Territrio Nacional e Fronteiras Internas.

A fragmentao do territrio brasileiro

MRCIO CATAIA

Programa de Ps-Graduao em Geografia, rea de Humanas, da Faculdade

de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo - USP

Abril, 2001

0
 ndice

Introduo..................................................................................................... 4
Primeira Parte - O PAPEL DAS FRONTEIRAS NA FORMAO DOS
TERRITRIOS................................................................................................ 11
Captulo 1 - A formao territorial e as fronteiras......................................... 12
Captulo 2 A geografia poltica clssica e o significado das
fronteiras....................................................................................................... 21
Captulo 3 - As fronteiras internas e o peso do territrio.............................. 30
Captulo 4 Fronteiras horizontais e verticais: autonomizao da
informao..................................................................................................... 44
Segunda Parte - USO DO TERRITRIO E CRIAO DE MUNICPIOS NO
BRASIL........................................................................................................... 57
Captulo 5 - A imposio das fronteiras na constituio dos territrios........ 58
Captulo 6 - A produo de municpios no Brasil........................................... 64
Captulo 7 - Os municpios no meio tcnico-cientfico................................... 74
Captulo 8 - Os municpios no Brasil ps-guerra .......................................... 80
Terceira Parte - A MANIPULAO DAS FRONTEIRAS INTERNAS NO
BRASIL........................................................................................................... 105
Captulo 9 - O territrio como referncia e no como essncia.................... 106
Captulo 10 - A criao de novos municpios e o papel da guerra
fiscal........................................................................................................................ 117
Captulo 11 - As fronteiras metropolitanas e o condicionamento do lugar 131
Captulo 12 - A emergncia do lugar e as duas dimenses das fronteiras 142
Consideraes Finais.................................................................................... 151
Bibliografia..................................................................................................... 157

ndice de figuras, tabelas, grficos, mapas e quadros

Figuras
1 PRESSO DE FRONTEIRA.............................................................................. 18
2 GUERRYMANDER...................................................... ..................................... 119
Tabelas
1 PROGRAMA DE AUXLIO FINANCEIRO AOS MUNICPIOS DA FAIXA DE
FRONTEIRA (1998) ...................................................................................... 38

1
2 NMERO DE VILAS E CIDADES CRIADAS NO BRASIL NO PERODO
TCNICO...................................................... ................................................ 67
3 BRASIL NMERO DE MUNICPIOS SEGUNDO ANOS ESCOLHIDOS....... 81
4 BRASIL E GRANDES REGIES NMERO DE MUNICPIOS INSTALADOS DE
1984 A 1997, SEGUNDO GRUPOS DE MUNICPIOS ESCOLHIDOS PELO
NMERO DE HABITANTES..................................................................................... 89
5 DISTRITOS MUNICIPAIS COM PEDIDOS DE EMANCIPAO
ENCAMINHADOS ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SO
PAULO 2000............................................................................................... 101
6 NOVOS MUNICPIOS INSTALADOS EM 01/01/2001..................................... 103
7 BRASIL E REGIES-FUNDO DE PARTICIPAO DOS MUNICPIOS RECEBIDO
MENOS CONTRIBUIO DO GRUPO DE MUNICPIOS PARA A FORMAO
DAQUELE FUNDO, POR ESTRATOS DE POPULAO, 1996 (EM R$ 1000)........ 114
8 COMPARAO ENTRE ALGUMAS BOLSAS DE VALORES NO BRASIL
1997................................................................................................................ 137

9 VOLUME DE NEGOCIAO DO MERCADO NACIONAL............................. 137

10 MUNICPIOS DO ESTADO DE SO PAULO, SEGUNDO CLASSES DE
HABITANTES (1999) ..................................................................................... 140
Grficos
1 BRASIL NMERO TOTAL DE MUNICPIOS SEGUNDO OS ANOS
ESCOLHIDOS................................................................................................ 83
2 BRASIL NMERO DE MUNICPIOS CRIADOS SEGUNDO OS ANOS
ESCOLHIDOS................................................................................................ 83
3 BRASIL 1998 FUNDO DE PARTICIPAO DOS MUNICPIOS VALOR
MDIO RECEBIDO PELOS MUNICPIOS DE CADA ESTADO (R$ 1,00)... 112
4 BRASIL 1998 FUNDO DE PARTICIPAO DOS MUNICPIOS
PORCENTAGEM CONCENTRADA NAS CAPITAIS..................................... 113
5 BRASIL NMERO DE MUNICPIOS INSTALADOS DE 1990 A 2001 POR
UNIDADES DA FEDERAO........................................................................ 117
6 SEDE DOS 50 MAIORES BANCOS POR PATRIMNIO (MLTIPLOS,
COMERCIAIS E DE DESENVOLVIMENTO) 1996....................................... 136
7 SEDE DAS 50 MAIORES EMPRESAS DE COMRCIO (POR VENDAS) 138
1996
8 SEDE DAS 50 MAIORES INDSTRIAS (POR VENDAS) 1996....................... 138
9 SEDE DAS 50 MAIORES SEGURADORAS (POR PRMIO) 1996.................. 139
10 AGNCIAS DE PUBLICIDADE 1997............................................................ 139
11 DENSIDADES DEMOGRFICAS 1997........................................................... 140
Mapas
1 BRASIL ESBOO DA FAIXA DE FRONTEIRA.............................................. 37
2 BRASIL INSTALAO DE MUNICPIOS (EM REA) NA DCADA DE 70................ 87
3 SO PAULO INSTALAO DE MUNICPIOS NA DCADA DE 50............. 92
4 SO PAULO INSTALAO DE MUNICPIOS DE 1961 A 1964..................... 93

2
5 SO PAULO INSTALAO DE MUNICPIOS NAS DCADAS DE 70 E 80............... 94
6 SO PAULO INSTALAO DE MUNICPIOS DE 1991 A 1996..................... 95
7 SO PAULO INSTALAO DE MUNICPIOS EM 1997................................. 96
8 - SO PAULO INSTALAO DE MUNICPIOS DE 1951 A 2001..................... 97
9 - BRASIL INSTALAO DE MUNICPIOS (EM REA) NA DCADA DE 80................ 99
10 - BRASIL INSTALAO DE MUNICPIOS (EM REA) NA DCADA DE 90............... 100
11 SO PAULO MUNICPIOS QUE POSSUEM DISTRITOS COM PEDIDOS
DE EMANCIPAO ENCAMINHADOS ASSEMBLIA LEGISLATIVA DE
1996 A 2000................................................................................................... 102
12 INVESTIMENTOS ANUNCIADOS NO ESTADO DE SO PAULO POR
REGIO ADMINISTRATIVA 1995-98......................................................... 135
Quadros
1 - PERIODIZAO: UMA PROPOSTA.................. 14
2 - TIPOLOGIA DAS FRONTEIRAS SEGUNDO RATZEL...................................... 27
3 - TIPOLOGIA DAS FRONTEIRAS SEGUNDO ANCEL........................................ 28
4 - PERIODIZAO PARA AS MODERNIZAES NO TERRITRIO BRASILEIRO........ 64

3
 Introduo

A histria comea no momento em que o homem adquire a

possibilidade de se libertar da ordem imposta pela natureza, e
com ela comea tambm a organizao do espao geogrfico.
(ISNARD, H., 1982:80)

O empenho de estar no mundo, de estar-bem no mundo, o empenho

da modificao do meio geogrfico. Os indivduos empenham-se em adaptar o
meio em que vivem para suprimir ou diminuir o esforo do trabalho cotidiano.
(ORTEGA Y GASSET, 1963)
Essa realizao, ou seja, a modificao do meio se d desde que o
homem se diferenciou dos animais por portar um projeto, deixando para trs a
programao biolgica para dotar-se de potencialidades que lhe deixam toda
iniciativa para produzir o meio geogrfico. (ISNARD, 1981)
Pelas tcnicas e pelo trabalho o homem modifica o meio, isto , atravs
de instrumentos materiais (naturais e artificiais) e sociais (lngua, costumes,
etc.), o homem realiza sua vida: Logo se compreende por que as formas
assumidas pelas sociedades so to diferentes. Tenho em vista que, para o homem,
so excludas ou depreciadas as transformaes orgnicas, ento as instituies e os
instrumentos tcnicos se reajustam e se remodelam quando se trata de adaptar-se a
novas condies e a mltiplas circunstncias. (MOSCOVICI, 1975:16)
Trata-se de produzir uma ortopedia territorial, isto , produzir um
territrio apropriado a cada perodo histrico, a cada modo de produo. Como
produzir e produzir espao so sinnimos, a cada novo modo de produo (ou ainda a
cada novo momento do mesmo modo de produo) mudam a estrutura e o
funcionamento do espao. (SANTOS, 1999:6)
Os modos de produo hoje tendem a convergir. Essa tendncia
convergncia faz com que os territrios passem a experimentar um movimento
unificador, uma histria comum. Novos contedos de tcnica, de cincia e de
informao constituem uma nova varivel motora que permite reconhecer um

4
novo sistema temporal que se diferencia dos anteriores, qualificando assim um
novo modo de produo global. (SANTOS, 1999)
A ao sobre o territrio que esse modo de produo tendencialmente
nico imprime mediatizada pela formao social constituda na forma do
territrio nacional, que um compartimento poltico, portanto a mediao
dada pela poltica ancorada no territrio. O prprio territrio s pode ser
definido pelas suas fronteiras, da afirmar-se que as fronteiras nacionais no
esto se enfraquecendo, elas emolduram o quadro nacional, e a fragmentao
do mundo em Estados-Nao e destes em unidades polticas internas so
funcionais expanso da produo capitalista.
Produo que sempre mediada pela tcnica, por isso falar em espao
falar tambm em tcnicas. No entanto, adverte SANTOS (1996) que as
tcnicas so um fenmeno histrico e que cada poca representada por um
conjunto de tcnicas. Para o homem empreender seu trabalho de superao
dos constrangimentos numa dada poca, num dado lugar, h determinados e
especficos tipos de relaes scio-espaciais, pois materialidade e vida no so
distintas.
Ao tratar do fenmeno tcnico, SOUZA (1994) demonstra como a
verticalizao da cidade de So Paulo foi dependente de avanos tcnicos,
como as estruturas de concreto (s em 1926 tem incio a produo de cimento
no Brasil) e o elevador. De fato, as tcnicas so solidrias na sua
funcionalidade, por isso que a verticalizao da cidade de So Paulo
dependia da integrao das tcnicas.
Antes do advento do capitalismo as tcnicas eram dispersas, o que o
capitalismo faz internacionalizar o que antes era local ou regional, fazendo
assim a universalizao das tcnicas pela difuso de tipos hegemnicos.
Todavia, sempre, as tcnicas, ainda que sejam hegemnicas, incorporam as
peculiaridades de cada lugar, pois pelo seu uso que as tcnicas tomam
feio social (SANTOS, 1996). MOSCOVICI (1975:124) ressalta que ... um
instrumento considerado independentemente de suas finalidades especficas no de
forma alguma um instrumento, ou seja, o uso e no a tcnica em si que deve
ser objeto de anlise geogrfica.
Pode-se ento falar de tcnicas locais, nacionais e mundiais. A
imposio de uma sobre as outras dada de acordo com o poder de ao

5
poltica de uns agentes sobre outros. Empresas globais tm maior poder de
difuso de tcnicas que empresas locais ou nacionais, o que no exclui a
existncia das tcnicas locais. (SANTOS, 1996)
Os objetos tcnicos difundidos como base material, juntamente com as
aes humanas difundidas como base social, formam o espao geogrfico.
SANTOS (1996:19) prope o conceito de espao geogrfico como um sistema
indissocivel de objetos e aes, um hbrido de materialidades e aes. em
cada lugar que o espao geogrfico ganha concreo e, portanto, pode ser
facilitador, ou dificultador, de pretenses e projetos.
O lugar, juntamente com o territrio, a regio e a paisagem, conformam-
se em concrees do espao geogrfico. Se o espao geogrfico se constitui
numa ferramenta de anlise do mundo, o territrio faz emergir toda a
concretude que a sociedade, na sua histria, produz.
Falar do mundo falar das sociedades e falar destas falar dos
territrios, porque no existem sociedades a-territoriais. por isso que as
sociedades, ao produzirem seus territrios, tambm so condicionadas pelos
usos daquilo que inventaram. O uso do territrio que faz dele um
condicionador das atividades. No comeo da histria, os elementos naturais
condicionaram os homens nas suas atividades, impondo-lhes limites. Um rio ou
uma floresta de difcil acesso produziram barreiras que o desenvolvimento
tcnico e o trabalho suplantaram. Hoje o mundo um s porque o ecmeno
todo o planeta.
Pela tcnica e pelo trabalho o homem venceu os limites que a natureza
imps. medida que caam as barreiras naturais, erigiam-se barreiras
polticas, as fronteiras. Quanto mais limites naturais foram rompidos e o mundo
foi ocupado, mais limites polticos foram produzidos. Fluidez e limites formam
um par dialtico da ecumenizao do mundo.
Hoje perdura a imposio dos limites ao homem, s que no so mais
imposies naturais, mas imposies polticas. Viver defrontar-se com limites
a todo o momento. Limites cristalizados juridicamente no territrio so
fronteiras (RAFFESTIN, 1993). Essas fronteiras, diferentes das barreiras
anteriores que foram vencidas, suplantadas, impem-se a cada dia com maior
vigor. A metamorfose da evoluo da Terra em histria do mundo prope uma

6
inverso de constrangimentos: caem as barreiras naturais, mas erguem-se as
fronteiras polticas.
A ocupao do territrio brasileiro e sua integrao tambm a histria
da superao das barreiras naturais e da produo de outras artificiais. A cada
momento aprofundam-se mais os usos do territrio brasileiro, mas tambm se
produzem mais fronteiras. A cada novo subespao conquistado, novas
fronteiras so produzidas, novos limites so demarcados no territrio, novos
municpios so criados: por isso o territrio a memria da histria. A natureza
primeira, memria do espao ecolgico ou natural, foi caindo num
esquecimento progressivo em favor da natureza tecnificada, memria do
espao geogrfico.
O aumento do nmero de municpios no Brasil denuncia um territrio
que se impe aos homens e s atividades. Quando alguma coisa se impe
porque se transformou em norma. Esta, mesmo no sendo legal, possui uma
vigncia. No incio da ocupao do territrio brasileiro, as fronteiras municipais
possuam a coerncia de cada lugar. Era a partir do lugar que se instituam os
limites polticos da ao dos poderes locais, poderes estes que informavam,
por meio das fronteiras, at onde se dava suas aes.
Com o desenvolvimento das Novas Tecnologias da Comunicao e da
Informao, produziram-se sintonias entre pontos distantes do planeta, fazendo
com que coerncia do lugar se juntasse imposies estrangeiras, estranhas
ao lugar. Hoje, os municpios no possuem somente limites horizontais,
contguos com seus vizinhos, mas tambm nexos verticais, distantes. Ao longo
de nosso tese, teremos oportunidade para substantivar, ou melhor dizendo,
para empiricizar, como so constitudos os nexos verticais.
Partimos da tese de que hoje as fronteiras, alm de sua composio
horizontal, tambm possuem o componente vertical que condiciona a
sociedade.
Antes, as fronteiras eram constitudas com as informaes do lugar.
Hoje, so tambm constitudas por informaes estranhas ao lugar. Esse um
dos motivos da fragmentao poltica do territrio. Para acolher atividades
econmicas os lugares competem entre si, valendo-se de seu territrio como
norma, mas tambm normatizando-o. A normatizao do territrio possibilita a
qualquer municpio atrair empresas, mas h pouca eficcia na produo de leis
7
se o territrio como norma no estiver apto a receber uma nova camada
tcnica.
As fronteiras municipais recortam os lugares e, por isso, so sujeitos da
relao entre o territrio normatizado e o territrio como norma. A produo de
novos municpios modifica essa relao na medida em que novas fronteiras
significam novas normatizaes do territrio a partir de novos poderes estatais,
mas tambm a partir da preparao de um territrio apropriado ao exerccio do
poder: obras da sede municipal, da Cmara de Vereadores e outros
equipamentos pblicos que condicionaro as atividades das novas
municipalidades.
Imediatamente ao ps-guerra o Brasil possua 1.889 municpios, hoje
(2001) so 5.561. Em quatrocentos e cinqenta anos foram criados 1.889
compartimentos municipais; em menos de cinqenta anos outros 3.672 foram
criados.
Partimos da hiptese de que quanto maior a integrao das camadas
tcnicas (modernizaes) que se sobrepem ao territrio, maiores so as
necessidade de regulao poltica Estatal, ou seja, quanto mais espesso o
territrio em tcnica, cincia e informao, maiores so as demandas por
regulaes polticas, objetivando garantir o funcionamento Constitucionalmente
integrado dessas trs camadas; da a emergncia do Estado, na escala
municipal, na viabilizao do territrio, tanto para o abrigo como para o recurso.

* * *

Refletir sobre o papel das fronteiras internas no uso e integrao do

territrio brasileiro o objetivo dessa tese. Na primeira parte procura-se refletir
sobre os motivos pelos quais as fronteiras polticas so uma realidade mundial,
uma imposio a todos os homens e atividades nos dias de hoje. Alm disso,
busca-se atualizar o conceito de fronteira num mundo em que as novas
tecnologias das comunicaes e da informao afrontam alguns conceitos que
herdamos da geografia poltica e da geopoltica.
Na segunda parte da tese, busca-se fazer uma reconstituio da
produo dos municpios no territrio brasileiro e de como eles contriburam
para a integrao do territrio nacional. Discutir os municpios luz do atual
perodo, tcnico-cientfico e informacional, exige discutir o novo carter das

8
fronteiras internas. A produo de novas municipalidades no Brasil, hoje,
coloca alguns problemas relativos ao pacto federativo e essas questes
emergem a partir da anlise do uso do territrio.
Na terceira e ltima parte deste trabalho, a manipulao das fronteiras
analisada em funo da presena invasora da poltica das empresas nos
lugares. Discute-se, ainda, como a produo de novos recortes territoriais,
como a fragmentao do territrio, pode ser funcional ao de grande grupos
empresariais ou como a preparao dos municipais para fins corporativos est
levando o territrio brasileiro a uma maior fragmentao.

9
 Pode-se dizer que a histria torna-se a cada
gerao, mais geogrfica ou mais territorial
(Friedrich Ratzel, 1988 [1897])

Tenho proposto que, construir cidades o maior

negcio do sculo. (Maria Adlia de Souza, 1997)

10
 PRIMEIRA PARTE

O PAPEL DAS FRONTEIRAS

NA FORMAO DOS TERRITRIOS

11
 Captulo 1 Formao territorial e fronteiras

No mundo compartimentado da geografia, a unidade poltica

o territrio. Quer seja o conjunto do territrio nacional de um
Estado, ou o conjunto de terras agrupadas em uma unidade que
depende de autoridade comum e goza de um dado regime, o
territrio um compartimento do espao politicamente distinto
daqueles que o cercam. (GOTTMANN, 1952:70)

Desde a sedentarizao do homem, o espao geogrfico vem se

complexizando a partir de um crescente contedo em tcnica, cincia e
informao. A complexizao do espao geogrfico evoca a inseparabilidade
da tcnica, da cincia e da informao num todo que o prprio espao
geogrfico. O espao ecolgico da natureza intocada cedeu lugar ao espao
geogrfico da natureza humanizada, produzida, artificializada. (SANTOS,
1996a, e ISNARD, 1982)
A sedentarizao do homem e a conseqente ampliao da diviso
social do trabalho impulsionaram uma longa passagem do espao ecolgico ao
espao geogrfico, marcando a primeira ruptura que crava na histria natural
do planeta o comeo da histria geogrfica do mundo. Esse processo, que
comeou esparso pelo planeta, difundiu-se e ganhou a escala mundo a ponto,
numa verdadeira planetarizao do espao geogrfico.
O desenrolar do trabalho social, primeiro a partir de um conhecimento
emprico dos mecanismos ecolgicos, depois, a partir do acmulo de
conhecimentos dos mecanismos geogrficos, estar desde os primrdios,
ligado ao desenvolvimento da tcnica. Trabalho e tcnica fizeram com que a
primeira natureza fosse metamorfoseada em favor do prprio homem. A
natureza, ou como prope MOSCOVICI (1977), a matria foi sendo elaborada,
modificada pela interveno do trabalho e da tcnica que se constituiro num
conjunto indissocivel.
O meio material (natural) era destitudo de trabalho e de tcnica,
enquanto que o meio tcnico solidrio da matria trabalhada. Segundo
MOSCOVICI (1977), o que vivemos desde a sedentarizao uma evoluo

12
dos estados da matria, passando do estado orgnico ao estado mecnico e,
deste ao estado ciberntico.
RAFFESTIN e BRESSO (1979), ao tratar da difuso do espao
geogrfico, concebem trs perodos: pr-agrcola (antes da sedentarizao),
agrcola e, com a Revoluo Industrial, o perodo industrial. Os dois primeiros
perodos conformariam a Era do Homem Raro quando a demografia oscilava
muito -, enquanto que o ltimo seria representado pela Era do Homem
Abundante, no qual a populao do mundo, apesar das oscilaes, aumenta
consideravelmente, consequentemente difundindo o espao geogrfico em
detrimento do espao ecolgico.
SANTOS (1996a), ao tratar das distines entre os vrios perodos
sugere que a cada perodo corresponde um dado meio geogrfico, e prope:
meio pr-tcnico (condicionado pela primeira natureza), meio tcnico, meio
tcnico-cientfico e meio tcnico-cientfico e informacional, estes trs ltimos
meios correspondem ao perodo de difuso do espao geogrfico.
A noo de meio geogrfico est estreitamente ligada noo de
perodo. O meio natural era aquela fase da histria na qual o homem escolhia da
natureza aquilo que era fundamental ao exerccio da vida e valorizava diferentemente
essas condies naturais, as quais, sem grande modificao, constituam a base
material da existncia do grupo. O fim do sculo XVIII e, sobretudo, o sculo XIX vem
a mecanizao do territrio: o territrio se mecaniza. Podemos dizer, junto com Max.
Sorre (1948) e Andr Siegfried (1955), que esse momento o momento da criao do
meio tcnico, que substitui o meio natural (SANTOS, 1992:5).
Todavia, as modernizaes que um perodo planta em um meio no
suprimem as modernizaes dos perodos precedentes, pois o espao a
acumulao desigual de tempos (SANTOS, 1982). Por isso, coexistem no
presente, num mesmo meio, modernizaes de perodos distintos,
desigualmente distribudas pelo espao.
A partir do confronto destas periodizaes (ISNARD, 1982;
MOSCOVICI, 1977; RAFFESTIN e BRESSO, 1979; SANTOS, 1996a),
propomos, esquematicamente, a seguinte periodizao para a conformao
dos diferentes meios (quadro 1):

13
 QUADRO N 1
PERIODIZAO: UMA PROPOSTA
Espao Ecolgico Espao Geogrfico
(T e l e o n o m i a ) (I n t e n c i o n a l i d a d e )
Meio Meio tcnico Meio tcnico-cientfico Meio tcnico-cientfico
natural/orgnico/pr- e informacional
agrcola
H uma lgica natural, A lgica natural Os objetos tcnicos Completa-se
uma coerncia suplantada pela lgica passam a receber tecnicamente a
biolgica. instrumental. uma carga de cincia, separao entre
A regulao dada Passa a haver um de uma explicao energia e informao
pelas estaes do tempo social. que pode ser em escala planetria.
ano. reproduzida em Tudo toma a forma da
O tempo cclico: laboratrios, por informao, sendo
aquele das estaes exemplo: a agronomia esta o motor deste
do ano. e o cruzamento de novo perodo.
espcies vegetais.

Tem incio nos

A passagem se d h 10 A passagem se d EUA e Europa.
mil anos, ou seja, a 8.000 com a Revoluo O marco a 2
A.C. quando da 1 Industrial (Sculo Guerra Mundial
Revoluo Agrcola no XVIII) na Europa.
Oriente Mdio.

As rupturas de um espao a outro no so, como se pode depreender,

estanques. H um lento trabalho hoje cada vez mais acelerado gestado por
geraes at que as inovaes se imponham como uso, mesmo assim podem-
se reconhecer em cada perodo as rugosidades (Santos, 1978) presentes no
espao, ou, os testemunhos do trabalho morto.
As distines apresentadas no quadro n 1 objetivam compreender as
variveis fundamentais que podem definir um perodo, sabendo que tudo
continua em lenta hoje cada vez mais veloz modificao, porm guardando
a coerncia de um determinado perodo. As caractersticas prprias a cada
meio, que so uma criao social, marcam essas mesmas sociedades na
medida em que o espao geogrfico difundido, implicando em novas
configuraes de fronteiras, delimitadoras dos distintos projetos de organizao
dos espaos polticos nacionais. Esta abordagem sugere que a transformao
do espao geogrfico, por meio do conjunto tcnica/trabalho - uma dupla
indissocivel - uma condio para o movimento da sociedade como um todo.

14
 As fronteiras so condio e resultado das aes sociais em coerncia
com seu tempo. Toda ao esposa o seu tempo, por isso os movimentos que
originam uma fronteira, sofrendo mudanas ao longo do tempo, tambm podem
condicionar a obsolescncia das fronteiras. Se o movimento que originou uma
fronteira envelhece, ento a fronteira, que uma cristalizao do trabalho
social no territrio, tambm declina.
Consequentemente, a abordagem que fazemos hoje das fronteiras
abdica de muitas variveis prprias a perodos anteriores. Tome-se o caso das
fronteiras naturais. Na histria da superao dos constrangimentos sociais
alguns elementos naturais representaram barreiras expanso do espao
geogrfico, ou, do ecmeno, porm, hoje as barreiras naturais (montanhas,
rios, etc.) tm sua existncia questionada na medida em que mesmo em
lugares de difcil acesso, possvel a realizao de demarcaes fronteirias a
partir das novas tecnologias, como os satlites e suas tecnologias de GPS
(Global Position System). Falar das fronteiras hoje exige entender o atual
perodo tcnico-cientfico e informacional.

O papel das fronteiras na geografia

O ps-guerra inaugura um novo perodo das relaes mundiais. As

Novas Tecnologias da Comunicao, da Informao e da Produo vieram
possibilitar a formao de redes mundiais de produo e transmisso de
imagens, informaes e dados, at ento impensveis. Pode-se dizer que mais
que uma etapa de nova internacionalizao das relaes capitalistas, vive-se
uma nova configurao do capitalismo mundial e dos mecanismos de sua
regulao. Agora a esfera financeira assume uma posio de comando no
destino social da riqueza, em cooperao e em contradio com outras
esferas. (CHESNAIS, 1996)
Hoje as relaes internacionais configuram um sistema internacional.
A vida social passa a ser modelada por aes, por acontecimentos que,
mesmo fazendo-se a grandes distncias, via ondas de rdio ou cabos, podem
ser conhecidas por todo o globo, dando novas dimenses a todos os aspectos
da vida. De internacionais, quando as relaes se davam nos lugares, mas no

15
havia uma interdependncia mundial, as relaes transformaram-se em
mundiais.
No obstante, tais influncias distantes se fazem distintas em cada
lugar, por isso a afirmao de GOTTMANN (1952), apontada nos anos 1950
ainda permanece vlida: saber onde esto os homens e as coisas para que se
possa tirar concluses quanto ao que um pas pode fazer, isto , suas
perspectivas, seus projetos.
VIDAL DE LA BLACHE (apud BRAUDEL 1990:266) lembra que a
histria de um povo inseparvel da extenso do pas que ele habita... necessrio
partir dessa idia precisa de que a extenso de um pas um reservatrio onde
dormem as energias em que a natureza depositou a semente, mas seu emprego
depende do homem. Grupos humanos e no-humanos (os no-humanos so
representados pela configurao territorial1, como pontes, tneis, lagos,
florestas, etc.) se nutrem mutuamente, j que base material e existncia so
inseparveis.
O territrio nacional abrigo e recurso para todos aqueles que nele
vivem, independentemente do compartimento poltico, estados e municpios, ao
qual se filiado. Os territrios delimitados por fronteiras so heranas,
rugosidades que, em coexistncia com o presente, formam grandes conjuntos
horizontais. Sobre estes conjuntos existem pontos ligados em rede a servio
dos agentes hegemnicos, so as verticalidades. Retomando a idia de Jean
GOTTMANN de territrio como abrigo e territrio como recurso, SANTOS
(1996d) lembra que o territrio visto como verticalidade o recurso dos
agentes hegemnicos, enquanto o territrio dos agentes no-hegemnicos o
seu abrigo.
Sugerimos que existiria ainda um territrio como reserva. Este diria
respeito queles lugares que ainda no foram atingidos diretamente pelo
movimento dos agentes hegemnicos, mas que guardam virtualidades
estratgicas.

