
esencial para lograr todas estas metas propuestas por el panel ante el tribunal en lugar de matarlo en el lugar. Suena como un
de alto nivel. As, con este prlogo, vuelvo a los tres puntos que cambio menor pero enva un mensaje muy potente a la polica y
quiero destacar, el primero sobre las razones para emprender la tuvo un efecto en Kingston. Es posible que hayan visto informes
reforma policial. Hay tantas razones valiosas para llevar a cabo la sobre las recientes reducciones en las tasas de homicidios, pero la
reforma policial adems de reducir la violencia. En sociedades que historia real detrs de esto es que las reducciones en homicidios
estn intentando cambiar de una versin autoritaria a una versin en el pas estn trabajando en paralelo con la disminucin en
ms democrtica de gobernanza, los reformadores a menudo tiroteos policiales y muertes de sospechosos por la polica y hay
quieren una estructura policial que imite o refleje sus principios muchas razones para eso, casi todas relacionadas con el fuerte
democrticos y no los principios autoritarios del pasado y esa es liderazgo policial pero el punto aqu es que hay lecciones que las
una buena razn para la reforma policial. En las sociedades donde la organizaciones policiales han aprendido sobre intentar retirarse
polica se ha usado durante siglos, o por lo menos durante dcadas, de la lucha del recuento de cadveres con las bandas delictuales.
para oprimir sistemticamente a un grupo tnico, racial o religioso
particular, como se hizo en los Estados Unidos hace varias dcadas, La evidencia no es slo que la polica dispare y mate a un sospechoso
la reforma policial suele pretender establecer principios de justicia sino que participan en una intensificacin de la violencia, la polica
igualitaria y este sigue siendo un elemento importante de la reforma puede aumentar la violencia simplemente arrestando ms personas.
policial en los Estados Unidos. En otros lugares donde la polica se En Nueva York, mi ciudad, a finales de la dcada de 1980 cuando los
ha usado durante mucho tiempo como instrumento del partido homicidios criminales haban alcanzando un mximo histrico, la
gobernante, la reforma policial es necesaria para distanciar a la polica reconoci, aunque sin admitirlo nunca pblicamente, que su
estrategia de arrestar sin piedad a pequeos vendedores minoristas niveles de violencia, no tendrn el apoyo suficiente, no podrn
de droga haba llevado a una mayor competencia por esos mercados mantener los xitos conseguidos en unos pocos lugares algunas
de droga, porque los arrestos eran tan numerosos y tan frecuentes veces. La movilizacin social no se trata de unos pocos discursos o
que la competencia entr en un proceso muy rpido en el cual la algunas organizaciones haciendo una alianza con la polica, se trata
victoria se la atribua cada vez ms el competidor ms violento que de decenas de miles de personas marchando en las calles. Es una
lograba dominar el territorio. Cuando y slo cuando la polica se sociedad que decide que los niveles de asesinatos, los niveles de
dio cuenta de que en lugar de arrestar a los vendedores de droga, violencia simplemente son intolerables y deben reducirse. Uno de
deberan estar trabajando para sacarlos de las calles y la estrategia los problemas con la violencia es que nos acostumbramos a ella. La
de moverlos hacia dentro de los edificios, que el movimiento gente en los barrios de Filadelfia, Pensilvania en los Estados Unidos
termin por reducir la violencia en esos barrios enormemente. acuestan a sus bebs ao tras ao en la tina del bao porque piensan
que estarn ms protegidos de las balas perdidas que pueden llegar
As que lo primero es que la polica deje de causar violencia, ya a los departamentos en la noche. Lo que es ms aterrador de esto
sea matando gente o a travs de estrategias de arrestos que se es que se transforma en algo normal; pasa a ser la prctica normal
ven bien cuando se piensa en ellas al principio, pero en realidad para proteger a los hijos. Slo cuando las sociedades, cuando las
entra en lucha con las bandas delictuales y causan este aumento comunidades estn dispuestas a decir esto no puede ser normal,
de la violencia. Pero no es slo que la polica no debera estar no podemos continuar as y exigen un nivel ms bajo, un nivel
haciendo algo que importe; la polica puede reducir la violencia diferente de violencia, ese es el tipo de alianza que necesita la
slo centrndose en el problema de la violencia, no el problema polica, no una o dos personas en una reunin comunitaria, ni
de las drogas, ni el problema de la emigracin u otros temas sino una buena editorial en el diario sino miles de personas exigiendo
centrndose en el problema de la violencia y eso significa usar datos que disminuya el nivel de violencia. Hemos visto esto desde la
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sobre violencia, entender patrones que son diferentes en cada marcha de 1994 en Mxico a manifestaciones ms recientes en
localidad y comunidad, y quiz lo ms importante: relacionarse con toda la regin. Esta regin tiene mucha experiencia con la demanda
los que estn causando la violencia. Entender que las estructuras social pero no es suficiente que la demanda est ah para que un
delictuales y los motivos de la gente involucrada en drogas puede presidente, o un primer ministro o un jefe de Estado simplemente
cambiarse a travs del dialogo. Ya sea que miremos a las UPP en la use como razn para aumentar el financiamiento a la polica o
Rio, al personal de bandas en El Salvador o al Project Ceasefire para desarrollar una respuesta ms militarizada. El tipo de reforma
en Chicago, hay elementos buenos y malos en todas estas cosas policial que he mencionado antes tiene que ir de la mano con el tipo
pero lo que comparten en su mejor resultado es una capacidad de movilizacin social con la que ustedes estn muy familiarizados.
de involucrarse en el patrn real de violencia, entender qu es lo
que est causando e intentar cambiar el patrn relacionndose El tercer elemento, por supuesto, es la equidad econmica. La
con la gente. Y uno puede involucrarse mal y puede involucrarse demanda pblica por menores niveles de violencia se disipar con
en formas que no mantienen el apoyo poltico; cmo se hace es el tiempo en cualquier sociedad y el tipo de acciones policiales
algo que abordar en un momento, pero es absolutamente esencial que se necesitan para disminuir la violencia slo van a continuar
para la polica si va a trabajar para reducir la violencia, centrarse en recibiendo apoyo pblico si van acompaadas con el tiempo
el problema de la violencia y entender el problema localidad por de ms igualdad, ms justicia econmica, ms inclusin en la
localidad, ciudad por ciudad, lugar por lugar, banda por banda. No sociedad. Pero aquellos que se centran en la justicia econmica
hay respuestas universales a ese nivel; hay una necesidad por el y la inclusin a menudo, cuando trabajan slos, no pueden
tipo de trabajo individual diligente que todos han estado haciendo tener xito porque los marcos de tiempo que necesitan son muy
durante muchos aos. Es necesaria una organizacin policial largos. Hacer esos cambios en una sociedad, ya sea lidiar con el
reformada para hacer eso. No se puede tener slo a una persona desempleo o los niveles de desigualdad, lograr progresos puede
que le gusta trabajar con una banda o a dos o tres comandantes tomar aos y a veces dcadas. Est bien si van acompaados por
que entienden que es importante dialogar con las organizaciones los otros dos movimientos que he mencionado y estos dos otros
delictuales. Se requiere una organizacin que sea competente, que movimientos no tendrn xito en el largo plazo a menos que vayan
pueda comunicarse consigo misma y que pueda movilizarse y actuar acompaados por los esfuerzos por lograr ms justicia econmica
con la perspectiva que generan los datos y entender ese dilogo. pero estos tienen que avanzar juntos, slo tendrn xito en conjunto.
Quiero volver a las preguntas sobre cmo intensificar ese tipo de As que mi argumento para ustedes hoy es que los tres elementos
reforma en un momento pero primero voy a pasar al segundo tienen que ir juntos: reforma policial, movilizacin social y mayor
punto que quera destacar y es que la reforma policial por s justicia econmica. Si hablan con la mayora de los agentes de
sola no va a ser efectiva para el tipo de reduccin de la violencia polica en cualquier ciudad les dirn lo mismo, entienden que la
que necesitamos. La reforma policial, en mi opinin, necesita ir actividad policial tiene que ir unida al apoyo pblico y necesita ir
acompaada de las otras dos cosas en las que tenemos una gran de la mano con una mayor equidad, no tiene nada que ver con
experiencia en esta regin. La primera es la movilizacin social. sus responsabilidades. As que unir estos tres elementos, creo, es
Cuando la polica intenta poner en prctica cualquiera de las nuestra tarea.
tcticas que he mencionado, incluso la ms sofisticada, por s sola Por ltimo dejen que vuelva al problema de la escala. Cmo
sin contar con una amplia movilizacin social para disminuir los tomamos la reforma policial y la hacemos durar por la dcada
que necesitamos, no slo un ao, no slo dos aos, no slo la presupuestos y costos, es rendicin de cuentas como buena gestin
administracin de un ministro, sino que durante una dcada, o 15 y esto nos da la oportunidad de fortalecer la rendicin de cuentas
aos para mantener vivo este proceso de reforma, cmo hacemos policial dentro de la cultura policial y no slo como fuerza externa.
eso? Hemos tenido xito, ustedes han tenido xito en persuadir a
muchos lderes municipales y autoridades del tipo de reforma de la El segundo punto es sobre legitimidad, es decir, las organizaciones
que hemos estado hablando es de una poltica policial inteligente y policiales alrededor del mundo se centran cada vez ms en el
hay muchos ejemplos en Amrica Latina que usamos globalmente hecho de que necesitan ser vistas como justas y legitimas por las
para intentar decirle a los lderes el tipo de pasos que pueden personas a las que protegen. El foco en cmo son percibidas en
seguirse sabiamente pero lo que no hemos hecho tanto es ayudar a las comunidades cuando aplican la ley, ha llegado a un nuevo
esos lderes a entender lo que deberan estar haciendo ahora para nivel de conversacin. Otra vez un alto superior de Gobierno me
hacer que esas reformas sean sostenibles ms all de la duracin advirti que no usara la palabra legitimidad, le pareca demasiado
de su cargo, para que un cambio de ministro, de secretario o de acadmica, demasiado remota y demasiado especializada as
alcalde no suponga el fin de esas reformas. Hay algn esfuerzo para que deje de usarla hasta que varias organizaciones policiales
intentar hacer eso a travs de una mejor gestin y estructura de empezaron a usar la palabra legitimidad como algo con los que
la actividad policial. Soy un poco escptico sobre esto, pienso que estaban comprometidos. Apoyar las conversaciones entre los
es importante mejorar la gestin en la polica pero no creo que lderes policiales sobre la importancia de su propia legitimidad
una mejor gestin sea mucho ms sostenible que los programas es una segunda versin de lo que este profesionalismo requiere.
de reduccin de la violencia de los que he hablado si son slo un
invento de gestin de un alcalde, un ministro o un lder poltico. La innovacin no es nada nuevo; todos ustedes han estado
participando en innovaciones en la actividad policial. El punto
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Mi respuesta para ustedes es que lo que necesitamos hacer es aqu es que el profesionalismo policial necesita sentirse orgulloso de
construir una versin nueva mucho ms amplia del profesionalismo sus innovaciones. Es necesario que haya recompensas e incentivos
policial. Cada miembro de las agencias de la ley, cada miembro de la que recompensen a los que innovan dentro de las organizaciones
polica debe sentir que es no slo un ejecutor casi paramilitar sino un policiales, y ms importante, necesitamos formas de expandir el
profesional y un profesional con un conjunto de habilidades y valores conocimiento de estas innovaciones por agentes de polica a otros
y aprendizaje que puedan aplicar que los haga diferentes de un agentes de polica. Piensen en las publicaciones profesionales que
guardia de seguridad privada o de un banda de vigilantes. La actividad son propias de la ingeniera, odontologa, medicina, derecho,
policial tiene que ser reconocida como una profesin y tiene que contabilidad y una serie de profesiones. No tenemos esa misma
ser enfrentada de esa forma. Generar este tipo de profesionalismo infraestructura, el intercambio de conocimiento entre organizaciones
necesita hacerse alrededor de cuatro temas especficos y la ventaja policiales que tenemos en otras profesiones y que es donde las
aqu es que el profesionalismo policial est siendo reforzado innovaciones tienen que ser visibles. Pero s tenemos las herramientas
en todo el mundo, esto no es algo que los acadmicos puedan para eso; el intercambio profesional entre organizaciones policiales
hacer por la polica, ni siquiera es algo que los polticos puedan es algo comn en todo el mundo y necesitamos llenar esos
hacer por la polica. Esto es algo que debe ocurrir dentro de las intercambios con historias y relatos y recompensas para aquellos
organizaciones policiales local y globalmente. Tiene que haber un que han estado innovando en sus respectivas organizaciones
compromiso, y me alegra informar que hay un creciente compromiso policiales. Cuando un funcionario de Carabineros de Chile va
en las organizaciones policiales con estos cuatro principios de a reunirse con la polica federal en Argentina, sera bueno si
profesionalismo: rendicin de cuentas, legitimidad, innovacin adems de la prctica especfica del intercambio tambin pudieran
y coherencia. Las organizaciones policiales alrededor del mundo intercambiar historias de innovaciones que han logrado en los
estn desarrollando un orgullo por el hecho de adherir a los cuatro aos recientes y que premiaran a muchos dentro de esas fuerzas
principios: estn aprendido sobre ellos, formando y desarrollando policiales que quieren reconocimiento por esas innovaciones.
su propio liderazgo, compromiso a estos cuatro principios. Cuando
empec a trabajar con organizaciones policiales hace un par de Por ltimo, coherencia, pienso que es cuidarse a s mismo. La
dcadas, me advirtieron que no usara la palabra rendicin de actividad policial es un campo muy local, una habilidad muy local
cuentas, que la polica pensara que era una mala palabra, que y el conocimiento local es esencial para la buena actividad policial
significa que iba a castigarlos por violar los derechos de alguien. pero el intercambio entre las organizaciones policiales globalmente
Actualmente esta no es la forma en que se entiende la palabra. La est creciendo y un puede imaginarse procedimientos en los que,
rendicin de cuentas se ha transformado en un principio de buena para llegar a los ms altos puestos de la polica, se esperara que
gobernanza, generalmente el mundo empresarial y la administracin uno hubiera pasado algunos meses en otras organizaciones de otros
pblica, incluida la polica. Usted puede encontrar hoy en las pases en intercambios profesionales. Estos tipos de intercambio
organizaciones policiales a subdirectores o jefes de polica con el profesional son comunes en muchas profesiones y necesitamos
cargo de subdirector de rendicin de cuentas. La rendicin de cuentas entender qu significara para la polica construir una especie
ha perdido su peligro como mala palabra y se ha transformado en de coherencia global acerca de cmo se ve la buena prctica.
una fuente de orgullo y esto es parcialmente porque ya no es slo
rendicin de cuentas por malas acciones, es rendicin de cuentas As que mi respuesta a la pregunta de cmo aumentamos la escala
por reduccin de la delincuencia, es rendicin de cuentas por de la reforma policial es que necesitamos decirle a los lideres
policiales que quieren ver reducida esa violencia es que su trabajo letal por debajo de ese umbral de 10 por 100.000 habitantes.
no slo no la est reduciendo este mes, esta semana o en esta Significara centrar nuestros esfuerzos no slo en cualquier lugar
Municipalidad, pero que cuando abandonen la organizacin, dejen donde haya un reformador o que podamos acceder a la estructura
detrs una cultura ms profesional. S, las estructuras de gestin son policial sino focalizar los esfuerzos en los lugares donde la violencia
importantes, s, las leyes que estructuran la polica son importantes, es ms alta y centrarnos constantemente ao tras ao durante una
pero si pueden dejar un profesionalismo que est orgulloso de las dcada o ms, que sera un programa global de una escala muy
reducciones de la violencia, que entienda que hemos aprendido distinta a la que hemos estado trabajando hasta ahora. As que
unos de otros y que lo que han aprendido de sus colegas del para m, cuando Hugo Frhling dice que esta reunin est llevando
mundo, que sostendr la reforma policial incluso cuando no est esta fase de nuestro trabajo a su trmino y que todava hay mucho
apoyada por una autoridad particular o un lder poltico particular. trabajo por hacer y nos invita a pensar en cul sera la prxima etapa,
para m, esa es la prxima etapa, movilizar la atencin del mundo
Volvamos entonces a las recomendaciones del panel de alto acerca de la necesidad de reducir la violencia all donde es muy
nivel. Hasta ahora los problemas de la violencia delictual han alta, es poner a prueba las lecciones que hemos aprendido sobre
sido los problemas de residentes locales, alcaldes municipales, las conexiones entre reforma policial, movilizacin social y equidad
gobernadores ocasionales y organizaciones policiales. Qu pasara econmica, y es ser capaz de hacerlo a una escala y durante un
si las instituciones globales tomaran seriamente el problema de la periodo de tiempo largo que ya no dependa de la buena voluntad
violencia como peda el Presidente Molina?. Si la violencia delictual de un lder particular en un momento especfico de tiempo.
fuera tratada de la misma forma como el mundo globalizado lidia con Muchas gracias.
el Sida o el cambio climtico, qu significara eso? Qu pasara si
el mundo se fijara un objetivo de reducir la tasa de homicidio al 10
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por 100.000 habitantes en cada ciudad del planeta? Qu significara
eso para nosotros aqu en esta sala? Significara que en lugar de
depender del apoyo de un Gobiernodjeme volver a la historia de
Jamaica, el Gobierno britnico hizo mucho para apoyar la reforma
policial en Jamaica pero cuando habl con colegas en el Gobierno
britnico y les pregunt por qu el Gobierno dio esa financiacin,
ellos explicaron que pensaban que muchos de los homicidios en
Londres estaban ligados a las bandas delictuales en Jamaica as que
necesitaban mejores estrategias de aplicacin de la ley en Jamaica. El
punto es que lo estaban haciendo por su propia seguridad y mucha
asistencia en la reforma policial es realizada por Gobiernos que
tienen un inters en sus propias prioridades ms que en la reduccin
de la violencia en el lugar donde estn haciendo la inversin.
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B
Homicides per 100,000 population in 119 Major Cities, 2008
Sources: UN Office of Drugs and Crime; Program in Criminal Justice Policy and Management, Harvard Kennedy School
0 20 40 60 80 100 120 0 20 40 60 80
Caracas Delhi
Guatemala City Podgorica
San Salvador Ashkhabad
Tegucigalpa Dushanbe
Belize City Kiev
Port of Spain Baku
Cape Town Hebron
Maseru Lusaka
Detroit Yangon
Baltimore Helsinki
Washington D.C. Tirana
Santo Domingo Amsterdam
Kingston Prague
Nassau Aleppo
Panama City Seoul
Philadelphia Skopje
Honiara Sofia
Chicago Belgrade
Kathmandu Colombo 18
Bogota Oslo
Gaborone BraVslava
Managua ChiZagong
Quito Dublin
Kampala London
Port au Prince Sarajevo
Dar es Salaam Quezon City
Ulan Bator Zagreb
Almaty Toronto
Dili Amman
Asuncion Paris
Vilnius Kinshasa
Sao Paolo Copenhagen
Bishkek Budapest
Los Angeles Dubai
Port Louis Belfast
Mexico City Warsaw
Freetown Auckland
Monrovia Athens
San Jose Mumbai
Minsk Accra
Montevideo Yerevan
New York Berlin
Tallinn Madrid
Moscow Kuwait City
Dhaka Rome
La Paz Sydney
Male Doha
Khartoum Casablanca
Tbilisi Nicosia
Riga Vienna
Istanbul Bucharest
Tel Aviv Cairo
Chishinau Jakarta
Bangkok Tokyo
Kuala Lampur Muscat
Glasgow Algiers
Nairobi Lisbon
Brussels Ljubljana
Lima Reykjavik
Buenos Aires
0 20 40 60 80 100 120 0 20 40 60 80
A
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Violencia en barrios: Generacin de
conocimiento para intervenciones
focalizadas territorialmente
Hugo Frhling1
El delito en la ciudad 20
Los estudios recientes sobre seguridad ciudadana en Amrica Latina La actual tendencia hacia la desconcentracin de las polticas de
se centran en el aumento del delito urbano. Haciendo referencia seguridad hacia los Gobiernos locales busca responder de manera
al estudio del Banco Mundial Violence in the City, Understanding ms eficiente a las necesidades especficas de de las urbes y de los
and Supporting Community Responses to UrbanViolence (2011) territorios, focalizando en particular, aquellas acciones del mbito
correspondera afirmar que en el escenario urbano pueden converger de la prevencin del delito. Estas acciones suponen la coordinacin
ciertos factores de riesgo que tienen como consecuencia un clima con el nivel central,transferencia de recursos y capacidades, junto
de violencia. Entre las posibles causas de la violencia urbana se con un marco normativo que otorgue las facultades necesarias a los
encuentran: el crecimiento explosivo de superficie y poblacin de las Gobiernos locales. Este ltimo elemento cobra mayor importancia
ciudades creando condiciones que propician respecto de las polticas de control, puesto que
la violencia, ya que se traducen en la buena parte de los Gobiernos locales de la
incapacidad pblica para proveer de servicios Hogares ubicados en ciudades regin no disponen de cuerpos policiales de
a la poblacin en una ciudad en crecimiento, dependencia directa, ni facultades para ejercer
con ms de un milln de habitantes
incentivando competencia por los recursos mando sobre aquellas centralizadas que actan
(World Bank, 2011); el proceso catico de seran 70% ms propensos de en su territorio. La capacidad de coordinacin,
urbanizacin que tiene como consecuencia sufrir violencia que las ms de las veces, queda sujeta a las voluntades
la segregacin social, frustracin y violencia; de las autoridades de turno. As, los municipios,
aquellos localizados en ciudades de
y, finalmente, que a diferencia de las zonas comunas, distritos y cantones de Amrica
rurales la ciudad no ofrece un escenario entre 50.000 y 100.000 Hab. Latina han debido asumir responsabilidades
social adecuado para el control social (Gaviria, 2002). concretas sobre la seguridad de sus habitantes,
informal de las conductas infractoras. sin disponer de los recursos legales, humanos,
tcnicos y/o econmicos suficientes y necesarios.