1
De acordo com SANTOS (1988:75) a configurao territorial o territrio e mais o conjunto
de objetos existentes sobre ele; objetos naturais ou objetos artificiais que a definem. Muitas
vezes o que imaginamos natural no , enquanto o artificial se torna natural, quando se
incorpora natureza. Nesta, as coisas criadas diante dos nossos olhos, e que para cada um de
ns o novo, j aparece s novas geraes como um fato banal. O que vimos ser construdo
, para as geraes seguintes, o que existe diante deles como natureza.

16
 Recurso, abrigo e reserva so entidades analticas que revelam o
dinamismo histrico do espao. Todos os grupos sociais possuem o seu meio
local e interior como abrigo, mas tambm um exterior que age sobre o local,
tanto mais quanto menos o local age sobre o exterior. Assim, medida que a
sociedade evolui, os compartimentos polticos tambm evoluem, quer seja por
presses internas, quer seja por presses externas ao territrio nacional.
Todavia, em todos os territrios do mundo, de organizao poltica
federativa ou unitria, produziram-se divises internas. As fronteiras so uma
necessidade poltica de uso dos territrios. Usar o territrio para vencer
constrangimentos exige organizao poltica, que tomou forma jurdica na
figura do Estado-nao.
BRAUDEL (1990) analisando o surgimento do Estado-Nao na Europa,
em particular o francs, questiona se no foi a geografia que inventou a
Frana. Longe de qualquer determinismo, o autor ressalta justamente o papel
da geografia (densidades populacionais; ocupao territorial; a supremacia de
Paris sobre o territrio francs; durao e extenso dos limites e fronteiras) na
organizao de um sistema poltico. Por isso a anlise poltica da geografia
centra-se sobre o territrio e no sobre o Estado-nao.
De fato, com o advento do capitalismo, em todos os pases do mundo
produziram-se novas fronteiras internas, funcionais produo. medida que
novas formas de produzir foram sendo desenvolvidas, novas fronteiras foram
sendo exigidas. Por isso diviso social e territorial do trabalho junta-se a
diviso poltica do territrio, base da propriedade privada, da produo e de
todo poder poltico. Este um dado universal, no existe Estado sem territrio,
assim como no existe territrio sem compartimentos polticas, ou seja, sem as
fronteiras.
Fronteiras que ANCEL (1938) definia como isbaras polticas,
justamente por formarem linhas que delimitam dois campos opostos de foras
por um certo tempo. Tomando-se alguns cuidados, como o de no matematizar
as relaes entre os campos de foras, que so os territrios nas suas vrias
compartimentaes e escalas, ainda hoje essa definio guarda certo grau de
validade.
Matematizao que foi bastante utilizada pela geografia poltica clssica
nas suas abordagens territoriais. BACKHEUSER (apud MEIRA MATTOS,
17
1990) chega inclusive a elaborar um conjunto de leis sobre o funcionamento
poltico do territrio. Segundo esses preceitos, a evoluo das fronteiras
obedeceria a quatro leis2, das quais destacamos a quarta: 4 Lei da presso - a
presso que se exerce nas fronteiras funo da vitalidade relativa dos confrontantes
e dos elementos de fora sua disposio. Essa lei pode ser traduzida pela equao:
P = VF, na qual, P significa presso na fronteira, V, vitalidade do Estado (coeficiente
composto de vrios fatores) e F, a fora disposio do Estado, composta, tambm,
de vrios elementos. (1990:45)
De acordo com BACKHEUSER (1952), o aumento populacional de um
territrio detonaria presses sobre territrios com menor densidade
populacional. Assim, (figura n 1) o aumento populacional de C, provocaria uma
presso maior sobre os territrios vizinhos, A, B, D, E e F. Essa maior presso
levaria a mudanas no quadro das fronteiras.
FIGURA N 1
PRESSO DE FRONTEIRA

Chamando P populao do Estado A e de p, p, p, p, p, s populaes dos Estados B, C, D e F, o quociente de

presso de Supan3, Qp, expresso pela frmula contida no texto:
Qp = P
p + p + p + p + p

Obtidos os nmeros representativos do quociente de presso de vrios Estados, poder-se-o organizar tabelas que
representem as ameaas latentes a que cada um esteja sujeito.

2
As outras trs so: 1) Lei da vontade (ou fora): a localizao da fronteira um ato de
vontade dos dois confrontantes agindo de acordo, ou de fora de um s deles ou de terceiros
suficientemente poderosos intervindo na vida dos primeiros; 2) Lei do equilbrio dinmico:
em virtude de presses recprocas a fronteira no estvel seno como expresso de um
equilbrio dinmico (transitrio), resultante das aes que mutuamente exercem os Estados
confrontantes; 3) Lei da frico: a faixa fronteiria sempre uma zona de atritos (frices),
entre os Estados confrontantes, na qual se podem encontrar germens de futuras flutuaes da
dita linha. (BACKHEUSER, 1952:165-6)
3
SUPAN, gegrafo que denominou presso como quociente de presso e a expressou por
uma frao. Segundo esse gegrafo a presso capaz de deslocar fronteiras apenas, ou
principalmente, demogrfica. (BACKHEUSER, 1952)

18
 Essas leis sobre o funcionamento poltico das fronteiras foram
elaboradas a partir de teoremas propostos por SUPAN (apud BACKHEUSER,
1952). Mas o prprio BACKHEUSER (1952) quem vai discordar de SUPAN,
porque as frmulas matemticas deste ltimo no considerariam que a
densidade e o crescimento da populao teriam maior valor que a populao
absoluta e que, por isso, o teorema de SUPAN no poderia ser erigido em lei.
Diz BACKHEUSER (1952:155) que a nica razo favorvel ao proposto
quociente ser difcil encontrar outro ndice numrico seguro, capaz de se prestar
traduo concreta do transcendente fenmeno ocasionador do deslocamento das
fronteiras, ou seja, de representar numericamente a presso tornada patente por
ocasio das guerras e outros ndices imperialistas, mas latente, desde muito antes da
manifestao das armas.
BACKHEUSER (1952) ainda afirma que mais, muito mais que a
populao absoluta, outros elementos devem ser valorizados para medida de
presso sobre as fronteiras, como por exemplo, a vitalidade. Mas, como medi-
la? Ele responde: P = VF, em que P significa presso geopoltica (latente)
sobre a fronteira, sendo V o ndice de vitalidade da Nao e F a fora
material capaz de se manifestar.
Essa busca por Leis Universais revelaria o carter cientfico dos
estudos geopolticos entendendo a geopoltica como a poltica aplicada aos
territrios , o que levou muitos estudiosos a cometerem exageros,
matematizando o espao geogrfico que, por ser social, no se presta s a
esse tipo de anlise.
o prprio RATZEL quem proclama que a lei do desenvolvimento das
4
fronteiras pode ser chamada tendncia simplificao (1988:344). Ou ainda:
Pode-se associar linha fronteiria uma grandeza que no depende seno do espao
que ela encerra, /.../ O primeiro valor segue a lei elementar que diz que ao crescimento
geomtrico de uma superfcie corresponde um crescimento somente aritmtico do
permetro correspondente. (1988:366)
Seguindo na mesma linha, BACKHEUSER (1952:81) comea o captulo
3 de seu livro assim definindo as fronteiras:

4
RATZEL (1988[1897]) chama de simplificao ao processo de crescente correo de todas
as irregularidades que as linhas fronteirias venham a ter.

19
 Quem olha uma figura geomtrica - losango, crculo, polgono estrelado - logo
se deixa impressionar por sua linha de contorno. Parece ser esta o que caracteriza a
forma da figura. Linearmente assim , embora, em superfcie, aquela mesma figura
apresente um certo nmero de propriedades referentes a rea ou espao delimitado
por dita linha perifrica. H teoremas sobre cada um desses elementos morfolgicos.
Em geografia as mesmas impresses so recebidas por quem examina um mapa ou
um atlas. A forma, os limites e o tamanho de um pas como que entram pelos olhos.
A respeito de cada um desses elementos geogrficos podem ser formulados
princpios ou leis que nada mais afinal so que teoremas.
A geografia poltica clssica, nas figuras de RATZEL (1988[1897]), tanto
quanto de BACKHEUSER (1952), buscavam leis que tornassem cientficos os
estudos polticos aplicados ao territrio. Esta seria uma maneira de afirmar os
estudos de geografia poltica frente ao desenvolvimento de outras cincias
sociais.
Por isso, antes de retornar discusso das fronteiras, mais adiante,
importante tratar dos fundamentos da geografia poltica, porque deste campo
de estudos da geografia que saram as mais aprofundadas pesquisas sobre o
papel das fronteiras no condicionamento social.

20
 Captulo 2 - A geografia poltica clssica e o significado das fronteiras

De acordo com RAFFESTIN (1986), devemos aprender a construir o

objeto da geografia. Tal construo remete unidade desta cincia e a
integrao das diferentes partes ou ramos hoje dispersos. Trata-se no s da
geografia agrria, da geografia urbana, da geografia poltica... mas tambm da
dualidade que persiste entre geografia fsica e geografia humana. Segundo
esta proposio de mtodo, os conceitos devem dizer respeito ao objeto da
disciplina e no aos ramos ou partes. Assumindo que o objeto de estudo da
geografia um s - o espao geogrfico - os conceitos ento so
transgeogrficos, pois os encontramos e deles necessitamos em todas as
partes da disciplina geogrfica.
Com relao a essa forma unitria de encarar o objeto de estudo da
geografia, ISNARD (1982:40) observa que ... o prprio mtodo geogrfico
consiste em partir, no da sociedade para atingir o espao, mas do espao para atingir
a sociedade, exactamente da mesma maneira como compreender o autor atravs da
sua obra.
Essa proposio de mtodo nos leva a conjecturar a possibilidade da
anlise social a partir de um elemento que tem papel ativo na organizao do
espao geogrfico, que a fronteira. Para esta anlise utilizaremos como
recorte emprico as fronteiras municipais. Trs argumentos destacam-se em
favor da escolha das fronteiras municipais: a) o aumento do nmero de
municpios no Brasil uma evidncia da dinmica de produo de novos
poderes poltico-institucionais, com todas as suas implicaes scio-territoriais;
b) a crise do Estado-nao que faz emergir a escala do lugar como escala
fundamental para a compreenso das dinmicas scio-territoriais; c) E, por fim,
o fato de que a escala do Estado-Nao no a nica fonte de poder a praticar
polticas territoriais, tambm os municpios como entes federativos praticam
polticas de organizao do territrio.
Antes de ingressar na anlise das fronteiras internas ao territrio
brasileiro, abordaremos como a geografia poltica clssica fundou seus estudos
sobre as fronteiras para melhor compreenso dos fundamentos genticos
deste conceito.

21
Fronteiras e cincias exatas

Para MORIN (1991 e 1993), os xitos da fsica clssica, que perduraram

at pelo menos o comeo do sculo XX, empurraram as outras cincias a
conceber seus objetos de estudo separados do entorno e a explic-los em
virtude de leis gerais s quais ele obedeceria. Cincia, matemtica e lgica
associaram-se de tal maneira que at os seus fundamentos se confundiram no
comeo do sculo XX. A cincia no cessou de se matematizar ao longo de
seu desenvolvimento.
Para RAFFESTIN (1993), RATZEL sem se dar conta criou as bases de
uma geografia totalitria, porque teria considerado a escala do Estado-Nao
como nica fonte do poder, desconsiderando outros agentes sociais e mesmo
pessoas. Para RAFFESTIN (1993), bastante influenciado por Foucault, o poder
surge a partir das relaes, por isso seu fundamento multidimensional, da a
dificuldade em afirmar que o Estado monopoliza o poder.
De fato, RATZEL (1988[1897]) incorpora em seus estudos geogrficos
princpios da lgica matemtica. Acreditando que a grandeza do Estado
superava qualquer fenmeno, RATZEL tentava eliminar de seu mtodo de
anlise todas as contradies sociais, da mesma maneira que faz a lgica
matemtica.
Enquanto a filosofia enfrentava o problema da contradio, a cincia clssica
sempre o rejeitara: uma contradio s podia ser o indcio de um erro de raciocnio e,
por isso mesmo, devia no apenas ser eliminada, mas determinar a eliminao do
raciocnio que a ela conduzia. (MORIN, 1998:226)
A geografia poltica, ou melhor, os gegrafos polticos e tambm os
geopolticos , vo erigir esta cincia como reguladora da ao do Estado
sobre o territrio, porque lhes era conveniente eliminar toda e qualquer
contradio: o Estado acima de tudo. Ao tentar eliminar as contradies de
seu mtodo, impondo uma nica lgica de funcionamento do Estado territorial,
representada pela frmula Estado = Poder (frmula na qual encontramos uma
verdade ou pelo menos uma proposio verdadeira) a geografia poltica e a
geopoltica criaram um Frankstein, uma colcha de retalhos do ponto de vista de
seu mtodo.

22
 Se Galileu defendera a idia de que o livro da Natureza estava escrito
em linguagem matemtica (MORIN, 1993:223), os geopolticos5 defenderam a
idia de que o livro da poltica estava escrito em linguagem natural, da as
analogias orgnicas, biolgicas, matemticas e geomtricas.
nesse contexto de tentativas de formulao de leis gerais, e muito
influenciado pela biologia e os xitos de DARWIN com a teoria evolucionista,
que tomam corpo as reflexes de RATZEL6, em sua Geografia Poltica.
Segundo VALLAUX (1914), Ratzel acreditou ter encontrado uma dupla frmula
das relaes entre o Estado e o solo, na noo de espao e na noo de
posio. Todavia, o espao puro nada vale em matria de geografia poltica,
porque no comporta a ao. Para os Estados, espao e tempo so
referncias mtuas. O espao considerado independentemente da natureza,
das formas e das qualidades do solo, no outra coisa seno a distncia.
Para DURKHEIM (1898), a obra de RATZEL (Gographie Politique)
objetivava constituir a geografia poltica como uma cincia, sobretudo como
uma cincia social, que teria como objeto de estudo tudo o que, na vida
pblica, pudesse se exprimir territorialmente. De acordo com o prprio RATZEL
(1898/99), a sociedade o intermedirio pelo qual o Estado se une ao solo.
Tambm no final do sculo XIX, a sociologia como cincia est
nascendo, e por meio de DURKHEIM tenta chamar para si os estudos de
geografia poltica. DURKHEIM (1898: 531) afirma que ... a geografia poltica
aparece, num certo sentido, como um ramo e quase como um outro nome do que ns

5
A partir de RATZEL (1988[1897]) suas analogias biolgicas vo ser exacerbadas.
DEMANGEON (1932) assinala que antes de RATZEL a geografia poltica jamais formara uma
disciplina sistemtica: Ratzel foi o primeiro a compreender a complexidade das condies de
existncia e de funcionamento dos Estados e soube dar a seu estudo o carter de uma cincia
(DEMANGEON, 1932:23). Mas, para DEMANGEON (1932), os seguidores de RATZEL, na
Alemanha, se distanciaram demasiadamente desse esprito cientfico, ao fazer dessa corrente
de pensamento um instrumento para restaurar o Estado alemo na sua fora e na sua
grandeza.
6
FRIEDRICH RATZEL (farmacutico, naturalista, jornalista, gegrafo - 1844-1904) publica em
1897 Politische Geographie (Geografia Poltica), at hoje no traduzido para a lngua
portuguesa, considerada a obra fundadora de um ramo de estudos da geografia que a
geografia poltica, comumente confundida com a geopoltica. Esta ltima foi fundada e assim
denominada, segundo SANGUIN (1975), pelo sueco RUDOLF KJELLN (1864-1922), em
1905, sendo que em 1924 KARL HAUSHOFER (De la Gopolitique, traduzido para o francs
em 1986, Paris, Fayard) transformar a geopoltica numa mquina poltica. Para uma
compreenso das escolas e autores da geografia poltica e geopoltica, ver TOSTA, O., (1984),
Teorias Geopolticas. Rio de Janeiro, Bibliex. COSTA, W. M. da, (1992), Geografia Poltica e
Geopoltica. So Paulo, HUCITEC/EDUSP, traa um perfil detalhado do desenvolvimento da
geografia poltica e da geopoltica.

23
vamos chamar morfologia social, posto que ela trata das formas territoriais das
sociedades.
Em 1898, DURKHEIM (1898:520) inaugura na revista lAnne
Sociologique uma seo intitulada Morfologia Social e explica o que reunido
sob esse ttulo: a vida social repousa sob um substrato que determinado na sua
grandeza e na sua forma. O que o constitui a massa de indivduos que compem a
sociedade, a maneira pela qual eles so dispostos sobre o solo, a natureza e
configurao de todas as coisas que afetam as relaes coletivas.
Segundo o tamanho da populao, sua densidade, sua concentrao em
cidades ou no campo; a maneira pela qual as cidades e as casas so
construdas; como o espao ocupado pela sociedade, como as fronteiras
limitam o espao ocupado, etc., o substrato social seria diferente. A
constituio desse substrato afetaria, direta ou indiretamente, todos os
fenmenos sociais, da mesma maneira que os fenmenos psquicos esto em
relao mediata ou imediata, com o estado do crebro. DURKHEIM (1898:520)
afirma ainda que ...todo um conjunto de problemas que interessam evidentemente
sociologia e que, se referem todos a um nico e mesmo objeto, devem pertencer ao
domnio de uma mesma cincia. essa cincia que propomos chamar de morfologia
social.
De acordo com o mesmo autor, diferentes disciplinas tratam cada uma
sua maneira do mesmo objeto de estudo. A geografia estudando as formas
territoriais dos Estados; a histria cuidando da evoluo dos grupos rurais ou
urbanos; a demografia estudando a distribuio da populao, etc. A
morfologia social serviria para tirar ...essas cincias parciais de seu isolamento e
coloc-las em contato reunindo-as sob uma mesma rubrica. Elas tomariam assim o
sentimento de sua unidade. (DURKHEIM, 1898)
Depois de registrar que, na realidade a histria poltica, a histria
econmica e a histria social esto estreitamente ligadas umas s outras e que
o mesmo se passa com a geografia - no h geografia poltica sem a geografia
histrica, a geografia economia e a geografia fsica, sendo todas elos de uma
corrente, em que a geografia humana estreitamente solidria da geografia
fsica - FEBVRE (1970[1922]:94) anota que a morfologia social no , no pode
ser o equivalente da geografia humana. sua existncia, ao seu desenvolvimento no
vemos nenhum inconveniente. Ns achamos perfeitamente legtimo que os socilogos
se inquietem, como tambm os historiadores, da parte de influncia que sobre o

24
desenvolvimento das sociedades as condies geogrficas podem exercer. Mas isso
no seno uma parte do problema geral que se coloca. Esta no seno uma
maneira especial de o conceber. E que no pode levar seno a concluses parciais.
Para FEBVRE (1970[1922]) os socilogos demonstrariam uma incurvel
falta de senso diplomtico, pois estariam enveredando por terras reservadas,
em funo de uma caracterstica especfica da geografia que no est presente
na sociologia, qual seja: a viso de conjunto expressa pelo termo meio. J para
Max SORRE (1984[1954]:31), o termo meio refere-se ao conjunto das condies
exteriores de vida do indivduo ou do grupo [e que] a noo de meio de prodigiosa
riqueza, no somente pela quantidade de elementos que entram em sua definio,
mas tambm porque esses elementos formam inmeras e variadas combinaes entre
si. Cada um deles age por conta prpria, atravs e por intermdio de todos os outros.
No que se segue, no percamos de vista esta idia: os homens no esto submetidos

ao de tal ou tal fator mesolgico, mas, sim, do complexo como um todo.7

A explicitao desse debate travado em torno a tentativas de

colonizao de um objeto de estudo que se mostrava fecundo e que, por
intermdio de Ratzel, dava seus primeiros passos, como a noo de fronteira
foi concebida por esse autor em sua Geografia Poltica?
Para SANGUIN (1975), a teoria de RATZEL construda a partir de trs
idias-fora: espao, posio e organismo. Espao e posio determinariam o
destino histrico de cada parte da superfcie terrestre. A idia de organismo
apresentada por RATZEL traz a concepo do Estado como um organismo
biolgico, que nasce, vive e fenece. Numa analogia biolgica, assim as
fronteiras so definidas: a fronteira entre dois Estados que constituram na origem
um conjunto a cicatriz que corresponde ruptura histrica. (RATZEL,

1987[1897]:149). Com essa concepo organicista, RATZEL naturaliza a

relao dos homens com seu meio. Com base nessa viso todos os elementos
constituintes do territrio tambm so naturalizados, como foi o caso das
fronteiras.

7
Milton SANTOS (1996a) retoma a idia de meio formulada por Maximilien SORRE, para
elaborar uma reflexo acerca do atual perodo histrico.

25
 Para VALLAUX (1914:384), las fronteras naturales respondem la
antigua nocin de la frontera comprendida como espacio vacio; no respondem
las definiciones de las lneas y de las zonas de demarcacin necesarias los
Estados complejos. Con relao e estos Estados, las fronteras llamadas
artificiales son las verdaderas naturales, es decir, aquellas que convienen la
naturaleza y la manera de ser de las sociedades politicas.
KJELLEN (apud MEIRA MATTOS, 1990:22), valendo-se tambm dessa
concepo organicista, afirma que a fronteira a epiderme do corpo do Estado.
Assim, a fronteira seria a parte mais sensvel do Estado, sentindo primeiro as
manifestaes do exterior. KJELLEN aprofunda as concepes organicistas ao
tratar as fronteiras como rgos dos Estados e estes como organismos vivos.
Para RATZEL (1988[1897]), as fronteiras so o rgo perifrico dos Estados.
Mas RATZEL (1988[1897]), tambm aponta textualmente os limites das
analogias organicistas, afirmando que a um pas, a esse fundamento natural,
se associa nos espritos, tudo o que o homem nele introduziu. Assim, deve-se
destacar que algumas proposies ratzelianas permanecem extremamente
atuais, especialmente quando classifica as fronteiras a partir de dois atributos
principais: a) fronteira como linha: um limite traado geodesicamente, na
forma de paralelos e meridianos, e; b) fronteira como zona: a paisagem
denuncia subjetivamente a existncia de uma fronteira, como quando nos
deslocamos de uma cidade para outra atravessando uma zona no-
urbanizada.
Tanto a linha quanto a zona fazem parte de um sistema de limites. Para
RATZEL (1988[1897]) a zona representa a coisa real, a linha representa sua
abstrao. A linha pode ser desenhada, memorizada, medida e estabelecida
por uma deciso poltica, enquanto a zona por essncia indeterminada e no
depende de decises polticas para sua existncia.
Geralmente a zona de fronteira d origem a uma linha de fronteira. A
fronteira, nesse sentido, o produto de um movimento sempre transitrio,
porque histrico: tudo o que pode se propagar sobre a terra como forma de vida
toma sempre a forma de um domnio dotado de uma certa posio, configurao e
tamanho, um espao de propagao cujos pontos extremos podem ser demarcados
sobre uma linha que nomeamos de fronteira. (RATZEL, 1988[1897]:334)

26
 Segundo RATZEL (1988[1897]) os dois atributos iniciais das fronteiras
zona e linha desdobram-se segundo caractersticas particulares de cada
frao do espao. Fiel aos princpios positivistas da cincia, ele elaborou uma
tipologia (quadro 2):
QUADRO N 2
TIPOLOGIA DAS FRONTEIRAS SEGUNDO RATZEL
Tipo de fronteira Divide-se em Caractersticas
Polticas Simples Aquela que no tem contato com outra rea poltica.
Por exemplo: um litoral.
Dupla Cada vez que as cartas indicam por uma linha nica a
justaposio de duas entidades polticas, pois essa
linha dever ser considerada como a fuso de duas
fronteiras.
Fechada So enclaves dentro de uma unidade poltica.
Atualmente teramos como exemplo o pas basco.
Descontnua So exclaves, isto , partes de Estados que esto fora
de seus domnios territoriais. Atualmente, o exemplo
seria o das Ilhas Malvinas (Falklands) para a Gr-
Bretanha.
Deficientes Onde existem conflitos por novas demarcaes
fronteirias, significa que a demarcao anterior foi
deficiente.
Elstica Por falta de boas cartas ou por erros dos cartgrafos
muitas fronteiras aumentam ou diminuem suas
extenses. O desenvolvimento tcnico aprimorado
diminui os erros.
Naturais Acidentes da So montanhas, rios, lagos, desertos, florestas,
crosta costas, etc. Estes seriam os limites do ecmeno. Os
terrestre atributos naturais das fronteiras no concernem s ao
solo, o povo a includo quando ele constitui um
limite tnico.
Boas A idia de boa ou de m fronteira repousa sobre a
idia de fronteira como proteo. Se a fronteira se
prestar naturalmente proteo do Estado num
momento de guerra, ento ela boa, do contrrio
m.
Ms Quando naturalmente no se presta defesa militar
de um Estado.
Artificiais Qualquer tipo aquela fronteira que demarcada por Tratado,
de mesmo que se apoie sobre uma fronteira natural. Por
demarcao exemplo: demarcar uma fronteira sobre um rio que
excluindo as atravessa uma regio tnica. A regio natural tnica
naturais definida pela etnia e no pelo rio.
Fonte: elaborado pelo autor com base em RATZEL (1988[1897]).

Outro autor de destaque ANCEL (1938), que faz uma aprofundada

discusso a respeito da geografia das fronteiras, termo que inclusive ttulo de
um de seus livros. O autor parte de algumas premissas na sua reflexo sobre

27
essa geografia das fronteiras, quais sejam: a) no existe fronteira natural8; b) a
fronteira uma isbara poltica que fixa, por um tempo, um equilbrio entre
duas presses; c) as fronteiras so barreiras polticas institudas pelos homens;
d) a fronteira ela prpria produtora de transformaes sociais.
Com base nas discusses realizadas por ANCEL (1938), elaboramos um
quadro (n 3) que apresenta outra tipologia das fronteiras:
QUADRO N 3
TIPOLOGIA DAS FRONTEIRAS SEGUNDO ANCEL
Tipos Divide-se em Caractersticas
Fronteira Plstica. Resulta Fronteiras Medievais Estados Clareiras: aumentam
unicamente de um equilbrio: medida que caem as rvores.
ela se modela sobre as foras Eram enquadrados pela floresta,
vitais de dois povos. Plstica, ela mesma, uma zona-fronteira.
ela tem um simples valor Estados routiers: os vales da
relativo; aps a funo efmera montanhas vo favorecer o
que lhe d o grupo que ela aparecimentos de rotas. Por
enquadra e que por um tempo exemplo: o rio Danbio.
ela mantm. Cidade-Estado: o Imprio Romano
era menos um territrio que um
poder, que pde se estender a
todo o mundo habitado.
Fronteiras Modernas: as Nascimento da fronteira O desenvolvimento tcnico
fronteiras-zonas foram linear possibilita a demarcao de linhas
substitudas pelas fronteiras fronteirias no territrio.
lineares. Esprito de fronteira Em 18/06/1790 colocada sobre a
ponte do rio Reno uma bandeira
com os dizeres: Aqui comea o
pas da liberdade. Assim nasce,
segundo a expresso criada por
VIDAL DE LA BLACHE, o esprito
de fronteira.
Fronteiras fsicas: foram feitas Abertas Servem circulao e no como
para serem vencidas. Esta a obstculo. Por exemplo: rios
histria do homem. navegveis.
Fechadas No servem circulao e,
portanto, precisam ser vencidas.
Por exemplo: uma cadeia
montanhosa.
Fronteiras humanas: so Fronteira de presso So isbaras polticas: resultam de
aquelas produzidas pelas um equilbrio entre linhas de igual
sociedades. presso que os diplomatas
transformam em fronteiras.
Fronteira de civilizao So mais permanentes que as
fronteiras de presso, porm mais
incertas, mais complicadas. Por
exemplo: a lngua ou a religio.
Fonte: elaborado pelo autor com base em ANCEL (1938)

8
Para ANCEL (1936:47), a noo de fronteiras naturais foi colocada na cabea dos homens
polticos, graas a ROSSEAU: Os espritos se reportam aos profetas da poca, em particular a
Jean-Jacques Rousseau. Foi ele que escreveu em seu Projeto de Paz Perptua (1760),
considerando a Europa: a situao das montanhas, dos mares e dos rios que servem de limite
s naes parece ter decidido o nmero e a grandeza dessas naes; e pode-se dizer que a
ordem poltica dessa parte do mundo , sob certa medida, obra da natureza....