Aunque son diversos los estudios que se
abocan al tema de la violencia en contexto urbano, no se ha probado La experiencia reciente y la literatura permiten identificar cuatro
de manera robusta que exista una relacin causal entre crecimiento tipos de intervenciones preventivas en el mbito urbano: (Tabla 1)
urbano y violencia. A modo de ejemplo en Amrica Latina, Marcelo
Bergman ha comparado la tasa media de crecimiento urbano en
la dcada pasada en diversas ciudades de Amrica Latina con la
tasa media de crecimiento de homicidios, sin observar relacin.
Revisando estas y otras estadsticas, es posible concluir que la
relacin entre los niveles de violencia en la gran ciudad con respecto
al promedio nacional, dependen de las caractersticas sociales y de
las dinmicas de la gran ciudad, ms que del tamao de la misma. 1 Director Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto de Asuntos
Pblicos, Universidad de Chile.
Tabla 1: Tipos de acciones identificadas
Acciones dirigidas a Reducir el costo humano i) Servicios de antelacin al Unidad de Medidas Cautelares
infractores de ley y facilitar la rehabilitacin juicio para Adolescentes de Morelos
y reinsercin de adultos ii) Establecimiento de penas (UMECA)
y adolescentes detenidos alternativas a la crcel Penas bajo control telemtico
provisionalmente o iii) Programas educativos, de Programa de Prevencin de
condenados. formacin para el empleo y de la Reincidencia en Adultos en
tratamiento por consume de cuatro unidades penales, Chile.
drogas dirigidos a internos
estructuras de control para estatales estos hot spots se mantienen estables a travs del tiempo.
La pregunta que funda esta teora no es porqu crece
o zonas de soberana contestada el crimen, si no Por qu esos lugares se mantiene
permeados por el crimen y violencia a pesar de que sus
Esta mirada es aplicable a los barrios en que existe escasa presencia habitantes pueden haber cambiado a travs de las dcadas?
del Estado, o en que ste mantiene relaciones de provecho mutuo Weisburd et al. (2013) ante esta pregunta plantea que los hot spots
con redes ilegales. Hace algunos aos, Guillermo ODonell, sostuvo se caracterizan no slo por acumular un gran nmero de delitos,
que la presencia del Estado era discontinua (ODonell, 1993), y que si no que acumulan un gran nmero de factores de riesgo. El
existan reas de alta, media y baja presencia estatal. En lugares con autor plantea que los patrones de comisin de delitos a menudo
22
baja penetracin estatal la legalidad es sustituida por estructuras se manifiestan en una cuadra o una esquina, lo que permite
alternativas de poder del narcotrfico y el crimen organizado. Casas gran focalizacin de las intervenciones, mejorando su eficacia.
(2012) cita el caso de Colombia, donde frente a un estado dbil A partir del paradigma de hot spots se definen principalmente
aparecen diversos grupos que ejercen el control efectivo sobre el intervenciones policiales. Braga y Weisburg (2010) en un
territorio: Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), estudio experimental en Minneapolis, observan que el focalizar
Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN), Autodefensas Unidas de las intervenciones policiales en estos hot spots no produce
Colombia (AUC), y diversas bandas paramilitares y criminales. necesariamente el desplazamiento del delito a otros sectores.
Las intervenciones policiales sustentadas en la teora de los hot spots,
Una situacin similar se vive en las Favelas de Rio de Janeiro donde deben estar acompaadas de una poltica de prevencin destinada
el poder lo ejercen grupos de narcotraficantes, quienes instalan al contexto en el cual se da el foco problemtico, de modo de dar
un sistema de justicia paralelo, asumiendo funciones estatales. sustentabilidad en el tiempo a los resultados de la intervencin.
23
3. Intervenciones que se sustentan de nios y adolescentes y la seguridad del barrio y por lo tanto
disminuyen los niveles de violencia y delito en el territorio.
en el concepto de Eficacia colectiva: Resulta necesario complejizar esta teora, aadiendo variables
Teora ecolgica del delito adicionales. Bursik (1999), plantea que no slo importa el control
social informal que ejercen los habitantes en un rea especfica,
Esta corriente terica afirma que en territorios donde se acumulan si no que las conexiones que pueden tener sus habitantes con
desventajas sociales, el control social informal sobre los jvenes actores clave que pueden encontrarse fuera de ese barrio. Esas
puede ser bajo. El control social informal es el concepto clave conexiones pueden atraer inversiones y programas sociales
de la teora ecolgica del delito, ya que este concepto media al sector, mayor presencia policial y otros mecanismos de
entre las desventajas sociales y el delito. Es decir, a igual nivel de intervencin social que mejoren las condiciones de seguridad.
desventajas sociales, aquellas reas con mayor cohesin social
y confianza, tienen una mejor eficacia colectiva, es decir, que
los vecinos actan en pos de metas comunes como el cuidado
Estudios respecto de la teora ecolgica del delito en 4. Bibliografa
Amrica Latina:
Braga, A. (2003). Systematic Review of the Effects of Hot Spots
No existe unanimidad en los resultados de estudios que
Policing on Crime. Campbell Collaboration Crime and Justice Group.
evidencien la asociacin de altos niveles de confianza y cohesin
social con la disminucin del delito y la violencia, es decir, no
Braga, A. Weinsburd, D. (2010). Policing Problem Places: Crime Hot
hay pruebas robustas del impacto de la eficacia colectiva en
Spots and Effective Prevention. New York: Oxford University Press.
Amrica Latina.
Bursik, R. (1999). The Informal Control of Crime through
Los habitantes de barrios que concentran altos niveles de
Neighborhood Networks. Sociological Focus. 32 (1) Pp. 85-97.
desventajas sociales estn ms expuestos a sufrir delitos contra
las personas.
Casas, K. (2012). La Polis Amenazada: (In)Seguridad Ciudadana y
Democracia en Amrica Latina y el Caribe. Organizacin de Estados
Existe una relacin positiva entre confianza interpersonal y
Americanos (OEA).
cohesin social con percepcin de seguridad en el barrio (Nuez,
Tocornal y Henrquez, 2012). Sin embargo, un mayor control
Escobar, G. (2012). El uso de la teora de la desorganizacin social
social informal no se traduce en mayor seguridad subjetiva
para comprender la distribucin de homicidios en Bogot, Colombia.
Revista INVI. 74 (27). Pp. 21-85
En Bogot las comunidades con acceso a servicios sociales
bsicos tienen menores niveles de homicidios (Escobar, 2012). 24
ODonell, G. (1993). Estado, democratizacin y ciudadana. Nueva
Sociedad. 128. Pp. 62-87.
En general, los procesos de reforma policial profunda son La experiencia de las Unidades de Polica Pacificadora (UPP) en Ro
provocados por episodios de crisis en la institucin, asociados de Janeiro constituye un estudio de caso particularmente indicado
frecuentemente a casos de abuso en el uso de la fuerza o de para intentar responder a las anteriores preguntas. Este texto analiza
corrupcin. En estos momentos, los actores sociales y polticos el proyecto de las UPPs en Ro bajo el prisma de la reforma policial.
consiguen la fuerza suficiente para vencer la inercia institucional.
Palabras clave: Por otra parte, el apoyo pblico a polticas alternativas especficas
Drogas, narcotrfico, Amrica Latina, Amrica Central, Estados tampoco es evidente. Incluso en Uruguay, donde el debate sobre
Unidos, legalizacin, criminalizacin, reformas. la legalizacin y regulacin del mercado del cannabis es el ms
avanzado, hasta el 63% de la poblacin parece escptica u opuesta a
la iniciativa, de acuerdo a una encuesta de julio realizada por CIFRA/
Gonzlez Raga y Asociados (2013). Y en Mxico, donde el Gobierno
Introduccin de Pea Nieto lleg al poder prometiendo reorientar el enfoque
del Gobierno anterior centrndose en programas de reduccin y
Una encuesta rpida acerca de las actitudes pblicas en la Regin
prevencin de la violencia en lugar de capturar capos, la evidencia
de las Amricas sobre poltica de droga sugiere dos fenmenos,
hasta ahora es que se ha continuado mayoritariamente por el mismo
posiblemente contradictorios. Por una parte, los tipos e intensidad
camino. De igual manera, el Presidente de Guatemala Prez Molina
de la violencia generada por los esfuerzos antinarcticos orientados
a enfrentar el crimen organizado y el trfico de drogas en Mxico y
Amrica Central han hecho surgir serios cuestionamientos sobre la
1 Artculo preparado para el Seminario internacional La Seguridad pblica en
conveniencia de dicha estrategia. Las estrategias centradas en los Amrica Latina, Mltiples dimensiones y dilemas polticos, organizado por el Centro de
capo empleadas por los militares y las agencias de aplicacin de Estudios en Seguridad Ciudadana del Instituto de Asuntos Pblicos de la Universidad de
Chile. Santa Ana, Costa Rica. 2 de septiembre de 2013.Ttulo original: The Changing
la ley en toda la regin han contribuido a la fragmentacin de las Landscape of Hemispheric Drug Policy.
organizaciones delictuales, lo que ha aumentado la competencia
2 Director Asociado, Programa de Amrica Latina, Woodrow Wilson Center.
entre grupos criminales y derivado en una mayor violencia. De igual Eric.Olson@wilsoncenter.org
ha estado entre los crticos ms abiertos del paradigma imperante fue creada por el Presidente Richard Nixon... con el fin
en la poltica de drogas pero hay poca evidencia de que el pueblo de establecer un comando nico unificado para combatir
guatemalteco est listo para dar pasos hacia una poltica alternativa. una guerra global total contra la amenaza de las drogas. 3
Ya sea impuesto por los Estados Unidos, adoptado voluntariamente Adicionalmente, se incorporaron competencias antinarcticos
por los Gobiernos de Amrica Latina o una combinacin de ambos, especiales en el Departamento de Defensa de EE.UU. A partir
la realidad es que el actual rgimen anti-narcticos est siendo de 1989, como parte de la iniciativa anti-drogas andina del
cuestionado en todo el hemisferio. La creciente insatisfaccin Presidente George H.W. Bush, estas nuevas autoridades, por
expresada por lderes polticos y actores de la sociedad civil en la primera vez, asignaron al ejrcito de EE.UU una misin formal
regin de las Amricas est llevando a los primeros y significativos antidrogas convirtindola en la principal agencia de EE.UU a
debates pblicos sobre las limitaciones y daos causados por la cargo de la vigilancia y deteccin del trfico de drogas por aire
poltica vigente, los que eventualmente pueden producir alternativas y mar. Estos cambios permitieron al ejrcito de EE.UU equipar
efectivas y sustentables. Estas alternativas todava no estn del todo y entrenar directamente fuerzas de seguridad extranjeras,
claras y el resultado del actual debate es poco predecible. Sin incluidas fuerzas policiales civiles, en tcticas antinarcticos.
embargo, es evidente que el panorama poltico y la poltica pblica
estn cambiando. Las polticas de drogas que antes se consideraban Las polticas de deteccin, erradicacin, interdiccin y prohibicin
estticas, inalterables y ms all de ningn reproche estn siendo no se limitan a la arena internacional sino tambin han estado
sometidas a examen en base a una creciente insatisfaccin con en la vanguardia de los esfuerzos antidroga domsticos. El uso
los resultados y la evidencia de los daos que han generado. generalizado de la herona y otros narcticos por los soldados de
EE.UU. en Vietnam y a su regreso, las epidemias de cocana y crack
33
En los siguientes prrafos me propongo identificar y examinar de las dcadas de 1980 y 1990, as como el alza significativa en
varios indicadores de cambio en la poltica de drogas de los delitos violentos durante este periodo dominaron el debate poltico
Estados Unidos, tanto a nivel domstico como internacional, en los Estados Unidos, lo que deriv en polticas de justicia penal
en un esfuerzo por explicar cmo estos cambios pueden agresivas y represivas. Las polticas como las sentencias mnimas
impactar las discusiones de poltica en curso en el hemisferio. obligatorias y las llamadas leyes de triple reincidencia aumentaron
drsticamente las sanciones penales para todos los delitos.
Adems, elevaron los delitos menores de droga a delitos graves
1. Poltica de droga de EE.UU en limitando la discrecin de los jueces de aplicar castigos alternativos.
transicin: incipiente pero destacable El impacto en la poblacin carcelaria del pas era predecible. Por
ejemplo, la poblacin de las prisiones federales creci de 24.000
Ha terminado la guerra contra las drogas? La llamada guerra internos en 1980 a 219.000 en 2013, un aumento de ms del
contra las drogas est profundamente enraizada en la conciencia 800%. En total, Estados Unidos tiene el 5% de la poblacin del
pblica en la regin de las Amricas a partir de las declaraciones mundo, pero el 25% de todos los prisioneros del mundo: ms de
del Presidente Nixon a principios de la dcada de 1970, reiterada 2.2 millones en penitenciarias federales y estatales. Casi la mitad
por presidentes posteriores, acerca de los peligros del consumo de los prisioneros federales y un cuarto de la poblacin total de
de drogas ilegales para el individuo y la sociedad y la violencia las prisiones estn en la crcel por delitos relacionados con drogas.
que se crea, acompaaba, esta conducta. De este modo se Adems, estas polticas han afectado desproporcionadamente a la
proporcion un marco retrico importante para la poltica de comunidad afroamericana. Por ejemplo, durante el punto culminante
drogas estadounidense que ha durado dcadas. En base a estas de la epidemia de crack de cocana, las sentencias que se fijaron
suposiciones, se argumentaba que las drogas ilegales representaban fueron 100 veces ms altas para el consumo de 5 gramos de crack de
una amenaza de seguridad nacional para los Estados Unidos y cocana que para una cantidad similar de polvo de cocana. Dado que
que las bien armadas y violentas organizaciones de traficantes los afroamericanos consuman cocana en crack en mayor nmero
de drogas representaban un riesgo claro e inminente para las que la cocana en polvo, las sentencias afectaron ms severamente
naciones del hemisferio, especialmente en Colombia, Amrica a ese grupo, mientras que los blancos, los principales consumidores
Central y Mxico, justificando as el uso de una estrategia de guerra de cocana en polvo, recibieron sentencias comparativamente
para organizar la poltica de drogas estadounidense y hemisfrica. ms indulgentes. Por ltimo, estas polticas contribuyeron a un
Gran parte de esta estrategia de guerra se centraba en dramtico aumento del encarcelamiento en los Estados Unidos4.
la creacin de instrumentos para detener el consumo y la
distribucin a travs de medidas punitivas y el enfrentamiento
con las organizaciones traficantes en el campo de batalla.
De acuerdo al sitio web de la Administracin de Control de
Drogas (Drug Enforcement Administration, DEA), esta agencia: 3 Sitio web de Drug Enforcement Agency: http://www.justice.gov/dea/
about/history.shtml.
4 Ver John Walsh, Just How New is the 2012 National Drug Control Strategy?
Washington Office on Latin America, Monograph, May 8, 2012.
En general, la poltica fue y sigue impulsada por dos suposiciones para todo el presupuesto de control de drogas, que incluye no slo
generales: que el consumo de drogas contribuye a una mayor violencia en programas de salud pblica (tratamiento) sino los de reduccin de la
la sociedad; y que las medidas punitivas dirigidas tanto a consumidores oferta y la aplicacin de la ley domstica tambin. Por lo tanto en el
como a traficantes son la mejor forma de reducir el consumo. desglose del presupuesto general, la relacin entre lo asignado a la
reduccin de la demanda (41.2%) y lo asignado a la reduccin de
la oferta (58.8%) sigue siendo esencialmente la misma (Walsh, 2012).
uso de la droga. Fuente: Grant U.S. AID Listed by Country, Counter-Narcotics Programs, Entire Region,
2000 2014, Just the Facts, http://justf.org/All_Grants_Country?year1=1996&year2
7. Impedir que se cultive marihuana en terrenos pblicos, y =2014&funding=Counter-Narcotics+Programs&subregion=Entire+Region&x=75&y=6
Fuente: Grant U.S. AID Listed by Country, Counter-Narcotics Programs, Entire Region,
2000 2014, Just the Facts, http://justf.org/All_Grants_Country?year1=1996&year2
=2014&funding=Counter-Narcotics+Programs&subregion=Entire+Region&x=75&y=6
Grfico 4. Millones de dlares del departamento internacional de Grfico 5. Solicitudes de la Administracin Bush para la Iniciativa
narcticos y cuerpo de seguridad destinado por programas de Mrida (en millones de USD)
erradicacin y fumigacin en Amrica Latina
400
Group 3 Group 2 350
130.3 (15%) 1,544.6 (61%)
140 300
127,286 122,994
250
120 200
101,523 08 Sup
150
FY 2009
100 91,761 100
84,11 Group 2
77,93 50
80 70,6 214.6 (24%)
0
60,25 Group 1 Group 2 Group 3
60
306.317 36.107 97.716
42,7585 238.306 158.5 33.194
40
Fuente: Six key issues in U.S.-Mexico security cooperation. Eric L. Olson, Mexico Institute
20 Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2008. http://www.wilsoncenter.
org/sites/default/files/six_issues_usmex_security_coop.pdf
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Grupo 1: antinarcticos, antiterrorismo, seguridad de fronteras
Grupo 2: seguridad pblica y aplicacin de la ley
Fuente: Elaboracin propia con informacin de International Narcotics and Law Enforcement
Grupo 3: fortalecimiento institucional y del imperio de la ley
Program and Budget Guides, 2000-2014, http://www.state.gov/j/inl/rls/rpt/pbg/
Cuando el Presidente Bush present su solicitud de financiamiento Las cinco metas de CARSI en Amrica Central:
al Congreso de EE.UU., casi un 61 por ciento de los recursos estaba
destinado a la lucha antinarcticos, antiterrorismo y la seguridad 1. Crear calles seguras para los ciudadanos de la regin.
de fronteras. La mayora del costo asociado a estos esfuerzos 2. Interrumpir el movimiento de criminales y el contrabando
involucraba la transferencia de aeronaves y otra tecnologa al adentro de y entre las naciones de Amrica Central.
ejrcito mexicano y la polica federal. Casi el 24% estaba destinado 3. Apoyar el desarrollo de Gobiernos fuertes, capaces y
al apoyo a la seguridad pblica y la aplicacin de la ley, y el 15% al responsables en Amrica Central.
fortalecimiento institucional y del imperio de la ley (Olson, 2008). 4. Restablecer la presencia efectiva del estado, servicios y
seguridad en comunidades en riesgo.
5. Fomentar mayores niveles de coordinacin y cooperacin
entre las naciones de la regin, otros socios internacionales y
donantes para combatir las amenazas de seguridad regional.
Fuente: U.S. Department of State Bureau of Western Hemisphere Affairs, The Central
America Regional Security Initiative: A Shared Partnership, August 16, 2012 http://www.
state.gov/p/wha/rls/fs/2012/183455.htm
No obstante, los cambios en las prioridades y la retrica, en el contexto de dicha violencia extrema. Otros jefes de estado
especialmente en Amrica Central, no debera interpretarse como retirados y en ejercicio expresaron inquietudes similares en el
un alejamiento de Estados Unidos de la orientacin centrada en el contexto de la Cumbre de las Amricas de Cartagena en 2012.
combate de las organizaciones de trfico de drogas. La Agencia de
Control de Drogas (DEA) y la Oficina para Asuntos Internacionales y Los funcionarios estadounidenses han reconocido el extraordinario
Aplicacin de Ley en materia de Narcticos (Bureau of International costo humano y han aceptado la legitimidad de dichos
Narcotics and Law Enforcement Affairs) del Departamento de cuestionamientos. El Embajador William Brownfield, director de
Estado siguen siendo las agencias encargadas de implementar la Oficina para Asuntos Internacionales y Aplicacin de Ley en
la poltica de drogas de EE.UU. en el exterior y su compromiso materia de Narcticos del Departamento de Estado, sin duda uno
general con la continuacin de las anteriores polticas antidrogas de los principales arquitectos de la poltica de drogas internacional
parece muy fuerte. Ms an, dadas las debilidades institucionales de los EE.UU., afirm en junio de 2013 en un panel de discusin
de los pases del Tringulo del Norte en particular y los elevados en el Woodrow Wilson Center: Todos estamos de acuerdo en
niveles de violencia, la poltica actual parece reflejar la urgencia que no estamos totalmente satisfechos con la poltica de drogas
del momento y no un enfoque a largo plazo. El Gobierno de por diferentes motivos. Continu diciendo Esto no puede ser
EE.UU. contina definiendo las amenazas de la droga desde el solamente un problema de aplicacin de la ley. El Director de la
exterior, principalmente en trminos de aplicacin de la ley y Oficina de Poltica Nacional de Control de Drogas dijo.No podemos
la seguridad. Los programas de prevencin y tratamiento, y la salir de esto mediante arrestos Hay otros elementos en juego.
promocin de alternativas al encarcelamiento siguen estando
en los mrgenes de la poltica internacional de drogas de EE.UU. Existe el reconocimiento, seguramente renuente, de algunos
en el Gobierno de EEUU de que el enfoque tradicional de lidiar
38
Debiera destacarse, entre parntesis, que los esfuerzos antinarcticos con la oferta de drogas ilegales, junto a la menor influencia de
del Departamento de Defensa tambin estn enfrentando cambios EE.UU. en la regin en poltica de drogas, contribuy al contexto
como resultado del proceso de secuestro del presupuesto poltico cambiante que permiti una discusin ms abierta sobre
de recortes automticos. Desde 2014 los Estados Unidos ha la poltica de drogas. Una poltica estadounidense comprometida
informado que ya no desplegar medios navales para la lucha con la resolucin colaborativa del problema y una responsabilidad
antinarcticos en el Caribe para asistir en el control de las rutas compartida, un declive general en la asistencia de EE.UU. y la
de trfico y apoyar los esfuerzos de los guardacostas en la costa reforma del proceso de certificacin anual, as como la disposicin
Atlntica de Amrica Central y Mxico. No est claro en este de algunos pases, especialmente de Bolivia, a resistir las presiones
momento el impacto que tendr esto en la poltica y en la estrategia. de EEUU sugieren que los Estados Unidos no pueden dictar el
cumplimiento de la poltica como hizo en los aos 70 y 80.
Probablemente, ms significativo que los cambios sutiles en las
prioridades de seguridad de EE.UU. ha sido el debate emergente Ms an, los cambios en la poltica nacional de EEUU, especialmente
en la regin sobre la conveniencia y eficacia del tradicional en el nivel de las campaas de legalizacin estatal que tuvieron xito
enfoque anti-narcticos. El debate ha comenzado por una serie en Colorado y Washington, hicieron cada vez ms difcil que Estados
de razones, incluida la voluntad de importantes lderes retirados Unidos presionara a los pases de Amrica Latina para que hicieran
como los ex Presidentes Cardoso, Gaviria y Zedillo de generar frente a los traficantes de droga cuando estados como Colorado y
una bsqueda de polticas alternativas en la agenda pblica. Pero, Washington estn avanzando hacia la legalizacin de la marihuana.
adems, hay otros cuatro factores que han contribuido a este
cambiante contexto poltico: la violencia extrema, la decreciente La confluencia de estos y otros factores abri el espacio poltico para una
influencia de EE.UU., la disposicin de los presidentes en ejercicio de nueva discusin sobre la poltica de drogas y las posibles alternativas,
participar en debates sobre alternativas y las posibilidades locales. afianzndose en la regin, especialmente en la OEA. Si bien hay
interrogantes y dudas acerca del proceso en la OEA, este sigue siendo
La explosin en el tipo e intensidad de la violencia asociada a la un incentivo importante para la discusin sobre polticas pblicas.
actividad del trfico de drogas y el crimen organizado est bien
documentada. Cerca de 70.000 personas fueron asesinadas en Mientras tanto, una serie de iniciativas de legalizacin y
Mxico entre 2007 y 2012, y otras 20.000 estn desaparecidas. descriminalizacin, en Amrica Latina, Uruguay y Ciudad de Mxico,
Durante el mismo periodo, los Pases del Triangulo Norte de continan ofreciendo oportunidades para el debate y la evaluacin
Guatemala, Honduras y El Salvador se convirtieron en la regin de dichas alternativas. De hecho, los impactos a largo plazo en la
ms violenta del mundo. Dada la intensidad de dicha violencia salud pblica y en las tasas delictuales en esos pases, as como en los
y la aparente incapacidad del estado de garantizar la seguridad estados de Colorado y Washington, probablemente harn ms por
pblica, surgieron cuestionamientos en Amrica Latina y los moldear las actitudes pblicas sobre la marihuana que otras iniciativas.
Estados Unidos sobre la conveniencia de continuar con esa
estrategia. Tanto el candidato Pea Nieto en Mxico como el
Presidente Prez de Guatemala han cuestionado repetidamente
la conveniencia y sustentabilidad de la actual poltica de drogas
Olson, E. (2008). Six key issues in U.S.-Mexico security cooperation.
3. Conclusiones Mexico Institute Woodrow Wilson International Center for
Scholars. Recuperado de http://www.wilsoncenter.org/
La poltica de drogas de EEUU en el exterior an trata principalmente sites/default/files/six_issues_usmex_security_coop.pdf
de restringir la oferta a travs de esfuerzos de aplicacin de la ley
y erradicacin. Sin embargo, las cambiantes realidades polticas Sitio web de Drug Enforcement Agency. Recuperado de http://
y de aplicacin de la ley en los Estados Unidos han empezado un www.justice.gov/dea/about/history.shtml.
proceso de reformulacin y reforma de la poltica de drogas que
puede tener efectos positivos a largo plazo en los problemas de Walsh, J. (2012). Just How New is the 2012 National Drug Control
salud asociados a la drogadiccin, a los daos sociales derivados Strategy? Washington Office on Latin America, Monograph, May 8.
del abuso de sustancias y a las estrategias de la justicia penal
punitiva. A medida que estas reformas se afiancen en los Estados
Unidos, probablemente empezarn a impactar en cmo se ve en
EE.UU. el problema de las drogas en el exterior, especialmente
en la regin de las Amricas. Adicionalmente, el proceso de
discusin ya en curso en la regin, entre ciudadanos, Gobiernos y
jefes de estado, puede llevar a una reorientacin importante de la
poltica tanto en la regin como en parte de los Estados Unidos.
Como dijo el Embajador Brownfield en el Wilson Center, Yo acepto
el argumento de que no hemos solucionado el problema [de las
39
drogas] en los ltimos 35 aos. Pero no acepto el argumento
de que si hiciramos una o dos cosas distintas arreglaramos
el problema el da o ao siguiente. Nos ha tomado dcadas
meternos en este problema, necesitamos flexibilidad, una visin de
largo plazo y voluntad para adaptarnos a medida que la realidad
cambia en nuestro entorno para encontrar una buena solucin.
4. Bibliografa
Americas Barometer by Latin America Public Opinion Project (2012).
Vanderbilt University, v47
De esta forma este diseo legal-institucional no contribuye a El plan tambin previ la implementacin del sistema nico de
la consolidacin del nuevo paradigma de seguridad, que prev seguridad pblica (SUSP) que pretenda integrar las tres instancias de
la implementacin de una poltica pblica, a travs de acciones la federacin (Gobierno federal, estados y municipios) y la sociedad
integradas de los tres entes federados y la sociedad civil, en el civil en la implementacin de una poltica pblica de seguridad.
control y la prevencin del delito. Para implementar el SUSP fue creado el programa nacional de
seguridad pblica con ciudadana (Pronasci), desarrollado por el
El marco normativo nacional, por lo tanto, es uno de los retos Ministerio de Justicia. El objetivo era que a travs de este programa
iniciales para que el municipio pueda desempear su rol en la fuera posible desarrollar acciones en los diferentes temas priorizados
seguridad pblica. en el SUSP e integrar tambin las entidades federadas y la sociedad
civil en una poltica de seguridad pblica. El Pronasci estableci
94 frentes temticos: proyectos de prevencin para jvenes, para
mujeres vctimas de violencia, la creacin de centros de mediacin
1.2. Avances institucionales nacionales de conflictos, equipamientos para las guardias y policas, creacin
de territorios de paz, entre otros e hizo posible la transferencia de
Aunque el marco legislativo permita pocas innovaciones en el campo de
recursos a estados y municipios para desarrollar proyectos en estos
la seguridad pblica, Brasil ha experimentado avances institucionales
temas. Tena un claro enfoque hacia la prevencin de la violencia.
en el mbito federal, en un intento de ampliar el entendimiento
sobre el concepto de seguridad diseado en la Constitucin.
El Pronasci previ tambin la creacin de Gabinetes de Gestin
Integrada Municipales (GGIs), dando ms importancia al papel de
En 1997 fue creada la Secretaria Nacional de Seguridad Pblica
la Municipalidad. Los Gabinetes de Gestin Integrada fueron creados
(SENASP), vinculada al Ministerio de Justicia, con el objetivo de
en el II Plan Nacional de Seguridad Pblica PNSP (2003-2006), y
disear las directrices nacionales para la seguridad. En el ao 2001
han sido implementados en los estados brasileos en el proceso de
fue elaborado el I Plan Nacional de Seguridad Pblica que present
institucionalizacin del Sistema nico de Seguridad Pblica (SUSP), ya
el tema desde la perspectiva de la poltica pblica. Sin embargo,
que el gabinete seria un tipo de ingeniera institucional para viabilizar
fue un documento general, sin prioridades definidas y con baja
la mayor articulacin entre las distintas organizaciones de seguridad
visin sistmica. An as, la prevencin de la violencia adquiri
pblica y justicia criminal que actan en el mbito municipal. As, el
importancia, dando origen al Plan de Integracin y Monitoreo de
GGI posibilitar la reunin mensual de las siguientes instituciones:
Acciones Sociales de Prevencin de la Violencia (Piaps). Su misin
Guardia Municipal y Consejo Comunitario de Seguridad (cuando
era promover la interaccin local y el mutuo fortalecimiento de
existen), policas (Civil y Militar); Defensora Pblica; Fiscala;
programas sociales implementados por los Gobiernos federales,
Judiciario; Sistema Penitenciario; y sistema de ejecucin de medidas
estatales y municipales, que, directa o indirectamente, podran
aplicadas a adolescentes. La propuesta era que esas instancias se
contribuir a la reduccin de factores potencialmente crimingenos.
reuniran una vez por mes para discutir los principales problemas
de seguridad de la localidad, diseando acciones de prevencin y
En el mismo ao 2001 tambin fue creado el Fondo Nacional de
represin del crimen, monitoreando y evaluando los resultados de las otros sectores de la sociedad, ya no slo las autoridades pblicas,
acciones desarrolladas. A pesar de que esa accin estaba prevista en el ya que permite donaciones de diversas fuentes. El Consejo permite
II PNSP, fue en el ao 2008 que la Secretaria Nacional de Seguridad el control y la participacin social y, en algunos casos, sirve para
Pblica (SENASP) cre una lnea de financiamiento especfico para supervisar y monitorear el uso de recursos del fondo municipal.
que los estados y municipios crearan GGIs. Entre los aos 2008 y Un plan municipal es la herramienta de planificacin y gestin
2010, fueron creados 104 Gabinetes de Gestin Integrada municipales, de seguridad que permite la implementacin y el monitoreo de
siendo 53 en 2008, 23 en 2009 y 28 en 2010 (Ribeiro, 2013:4). un conjunto de acciones integradas. Y la Guardia Municipal es la
fuerza de seguridad en nivel municipal, con potencial comunitario
Las iniciativas mencionadas muestran que ha habido un importante y preventivo (Frum Brasileiro de Segurana Pblica, 2008).
esfuerzo federal para ampliar la poltica pblica de seguridad,
buscando reconocer el protagonismo del municipio en el tema. Sin embargo, como lo demuestran los datos de la MUNIC,
muchos municipios que no tienen ningn rgano gestor poseen
consejos, otros poseen Guardias, pero no rganos gestores. Lo
1.3. Actuacin municipal en la seguridad que significa que no hay una organizacin sistmica de los diversos
rganos para la implementacin de una poltica de seguridad
pblica pblica municipal. Sin mencionar el importante crecimiento en
el nmero de guardias municipales, lo que indica la priorizacin
Adems de los avances institucionales promovidos por el Gobierno de la creacin de fuerzas policiales en detrimento, por ejemplo,
federal, las propias alcaldas, desde la dcada de los aos 90, de la creacin de los consejos municipales de seguridad.
ya haban empezado a involucrarse en la agenda de seguridad
42
pblica, particularmente por medio de la contribucin financiera
a los Estados, cubriendo gastos operativos de los policas, como
alquileres de edificios para las comisaras y mantenimiento y
1.4. Guardias municipales
combustible de los vehculos policiales, por ejemplo. No obstante,
Brasil posee 993 municipios con guardia municipal, segn la
las alcaldas permanecieron sin poder participar ms activamente en
MUNIC. Lo que es un nmero considerable, dado que existen
la planificacin y ejecucin de las actividades de control del crimen.
5565 municipios en Brasil. Las guardias se han convertido en un
actor importante en el sistema de seguridad pblica brasileo.
Demandados por las presiones sociales derivadas del crecimiento
Esos han ganado fuerza a travs del debate sobre la expansin
de la violencia y como alternativa al hecho de que no participaban
de su poder de polica. El Gobierno federal ha invertido en
de la planificacin y de la toma de decisiones en el tema, desde el
formacin y recursos para equiparlas y formarlas e, incluso, ha
ao 2000, los municipios han comenzado a desarrollar acciones
desarrollado una matriz curricular nacional para las guardias. Se
ms directamente enfocadas en temas de seguridad pblica.
han multiplicado congresos y reuniones de asociaciones de guardias
municipales, en los niveles regionales, estatales y nacionales.
Conjuntamente a la creacin de guardias municipales, las alcaldas
han establecido rganos de gestin de la seguridad pblica, como
Sin embargo, no hay nada que defina la atribucin de las guardias
secretaras u otras instancias de coordinacin y gestin, adems
municipales ms all del prrafo 8o del artculo 144 de la Constitucin
de los consejos municipales. Segn la MUNIC, encuesta sobre el
Federal. No hay una ley federal que detalle sus atribuciones. Las
perfil de los municipios brasileos del IBGE (Instituto Brasileo de
diferentes legislaciones municipales terminan por reglamentar cada
Geografa y Estadstica), en 2006, de los 5.564 municipios de Brasil,
guardia en el mbito de su territorio. Como no hay un estndar
un 22,1% posea algn tipo de rgano de gestin de la seguridad
general, ni directrices claras que definan su misin y mandato,
pblica; un 8.0% posea un Consejo Municipal de Seguridad Pblica
cada guardia municipal se define localmente. Lo que no sera
y un 4,12% posea Guardia Municipal. En el ao 2012, de los 5.565
problema si hubiera un marco anterior, constitucional, para definir
municipios de Brasil, un 22,9% posea algn tipo de rgano de
ms claramente la misin y el mandato de las guardias municipales
gestin de la seguridad pblica; un 11,5% posea Consejo Municipal
en lugar de mencionar generalmente sus atribuciones. La falta de
de Seguridad Pblica y un 17,8% posea Guardia Municipal2 . La
definicin contribuye para que las guardias posean caractersticas
creacin de esas estructuras demuestra la voluntad poltica para
institucionales excesivamente plurales, reforzando su crisis de
invertir en el rea de seguridad pblica por parte del alcalde.
identidad institucional, generando conflictos con otras fuerzas
de seguridad y falta de claridad de su rol ante a la comunidad3.
Hay una lgica en la presencia de todas estas estructuras: la existencia
de un rgano gestor es fundamental para la definicin de un lugar
institucional para la seguridad pblica en el organigrama municipal, 2 Toda la informacin detallada sobre las encuestas del perfil de los municipios
lo que convierte el tema en prioridad con el respectivo presupuesto realizadas est disponible en la pgina web de IBGE. http://www.ibge.gov.br/home/
estatistica/economia/perfilmunic/2012/default.shtm
y las condiciones para la planificacin y ejecucin de polticas
pblicas. La existencia de un fondo municipal genera una alternativa 3 Es importante resaltar que la capacidad de adaptacin a las caractersticas
locales es muy importante para las fuerzas de seguridad. Los guardias municipales poseen
para el financiamiento de acciones de seguridad, involucrando a esa capacidad, sin embargo, tal capacidad ser tanto ms efectiva y legtima cuando haya
un marco legal que defina su mandato de actuacin en la seguridad pblica.
municipio en la seguridad pblica se reduce a la guardia municipal,
La falta de definicin inicial sobre la atribucin de la guardia que busca su identidad en la polica militar. El debate se ha dado,
municipal y la falta de reglamentacin implican dificultades en su por lo tanto, en torno al tema del poder policial de las guardias.
actividad cotidiana. A menudo trabajan sin saber cul es el lmite
de su actuacin, la que puede variar segn el perfil del alcalde
del momento, pudiendo entrar en conflicto con las policas civil
y militar del Gobierno del estado, adems de hacer ms difcil la
2.2. Retos en la relacin con los Gobiernos
supervisin y control sobre sus actividades. Este problema se agrava de los estados
en la medida en que las guardias son demandadas y se convierten
en agentes cada vez ms relevantes en la seguridad pblica. No existe ningn estndar o protocolo que regule la relacin entre los
municipios y los Gobiernos de los estados en materia de seguridad
Parte significativa de la discusin alrededor de las guardias pblica. Esta relacin vara de municipio a municipio y conforme
municipales se da sobre el tema de la ampliacin de su poder de al perfil del gestor municipal y de los comandantes de la polica
polica. Los representantes de guardias en todo el pas reclaman ese local: cuando hay afinidad poltica entre ellos la relacin es buena,
poder, exigiendo la posibilidad de portar armas, por ejemplo. Lo que tambin lo es cuando hay un comandante dispuesto a trabajar en
se observa, por lo tanto, es la bsqueda de una identidad basada conjunto. En los casos en que la relacin no es buena, puede haber
en el modelo de la polica militar y no en un modelo preventivo conflictos entre la polica y las guardias municipales, especialmente
y comunitario necesario para una fuerza de seguridad local. cuando la guardia acta de manera excesivamente ostensiva.
43
2. Anlisis de los retos de los municipios 2.3. Retos de los rganos de gestin
en la seguridad pblica. Hay poca informacin sistematizada acerca de los rganos
2.1. Retos de las polticas nacionales de de gestin municipal de seguridad. An as, es posible afirmar
que el foco de las actividades de las secretaras ha sido la
seguridad. guardia municipal, que, a la falta de un modelo alternativo,
termina por replicar la forma de actuacin de la polica militar.
Aunque haya habido innumerables iniciativas federales, ninguno
de los marcos institucionales destacados ha sido capaz de disear
Como regla general, las secretaras no asumen la responsabilidad por
de manera ms precisa la atribucin concreta del municipio en
articular diferentes sectores del Gobierno local (educacin, salud,
la seguridad pblica. Aunque el Fondo Nacional de Seguridad
asistencia social, entre otros) para actuar conjuntamente en las polticas
y el Pronasci hayan creado fuentes de financiamiento para las
de seguridad y tampoco son capaces de implementar programas de
alcaldas, incluso con propuestas temticas para programas
prevencin de calidad. Las secretaras tampoco cuentan con equipo
preventivos, tal incentivo no ha sido suficiente para que las
especializado en temas de seguridad y prevencin del delito en el
alcaldas pasaran a implementar polticas pblicas amplias de
mbito local, ni con presupuesto suficiente para permitir inversiones
seguridad articulando el control y la prevencin de la violencia.
continuas en el rea. Los rganos gestores terminan especializndose
en redactar proyectos para obtener recursos del Gobierno
Eso se debe a dos factores principales, las alcaldas que desarrollen
federal sin capacidad para implementarlos. Lo que inviabiliza su
proyectos del Pronasci de manera exitosa, terminan generando
cumplimiento o genera una ejecucin de baja calidad, sin mencionar
una dependencia financiera hacia el Gobierno Federal y dejan de
la discontinuidad de los proyectos cuando el recurso termina.
incorporar la seguridad pblica en el presupuesto municipal, con
un porcentaje fijo o razonable. Adems de eso, un gran nmero
de los proyectos preventivos implementados no eran de buena
calidad, hubo falta de profesionales calificados y de repertorio 2.4. Retos de la participacin.
tcnico y metodolgico en los cuadros locales. Sin mencionar los
casos en que las alcaldas tuvieron que devolver recursos al Gobierno En lo que toca a los consejos y la participacin social tambin
Federal por falta de condiciones para ejecutar los convenios. hay desafos que afrontar. Aunque el mbito local sea ms
privilegiado para promover la participacin en el rea de
Otro obstculo para la participacin del municipio en las polticas seguridad pblica, esa participacin termina por ser difusa y
de seguridad ha sido el hecho de que no hubo un verdadero poco efectiva. Existen diferentes tipos de consejos: los consejos
rediseo institucional en la seguridad pblica. La implementacin comunitarios del barrio, los consejos municipales y los consejos
efectiva del SUSP no ha ocurrido. El Pronasci ha sido paralizado, sin estatales. El problema es que no hay estndares que orienten su
perspectiva de continuidad. Sin un rediseo institucional amplio, funcionamiento y tampoco su actuacin de manera integrada.
la definicin del rol municipal en el tema queda perjudicado. Los consejos comunitarios permiten un acercamiento ms directo
Adems, parte significativa de la discusin sobre el papel del entre la comunidad y la polica y obligan a dar rendicin de cuentas
peridicas por parte de los policas, cuya participacin es obligatoria seguridad, tales como Diadema (SP), Canoas (RS), So Bernardo
en esos consejos. Sin embargo, el foco de la discusin de ellos es la do Campo (SP), So Leopoldo (RS) y Jaboato dos Guararapes
demanda por mayor presencia policial, sin que haya una calificacin (PE). Sin embargo, son experiencias puntuales que terminan
de la discusin. Los concejos municipales terminan reproduciendo siendo afectadas por los desafos de la participacin municipal.
la dinmica de los consejos comunitarios, con baja capacidad
de articular polticas preventivas amplias con participacin de La falta de definicin legal en el rol de la Municipalidad y las guardias
actores de otras reas, como educacin, salud y asistencia social. municipales en la seguridad crea de antemano dificultades al
desarrollo de las atribuciones y competencias municipales. Esta falta
de mandato deja un amplio margen a la actuacin municipal que
termina siendo ocupada por las guardias municipales, que, tambin
2.5. Retos de los Gabinetes de Gestin en la ausencia de un mandato claro, terminan reproduciendo un
Integrada Municipal (GGIM) modelo de polica que no funciona. Incluso cuando existen esfuerzos
para ampliar el papel preventivo de las ciudades, hay falta de
La Secretara Nacional de Seguridad Pblica y el Frum Brasileiro cuadros calificados y repertorio tcnico y metodolgico adecuados.
de Segurana Pblica realizaron en 2012 un estudio para evaluar el
grado de institucionalizacin de los Gabinetes de Gestin Integrada Existen innumerables posibilidades para la accin preventiva
Municipales (GGIs) y la principal conclusin ha sido el hecho de municipal: prevencin de la violencia domstica y de la violencia
que la mayora (73) de los 104 GGIs existentes han sido suprimidos intrafamiliar, de la violencia escolar, intervencin preventiva en
como consecuencia del fin del aporte de recursos federales. el diseo urbano y la definicin de las guardias con atribuciones
preventivas y comunitarias. Para que este potencial se concretice,
44
En este sentido, parece claro que la primera barrera a la es necesario institucionalizar el rgano gestor municipal, con
institucionalizacin del GGI como espacio de gestin integrada fondos propios y suficientes y con la formacin de profesionales
de la seguridad es su capacidad de sobrevivir ms all de los preparados, adems de la guardia municipal. El gestor local
recursos federales. Las dos principales dificultades reportadas debe asumir la seguridad en el nivel local como una prioridad
por los GGIs han sido la insuficiencia presupuestaria y la ausencia en la agenda. De esta manera, los recursos federales pasan a
de funcionarios dedicados exclusivamente a este mbito. ser complementarios y no definidores de la poltica local.