28
 Para FOUCHER (1991) a anlise das fronteiras nacionais deve levar em
considerao que, na grande maioria dos casos, um territrio nacional faz
fronteira com muitos outros territrios, portanto h um campo de fora que se
choca com vrios outros campos, tantos quantos forem o nmero de pases
vizinhos, formando um conjunto de dades.
A dade um seguimento de fronteira. Assim, um territrio nacional
envelopado por sua fronteira, que um conjunto de segmentos em igual
nmero ao dos pases vizinhos. Considerar as dades fundamental para a
anlise das relaes internacionais, na medida em que um conflito de
fronteira no significa um conflito com todos os vizinhos estabelecidos ao
longo de toda fronteira nacional.
Toda fronteira possui uma extenso linear que envelopa um territrio
nacional, um estado ou um municpio, mas tambm possui seguimentos ou
dades que confrontam um territrio com outro. Portanto, a geografia poltica
clssica funda o conceito de fronteira em seu carter horizontal, ou seja, os
territrios mantm relaes com seus vizinhos por meio de seus seguimentos
de fronteiras.
Nos captulos 3 e 4, defenderemos a tese de que hoje, as fronteiras
tambm possuem uma dimenso vertical.

29
 Captulo 3 As fronteiras internas e o peso do territrio

A fronteira aparentemente to imutvel no seno o lugar

transitrio de um movimento (RATZEL, 1988[1897]:332)

O Estado moderno9 s toma a sua forma atual a partir de fins do sculo

XIX. s a partir da que o mundo todo passa a ser dividido por fronteiras
institucionais, constituindo consequentemente os Estados Nacionais e suas
colnias. As fronteiras nacionais envelopam o Estado estabelecendo regimes
jurdico-polticos diferenciados segundo os territrios nacionais.
Para FOUCHER (1991), essa concepo jurdica das fronteiras foi
produzida pelo direito internacional pblico: toda ordem jurdica tem por funo
elementar delimitar a esfera de atividade dos sujeitos do direito (ROUSSEAU,
C., apud FOUCHER, 1991:47) e a fronteira marca o ponto onde expira a
competncia territorial (Prciz Dalloz apud FOUCHER, 1991:47). Essa forma
jurdica internacional de conceituar a fronteira, implica numa concepo nica e
indiferenciada do termo fronteira.
Essa definio foi elaborada justamente no momento em que os Estados
modernos esto tomando sua forma atual (final do sculo XIX e incio do sculo
XX) e exigem seu reconhecimento internacional. A fronteira compreendida
dessa forma ...resulta da adoo de uma concepo de natureza jurdica do
territrio. (FOUCHER, 1991:47)
Para ALLIS (1980) os juristas fizeram do territrio uma categoria quase
universal e ainda hoje ele visto nos manuais de direito constitucional como
um elemento constitutivo do Estado.
De acordo com ANCEL (1938), a Nao se forma por uma solidariedade
consciente de todas as suas partes, definindo-se por contraste com seus
vizinhos. Por isso que nenhum Estado pode ser definido sem a recorrncia s
suas fronteiras.

9
No conhecendo nenhuma ordem jurdica, nem uma relao de sdito de carter unitrio,
nem um poder estatal unitrio, no se pode dizer que o feudalismo tenha conhecido
propriamente a forma Estado (HELLER, apud MARTIN, 1993:27-28).

30
 Para ISNARD (1975:184), "a fronteira uma linha de equilbrio que a histria
traou entre Estados aps sculos de antagonismos...". Com a proteo das
fronteiras, o Estado pode levar a cabo um longo processo de organizao de
seu espao, tornado nacional e por isso mesmo sob uma nica autoridade,
constituda da soberania nacional. Essa definio de ISNARD (1975) lembra a
definio de ANCEL (1938) das fronteiras nacionais como isbaras polticas10
(termo que segundo ANCEL, 1938, foi cunhado por Jacques Weulersse).
Isbara poltica porque uma fronteira resultaria de um equilbrio de linhas de
igual presso, que os diplomatas transformaram em fronteiras.
O que todo direito internacional est de acordo (apesar de suas
violaes) quanto ao fato das fronteiras terem a funo legal de circunscrever
um territrio onde vigoram normas constitucionais soberanas. Tambm est de
acordo quanto ao fato de os territrios nacionais aceitarem essa construo
jurdica do territrio para se igualarem do ponto de vista do direito internacional.
Portanto, do ponto de vista jurdico todos os territrios nacionais so
virtualmente iguais, inclusive o direito internacional prev a existncia de
tribunais internacionais para dirimir possveis conflitos, j que as agresses a
territrios rivais so comuns, principalmente por parte dos Estados
hegemnicos.
Porm, os territrios no so iguais: internamente aos territrios
nacionais a diviso territorial do trabalho produziu intensas diferenas e mesmo
desigualdades entre lugares e entre regies. Por isso, MARTIN (1993) afirma
que as fronteiras tm seu desenvolvimento ligado ao processo de centralizao
do poder poltico. As fronteiras internas (marco poltico-administrativo) teriam
se originado das trocas entre os ncleos urbanos e os seus cintures vizinhos.
Ento a diviso territorial do trabalho teria originado as fronteiras internas.
As fronteiras internas tm, no fundo, a mesma importncia estrutural das
fronteiras externas para a sobrevivncia do Estado burgus. Elas traam limites que
permitem ao Estado classista sustentar a diviso conflituosa das classes sociais ao

10
A noo de fronteiras como isbaras polticas criticada por GOTTMANN (1952). Para este,
ANCEL (1938) estaria, primeiro, influenciado pela geografia alem, a qual acreditaria que as
presses por expanso territorial existiriam sempre de um e de outro lado; segundo, porque
combinar elementos fsicos e humanos nem sempre levaria elucidao de um e de outro;
terceiro, a LEI foi inventada justamente para se evitar o uso da FORA. H muitos casos de
desenvolvimento pacfico de relaes comerciais entre naes, o que provaria que a idia de
isbara no se sustenta.

31
mesmo tempo em que este Estado exerce um efeito polarizador para o conjunto das
classes sociais. (MARTIN, 1993:115)
GOTTMANN (1952) lembra que necessrio saber onde esto os
homens e as coisas para que se possam tirar concluses quanto ao futuro de
um pas, ou seja, reala a importncia da diviso social e territorial do trabalho.
De fato, homens e coisas distribuem-se desigualmente pelos territrios, e esta
distribuio articula-se com as fronteiras internas, por isso a necessria
discusso a respeito da imposio das fronteiras prpria organizao do
territrio, tanto do ponto de vista gentico quanto das dinmicas atuais.
Nos primrdios da expanso do espao geogrfico, a distribuio dos
homens dava-se em funo das caractersticas naturais do lugar, havia uma
imposio do espao natural aos homens, mas hoje quando o ecmeno todo
o planeta, os espaos naturais cederam lugar ao espao geogrfico; a "...
sucesso no tempo de modos de produo do espao reflete as grandes fases da
histria: a passagem do projeto implcito, teleonmico, inerente a todo organismo
biolgico, intencionalidade consciente, deliberada, afirmada da Sociedade."
(ISNARD, 1981:26)
Para VIDAL DE LA BLACHE (in ANCEL, 1938:80), a civilizao a luta
vitoriosa do homem contra os obstculos que a natureza colocou diante dele; no h
muralha nem fosso que no possam ser vencidos.
Hoje, o prprio espao geogrfico, um hbrido de materialidades e
aes, que impe condicionantes distribuio dos homens e das coisas pelos
territrios (SANTOS, 1996), j que os chamados obstculos naturais (um rio,
uma montanha, uma floresta, etc.), aqueles que poderiam deter o avano dos
homens sobre qualquer parte do planeta foram vencidos. A natureza um dia
forneceu a matria-prima, mais ou menos malevel e rica em possibilidades
ao dos homens, mas sem a ao humana, a Terra teria permanecido um
imenso conjunto de ecossistemas, devendo sua coerncia s leis da
organizao biolgica. (ISNARD, 1975)
Diferente da organizao biolgica, toda organizao socioterritorial
objetivada pelos projetos sociais. A partir das intencionalidades a sociedade
emprega todos os meios de ao sua disposio - fora de trabalho,
tecnologias, crenas, ambies... - neste trabalho de transformao do espao

32
geogrfico. Para ISNARD, (1975), sociedade e espao geogrfico obedecem a
uma mesma racionalidade.
por isso que espaos naturais idnticos foram transformados pelos
homens em meios geogrficos distintos; ecossistemas com as mesmas
coerncias biolgicas foram transformados em espaos geogrficos coerentes
aos projetos daquelas que o produziram. Ainda que essa produo possa ser o
resultado de projetos que partiram de fora do lugar considerado. ISNARD
(1981:59) adverte que o que define geograficamente a colonizao , entre outras
coisas, a introduo de um modelo de espao concebido pela civilizao ocidental,
num meio sociocultural e econmico diferente.
POLANYI, (2000:217) preocupado com os motivos pelos quais a
civilizao do sculo XIX se transformou poltica e economicamente, lembra
que: a aglomerao das populaes nas cidades industriais, na segunda metade do
sculo XVIII, mudou completamente a situao - primeiro em escala nacional, depois
em escala mundial. Efetuar essa transformao foi o verdadeiro significado do livre
comrcio. A mobilizao do produto da terra se estendeu do campo vizinho para as
regies tropical e subtropical - a diviso do trabalho industrial-agrcola foi aplicada ao
planeta. O resultado foi que os povos de zonas distantes foram engolfados pelo
turbilho da mudana, cujas origens eram obscuras para eles, enquanto as naes
europias se tornavam dependentes de uma integrao, ainda no garantida na vida
da humanidade, para as suas atividades cotidianas. Com o livre comrcio, as novas e
tremendas causalidades da interdependncia planetria ganharam corpo.
Para RAFFESTIN e BRESSO (1979), essa transformao a
aglomerao das populaes nas cidades representou a maior inverso que
o mundo j conheceu. A partir da Revoluo Industrial, a cidade, primeiro na
Europa, depois em outras partes do mundo, suplanta o campo e passa a ser o
centro regulador das atividades econmicas. Com o trabalho sobre uma certa
superfcie, o homem foi produzindo um meio que durante todo o perodo pr-
industrial dependeu da energia humana, ou seja, dos msculos. por isso que
a demografia dos grupos era de suma importncia para a regulao do meio.
Se houvesse uma contrao populacional o espao ecolgico logo se
recompunha e avanava em direo ao meio produzido pelo homem, o espao
geogrfico. Era clara a dialtica entre espao ecolgico e espao geogrfico.
Se o nmero de trabalhadores diminusse, haveria menos tempo disposio
do grupo para as atividades no absolutamente indispensveis, por isso que
33
produzindo o espao o homem tambm produz o tempo. Dispondo de pouco
tempo para as atividades no absolutamente indispensveis, o homem
gastava muita energia com sua sobrevivncia, dispondo de pouco tempo para
as atividades inventivas.
De acordo com RAFFESTIN e BRESSO (1979), as atividades inventivas
so aquelas que apresentam combinaes inditas entre energia e informao,
fazendo com que o homem progrida. A energia seria representada pelos
msculos, enquanto que a informao seria representada pelo crebro. O
trabalho seria caracterizado pela dupla energia/informao, sendo alguns
trabalhos so mais carregados de energia, outros de informao.
MOSCOVICI (1977) concebe a idia de progresso a partir de trs
grandes perodos histricos, todos eles medidos a partir dos estados da
natureza ou do trabalho, por que este que inventa o mundo.
Em primeiro lugar, o estado orgnico da natureza (do fim do Neoltico
at o Renascimento no sculo XVI) corresponde um trabalho orgnico, muito
mais artstico do que tcnico, no qual o homem o agente direto de produo
do meio. O trabalho se define como trabalho artstico inteiramente centrado
sobre a habilidade. Antes do aparecimento das artes, a transferncia das
habilidades no era um ato distinto da transferncia de mltiplos conhecimentos e dos
reflexos que reclama a vida em sociedade. Aps essa apario a habilidade torna-se o
objeto de uma ateno particular, um campo de investimento de energias intelectuais
e fsicas. (MOSCOVICI, 1977:87)
O homem o centro de tudo. Sua fora de trabalho materializada nas
suas ferramentas que prolongam, reforam e integram os rgos do homem
a uma unidade enquanto suas habilidades permanecem nele prprio como
idias, como sua prpria estrutura.
Bertrand GILLE (apud MOSCOVICI, 1977:89) nota, a propsito da
progresso das tcnicas na Idade Mdia: menos a ferramenta e a tcnica que
se procura aperfeioar que a pincelada ou a mistura sabiamente dosada para a
pintura. O progresso ainda inerente ao homem e no a seus auxiliares inanimados
que so as ferramentas. Mesmo no sculo XV, procura-se antes formar bons pilotos
que bons construtores de navios. Assim, o que progredia era muito mais as
faculdades humanas e menos as ferramentas. Se alguma tcnica falhasse ou

34
se alguma ferramenta fosse defeituosa, procurava-se aperfeioar diretamente
as faculdades do homem e no as ferramentas.
Em segundo lugar, o estado mecnico da natureza ou mecanizao do
mundo (inicia com o Renascimento e vai at pelo menos o comeo do sculo
XX), corresponde um trabalho mecnico em que a mquina o agente
principal, mediador entre o homem e seu meio. O trabalho torna-se atributo de
qualquer fora material animada ou inanimada, quando ento a fora de
trabalho e a habilidade claramente se separam. Para o capitalista prefervel a
cooperao de mecanismos dceis cooperao do capital varivel.
A fora de trabalho passa a ser vista em funo de regras geomtricas e
de leis mecnicas. A fora de trabalho passa a ser medida em termos de
tempo, em termos de produtividade, podendo ser substituda por outras foras
amplificadoras de energia, as mquinas. Apesar de o trabalho no poder ser
reduzido a princpios fsicos, porque que ele nunca pura energia, mas uma
dupla indistinta de energia/informao, o progresso ser visto ulteriormente
pelo ngulo tcnico, pelo ngulo material, pela quantidade de objetos
disponveis a essa ou aquela sociedade, enfim passa a ser concebido como
algo externo ao homem11.
Precipita-se uma nova fase aps o controle da energia. A regulao da
informao comea a ganhar centralidade na organizao do trabalho e,
portanto, na organizao do meio geogrfico.
Em terceiro, o estado ciberntico ou sinttico da natureza corresponde
um trabalho de regulao, de integrao. Na natureza mecnica, o trabalho
(fora e habilidade) materializa-se em fora e movimento, sendo que num certo
sentido as mquinas reproduzem, prolongam os gestos dos homens: pode-se
dizer que a mquina aprendeu a ser o que com os homens.
No estado ciberntico as circunstncias mudam quando as foras
materiais passam a aprender umas com as outras, substituindo-se umas s
outras e reproduzindo-se mutuamente. As tcnicas passam a ser integradas,
por isso tambm chamar esse perodo de sinttico. A propsito dos efeitos das
tcnicas integradas, MOSCOVICI (1977) nota que elas tendem a eliminar o
homem do processo produtivo direto, imediato; que h uma combinao de

11
Um dos ndices mais utilizados nos dias de hoje para medir o progresso de uma sociedade
o consumo de energia eltrica.

35
fenmenos diversos que so utilizados neste perodo (eltricos, mecnicos,
hidropneumticos, etc.) em um conjunto coordenado; e que o controle e a
comunicao das mensagens se sobrepem sobre o aspecto energtico do
agenciamento do sistema maquinal.
DOROGOV (apud MOSCOVICI, 1977:102), observa a este respeito que
a mquina ou o grupo de mquinas e os procedimentos reguladores devem ser
considerados em conjunto, como um sistema dinmico nico, e que no
podemos mais, nessa natureza ciberntica, considerar a mquina como sendo
puramente mecnica, justamente pelo fato de que as tcnicas vo se dar em
conjunto, integradas e no mais isoladas.
Neste perodo, o progresso tambm o progresso das mquinas, mas
mais que isso, o progresso da regulao. Nesta fase o trabalho pode ser
mais bem qualificado a partir de seu princpio mais fundamental que o
regulador. Drenar informaes para controlar circuitos inteiros de aparelhos ou
de processos, assegurando seu bom funcionamento e, sobretudo, fixando
normas de funcionamento e correo.
Lenta e tendencialmente os homens vo sendo expulsos do processo
produtivo direto pelas mquinas, mas o mesmo no acontece com o trabalho
de regulao. A ingerncia de um sistema tcnico em outro um dos
fundamentos deste atual perodo. O funcionamento dos sistemas tcnicos
requer uma regulao que lhes assegure seu andamento automtico. Esse
andamento ditado por normas tericas, tanto tcnicas quanto cientficas, mas
tambm, por normas polticas.
Uma poltica econmica ditada pelo governo federal uma forma de
regulao. Quando o governo federal valoriza ou desvaloriza a moeda, est
regulando todas as atividades econmicas presentes no territrio nacional.
Quando um governo estadual altera alquotas de ICMSQN (Imposto Sobre
Circulao de Mercadorias e Servios de Qualquer Natureza), tambm est
regulando as atividades econmicas, todavia a rea de abrangncia dessa
deciso s diz respeito ao estado federado, ainda que as implicaes de tal
medida possa extrapolar os limites do estado. O mesmo se passa com as
polticas fiscais dos municpios (Impostos e Taxas).
Algumas regulaes tm poder mobilizador muito maior que outras, este
o caso das valorizaes cambiais, mas isto no elimina o fato de que no lugar
36
h regulaes no plural, porque h hierarquia das normas, desde o Federal at
o mbito municipal. o caso dos municpios localizados na faixa de fronteira,
que alm de terem todo o conjunto de normas federais e estaduais a vigorar
sobre seus territrios, ainda, por sua localizao, possuem mais uma camada
de normas a cimentar seu territrio.
Desde 1850 a faixa de fronteira consta da Constituio brasileira (mapa
1). Na dcada de 1930 a faixa de fronteira foi sendo ampliada, na Constituio
de 1934 ela passa de 66 km para 100 Km de largura, sendo que em 1937
ganha os atuais 150 km de largura. Em 1988 assim ela definida: A faixa de
at 150 Km de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de
fronteira, considerada fundamental para a defesa do territrio nacional e sua
ocupao e utilizao sero regulamentadas por lei. (Cap. II, Art. 20, alnea XI,
pargrafo II da Constituio de 1988).

Mapa n 1

O Programa de Auxlio Financeiro aos Municpios da Faixa de

Fronteira atende 520 municpios ao longo de 15.719 Km, onde habitam cerca
de 30 milhes de pessoas distribudas por 11 estados da federao. Esse
programa, institudo em 1979, est a cargo da Secretaria de Assuntos
Estratgicos (SAE).

37
 De acordo com dados da SAE, de 1990 a 1995 176 municpios
receberam auxlio, com obras de infra-estrutura, sendo que nos anos de 1993 e
1995 nenhum municpio foi atendido por falta de verbas. No ano de 1998 os
municpios atendidos com obras de infra-estrutura foram os seguintes (tabela
1).
TABELA N 1
PROGRAMA DE AUXLIO FINANCEIRO AOS
MUNICPIOS DA FAIXA DE FRONTEIRA (1998)
UF Nmero de municpios atendidos Valor total recebido
AP 3 R$ 99.500,00
RR 3 R$ 72.429,00
AM 2 R$ 69.000,00
PA 2 R$ 71.260,00
AC 12 R$ 855.000,00
RO 9 R$ 199.718,00
MT 8 R$ 209.551,00
MS 7 R$ 192.256,00
PR 19 R$ 356.976,00
SC 13 R$ 223.866,00
RS 35 R$ 647.121,00
Fonte: Secretaria de Assuntos Estratgicos, Subsecretaria de Programas e Projetos.

Existem ainda na Subsecretaria de Programas e Projetos (SPP),

solicitaes de obras de infra-estrutura em quase 200 municpios da faixa de
fronteira, sendo que os priorizados so aqueles localizados na faixa de fronteira
da Amaznia Legal (Tabela 1). De acordo com a SAE, esse programa reveste-
se de importncia estratgica j que comum a ao do narcotrfico sobre a
populao da fronteira, principalmente na Amaznia.
H muitos outros programas que regulam as atividades municipais, tanto
os programas constitucionais quanto os voluntrios estaduais e federais,
portanto pode-se afirmar que h, numa federao, regulaes no plural. Assim,
sob os municpios pesam as mais diversas regulaes.
RAFFESTIN e BRESSO (1979) evocam o trabalho desenvolvido pelas
sociedades na ocupao do espao mundial para desenvolver o conceito de
regulao. Para esses autores, at o sculo XVIII a humanidade teria vivido a
Era do Homem Raro, porque at ento os constrangimentos impostos ao
homem pelo meio ecolgico eram de tal monta que as populaes no
conseguiam produzir alimentos suficientes para a expanso demogrfica e,
consequentemente uma multiplicao do trabalho necessrio produo dos
excedentes.

38
 Com o desenvolvimento tcnico aplicado agricultura, o homem pode
produzir excedentes e migrar para as cidades. Esse fato marcou a passagem
da Era do Homem Raro para a Era do Homem Abundante. Dentro desta
periodizao da Era do Homem Raro Era do Homem Abundante
reconhecemos subperodos em funo da aplicao da tcnica ao meio.
O primeiro subperodo o pr-agrcola, relacionado ao nomadismo. A
todo lugar correspondia um momento especfico. A coleta dos alimentos
pressupunha um mapa mental onde o lugar atrelava-se a um produto a ser
coletado e o tempo conectava-se a uma estao do ano em que florescia o
produto. O meio ecolgico ocupado pelas sociedades nmades obedecia ao
ciclo das estaes do ano, da o tempo palingensico, cclico, aquele do
eterno retorno. A regulao da vida dos grupos era condicionada diretamente
pelo meio ecolgico. Dessa forma, se alguma praga ou seca atingisse uma
plantao, a demografia podia se contrair.
O segundo subperodo o agrcola12, relacionado ao sedentarismo,
quando ento comeam a aparecer as noes do curto e do longo prazo;
quando o tempo torna-se linear, quando as sociedades percebem o passar do
tempo porque alteram mais profundamente seu meio. O pousio a primeira
regulao produzida pelo homem (sculos XI-XIII, na Europa) aplicada ao
meio. As paisagens fazem-se descontnuas, ora campos plantados, ora
campos em descanso com o trabalho morto j sedimentado.
A rotao de culturas a segunda regulao: as paisagens podem
fazer-se novamente contnuas, porm agora humanizadas; comeam a
aparecer excedentes; aumentam as populaes das cidades, produzindo
mercado para os excedentes. Aos poucos o pensamento cientfico vai sendo
incorporado (sculos XVII-XVIII) s tcnicas agrcolas; usada pelos
proprietrios mais ricos, a agronomia emerge como cincia. Com a 1

12
Vrios autores, entre eles FOUCHER, GEORGE e BLACKMORE (apud CASTILLO, 1999) e
RAFFESTIN & BRESSO, esto de acordo quanto ao perodo agrcola subdividir-se em: 1
Revoluo Agrcola, h 10 mil anos, com a domesticao das plantas; 2 Revoluo Agrcola:
sculos XVI a XIX, com a rotao de culturas, introduo de novas plantas na Europa e o uso
da agronomia como cincia; 3 Revoluo Agrcola: sculo XIX com a motorizao das
atividades e o uso da qumica. CASTILLO (1999), defende a tese de que vivemos a partir dos
anos 1980 uma 4 Revoluo Agrcola, denominada informacional.

39
Revoluo Industrial, ao lado da chimisation das atividades agrcolas, o
campo comea a se motorizar.13
um perodo de declnio do antigo centro tornado periferia. O campo
perde sua centralidade e sua capacidade de auto-regulao. a cidade que
passa a representar o novo referencial. o triunfo da antiga periferia convertida
em centro: moedas e crditos passam a ser referenciais flutuantes. Para
RAFFESTIN e BRESSO (1979), essa a maior inverso que o mundo j
realizou: inverso econmica, poltica, social e cultura. toda a histria que
muda, tudo toma a forma da informao, que passa a regular o novo perodo
gestado dessas transformaes: o perodo industrial.
Hoje, depois de a cidade ter passado por muitas transformaes e de a
urbanizao se tornar um fenmeno mundial, nossa hiptese a de que
quanto mais espesso o territrio em cincia, tcnica e informao, maior a
necessidade de regulao que garanta o funcionamento integrado desses trs
elementos do espao geogrfico.
Integrao e regulao conformariam um par dialtico no atual perodo.
Consoante cada perodo, o territrio se complexiza pelo crescente acmulo em
objetos tcnicos e em grandes obras de engenharia, por isso que SANTOS
(1982) afirma que o espao uma acumulao desigual de tempos.
A regulao garante que o tempo acumulado no espao em formas
desiguais se integre, coexista num mesmo momento solidariamente; a
regulao assegura o funcionamento sincrnico das formas dspares e
tambm a regulao do territrio que afirma a continuidade das desigualdades,
tanto espaciais quanto sociais, porque nenhuma sociedade foge ao fardo que
a histria acumulada no espao, ou melhor, nenhuma sociedade independe do
espao que contm o fardo da histria que a prpria sociedade e seu espao.
A maior inverso que o mundo j conheceu envolve justamente o trabalho e as
cidades.
Mas, o trabalho, fundado como um conjunto formado por energia e
informao conhecer uma partio. A energia controlada pelo trabalho e a
informao apropriada pelo capital. O homem est alienado no sentido marxista do

13
Paradoxalmente, a revoluo do campo o torna subordinado s atividades citadinas. A
prpria fisiocracia, para se desenvolver como teoria econmica, exigia cidades. A ironia que
Quesnay estudava em Paris.

40
termo, ele no in-forma mais a matria com sua mensagem, ele a in-forma com
mensagens fornecidas pelo empresrio e elaborao das quais ele no participou.
a passagem de uma comunicao autnoma com a matria a uma comunicao
estereotipada e dominada. (RAFFESTIN e BRESSO, 1979:104)
Nas cidades os homens puderam se aglomerar porque estavam livres do
constrangimento da fome como um fator natural (a escassez continua existindo
sob o capitalista, mas ela criada). A cidade foi produzida e produziu a
sociedade industrial e os atuais Estados Nacionais, alicerces do sistema
capitalista.
Os Estados modernos herdaram em seus territrios uma complexa
regionalizao, porque possuam sociedades distintas, que foram integradas e
reguladas pela moldura das fronteiras nacionais. Este um dado universal, no
existe Estado sem territrio, assim como no existe territrio nacional sem
compartimentos polticos internos delimitando o dentro e o fora das relaes
scio-territoriais.
Portanto, toda organizao territorial obedece a duas lgicas
contraditrias e complementares, fazendo com que homens e coisas se
distribuam desigualmente pelos territrios: uma lgica externa e uma lgica
interna ao territrio nacional. A lgica externa, comandada por grandes grupos
empresariais e organismos internacionais (FMI, OMC, BID, etc), agem sobre
pontos do territrio e no sobre toda sua extenso. Para CHESNAIS (1999:83),
o capitalismo sofreu muitas transformaes at se tornar dominante, "mas isso
no implica - nem jamais poder implicar - que o conjunto das regies e dos pases do
mundo possa interessar ao capital e que muitos pases, e mesmo partes inteiras de
continentes, possam ser alcanados pelo movimento de mundializao do capital
seno sob a forma contraditria de sua marginalizao (mecanismo complementar
e anlogo quele da excluso da esfera da atividade produtiva que atinge uma parte
da populao no interior dos pases, sejam eles industrializados ou em
desenvolvimento)."
A difuso do capital, escolhendo este ou aquele lugar, vai aprofundar as
diferenas entre as regies. Todavia, apesar de privilegiar pontos do territrio,
com base em sua totalidade que as decises so tomadas, porque o

41
Estado nacional, em tese soberano, que tem legalmente o poder de normatizar
o territrio como um todo.
Por isso as fronteiras so instrumentos de constrangimentos, como as
barreiras econmicas, sanitrias e os entraves aos imigrantes. Os
protecionismos baseiam-se na existncia das fronteiras, que so abertas ou
fechadas segundo condies conjunturais das relaes internacionais, o que
indica que a fronteira no decorre s do espao, mas tambm do tempo:
extenso e durao formam a noo de limite, do dentro e do fora.
Alm de uma lgica externa a um territrio poltico, a lgica interna tem a
ver com a razo prpria de organizao de cada formao socioespacial. A
organizao interna do territrio poltico est diretamente ligada sua diviso
social e territorial do trabalho, ou seja, como o espao construdo foi sendo
desenhado em razo da desigual distribuio de homens e coisas pelo
territrio.
Homens e coisas, ou dito de outra maneira, aes e objetos, nunca se
do isoladamente, mas sempre num conjunto. Apesar da seletividade nas suas
distribuies, sociedade e espao formam um todo indissocivel, ...onde a
sociedade se cria criando seu espao" (ISNARD, 1975:178). Para ISNARD
(1982:80), a organizao do espao a atividade central das sociedades,
sendo que este autor define o termo organizao como a reunio dos
elementos constitutivos do meio ordenados num conjunto vivel, para em
seguida dizer que a domesticao das plantas e dos animais (iniciada no
Neoltico) abriu a Era da Organizao do Espao pela ao humana. A ao
dos homens transforma o espao e, ao mesmo tempo, o prprio homem
transformado por seu trabalho. Essa unio indissolvel entre aes e objetos
suscita a realizao dos projetos.
ISNARD (1982) lembra que as sociedades tradicionais possuam uma
organizao baseada na auto-subsistncia; no visavam ao desenvolvimento,
mas permanncia atravs de uma estabilidade dinmica. J as sociedades
modernas, surgidas com o Renascimento, apiam seu desenvolvimento na
tcnica e na cincia hoje na informao tambm e esto organizadas em
torno do capitalismo. A colonizao confrontou dois modos distintos de
organizao do espao.

42
 Toda organizao supe um projeto, um objetivo a atingir. No mundo de
hoje o capitalismo que dirige o jogo da organizao do espao. De fato, o
projeto encontra sua realizao na organizao do espao, todavia esta pode
ser heternima.
IANNI (1996:359), ao refletir sobre o perodo atual, lembra que tanto a
geografia quanto as outras cincias sociais, esbarram no fato de que, cada vez
mais, as influncias do mundo se fazem sentir nas partes. Quando a
sociedade nacional transformada em provncia da global, logo se exigem
outras definies de categorias como Estado-Nao, projeto nacional,
nacionalismo, soberania. Assim como logo se revelam precrias as noes
de territrio e fronteira. Abalam-se as bases sociais, ou geo-histricas, que
pareciam garantir clareza e continuidade a essas e a outras categorias de
pensamento do gegrafo e outros cientistas sociais.
Qual a funo das fronteiras em tais condies de organizao do
espao e de enfraquecimento do poder nacional frente s regulaes impostas
pelas empresas transnacionais?
RAFFESTIN (1993) lembra de cinco funes que as fronteiras assumem:
legal, controle, fiscal, ideolgica e militar. A funo legal delimita um territrio
poltico, ou seja, um Estado, um estado federado, um municpio, ou outras
denominaes como provncia, comuna, lander, etc. A funo de controle diz
respeito inspeo do trnsito de homens, bens e servios. A funo fiscal
representa um instrumento da poltica econmica, como os protecionismos. A
funo ideolgica marca territrios e esconde conflitos potenciais. A funo
militar seria hoje ambgua, porque armamentos sofisticados tornariam as
fronteiras obsoletas.
De todas as funes, aquela que nunca est ausente a legal. Por meio
das fronteiras uma informao transmitida permanentemente: informao que
faz com que as fronteiras incorporem uma dimenso vertical, aquela das
normas oriundas de centros distantes de comando.

43
Captulo 4 Fronteiras horizontais e verticais: autonomizao da informao.

A informao o inverso da entropia /.../ A informao

sobe a ladeira por onde a entropia desce. (MERLEAU-
PONTY, 2000:259)

s anlises da geografia poltica clssica, que ressaltam o papel da

contiguidade nas relaes entre os territrios polticos, prope-se incorporar as
relaes no contguas, que mesmo no se fazendo face a face, exercem
certa presso sobre as relaes.
Para ANCEL (1938), de maneira geral, as fronteiras nacionais opem
dois campos de foras. No entanto, nos pases de organizao poltica
federativa (distinto dos pases de organizao poltica unitria) o campo
representado pelo Estado-Nao formado por sub-campos, que so os
estados federados e os municpios subordinados Unio, portanto h relaes
verticais entre os entes federativos.
A fronteira uma linha claramente demarcada no territrio que envelopa
um poder Constitucional com poderes permanentes de produo e execuo
de leis que se aplicam ao territrio assim demarcado. Portanto, num pas de
organizao federativa como o Brasil, as fronteiras envelopam tambm
municpios e estados. No consideramos como fronteiras todas as outras
linhas que delimitam diversos campos de aes, por exemplo: as linhas que
demarcam uma circunscrio eleitoral. Nesse caso aplicaramos o conceito de
limite, pois a circunscrio eleitoral no legisla sobre si mesma.
Nos casos das federaes (em tempos de paz) as fronteiras no
delimitam s dois campos de foras. Tomemos o caso da fronteira do Brasil
com o Paraguai: ntida a oposio de dois campos de foras na escala dos
territrios nacionais, no entanto h outra escala de relaes: a importante
atividade comercial entre duas cidades fronteirias, Ciudad de Leste (Paraguai)
e Foz do Iguau (Brasil). A fronteira do Brasil com o Paraguai uma dade
demarcada e aceita por acordos internacionais, mas tambm h fronteiras
entre municipalidades brasileiras e paraguaias que, por fora de lei, no podem
manter relaes institucionais bilaterais, mas a intensa vida de relaes entre

44
as duas cidades estabeleceu um verdadeiro internacionalismo contguo14, pela
diferente valorizao de determinados seguimentos da dade. Portanto, alm
da separao a funo da fronteira tambm de aproximao.
As fronteiras horizontais so aquelas que pem em contato, para
separar ou aproximar, dois territrios contguos. J as fronteiras verticais, so
estabelecidas pelas relaes propiciadas pelas Novas Tecnologias da
Comunicao. Por meio delas, territrios no contguos so colocados em
contato. Pode-se objetar que somente pontos dos territrios foram colocados
em contato e no toda a rea do conjunto. Sem dvida alguma isto
verdadeiro, as redes no cobrem todo o territrio, todavia se a relao entre os
territrios for de subordinao poltico-institucional, a totalidade do territrio
ser implicada por uma deciso poltica. Este o caso extremo das colnias, e
o caso tambm das ordens provenientes do nvel superior de uma federao.
Portanto, pode-se afirmar que as fronteiras municipais no opem
horizontalmente s dois campos de foras, mas tantos quantos forem os
municpios vizinhos. No que tange s verticalidades, quanto maior a densidade
tcnica de um lugar, maiores sero suas fronteiras verticais, isto , suas
relaes com lugares no contguos, num verdadeiro internacionalismo
organizacional. E justamente a que as fronteiras que recortam o lugar vo
fazer valer o seu papel institucional, o seu papel na regulao das atividades
econmicas e sociais, o seu papel na preparao de um territrio apropriado ou
no s atividades requeridas pela economia mundializada que se concretiza
nos lugares.
PERROUX (1981:267) ao analisar o papel das empresas transnacionais,
lembra que as ETN [empresas transnacionais], esses grandes Actores, engendram
os seus espaos econmicos de trocas de mercadorias, de investimento e de
informao; sobrepem-nos aos espaos econmicos inscritos no espao territorial de
uma nao. Se possussemos todos os dados estatsticos necessrios, poderamos
considerar cada nao formada por duas espcies de espaos: uns, submetidos
deciso dos poderes nacionais, outros, deciso de poderes no nacionais. Esta
distino conduzir-nos-ia a aprofundar a realidade da nao e fornecer-nos-ia alguns

14
Este termo refere-se s relaes estabelecidas entre cidades localizadas em pases distintos,
cujas fronteiras so representadas por um rio. As relaes estabelecidas entre cidades
banhadas por um rio que atravessa distintos pases sucessivamente de montante a jusante,
recebe a denominao de internacionalismo sucessivo.

45
coeficientes quantitativos que nos ajudariam a tentar medir certos aspectos da
soberania nacional.
Esse espao econmico das empresas um espao reticular. So
esses grandes atores que possuem condies polticas, financeiras e tcnicas
de manter relaes pontuais sem contiguidade pelo mundo, entretanto as
normas e leis, federais, estaduais e municipais impem o peso da totalidade
do territrio.
Agora, os atores hegemnicos, armados com uma informao adequada,
servem-se de todas as redes e se utilizam de todos os territrios. Eles preferem o
espao reticular, mas sua influncia alcana tambm os espaos banais. Eis por que
os territrios nacionais se transformam num espao nacional da economia
internacional.... (SANTOS, 1996a)
A localizao pontual das empresas no prescinde da totalidade do
territrio, pois as normas territoriais tm que ser consideradas quando
colocamos dois pontos em contato vertical. GOTTMANN (1966) alerta, que as
fronteiras e os regimes polticos delimitados por elas foram levados por todo o
mundo num ritmo, sempre mais acelerado, sempre mais afoito. Essa
acelerao dos eventos, sua propagao pelo mundo e o aprofundamento das
relaes internacionais fizeram com que o espao geogrfico ganhasse uma
nova constituio, consistindo numa rede de relaes, agora mundiais.
Nesse sistema tornado global, as relaes locais e mundiais se
entrelaam inclusive em funo do princpio fundamental da compartimentao
do espao geogrfico. No incio da expanso do espao geogrfico, uma
compartimentao baseada mais na natureza e menos nas tcnicas de uso e
organizao do territrio. Hoje, quando o ecmeno todo o planeta, usado e
organizado, a compartimentao tem como fundamento mais a tcnica e bem
menos aquele espao natural que foi sendo artificializado com a sobreposio
de camadas tcnicas, com uma ortopedia territorial criada para e pelo homem.
Verdadeiras prteses foram adicionadas ao territrio para torn-lo
ortopdico s atividades humanas (SANTOS, 1988). Essas prteses, bem
como as aes que as animam, resultam das modernizaes que o territrio
seletivamente acolhe segundo os lugares, por isso todo processo de
modernizao provoca um rearranjo nas compartimentaes do espao
geogrfico, por isso as fronteiras so dinmicas, por isso tambm se aprofunda

46
a diferenciao entre os lugares, que o motor de novas compartimentaes.
O territrio poltico, delimitado pelas fronteiras, um compartimento de um
espao mais amplo, distinto daqueles que o cercam e define a existncia fsica
das entidades jurdicas, administrativas e polticas, por isso todo compartimento
do territrio um compartimento de poder.
Nossa hiptese a de que quanto mais a fronteira externa do Brasil
aberta, afrouxando a soberania nacional, mais so acirradas as disputas por
poderes locais institucionais, produzindo novos compartimentos municipais.
O sculo XX foi marcado por lutas em defesa da soberania, travadas por
muitos povos contra o imperialismo. Lutas que levaram o continente africano,
por exemplo, a produzir mais fronteiras externas como forma de proteo. De
acordo com POLANYI (2000), as lutas contra o imperialismo foi principalmente
uma tentativa dos povos oprimidos em alcanar um status poltico suficiente
para proteg-los das polticas comerciais europias. A soberania dos europeus
estava fora do alcance dos africanos enquanto lhe faltasse um governo poltico.
HAWTREY (in POLANYI, 2000:220), ao tratar do carter territorial da
soberania, assim o faz: Em contraste com os povos nmades, o cultivador se
incumbe de aperfeioamentos determinados para um lugar particular. Sem esses
aperfeioamentos a vida humana continuaria a ser elementar e pouco diferente da dos
animais. E quo grande foi o papel desempenhado por essas benfeitorias na histria
humana! So elas as terras limpas e cultivadas, as casas e outras construes, os
meios de comunicao, a fbrica multiforme necessria produo, inclusive a
indstria e a minerao, todos os aperfeioamentos permanentes e irremovveis que
ligam uma comunidade humana localidade em que se situa. Eles no podem ser
improvisados, tm que ser construdos gradualmente, por geraes de esforo
paciente, e a comunidade no pode se permitir sacrific-los e comear novamente em
outro lugar. Da o carter territorial da soberania que impregna nossas concepes
polticas.
De fato, o carter territorial da soberania emprico. A soberania no o
resultado de abstraes exticas de um povo com seu pedao do territrio,
com seu entorno, mas o resultado de fatos concretos, inclusive fatos
econmicos. A criao de um poder poltico institucional fundado num
territrio delimitado por fronteiras - o fundamento da proteo dos povos.
Proteo que territorial, ou seja, por meio de polticas territoriais que se
alcana a soberania nacional ou a autonomia local.
47
As fronteiras como informao

De acordo com SIEGFRIED (1945) a tcnica pura libera o avio do solo,

mas a organizao e a diviso do territrio levam a aeronave a sujeies infra-
estruturais, pois sua capacidade de navegao limitada e depende de uma
rede de aeroportos. O avio no pode se desinteressar pela geografia poltica,
pois o Estado sobrevoado pode impor condies, muitas vezes, proibitivas ao
vo. O avio obedece a uma soberania area ditada pelas fronteiras em terra.
Hoje, o uso do espao areo no se d s pelos avies. Os satlites
estariam livres dos direitos de soberania dos territrios nacionais, ao qual o
avio est preso, apesar da rbita dos satlites passar necessariamente
sobre vrios Estados15. Acordos internacionais estabelecem normas de uso
das informaes obtidas pelos satlites, a partir do princpio da no-
discriminao a qualquer Estado, justamente pelo fato tcnico de a rbita dos
satlites atravessar inmeros pases.
No entanto, recentemente, a fora dos territrios nacionais tambm se
fez presente nessa nova tecnologia satelitria: Ainda que o consrcio europeu
que administra o satlite TV-EUTELSAT - cujos principais membros so a Gr-
Bretanha, a Itlia, a Frana e a Alemanha, alm da ex-Iugoslvia, representada pela
Repblica Federal Srvia - tenha hesitado durante muito tempo em cortar as
transmisses desse satlite para a televiso iugoslava, ele terminaria por faz-lo no
final de maio de 1999, criando assim um importante precedente em matria de no-
discriminao da informao comunitria. Esse ato, aliado destruio pura e simples
do principal meio de comunicao srvio, d uma boa idia do conflito que se anuncia
entre a supremacia area de um lado, e de outro, a espacial, da guerra das ondas /.../
e isso independentemente da natureza das mensagens transmitidas: propaganda ativa
ou informao passiva, necessria sobrevivncia das populaes civis... (VIRILIO,
2000:34-5). A OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte) possua uma
desvantagem em relao aos srvios: a configurao territorial16 Srvia (um

15
Sobre esta discusso a respeito dos satlites e a soberania dos territrios, ver CASTILLO
(1999), que apresenta uma apurada anlise quanto ao uso que se faz dos sistemas orbitais no
territrio brasileiro, principalmente o captulo 3 Normatizao dos sistemas orbitais e do
espao extra-atmosfrico.
16
A configurao territorial corresponde aos objetos naturais e artificiais, como florestas,
montanhas, tneis, pontes, etc.

48
saber local17), dominada pelos srvios, impedia uma invaso imediata por terra.
A Organizao tratou ento de desmantelar o sistema de informaes srvio.
Falando da informao CASTILLO (1999:14) aponta que as atuais
condies tecno-cientfico-informacionais abrem novas possibilidades em termos de
estratgias espaciais de controle econmico e dominao social, em diversas
escalas. De fato, um saber global se imps: aquele do comando hegemnico
da rede de satlites. A interdependncia global dos lugares patente no atual
perodo, mas a existncia de centros de comando de redes, neste caso de
informao, tambm o . Antes da guerra, enquanto vigorou o acordo de no-
discriminao, o territrio iugoslavo, solidrio rede de satlites, era banhado
pelas informaes necessrias vida social, no momento da guerra a fonte
secou.
Portanto, no a informao em si que interessa anlise social, mas o
seu efetivo uso, porque a partir de seu uso que as informaes passam a ter
valor estratgico, j que os bits no medem absolutamente nada fora da
transmisso de sinais dentro de uma rede. O que interessa aos estrategistas
no a quantidade de informaes, medidas pelos bits ou qualquer outra
forma de medida, mas o seu contedo e significado. Para MORIN (1993), La
numeracin en bits de las Tablas de la Ley, del Cdigo Civil, de los pensamientos de
Pascal, del Manifiesto Comunista no tiene sentido ni intrnseco ni comparativo.
O uso da informao pressupe: sua circulao; todo aparato tcnico de
codificao e decodificao das mensagens; objetos tcnicos sofisticados para
transmisso e recepo das mensagens; objetos tcnicos aprimorados para
armazenagem dos bits informacionais; programas adequados ao
armazenamento dos bits; a comunicao entre os agentes que fazem parte da
rede (por cabo ou por ondas) informacional; normas rgidas de uso dos objetos
tcnicos objetivando otimizar as manutenes; manuteno constante da rede
para evitar panes nos programas e peas dos sistemas operacionais; centros
de deciso para avaliar as mais viveis e eficazes tecnologias a serem
adotadas; expanso da rede (por cabo ou por ondas) de informao pelo maior
nmero possvel de lugares, para que o maior nmero possvel de pessoas
possa entend-la e, portanto, manej-la.

17
Os norte-americanos sabem bem, porque aprenderam no Vietn, o significado do saber
local. O termo tcnico militar conhecer o terreno, e este de fundamental importncia.

49
 Todos esses elementos pagam um tributo territorial porque exigem
integrao e regulao, e porque antes mesmo da informao tomar corpo na
forma de uma rede, consideraes de ordem territorial se fazem presente,
como o percurso dos cabos de uma rede ou os locais de instalao de antenas
de transmisso e recepo. Avio e satlite articulam-se ao territrio pelas
informaes que o prprio territrio dividido por fronteiras produz, seno o que
dizer da interrupo de transmisso de informaes para a Iugoslvia? Mesmo
o que no est no territrio (o avio em vo e o satlite em rbita) responde s
fronteiras.
Para RAFFESTIN (1993), as fronteiras constituem-se numa informao
lato senso indispensvel a qualquer ao. Elas so informao porque se
constituem numa dimenso que nunca est ausente e porque participam de
todo projeto sociopoltico ou socioeconmico de um Estado. Em qualquer parte
do mundo deve-se considerar a sua constituio. No atual perodo a
informao repousa sobre a produo de mensagens cujo sentido deve ser
absolutamente claro e unvoco (HEIDEGGER, 1990:28). Consideramos a
fronteira como uma modalidade de informao, porque tambm ela transmite,
por meio de suas funes, mensagens claras e unvocas. Para as fronteiras,
deixar de transmiti-las o mesmo que se enfraquecer, perdendo a funo de
proteo.
Uma informao clara e unvoca transmitida pelas fronteiras internas
brasileiras hoje sua dinmica, com o aumento do nmero de municpios. Mais
do que nunca, o territrio e suas fronteiras se afirmam. Em 1950 o pas contava
com 1.889 municpios, em 2001 chagam a 5.561. Essa acelerao na produo
de novos recortes territoriais a traduo de um territrio que se impe. Usar o
territrio implica organiz-lo politicamente em novos compartimentos, por isso,
a compreenso de qualquer formao scio-espacial tambm passa pela
interpretao de seus compartimentos polticos.
O territrio uma concreo do espao geogrfico, ao lado do lugar e da
regio. Mas o que o individualiza frente regio e ao lugar o fato dele possuir
fronteiras claramente delimitadas e com diferentes graus de institucionalidade,
como as fronteiras municipais e estaduais. Para COSTA (1992:291) a
discusso das fronteiras ... imprescindvel, dado que elas incorporam uma

50
das mais reconhecidas relaes entre o Estado e o Territrio, bem como as
relaes interestatais.
O exerccio do poder implica a constante manipulao das fronteiras.
Para BECKER (1988:99) Cada vez mais o controle do espao utilizado como
forma alternativa de controle social. O modo pelo qual o espao apropriado e gerido
e o conhecimento desse processo constituem, ao mesmo tempo, expresso e
condio das relaes de poder.
SANGUIN (1977:90) lembra que o poder poltico consiste, em primeiro
lugar, em tomar decises no interior das fronteiras do territrio nacional /.../ mas o
poder poltico consiste, tambm e sobretudo, na tomada de decises cujas
implicaes se exercem sobre um dado territrio.
Todo poder poltico territorial na medida em que no se exerce fora do
espao, nem se exerce sem a considerao das fronteiras que limitam as
atividades polticas. Como as polticas do Estado so fundamentalmente
geogrficas, a compartimentao do territrio uma fina expresso geogrfica
do poder.

Transposio das fronteiras no perodo atual

Os territrios definem-se por seus sistemas polticos que se ancoram

num conjunto de normas jurdicas, financeiras, econmicas, sociais, morais e
tcnicas, todas elas circunscritas em suas ordens pelas fronteiras como
informao. A fronteira transmite ordens na medida em que informa os limites
das aes.
No atual perodo a informao ganha um novo carter que sua
autonomizao. Antes do aparecimento da telegrafia, da radiotelegrafia ou do
telefone eram os homens e as mercadorias que portavam a informao. Com o
desenvolvimento da tcnica, primeiro do cabo, depois das ondas
eletromagnticas a informao ganhou ela prpria um status fsico. A
informao passa a ser definida a partir de impulsos eltricos que transmitem
uma mensagem.
Pelo cabo ou pelas ondas a informao circula sem que homens e
mercadorias a transportem, fazendo com que distncias fsicas sejam
encurtadas e fronteiras ultrapassadas. Essa revoluo fez emergir a

51
possibilidade de os lugares conhecerem eventos que se do a grandes
distncias e em tempo cada vez menor, at os eventos em tempo real. por
isso que SANTOS (1996a) props como um dos atributos do atual perodo
tcnico-cientfico e informacional a convergncia dos momentos.
As tcnicas aplicadas transmisso da informao fizeram RAFFESTIN
(1993) afirmar a dissociao entre a rede de circulao de homens e bens e a
rede de transmisso de informaes, ainda que homens e bens continuem a
portar e transmitir informaes. Todavia, o gnero de informao que pode ser
transmitida por cabos ou por ondas eletromagnticas no do mesmo gnero
que aquelas que os homens portam. Cabos e ondas circulam com mensagens
carentes de significao afetiva e emocional.
Mas, a partir dessa autonomia da circulao das informaes, mudou o
carter das fronteiras porque estas podem ser transpostas sem que homens ou
bens a atravessem: as ondas eletromagnticas ainda no conhecem fronteiras.
Portanto, o mundo no um conjunto de territrios finitos delimitados por
fronteiras que circunscrevem a totalidade dos fatos, justamente porque as
influncias, as idias, as informaes ultrapassam fronteiras. Existe uma
complexidade de foras de ao internas e externas entrecruzadas nos
territrios.
Portanto, o territrio no se exprime somente em termos de superfcie,
de fixos e fluxos horizontais, mas tambm em termos de fluxos verticais.
GEORGE (1972) destaca a importncia da anlise do territrio a partir de seu
uso18, que social, porque assim fazendo estudamos o movimento da
sociedade pelo vis geogrfico.
BIBARD (1994:149), preocupado com a faculdade miraculosa das
tcnicas, de tornar presente coisas ausentes, lembra que a filosofia s se
interessou pelas tcnicas tardiamente: a primeira apario detalhada do estudo
das tcnicas data do sculo XVIII com os esforos revolucionrios dos autores da
Encyclopdie [Dictionaire raisonn des sciences, des arts e des mtiers, par une
socit de gens de lettres, 1777].
Os Enciclopedistas fundam a filosofia das tcnicas, mas rapidamente
essa filosofia se confronta com uma dificuldade que a acompanha at os dias

18
Milton SANTOS (1994:15) tambm prope: o uso do territrio, e no o territrio em si
mesmo, que faz dele objeto da anlise social. Trata-se de uma forma impura, um hbrido, uma
noo que, por isso mesmo, carece de constante reviso histrica.

52
de hoje, que a descrio das operaes tcnicas que ela quer compreender e
interpretar. A reflexo sobre as tcnicas defronta trs questes: a) como
descrever os objetos tcnicos? Uma linguagem nova deveria ser capaz de
oferecer descries adequadas s relaes entre homens e coisas; b) a partir
da descrio, identificar diferentes categorias globais de objetos: uma tal
identificao deveria permitir elaborar uma filosofia das tcnicas capaz de tornar-se
uma cincia das tcnicas (BIBARD, 1994:150-151); c) O objeto tcnico nunca se
separa de seu uso, ou seja, a questo compreender como articulam-se
homens e usos.
J, em 1982, Milton SANTOS (apud GERTEL, 1996:89) prope que: ...
a geografia deixa de ser uma parte da fsica, uma filosofia da natureza, para ser uma
filosofia das tcnicas, as tcnicas sendo aqui consideradas como um conjunto de
meios de toda espcie de que o homem dispe em um dado momento e dentro de
uma organizao social, econmica e poltica, para modificar a natureza, seja a
natureza virgem, seja a natureza j alterada pelas geraes anteriores.
o uso do territrio que interessa anlise social, assim tambm o
uso das fronteiras que as transforma em objeto de anlise, porque elas so
meios de definio e organizao do territrio. A fronteira torna presente, por
meio de suas funes e informaes, o que a sociedade quer transmitir.

O papel da territorialidade na produo das fronteiras

O fenmeno da mundializao do capital (CHESNAIS, 1996) baseia-se

na possibilidade tcnica e poltica, dada somente hoje, de se manter relaes
econmico-financeiras em tempo real entre quaisquer pontos da superfcie do
planeta, via transmisso de informaes, dados, imagens e voz.
Ao mesmo tempo em que as fronteiras, como rugosidades (Santos,
1978) podem constranger certas relaes polticas ou econmicas atuais, elas
foram concebidas justamente para dinamizar determinadas aes de um
perodo histrico precedente. As aes so condicionadas por um territrio
dividido institucionalmente, mas quando essas divises deixam de ser
funcionais s aes presentes anuncia-se o momento da mudana, ou seja,
pelo uso e organizao do territrio que os sistemas polticos so autorizados
nas suas aes. Para RAFFESTIN (1993:171) A passagem de uma estrutura de

53
poder para outra significa tambm a substituio de um embasamento territorial por
outro.
O papel condicionante das compartimentaes geograficamente
institucionais se revela na diacronia de suas transformaes em relao s
mudanas polticas, econmicas e jurdicas. Isto quer dizer que a malha
municipal, expresso da apropriao do territrio pelos grupos sociais, ou
mesmo por uma empresa, no possui a mesma velocidade das mudanas
polticas, econmicas ou jurdicas; h um descompasso entre a velocidade das
normas que so impostas ao territrio pela globalizao e a produo do
territrio para se adaptar s normas.
Por isso, a produo de novas fronteiras institucionais prova exatamente
o contrrio do que pregado pelo discurso da globalizao econmica: de um
mundo aberto circulao, s trocas; de um mundo em que as novas
tecnologias de transporte, sobretudo as de informao (com as tecnologias
satelitrias), eliminam as compartimentaes territoriais. O que se constata
que quanto mais satlites so colocados em rbita, mais fronteiras so
produzidas para serem atravessadas, isto , medida que aumenta a
densidade tcnica planetria, a malha da diviso poltica do territrio brasileiro
vai ficando cada vez mais estreita.
As novas tecnologias de conhecimento do planeta, que detalham cada
vez mais os contedos fsicos do territrio, produzem aquilo que GOTTMANN
(1966) chamou de coincidncia entre a poltica e a geografia.
No incio da colonizao do territrio brasileiro, a produo das fronteiras
municipais estava ligada ao prprio lugar, ao conhecimento que as
coletividades tinham daquele pedao do territrio que habitavam e, a partir
desse conhecimento geogrfico instituam os seus limites polticos. Havia uma
territorialidade quase que absoluta, uma ligao muito estreita dos homens
com seu territrio, sem que isso representasse qualquer coisa de sentimental.
No se trata da territorialidade animal, que acabou por ajudar a fundar
na geografia poltica o conceito de espao vital. Para ISNARD (1982:31) a
defesa ou a conquista do espao constituiu, durante muito tempo, a trama da histria:
as guerras presidem formao territorial dos Estados no interior das fronteiras que
so, como o nome indica, linhas de confrontao entre povos.