An as, ha habido situaciones que, incluso sin presupuesto propio, Si hay falta de recursos para hacerlo, ms que demandar
el GGI fue capaz de institucionalizar y por ello fue reconocido puntualmente recursos federales, como se ha hecho con el
como instancia importante para la planificacin integral de las Pronasci y el Fondo Nacional de Seguridad Pblica, hace
acciones de seguridad pblica. Hay dos explicaciones para este falta demandar un cambio legal amplio, que establezca
fenmeno, el hecho de haber sido controlado por la guardia claramente el rol del municipio en la seguridad, en conjunto
municipal, que estuvo a cargo de coordinarlo (fenmeno de con la jurisdiccin de los estados y del Gobierno federal, con el
colonizacin del GGI por la guardia municipal), y el hecho de establecimiento de porcentajes de transferencia presupuestarias
concentrar su accin en la gestin del sistema de video - monitoreo. para la poltica de seguridad pblica en todos esos mbitos.
Lo que se puede concluir es que en Brasil las dos ltimas dcadas han Ribeiro, L. (2013). Gabinetes de Gesto Integrada no Brasil: Guisa
sido caracterizadas por la entrada del Gobierno local en la poltica de de institucionalizao?. Brasilia: Secretaria Nacional de Segurana
seguridad pblica. Tanto el Gobierno federal, como los municipios Pblica (Ministrio da Justia) e Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
han desarrollado diversas acciones en esta direccin. Incluso los
Gobiernos de los estados han reconocido la importancia del municipio.
En el siguiente artculo se hace una descripcin de la estrategia de La Polica del rea Metropolitana de Manchester ha realizado
intervencin y prevencin anti pandillas que se ha desarrollado cambios significativos en su respuesta al problema de las pandillas y
en Manchester, en la que han participado diferentes instituciones ha creado una unidad especfica de pandillas llamada The Xcalibre
y actores. El autor presenta una breve contextualizacin de Task Force (XTF, por sus siglas en ingls) enfocada a la actividad
la estrategia, la forma en la que se estructur y como fueron y delitos de pandillas. XTF fue creada en 2006 y ha trabajado en
sumando ms actores en relacin a los desafos que se colaboracin con los organismos que formaron el equipo MMAGS.
identificaron. La estrategia ha dado buenos resultados, sin
embargo, resulta necesario seguir trabajando en conjunto para Aunque el grupo de accin Xcalibre Task Force es principalmente un
que la violencia asociada a las pandillas disminuya completamente. organismo de aplicacin de la ley, ha trabajado estrechamente con
los servicios para menores para desarrollar un enfoque protector
Palabras Clave: hacia el problema de las pandillas que incluye programas preventivos
Pandillas, violencia, jvenes, prevencin, factores de riesgo, y de asistencia a las familias para salir de ese estilo de vida.
intervencin gubernamental.
Los servicios para menores y el grupo de accin XTF establecieron
conjuntamente el Grupo de Proteccin de Pandillas (Safeguarding
Gangs Group) que identifica a jvenes que se estn iniciando en las
Introduccin pandillas e implementa un plan interinstitucional en torno al joven
y su familia para evitar un mayor involucramiento. XTF tambin ha
Surgida a partir de una iniciativa financiada por el Ministerio del participado en el desarrollo de las reuniones Gang Mappa dirigidas
Interior del Reino Unido (Home Office), Operacin Chrome la por el sistema de libertad condicional y los foros de planificacin
Estrategia Interinstitucional de Manchester contra las Pandillas de caso YOS Gang que organiza la puesta en libertad de miembros
(Manchester Multi Agency Gang Strategy o MMAGS, por sus siglas de pandillas desde la crcel. Esto permite realizar evaluaciones de
en ingls) fue lanzada en 2001, inicialmente como un equipo riesgo e identificar problemas de proteccin en una etapa temprana.
virtual que en 2003 se transform en un servicio interinstitucional.
El equipo combinaba una funcin estratgica con anlisis de Los riesgos a la seguridad que representan los delitos de pandillas
datos y un componente de investigacin. Ofreca una respuesta violentas son una preocupacin constante para la ciudad de
directa a los individuos involucrados en pandillas, adems de Manchester. La cultura de pandillas ha sido un problema importante
consejo y apoyo a los funcionarios en general. El equipo estaba desde finales de 1980 y lo sigue siendo para todas las instituciones que
enfocado en la actividad de las pandillas a travs de un conjunto trabajan para proteger a los menores. Esto es evidente en las Revisiones
de herramientas de aplicacin de la ley, preventivas y disuasorias. de Casos Graves (Serious Case Reviews) de menores que sufrieron
Operacionalmente, estaba compuesta por instituciones lesiones fatales como consecuencia de disparos de armas de fuego.
colaboradoras como los servicios para menores (Childrens
Services), YOS, Sistema de Libertad Condicional (Probation), la
1 Michael Hurley se desempea como asesor en prevencin de crmenes violentos
Polica del rea Metropolitana de Manchester (Greater Manchester
en la Polica de Manchester (Greater Manchester Police). mick.hurley@gmp.police.uk
Las revisiones de casos graves del Consejo de Proteccin de Menores Muchas mujeres jvenes estn en riesgo de ser explotadas violenta
de Manchester (Manchester Safeguarding Childrens Board) han y/o sexualmente por sus familias o por asociaciones con pares
identificado una serie de reas de mejoramiento mediante el de la pandilla. Muchas de estas jvenes ni siquiera reconocen que
manejo de amenazas a la seguridad relacionadas con la actividad estn en riesgo y a menudo idolatran a los chicos de la pandilla a
de pandillas, incluidas: los que perciben como poseedores de estatus y riqueza.
Falta de intercambio de informacin entre instituciones aliadas Mapa de Manchester Sector donde se sitan las pandillas
Planificacin conjunta inadecuada en torno al nio
No se realizaban evaluaciones de riesgo en profundidad
Las instituciones no entendan los factores de riesgo sobre los
delitos violentos de pandillas.
Psiclogo, Diplomado en la mencin Psicologa Clnica, Diplomado Licenciada en Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos Aires.
50
en Prevencin y Polticas Pblicas en Seguridad Ciudadana en la Candidata a Magister en Derechos Humanos y Polticas Sociales por
Universidad de Chile y Diplomado en Gerencia Pblica UDD. la Universidad de San Martn. Realiz el curso de postgrado Violencia
Curso de especializacin en Intervencin con Vctimas de violencia urbana e inseguridad desde un enfoque de gnero, dictado por el
de Gnero en el Colegio de Psiclogos de Madrid. Miembro de la Centro de Estudios Urbanos y Regionales del CONICET en el marco
red Ms Comunidad ms Prevencin orientada al intercambio de del Programa Regional Ciudades sin Violencia hacia las Mujeres de
experiencias en prevencin comunitaria del delito en Amrica Latina. ONU MUJERES. Actualmente es Coordinadora de articulacin con
Experiencia profesional en diseo, coordinacin, planificacin, el mbito judicial en materia de violencia de gnero del Ministerio
ejecucin y supervisin de proyectos sociales en materias de de Seguridad de la Repblica Argentina. Anteriormente trabaj en el
seguridad (prevencin psicosocial y situacional, asistencia marco del Plan Nacional de participacin Comunitaria del Ministerio
a vctimas y reinsercin). Encargado de liderar el proceso de Seguridad. Entre 2008 y 2010 se desempe como asesora en
de formacin de la Direccin de Seguridad, Prevencin y la Direccin Nacional de Derechos Humanos del Ministerio de
Participacin Ciudadana en la Municipalidad de Estacin Defensa de la Repblica Argentina. Asimismo, es investigadora sobre
Central, donde actualmente desempea el cargo de Director. cuestiones urbanas en el marco de La Fbrica Portea. All, desarroll
investigaciones y estudios aplicados sobre el problema de acceso a
la vivienda y a la movilidad en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Heidy Cristina
Gmez Ramrez
Gerardo Pompilio Prez Castillo, guatemalteco, Licenciado en Investigador en seguridad y convivencia ciudadana de Ciudad
Ciencias Jurdicas y Sociales, por la Universidad de San Carlos de Nuestra. Ha sido asesor de la Alta Direccin, secretario permanente
Guatemala. Coordinador del rea de Investigacin e Incidencia de la Comisin Nacional de Derechos Humanos y defensor adjunto
Poltica Regional del Centro de Investigacin para la Prevencin de la de la Defensora del Polica del Ministerio del Interior. Tambin fue
Violencia CIPREVI-. Integrante de la Red Latinoamericana de Jvenes gerente de Seguridad Ciudadana de la Municipalidad Metropolitana
Profesionales en materia de Prevencin de la Violencia a cargo del de Lima, miembro de la Unidad de Investigaciones Especiales de la
Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana CESC- Universidad de Comisin de la Verdad y Reconciliacin, y asesor del presidente del
Chile. Adems integrante de la Red Latinoamericana de Derecho Instituto Nacional Penitenciario. Es abogado por la Universidad de San
Penitenciario de Reforma Penal Internacional. Investigador Martn de Porres y egresado de la Maestra en Derecho con Mencin
social y ponente en seminarios y foros desde el ao 1999, en en Ciencias Penales de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
temticas de Seguridad Ciudadana, Justicia, Derechos Humanos
y Derecho Penitenciario en Guatemala, El Salvador y Honduras. Julio Sols Moreira
En la actualidad coordina a equipo profesional responsable de
51 procesos de investigacin-accin de CIPREVI, en materia situacional
de los modelos de prevencin en Guatemala y Honduras, as como Socilogo por la Universidad Nacional de Heredia (UNA), egresado
en materia de Sistematizacin de Buenas Prcticas de Prevencin de la Maestra Centroamericana en Sociologa de la Universidad de
de la Violencia en El Salvador. Tambin coordina procesos de Costa Rica (UCR). Investigador en el CICDE (Centro de Investigacin
capacitacin virtual del Diplomado Centroamericano: Buenas en Cultura y Desarrollo) de la Universidad Estatal a Distancia
Prcticas de Prevencin de la Violencia a nivel Local. A nivel (UNED). Ha sido investigador en diversos proyectos: Convivencia
regional coordina el diagnstico situacional de estrategias de urbana en San Jos. Un estudio sobre las prcticas cotidianas y las
prevencin de la Estrategia de Seguridad de Centroamrica. representaciones sociales en Barrio Cristo Rey y Barrio Escalante
(2011-2013), La polica en Costa Rica: una definicin impostergable
y Anlisis del discurso sobre la (in)seguridad ciudadana en Costa
Daniel Pontn Rica (2008-2009). Ha colaborado en el diseo, asesora y formacin
en polticas pblicas, estudio de capacidades institucionales y
mapeo de actores en prevencin de la violencia en entornos
Licenciado en Sociologa, por la Universidad Catlica del Ecuador. urbanos para el PNUD, el CCIMO y el Ministerio de Seguridad
Mster en Poltica Pblica por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Pblica. Tambin ha colaborado como asesor curricular en el
Sociales. Estudiantes de Doctorado en Sociologa por la Universidad rediseo del programa de Ciencias Criminolgicas (bachillerato,
Nacional del Cuyo, Mendoza-Argentina. Se ha desempeado como licenciatura en criminologa y criminalstica) de la UNED.
Asesor del Ministerio Coordinador de Seguridad, Ministerio de
Gobierno, Polica y Cultos (actualmente Ministerio del Interior) y la
Secretaria Nacional de Planificacin. Ex Director del Observatorio Ulises Urusquieta
Metropolitano de Seguridad Ciudadana de Quito. Actualmente es
Coordinador Acadmico de la Red Latinoamericana de Seguridad Licenciado en Sociologa por la Facultad de Ciencias Polticas y
y Delincuencia Organizada (RELASEDOR), Flacso, Sede Ecuador. Sociales de la UNAM. Especializado en construccin de paz urbana,
H escrito varios libros y artculos sobre violencia, delincuencia polica, inseguridad ciudadana, jvenes y violencia. Actualmente
organizada, reforma policial, seguridad ciudadana. es Director de Construccin de Paz y Seguridad Ciudadana SC.
y Director de Democracia Derechos Humanos y Seguridad A.C.
Dentro de su experiencia profesional destaca: Consultor para
el Gobierno de Colima en el Centro Estatal de Prevencin de
la Violencia y la Delincuencia en el ao 2013. Consultor del
Instituto da Infancia (IFAN) en Brasil en el ao 2013, en proyecto
de disminucin del trabajo infantil. Consultor de American Friends
Service Committe y Director de programas en Guatemala en el ao
2012, desarrollando proyectos de construccin de paz. Durante el
ao 2009 fue Subdirector de Cultura Jurdica y Mdulos de Atencin
adscrito a la Subprocuradura de Atencin a Vctimas y Servicios a la
Comunidad de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal.
Contextos, actores polticos
y reforma policial: algunas
reflexiones sociolgicas
Daniel Pontn C.1
estructuras policiales, las que deban estar acorde con los principios 2 Bajo ningn punto de vista, este artculo pretende hacer generalizaciones
de la nueva era de la democracia en la regin y que tuvieran la sobre casos concretos de reforma policial en la regin. No obstante, si pretende dar luces
sobre macro contextos sociales y polticos donde se circunscribieron estas reformas y su
capacidad de hacer frente a los nuevos desafos de seguridad de impacto sobre las decisiones polticas.
los pases. Pese a ello, despus de ms de dos dcadas de esta
3 Doctrina influyente en los cuerpos de seguridad y defensa de los pases
mirada reformista, este optimismo inicial ha tenido valoraciones Latinoamericanos desarrollada en el contexto de la guerra fra, con amplias repercusiones
en la violacin de derechos humanos en la regin.
excelencia que los actores polticos han considerado para la reforma de mpetu programtico? Qu factores han incidido sobre esto?
institucional (Snchez, 2006). En el caso de las policas, esta idea el accountability policial; es decir, la necesidad de ajustar las
tuvo su efecto en la necesidad de reformar leyes orgnicas que policas al mando civil a travs de una sistemtica prctica de
en su gran mayora rigen el funcionamiento de las policas de la rendicin de cuentas y controles que si bien tienen que ver con
regin, bajo la creencia de que afectando su normatividad se puede el diseo legal de las policas, estn tambin orientadas a una
dar paso a transformaciones profundas. Sin embargo, esta mirada nueva cultura policial y a una nueva relacin polica-comunidad.
jurdica no permite tener una perspectiva amplia de los procesos En otras palabras, cambios que trascienden el mbito legal, pero que
de cambio institucional emprendidos a lo largo del continente. tienen una gran incidencia en una polica con orientacin democrtica
y servicio ciudadano, para lo cual se haca necesario reformas sistmicas
Por esta razn, Sain (2009) plantea que La reforma policial constituye e integrales en varios niveles: cambios doctrinarios, cambios en el
un proceso institucional tendiente a reestructurar con eficacia y eficiencia sistema de controles internos y externos de la polica, modificaciones
las instituciones policiales en los rdenes doctrinarios, orgnicos y en los procesos de seleccin y formacin policial y fortalecimiento
funcionales a fines de conformar nuevas policas estrictamente de las relaciones con la comunidad, entre muchas cosas ms.
ajustadas a los fines democrticos de proteccin ciudadana de derechos Las motivaciones han sido variadas y van desde la necesidad de crear
y libertades (Sain 2009:2). A su vez Frhling (2002), por su parte nuevas policas, como en el caso de ciertos pases centroamericanos
centr su mirada en el accountability policial; es decir, la necesidad y del Caribe , luego de sus guerras civiles, a la idea de desarrollar
de ajustar las policas al mando civil a travs de una sistemtica reformas menores que permitan enmendar o superar rasgos como:
prctica de rendicin de cuentas y controles que si bien tienen que autoritarismo y violaciones a derechos humanos; problemas de
ver con el diseo legal de las policas, estn tambin orientadas a corrupcin y negligencia policial; modernizacin y fortalecimiento
una nueva cultura policial y a una nueva relacin polica-comunidad. institucional; mejorar las deterioradas relaciones con la comunidad
53
y recuperar la capacidad de rectora del mando civil sobre las
En otras palabras, cambios que trascienden el mbito legal, pero que policas; y tener una respuesta eficaz a la creciente demanda
tienen una gran incidencia en una polica con orientacin democrtica de seguridad producto del crecimiento del delito en la regin.
y servicio ciudadano, para lo cual se haca necesario reformas sistmicas Ahora bien, estas diferencias de modelos, miradas y motivaciones
e integrales en varios niveles: cambios doctrinarios, cambios en el hacen que el problema de la reforma policial en Amrica Latina se
sistema de controles internos y externos de la polica, modificaciones constituya en un proceso dismil y difcil de evaluar. No obstante,
en los procesos de seleccin y formacin policial y fortalecimiento a grosso modo se puede decir que este proceso est lejos de
de las relaciones con la comunidad, entre muchas cosas ms. cumplir las expectativas planteadas. Por ejemplo, para autores
como Mota Prado et al (2011) Amrica Latina est lejos an de
Las motivaciones han sido variadas y van desde la necesidad de crear tener una polica democrtica debido a su persistente tendencia
nuevas policas, como en el caso de ciertos pases centroamericanos a la militarizacin, autoritarismo, corrupcin endmica y abusos
y del Caribe4 , luego de sus guerras civiles, a la idea de desarrollar de poder. De la misma manera, Arias et al (2012) sostienen que
reformas menores que permitan enmendar o superar rasgos como: la reforma policial es un proceso intrincado, difcil, caro, seguido
autoritarismo y violaciones a derechos humanos; problemas de de respuestas extorsivas con alto nivel de incertidumbre poltica.
corrupcin y negligencia policial; modernizacin y fortalecimiento Es ms, se puede argumentar que observando lo realizado hasta
institucional; mejorar las deterioradas relaciones con la comunidad el momento, es posible establecer que los procesos integrales o
y recuperar la capacidad de rectora del mando civil sobre las reformas sistmicas de las policas no son posibles desde una mirada
policas; y tener una respuesta eficaz a la creciente demanda pragmtica. Pero, a qu se debe esta valoracin? Existe una prdida
de seguridad producto del crecimiento del delito en la regin. de mpetu programtico? Qu factores han incidido sobre esto?
la cual se constituye en una de las principales demandas sociales 10 La preocupacin por la delincuencia como principal problema creci de una
5% en 1995 al 28% en el 2011, segn Latinobarmetro (2011).
del combate al delito. Estas limitaciones se traducen en: el
desafo de ser eficaces en la disminucin el delito en un contexto Sain, M. (2009). La reforma policial en Amrica Latina. Una mirada
democrtico sin modelos referenciales de actuacin, ambigedades crtica desde el progresismo. Nueva Sociedad, Documento
en el proceso de desmilitarizacin policial, y limitaciones propias de trabajo. Recuperado de: http://www.flacsoandes.org/web/
de la dinmica del denominado Gobierno contra el delito. imagesFTP/1246308259.la_reforma_policial_en_america_latina.pdf.
Ahora bien, esto no quiere decir que la implementacin de Snchez, F. (2006). Uso y abuso de la reforma en Ecuador: reflexiones
programas para la lucha contra la delincuencia no haya tenido generales con nfasis electoral. En Revista ICONOS (Quito) N 25.
algn tipo de incidencia relativa en la dinmica institucional de las FLACSO Ecuador.
policas. Por ejemplo, no se podra entender la implementacin de
un programa de polica comunitaria sin su afectacin doctrinaria Simon, J. (2006). Gobernando a travs del delito en: Revista
de transitar de un modelo de patrullaje basado en cuarteles Delito y Sociedad (Buenos Aires/Santa F). N.22, pp 75-92.