54
 No interior de limites, estabelecidos pelas zonas fronteirias, grupos
humanos asseguraram durante a vigncia do espao ecolgico a plena posse
de seu territrio. Mas, adverte ISNARD (1982:36), no espao geogrfico a
territorialidade assume uma feio completamente diferente: o homem nasce
com a emergncia do projecto, escreve Roger Garaudy. Ao contrrio das outras
espcies animais movidas pelos impulsos distintivos do passado, o futuro que concebe
exerce uma influncia eficaz no projecto que constri.
O fato de o homem portar um projeto faz com que realidade objectiva
do espao natural [oponha-se] a realidade projectiva do espao geogrfico nascido da
iniciativa humana finalizada..(ISNARD, 1982:37)
Assim, a territorialidade est fundamentalmente ligada noo de
19
identidade coletiva . Esta repousa sobre a idia de uma histria assumida e
conservada ou de um espao com o qual o grupo nutriu ligaes. Essa
territorialidade, a partir do lugar, no est ligada idia de pessoa, de
indivduo, de relaes de intimidade ou de relaes sentimentais, mas
coletividade de um lugar, que existe porque existem relaes solidrias.
Para RAFFESTIN e BRESSO (1979), a territorialidade a domesticao
do tempo e do espao. Essa domesticao evoca o lento trabalho do homem
sobre seu meio. A territorialidade um conceito que exprime a relao entre
um grupo e seu meio. Como toda relao, trata-se de um processo de troca,
por isso um territrio no feito s de propriedades materiais, mas tambm de
propriedades imateriais que refletem o conhecimento que os habitantes tm
daquele territrio.
A territorialidade seria o movimento social ritmado por um tempo social
muito preciso, ligado a um territrio e no a outro, evoluindo, modificando,
transformando, estabelecendo um equilbrio dinmico entre os homens e um
dado subespao. Outrossim, a descoberta das potencialidades do lugar.
RAFFESTIN e BRESSO (1979) chamam essas relaes de vocao de uma
regio, tendo a ver, portanto, com o trabalho autnomo de cada lugar.
Um sistema econmico que escapa s finalidades do lugar destri a
territorialidade, porque destri o trabalho autnomo. A produo de territrios
alienados justamente a produo de finalidades outras que escapam ao

55
territrio. De fato, com as relaes econmicas mundializadas, difcil afirmar
a existncia de um trabalho autnomo do lugar, por isso no existe mais a
criao de fronteiras municipais produzidas apenas pelo lugar, h que se
considerar as influncias de mundo no lugar.
Sobre a base da territorialidade, produziam-se fronteiras municipais
como uma afirmao do poder local instituindo os limites dentro dos quais seria
exercido um poder. Assim, as fronteiras constituam-se numa informao
coerente ao lugar, onde a contiguidade era o elemento central das relaes
entre as cidades.
O uso do territrio, hoje, d-se de maneira distinta. possvel, para
aqueles que dispem de meios, empreenderem aes que impactam lugares
distantes no contguos, fazendo com que cresa a interdependncia entre
subespaos do territrio nacional e mundial.
Mas, ao mesmo tempo em que cresce a produo de territrios
alienados, onde as finalidades escapam queles que nele vivem, tambm
cresce a carga de contra-finalidades, ou seja, a partir do lugar podem ocorrer
movimentos de baixo para cima, tanto do ponto de vista social, quanto do ponto
de vista territorial, ou talvez se devesse dizer, de um movimento socioterritorial,
porque sociedade e espao se nutrem numa ligao necessria.
Esse movimento socioterritorial abrigaria a vontade local e nacional em
detrimento de normas oriundas dos centros de comando global.

19
Para CLAVAL (1995) a idia de identidade pessoal que no se liga a um territrio especfico
aquela, por exemplo, dos cristos: em qualquer lugar um cristo liga-se a outro no pelos
laos territoriais, mas por um sistema de valores.

56
 SEGUNDA PARTE

USO DO TERRITRIO E CRIAO

DE MUNICPIOS NO BRASIL

57
 Captulo 5 A imposio das fronteiras na constituio dos territrios

Tudo passa... mas os territrios permanecem

(GUIGOU, J.-L., 1995:9)

A compreenso da diviso poltico-administrativa do Brasil solicita a

anlise das formas gerais da diviso dos territrios nacionais em
compartimentos polticos internos. A seguir so expostos oito elementos, que
em interaes recprocas, apesar de suas distintas foras individuais, ajudam a
explicar a conformao dos subespaos dos territrios nacionais,
especialmente o Brasil.
Um primeiro elemento, diz respeito ao fato do Estado Nacional, em sua
constituio, herdar um espao interiormente regionalizado, tanto por traos
paisagsticos como, sobretudo nos pases de ocupao anterior ao surgimento
do moderno Estado territorial, elementos culturais as rugosidades de que fala
Santos (1978). Pr-existia ao Estado Nacional uma diviso espacial do
trabalho. Para Santos (1994:125) "A diviso do trabalho uma das categorias
fundamentais da economia poltica e , tambm, uma das chaves para a explicao da
distribuio, sobre a Terra, dos homens e das atividades. A histria do mundo e de
cada nao /.../ a histria da sucesso das formas de produo e da distribuio
social e territorial das tarefas. As divises sucessivas do trabalho ensejam uma
determinada disposio dos objetos geogrficos, dando-lhes, a cada momento, um
valor novo".
Para RAFFESTIN, (1993) o espao geogrfico uma "sedimentao da
histria", por isso no pode ser destrudo ou, se o for, outra camada sedimentar
dever ocupar o seu lugar para instituir uma nova ordem territorial, o que
provocar uma refuncionalizao do espao, de modo que sempre uma
regionalizao se manter.
Em segundo lugar, o capital produtivo stricto senso seletivo na sua
expanso, no se interessa por toda extenso de um territrio. O capital
procura os lugares que por uma srie de razes lhe proporcione mais lucros,
como da lgica de seu funcionamento: fora de trabalho mais barata;

58
menores impostos; leis ambientais mais flexveis; sindicatos mais fracos;
legislaes trabalhistas e fiscais mais dceis. Alm do territrio como norma:
densidades tcnicas; equipamentos pblicos; infra-estrutura e circulao e
comunicao, etc. assim que o capital se aproveita da contingncia de um
espao j construdo para aprofundar as desigualdades e as diferenciaes
sociais e territoriais, que so o motor de novas compartimentaes territoriais.
SMITH (1988:196) lembra que o capital herda um mundo geogrfico que j
est diferenciado em complexos padres espaciais. Trs escalas so
funcionalizadas pelo capital, ao mesmo tempo em que a ele impem restries:
a escala urbana, a escala do Estado-Nao e a escala global.
A escala global aquela que corresponde igualizao ou
universalizao do trabalho assalariado. Essa a escala do mercado mundial,
em que o capital necessita das mesmas condies (trabalho assalariado e
propriedade privada) para que possa existir e se reproduzir.
Quanto escala urbana, o capitalismo herdou uma diviso muito clara
entre cidade e campo. Com o desenvolvimento da cidade capitalista, h uma
diferenciao sistemtica entre o local de trabalho e o local de residncia, entre o
espao da produo e o espao da reproduo (SMITH, 1988:197-8). Se a escala
global a escala da igualizao, a escala urbana a escala da diferenciao,
nesta escala que o capital vai poder tirar vantagens com relao s diferenas
de salrios, impostos, infra-estruturas, legislaes ambientais, etc.
Da a diferenciao interna ao Estado-Nao ser necessria e funcional
ao capital. Apesar de SMITH (1988) no analisar o papel das fronteiras internas
na diferenciao, porque no se constituem propriamente numa escala,
devemos notar que as diferentes legislaes s existem porque h fronteiras
internas.
Quanto escala do Estado-Nao, ainda de acordo com SMITH
(1988:206), enquanto a economia mundial continuava a se expandir e a acumulao
na escala global podia ser atingida atravs dos mecanismos econmicos de
exportao de capital (em todas as suas formas), e no pela direta invaso colonial,
no havia nenhuma necessidade de o Estado se expandir. Quando a desvalorizao e
a crise surgiram, a diviso do mundo em Naes-Estados provou ser um mecanismo
capaz de deslocar os efeitos mais destrutivos da competio do nvel econmico da
empresa individual para a esfera poltica do Estado. Os componentes individuais do

59
capital nacional certamente experimentaram surtos de desvalorizao mas, na medida
em que todo o capital nacional ameaado na economia mundial, o Estado o defende
com todas as foras, utilizando desde as tarifas at os embargos comerciais, desde os
tributos at os tanques de guerra (usados tanto em casa quanto fora). Da a frase de
Lnin de que A guerra imperialista somente a extenso lgica da competio
econmica.
A escala do Estado-Nao o refgio do capital, o fundamento da
universalizao do capital.
Um terceiro elemento diz respeito impossibilidade, para uma nica
autoridade poltica, de administrao de territrios inteiros, sejam eles de
pequena ou de grande extenso geomtrica. "Sem parties o poder no tem
nenhuma referncia, nenhuma estrutura, pois no saberia mais como se exercer. Na
famosa frmula 'dividir para reinar' encontra-se essa preocupao. O exerccio do
poder implica a manipulao constante da oposio continuidade versus
descontinuidade. O jogo estrutural do poder conduz a assegurar ora a continuidade,
deslocando os limites, ora a provocar a descontinuidade, criando novos limites. No
excessivo pretender que o poder, para se manter ou se reorganizar, tem necessidade
de se apoiar sobre esse jogo geomtrico dos limites. um jogo paradoxal,
permanente." (RAFFESTIN, 1993:169)
A diviso poltico-administrativa de um territrio a estrutura sobre a
qual fundado o poder poltico do Estado.
Em quarto lugar, as dificuldades de transportes e comunicao levam
alguns Estados a procurar estabelecer populaes em localidades de difcil
acesso e, portanto, de controle. Questes estratgicas levam os governos a se
preocuparem com os "vazios demogrficos. Levar populaes para locais de
menor densidade traz consigo a necessidade de novas divises no territrio
para a instituio de novos poderes locais. Portanto, estes aspectos so
prprios de uma poltica eminentemente estatal.
Concomitante s dificuldades de circulao, h a questo da mobilidade
da populao. A mobilidade da populao provoca o aparecimento de novos
poderes locais nas reas de novas ocupaes. As autonomias locais tambm
nascem desse processo. Este caso diferente do tratado no item quatro,
porque no tem a ver com questes de estratgia do Estado, mas com
questes estratgicas empresariais.

60
 Sem dvida so as empresas que, tendo um interesse primordial em possuir
mo-de-obra onde fazem investimentos, desempenham o papel principal na
distribuio da populao. As empresas procuram realizar a maior mobilidade
geogrfica possvel para satisfazer suas necessidades de mo-de-obra./.../
Atualmente, no que diz respeito s migraes internas nos pases capitalistas de tipo
ocidental, so os investimentos das empresas, ou melhor dizendo, a estratgia das
empresas que determina os movimentos. (RAFFESTIN, 1993:80-93)
Portanto, essa uma poltica eminentemente empresarial.
Em sexto, deve-se referir, segundo cada territrio nacional, sua herana
colonial. A colonizao transplantou o modelo europeu de sesmarias e
municpios como forma de organizao poltico-territorial, logo, a diviso dos
territrios coloniais, obedeceu a uma imposio jurdica das metrpoles. Dessa
forma essa imposio jurdica provocou o surgimento de territrio alienados, ou
seja, subespaos do territrio nacional, moldados segundo princpios que
fogem suas formas de convivncia e produo dos modos de vida.
Em penltimo lugar, o desenvolvimento do capitalismo exigiu a diviso
dos territrios em unidades polticas menores que o Estado Nacional.
FOUCAULT (1993), fazendo uma reflexo sobre as redes de poder, explica
que o direito romano reapareceu no Ocidente nos sculos XIII e XVI como um
instrumento formidvel de definio das formas e dos mecanismos do poder
monrquico contra o feudalismo: guerras no mais, agora tribunais. Portanto, o
crescimento do Estado garantiu o desenvolvimento do direito como a parte
visvel do poder. Para a monarquia, tratava-se de criar uma linguagem para o
poder, um discurso para o poder, que acabou sendo usado contra a prpria
monarquia.
Para FOUCAULT, do Livro II de Marx uma das lies que se tira que
no existe poder, mas muitos poderes ou formas de dominao: Se trata
siempre de formas locales, regionales de poder, que posuen su propia modalidad de
funcionamiento, procedimiento y tcnica. Todas essas formas de poder son
heterogneas (FOUCAULT, 1993:56). Assim, o poder deve ser tratado em
todas as suas especificidades histricas e geogrficas.
FOUCAULT (1993) lembra que ao fim da Idade Mdia se apresentavam
alguns problemas para o capitalismo se desenvolver: 1) as malhas de poder
eram muito grandes. At o final do sculo XVIII o contrabando era,

61
economicamente, to importante quanto o comrcio legal. O contrabando
escapava ao poder; 2) longe de operar como promotor do desenvolvimento
capitalista, o poder poltico freava o desenvolvimento porque era predatrio,
visava somente arrecadao.
O discurso do poder no se exerce individualmente, mas no coletivo, por
isso a importncia das malhas, dos compartimentos polticos que delimitam a
extenso de abrangncia desse poder coletivo, que deixa de ser
essencialmente jurdico, a-espacial, para territorializar-se.
Por fim, os limites e a sua produo fazem parte das atividades do
homem. Mais que fazer parte das atividades do homem, para ORTEGA Y
GASSET (1960), constitutivo do homem sentir-se em um mundo
regionalizado; sentir que cada coisa e cada homem pertencem a distintas
regies. Apesar de esse autor, deixar claro que se trata de interpretaes
imaginrias, com as quais a mente do homem reage em funo de sua
perspectiva e localizao, tambm se trata de algo que constitucional ao
homem.
Para RAFFESTIN toda relao depende da delimitao de um campo,
onde se do as relaes ou onde estas se atritam com os limites traados do
campo. Cotidianamente nos defrontamos com a noo de limite, desde que o
homem surgiu, assim tem sido, sem que nunca, apesar da sua evoluo, a
noo de limite tenha desaparecido. No h por que se admirar, pois o limite um
sinal ou, mais exatamente, um sistema smico utilizado pelas coletividades para
marcar o territrio: o da ao imediata ou o da ao diferenciada (RAFFESTIN,
1993:165). Toda propriedade ou apropriao marcada por limites visveis ou
no, demarcados no territrio (objetiva ou subjetivamente) ou na sua
representao, a carta.
Para ANCEL, (1938; 184) foi o Renascimento que, criando a carta,
provocou a projeo material da idia, nascendo assim a cartografia e a
fronteira linear; a contemplao direta da natureza se ope geografia
escolstica da descrio e traduo de textos antigos; as tcnicas
astronmicas possibilitaram o desenho das cartas (sculo XV em diante),
fazendo com que aos poucos as zonas - rios, lagos, florestas, montanhas, etc. -
cedessem lugar s linhas. o momento em que os mapas comeam a
falsificar a natureza .

62
 As fronteiras fazem parte de um sistema de limites; elas so a
expresso, cristalizada num territrio, da relao que o homem mantm com
seu meio. A fronteira um dos tipos de limites impostos s atividades
humanas. O fato de existirem limites que no so cristalizados no territrio,
mas agem sobre os homens, faz com que exista um sistema de limites, sendo
a fronteira, portanto, um tipo de limite. (RAFFESTIN, 1993)
Esses oito elementos autorizam afirmar a importncia das fronteiras
mesmo nos dias de hoje, quando em funo do desenvolvimento das Novas
Tecnologias da Comunicao e da Informao, fala-se no seu fim. O discurso
sobre o fim das fronteiras baseia-se numa suposta indissociabilidade entre
circulao e comunicao, que so as duas faces da mobilidade.
Quando ainda no existiam as tcnicas de transporte independente da
informao, como o telefone ou a radiotelegrafia, fazia sentido falar em
fronteira fechada, porque at o sculo XIX a rede de circulao e a rede de
informao eram uma s estrutura. O ritmo da informao e das coisas era
dado pelo ritmo dos homens, porque s os homens e as coisas portavam a
informao.
Fechar uma fronteira aos homens significava fech-la tambm s
informaes. Hoje, quando se fala no fim das fronteiras se esquece de que
informao e comunicao so duas coisas distintas. Uma fronteira pode no
ter mais significado ou eficcia frente s ondas eletromagnticas que povoam a
atmosfera, no entanto, ainda representam o dentro e o fora quando se trata das
mercadorias, das pessoas e da poltica.
De fato, tudo passa... mas os territrios permanecem, e,
acrescentamos, permanecem divididos por fronteiras.

63
 Captulo 6 - A produo de municpios no Brasil

SANTOS (1979) afirma que no Terceiro Mundo a modernizao

incompleta, ou seja, os lugares no acolhem completamente aquilo que o
centro do sistema a trade formada por Estados Unidos, Unio Europia e
Japo (CHESNAIS, 1996) difunde por meio das empresas transnacionais.
Procurar uma periodizao adequada para as modernizaes no Brasil
pas de considervel extenso territorial com imensas desigualdades e
diferenas socioespaciais no tarefa das mais fceis, todavia mesmo
correndo o risco de praticar uma arbitrariedade, propomos uma periodizao.
Trs perodos seriam destacados quanto em face da presena do municpio no
territrio nacional (quadro 4). Com base nesta periodizao, sempre incompleta
sem dvida, analisamos a importncia dos municpios para a integrao do
territrio nacional.

QUADRO N 4
PERIODIZAO PARA AS MODERNIZAES
NO TERRITRIO BRASILEIRO
1500 ao comeo do sculo Incio do sculo XIX at a Ps-guerra a nossos dias
XVIII 2 Guerra Mundial
meio tcnico Meio tcnico-cientfico
meio tcnico-cientfico e
informacional
Transplante das normas 1828 1 Lei Orgnica dos 1946 pela 1 vez o municpio
portuguesas para o Brasil; Municpios; aparece como ente federativo;

1824 1 Constituio brasileira.. 1840 comeam os servios 1964-85 regime militar;

telegrficos;
1988 Constituio
1850 Lei de Terras; municipalista;

1874 Inaugurado o cabo 1996 Emenda n 15.

telegrfico submarino entre o Brasil
e a Europa; 1997 Alguns estados se
rebelam e instalam novos
1891 Fundao da Federao municpios.
Brasileira;

1937/35 Estado Novo.

64
Os municpios no meio tcnico

Os municpios nascem com o Direito Romano que se expande por boa

parte da Europa atingindo Portugal e deste transplantando para o Brasil. A
organizao modelar de Lisboa se projeta nas cidades das colnias
portuguesas, onde toda organizao do territrio ser regulada pelas
Ordenaes do Reino20. Segundo GARCIA (1956:91), ... a histria da
organizao municipal do Brasil-Colnia a prpria histria da legislao portuguesa
sobre a administrao dos conselhos no mesmo perodo.
Quando do transplante das normas portuguesas para as cidades e vilas
que depois iro compor o territrio brasileiro, as Cmaras Municipais brasileiras
possuam enorme autonomia, inclusive eram denominadas, a exemplo da
cidade de Lisboa, de Senado da Cmara, chegando a nomear e suspender
governadores e capites. A despeito das ordens da Coroa, o Senado da
Cmara possua muitas atribuies dos governadores. Segundo FLEIUSS
(1923), s na Bahia e no Rio de Janeiro que os governadores e vice-reis
conservavam poder sobre as Cmaras.
[As Cmaras] nomeavam representantes seus, procuradores perante as
Crtes, influindo assim na alta poltica do Estado; e organizavam, de conformidade
com os juizes e homens bons da terra, as posturas municipaes. (FLEIUSS,
1923:43)
Essa dialtica entre centralizao e descentralizao do poder
analisada do ponto de vista geopoltico por RODRIGUES (1947), a partir de
fatores ou elementos geogrficos que influenciaram a organizao poltica do
Brasil. Para ele, os problemas gerais do Brasil sempre esbarram na diviso
territorial. So elementos ou fatores que formam a base da potncia mundial de
um Estado: a situao, o tamanho, a forma, o clima, a populao e sua
capacidade industrial, e, a organizao social e poltica. O Brasil teria todos
esses fatores que se refletiriam em quatro ciclos poltico-sociais: colonial;
imperial; republicano e revolucionrio. Este ltimo perodo diz respeito ao
Estado Novo.

20
De 1521 at 1603 vigorou no Brasil o regime legal das Ordenaes Manuelinas. Em
11/01/1603 foram promulgadas as Ordenaes Philipinas, cujo livro I, ttulos 66 a 71
modificou profundamente a forma da organizao, competncia, sistema eleitoral e atribuies
pertencentes s Cmaras Municipais. (FLEIUSS, 1923)

65
 O primeiro ciclo comea com a descoberta do Brasil e a sua diviso em
capitanias hereditrias. Esse erro primrio, segundo RODRIGUES, (1947)
teria trazido consigo a livre atuao dos fatores geogrficos, j que o governo
portugus teria criado ipso facto a inviabilidade de um governo unitrio. A
conseqncia lgica maior foi a fragmentao do poder como meio de
administrao e defesa do territrio nacional. Quanto maiores as distncias e
maiores as dificuldades de comunicao mais teria se enfraquecido o poder
central em detrimento das autonomias.
De fato, o municpio21 no era um simples rgo administrativo, ele
participava diretamente das decises do Estado. As Ordenaes Afonsinas
de 1446 tinham como leis a regular os municpios os costumes e forais da
terra, isto , cada lugar possua de fato sua autonomia frente ao rei. Cada lugar
podia produzir suas prprias leis, por isso GARCIA (1956:93), chega a falar em
pequenos estados no Estado, repblicas independentes sob o protetorado do
rei....
S com as Ordenaes Filipinas de 1603 que se fixaram as
atribuies gerais das vilas e cidades e foi estabelecido um sistema eleitoral,
no entanto ainda perduravam alguns resqucios dos costumes e forais. Essa
a gnese da normatizao que vai provocar um embate que travado at hoje
no Brasil, entre a centralizao e a descentralizao do poder poltico.
At a Independncia do Brasil, havia no territrio nacional 213 vilas e 12
cidades. No primeiro ano da colnia foram criadas 14 vilas e 3 cidades; no
segundo, 37 vilas e 4 cidades; no sculo XVIII, esse nmero vai a 118 vilas e 3
cidades; do incio do sculo XIX at 1822, mais 44 vilas e 2 cidades (tabela 2).

21
S com a lei de 28 e outubro de 1828, chamada Regimento das Cammaras Municipaes (Lei
Orgnica dos Municpios) que aparece, pela primeira vez, constitucionalmente, a palavra
municpio no Brasil. At ento a referncia era a cidades, villas e parochias. (TAVARES, 1998)

66
 TABELA N 2
NMERO DE VILAS E CIDADES CRIADAS
NO BRASIL NO PERODO TCNICO
UF atual Sc. XVI Sc. XVII Sc. XVIII 1801 a 1822 Total
AM - - 8 - 8
AP - - 1 - 1
PA - 4 /1 8 - 12 / 1
PE 2 1/1 1 6 10 / 2
PI - - 2/1 - 2/1
CE - 1 13 4 18
MA - 1/1 3 3 7/1
RN 1 - 3 - 4
AL - 3 2 3 8
PB -/1 - 4 1 5/1
SE 1 2 3 - 6
BA 3/1 5 27 5 40 / 1
MG - - 14 / 1 2 16 / 1
ES 2 - 2 1 5
RJ -/1 6/1 2 9 17 / 2
SP 5 11 13 / 1 2 31 / 1
SC - 1 3 - 4
PR - 2 3 1 6
RS - - 1 5 6
MT - - 4 1/ 1 5/1
GO - - 1 1/ 1 2/1
Total 14 / 3 37 / 4 118 / 3 44 / 2 213 / 12
Fonte: AZEVEDO, A. de, Vila e Cidades do Brasil Colonial ensaio de geografia urbana
retrospectiva, in Boletim da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da Universidade de So
Paulo, n 208, 1956, p. 5-96.
Obs.: os nmeros esquerda das barras so as vilas e direita as cidades.

Estes so nmeros oficiais de vilas e cidades. No entanto, existiram

muitas aglomeraes que no foram institucionalmente erigidas ao status de
vila ou cidade. Iremos nos ater aos nmeros oficiais porque o status de vila ou
cidade tem implicaes polticas no quadro da organizao territorial do Brasil,
qual seja: a organizao da Cmara dos Vereadores como rgo de poder dos
homens bons. Apesar de muitas pequenas aglomeraes (arraiais), terem
coexistido ao lado de vilas e cidades, aquelas eram subordinadas a estas.
A partir da Independncia do Brasil, a Constituio outorgada em 1824
previu a existncia das Cmaras Municipais, s que a sua regulamentao
ficou a cargo de lei complementar, logo a autonomia podia ser controlada de
fora do territrio municipal.
Durante todo o primeiro perodo e at a instituio de um Estado laico no
Brasil (1889), era a Igreja quem possua instrumentos normativos de
oficializao de novos povoados. A institucionalizao desses lugares
comeava com a visita de um Cura sua capelinha, elevando-a a matriz,
dando-lhe um novo status de parquia ou freguesia. Como Estado e Igreja
67
eram uma s instituio, significava que esse novo status dava ao lugar o
reconhecimento de fato e de direito frente ao Estado: acesso a batizados;
casamentos; amparo a doentes; sacramentos da morte; registros de
nascimentos; registros de matrimnios; registros de bitos, enfim, registros
oficiais necessrios na vida cotidiana em funo de suas implicaes jurdicas.
(MARX, 1991)
Essa hierarquia jurdica do lugar dava-se com a passagem do arraial
(pequeno povoado) parquia ou freguesia ( o termo freguesia que se
populariza) e desta vila, chegando por fim ao status de cidade22. A passagem
de freguesia vila significava um outro status para o lugar: sua autonomia
poltico-administrativa, designando a Cmara de Vereadores e demarcando
seus limites territoriais por meio do termo.
A autonomia municipal implicava a definio de um territrio e, portanto,
a subordinao das freguesias de menor populao e riqueza nova vila.
Iniciava-se uma demarcao de fronteiras conhecidas a partir da menor
unidade poltico-administrativa do Brasil.
Diferentemente das fronteiras das capitanias hereditrias que, em certa
medida, eram desconhecidas, porque traadas anteriormente ocupao, as
vilas e cidades demarcavam suas fronteiras a posteriori; a efetiva uso do
territrio municipal, quer seja zona urbana, quer seja zona rural rossio e
fazendas que possibilitava a elevao do status de freguesia em vila.
O territrio colonial, pela maior imposio do meio natural aos homens,
inviabilizava um governo unitrio de tipo europeu. A fragmentao territorial do
poder nas vilas foi o meio de administrao e de defesa da colnia. Quanto
maiores as distncias e maiores as dificuldades de comunicao, mais se
enfraquecia o poder central portugus em detrimento das autonomias
municipais. A geografia se impe ao sistema poltico na medida em que Estado
Unitrio corresponde a territrio unificado.

22
Antes da Repblica a prerrogativa especial de cidade era dada aos lugares no dependentes
ou tributrios de um poder regional; aos lugares que se subordinavam diretamente Coroa, ao
poder central. Somente numa cidade existia a cadeira de bispo-delegado direto do Papa e a
Igreja da S e somente na cidade podia residir o bispo. (MARX, 1991)

68
 Territrio que se impunha circulao. Somente a partir do incio do sc.
XVIII que se tem notcia dos correios de terra no Brasil. Com a maioria das
cidades localizadas no litoral e a dificuldade de mobilidade por terra, ficava
mais fcil a comunicao por mar. Todavia, os correios implicavam numa
questo estratgica.
Na Bahia os oficiais da Cmara, em carta de 13 de abril de 1680,
reclamavam contra a instituio do correio de mar; acreditavam ser uma
despesa intil, pela pouca expedio de cartas. (GARCIA, 1956)
De um lado, havia uma estratgia de distanciamento das vilas e cidades
com relao metrpole para melhor se exercer a autonomia local, por outro
lado, havia o territrio como norma se impondo: em 1798, alvar rgio manda
ordem de estabelecer servio de correio e cartas na Bahia, mas ... no pde ser
executada ento, porque seria necessrio comprar por conta da fazenda real
cavalgaduras, melhorar alguns caminhos e estradas, e povo-las... (GARCIA,
1956:243). O territrio como norma se impunha; como atravessar longas
distncias rotineiramente, num territrio que no estava povoado?
... os regimentos dos primeiros governadores-gerais do Brasil estabeleciam
drsticos impedimentos para a penetrao nos sertes interiores do pas, impondo um
padro de feitorias litorneas para a ocupao e povoamento do Brasil. Essa a razo
pela qual um cronista do sculo 17, Frei Vicente do Salvador, se assombrava de
viverem os portugueses arranhando as costas como caranguejos. (SEVCENKO,
2000:51)
Por outro lado, alm do territrio como norma, articulavam-se
normatizaes territoriais constrangedoras efetiva ocupao do brasil. Como
povoar a colnia se a legislao portuguesa sempre procurou dificultar a
emigrao para o Brasil e dificultar ao mximo o livre trnsito pelo territrio?
O despovoamento da metrpole era uma preocupao que se aliava s
descobertas das minas de ouro e pedras preciosas no Brasil. Esse fato poderia
fazer aumentar a populao da colnia e fazer com que Portugal perdesse o
controle sobre essas riquezas. As comunicaes com as minas entre as
capitanias, eram proibidas: A fama destas mesmas riquezas [dizia uma consulta
do Conselho Ultramarino de 1732] convida os vassalos do reino a se passarem para o
Brasil /.../ e por ste modo se despovoar o reino, e em poucos anos vir a ter o Brasil
tantos vassalos brancos como tem o mesmo reino; e bem se deixa ver que, psto em

69
uma balana o Brasil e na outra o reino, h de pesar com grande excesso mais aquela
que esta; e assim, a maior parte e mais rica no poder ser dominada pela menor,
mais pobre; nem a ste inconveniente se lhe poder achar fcil remdio . (GARCIA,
1956:160)
Outro elemento fundamental relativo s normas de uso do territrio se
impe. A no-existncia de uma tcnica jurdica de separao dos poderes23
legislativo, executivo e judicirio acaba por concentrar o poder poltico nas
mos dos homens bons. A falta dessa tcnica jurdica era suprida, em parte,
pela Igreja, que se transformou em rgo cartorial do Estado portugus.
Apesar da falta de tcnica apropriada, Portugal possua alguns meios,
porm no eram eficazes para concentrar o poder. As imposies que o
territrio brasileiro colocava ao exerccio da centralizao do poder eram
significativas, no entanto por meio das Ordenaes buscava-se regulamentar
o poder de cima para baixo.
Mas, as especificidades geogrficas do Brasil naquela poca - grandes
distncias sem conexo; territrios desconhecidos; dificuldades de locomoo
e comunicao - faziam com que cada lugar definisse sua prpria organizao
poltica, diferente das colnias espanholas, onde as vilas j nasciam prontas,
no havia graus hierrquicos a galgar. Para as colnias espanholas tratava-se
de uma presena direta do poder central no local. Para as colnias
portuguesas, uma presena indireta.
Poder significa formas de dominao; formas com especificidades
histricas e geogrficas. Para FOUCAULT (1993:56) Se trata siempre de formas
locales, regionales de poder, que posuen su propia modalidad de funcionamiento,
procedimiento y tcnica. Todas essas formas de poder son heterogneas.

23
DALLARI (1986:29-30) observa que coube a Montesquieu, em sua obra Do Esprito das
Leis, publicada em 1748, desenvolver de modo sistemtico uma doutrina da separao de
poderes. Essa doutrina tinha a inteno de contrabalanar os poderes: num ponto havia
concordncia geral: no bastava dar ao povo a possibilidade de escolher os governantes, se
estes acumulassem tamanho poder que pudessem desprezar depois a vontade do povo. E
Montesquieu oferecia soluo para esse problema propondo uma distribuio de poder entre
vrios ramos, de tal modo que nenhum pudesse agir com tirania. Por outro lado, era preciso
no enfraquecer demais o poder dos governantes, para no reduzir a eficincia do governo e
para no estimular a ambio de algum indivduo ou grupo de indivduos, que, no vendo a
possibilidade de grande resistncia, ficassem tentados a tomar o poder pela fora.

70
 Na Amrica Portuguesa a interferncia direta do rei nas vilas era rara,
porm, a interferncia dos governadores e capites-generais era prtica
comum, principalmente a partir do Imprio. Segundo MARX (1991), diferente
da Amrica Espanhola, o Brasil no tinha uma legislao especfica e
codificada para os municpios; no se adotou um padro urbanstico a se
repetir indefinidamente (o tabuleiro de xadrez das cidades da Amrica
Espanhola).
Como a distribuio de datas de terra ficava a cargo da Cmara dos
Vereadores, a ordenao espacial das vilas obedeceu a critrios daqueles que
as distribuam, diferentemente das colnias espanholas que possuam leis
regidas pelas Leyes de Indias. Ainda, segundo (MARX, 1991), havia portanto,
um grau de autonomia nos municpios portugueses que os espanhis no
tinham.
A ordenao do crescimento das vilas no Brasil obedecia a interesses
especficos do lugar (ainda que fossem os dos homens bons) que, por um lado,
coincidiam com os da Coroa Portuguesa e, por outro, se chocavam. Coincidiam
porque era da metrpole que vinha a sustentao poltica dos homens bons. A
doao de terras era feita pela Coroa e a posse da terra era condicionada ao
seu uso, portanto, uma posse relativa. A qualquer momento o rei poderia
destituir o donatrio. De acordo com PRADO JNIOR (1966), a atitude passiva
da metrpole, com relao ao poder dos homens bons no Brasil,
compreendida pelo fato de que seus interesses coincidiam com os das classes
dominantes na colnia: desbravar o territrio; afugentar aventureiros; buscar
pedras preciosas.
Por outro lado, chocavam-se porque as dificuldades de comunicao
com a Coroa Portuguesa, pelas distncias dentro do Brasil, e deste com
Portugal, fazia com que interesses autonomistas se exacerbassem. Esses
interesses estavam diretamente ligados criao de novos municpios, dado
que a passagem de freguesia vila implicava na produo de um poder local
(Cmara dos Vereadores) que dava autonomia aos homens bons na
organizao de seus prprios interesses.
A Cmara dos Vereadores objetivava e institucionalizava os interesses
dos homens bons, os nicos que se faziam representar por meio de eleies.
Quando os vereadores tomavam alguma deciso, faziam-na em seu prprio
71
interesse e respaldados nas Ordenaes, que eram leis gerais (valiam para a
metrpole e toda e qualquer colnia). O poder local era o lugar de interesses
particulares. Mesmo com a instituio do juiz enviado de fora parte (o juiz de
fora), nomeado pela Coroa para evitar a concentrao do poder nas mos dos
da terra, o juiz de fora tomava decises de acordo com os homens bons,
afinal, a mesma geografia se impunha a todos.
MARX (1991) elabora uma crtica a AZEVEDO (1956) pelo fato deste
ltimo se ater a nmeros oficiais de vilas e cidades em seu estudo sobre o
Brasil Colonial, argumentando que muitas aglomeraes acabaram ficando
esquecidas, desprezadas, s porque no foram institucionalmente erigidas em
vilas ou cidades. Sem dvida a crtica pertinente, no entanto essas
aglomeraes estavam subordinadas ao poder daquelas aglomeraes que
possuam uma Cmara dos Vereadores.
O aumento do nmero de municpios, nesse perodo, tem a ver,
justamente, com a oposio entre lugar sem poder (freguesias) e lugar com
poder (vilas e cidades). Freguesias sem poder de deciso porque o poder
institudo no Brasil pelos portugueses por meio das Ordenaes (Manuelinas,
de 1521 e Filipinas, de 1603), foi um poder hierarquizado entre essas prprias
aglomeraes. No outro o motivo de, ao longo de nossa histria, aquelas
pequenas aglomeraes ao crescer populacional e/ou economicamente,
exigirem a sua autonomia poltica.
A ligao poltica de um arraial ou freguesia a uma vila, no perodo
colonial, dava-se pelas necessidades jurdicas e religiosas daqueles que viviam
nos arraiais ou freguesias. A freguesia no era uma extenso da vila, era um
outro ncleo populacional, com suas prprias especificidades. Todavia a vila,
pelas suas caractersticas de centro do poder, impunha s freguesias prximas
suas coeres. Quanto mais se alargava o uso do territrio, concentrando nas
Vilas o poder poltico, maiores as coeres.
Cada vila tinha o seu modo de funcionamento; os aspectos diversos de
cada lugar - aspectos territoriais, econmicos, sociais e culturais - impunham
comunidade um estado de coisas. Os lugares j erigidos em cidade tinham
relaes diretas com a Coroa, passando por cima da autoridade, inclusive, do
governador. Cada aspecto do lugar impunha restries a esta ou aquela
atividade econmica, poltica ou mesmo religiosa.
72
 O procedimento do poder baseava-se nas leis oriundas das
Ordenaes portuguesas, que regulamentavam pelo Direito o funcionamento
das Cmaras dos Vereadores, mas tambm diz respeito aos procedimentos
culturais da poca; como a sociedade se organizava segundo regras de
conduta de seu momento histrico, isto , seus usos e costumes.
Os usos constitutivos das instituies materializam-se nas trs escalas
polticas de poder do territrio brasileiro: cidades e vilas; provincial e reinol. O
direito, assim como a economia, no prescinde dessas escalas.
Apesar da relativa autonomia dos lugares, a prpria existncia das trs
escalas j indicava, quando do transplante das normas jurdicas de Portugal
para o Brasil, que elas teriam um uso, ou seja, no eram inocentes. Segundo
ORTEGA Y GASSET (1960:295), quando algo uso no depende da adeso dos
indivduos, mas precisamente uso porque a les se impe, portanto os municpios
se veriam, com a primeira Lei orgnica dos Municpios de 1828, subordinados
s Provncias (futuros estados federados) pela imposio do arranjo territorial
das escalas de poder.
Assim, inicia-se um novo perodo nas relaes dos municpios com as
outras escalas de poder.

73
 Captulo 7 - Os municpios no meio tcnico-cientfico

Sob [o] regime [de plena autonomia] viveram,

francamente autonomos os nossos municpios, at ser
promulgada a Lei de 1 de Outubro de 1828 (FLEIUSS,
1923:44).

Em parte, a perda de autonomia municipal se deu com instituio em

01/10/1828 da primeira Lei Orgnica dos Municpios, que estabeleceu novas
atribuies municipais: a presidncia (equivalente ao executivo de hoje) ficava
com o vereador mais votado. As Cmaras passam a ter funes meramente
administrativas, subordinadas aos Conselhos Gerais, aos Presidentes de
Provncia e ao Governo Geral. Este regime restritivo ficou conhecido, poca,
como Doutrina da Tutela. Em 1834 so criadas as Assemblias Provinciais
que passaram a ter autoridade sobre as Cmaras Municipais. Alm disso,
tambm em 1834, as Cmaras perdem o Poder Executivo (o prefeito de hoje),
que passa a ser nomeado pelos presidentes provinciais. (DRIA, 1992)
Outro elemento que contribuiu para a perda de autonomia municipal foi a
Lei de Terras de 1850. At 1822, nas cidades, a distribuio de datas ficava a
cargo da Cmara dos Vereadores, mas a resoluo de 17 de julho de 1822
suspendeu o antigo sistema de concesso de terras, sendo regulamentado em
1850 pela Lei de Terras, fato que fez com que o municpio deixasse de ser o
nico fornecedor de terra, surgindo tambm a figura do particular. (MARX,
1991)
O segundo ciclo de RODRIGUES (1947) inicia-se com a independncia
do Brasil. Nossa herana poca: um territrio com quase vinte Provncias
autnomas e com pequenas relaes de interdependncia. O problema
principal para o poder dominante central era o da unidade nacional. A questo
era criar uma hegemonia central para aprisionar uma constelao de ncleos
dissociados.
Para obter o poder unitrio, os estadistas do imprio lanam mo de um
fator essencial: o reinante. Segundo RODRIGUES (1947:54), sem esse foco de
atrao o reinante teria sido impossvel evitar-se o desmembramento: o

74
Brasil colonial cedeu completamente aos fatores geogrficos, mas, o Brasil imperial
no poderia ceder de modo algum, sob pena de sacrificar a integridade territorial do
pas.
O obstculo teria sido contornado de maneira artificial com o reinante,
mas a soluo decisiva era resolver o problema da circulao do pas. Para
RODRIGUES (1947:54), unidade poltica exige circulao intensa, numerosa,
rpida, perfeita; da o esfro dos estadistas imperiais para alcan-las.
Todavia, lembra VARGAS (1994:189), que nesse perodo o mais
importante meio de transporte, a navegao costeira, apresentava entraves
integrao territorial: obviamente restringia-se s cidades litorneas e at o
final de 1860 ...os portos eram quase todos construdos por trapiches e pontes dos
quais pequenas embarcaes ou balsas levavam as mercadorias aos navios de maior
porte fundeados ao largo.
No Brasil a primeira ferrovia data de 1854, a Estrada de Ferro Petrpolis,
com 14,5 Km de extenso, que dependia de carvo importado. A instalao da
rede telegrfica nacional s se inicia aps a 2 metade do sc. XIX, em 1852,
mesmo assim com o problema da extenso dos cabos num territrio do
tamanho do Brasil. No perodo colonial o nico meio de transporte de rodas,
que era comum a todo o territrio, foi o carro de Boi. De acordo com
KATINSKY (1994), as estradas eram caminhos tributrios de picadas abertas
por ndios e bandeirantes, percorridas por cavaleiros e pedestres.
Nos ltimos anos do Imprio, com os instrumentos tcnicos disponveis
poca, as energias para integrao do territrio se voltaram para as ferrovias,
telgrafo, cabo submarino, rodovias e as companhias de navegao martima e
fluviais. Quanto ao telefone, tcnica fundamental para a difuso da informao
e integrao do territrio brasileiro, FLEIUSS (1923:252) quem descreve
como ele vai ser introduzido no Brasil: Quando em 1876, por ocasio de sua
viagem aos Estados-Unidos da Amrica do Norte, e achando-se d. Pedro II de visita
Exposio de Philadelphia, travou alli conhecimento com o inventor do telephonio,
Bell, a cujas primeiras experiencias pouco apreo e f se ligavam. Ao illustre
monarcha brasileiro no passou, porm, despercebido o grande valor desse invento;
examinou-o minuciosamente e animou, com palavras de estmulo e conforto, o
obscuro inventor, protegeu-o, apresentou-o, chamou para elle a atteno do ministerio

75
americano. Pouco tempo depois, esse novo invento maravilhava o mundo culto e era
24
introduzido no Brasil, pelo decreto de 21 de abril de 1883.
Quando caiu o Imprio, a fria dissociativa teria sido entorpecida pelo
regime federativo. Da RODRIGUES (1947:55), afirmar que a nica tbua de
salvao iminente /.../ inicia-se o terceiro ciclo, o republicano, outra vez com a ao
desabalada dos fatores geogrficos, que, tendo destrudo o trono imperial, chegam ao
auge com o municipalismo.
Com a instituio da Repblica, em 1891, a organizao dos municpios
ficou a cargo dos estados (antigas Provncias). Durante a Repblica Velha no
foram uniformes nem a existncia de prefeitos (em alguns estados o executivo
era exercido pelo presidente da Cmara) nem a denominao do cargo, nem a
forma de sua escolha. Lembra DRIA (1992), que apenas em oito, de vinte
estados era regra a eleio de prefeitos. Durante toda a Repblica Velha essa
tenso entre poder local e poder central se manteve.
A primeira constituio republicana do Brasil, promulgada a 1 de janeiro de
1891, introduziu, no seu texto, o Ttulo III, intitulado Do Municpio, no qual se insere um
nico artigo: Art. 68 Os Estados organizar-se-o de forma a que fique assegurada a
autonomia dos municpios em tudo quanto respeita ao seu particular interesse. A
Constituio no esclareceu o que fosse o particular interesse, tonando-se assim, a
autonomia (que na verdade no existia) mero dispositivo constitucional. /.../ no eleva
sequer categoria de princpio constitucional a autonomia do municpio, dada a larga
amplido do conceito do termo a empregado. (TAVARES, 1998:92-93)
Para os municpios, a Repblica nada mudou da antiga centralizao
imperial, apesar de os estados (antigas provncias) terem conseguido maiores
poderes. A Constituio de 1891 instituiu relaes polticas entre a Unio e os
estados, mas apenas relaes administrativas entre os estados e os
municpios, j que a Unio compe-se de uma Federao de estados, mas um
estado no se compe de uma Federao de municpios.

24
No final do Imprio somente seis estradas estavam macadamizadas (pavimentao por meio
de uma camada de pedra britada, aglutinada e comprimida) permitindo o trnsito de diligncias:
a) Unio e Indstria, de Petrpolis a Juiz de Fora; b) Subida da Serra, de Estrela, no final da
Estrada de Ferro Mau, at Petrpolis; c) Estrada da Maioridade, mais tarde chamada de
Estrada Vergueiro, de So Paulo a Santos; d) Graciosa, de Curitiba a Antonina; e) Dona
Francisca, de Joinville a Rio Negro; f) Estrada Real de Santa Cruz, do Rio de Janeiro at Santa
Cruz e Itagua e de l por trilha subindo na direo de Bananal e Areias. (VARGAS, 1994)

76
 FURTADO (1989) lembra que at meados do sculo XIX no havia
divergncias fundamentais nos interesses das diversas regies do pas. As
classes dirigentes estavam unidas pelas mesmas questes, como fora o caso
das lutas pela manuteno do trfico de escravos. No entanto, nos ltimos
decnios do sculo XIX, sob a influncia do trabalho assalariado nas
plantaes de caf, nos centros urbanos e nas reas de colonizao das
provncias meridionais do Brasil, toda organizao social do sul do pas
transformou-se rapidamente, fazendo com que divergncias crescentes entre
as distintas regies comeassem a aparecer.
FURTADO (1989:171) conclui: As necessidades de ao administrativa no
campo dos servios pblicos, da educao e da sade, da formao profissional, da
organizao bancria, etc., no sul do pas so cada vez maiores. O governo imperial,
entretanto, em cuja poltica e administrao pesam homens ligados aos velhos
interesses escravistas, apresentava escassa sensibilidade com respeito a esses novos
problemas. A proclamao da Repblica em 1889 toma, em conseqncia, a forma de
um movimento de reivindicao da autonomia regional.
A descentralizao em favor dos estados - chegou a ponto de bancos
regionais serem autorizados a emitir moeda, provocando uma grande
expanso do crdito (FURTADO, 1989), o que, sem dvida, fez aprofundar as
diferenas regionais. Em 1926, na reforma constitucional, o artigo 6 da
Constituio Federal reza que: O Governo Federal no poder intervir em negcios
particulares do Estado, salvo... para assegurar o respeito aos seguintes princpios
constitucionais: ... f) a autonomia dos municpios....
A autonomia municipal fica constitucionalmente garantida. A proteo
autonomia municipal passou da esfera dos estados para a esfera federal.
Com a Revoluo de 1930, o Decreto n 19.398, de 11 de novembro de
1930, determina no seu art. 11 4 a nomeao, por um interventor, ...de um
prefeito para cada Municpio, que exercer a todas as funes executivas e
legislativas, podendo o interventor exoner-lo quando entenda conveniente, revogar
ou modificar qualquer dos seus atos ou resolues....
A Constituio de 1934 estabelece, pela primeira vez, a autonomia
financeira municipal: ao municpio ...caberia metade do imposto sobre indstrias e
profisses (art. 8 2) e a participao no imposto previsto no art. 19, inc VII,
pargrafo nico imposto futuro, criado pela Unio ou pelo Estado.

77
 Toda presso poltica separatista da poca abafada pela integrao do
territrio. As ferrovias tiveram maior importncia poltica que econmica;
importava menos sua extenso, que seu papel de articulao entre as regies.
Para RODRIGUES (1947:56), haveria uma absoluta descentralizao
republicana fazendo com que os fatores geogrficos agissem livremente: Um
novo ciclo avizinha-se clere. A evoluo da mentalidade do povo precipita os
acontecimentos, e uma crise poltica provoca a ecloso do quarto ciclo, o ciclo
revolucionrio [como uma reao s] tentativas frustradas de idealismos
esdrxulos....
Com o Estado Novo (1937-1945), h uma ampla centralizao do poder,
inclusive pondo fim s bandeiras dos estados federados, fechamento do
Congresso Nacional, Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais.
O projeto poltico getulista, refletindo as tendncias dos anos 1930 a 50,
enfatizava as benesses do planejamento centralizado e do controle estatal sobre todos
os aspectos da vida nacional. O novo regime imps uma ordem policial, baseada na
censura, na propaganda e na perseguio implacvel aos adversrios.
(SEVCENKO, 2000:63)
Na Constituio de 1937, ... tirou-se do Municpio a escolha de seu Prefeito,
com o que, em verdade, se deu ao Governo do Estado-membro a disposio de todas
as rendas do Estado, que estaduais, quer municipais. O Municpio , hoje, um
elemento de grande significao; todavia, como a execuo em matria econmica
que d poder, o Municpio um grande peiado, um tanto, o espantalho que se pe nas
roas para afugentar os passarinhos.... (PONTES DE MIRANDA apud TAVARES,
1998:98)
As dificuldades impostas pela 2 Guerra Mundial pesaram sobre o Brasil
e a nossa situao de arquiplago social foi claramente evidenciada, com todo o
cortejo de prejuzos e dificuldades dela decorrentes. (RODRIGUES, 1947:57)
Como no havia possibilidades materiais de estabelecer uma rede de
rodovias e ferrovias, fez-se rapidamente uma rede de aerovias; a dificuldade de
se colocar fios telegrficos por todo pas suprida com a implantao de
postos radiotelegrficos por toda parte; organizam-se os planos nacionais
ferrovirio e rodovirio. Ao mesmo tempo estabelecida uma enrgica
centralizao do poder.

78
 RODRIGUES (1947:58) afirma que o Brasil progrediu; conseguiu forte
unidade poltica; chegou a ser lder na Amrica Latina; seria um pas respeitado
desde 1930 e se pergunta: ento por que h tenses polticas? e responde:
que os fatores geogrficos apontavam claramente o incio de um novo ciclo poltico,
conseqncia lgica de sua ao comprimida no mbito de uma diviso poltica
arcaica, inadequada. Da ser de fundamental importncia uma nova (e isso na
dcada de 1940) rediviso territorial poltica. Para RODRIGUES (1947), no
bastou mudar o nome de Capitanias para Provncias e depois, com a
Repblica, para Estados porque a herana territorial permaneceu a mesma.
Para DALLARI (1986) a mudana do nome de Provncia para Estado,
quando da adoo do Federalismo no Brasil em 1891, foi uma cpia do que
existia nos Estados Unidos. No entanto, nos EUA antes da formao da
Federao existia uma Confederao, e de fato e de direito os membros
constituintes eram estados. Quando nasce a Federao norte-americana foi
mantida a antiga denominao.
No Brasil, as Provncias nunca foram nem de direito (normativamente) e
nem de fato (territorialmente) estados. Para RODRIGUES (1947) havia um
descompasso entre as leis que se aplicavam ao territrio e o prprio territrio
como condicionante social. por isso que ele vai dizer que a simples mudana
do nome de Provncia para Estado no resolveu o problema dos anseios
regionais.
O ps-guerra vinha indicar que um novo pacto territorial se avizinhava.
Em 1946 os municpios passaram a ter prerrogativas constitucionais que at
ento lhes fora negadas.

79
 Captulo 8 - Os municpios no Brasil ps-guerra

Em discurso proferido na Assemblia Constituinte de 1946 (08/04/1946)

em defesa dos municpios, o deputado constituinte NOVELI JNIOR, que em
1948 viria a ser vice-governador do estado de So Paulo, assim ressalta a
problemtica municipal.
Pode-se mesmo afirmar que a quase totalidade das possibilidades fiscais do
interior se escoa para os cofres do Estado e da Federao, ficando apenas, em regra
geral, 8% para os municpios. Que gnio administrativo poder fazer algo com sses
exguos 8%? /.../ Transforma-se assim, o Prefeito em um pedinte a perambular pelos
palcios, estendendo, splice, a mo, suportando tudo e todos /.../ Modifique-se, se
necessrio, o sistema tributrio brasileiro. Procure-se evitar a evaso das rendas por
uma melhor aparelhagem fiscal. Faa-se uma reviso de impostos. Do que h
necessidade, e essa inadivel, de melhor e mais eqitativa distribuio de rendas
pblicas /.../ nunca mais de 30% da arrecadao total da Nao deveriam ser
destinados aos Municpios /.../ Cessaria de vez essa humilhante peregrinao, a que
j aludi, dos homens do interior e dos seus dedicados Prefeitos, sacola mo, subindo
as escadarias dos palcios, pedindo aos poderosos o direito de sobreviver.
A partir da Constituio de 1946 os municpios obtm maiores
autonomias, apesar de as Leis Orgnicas Municipais continuarem a ser feitas
pelos estados federados. Pela primeira vez o municpio consta como um ente
federativo e pela primeira vez fixada com clareza as atribuies dos
municpios, fato essencial sua autonomia.
Aps a 2 Guerra Mundial aumenta o nmero de municpios, entre
outros motivos, porque: A queda de Vargas e a convocao de uma Assemblia
Nacional Constituinte desembocaram na Carta Magna de 1946, uma lei maior j em
busca da modernidade, restauradora dos direitos dos Estados e amplificadora das
prerrogativas municipais, agora amparadas por uma maior generosidade fiscal, com a
redistribuio eqitativa entre todos os municpios de uma parcela da arrecadao
federal do imposto sobre a renda. a esse estmulo que se deve a criao de
centenas de novos municpios em todo territrio nacional. Era, tambm, um novo
pacto territorial, fortalecedor da vida local, e que iria durar cerca de dezoito anos.
(SANTOS, 1996b:101-102)

80
 TABELA N 3
BRASIL - NMERO DE MUNICPIOS
SEGUNDO ANOS ESCOLHIDOS
UF Atual 1939 1948 1950 1955 1960 1964 1968
AC 7 7 7 7 7 25 7
AM 28 25 25 25 44 44 44
AP 0 4 4 4 5 5 5
PA 65 59 59 82 60 82 83
RO 0 0 0 2 2 2 2
RR 0 0 0 2 2 2 2
TO 0 0 0 0 0 0 0
AL 33 36 37 41 64 96 94
BA 150 150 150 170 194 336 336
CE 79 79 79 96 148 303 142
MA 65 67 72 87 99 128 129
PB 41 41 41 54 88 168 171
PE 85 85 90 102 102 182 164
PI 47 49 49 63 71 121 114
RN 42 42 48 65 83 152 150
SE 42 42 42 61 62 76 74
ES 32 34 38 41 40 53 53
MG 288 316 388 485 485 722 722
RJ 50 56 56 59 61 63 63
SP 270 305 369 435 504 573 572
GO 52 57 77 126 179 222 221
MS 0 0 0 0 0 0 0
MT 28 29 35 59 64 84 84
PR 49 80 80 150 162 275 287
RS 88 92 92 114 150 203 232
SC 44 45 52 67 102 194 197
Total 1585 1700 1890 2397 2778 4111 3948
Fonte: Diviso Territorial do Brasil, IBGE, vrios anos.

Pouco antes de Constituinte de 1946 o Brasil possua 1.585 municpios.

De 1960 a 1964 produziram-se 1.333 municpios, fato este nunca mais repetido
num perodo de tempo to curto, de modo que antes do golpe militar de 1964 o
Brasil contava com 4.111 municpios. Com o regime militar os municpios vo
perder grande parte de seus direitos. Em 1968 o pas contava com 3.948
municpios (tabela 3).
Em 1965 o governo federal edita o AI-2 (Ato Institucional n 2)
reorganizando o poder municipal: o AI-2 autoriza o Presidente da Repblica a
decretar, em estado de stio ou no, o recesso do Congresso Nacional, das
Assemblias Legislativas e das Cmaras de Vereadores (art. 31). Em 1966
editado o AI-3, que estabeleceu eleies indiretas para governadores e para
prefeitos das capitais e cidades consideradas de segurana nacional; os

81
prefeitos seriam nomeados pelo governador ou pelo presidente da Repblica. A
Constituio de 1967 defere para Lei Complementar Federal a competncia
sobre os requisitos mnimos para a criao de novos municpios, logo, tirava
dos estados o poder sobre a criao de novos municpios. Em 1968 editado o
AI-5 (Ato Institucional n 5), que d aos militares o poder de decretar recesso,
tanto nas Assemblias legislativas quanto nas Cmaras Municipais. Em 1969,
os prefeitos das capitais e das estncias hidrominerais so nomeados pelos
governadores com aprovao das Assemblias Legislativas. Os municpios
declarados de segurana nacional tinham os prefeitos nomeados pela
Presidncia da Repblica.
Enquanto perdurou o regime militar (1964-1985), o nmero de
municpios manteve-se praticamente estagnado. Esse perodo marca a
modernizao conservadora dos governos militares. Por meio de vrios
planos, baseados na estratgia da integrao nacional, talvez fosse melhor
dizer baseados na Doutrina da Segurana Nacional, os militares vo tentar
constituir um mercado nacional consolidado (SOUZA, 1999). O incio desse
perodo tambm marca, coincidentemente, o incio da estagnao do nmero
de municpios no Brasil, que perdurar at meados do anos 1980.
Abordando a importncia das polticas territoriais dos governos militares
COSTA (1988:44) lembra que at poucos anos atrs, governadores e prefeitos das
capitais e reas de segurana nacional eram nomeados pelo governo federal e que
os reclamos por autonomia que partiam dos prefeitos, at o final nos anos 80,
estavam diretamente ligados centralizao do poder em funo do projeto de
integrao nacional.
De 1964 a 1980 o nmero de municpios no Brasil manteve-se no
mesmo patamar, chegando inclusive a diminuir de 1963 a 1965. S em 1990
que o nmero de municpios chega a ser maior que o do ano de 1963 (grficos
1 e 2).

82
 GRFICO N 1
BRASIL - NMERO TOTAL DE MUNICPIOS
SEGUNDO OS ANOS ESCOLHIDOS
6000

5000

4000

3000

2000

1000

1960 1963 1964 1965 a 1970 1971 a 1975 1976 a 1980 1981 a 1983 1990 1994 1999

Fonte: Diviso Territorial do Brasil, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, vrios anos.

GRFICO N 2
BRASIL - NMERO DE MUNICPIOS
CRIADOS SEGUNDO OS ANOS ESCOLHIDOS

1983

1980

1977

1974

1971

1968

1965

1960

1953

1944-1948

1911

1886

Sc. XIX at 1822

Sc. XVI

-400 -200 0 200 400 60 0 800 1000 1200 1400 1600

Fonte: Diviso Territorial do Brasil, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, vrios anos.