(en el caso de policas militarizadas) a un modelo de patrullaje
intensivo y de residencia comunitaria. De igual forma, el impacto Sozzo, M. (2005). Polica violencia y democracia. Nota genealgica.
sobre las reformas en mallas curriculares, procesos de seleccin, En: Mximo Sozzo (Director). Polica, violencia y democracia. Ensayos
formacin y profesionalizacin de policas, reformas orgnicas en sociolgicos. Santa F: Universidad Nacional del Litoral. pp 161-208.
el manejo territorial para la desconcentracin de servicios, entre
otras. No obstante, estos procesos estn lejos, todava, de ser
considerados an trasformaciones programticas de las policas.
56
5. Bibliografa
Arias, P., Rosadas-Granados H., y Sain, M. (2012). Reformas policiales
en Amrica Latina. Principios y lineamiento progresistas. Friedrich
Ebert Stiftung. Programa de Cooperacin en Seguridad Regional.
Bogot, Colombia. Recuperado de: http://library.fes.de/pdf-files/
bueros/la-seguridad/09383.pdf.
En los ltimos veinticinco aos las policas en Amrica Latina han La confianza en las policas latinoamericanas es baja. Las encuestas
experimentado procesos de reforma para establecer y consolidar realizadas por el Latinobarmetro entre los aos 1996 y 2011 dan
la actividad policial democrtica y contribuir al desarrollo de cuenta que slo uno de cada tres encuestados expresa mucha o
polticas pblicas efectivas que garanticen el libre ejercicio de los alguna confianza en su Polica (Lagos y Dammert, 2012). En la Unin
derechos y libertades ciudadanas. El Per no ha sido la excepcin. Europea los niveles de confianza policial se ubican alrededor del
En este contexto, el presente artculo describe los principales 65%, casi el doble que en Amrica Latina (Dammert et al 2008).
intentos por reformar y modernizar la Polica peruana desde los
aos ochenta cuando se constituy como un cuerpo nacional Se pueden distinguir hasta tres grandes tipos de Polica en Amrica
nico, precisando tambin las dificultades que enfrentaron. Latina. Por un lado, el de los Estados federales, como Brasil,
Mxico, Argentina y Venezuela, con policas federales, estaduales
Palabras claves: o provinciales de prevencin e investigacin criminal, y en algunos
Reforma, Polica, Amrica Latina, Per, seguridad. casos con policas municipales de prevencin. Por el otro, el de
los Estados unitarios con policas nacionales nicas que cumplen
todas las funciones o servicios policiales, vigente en el rea andina
3. Los intentos de reforma policial en de estas instituciones los decretos legislativos 372, 373 y 374,
respectivamente, que ratificaban que cada uno formaba parte
el Per integrante de las Fuerzas Policiales (Defensora del Pueblo, 2009).
A inicios de los ochenta existan en el Per tres cuerpos policiales El ao 1987 tambin fue tenso en las relaciones entre el Gobierno
con competencia nacional, a saber, la Guardia Civil, encargada del y los suboficiales de las Fuerzas Policiales, quienes seguan
orden interno y la seguridad ciudadana; la Guardia Republicana, exigiendo demandas salariales y protestaban por el trato de sus
que resguardaba las principales instituciones pblicas, las superiores. La crisis econmica empezaba a sentirse, las zonas de
crceles y las fronteras; y, la Polica de Investigaciones, a emergencia se extendan a lo largo del territorio nacional, algunas
cargo de las pesquisas para el esclarecimiento de los hechos comisaras tuvieron que replegarse debido a las acciones terroristas
delictivos. Las normas que los regulaban los decretos leyes y muchos policas haban sido asesinados. En este contexto, en
18069, 18070 y 18071 haban sido emitidas durante el el mes de mayo un Comit Ejecutivo Nacional de Defensa de
Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas (1968-1980). las Fuerzas Policiales protagoniz otra huelga policial de gran
repercusin poltica, generndose una situacin de inestabilidad
Cuatro factores dan cuenta del funcionamiento interno de los que se extendi hasta el ao siguiente en que se produjo otro
cuerpos policiales en esa poca. Primero, los celos y rivalidades conato de huelga (Comisin de la Verdad y Reconciliacin, 2003).
entre institutos llegaron a una situacin lmite con confrontaciones
pblicas. Al ser la situacin demasiado notoria, el presidente El 6 de diciembre de 1988 se public la Ley 24949 que modific
Fernando Belaunde (1980-1985) tuvo que exigir a los distintos la Constitucin Poltica de 1979, vigente en ese entonces, y cre
comandos policiales mayor severidad para quienes infringieran la Polica Nacional del Per, que unific en un slo cuerpo las
antiguas fuerzas policiales. La Sanidad de las Fuerzas Policiales, derrota inicial frente a Sendero Luminoso en Ayacucho como
que provea el servicio de salud a la familia policial, tambin qued debido a la subordinacin militar a la que fue sometida por
incorporada a la nueva institucin. Poco despus, mediante la Fujimori. En efecto, de los siete Ministros del Interior de su
Resolucin Suprema 006-89-IN se aprob la estructura orgnica Gobierno seis fueron generales del Ejrcito cuatro en actividad
de la Polica Nacional, que constara de las Direcciones Superiores y dos en retiro y uno polica. El conflicto armado interno (1980-
de la Polica General (antes Guardia Civil), la Polica Tcnica (antes 2000), adems, llev a la institucin a concentrar sus recursos
Polica de Investigaciones) y la Polica de Seguridad (antes Guardia ms importantes en enfrentarlo, lo que la oblig a dejar las
Republicana). Esta ltima norma sostena que era necesario que la calles y replegarse en sus instalaciones, que se transformaron
integracin de las Fuerzas Policiales en Polica Nacional se realice en cuarteles. Este repliegue merm su capacidad preventiva,
dentro de un proceso gradual. En la prctica, el funcionamiento en especial de vigilancia de las calles (Costa y Romero, 2011).
de las instituciones policiales no tuvo un cambio significativo, sino
slo de denominacin, postergndose la integracin efectiva, idea Frente al repliegue policial y al consecuente desarrollo de
que causaba no menores reparos y recelos (Comisin de la Verdad los serenazgos municipales encargados de cumplir labores
y Reconciliacin, 2003). Tres culturas institucionales diferentes se preventivas, sobre todo de patrullaje y vigilancia de las calles,
mezclaron, sin que de ello resultara una nueva doctrina ni una visin as como de responder a los pedidos de intervencin de la
comn de la funcin policial. La especializacin se fue perdiendo comunidad, quiz la respuesta policial ms visionaria y sostenida
paulatinamente y los problemas de corrupcin, lejos de superarse, en el tiempo fue la organizacin vecinal para la seguridad
se profundizaron, sobre todo en los noventa (Costa y Romero, 2011). ciudadana, que se comenz a gestar a partir de 1997, cuando se
cre la Direccin de Participacin Ciudadana (Costa et al 2008).
Recin durante el Gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000) se
60
concret la unificacin policial con un nuevo organigrama. En A fines del Gobierno de Fujimori diversos problemas afectaban
noviembre de 1991, en el marco de las facultades legislativas para a la Polica Nacional, a saber, la militarizacin y el alejamiento
la reestructuracin del Sistema de Defensa Nacional, se emiti el de la comunidad, la politizacin y subordinacin a un proyecto
Decreto Legislativo 744, que modific el Decreto Legislativo 371, autoritario, deficientes condiciones de vida y trabajo del personal
Ley de Bases de las Fuerzas Policiales y adecu la organizacin de la policial, inadecuado manejo de los escasos recursos, altos niveles
Polica Nacional. El principal cambio consista en la eliminacin de de corrupcin, malas relaciones con los Gobiernos locales y
las direcciones superiores de los institutos policiales. La Direccin desconfianza de la ciudadana hacia la institucin (MININTER, 2002).
General sera consideraba en adelante como el rgano de comando
de ms alto nivel de la Polica y su titular designado por el propio El reto democrtico consista, pues, en devolverle credibilidad
presidente de la Repblica, en su condicin de jefe supremo, y no y legitimidad a la Polica, y ponerla a la altura de los desafos
por el Ministro del Interior como hasta entonces. Tambin se incluy del siglo veintiuno. As lo entendi el Gobierno de Transicin
la figura del Estado Mayor General como rgano de asesoramiento de Valentn Paniagua (2000-2001), que dispuso el pase a retiro
del director general (Comisin de la Verdad y Reconciliacin, 2003). de casi 250 oficiales y redact las Bases de la Reforma Policial,
aprobado en julio del 2001 por Decreto Supremo 005-2001-IN. Este
En esa poca la jornada laboral en la Polica era el 24 por 24, vale decir, documento, redactado por el Comit de Asesoramiento del Ministro
un da de trabajo efectivo por otro de franco o descanso. En 1992, del Interior, tuvo como una de sus principales consideraciones tratar
ao del autogolpe de Fujimori, se autoriz a los efectivos policiales a de armonizar la existencia de una polica comunitaria que atienda
trabajar para privados en sus das de franco o de vacaciones, a travs con prontitud, cercana y efectividad los problemas del vecino,
de los denominados servicios individualizados. Se encontr, as, con el fortalecimiento de un sistema de polica especializada para
la manera de compensar los bajos ingresos del personal, acabando luchar contra el crimen complejo, organizado y transnacional.
con la exclusividad del servicio pblico policial (Costa et al 2008).
El 28 de julio del 2001, al asumir sus funciones como presidente de la
La nueva Constitucin Poltica de 1993 ratific la unificacin Repblica, Alejandro Toledo (2001-2006) anunci en su mensaje a la
policial. El artculo 166 establece que La Polica Nacional tiene nacin que iba a reestructurar la Polica Nacional. Si bien las Bases de
por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer la Reforma Policial contenan una importante propuesta del tipo de
el orden interno. Presta proteccin y ayuda a las personas y a la Polica que se requera, era necesario un diagnstico que precisara los
comunidad. Garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad alcances de la reforma y que fuera formulado de manera participativa.
del patrimonio pblico y del privado. Previene, investiga y combate Mediante Resolucin Suprema 0965-2001-IN se constituy la
la delincuencia. Vigila y controla las fronteras. Seis aos despus, Comisin Especial de Reestructuracin de la Polica Nacional con una
en 1999, recin se promulgara su ley orgnica, Ley 27238, que composicin amplia y plural, integrada no slo por la Alta Direccin
defini su naturaleza y precis sus funciones y organizacin. del Ministerio del Interior, sino tambin por personal policial
de todos los niveles y personalidades civiles (MININTER, 2002).
A pesar de que la derrota estratgica del terrorismo en 1992
fue resultado del destacado trabajo de investigacin policial, La Comisin de Reestructuracin dividi su trabajo en nueve
la Polica Nacional qued muy golpeada tanto en razn de su subcomisiones, a saber, doctrina policial, marco normativo,
sistema de control interno y externo, gestin de recursos legislativos referidos a la estructura de las remuneraciones (1132),
humanos, gestin de recursos materiales y logsticos, bienestar el ordenamiento definitivo del rgimen de pensiones (1133), la
policial y salud, organizacin y estructura, educacin y mujer nueva Ley de la Polica Nacional (1148), la carrera y situacin
polica. Cada una organiz sus labores de manera que recogiera del personal (1149), el rgimen disciplinario (1150), el rgimen
las opiniones del personal policial encargado de la respectiva educativo (1151) y la modernizacin de la funcin criminalstica
rea temtica, as como de los expertos, las autoridades (1152). Su implementacin es progresiva y est acompaada de
civiles y la ciudadana en general (Costa y Basombro, 2004). una importante inversin en la mejora de la infraestructura y
equipamiento de las unidades policiales.
El esfuerzo se tradujo en el informe final aprobado en marzo
del 2002 por Resolucin Suprema 0200-2002-IN, que adems
del diagnstico institucional estableca una agenda de trabajo
y un cronograma de implementacin para los prximos dos
4. Las principales dificultades en
aos. Se plantearon cambios en casi la totalidad de los aspectos el Per
de la vida policial. Para supervisar la puesta en prctica de
las recomendaciones se cre la Comisin de Modernizacin. Los mencionados intentos de reforma han adolecido de serias
debilidades y enfrentado grandes dificultades en su implementacin
El proceso de reforma y modernizacin tuvo lugar especialmente (Costa y Romero 2011).
entre el 2001 y el 2004, aos en los que se avanz en los aspectos
de la reforma policial que dependan directamente de acciones Primero, la inestabilidad poltica en el Ministerio del Interior. Entre
propias del Ministerio del Interior como la creacin de la julio del 2001 y julio 2011 Interior tuvo catorce gestiones ministeriales,
61
Defensora del Pueblo y la Oficina de Asuntos Internos, as como lo que arroja una gestin promedio de ocho meses y medio. Ollanta
en aquellos que estaban en manos de oficiales identificados con Humala cuenta con cuatro ministros en sus dos primeros aos de
el cambio institucional como, por ejemplo, la educacin policial Gobierno. Lo mismo sucede con los mandos policiales. Esto conlleva a
y la participacin ciudadana. Este perodo tambin coincidi la falta de continuidad en el tiempo de los esfuerzos, pues los cambios
con el pase a retiro de 1300 oficiales (Costa y Basombro 2004). en el Sector fueron acompaados por nuevas propuestas e ideas.
Dos iniciativas impulsadas durante el segundo Gobierno Segundo, las resistencias dentro de la institucin policial. stas
de Alan Garca (2006-2011) merecen destacarse. provienen de tres fuentes distintas. Una, de los efectivos que temen
el cambio y se sienten amenazados por las nuevas reglas de juego.
La primera, el patrullaje a pie remunerado o plan Mazzetti, Dos, de los oficiales tradicionales o institucionalistas, a quienes les
se implement desde el segundo semestre del 2006 para acabar preocupa que la desmilitarizacin de pie a la indisciplina, adems de la
progresivamente con el actual rgimen laboral y recuperar el carcter prdida de los beneficios que la homologacin con los militares haba
exclusivamente pblico del servicio policial (Costa et al 2008). permitido, y conlleve al abandono de las tradiciones institucionales.
Esta iniciativa ha sido retomada por la actual administracin del Tres, de quienes protegen intereses creados, las ms de las veces
presidente de la Repblica Ollanta Humala (2001-2016), inicialmente por el manejo corrupto de los recursos (Costa y Basombro, 2004).
bajo la modalidad retn servicio franco aprobada por Decreto
de Urgencia 047-2011 y, luego, con el plan Cuadrante Seguro. Tercero, los problemas en la gestin de los recursos humanos.
Si bien el Per tiene un ratio de habitantes por polica no muy
La segunda, la distritalizacin de las unidades policiales lejos de la recomendada por Naciones Unidas (250), adems del
de la capital de la Repblica, a efectos de compatibilizar la rgimen laboral hay un conjunto de factores que determinan que
organizacin policial con la estructura poltica. Su propsito fue existan muchos menos efectivos haciendo trabajo policial. En
asegurar que en cada distrito exista una sola autoridad policial efecto, el rgimen laboral acab con la exclusividad del servicio
responsable, a la que se subordinen las dems (Costa et al 2008). pblico policial y abri sus puertas a su silenciosa privatizacin;
el nmero de efectivos que realizan tareas administrativas es
Ms recientemente, mediante Resolucin Ministerial 0844-2012-IN muy elevado; la Polica asume funciones que no le corresponde,
de septiembre del 2012 el Gobierno de Ollanta Humala constituy como la administracin y la seguridad interna de las crceles; la
una Comisin Tcnica para la Reforma y Fortalecimiento de la distribucin de los policas en el territorio es inequitativa y poltica de
Polica Nacional, en el marco las facultades legislativas otorgadas al cambios de colocacin no contribuye a la especializacin funcional.
Poder Ejecutivo para la reforma institucional del Sector Interior y de
Defensa Nacional. Integraron la Comisin Tcnica la Alta Direccin Cuarto, los problemas en el equipamiento y modernizacin
del Ministerio del Interior y los principales jefes policiales, a saber, tecnolgica, especialmente en comunicaciones e informtica, pese
el director general, el jefe de Estado Mayor, el inspector general y y a que un alto porcentaje de los recursos destinados a la adquisicin
los directores de Educacin, Recursos Humanos y Asesora Jurdica. de bienes, servicios y otros activos son devueltos al tesoro pblico
Tres meses despus, en diciembre del 2012 se produjo la reforma por incapacidad para gastarlos.
normativa de la institucin. En efecto, se emitieron los decretos
Quinto, la extendida corrupcin. Las encuestas de percepciones Costa. G. (2008). Problemas y desafos de las policas en Amrica Latina.
sobre la corrupcin en el Per realizadas por Protica, en el captulo Recuperado de http://www.comunidadesegura.org/en/node/41622
nacional de Transparencia Internacional, dan cuenta que la Polica
es una de las ms vulnerables a sta, no slo porque es percibida Costa, G. (2009). Desafos polticas en la modernizacin democrtica
como corruptible sino tambin porque es muy poco confiable en de la seguridad pblica en Amrica Latina. Recuperado de http://scela.
la lucha contra la corrupcin. wordpress.com/2009/05/03/desafios-politicos-en-la-modernizacion-
democratica-de-la-seguridad-publica-en-america-latina-gino-costa/
Sexto, la dbil adecuacin de la lgica institucional a un
enfoque local de la seguridad ciudadana, as como la renuencia Costa, G. y Basombro, C. (2004). Liderazgo civil en el Ministerio del
a encontrar una frmula estable de cooperacin entre la Interior. Testimonio de una experiencia de reforma y gestin democrtica
Polica y los municipios en materia de seguridad ciudadana. de la seguridad en el Per. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.
1841 1900 - 1923 - 1930 1948 1950-1960 1970 1980 1994 1998 2001
Polica Militar de Orden y Seguridad Guardia Civil (MSP) - en lo urbano Fuerza Pblica (MSP)
Secretara de Seguridad
Pblica (1923) Polica Nacional de
Polica bajo la Ordenanza
de la Cartera de Guerra y Resguardo Fiscal Guardiaa de
Guardi
Marina
Asistencia
Asisten
ncia Polica de proximidad
Cuerpo de Agentes de
Polica de Villas y
Rural (MPG)
(M
MPG) Polica comunitaria
Investigacin
Polica civilista
Pueblos
Cuerpos policiales adscritos
Gobernadores
JJefes
efes p
polticos
ol
ltticos
Jefe
Jefes
f s de Polica Judicial (1974-actualidad)
polica
Jueces de paz
Fuente: Asamblea Legislativa de la Repblica de Costa Rica (1867, 1881, 1923, 1970, 1973, 1977, 1992, 1994, 2002) y Repblica de Costa Rica (1849, 1892, 1922, 1949, 1968, 1987,
1990, 2000).
Fuentes: Asamblea Legislativa de la Repblica de Costa Rica (1867, 1881, 1923, 1970, 1973, 1977, 1992, 1994, 2002) y Repblica de Costa Rica (1849, 1892, 1922, 1949, 1968, 1987, 1990, 2000).
80.000,00
20.000,00 8.847,32
actividades de Orden Pblico y Seguridad representaron un 1,9%.
Para el 2012 las acciones de Orden Pblico y Seguridad aumentaran 0,00 66
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
a 2,4% del gasto dentro del sector pblico que aument a un
FUENTE: Elaboracin
Fuente: propia a partir
Elaboracin de los Presupuestos
propia a partir de de lalos
Repblica
Presupuestos de la Repblica.
53,4% del gasto del PIB. Lo anterior en colones representa un
cambio de 117.491,48 millones de colones en 2003 a 536.321,7
millones de colones en 2012. En la polica el aumento de estos El cuanto a la distribucin del denominado Sector Seguridad
rubros ha aumentado su participacin de 1065,28 millones ciudadana y Prevencin del delito10 , plantea el MIDEPLAN (2010)
de colones en el 2003 a 5872,3 millones de colones en 2013. que de la distribucin del 1,36% del presupuesto total, la mayora
se reparte en el Ministerio de Seguridad Pblica con 49,1% y el
Lo sealado tambin se observa en la Grfica 1. Cuando se integran Ministerio de Justicia y Gracia 25,3%, asumiendo estos entes el
los presupuestos por ley para el Ministerio de Seguridad Pblica 74,4% de los recursos del sector.
(MSP) y el Ministerio de Gobernacin y Polica (MGP), se nota un
aumento pronunciado del gasto presupuestario del 2003 al 2013. Tabla 1. Tasa de personal de polica nacional no militar en
El MSP aument en ms de cinco veces su presupuesto en 2013 Centroamrica* (tasa por 100.000 habitantes)
frente al 2003, pasando de 35.667 millones de colones a 200.660
millones de colones, el aumento de estos gastos se ha enfocado
al Programa de Gestin Operativa de los Cuerpos Policiales9.
Los gastos de Seguridad Pblica tambin se ven acompaados del *Cantidad de miembros de la polica civil con respecto a la poblacin total.
aumento de efectivos en las policas municipales. En trminos Fuente: Estado de la Nacin (2013)
15.000 13.270
slo el 65% de los efectivos de la Fuerza Pblica poseen tal curso, al
10.000
mismo tiempo plantea que la duracin de tal curso de seis meses o
5.000 de 1064 horas resulta insuficiente para el abordaje apropiado de sus
diferentes temticas, arguye tambin que esto refleja la premura por
0%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 parte del MSP de contar con ms policas en las calles (Moya, 2012).