83
 No incio do regime militar promovida uma reforma tributria altamente
centralizadora, que fez com que a parte da receita de impostos do governo
federal se elevasse de 18,4% do PIB (Produto Interno Bruto) em 1963, para
24,4% em 1966 e 26,3% em 1968. Aos municpios restaram dois impostos: o
IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) e o ISS (Imposto Sobre Servios),
que mesmo assim tiveram suas importncias de arrecadao reduzidas. Em
1980 os municpios brasileiros chegam a receber 1,2% das receitas pblicas.
(DRIA, 1992)
Com o intuito de incentivar investimentos nacionais e multinacionais
tornaram-se comuns as isenes fiscais e as redues de impostos, cedidos
pelo governo federal. Eis a modernizao conservadora dos militares.
MESQUITA (1992), ao estudar o aumento do nmero de municpios no
Rio Grande do Sul, demonstra como a modernizao conservadora por que
passou a agricultura naquele estado serviu para produzir poderes locais que se
prestavam aos agricultores mais abastados como fonte de especulao.
Em So Paulo, durante o milagre econmico (1968-1973), DRIA
(1992) observa que verdadeiros poderes paralelos foram implantados em
algumas cidades. Em Barueri (municpio situado na Regio Metropolitana de
So Paulo), a multinacional ASEA BROWN-BOVERI instalou uma unidade de
30 mil metros quadrados para abrigar 40 mil operrios com a finalidade de
atender Itaip Binacional. A corporao reorganizou, a seu critrio, o perfil e
as carncias do municpio, como transporte, habitao, saneamento,
educao, sade, etc.
No bairro de Santo Amaro (municpio de So Paulo), ao longo dos anos
1970, o nmero de indstrias foi ampliado de 2 mil para 6 mil; em 1983
abrigava 250 mil favelados em 300 favelas. Excetuando-se as grandes
avenidas, as ruas no possuam sequer asfalto (DRIA, 1992). Os recursos
municipais foram repassados para obras de engenharia visando aos grandes
capitais. Essa modernizao conservadora, alm de empobrecer os
municpios, fortaleceu as oligarquias locais.
Em 1983, j no fim do regime militar, o pas contava com 4.101
municpios, 10 a menos que em 1964. Aps a Constituio de 1988,
restauradora dos direitos municipais, volta a crescer a implantao de novos

84
municpios, chegando hoje (2001) a 5.561 municipalidades, 1.460 a mais que
h treze anos.
Por que a multiplicao do nmero de municpios, que poderia melhor
articular a integrao do territrio nacional e a constituio de um mercado
nacional consolidado no seria funcional centralizao do poder poltico?
Durante o regime militar (1964-1985), a centralizao do poder visou
fundamentalmente evitar a oposio poltica. Com isso a proibio da criao
de novos municpios teve a inteno de controlar as possveis rebeldias
territoriais na forma de autonomias. Tratava-se de evitar que uma possvel
oposio poltica tivesse poder nas nicas unidades poltico-administrativas
que tinham seus governantes eleitos: os municpios25. Sem eleies para
Presidente e Governadores, governo federal e estaduais estavam sob estrito
controle.
Mas, para manter aparncia democrtica, o regime militar manteve as
eleies municipais, portanto correndo certo risco de perder eleies, como
veio acontecer no incio dos anos 70 (1970), quando o MDB (Movimento
Democrtico Brasileiro) teve expressiva votao municipal nacional. Ainda que
os prefeitos no tivessem poder poltico para mudanas nacionais, votar na
oposio j indicava um descontentamento por parte da populao com
relao aos militares e de qualquer maneira indicava que o eleitor votaria, se
pudesse, na oposio para outros cargos.
Juntamente com essa base normativa, o territrio sofria profundas
transformaes em sua organizao. Durante o regime militar territrio
brasileiro recebeu o fundamento material das redes do poder, por meio de
grandes obras de engenharia, por exemplo: hidreltricas de Itaip e Tucuru,
rodovia Transamaznica, etc. Os militares sedimentaram uma camada tcnica
ao territrio brasileiro que possibilitou ulteriormente os presentes sistemas
tcnicos.

25
Exceto nos municpios considerados de Segurana Nacional, como Volta Redonda (RJ) ou
Osasco (SP), isto , naqueles municpios com grande nmero de operrios; nas capitais dos
estados e nas instncias hidrominerais.

85
 Com a expanso rodoviria e a expanso das frentes agrcolas26 em
direo ao Centro-Oeste e Norte do Brasil, eram preparas as bases para uma
nova integrao horizontal do territrio, ou seja, pr fim ao arquiplago. Alm
disso, com o desenvolvimento das telecomunicaes e do sistema de
movimento areo, preparava-se uma verdadeira integrao vertical do territrio.
Essa nova integrao do territrio, em direo ao Centro-Oeste
brasileiro, pedia, juntamente com as bases tcnicas da integrao, suas bases
polticas, ou seja, a produo de poderes locais (mapa 3).

26
A respeito da expanso das frentes agrcolas para o Centro-Oeste brasileiro Hespanhol
(2000:7) assinala: Nas dcadas de 1950 e 1960 a construo de Braslia e a implantao de
rodovias interligando a nova capital federal a diferentes pontos do pas, propiciaram uma
melhor articulao entre a regio e o restante do pas. /.../ A integrao efetiva do territrio do
Centro-Oeste economia nacional, entretanto, consolidou-se, apenas nos anos 1970 e 1980
com a implementao de projetos de desenvolvimento regional e de programas especiais que
redundaram na melhoria infra-estrutural e criaram as condies para a expanso da agricultura
moderna em bases empresariais em vastas parcelas das zonas de cerrado do Planalto Central,
muitas das quais situadas na referida regio.

86
Mapa n 2

87
 Articulando-se s grandes obras de engenharia implantadas no Centro-
Oeste brasileiro, encontra-se a criao de novos municpios como uma forma
de integrao funcional do territrio. O que estamos propondo como integrao
vertical do territrio tem a ver com a integrao, num lugar, de distintos
sistemas tcnicas. Assim, a energia eltrica precede o computador, a ferrovia e
a estrada precedem o transporte sobre rodas, o poste precede a telefonia por
cabos, etc. Todavia, a difuso e integrao dos sistemas tcnicos exigente
em regulao poltica, por isso a presena do poder poltico para sua
organizao e regulao.
Os presentes sistemas tcnicos incluem os que se denominam
macrossistemas tcnicos. Essa expresso utilizada por alguns autores /.../ para se
referirem queles sistemas tcnicos sem os quais os outros sistemas tcnicos no
funcionariam. Os macrossistemas tcnicos promovem grandes trabalhos (barragens,
vias rpidas de transporte terrestre, aeroportos, telecomunicaes, etc.) /.../ e
constituem o fundamento material das redes de poder.(SANTOS, 1996a:142)
Aps um perodo de intensa centralizao do poder poltico, a partir da
dcada de 1980 volta a aumentar o nmero de municpios em todo Brasil, mais
especificamente a partir de 1985. A partir dessa, com a convocao da
Assemblia Nacional Constituinte (Emenda Constitucional n 26, de 27/11/85),
tem incio uma forte luta pelo municipalismo.
Desde ento, redefine-se o papel do Estado face crescente crise da
economia no Brasil. O planejamento centralizado que, do ps-guerra at os
anos 1970, havia conseguido modernizar o territrio dando fluidez circulao
interna mostra sinais de esgotamento. Eclodem diferentes reivindicaes
sociais e territoriais em todo pas. (BECKER, 1997)
De 1984 a 1997, foram instalados27 1.405 municpios no pas, sendo as
regies Sul e Nordeste aquelas com maior contribuio absoluta nesse
processo. Em 1984 existiam 4.102 municpios no Brasil, depois de 13 anos o
nmero total de municpios no pas aumentou em 34,3%.

27
A instalao de um municpio corresponde ao incio de funcionamento efetivo do municpio, o
que se d com a eleio do primeiro prefeito. Obviamente, o ato de instalar pressupe um ato
anterior de criar o municpio.

88
 A Constituio de 1988 fortaleceu os municpios modificando sua
posio na Federao. O municpio ... fez por onde ocupar um espao na ordem
jurdica que lhe garante, constitucionalmente, o status de ente federado, o que torna
esta Constituio mpar no mundo atual (TAVARES, 1998:105). Os estados
federados voltaram a legislar sobre os critrios para a criao e instalao de
novos municpios.

TABELA N 4
BRASIL E GRANDES REGIES - NMERO DE MUNICPIOS INSTALADOS DE 1984
A 1997, SEGUNDO GRUPOS DE MUNICPIOS ESCOLHIDOS PELO NMERO DE
HABITANTES
Grupos de Municpios NE N C.O. S SE Brasil
(por Habitantes)
At 5.000 Hab. 146 97 80 296 116 735
5.000 a 10.000 107 49 30 87 87 360
10.000 a 20.000 125 42 19 19 29 234
20.000 a 50.000 21 18 6 2 14 61
50.000 a 100.000 2 3 3 1 2 11
100.000 a 500.000 1 * * * 3 4
Total 402 209 138 405 251 1.405
Fonte: adaptada de GOMES e MAcDOWELL (1999:6).
* No houve a criao de municpios.

O grande aumento do nmero de municpios se deu nos lugares de at

20 mil habitantes. De 1.405 municpios instalados no perodo (1984 a 1997),
1.329 ou 94,5% se concentraram nessa faixa de habitantes. Em 1940 as
localidades com at 20 mil habitantes representavam 54,5% dos municpios, j
em 1997, passam a representar 74,8% (tabela 4).
A partir da Constituio de 1988, a legislao sobre a criao de novos
municpios ficou a cargo das Assemblias Legislativas, portanto cada estado
criou legislao especfica. Concentraremos nossa ateno Comisso de
Assuntos Municipais da Assemblia legislativa do Estado de So Paulo.
S no estado de So Paulo, de 1990 (quando foi editada legislao
especfica para a criao de novos municpios) a 2000, foram encaminhados
198 pedidos de emancipao municipal Comisso de Assuntos Municipais da
Assemblia Legislativa de So Paulo (73 foram aprovados). Em 1990 So
Paulo contava com 572 municpios, hoje (2001) so 645.
J no final da dcada de 1960 SOUZA (1969) analisava a diviso
territorial do estado de So Paulo e apontava que os critrios para criao de
municpios eram extremamente dinmicos, destacando-se a dinmica

89
populacional. No estado de So Paulo, at a dcada de 40 o aumento do
nmero de municpios est estreitamente ligado s frentes pioneiras do caf,
que continuaram produzindo novos municpios paulistas na dcada de 50.
MONBEIG (1998) lembra que o processo de criao de cidades
(patrimnios) no estado de So Paulo e norte do Paran acompanha a
expanso das ferrovias na primeira metade do sculo XX, no auge da
agricultura do caf. Esse autor mostra que os interesses entre a criao de
municpios e a chegada das ferrovias eram estreitos e continham objetivos dos
grandes fazendeiros do caf e das companhias colonizadoras que
selecionavam o caminho da ferrovia.
Cabe ainda ressaltar, talvez, o aspecto mais importante da diviso territorial e
do surgimento de novas unidades administrativas ela representa o veculo pelo qual
os podres pblicos se fazem presentes nas comunidades interioranas. Tal fato
adquire uma importncia ainda maior se considerarmos o papel das atividades
desenvolvidas pelo setor pblico e, portanto, pelo Estado nos pases
subdesenvolvidos... (SOUZA, 1969)
A propsito da urbanizao na regio de Ribeiro Preto (So Paulo), em
face do meio tcnico-cientfico e informacional ELIAS (1996:188) ressalta o
aumento do nmero de municpios como um dos elementos que propiciou a
expanso desse meio naquela regio: a modernizao tecnolgica da produo
agropecuria, geradora de inmeras novas demandas, teve forte impacto no espao,
acelerando a urbanizao, assim como a multiplicao do nmero de cidades, como
meio mais eficaz para satisfazer suas necessidades de produtos e servios
especializados. Em 1940, a regio possua 48 cidades, contra as 80 cidades
existentes em 1980.
As modernizaes ou, camadas tcnicas que vo se sobrepondo ao
territrio exigem a sua regulao poltica. As grandes empresas, vetores das
modernizaes, difundem as inovaes (normativas ou materiais), mas seu
funcionamento no lugar requer regulao poltica.
A expanso de modernos sistemas tcnicos, exigidos para a integrao
econmica, veio acompanhada de integrao poltica, exigida para dar suporte
legal aos capitais. Os mapas 4, 5, 6, 7, 8 e 9 apresentam os municpios criados

90
no estado de So Paulo, do ps-guerra at 199728. O mapa 4 apresenta os
desmembramentos municipais na dcada de 1950, logo depois dos municpios
passarem a ter outro estatuto frente Constituio Brasileira; j o mapa 5,
abrange o perodo de 1961 a 1964; depois do golpe militar at as dcadas de
70 e 80 (mapa 6) s dois novos municpios sero instalados; o mapa 7
apresenta os desmembramentos aps a Constituio de 1988; o mapa 8
apresenta os municpios criados pela ltima lei estadual a permitir a instalao
de novos municpios antes da Emenda Federal n 15 (que restringe a criao
de novos municpios no Brasil todo), e por fim o mapa 9, localiza todos os
municpios criados no estado de So Paulo desde 1951.

28
Em 1997 foram instalados os municpios criados de 1993 a 1996. Em 1996 legislao federal
(Emenda n 15) restringe a criao de novos municpios. Por isso desde 1997 no so
instalados novos municpios no estado de So Paulo.

91
Mapa n 3

92
Mapa n 4

93
Mapa n 5

94
Mapa n 6

95
Mapa n 7

96
Mapa n 8

97
 Desde a Constituio de 1988, a criao de novos municpios no um
fenmeno presente s no estado de So Paulo, mas proliferou por todos os
estados da federao (mapas 10 e 11). Esse aumento do nmero de
municpios produziu um movimento poltico contrrio criao de novos
territrios municipais. O argumento utilizado por aqueles que se posicionaram
contra a criao de novos municpios baseia-se na distoro que o aumento de
municpios causa no Fundo de Participao dos Municpios.
Segundo os detratores da criao de novos municpios, grande parte
dos municpios do Brasil no possui receita prpria para se manter, alm da
criao de Prefeitura e Cmara de Vereadores representar maiores gastos.
Com isso em 1996 editada a Emenda Federal n 15, que no
proibitiva quanto criao de novos municpios, mas institui que algumas
prerrogativas do distrito que quer emancipao devem constar de Lei
Complementar Federal. Como o governo federal no vota essa Lei
Complementar, na prtica, os distritos no tm como pedir sua emancipao
pois no sabem quais so os critrios que devem cumprir. A Emenda n 15 tira
dos estados o poder de legislar sobre a criao de novos municpios,
representando uma nova centralizao do poder.

98
Mapa n 9

99
Mapa n 10

100
 Apesar da Emenda n 15, os pedidos de emancipao municipal
continuam a ser encaminhados s Assemblias Legislativas Estaduais. No
caso do estado de So Paulo os distritos que possuem pedidos encaminhados
Assemblia Legislativa, aps a edio da Emenda n 15, so os seguintes
(tabela 5 e mapa 12):
TABELA N 5
DISTRITOS MUNICIPAIS COM PEDIDOS DE EMANCIPAO ENCAMINHADOS
ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SO PAULO 2000
DISTRITO (COM PROJETO DE RESOLUO1) MUNICPIO A QUE PERTENCE
Costa Machado Mirante do Paranapanema
Brao Eldorado
Roberto Pindorama
Bandeirante DOeste Sud Mennucci
Ida Iolanda Nhandeara
Terra Preta Mairipor
Brasitnia Fernandpolis
Nova Cardoso Itajobi
Rech Itapetininga
Benedito da Cachoeirinha Ituverava
Porto Capela do Alto
Turiba do Sul Itaber
Araaba Apia
Campos de Holambra Paranapanema
Guarizinho Itapeva
Itaboa Ribeiro Branco
Campina de Fora Ribeiro Branco
Rosalia Marlia
Cipo Guau Embu Guau
Distrito (sem projeto de resoluo2) Municpio a que pertence
Teainda Martinpolis
Iubatinga Caiubu
Planalto do Sul Teodoro Sampaio
Juritis Glicrio
Nova Itapirema Nova Aliana
Fonte: Relatrio Distritos que esto pleiteando sua emancipao, dez./2000 da Comisso de
Assuntos Municipais da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo e Relatrio Distritos
que esto pedindo emancipao da Associao Paulista de Apoio s reas Emancipandas e
Anexandas (APAEA), dez./2000.
1 Distritos com Projeto de Resoluo: so distritos cujos projetos pedindo a emancipao
foram aprovados pela Comisso de Assuntos Municipais da Assemblia Legislativa do Estado
de So Paulo, estando os projetos de resoluo aguardando votao em Plenrio para que o
Tribunal Regional Eleitoral realize os plebiscitos.
2 Distritos sem Projeto de Resoluo: so distritos cujos projetos pedindo a emancipao no
foram ainda aprovados pela Comisso de Assuntos Municipais da Assemblia Legislativa do
Estado de So Paulo.

101
Mapa n 11

102
 A Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, por meio da
Comisso de Assuntos Municipais, recebe os pedidos de emancipao, no os
coloca em plenrio para votao nem os encaminha ao Tribunal Regional
Eleitoral (TRE) que organizaria o plebiscito entre as populaes envolvidas na
emancipao. O TRE no acata o pedido de realizao de plebiscito em funo
da falta de critrios para a sua realizao. Pelo mesmo motivo, os pedidos de
emancipao no vo para votao em plenrio.
Todavia, o mesmo no se d em outros estados do Brasil. o caso da
Assemblia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul que, juntamente com o
Tribunal Regional Eleitoral Gacho, entendem que a criao de novos
municpios s diz respeito ao estado federado e no Unio, por isso
autorizaram desde 1996 a criao e instalao de novos municpios. Assim, a
partir de 01/01/2001 o Brasil passa a ter 5.561 municpios com a incluso de 54
novos territrios municipais (tabela 6).
TABELA N 6
NOVOS MUNICPIOS INSTALADOS EM 01/01/2001*
UF MUNICPIO INSTALADO POPULAO
AL Jequi da Praia 12.846
PI Pau dArco 2.991
RN Jundi 5.002
GO Campo Lindo de Gois 4.684
GO Gameleira de Gois 2.594
ES Governador Lindenberg 9.295
RJ Mesquita (desmembrado de Nova Iguau) 164.879
BA Barrocas 12.219
BA Lus Eduardo Magalhes (desmembrado de Barreiras) 20.169
MT Bom Jesus do Araguaia 3.717
MT Colniza 10.273
MT Conquista dOeste 2.584
MT Curvelndia 4.518
MT Nova Nazar 1.982
MT Nova Santa Helena 3.219
MT Nova Santo Antonio 1.119
MT Rondolndia 3.156
MT Santa Cruz do Xingu 1.036
MT Santa Rita do Trivelato 1.209
MT Santo Antonio do Leste 1.875
MT Serra Nova Dourada 562
MT Vale de So Domingos 3.224
RS Acegu 3.790
RS Almirante Tamandar do Sul 2.239
RS Arroio do Padre 2.563
RS Boa Vista do Cadeado 2.471
RS Boa Vista do Incra 2.282
RS Bozzano 2.345
RS Canudos do Vale 1.958
RS Capo Bonito do Sul 1.913
RS Capo do Cip 2.556
RS Coqueiro Baixo 1.575
RS Coronel Pilar 1.883
RS Cruzaltense 2.540
RS Forquetinha 2.619
RS Itati 2.840
RS Jacuizinho 2.361

103
 RS Lagoa Bonita do Sul 2.456
RS Mato Queimado 2.022
RS Novo Xingu 1.844
RS Paulo Bento 2.136
RS Pedro Altas 2.528
RS Pinhal da Serra 2.405
RS Pinto Bandeira 2.573
RS Quatro Irmos 1.750
RS Rolador 2.869
RS Santa Ceclia do Sul 1.716
RS Santa Margarida do Sul 2.172
RS So Jos do Sul 1.720
RS So Pedro das Misses 1.794
RS Tio Hugo 2.443
RS Westflia 2.611
Fonte: IBGE, in O Estado de S. Paulo, de 24/12/2000, p. A9.
* nesta tabela faltam dois municpios dos 54 instalados.

No caso do estado do Rio Grande do Sul h um posicionamento poltico

distinto daquele adotado por So Paulo. A Assemblia Legislativa do estado do
Rio Grande do Sul entrou com uma Ao de Inconstitucionalidade contra a
Emenda n 15. Alm disso, encontra-se no estado do Rio Grande do Sul a
AGAEA (Associao Gacha de Apoio s reas Emancipandas e Anexandas)
que tem a finalidade, como o prprio nome indica, de apoiar os distritos em sua
luta pela emancipao poltica municipal.
Entendemos que estes so elementos territoriais da crise federativa.
Alagoas, Piau, Rio Grande do Norte, Gois, Esprito Santo, Rio de Janeiro,
Bahia, Mato Grosso e Rio grande do Sul instalaram novos municpio depois de
editada a Emenda n 15, ou seja, uma norma da federao est sendo
afrontada pelos estados membros que deveriam, por princpio federativo,
discutir as normas da federao no mbito da Unio e no nas outras escalas
de poder. O federalismo um pacto e ele est sendo quebrado.
Nesse contexto seria oportuno rever os conceitos de soberania e
autonomia a partir do territrio porque a produo de novos recortes polticos
impe condicionantes para toda a sociedade o mesmo territrio que
apropriamos nos apropria como procurar-se- demonstrar na terceira parte
deste trabalho.

104
 TERCEIRA PARTE

A MANIPULAO DAS FRONTEIRAS

INTERNAS NO BRASIL

105
 Captulo 9 - O territrio como referncia e no como essncia

Para AFFONSO (1998), vivemos hoje uma crise concreta do pacto

federativo. Primeiramente, esta crise seria caracterizada por uma inverso
conceitual: o termo federao relaciona-se com unio, pacto, articulao
das partes (entre estados e municpios e destes entre si) com o todo (Unio)
atravs do governo federal.
Nos EUA, pas onde nasceu o federalismo, as ex-colnias tornadas
Estados numa Confederao se uniram para formar uma Federao. No Brasil
a Federao foi gestada pelo governo central que, precedendo as esferas
subnacionais, transformou as antigas Provncias em estados, sem que nunca
as Provncias tenham sido, um dia, Estados. De fato, foi uma mudana de
denominao: 1891 as provncias passaram a se chamar estados.
Para esto es importante ressaltar que la federacin constituye, antes de
nada, una forma de organizacin del poder central con el poder regional y local.
(AFFONSO, 1998:288)
Alm da inverso conceitual, o autor supracitado ressalta o papel
fundamental do territrio na organizao poltica da federao: hoje a crise da
federao brasileira se relaciona menos com as manifestaes separatistas e
mais com a mundializao da economia, que hoje impede a operao de
polticas econmicas nos moldes estabelecidos aps a 2 Guerra Mundial. A
prolongada crise dos anos 1980 e 90 indicaria um aumento da importncia
relativa dos mercados externos em todas as regies do Brasil.
Segue AFFONSO (1998) afirmando que, no final dos anos 1980 e
comeo dos 90, h uma ruptura do padro de financiamento pblico e uma
profunda e progressiva crise fiscal, diminuindo a capacidade da Unio de
articular as esferas subnacionais. Ento, a crise se aliaria ao colapso do
planejamento econmico nacional, fazendo com que a opo de integrao
nacional cedesse lugar s integraes do subnacional com o exterior, com
todos os riscos de acionarmos foras centrfugas em oposio s antigas
foras centrpetas de articulao nacional.
Toda a anlise de AFFONSO (1998) sobre a crise federativa brasileira
apia-se na crise fiscal, ou em outras palavras, na economia. Ns acreditamos

106
que o territrio brasileiro cumpre um papel de destaque nessa crise, porque
toda poltica est ancorada no territrio, portanto a poltica fiscal tambm
territorial.
De acordo com SANGUIN (1977), os processos polticos se apiam no
territrio. A fronteira poltica vista sob o ngulo da soberania, permanece
essencialmente como um limite espacial e legal do sistema poltico. Somente o
processo poltico seria cercado pelas fronteiras. Outros processos, como o
econmico, o cultural ou o ideolgico, tm propriedades espaciais mais
flexveis, extrapolando os rgidos limites estabelecidos pelas fronteiras
nacionais que, mesmo assim no elimina a possibilidade de influncias
polticas atravessarem fronteiras. Para SANGUIN (1977), a questo central
saber como o territrio poltico organizado e por que organizado. Duas
foras matrizes organizariam o territrio: as foras centrpetas, tendentes a
promover a coeso interna e as foras centrfugas, tendentes a promover a
fragmentao interna.
Um territrio poltico que for durante muito tempo submetido a foras
centrfugas corre o risco de desaparecer, porque toda idia poltica se
materializa, em ltima instncia, num territrio poltico.
Cinco etapas espao-temporais conformariam a produo de um
territrio: a) a idia poltica: a fora motora que move a sociedade em direo
a um objetivo, em funo de um projeto; b) a deciso: o entendimento social
daquele projeto; c) o movimento: so os elementos que devem ser mobilizados
para que a sociedade coloque em movimento o projeto inicial; d) o campo de
ao: a definio do territrio poltico, portanto delimitado por fronteiras, que
ser mobilizado (normatizado) e que, ao mesmo tempo, em funo de suas
caractersticas normativas, mobilizar a sociedade; e) o territrio poltico: a
concretizao do projeto, porque todo processo poltico se apia sobre o
territrio e deste tira o seu vigor.
Estas seriam etapas de um processo movido por foras centrpetas,
porque promovem a coeso socioterritorial, e por foras centrfugas, porque
todo projeto uma busca por novos rumos polticos para as coletividades e,
portanto, tambm mobiliza o territrio e pode provocar o desaparecimento de
compartimentos polticos.