FUENTE: Estado de la nacin (2013)
67 Fuente: Estado de la nacin (2013)
Adems de las condiciones formativas, tambin se ha de agregar
la organizacin formal de los cuerpos policiales especializados,
4. Dilemas de la polica en la gestin que en conjunto vendran a regular diversos mbitos sociales
pblica costarricense (el transporte, la migracin, el turismo y la escuela), los intereses
estatales (materia fiscal y fronteras) y la persecucin penal (polica
La principal polica costarricense es la Fuerza Pblica, que se judicial y polica penitenciaria). Algunos son anteriores a la reforma
estructura de forma vertical bajo el ordenamiento constitucional, de 1994 (Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural) y otros son
donde el poder ejecutivo nombra a un Ministro de Seguridad de reciente creacin (Polica Encargada del Control de las Drogas,
que tiene como recarga el Ministerio de Gobernacin y Polica. El Polica Escolar y de la Niez).
Despacho del Ministro y la estructura administrativa de la polica
se guan bajo regulaciones institucionales y funcionales13 , al igual
que los dems entes pblicos -Instituciones Autnomas, Empresas
Gubernamentales, Ministerios- que son guiados bajo la Ley General
de la Administracin Pblica (N.6227) y la Ley General de control
interno (N. 8292), en cuanto al presupuesto son fiscalizados por la
Contralora General de la Repblica que es parte de la Asamblea
Legislativa, ente que ejerce control poltico (Alfaro y Barrientos, 2004).
Ministerio de -Polica de Migracin y Extranjera: vigilancia y el control migratorio de Escuela Nacional de Policas La educacin de los cuerpos policiales es un gran problema,
Gobernacin y Polica nacionales y extranjeros.
por ello es necesario hacer una crtica a la formacin y los
Ministerio de Obras -Polica de Trnsito: mantenimiento del orden en las vas pblicas del pas. Direccin de Ingeniera de
Pblicas y Transportes trnsito contenidos del curso bsico policial, donde se deberan integrar
Ministerio de Justicia y -Polica Penitenciaria: controlar todos los centros penitenciarios del pas.
Escuela Nacional de Polica
Penitenciaria
conocimientos sobre derechos humanos, la tolerancia hacia
Gracia
Centro de Investigacin y diversos grupos con nfasis en la interculturalidad. Cursos
Ministerio de Hacienda -Polica de Control Fiscal: proteger los intereses tributarios del Estado. Formacin Hacendaria.
que realmente contengan agendas civilistas, para limitar los
Poder Judicial -Organismo de Investigacin Judicial (OIJ) - Polica Judicial: se dedica a la Escuela Judicial
persecucin penal y la investigacin cientfica de los hechos delictivos. etiquetamientos criminales, la discriminacin y la intolerancia.
68
Fuentes: Elaboracin propia a partir de: Repblica de Costa Rica (1994), Asamblea Legislativa Los diecinueve aos de esta reforma revelan dilemas polticos
de la Repblica de Costa Rica, (1994), PNUD (2006) y Moya (2012).
enraizados en el ordenamiento republicano del pas. La herencia de
unas pautas de convivencia y ordenamiento poltico-civilista, con
La incidencia de las policas especializadas se norma con la Ley 7410 la ausencia del ejrcito y un sector policial histricamente limitado,
(Artculo 6) sobre las fuerzas de polica encargadas de la seguridad que hoy toma trascendencia en la vida pblica como parte de la
pblica. En relacin a los cuerpos policiales que dependen de reaccin social ante el delito, marcando, desde las agendas polticas
diversos ministerios surgen otros dilemas por un modelo estatal que y las mediticas, hasta las vivencias cotidianas de la seguridad.
resulta paradjico; se centraliza la accin dentro de la Ley General
de Polica con unas competencias de seguridad bsicas para cada
cuerpo que opera ante reglamentos desperdigados, a su vez no se
da la autonoma real para una especializacin y profesionalizacin
6. Bibliografa
concreta de esas fuerzas, as se vuelve de nuevo a los problemas
Asamblea Legislativa de la Repblica de Costa Rica. (1867). Ley
de la formacin, del cdigo policial y sobre todo del orden
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Rica: avances y desafios pendientes. Revista Ciencias Econmicas, www.nacion.com/foros/Pilares-seguridad-ciudadana_0_
Universidad de Costa Rica, 255-272. 1352864712.html
Violacin 6.653
Introduccin Fuente: Elaboracin propia con datos de: http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx
2000000
las siguientes interrogantes: La delincuencia y violencia son factores
que obstaculizan la reforma de la polica?, La polica realmente se
1500000
reforma o se transforma?, Cules son las limitaciones por las cuales
1000000 no ha sido posible consolidar una reforma policial en Mxico?
500000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
1. Violencia, delincuencia y policas
Fuero Comn Fuero Federal
400000
La polica, en muchos pases, ha perdido legitimidad y confianza
por parte de la ciudadana. La sociedad desconfa de los policas 200000
20000
15000 Los cambios histricos en los diferentes pases del continente
americano (golpes de estado, Gobiernos de regmenes militares,
10000
dictaduras, intervenciones, etc.) han generado instituciones de
5000
polica nicas e hibridas que han tomado y mezclado modelos
0
diferentes, promoviendo instituciones improvisadas y en constante
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
cambio. Estas transformaciones han obedecido a intereses polticos
Fuente: Elaboracin propia con datos de http://www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx
y de control. No obstante una verdadera transformacin hacia
una institucin democrtica toma en cuenta los cambios cuando
Ante tal situacin la polica se ve rebasada por la realidad delictiva stos son percibidos directamente por las y los ciudadanos.
y las polticas pblicas continan reproduciendo la lgica de
reaccin. En otros casos las policas estn vinculadas con bandas Una de las bases de la legitimidad de la democracia es su
criminales y, a pesar de que diferentes Gobiernos han comentado relativa apertura a cambiar el contenido sustantivo de la
que un punto central de la poltica de seguridad es erradicar poltica. Por otro lado, las gentes no suelen identificarse con las
la corrupcin, la polica sigue siendo captada por el crimen. instituciones y los procesos democrticos en abstracto, por lo que
los nuevos regmenes democrticos slo pueden ganarse la lealtad
En muchos casos los mismos policas son los que controlan popular llevando a cabo cambios sociales reales que afecten
la actividad delictiva en las comunidades en comn acuerdo a sus vidas cotidianas (Linz y Gonzlez de la F, 1990: 30).
con organizaciones criminales (o son parte de ellas), y generan
carreras delincuenciales especializadas, de tal manera que un Histricamente en Mxico una gran parte de los directores de
polica puede especializarse en autos robados, mientras otro polica han pertenecido al ejrcito11 . Esto ha implicado que vean
en artculos electrnicos como celulares, autoestreos, etc. Por a los ciudadanos como posibles delincuentes y en consecuencia
otra parte la inclusin y colaboracin de policas en bandas como enemigos y que sus acciones sean ms punitivas, lo que
criminales es un tema recurrente en las organizaciones policiales8. limita las capacidades y habilidades que pueden generar los policas
en la accin, afectando la relacin y convivencia de la polica
Es importante sealar que no es posible pensar en un proceso de con la sociedad, en las comunidades y en su labor cotidiana.
consolidacin democrtica si en principio el Estado no cuenta con
10 La idea del estigma entre polica y sociedad como uno de los problemas de
8 En el libro El tamao del Infierno de Arturo Alvarado (2011). Se expone el inseguridad ciudadana y de percepcin de inseguridad se expone de manera extensa en
concepto de policas que hacen carreras delincuenciales Robicas y explica en profundidad La relacin entre policas y ciudadanos como un factor de inseguridad ciudadana de
este aspecto de la actividad policial, por otra parte el mismo autor expone la necesidad M. Ulises Urusquieta.
de entender las organizaciones de polica desde una perspectiva empresarial que tiene
sus propios mecanismos de control. 11 En el documento sobre la presencia de los militares en las instituciones
policiales, queda aclarado que poco ms de 60% de los Directores de la Polica en Mxico
9 O`Donnell, explica de forma distinta la idea de instituciones democrticas, desde 1900 hasta el 2006 han sido militares. Vase, La polica, los militares, el sistema
vase.Democracia delegativa. http://www.plataformademocratica.org/ de seguridad pblica y la administracin de la coaccin: Mxico frente a Amrica Latina,
Publicacoes/11566.pdf Alvarado (2009).
La continua presencia de militares en las instituciones de seguridad policial, por diferentes motivos an no queda claro si este cuerpo
pblica limita la posibilidad de una verdadera consolidacin de policas ser creado13 . Nuevamente queda reflejada la falta de
democrtica. una poltica pblica clara en la funcin y desempeo de la polica.
La estructura de organizacin interna de la polica contiene muchos
En Mxico no ha existido una legislacin que deje sentadas las elementos que se manifestaban en el libro de Michel Foucault Vigilar
bases mnimas para la estructura de la polica y mucho menos y Castigar14 , desde la idea del castigo en diferentes formas para
una evaluacin de esta estructura y desempeo. Por el contrario disciplinar. En muchos casos, los policas nicamente cumplen
los ltimos cuatro Presidentes de la Repblica (Ernesto Zedillo, rdenes de sus mandos superiores y si no son cumplidas o son
Vicente Fox, Felipe Caldern y Enrique Pea) han utilizado a cuestionadas, reciben castigos de diferente ndole, como arrestos,
la polica como un elemento ms del discurso poltico para disminucin de su salario, mayor carga de trabajo en lugares
garantizar seguridad, con ello han cambiado de nombres, de conflictivos, entre otros, lo que afecta la dignidad de stos.
programas y objetivos de acuerdo a las necesidades de cumplir
fines institucionales/polticos, adems se han mal gastado Otro de los factores que determinan la actuacin de los policas
recursos pblicos y se han creado aparatos burocrticos extensos. son los costos y beneficios. Las instituciones de polica funcionan
de la misma forma que una organizacin empresarial, los policas
Tabla 1. Modificaciones a los nombres y funciones de la Polica Federal actan de acuerdo a los costos y beneficios que van a obtener, no
en perodos presidenciales (Mxico). slo en lo econmico sino costos en tiempo. Establecen condiciones
mnimas para que la organizacin sobreviva independientemente
Periodo presidencial Nombre de Institucin Fecha de creacin
de los cambios de Gobierno.
Ernesto Zedillo Ponce Polica Federal 4 de enero de 1999
de Len Preventiva
73 Las policas se organizan como firma, con las mismas
Agencia Federal de
Vicente Fox Quezada Investigacin 1 de noviembre 2001 metas de aquellas de un crtel que busca maximizar la
Felipe Caldern
Hinojosa Polica Federal 1 de Junio de 2009
renta, cuyas metas son producir una porcin adicional
de ingreso tanto del presupuesto y los recursos pblicos
Enrique Pea Nieto Gendarmera Nacional En proceso de inicio como de otras actividades ilegales (Alvarado, 2011: 221).
Fuente: Elaboracin propia con datos de www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx
Los policas obtienen beneficios legales y algunas prestaciones, no
obstante muchos policas consiguen ingresos por controlar o regular
La tabla anterior muestra de manera simplificada, como cada
las acciones criminales en determinados barrios en donde ellos
presidente ha modificado a las instituciones de polica, lo que ha
actan y fabrican delincuentes cuando es necesario para cubrir la
ocasionado falta de continuidad en las polticas de seguridad y
cuota institucional que se les pide. En el caso ms extremo existen
por ende poca posibilidad de consolidar modelos de actuacin
policas que tienen carreras delincuenciales, o incluso son jefes de
y eficiencia por parte de los policas, tanto para la investigacin
grupos delictivos, es decir, que muchos policas se desarrollan en
como para la prevencin de los delitos y la violencia.
dos lneas paralelas, la legalidad y la ilegalidad, a partir de los costos
y beneficios de su labor cotidiana. Esto nos permite entender un
aspecto de la complejidad del trabajo policial siendo slo una
3. Los cambios al interior de la polica pequea parte del rompecabezas.
13 A la fecha no hay claridad de cul es el modelo de Gendarmera que tiene 14 En referencia al libro de Michel Foucault del mismo nombre, donde expone
planificado el Gobierno Federal, adems existe un aparente conflicto de intereses entre la idea de las formas de castigo a travs de la historia y los mecanismos de vigilancia en las
la Comisin Nacional de Seguridad, la Secretaria de la Defensa Nacional y la Secretara crceles. En la polica existen mecanismos de castigo que no necesariamente son legales,
de Marina. Para mayor informacin vase Emiten convocatoria para aspirantes a integrar incluso no slo por desobedecer rdenes sino por cuestionarlas. En muchos casos, estos
la gendarmera nacional, en La Jornada 27 de Septiembre 2013. http://www.jornada. castigos (arrestos, pago de cuotas, servicios personales para los jefes, etc.) violan derechos
unam.mx/2013/09/27/politica/016n1pol humanos de los policas y crean un espacio laboral contradictorio con la funcin policial.
Y el tema, quizs el ms preocupante, es que el periodo de los Tabla 2: Estado de Fuerza en Mxico 2013.
cursos de educacin para formar policas est determinado en
funcin de cumplir los objetivos que la institucin ha definido. Por Estado de Fuerza Nacional (Operativo) Mxico, Abril 2013
lo tanto, si es necesario reducir la calidad y cantidad de cursos y Polica Ministerial o Equivalente 29,243
tiempo de estos para que egresen tres generaciones de policas 202,274
Polica Estatal
en un ao, los cursos se reducen.
Polica Municipal 166,147
Si bien es cierto han existido buenas intenciones para ampliar los Total 397,664
cursos sobre todo en materia de derechos humanos y en seguridad Fuente: Elaboracin propia con datos de www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx
ciudadana, lo cierto es que no existe un modelo de educacin a
largo plazo. La tabla anterior muestra la cantidad de policas que existen en
la Repblica Mexicana. Como se puede apreciar, no est clara la
En un artculo sobre capacitacin policial se muestran la serie de divisin entre la polica de investigacin y prevencin, y justamente
transformaciones en los cursos de polica desde el ao 2000 a esa falta de claridad tanto a nivel jurdico como a nivel institucional
2007 y concluye: impide hacer una transformacin de fondo de las funciones y
atribuciones de la polica.
Despus de casi 30 aos de disear, aplicar y evaluar los resultados
obtenidos por los muchos cursos bsicos impartidos, hoy no se cuenta
En pocas palabras no hay claridad entre lo que debe hacer un polica
con un curso modelo, ni con libros o apoyo pedaggicos didcticos
con carcter preventivo o con carcter de investigacin. Adems en
propios de ese curso; y no existe un perfil de egresado acorde al
ninguno de los casos los cursos y la especializacin van dirigidos
perfil profesional de la funcin institucional (Yez, 2010: 207). 74
en ese sentido, lo que tiene cierta lgica, pues no hay criterios
La mayora de las escuelas de polica ensean a sus alumnos: derechos institucionales de consolidacin de modelos especficos.
humanos, uso de la fuerza y participacin ciudadana, estos son slo
algunos de los elementos que se dan como currcula en la polica, En una investigacin realizada sobre el modelo institucional de la
pero pocas veces se analizan los conflictos y las problemticas que polica investigadora Yaez, (2006) analiza el modelo de polica
pueden vivir en una comunidad. Un polica puede identificar qu judicial que ha permeado a lo largo de la historia en Mxico,
factores generan divisin y tensin en la comunidad, como, por reflexionando acerca del carcter cientfico de la polica de
ejemplo, la basura en un lugar especfico, una calle donde existe investigacin y concluye:
mucha violencia y agresiones entre vecinos, disputas entre familias,
tensiones constantes entre grupos de vecinos, problemas entre Los principios de organizacin, gestin, control y evaluacin
pandillas, etc. Identificar estos factores le ayudar con su labor deben ser puestos en funcin y correlacin de objetivos de
cotidiana en espacios comunitarios. eficiencia de la gestin pblica, de otra manera la ineficiencia
y la corrupcin dentro de la polica federal investigadora seguir
As mismo pocas veces se analiza qu es lo que puede y qu es lo siendo vista como un problema tcnico, tico, salarial, legal,
que no puede hacer la polica en situaciones de violencia. Ante una moral, jurdico, pero sin tocar sus causas institucionales. Esta
crisis de violencia un polica acta de acuerdo a criterios personales visin es la continuidad del viejo lema de corte antiguo Son
para detener en ese momento la expresin de violencia, (peleas los hombres los que fallan, no las instituciones y con ello las
o rias entre familias, pandillas, vecinos, etc.). Un polica acta de crnicas y ridculas purgas de las policas (Yez, 2006:183).
acuerdo a su conocimiento emprico frente a una situacin de
En este sentido, una transformacin en la polica implica no slo
crisis, no tiene herramientas de manejo de estas situaciones que
tener buenos reglamentos y leyes, sino que realmente cambie la
vive diariamente y su actuacin puede, en algunos casos, generar
actividad y labor de la institucin policial, para que sea efectiva al
mayor dao sicolgico por no tener los conocimientos mnimos
interactuar con las y los ciudadanos y para disminuir los delitos
que auxilien a las personas en crisis.
y la violencia.
3.2. Investigacin y prevencin. Independientemente del nmero de policas que existan en Mxico,
un tema central que debe ser considerado en la reforma de la
En Mxico no hay una cifra especfica del nmero de policas, en polica es la diferencia sustancial entre prevencin e investigacin.
general, estas cifras van cambiando de acuerdo a muchos factores En ningn caso las y los policas estn capacitados debidamente y
institucionales y funcionales de la polica. Segn informe del las leyes que explican su funcin formal no quedan claras del todo,
Gobierno el estado de fuerza de policas15 es de 397.664 policas, un punto nodal es que las instituciones no tienen vinculacin con
esta cifra no contempla el pequeo ejrcito de agentes de seguridad las universidades para crear modelos de educacin especializada
privada que se ha ido incrementado. para investigacin policial y esto es en esencia porque las mismas
instituciones no tienen un modelo de polica.
15 Fuente: www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx
3.3 Medicin de desempeo o evaluacin 4. Reforma o transformacin de la
de las prcticas policiales polica?
La idea de una reforma policial en Amrica Latina, ha sido planteada
La labor de la polica en su vida cotidiana es sumamente variable
por diferentes especialistas desde hace varias dcadas. Ms all
y cambiante, por ello una de las tareas imperantes para la reforma
de apelar al origen del concepto el elemento central es que la
de sta es tener claridad de los mecanismos de evaluacin de
reforma policial busca crear una polica eficiente y que responda
desempeo o de prcticas laborales. Porque, adems, ello permitira
a las necesidades ciudadanas.
disminuir en gran escala la serie de castigos ejercidos a ellos de
manera subjetiva y discrecional.
Bsicamente lo que busca la reforma es la profesionalizacin
de la polica, crear un modelo proactivo de polica comunitaria,
La idea de las instituciones sobre la medicin del desempeo,
incluyendo capacitacin, mejores condiciones laborales, ejercicio
fundamentalmente, es cuantitativa, en funcin del nmero de
de sus derechos, vinculacin con la ciudadana, modernizacin del
detenciones o disminucin de denuncias por delitos. Asimismo, se
trabajo para la investigacin de delitos, rendicin de cuentas por
reproduce la idea de rendicin de cuentas a partir de la realizacin
parte de las instituciones y por parte de los policas y evaluacin
de un informe que indica el nmero de acciones realizadas as como
del desempeo de la polica para erradicar la corrupcin, etc.
de las reas que las componen (prevencin del delito, derechos
humanos, etc.).
Desglosar todo lo concerniente al tema de reforma policial16 es
extenso para este apartado, el punto central es que la palabra
75 La mayora de las instituciones policiales en Mxico, tienen
re-formar involucra en algn sentido volver a formar o cambiar
mecanismos de evaluacin de desempeo, pero estas evaluaciones,
algo, lo que involucra necesariamente una modificacin positiva.
por lo general, se basan en el nmero de detenciones, el tipo de
No obstante en las instituciones de polica la esencia misma del
detenciones (de alto impacto como el secuestro, crimen organizado,
trabajo obliga a reflexionar sobre la pertinencia de pensar en
homicidio, etc.) acciones sobresalientes (como por ejemplo rescatar
reformar una institucin que ha permanecido y perpetuado su
a alguien en una situacin crtica).
existencia independientemente de los Gobiernos y gobernantes,
que ha desarrollado formas discrecionales en su actuacin y que
La funcin de la polica en Mxico se encuentra dividida en dos
de algn modo se ha visto beneficiada a travs de acciones legales
grandes rubros, por un lado la investigacin (polica ministerial, antes
e ilegales en su vida cotidiana. Cambiar una institucin que no
llamada judicial) donde la denuncia presentada es la que dar pauta
ha sido concebida como algo que debe ser es quiz una de las
a la investigacin del delito y por otro lado la prevencin, que puede
limitaciones conceptuales de la idea de reformar a la polica.
ser la atencin de casos encontrados fortuitamente en la calle y, en
teora, el acercamiento con la ciudadana.
Por otra parte cabe preguntarse si el cambio que podra adquirir
la polica no es ms bien un proceso de transformacin de la
En resumen, la medicin al desempeo se realiza en funcin de
polica, como una constante de acuerdo a las dinmicas que viven
criterios basados en acciones de investigacin o de prevencin.
las sociedades en diferentes contextos, un proceso que no atiende
Una propuesta sobre una canasta de indicadores sobre el desempeo
a modelos funcionalistas y ms bien es parte de la complejidad
policial, las prcticas sobresalientes, las malas prcticas y sobre la
de todo lo que involucra a la polica como un actor central en la
relacin entre la polica y la sociedad pueden ser un elemento
seguridad ciudadana. Por ello es pertinente hablar de transformar
central en la reforma policial, Alejandra
a la polica porque esto parte desde la complejidad del fenmeno
social y porque es un proceso de constantes cambios que siempre
Mohor (2008) hace un recuento sobre los posibles indicadores
estn en movimiento.
que deberan tener las instituciones de polica. Las reas que
la autora enumera para generar indicadores son las siguientes:
Criminalidad y violencia, percepcin de inseguridad, actividad
policial, malas prcticas policiales, gestin institucional y relacin 5. Reflexiones
polica comunidad.
I. Una de las limitaciones ms evidentes y quiz la ms compleja
En resumen, no es posible pensar en una reforma policial que de la transformacin de la polica es apelar a la buena voluntad
no incluya en su programa indicadores que permitan analizar el de los directores y encargados de las instituciones pblicas. Las
desempeo y evolucin de la polica, as como la percepcin de instituciones pblicas no requieren voluntades, requieren ser
la ciudadana sobre la seguridad que brindan. eficaces para el poder pblico. Un problema de fondo es que
las instituciones de polica en Mxico requieren crear modelos
de polica que permitan continuidad y permanencia.
16 Para mayor informacin pueden consultarse, Frhling (2003), L. Dammert
y J. D. Bailey (2005), Salgado (2009), Villalobos (2009). Cano (2012), Seri,Guillermina y
Estevz (2013) entre otros.
II. La necesidad de obtener resultados institucionales ms que ODonnell G. (1994). Democracia delegativa. Recuperado
entregar respuestas a los ciudadanos crea una especie de simulacin de:http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/11566.pdf
de cambios y reformas policiales, no obstante estos cambios no
son permanentes y los resultados son poco visibles. Linz, J. y Gonzlez de la F, T. (1990). Transiciones a la Democracia.
Centro de Investigaciones Sociolgicas CIS. Recuperado
III. Es necesario instaurar un proceso de educacin, formacin de http://capacitacion.iedf.org.mx/moodle/seminario/
y capacitacin de la polica con carcter permanente y con un lecturas/lecturas/sesion3/Linz_Transiciones_democracia.pdf
plan de estudios claro y con un perfil universitario. Este es un
paso central en la transformacin de la polica. Mxico Evala. Centro de anlisis de polticas pblicas. Recuperado
de http://www.mexicoevalua.org/
IV. Erradicar, en la medida de lo posible, la corrupcin de la
polica se vuelve una tarea de tiempo completo, utilizando Mohor, A. (2008). Uso de indicadores para evaluar el funcionamiento
mecanismos efectivos para la aplicacin de la ley ante hechos policial. Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana, Instituto
delictivos y de corrupcin policial. Asuntos Pblicos, Universidad de Chile, Santiago: CESC.
V. Un elemento central en la creacin de instituciones democrticas Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica
es poder contar con mecanismos que permitan analizar el (2013). Incidencia Delictiva del Fuero Comn 2013. Centro Nacional de
desempeo policial y promover un proceso de fiscalizacin de Informacin. Recuperado de www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx
la modernizacin y la eficiencia de controles internos y externos,
por ello resulta imperante contar con una canasta bsica de Seri, G. y Estvez E. (2013). Beyond Police Reforms: The
76
indicadores que midan el desempeo policial. Case of the Bonaerense, an (Un)Democratic Police Puzzle.
Recuperado de: http://citation.allacademic.com/meta/p_mla_
VI. Es necesario pensar en la transformacin de la polica en apa_research_citation/4/1/3/5/6/pages413569/p413569-1.php
funcin de la complejidad de las dinmicas sociales: de la misma
institucin (como una institucin con una visin empresarial, Urusquieta, M. (2010). Las relaciones entre Policas y Ciudadanos
costos-beneficios, etc.), de las violencias y los delitos, de la como un Factor de Inseguridad Ciudadana. Boletn Ms Comunidad
percepcin de la ciudadana, de la interaccin entre policas Ms Prevencin. (11). Pp.14-22.
y ciudadanos y sobre todo del rol que debe jugar la polica
en la realidad. Yez , A . (2006). El modelo institucional de la Polica
Federal Investigadora de Mxico. Mxico: Edit. INACIPE.
Introduccin
La seguridad ciudadana, entendida como La condicin personal,
objetiva y subjetiva, de encontrarse libre de violencia o amenaza de
violencia o despojo intencional por parte de otros (Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006: 35), se ha transformado
en una de las problemticas ms preocupantes en toda Amrica
Latina (Lagos y Dammert, 2012). La delincuencia, la violencia y las
pandillas figuran entre los problemas que generan mayor inquietud
para los habitantes de la regin, siendo el tema principal en 11 de
los 18 pases considerados por el Latinobarmetro (2011). 1 Psicologo. Encargado de Seguridad, Municipalidad de Estacin Central,
Santiago, Chile. felipefernandez@estacioncentral.cl
Grfico 1: Total Pas. Total de hogares victimizados 2005-2012.
Durante los ltimos 12 meses, usted o algn miembro
1. El rol de los Gobiernos locales en el
de su hogar fue vctima de algn delito?
abordaje de la seguridad ciudadana.
38,3 38,4 35,3
34,8 33,6 Diversos autores y estudios (Pretella y Vanderschueren, 2003;
31,1 *
28,2 26,3 Blanco, 2005; Lunecke, 2005; Munizaga, 2010; Trujillo y Arvalo,
2011), otorgan un rol fundamental a los Gobiernos locales en el
abordaje de la seguridad ciudadana. De hecho los Municipios
presentan mltiples ventajas comparativas en el diseo y aplicacin
de polticas de seguridad, en tanto se encuentran en un nivel de
mayor proximidad con la ciudadana, aspecto que les permite
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 reconocer los principales problemas que les aquejan y, sobre
* La variacin entre el 2011 y 2012 es estadsticamente significativo. todo, identificar los recursos y potencialidades para enfrentarlos.
Fuente: Elaboracin propia con datos de www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx
En este sentido, una poltica de seguridad descentralizada permite
observar e identificar, de manera ms precisa, las necesidades de
las personas que viven en el territorio. Asimismo, en el nivel local
Grfico 2: Total Pas. Percepcin de exposicin al delito 2008 - 2012
se hace ms sencillo reunir a los diversos sectores (pblicos y
Cree usted que ser vctima de un delito en los prximos doce meses? Opcin SI privados, civiles y policiales), que se ven directamente afectados
por las problemticas presentes. Adems, probablemente, poseen
44,0 las herramientas para su solucin. Ahora bien, una gestin
79
38,9 40,2 40,2 descentralizada requiere de enormes esfuerzos a nivel local para
35,0
lograr un abordaje pertinente y riguroso de los problemas que
afectan a la ciudadana. Se requiere de un trabajo arduo a partir de
una metodologa que considere: la elaboracin de un diagnstico de
las condiciones y causas de inseguridad y de las respuestas vigentes a
este fenmeno; la creacin de una Coalicin para la prevencin; la
elaboracin de una estrategia local y de un plan de accin detallado; la
implementacin de las medidas de prevencin; la institucionalizacin
del mecanismo y de la alianza; el monitoreo y la evaluacin de
2008 2009 2010 2011 2012 dichas actividades (Prettella y Vanderschueren, 2003: 224).
Fuente: Elaboracin propia con datos de www.secretariadoejecutivosnsp.gob.mx
En este sentido, una buena estrategia se convierte en una carta
de navegacin que identifica problemas y fija prioridades entre
Teniendo en cuenta la importancia dada a esta problemtica ellos, define responsabilidades y distribuye los recursos para su
por parte de la ciudadana, resulta imprescindible para los abordaje (Blanco, 2005).
Gobiernos desarrollar polticas pblicas tendientes no slo a la
reduccin de los delitos y las violencias2 sino que de manera Sin embargo, estos esfuerzos resultan fructferos, en la medida en que
especial, a que el impacto de ellas se vea reflejado en la mejora los actores comienzan a involucrarse y entender que desde su mbito
de la percepcin de seguridad, considerando que se trata de de accin son responsables de la seguridad del territorio y que, por
un fenmeno complejo y multicausal que no se resuelve lo tanto, la co-produccin de seguridad es beneficiosa para todos.
nicamente desde el nivel central o con medidas de control policial.
En sntesis, aquellas estrategias y polticas de seguridad que
En la misma lnea, diversos autores coinciden en el rol protagnico incorporan la participacin del Gobierno local, la comunidad y las
de los municipios en el abordaje de la seguridad ciudadana policas, y cuentan con apoyo, a travs de recursos, y competencias
Los Gobiernos locales pueden estar ms cerca de las necesidades de nivel central, poseen un mayor grado de xito (Lunecke, 2005).
ciudadanas. Y la seguridad es claramente una necesidad muy sentida.
(Mockus, 2007: 120). En el caso de Chile, respecto del rol que tienen las Municipalidades en
el tema de la seguridad ciudadana, la Ley Orgnica de Municipalidades
Debido a ello es que el objetivo del presente artculo consiste en (Ley 19.695) indica que a stas les corresponde: El apoyo y el fomento
describir las polticas de seguridad ciudadana implementadas en de medidas de prevencin en materia de seguridad ciudadana y
Chile durante los ltimos aos desde el nivel central, para despus colaborar en su implementacin, sin perjuicio de lo dispuesto en el
analizar su vinculacin, coordinacin e integracin con los Gobiernos inciso tercero del artculo 90 de la Constitucin Poltica (Art. 4, letra J).
locales en su diseo y aplicacin. Especficamente, se realiza un
breve resumen respecto de la importancia de los Gobiernos locales
2 Ya que como se observa en los datos entregados por la ENUSC, no
en el abordaje de la seguridad ciudadana, para posteriormente, necesariamente existe una relacin directa entre la reduccin de la victimizacin y la
analizar el caso de Chile desde el retorno a la Democracia. percepcin de temor experimentada por la ciudadana.
En este sentido, si bien la ley faculta a la Municipalidad para Adems, en el ao 1994 se genera un Plan Nacional de
intervenir en la materia, no incorpora, al momento de definir Seguridad Ciudadana que no fue promulgado oficialmente
su organizacin interna, una estructura orgnica que permita pero que estableca una serie de medidas dirigidas a mejorar la
posicionar el tema al interior del Gobierno Local. En estricto gestin de las policas y la coordinacin entre instituciones. Sin
rigor, no existe a nivel local un referente en la estructura embargo, las fuertes tensiones existentes an entre lo poltico
orgnica de las Municipalidades del pas que permita tener una y lo militar no permitieron avanzar prcticamente en ninguna
contraparte comn capaz de administrar recursos humanos, de esas medidas (Dammert, 2003; Canales y Loiseau, 2003).
insumos, tcnicos o financiamiento, en las distintas comunas.
Respecto al rol de la ciudadana tambin comienza a generarse
A pesar de ello, se pueden apreciar en Chile algunos avances en materias un cambio pues se trata de incorporar (an de manera incipiente)
de seguridad ciudadana, los cuales son descritos a continuacin. a la comunidad en proyectos y programas de prevencin del
delito. Iniciativas como el Programa de Seguridad Vecinal
(1993) o los Comits de Seguridad Vecinal (1995) ponen el
En trminos analticos, el programa Comuna Segura se constituye En trminos de la oferta programtica, esta estrategia recoge
como una interesante estrategia para posicionar el tema de la los aprendizajes del programa Comuna Segura, introduciendo
Seguridad Ciudadana en los Gobiernos locales. De algn modo, transformaciones destinadas a fortalecer el rol de los
comienza a abrir el camino hacia una concepcin ms sistmica Municipios, ya no slo en la adjudicacin y seguimiento de
de la seguridad en el pas, incorporando a la sociedad civil, a los las iniciativas, sino que orientado a la formulacin de diversos
privados y a diversos servicios, que hasta entonces no se perciban tipos de proyectos para su aplicacin en el nivel local.
a s mismos como socios estratgicos de una poltica de seguridad.
Para ello, se generan Planes Comunales de Seguridad Pblica,
sobre la base de diagnsticos locales que permitan priorizar
2.4 Hacia una estrategia nacional de lneas de accin entre una variedad de tipologas emanadas
desde el nivel central (Prevencin Social, Situacional,
seguridad ciudadana. Rehabilitacin y Asistencia a Vctimas, entre otros).
3. Consideraciones finales
Luego de esta breve revisin de las polticas pblicas en materias de
Seguridad Ciudadana implementadas en Chile durante los ltimos
25 aos, es posible observar, en primer lugar, un significativo avance
en la Institucionalizacin de la Seguridad Ciudadana en el pas.
Lunecke, A. (2005). Prevencin local del delito en Chile: Experiencia
4. Bibliografa del programa Comuna Segura. En Dammert, L. y Paulsen, G. Ciudad y
Blanco, J. (2005). Hacia una poltica antidelictual local. Re- Seguridad en Amrica Latina. Santiago de Chile: Flacso. pp 151 - 172.
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Introduccin 1 Este artculo cont con la colaboracin de la Lic. Roco Rodriguez Fortes y
del Lic. Matas Giannoni.
La cuestin de la seguridad y el abordaje de las conflictividades 2 Licenciada en Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos Aires. Actualmente
sociales se han constituido en Amrica Latina como parte de las se encuentra a cargo de la Coordinacin de articulacin con el mbito judicial en materia de
violencia de gnero del Ministerio de Seguridad de la Nacin. Es investigadora y colaboradora
principales preocupaciones de los Gobiernos centrales y locales. de Generacin Poltica Sur y de La Fbrica Portea. geraldine.oniszczuk@gmail.com
presentaremos el sistema de seguridad interior y la incidencia el desafo de establecer un nuevo marco normativo e institucional
de la estructura federal en la descentralizacin policial. Luego, que permitiera delimitar las diferentes funciones de las fuerzas
observaremos las estrategias de coordinacin desarrolladas por el policiales respecto de las Fuerzas Armadas, as como tambin los
Estado Nacional para homogeneizar los estndares de actuacin entre parmetros de articulacin de todas las instituciones policiales
las distintas provincias. Destacaremos el sentido de las polticas que que integran el sistema de seguridad interior 3. Este proceso
se promueven y los mecanismos institucionales en los que se insertan. requiri de un esfuerzo importante en trminos de construccin
de consensos. A diferencia de la Ley de Defensa Nacional, la
Finalmente, analizaremos los debates polticos en torno a la Ley de Seguridad Interior aprobada en 1991 adopt un modelo
descentralizacin y autonoma policial en el rea Metropolitana de Ley convenio que requiri de la ratificacin legislativa por
de Buenos Aires. Intentaremos observar las dificultades que parte de cada una de las provincias, lo cual culmin 12 aos
pueden acarrear estos tipos de reformas, as como tambin las despus de su aprobacin a nivel nacional (Masquelet, 2006)4.
precauciones que deben considerarse para garantizar el respeto
de estndares mnimos en materia de seguridad democrtica.
5. Bibliografa
Centro de Estudios Legales y Sociales (2012). Derechos
humanos en Argentina: informe 2012. Buenos Aires: Siglo XXI.
88
Donadio, M. (2008). Toma de decisiones y presupuesto de seguridad
interior. En Marcela Donado (Coord.) El presupuesto de seguridad
interior. Actores y procesos (p. 23-122). Buenos Aires: Secretara de
Seguridad Interior: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.
El siguiente artculo presenta un anlisis acerca de las implicancias Antes de entrar al desarrollo de los dilemas y perspectivas, es
y obstculos que presenta la gestin de la seguridad desde el nivel importante responder Qu entendemos por seguridad ciudadana
central hacia el local en Centroamrica, comenzando por plantear y por prevencin de la violencia en sus niveles, local, nacional y
lo que se entiende por seguridad, para luego analizar el contexto en subregional? En lo que respecta a seguridad, es posible encontrar
el que se encuentra est sub regin en cuanto a la criminalidad. El definiciones desde la perspectiva de la seguridad ciudadana y
documento da cuenta de que los diferentes pases tienen realidades tambin desde la visin de los derechos humanos, entre otros
muy dismiles y por lo tanto el abordaje a la problemtica de la enfoques. Desde la perspectiva de seguridad ciudadana, para el
seguridad se ha realizado desde diferentes perspectivas, sin embargo, PNUD, seguridad es el Conjunto de condiciones sociales, polticas,
se observa un elemento en comn que son las dificultades que tienen econmicas, culturales e institucionales que garantizan el adecuado y
las instituciones encargadas en gestionar los planes de seguridad normal funcionamiento de la comunidad y la convivencia ciudadana,
desde los distintos niveles de Gobierno: local, central y supranacional. garantizando una vida digna a todo ciudadano (Programa de las
Naciones Unidad para el Desarrollo, Guatemala, 2004:17).
Palabras clave:
Violencia, seguridad ciudadana, dilemas polticos, prevencin, Desde el enfoque de derechos humanos, la Comisin Interamericana
Centroamrica. de Derechos Humanos, plantea a la seguridad ciudadana, como
() la situacin social en la que todas las personas pueden
gozar libremente de sus derechos fundamentales, a la vez que las
Introduccin instituciones pblicas tienen la suficiente capacidad, en el marco
de un Estado de Derecho, para garantizar su ejercicio y para
La violencia y la inseguridad en Centroamrica son una de las responder con eficacia cuando stos son vulnerados()(Comisin
principales preocupaciones de la sociedad en esta subregin, ello Interamericana de Derechos Humanos, 2009, Prrafo 20:7)
porque afecta el ejercicio pleno de la ciudadana. En el abordaje de
esta preocupacin ciudadana, existen, entre otros, varios dilemas En lo que respecta a prevencin de la violencia y del delito,
polticos. Sin pensar en el orden de importancia de stos, en torno a la Gmez, plantea que es: () un conjunto sistemtico de acciones
gestin local de las iniciativas de prevencin de la violencia, podemos no penales, organizadas y estructuradas para generar situaciones,
plantear entre ellos, en primer lugar, la complementariedad entre el bienes y servicios, dirigidas a mejorar las condiciones de vida, modificar
control y la prevencin. En segundo lugar, la voluntad poltica decisiva comportamientos, generar valores o actitudes que correspondan a
y necesaria para el abordaje multicausal de la problemtica de la ley, a la moral y la cultura propios de un Estado, a efecto de evitar
violencia, desde lo local y desde el planteamiento de la prevencin el acaecimiento de hechos violentos materiales o psicolgicos desde
social. En tercer lugar, la necesidad urgente de reconocer, apoyar
y fortalecer las iniciativas y el trabajo de los pueblos indgenas en
1 Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales, por la Universidad de San Carlos de
materia de prevencin y justicia restaurativa; para entrar en un franco Guatemala, Coordinador del rea de Investigacin e Incidencia Poltica Regional, Centro de
dilogo con los Estados, los municipios y los entes supranacionales Investigacin para la Prevencin de la Violencia CIPREVI-, integrante de la Red Latinoamericana
de Jvenes Profesionales en materia de Prevencin de la Violencia a cargo del Centro de
como el Sistema de Integracin Centroamericano SICA-. Estudios en Seguridad Ciudadana CESC- Universidad de Chile. gperez@ciprevica.org
el Estado y desde la persona en contra de los derechos humanos La situacin de violencia en Centroamrica tiene asimetras.
individuales y colectivos (Gmez, 2010: 15). Hay tres bloques de situaciones estratgicas; el primer bloque,
integrado por Guatemala, El Salvador y Honduras, con altos
Desde Naciones Unidas la prevencin de la violencia y el niveles de violencia y percepcin de inseguridad, y con esfuerzos
delito, se plantea como:() prevencin del delito engloba las notables de prevencin a nivel local en El Salvador. As como con
estrategias y medidas encaminadas a reducir el riesgo de que respuestas centradas en el control, especficamente en Guatemala
se produzcan delitos y sus posibles efectos perjudiciales para las y Honduras. El bloque dos, Panam y Nicaragua, con bajos niveles
personas y la sociedad, incluido el temor a la delincuencia, y a de violencia y con estrategias de prevencin de la violencia
intervenir para influir en sus mltiples causas. (Consejo Econmico desde el nivel central. En el bloque tres, se encuentra Costa Rica,
y Social de Organizacin de las Naciones Unidas, 2002:64). con bajos niveles de violencia, con esfuerzos de prevencin a
nivel local, pero sin coordinacin con el Gobierno central.
Por prevencin de la violencia a nivel nacional, nos referimos a las A continuacin se puede observar en detalle en el siguiente cuadro:
polticas pblicas, planes o estrategias emanadas desde el Gobierno
central. A nivel regional, nos circunscribimos a las estrategias Tabla 2: Cuadro comparativo de las asimetras de problemtica de
supranacionales. A nivel local, entendemos la prevencin de violencia e inseguridad y las respuestas desarrolladas
la violencia, como aquellas iniciativas sistemticas no penales
PRIMERA SITUACIN SEGUNDA SITUACIN TERCERA SITUACIN
desarrolladas, principalmente, desde el Gobierno local, enfocadas ESTRATGICA ESTRATGICA ESTRATGICA
en promover la convivencia humana, el ejercicio de los derechos a) altos niveles de violencia a) una baja violencia social y a) una baja violencia social y
social y delictiva delictiva, aunque con delictiva, aunque con
humanos y el desarrollo de una serie de medidas sociales y tendencia al alza, tendencia al alza.
b) una intensa y generalizada
situacionales, destinadas a evitar las condiciones y oportunidades sensacin de inseguridad, que b) una sensacin de b) una sensacin de
91 propicia demandas por inseguridad ciudadana en inseguridad ciudadana en
para la ocurrencia de hechos violentos, en las comunidades que acciones severas, fulminantes aumento y cada vez ms aumento y cada vez ms
conforman el municipio. y no necesariamente legales, similar en intensidad a la de la similar en intensidad a la del
contra el crimen anterior categora resto de la regin
c) frgiles o incipientes c) frgiles instituciones del c) instituciones robustas del
instituciones del Estado de Estado de derecho y Estado de derecho y
2. Contexto de la subregin derecho y
d) respuestas polticas de
d) renuencia a aplicar en la
ltima dcada polticas de
d) la aplicacin inconsistente
de polticas preventivas para
centroamericana mano dura ante la
delincuencia.
mano dura como el principal
mtodo para lidiar con la
inseguridad ciudadana
enfrentar la inseguridad
ciudadana.
Pases que se acercan a Pases que se acercan a esta Pases que se acercan a esta
La subregin centroamericana, es considerada como la ms violenta esta situacin prototpica: situacin prototpica: Nicara- situacin
del mundo, calificando dicha problemtica cmo una epidemia; Guatemala, El Salvador y gua y Panam. prototpica: Costa Rica
Honduras
con tasas promedio de 41 homicidios por cada cien mil habitantes
(Fuente: Villareal, 2010)
(Redes de Solidaridad, 2013).
Asia Central 6.1 Asia dicotoma del control versus la prevencin; que tradicionalmente
Sudeste Asitico 6.0 Asia ha sido el planteamiento de las polticas pblicas de seguridad en
frica del Norte 5.9 frica la subregin centroamericana. Al plantear la complementariedad
Sur de Asia 3.8 Asia entre polticas de seguridad ciudadana y polticas de prevencin
Asia Occidental 2.6 Asia de la violencia y el delito, retomamos la seguridad humana como
Micronesia 2.5 Oceana el horizonte de las respuestas a la problemtica de la violencia.
NORMAL
Europa del Norte 1.5 Europa En agosto del ao 2013, 5 pases de la subregin (Guatemala, El
Sur de Europa 1.4 Europa
Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica) fueron analizados
Asia Oriental 1.3 Asia
y se constat que la mayora cuenta con polticas de seguridad
Europa Occidental 1.0 Europa
Australasia 1.0 Oceana ciudadana, donde el centro es el abordaje de las amenazas,
Polinesia 0.1 Oceana
Fuente: Fuente: ONUDD2 , 2013 2 Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito
principalmente del crimen organizado; mientras la coordinacin escasas y la ejecucin de actividades depende de financiamiento
explcita con las polticas de prevencin de la violencia a nivel local de organizaciones no gubernamentales o de cooperaciones; lo que
es un eje marginal o inexistente; con la excepcin de El Salvador sin duda pone en riesgo la institucionalizacin de las iniciativas.
y Costa Rica. Por otro lado en el caso de los pases que si cuentan
con una estrategia, plan o poltica pblica de prevencin de la Sin duda, uno de los aspectos clave es la voluntad poltica para la
violencia (El Salvador, Honduras y Costa Rica), el desafo es la institucionalizacin de las iniciativas y para lograr un mayor impacto
implementacin sustentable. Por otro lado la prevencin sigue siendo en el nivel local. Asimismo, la articulacin entre iniciativas a nivel
focalizada en la prevencin de la violencia desde y hacia la juventud nacional y local, donde el Gobierno central y los municipios se
encuentren en la cooperacin tcnica y financiera. Esto no sucede en
Cuadro 1 Cuadro comparativo de las asimetras de problemtica de la mayora de los pases de la subregin. Generalmente los municipios
violencia e inseguridad y las respuestas desarrolladas desarrollan sus iniciativas sin ninguna cooperacin con el Gobierno
NIVEL Polticas de Seguridad (inclusin de Polticas o Estrategias de Prevencin
central, en algunos casos, incluso, se generan contradicciones
prevencin a nivel general y/o especfico)
y descoordinacin por duplicacin del trabajo en los mismos
Guatemala
Si considera a nivel general, como accin programtica: Desarrollar
programas de prevencin social y situacional para la reduccin de
No existe Poltica Pblica de Prevencin de la
Violencia
mbitos geogrficos. La excepcin es un ejemplo de coordinacin,
la violencia.
desarrollado por la repblica de El Salvador, que presenta un modelo
Si considera a nivel general y especfico: Si considera coordinacin, por medio de Estrategia
1. Coordinacin entre la administracin central y local a travs de
los Consejos Municipales de Prevencin de la Violencia liderados
de Prevencin Social de la Violencia apoyo a los metodolgico de coordinacin y cooperacin financiera gradual
El Salvador municipios
por los gobiernos locales para apoyar la formulacin y ejecucin de
los planes municipales de prevencin de la violencia (Estrategia desde los Gobiernos locales y el Gobierno central, que confluyen
Nacional
de Prevencin en apoyo a Municipios)
2. Reducir factores de riesgo, en especial la tenencia y portacin de en la Estrategia de Prevencin Social de la Violencia en Apoyo a
armas de fuego as como la reduccin del consumo de alcohol y
otras drogas.
3. Promover valores positivos y una cultura de paz que contribuya los Municipios, la poltica pblica nacional de prevencin de las
a disminuir los conflictos violentos
e incremente progresivamente el respeto, la convivencia y la
tolerancia entre la poblacin violencias, y las polticas municipales. Este modelo de trabajo plantea
92
Honduras Si considera a nivel general, como eje estratgico.
Si considera coordinacin parcial a travs de
Poltica Nacional de Prevencin de la Violencia
avances importantes, susceptibles de ser replicados en los otros
hacia la Niez y la Juventud.
pases de la regin, respetando los contextos y los marcos legales.
Nicaragua Si considera, desde el Plan de Convivencia y Seguridad Ciudadana Si considera coordinacin parcial a travs de
y el modelo policial, en forma general y especfica, como objetivo
especfico y programas (Relacin polica-comunidad, Atencin
modelo policial preventivo, proactivo y comunitario Ello() en tres aspectos fundamentales: Uno, todas las acciones se
Especializada a la Violencia Intrafamiliar y Sexual)
desenvuelven en el marco institucional de una poltica nacional de
Si, considera a nivel general y especifico: lneas de accin de
Costa Rica prevencin a nivel nacional y local:
Acceso, permanencia y retorno al sistema educativo de los
Si considera coordinacin, por medio del Plan
Nacional de Prevencin de la Violencia y Promocin prevencin de la violencia y la delincuencia. Dos, se han desviado
de Paz Social.
jvenes en riesgo social
Impulso a la creacin de condiciones para ofrecer oportunidades importantes cantidades de recursos materiales, tcnicos y financieros
laborales, especialmente a personas que viven en situaciones de
vulnerabilidad
Fortalecimiento del perfil de los gobiernos locales en la del Estado desde los sectores justicia y seguridad pblica, hacia el rea
prevencin del crimen y la violencia y la promocin de la paz social.
de prevencin. Tres () Por lo menos el 1% del presupuesto del Ministerio
Supranacional, Sistema de Si considera como compontes: Si considera mediante componente B de la
Integracin Centroameri-
cano SICA-
Prevencin desde lo local.
Prevencin de la violencia juvenil.
Estrategia de Seguridad de Centroamrica de Seguridad y Justicia se asigna directamente para prevencin (Centro
Prevencin de violencia armada.
Prevencin de violencia de gnero.
Prevencin de trfico ilcito de migrantes y trata de personas
de Investigacin para la Prevencin de la Violencia, CIPREVI, Comisin
Prevencin de consumo de drogas.
No Gubernamental de Derechos Humanos El Salvador, 2011:56).
Fuente: Elaboracin propia con base en Polticas Pblicas de Seguridad de cada pas,
Estrategia de Seguridad de Centroamrica y otras polticas.
Adems () se ha construido una espesa red orgnica de instituciones
especializadas en el abordaje del tema, complementarias entre s,
con un adecuado desempeo conjunto como sistema (Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID, 2010:7).
3.2 Voluntad poltica para el abordaje
multicausal de la violencia, desde lo local
con coordinacin con el Gobierno central. 3.3. Reconocimiento y fortalecimiento de
las iniciativas y trabajo de los pueblos
El principal dilema es el impulso a la prevencin de la
violencia y el delito, como un esfuerzo clave en el abordaje indgenas.
multicausal de la problemtica de la violencia, desde
lo local, es decir principalmente desde los municipios. Es oportuno rescatar las experiencias de prevencin social de la
violencia, que desde un enfoque de resolucin de la conflictividad
La prevencin a nivel local en Centroamrica se aborda desde social, han impulsado los pueblos indgenas sin apoyo de los
tres iniciativas. Desde polticas pblicas de seguridad ciudadana Estados, en Guatemala, Honduras, El Salvador, Belice y Nicaragua.
y convivencia; polticas pblicas de prevencin de la violencia y en Particularmente es importante mencionar, las experiencias de
forma atpica puede mencionarse el modelo policial nicaragense. Alcaldes Comunitarios de 48 Cantones en Totonicapn y de las
Generalmente en la primera iniciativa, la prevencin es un eje Alcaldas indgenas del departamento de Slol; entre otras ambas
secundario. En la segunda y tercera la prevencin es el eje principal. en Guatemala ( Junta Directiva 48 Cantones Totonicapn, 2011).
5. Bibliografa.
Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID
(2010). Cmo trabajar, de forma participativa, en la prevencin
de la violencia y delincuencia a nivel local. San Salvador: USAID.
El Observatorio de Seguridad Humana de Medelln (OSHM) es un En este orden de ideas el documento elabora un breve contexto
proyecto que hace parte del Instituto de Estudios Regionales INER- de la situacin de los/as jvenes en la ciudad, una aproximacin
de la Universidad de Antioquia, el cual en los ltimos 5 aos ha venido a las polticas pblicas diseadas e implementadas para esta
afianzando la metodologa desde abajo para la co produccin de poblacin por la actual administracin municipal, las respuestas
conocimiento sobre seguridad humana en la ciudad. Esta metodologa que desde este grupo poblacional se han construido y, por ltimo,
incluye el trabajo con investigadores comunitarios que habitan unas conclusiones finales.
distintos sectores de la ciudad y hacen parte de grupos poblacionales
especficos, entre ellos jvenes, con quienes se viene realizando una
investigacin con enfoque poblacional y territorial en la comuna 132 .
2 Una comunidad estratgica de la ciudad con una poblacin de alrededor 3 Financiada por el Institute Development for Research of Canad IDRC, del
de 135,000 personas y que comprende 19 barrios del centro-occidente de la ciudad. 2011 al 2013.
Adicionalmente, se debe tener en cuenta la situacin de orden
1. Los/as jvenes entre la inseguridad pblico que vive la ciudad. En los ltimos 30 aos Medelln ha
y los sueos estado embestida por fuertes periodos de violencia armada. En aos
recientes la violencia ha estado vinculada al conflicto entre grupos
Desde el enfoque de Seguridad Humana el anlisis de la situacin armados locales ligados a estructuras criminales ms organizadas,
de los/as jvenes debe hacerse desde una ptica ms amplia, no cuyas acciones se caracterizan por la disputa territorial abierta, las
solamente relacionada con las afectaciones a la seguridad personal. prcticas de control poblacional (Gmez, 2012), el reclutamiento
Ledas en cifras de homicidios, desapariciones y desplazamiento forzado, la cooptacin de procesos sociales y comunitarios, entre
para una ciudad en conflicto, sino tambin desde otros mbitos otras, afectando los derechos humanos de la poblacin en general
relacionados con la vida digna del ser humano. As, temas como el pero especialmente de los jvenes, quienes en algn momento han
acceso a la salud, el trabajo digno y la educacin deben ser consideradas. sido declarados en crisis humanitaria.
En la actualidad existen herramientas que aportan insumos Sin lugar a dudas el homicidio es uno de los hechos que ms
importantes para entender parte de la realidad desde este enfoque, afectan a los/as jvenes entre los 18 y 26 aos de edad, los que
stas evidencian como Medelln pese a consolidarse como una representaron el 38% de las cifras en el 20128. Si bien ha habido
ciudad innovadora y de negocios, no ha podido superar una un descenso en los datos (2011 con 69.9% y 2012 con 52.3%), este
histrica y profunda brecha de desigualdad social. Evidencia de sigue siendo un problema preocupante que evidencia la violencia
esto es el coeficiente GINI4 , que desde el ao 2008 (0,542) a la que an persiste en la ciudad, especialmente en la comuna 13,
fecha (0,5) slo ha bajado menos de un punto, lo que no alcanza que de manera incoherente es la comuna que cuenta con mayor
a ser catalogado como aceptable. nmero de personal del ejrcito y de la polica para garantizar la
95
seguridad a quienes all habitan.
La desigualdad tiene una relacin directa con el acceso a las
oportunidades. Estas pueden mejorar en la medida en que los/ Por otra parte, el desplazamiento forzado intraurbano es una
as jvenes tienen educacin y garantas para un trabajo digno; prctica sistemtica que en los ltimos aos ha tenido un incremento
en cuanto a la primera, la desercin escolar ha sido un asunto considerable. Este ha afectado de manera individual, familiar
prevaleciente que se ha venido incrementando en los ltimos dos y colectiva a los residentes de las comunidades urbanas ms
aos por razones como: amenazas de grupos armados locales, marginadas de la ciudad. Es as como a finales del ao 2012, 67
desplazamiento forzado intraurbano, generado por enfrentamientos jvenes de la comuna 13 pertenecientes a grupos artsticos como
entre estos grupos, homicidios, fronteras invisibles5 y/o la falta de La lite y Son Bat, tuvieron que salir de este sector por amenazas
empleo de los padres. Este tipo de situaciones afecta principalmente a directas por parte de grupos armados, abandonando sus entornos
los nios/as, adolescentes y jvenes de los estratos socioeconmicos familiares y sociales. A la fecha no todos han regresado, ya que
mas bajos (1 y 2) que son el 75.9% y que en el 2012 sumaron en algunos/as consideran que no estn las condiciones para hacerlo.
total 12.655 alumnos/as.
Finalmente el tema de la desaparicin forzada ha venido tomando
Con relacin al trabajo digno de los/as jvenes, el DANE6 calcul fuerza como una de las prcticas preferidas por los grupos armados
recientemente que mientras que el desempleo juvenil en el pas que detentan el control en los territorios. En el 2012 se reportaron
es del 18.1%, en Medelln es del 28.3%. Adems mientras que los 521 personas desaparecidas de las cuales 318 eran hombres y 203
nios/as ocupan la calle con el trabajo informal, los jvenes no mujeres, los hombres mayores de 18 aos y las nias y mujeres
encuentran empleo o estn desempeando labores precarias para adolescentes entre los 10 y 17 son las personas ms afectadas9.
acceder a ingresos.
4 El coeficiente de Gini se mide analizando El ingreso total de un hogar menos los 7 Segn datos del Indice de Desarrollo Juvenil, investigacin cuantitativa
impuestos directos que paga (es decir, el consumo total del hogar) se divide por el nmero de realizada por la alcalda de Medelln en el ao 2011.
integrantes de ese hogar, para luego establecer un orden de todas las personas de la encuesta, de
la ms pobre a la ms rica, segn el ingreso per cpita de su hogar (Milanovic, Branko, 2011: 2). 8 Estos datos no incluyen el 9% que fueron personas entre los 0 y los 17 aos
de edad. Datos tomados del Sistema de Informacin para la Seguridad y convivencia de
5 Estos son lmites establecidos por grupos armados en los barrios que restringen la Secretaria de Seguridad de la Alcalda de Medelln.
el libre movimiento de los residentes de las comunidades.
9 Segn datos de la Personera de Medelln presentados en el informe de
6 Departamento Administrativo Nacional de Estadstica. derechos humanos correspondiente al ao 2012.
movilizados, el enfrentamiento de la pobreza y la prevencin
del delito, hasta la insercin laboral de los jvenes excluidos
3. Jvenes activos en sus territorios
(Seplveda, 2011). Sin buscar, de manera directa, una
Contrario a lo que suele pensarse en relacin a las personas que
respuesta a las amenazas que sobre su seguridad se ciernen,
habitan las comunas de la ciudad y en particular a los/as jvenes como
en un contexto de conflicto urbano como el que vive la ciudad.
sujetos pasivos frente a la violencia, o vinculados de manera directa
a los grupos armados que operan en los territorios, ellos/a llevan a
Para enfrentar la grave situacin que afecta a los/as jvenes en la
cabo diversas acciones que estn orientadas a la denuncia, a retar el
ciudad, la Alcalda de Medelln en su Plan de Desarrollo Medelln
poder instaurado por los grupos armados y generar oportunidades
un hogar para la vida ha concertado 28 programas, dos de los
y otras formas de accin para habitar el territorio, stas acciones
ms importantes se han denominado Medelln, jvenes por
se vuelven estratgicas para enfrentar las prcticas hegemnicas
la vida con el cual se pretende garantizar derechos y brindar
que alteran la cotidianidad de los/as habitantes (Gmez, 2012).
oportunidades a los/as jvenes para que logren ser ciudadanos
autnomos, agentes de cambio y promotores de vida, y Jvenes con
En las pocas y en las comunas de mayor confrontacin la respuesta
Futuro con el que se busca prestar formacin tcnica y acadmica
de los/as jvenes prolifera y se fortalece consolidando otras formas
para el trabajo y el desarrollo humano a jvenes en situacin de
de organizacin comunitaria como redes de trabajo, construyendo
vulnerabilidad por estar en medio de una situacin de conflicto.
referentes alternativos que de alguna manera se convierten en
estrategias de seguridad para los/as jvenes en los territorios. Es una
Por su parte el tema de la seguridad es determinado por el
caracterstica muy propia recurrir a expresiones artsticas y culturales
Gobierno nacional a travs de la Ley 1453 o Ley de Seguridad
para acceder a un mayor nmero de poblacin. Sin embargo,
Ciudadana la que busca responder al incremento de la inseguridad
tambin inciden en temas como la educacin, la salud, la diversidad 96
en la ciudad. En definitiva esta ley aumenta las penas y las hace
sexual, el medio ambiente, entre otras. Quienes adems logran
ms severas. De esta ley se nutren las polticas municipales,
acceder a la educacin superior, no se apartan de los procesos sino
aunque en ocasiones bajo la coyuntura de lo que sucede en la
que por el contrario ponen su saber a disposicin de los colectivos.
ciudad, algunas acciones son determinantes y se convierten en
propuestas de seguridad replicables a nivel nacional, como fue
Experiencias como la Red Juvenil que lleva ms de 20 aos, conformada
en su momento el Plan Cuadrante que se origin en Medelln,
por jvenes, y que tuvo su origen en una poca importante en la
como estrategia para enfrentar la inseguridad y la violencia.
historia de la violencia en la ciudad, ha logrado consolidarse en el
tiempo y abrir incluso posibilidades para que otros/as jvenes optaran
En el plano local las administraciones recientes han buscado
por modelos organizativos agenciados por ellos/os mismos/as. Este
complementar las estrategias de seguridad, tradicionalmente
grupo se constituye en un referente importante de la organizacin
centradas en el fortalecimiento de la fuerza pblica, con el
y capacidad juvenil para proponer respuestas alternativas.
fomento de los derechos humanos y la proteccin a las vctimas,
sin embargo pareciera que esa ecuacin en lugar de consolidarse, Varias iniciativas de las organizaciones juveniles se han ido
se ha desvanecido en el tiempo. Las incongruencias de la consolidando en el tiempo, algunas de ellas como Festival Altavoz11,
administracin actual develan un mayor inters en el fortalecimiento Antimili Sonoro12 y Revolucin sin Muertos13 , se han convertido
de las instituciones de seguridad, ligadas al Plan cuadrantes de la en un espacio de representacin de los/as jvenes y de la expresin
Polcia10, y una reducida capacidad de articulacin de este tipo de juvenil que rechaza todas las formas de violencia institucional e ilegal.
iniciativas con medidas ms preventivas y de proteccin integral. La situacin de los/as jvenes en la ciudad, pero en particular en
aquellas comunas donde la violencia es ms fuerte, se relaciona
Razn importante para que esto suceda es el enfoque de seguridad con las acciones de los grupos armados ilegales que afectan de
restringido que sigue predominando. Este establece como margen manera directa a quienes hacen parte de las organizaciones, es as
de seguridad/inseguridad, el combate a los grupos armados ilegales como el grupo la Elite y Son Bat enfrentaron el desplazamiento
que hoy da se encuentran muy posicionados en la ciudad y que de sus miembros, unindose para buscar alternativas de solucin,
afectan el nivel de legitimidad y la credibilidad en las instituciones. demandando al Estado por una respuesta ante esta situacin.
Adems, asume que ese es el nico problema a enfrentar lo que Respuesta que, aunque se gestionaron los mecanismos de proteccin
invisibiliza los asuntos estructurales que como ya se expuso el aparato institucional, no trascendi de ser una atencin humanitaria
en el contexto, expone a los/as jvenes al conflicto armado. de emergencia que duro tres meses. En la actualidad no ha pasado
de ser una lucha constante por el derecho a habitar en sus territorios.