107
 A estas tendncias estruturais - as foras centrfugas e centrpetas
apontadas por SANGUIN (1977) - se somaria o que AFFONSO (1998) aponta:
o postulado da descentralizao como uma pea que se junta ao processo de
privatizao, a desregulamentao do mercado de trabalho (subcontratao,
emprego temporrio e atividades autnomas, etc.) e abertura econmica que
reforam a crise federativa. As caractersticas atuais desta seriam trs: a) a
horizontalizao da disputa; b) sua generalizao; c) a descentralizao.
Anteriormente Constituio de 1988, especificamente o perodo de
1977-1988, ocorreu uma progressiva descentralizao fiscal e poltica, s que
nesse perodo a disputa era dos municpios e estados contra a Unio. Essa
seria uma disputa vertical que j se esboava desde meados dos anos 1970,
quando o MDB (Movimento Democrtico Brasileiro, de oposio ao regime
militar) comeou a ganhar eleies municipais avassaladoras sobre a ARENA
(Aliana Renovadora Nacional), partido governista.
Hoje a disputa dos municpios entre si e dos estados entre si. Essa
uma disputa horizontal porque envolve as mesmas escalas de poder e a
melhor expresso dessa disputa a guerra fiscal. Na viso de AFFONSO
(1998), estados e municpios se lanaram numa guerra de incentivos e
benefcios fiscais porque teriam sido pressionados a manter a arrecadao
tributria como conseqncia da recesso, da inflao e da evaso tributria.
A segunda caracterstica da atual crise federativa, segundo o mesmo
autor, a sua generalizao. At 1988, a disputa se dava em torno dos
recursos tributrios. Aps esta data outras dimenses passam a ser
disputadas, como a do setor produtivo, do sistema financeiro, ou ainda no
campo poltico com a discusso a respeito da desproporcionalidade da
representao poltica de alguns estados. A essa anlise juntamos tambm
uma certa forma de desproporcionalidade na representao de distritos
municipais que se sentem abandonados.
A terceira caracterstica a descentralizao. Aps 1988, em funo de
movimentos que surgiram desde meados dos anos 1970, h uma
descentralizao tributria de fato: em 1987, a Unio retinha 60,7% dos
recursos fiscais disponveis (os impostos mais as contribuies), em 1991 essa
participao passa para 53,8%. De acordo com os dados apresentados por

108
AFFONSO (1998), de maneira geral, estados e municpios ampliaram sua
participao na arrecadao.
H que se considerar que enquanto a Unio diminua os seus gastos
com os servios pblicos essenciais, estados e municpios expandiam os seus
gastos por causa da descentralizao administrativa. Para AFFONSO (1998), o
que deve ser ressaltado hoje a perda de capacidade de regulao por parte
do governo federal, em funo dos motivos acima expostos.
Alm desses motivos que caracterizam uma normatizao do territrio
- a abertura do territrio brasileiro economia internacional jogou um papel de
destaque. Ao enfraquecimento do Estado Nacional frente a uma economia
globalizada invasora correspondeu uma nova forma de organizao do
territrio por parte dos governos locais, tentando preencher uma lacuna de
poder deixada pelo governo federal.
Essa nova forma de organizao territorial encontrada pelo lugar foi
justamente fazer valer a fora de seu territrio como norma. (SANTOS, 1994a,
1996)
Por isso que SANTOS (1997) afirma que uma das razes da crise
brasileira atual vem do fato de que as divises do territrio e o contedo dessas
divises no respondem mais s demandas nem da populao, nem das economias
territoriais. O territrio no mais regulado pelo Estado, mas pelas grandes empresas.
O que o Estado tenta regular so os apetites dessas empresas que formam uma rede
flexvel, desterritorializada. O resto, que permanece territorial, no conta. As
populaes ficam de fora, condenadas a assistir a esses processos. No so
consideradas parte do pas em movimento. No limite, a prpria idia de populao
eliminada. Toda discusso se resume ao dficit pblico e s demais categorias
relacionadas e um equilbrio macroeconmico que depende daqueles agentes que
operam de forma desterritorializada. O resultado uma desordem social crescente. O
discurso da nossa incorporao globalizao serve para mascarar isso.
Essa crise socioterritorial, notadamente a partir dos anos 1980, fez com
que todos os problemas, sociais ou territoriais, fossem vistos pelo ngulo da
economia e do curto prazo. Aliado a isso, os projetos nacionais perderam a
fora que tinham e os lugares mais desprovidos de infra-estruturas bsicas
passam a tentar instituir novos municpios. assim que explode o nmero de

109
municpios no Brasil, alm de outros motivos, como forma de acesso ao Fundo
de Participao dos Municpios (FPM).
Os municpios formam trs grupos para o rateio do FPM: 1) os
municpios capitais ficam com 10% do FPM; 2) os municpios com populao
at 156 mil habitantes ficam com 86,4% do FPM; 3) os municpios com
populao acima de 156 mil habitantes entram no rateio do grupo anterior
(86,4%), mais um fundo de 3,6% do FPM. H outros repasses para os
municpios, tanto do governo federal quanto do estadual29.
Alm dos repasses dos governos estaduais e federal, os municpios
contam com algumas receitas prprias: Segundo dados da Secretaria do Tesouro
Nacional, baseados nos balanos de fim do exerccio fiscal de 1989 (1 ano aps a
nova Constituio) e 1996 (ltimo existente), houve um crescimento, nesses sete
anos, nas receitas tributrias prprias /.../ de 195%, enquanto as transferncias
cresceram 88% (menos da metade), sendo de 114% o crescimento do ICMS e de 82%
o crescimento do FPM. de se destacar que esse crescimento ocorreu para todos os
tipos de municpio sendo de 171% para os municpios pequenos (at 50.000
habitantes), de 226% para os mdios (de 50.000 at 200.000 habitantes) e de 186%
para os municpios grandes (acima de 200.000 habitantes)30. (Manual do Municpio,
2000:1)

29
As transferncias de recursos do governo federal para os municpios formam dois grupos: a)
as transferncias voluntrias; b) as transferncias constitucionais.
As transferncias voluntrias so os recursos financeiros transferidos pela Unio para os
municpios em decorrncia de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares,
cuja finalidade a realizao de obras e/ou servios de interesse comum s trs escalas de
poder: municpios, estados e unio: "Entende-se por transferncia voluntria a entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou
assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados
ao Sistema nico de Sade". (Lei de Responsabilidade Fiscal, LC 101, de 4 de maio de 2000,
artigo 25)
As transferncias constitucionais so aquelas determinadas pela Constituio, portanto
possuem fora de lei. As principais transferncias constitucionais so o Fundo de Participao
dos Estados - FPE, Fundo de Participao dos Municpios - FPM (art. 159 da Constituio
Federal), Imposto Territorial Rural - ITR, Imposto Sobre Operaes Financeiras/Ouro - IOF-
Ouro, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio - FUNDEF e o Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos
Industrializados - FPEX.
O montante de transferncias voluntrias obtido atravs da subtrao das transferncias
constitucionais (FPE, FPM, FUNDEF, ITR, IOF-Ouro, FPEX, LC 87/96, Cota-parte do Salrio-
Educao, Compensaes Financeiras e Despesas com Pessoal) do valor global das
transferncias. Tambm no esto includos os valores relativos rubrica restos a pagar. Para
atender definio de transferncias voluntrias da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC
101/00), a partir de 2000 os recursos do Sistema nico de Sade tambm so retirados do
clculo. (Secretaria do Tesouro Nacional, Ministrio da Fazenda)
30
As receitas tributrias municipais prprias so: o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano),
o ISS (Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza) e o ITBI (Imposto sobre Transmisso
Inter-vivos a Qualquer Ttulo, por Ato Oneroso, de Bens Imveis, por Natureza ou Acesso
Fsica, e de Direitos Reais sobre Imveis). Os municpios tambm cobram taxas, que
correspondem prestao de servios de limpeza e manuteno pblica (varrio, coleta e
remoo de lixo, manuteno de vias e da iluminao pblica, etc).

110
 No entanto, a arrecadao prpria depende de algumas condies,
como o grau de urbanizao para recolhimento do IPTU (Imposto Predial e
Territorial Urbano) e a produo de servios para recolhimento do ISS (Imposto
Sobre Servios de Qualquer Natureza). Taxas e Contribuies de Melhoria
dependem da dinamizao da economia local, logo, os lugares que no
possuem essas condies dependero dos repasses das outras esferas de
governo, ou seja, o Estado h que se fazer presente em vastas reas do
territrio brasileiro.
Em 1993, o instituto [IBAM, Instituto Brasileiro de Administrao Municipal]
divulgou, na sua Revista de Administrao Municipal, os resultados de uma pesquisa
em que procurou identificar perguntando diretamente aos novos prefeitos quais os
motivos que levam criao do municpio. A resposta mais freqente foi a alegao
de descaso por parte da administrao do municpio de origem, apontada por 62,9%
dos prefeitos dos novos municpios (GOMES e MAcDOWELL, 1999:21)
Aqueles lugares que se sentiram abandonados pelas polticas pblicas
do governo federal encontraram, na produo de um novo municpio, uma
forma de acesso s infra-estruturas bsicas, por meio dos repasses do Fundo
de Participao dos Municpios (FPM).
Ento, mesmo do ponto de vista fiscal, no o acesso ao FPM que
move o lugar em direo sua emancipao, mas a possibilidade de
autonomia para passar a produzir seu prprio territrio que, obviamente, exige
recursos.
Emancipao poltica passou a ser equivalente emancipao
econmica. No entanto, como o FPM formado por 22,5% da arrecadao do
Imposto de Renda (IR) e 22,5% do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI), o aumento do nmero de municpios faz com que cada um receba menos
pela maior diviso. Quando um novo municpio criado, todos os outros
recebem menores repasses. Todavia, isso deve ser relativizado, pois se isso
verdadeiro para o Brasil como um todo, no o para um distrito municipal que
se emancipa: antes no recebia repasses que o prprio distrito pudesse
administrar, depois passa a receber.
O estado do Rio de Janeiro apresenta a maior mdia de recebimento do
Fundo de Participao dos Municpios em 1998, em virtude de ser o estado

111
brasileiro com a maior densidade populacional e apresentar um nmero
pequeno de municpios relativamente sua rea (grfico 3).

GRFICO N 3
BRASIL 1998 - FUNDO DE PARTICIPAO DOS MUNICPIOS - VALOR MDIO
RECEBIDO PELOS MUNICPIOS DE CADA ESTADO (R$ 1,00)

RR

AP

TO

PI

RO

PB

SC

RN

MT

GO

RS

MG

AC

SE

PR

MA

MS

AM

AL

BA

SP

ES

PA

CE

PE

RJ

0,00 500.000,00 1.000.000,00 1.500.000,00 2.000.000,00 2.500.000,00 3.000.000,00 3.500.000,00

F
Fonte: Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenao Geral de
Programao Financeira - COFI, Diviso de Programao da Receita Vinculada - DIREV

Como adotado o critrio do nmero de habitantes para o repasse do

Fundo de Participao dos Municpios (FPM), as capitais, por serem mais
populosas ficam com as maiores parcelas desse fundo. Em Roraima, por
exemplo, 73% do FPM repassado para a capital Boa Vista, o que faz com
que ocorra uma grande concentrao territorial do repasse desse fundo (grfico
4).

112
 GRFICO N 4
BRASIL 1998 - FUNDO DE PARTICIPAO DOS MUNICPIOS
PORCENTAGEM CONCENTRADA NAS CAPITAIS

80
73

70

60 56

50

40

30 27
23
19 19 18
20 16 16
14 13 13
12 12 12 12 11
9,4 9,4
10 7,4
6 5,4
3,9 3,8 3,8
1,8
0

Fonte: Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, Coordenao Geral de

Programao Financeira - COFI, Diviso de programao da Receita Vinculada DIREV

Pode-se objetar, partindo-se do princpio numrico, que justo a maior

parcela do FPM ser destinada aos locais com maior nmero de habitantes
relativamente populao do estado, j que as maiores concentraes
populacionais necessitam de maiores recursos. No entanto, os municpios ou
distritos municipais com pequeno nmero de habitantes usam justamente o
argumento numrico para se dizerem abandonados: so pequenos, por isso
so abandonados. A maior parte dos municpios que hoje pedem
emancipao conta com um nmero relativamente pequeno de habitantes. No
ano de 1997, a populao mdia dos municpios criados era de 5.985
habitantes.
De acordo com GOMES e MAcDOWELL (1999), os municpios com um
nmero menor de habitantes so aqueles que mais so beneficiados com os
repasses constitucionais do governo federal (tabela 7). Tambm de acordo com
GOMES e MAcDOWELL (1999), a ampliao no recebimento de repasses do
governo federal foi bastante seletiva. Uma anlise um pouco mais detalhada

113
entre o valor com que os municpios contriburam e o que receberam, por meio
do FPM (Fundo de Participao dos Municpios), nos indicaria o que est
expresso na tabela 7.

TABELA N 7
BRASIL E REGIES, 1996 FUNDO DE PARTICIPAO DOS MUNICPIOS
RECEBIDO, MENOS A CONTRIBUIO DO GRUPO DE MUNICPIOS PARA A
FORMAO DAQUELE FUNDO (POR ESTRATOS DE POPULAO) (em R$ 1.000)
Grupos de municpios NE N C. O. S SE Brasil
(por n de habitantes)
At 5.000 hab. 83.556 40.269 99.136 219.898 297.895 740.755
5.000 a 10.000 258.669 44.765 82.565 220.151 295.471 901.624
10.000 a 20.000 663.017 50.410 113.394 264.019 375.149 1.465.990
20.000 a 50.000 679.669 84.507 100.080 168.547 391.830 1.424.634
50.000 a 100.000 248.141 45.271 27.229 38.337 102.566 461.546
100.000 a 500.000 151.910 95.789 34.485 -101.015 -784.566 -603.396
500.000 a 1.000.000 70.257 * * * -457.667 -387.410
mais de 1.000.000 -63.905 -80.850 -23.407 -340.510 -3.495.069 -4.003.744
Total 2.091.315 280.164 433.483 469.426 -3.274.389 0
Fonte: adaptada de GOMES e MAcDOWELL, 1999:10.
(1) A tabela inclui 4.315 municpios, para os quais todos os dados necessrios estiveram disponveis.
(2) As clulas com valores escritos em negrito e com sinal de -, indicam os grupos de municpios que
mais pagaram do que receberam recursos, via o FPM.
(3) Metodologia para confronto dos dados: ...so necessrios dois tipos de informaes. Uma
/.../ a distribuio, em 1996, das cotas do FPM /.../ A outra uma estimativa de
contribuio de cada grupo de municpios para a formao do Fundo de Participao dos
Municpios. [subtrai-se] do FPM recebido a contribuio do respectivo grupo de municpios
para o financiamento daquele Fundo. Os grupos de municpios que apresentam resultados
positivos [so] recebedores lquidos dos recursos do FPM [aqueles com saldo negativo so
doadores lquidos].

Todas as cidades milionrias mais pagaram impostos que receberam

repasses do FPM (Fundo de Participao dos Municpios). No caso das regies
Sul e Sudeste, as cidades acima de 100 mil habitantes mais pagaram que
receberam repasses e especificamente a regio Sudeste possui um saldo
negativo, apesar de as cidades at 100 mil habitantes terem um saldo positivo.
Sendo que a regio de maior saldo positivo a Nordeste (tabela 7).
Mas o que chama ateno nesse estudo oficial preparado pelo IPEA
(Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas) o problema metodolgico que
os estudos relativos aos repasses e recebimentos de impostos sofrem. Damos
a palavra aos prprios autores: A segunda questo metodolgica no pde ser
resolvida de forma inteiramente satisfatria. As estimativas da arrecadao de tributos
federais por municpios enfrentam um problema que decorre do fato de que vrios
impostos federais, como a contribuio social sobre o faturamento e o prprio imposto
de renda da pessoa jurdica, so recolhidos centralizadamente pelas empresas (e no

114
pelos seus estabelecimentos). Como as sedes das empresas tendem a se concentrar
nas maiores cidades, quando o recolhimento dos impostos feito de forma
centralizada, a arrecadao de tributos federais nos grandes municpios acabar
atribuindo a estes mais pagamento de impostos do que, de fato, eles fazem por
merecer. No sendo possvel eliminar esse vis, optou-se por registrar a sua
existncia e conviver com ele. (GOMES e MAcDOWELL, 1999:10)
Significa que hoje no possumos ferramentas fiscais adequadas para
analisarmos a prpria questo fiscal. Ora, como afirmar que vivemos uma crise
fiscal se no sabemos com segurana de quais municpios provm os impostos
recolhidos?
Por isso, afirmamos que a crise mais que um problema fiscal. Esse
processo de formao de novas fronteiras um elemento privilegiado da
anlise geogrfica, porque retrata os conflitos sociais na produo do territrio.
Esta produo denuncia um territrio que se redefine continuamente pela
disputa de diferentes grupos: a organizao do territrio para poucos significa a
entropia para muitos.
Sem dvida a mudana quantitativa das compartimentaes poltico-
territoriais provoca alteraes qualitativas na formao socioespacial brasileira,
porque tanto na geografia quanto na poltica os fenmenos no se do
isoladamente, nenhum lugar inteiramente independente, nenhum lugar porta
nele prprio a totalidade das relaes que o anima. (SANTOS, 1996)
Apesar de a diviso territorial ser um dado universal, no existe um
sistema geral de diviso poltico-territorial; cada pas produz sua maneira, por
suas especificidades, suas compartimentaes. Se, como foi proposto, as
fronteiras configuram-se numa informao que caracteriza os compartimentos
territoriais, ento uma anlise sistematizada das compartimentaes poltico-
territoriais pode nos oferecer uma ferramenta para se compreender a
originalidade de uma formao socioespacial. No caso do Brasil so os
municpios aqueles que mais do visibilidade a esse processo.
Para POLANYI (2000:221), dado um sistema inteiramente dependente das
funes do mercado para a defesa de suas necessidades existenciais, a confiana
voltar-se- naturalmente para aquelas foras fora do sistema de mercado capazes de
proteger os interesses comuns ameaados por aquele sistema.
Todavia, os interesses comuns da populao de um lugar quase nunca
so os interesses de todos. Aqueles que dispem de poder para impor seus

115
prprios interesses o fazem como se estes fossem os interesses do lugar. O
mandonismo local e o coronelismo seriam os exemplos mais acabados desse
tipo de poltica31.
O aumento do nmero de municpios, longe de s representar um
problema fiscal, como ser visto no captulo 10, o resultado da entrega do
territrio economia, ou seja, os lugares esto entregues a uma lgica
econmica que foge ao seu controle e que no responde pelos seus anseios. A
ironia que a crise federativa , como lembra POLANYI (2000), a deposio de
confiana na capacidade do poder pblico em resolver a crise.

31
No nosso intuito entrar nessa discusso j bastante debatida pelas cincias sociais.
Quanto a esse tipo de poltica local h um importante e j clssico estudo, dentre muitos
outros, que merece destaque: LEAL, Victor Nunes (1975[1948]), Coronelismo, Enxada e Voto:
o municpio e o regime representativo no Brasil. So Paulo, Alfa-Omega.

116
 Captulo 10 A criao de novos municpios e o papel da guerra fiscal

Na ltima dcada do sculo XX, foram institudos 1.068 novos

municpios no Brasil, o que torna o pas particularmente apropriado para se
estudar os impactos sociais que as modificaes territoriais provocam.
O grfico 5 mostra o nmero de municpios criados segundo os estados
brasileiros, de 1990 a 2001. Essa evoluo, a partir de 1990, foi escolhida
porque a Constituio brasileira de 1988 delegou aos estados federados a
normatizao para criao, incorporao, fuso e o desmembramento de
municpios, assim como a criao, organizao e supresso de distritos.
Anteriormente, desde 1964, essas funes legislativas eram exclusivas do
governo federal.
GRFICO N 5
BRASIL - NMERO DE MUNICPIOS INSTALADOS
DE 1990 A 2001 POR UNIDADES DA FEDERAO

180

160

140

120
N de Municpios

100

80

60

40

20

0
RS MG PI MA PR SC SP TO PB MT PA GO RO RJ PE RN ES AC AP RR CE MS AL BA SE AM

Fonte: Diviso Territorial do Brasil, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.

No h uma mesma dinmica para todos os subespaos do territrio

nacional. Na ltima dcada do sculo XX o nico que no criou novos
municpios foi o estado do Amazonas, enquanto o estado do Rio Grande do Sul
criou 164 novos municpios. Os estados do Piau, Minas Gerais e Rio Grande
do Sul criaram mais de 100 municpios; So Paulo, Santa Catarina, Paran e

117
Maranho criaram respectivamente 73, 76, 76 e 81 novos municpios; todos os
outros estados do Brasil criaram menos de 60 municpios, exceo do
Amazonas (grfico 5).
De maneira geral no h, para o conjunto do territrio brasileiro, uma
mesma dinmica na criao de municpios; cada estado por suas
peculiaridades poltico-territoriais, e porque o Brasil um conjunto federativo,
produz sua maneira o seu territrio. Cada compartimento poltico produz
normas e legislaes distintas para o uso de seu territrio.
CHESNAIS (1999) afirma que a mundializao do capital afeta
desigualmente as diversas regies de cada pas. Grandes empresas,
normalmente multinacionais, tm a possibilidade de dispor da totalidade do
territrio nacional a partir do uso das Novas Tecnologias da Comunicao e da
Informao. Essa disponibilidade da totalidade do territrio nacional faz com
que essas empresas possam se valer dos compartimentos polticos para
praticar aquilo que se convencionou chamar de guerra fiscal.
Ora, a guerra fiscal s existe porque os territrios so
compartimentados. A guerra fiscal baseia-se nas possibilidades oferecidas, em
primeiro lugar, pelos territrios recortados politicamente.
Edward Ullmann (in SANGUIN, 1977) j afirmava em 1939, num trabalho
intitulado The Eastern Rhode Island Massachusetts Boundary Zones, que as
fronteiras entre uma e outra regio seriam utilizadas para vantagens fiscais:
as indstrias preferiam Rhode Island a Massachusetts (EUA) porque obtinham
vantagens no pagamento dos impostos. Essa prtica da manipulao das
fronteiras, para obteno de vantagens fiscais, vai se espalhar pelo mundo.
A guerra fiscal diz respeito s empresas que se valem das fronteiras
para obter vantagens fiscais. As empresas mudam suas atividades de
municpio procurando um lugar em que a cobrana de tributos seja menor.
Esse o caso mais antigo de guerra-fiscal, que nasceu com o aparecimento
do primeiro Estado Federal do mundo, os Estados Unidos32.
Hoje, alm da mudana de municpios procura de impostos mais
baixos, h outra forma de as empresas usarem as fronteiras: manter as
atividades em seu municpio de origem mas emitir nota fiscal em outro cuja

32
Sobre essa prtica, ver SANGUIN, A.-L., (1977), La Gographie Politique. Paris, PUF.

118
alquota de ISS (Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza ) seja mais
baixa.
Manipular a organizao poltico-territorial com vistas obteno de
poder poltico no uma poltica recente. SAUER (in SANGUIN, 1977), num
artigo publicado em 1918, faz uma anlise de como um territrio pode ser
recortado, regionalizado, para, a partir da, obterem-se determinados
resultados eleitorais. Essa prtica ficou conhecida como gerrymander e
consiste em mudar os limites das circunscries eleitorais, eliminando umas ou
criando outras.
Segundo SAUER (in SANGUIN, 1977), o primeiro caso de gerrymander
foi publicado pela Gazeta de Boston, em maro de 1812. Uma circunscrio
antifederalista foi recortada para concentrar os votos federalistas. A nova
circunscrio assemelhava-se a uma salamandra e como o nome do
governador do estado de Massachusetts que assinou o decreto era Elbridge
Gerry, o termo gerrymander juntou gerry e salamander. SANGUIN (1977)
assinala que essa prtica corrente nos pases de democracia do tipo
ocidental. E, devemos acrescentar, manipular as fronteiras com uma finalidade
eleitoral uma prtica eminentemente estatal, porque visa o poder poltico-
institucional (figura 2).
Figura n 2
Guerrymander

Obs.: esquerda, o desenho simblico; direita, a circunscrio dividida.

Fonte: SANGUIN, A.-L., (1977), La Gographie Politique. Paris, PUF, p. 128.

119
 Finalidade eleitoral que continua atual. Este seria o caso de alguns
distritos municipais controlados pelo MST (Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem Terra). No municpio de Rio Bonito do Iguau (PR), encontra-se um
assentamento de trabalhadores sem-terra (Assentamento Ireno Alves dos
Santos), onde h 7,5 mil pessoas em 27 mil hectares. Embora com chances
reais de vencer as eleies em Rio Bonito de Iguau (PR), o MST (Movimentos dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra) trabalha com um projeto poltico de emancipar o
assentamento Ireno Alves dos Santos. Elemar do Nascimento Cezimbra, da
coordenao estadual do movimento, no esconde que o grande projeto fazer do
assentamento uma cidade-piloto do MST para o Brasil. (Folha de S. Paulo,
01/08/2000, p. A-12)
H duas situaes quanto manipulao das fronteiras: a) uma ligada
ao poder poltico-institucional: o guerrymander com a criao de novas
unidades polticas; b) outra ligada ao poder econmico: a guerra fiscal e a
mudana de localidade das empresas procura de menores impostos.
Mas h ainda uma terceira situao que se encontra no territrio
brasileiro: o poder corporativo (empresarial) fomentando a criao de novos
municpios. Essa terceira situao diz respeito a uma alienao do territrio,
que acontece quando corporaes empresariais incitam criao de novos
municpios.
CORRA (1999:43), ao analisar as relaes entre a rede urbana
brasileira - especificamente as pequenas cidades - e as corporaes globais,
ressalta que o poder poltico e econmico de que as corporaes dispem garante-
lhes importante papel como agentes da gesto do territrio a partir de prticas
espaciais por elas engendradas.
BECKER (1997) afirma que alm do Estado, hoje outros agentes
tambm regulam a atividade econmica. Grandes empresas de atuao
nacional tm na totalidade do territrio brasileiro uma informao privilegiada,
informao essa usada na tomada de decises econmicas, mas sobretudo
polticas.
Aps se ater sobre as manifestaes da globalizao no Brasil,
CORRA (1999) lembra que no ltimo quartel do sculo XX, foram instalados
inmeros ncleos urbanos em reas de fronteira de ocupao e fronteira de
modernizao. So ncleos urbanos planejados, criados e controlados

120
diretamente por grandes empresas. Alguns exemplos: Carajs (PA), associada
Companhia Vale do Rio Doce; Porto Trombetas (PA), Minerao Rio Norte;
Vila dos Cabanos (PA), vinculada ALUNORTE. No cerrado, com a
modernizao agrcola, surgiram: Mimoso do Oeste (BA); Novo Paran (BA),
enfim, a lista de cidades diretamente ligadas a empresas nas reas de
fronteira (o Centro-Oeste, na dcada de 1970; o cerrado nordestino, mais
recentemente; a Amaznia, desde o comeo dos anos 70), grande.
PERROUX (1981) lembra que, para existir, toda empresa transnacional
necessita ter uma ligao muito forte com o poder pblico. Assim, essa prtica
apontada por CORRA (1999), de empresas criarem cidades, no poltica
recente. No entanto, nota-se que CORRA (1999) destaca dois elementos da
criao de ncleos comandados por empresas: localizam-se em reas de
fronteira e tiveram o planejamento estatal a lhes normatizar o territrio.
Tambm observa-se que nas reas de fronteira a prpria mobilidade
populacional exigia novos poderes locais. ROCHEFORT (1998) observa que
em grande parte do territrio brasileiro os municpios possuem uma extenso
territorial razovel e isso provoca dificuldades das populaes se sentirem
relacionadas com o territrio. Este o caso das reas de fronteira: preciso
reorganizar a diviso territorial do ponto de vista da administrao em relao ao surto
da populao, instalao da populao no interior, onde a densidade populacional
era muito pequena (ROCHEFORT, 1998:124)
Mas, o que se quer complementar anlise das cidades corporativas j
apontadas por CORRA (1999), que nos dias de hoje, os municpios
fomentados por empresas no precisam contar com um planejamento conjunto
(Estado/empresas), esses municpios tm a poltica das empresas a lhes
normatizar o territrio. Da falar-se, hoje, em territrios alienados, termo que
no se aplicaria queles municpios criados nas reas de fronteira quando
foram instalados, porque viviam sob um forte planejamento estatal.
Mais recentemente outros exemplos se avolumam sobre a formao de
territrios corporativos. Segundo Wanderley Marzano (diretor do grupo de
componentes da Associao dos Fabricantes de Eletroeletrnicos - Abinee) at
o ano de 2003 as importaes com componentes vo chegar a US$ 9 bilhes
por causa do lanamento do carto inteligente (smart card) que necessita de
chips no fabricados no pas; a TV digital tambm necessitar de componentes

121
de fabricao estrangeira; os carros vo agregar cada vez mais chips, da
maiores importaes; a Compaq (empresa produtora de microcomputadores,
localizada na regio de Campinas, SP) recebe diariamente lotes de
componentes de Miami, Nova York e Dallas (EUA), no aeroporto de Viracopos
(Campinas-SP); a Solectron, montadora de placas de circuitos eletrnicos, para
Ericsson, IBM e HP, importa 75% dos componentes que utiliza. (Folha de S.
Paulo, 12/11/00, p.B-8)
As indstrias ligadas informtica, telecomunicaes, imagem e som
so as mais (diretamente), afetadas pelas importaes. Assim, com o intuito de
reduzir as importaes o governo federal decidiu-se por atrair companhias
multinacionais para o territrio brasileiro. No entanto, a chantagem das
empresas tamanha que a Alemanha pagou luvas de US$ 1,2 bilho para a
AMD (empresa produtora de chips) se instalar em seu territrio; A Intel (outra
produtora de chips) recebeu da Costa Rica US$ 2 bilhes para l se instalar.
Quanto ao Brasil, as autoridades federais no sabem quanto custar atrair este
tipo de empresa. (Folha de S. Paulo, 12/11/00, p.B-8)
Alm de renunciar aos impostos e preparar toda uma ortopedia territorial
para as empresas, agora h que se pagar luvas para os grandes
conglomerados transnacionais se interessarem pelo territrio nacional: Se o
Brasil quer ter uma indstria de componentes de ponta, j considerada o petrleo do
prximo sculo, vai ter de colocar dinheiro nela. Ningum vem para c por causa da
cor dos nossos olhos, ressalta Wanderley Marzano. (Folha de S. Paulo,
12/11/00, p.B-8)
SANTOS (2000), ao tratar da renncia fiscal, lembra que as
transnacionais vm para o Brasil porque ns estamos criando as condies
necessrias existncia dessas empresas quando no adotamos um modelo
brasileiro de modernidade e que o Brasil um pas que historicamente se
abre, quase sempre de maneira ilimitada e sem freios modernizao
aliengena e de maneira imitativa, ... como se aqui no fosse possvel adotar as
inovaes criadas no mundo se no como cpia do plo criador e difusor de novidades
(Europa, depois os Estados Unidos...).
O territrio nacional, assim, vai se adequando a modelos exgenos
como que passando por um mimetismo provocado no pela prudncia com
relao ao mais forte, mas pela seduo e apelo que os objetos tcnicos mais

122
modernos provocam naqueles que so os responsveis pela abertura sem
condicionantes ao mercado mundial.
Mas, os objetos tcnicos, por mais modernos que sejam, no agem por
si, eles pedem foras de ao por isso so hbridos e estas vm dos
homens, da sociedade. No se deve imaginar que o homem ultrapassado por
suas mquinas, pela simples razo de que ele quem as faz ir adiante. Se o homem
desaparecesse, os autmatos pouco a pouco, desgastar-se-iam e desapareceriam.
(RUYER, in MERLEAU-PONTY, 2000:268)
por isso que alm de os objetos tcnicos responderem por uma
racionalidade externa, tambm as aes que comandam os funcionamentos
desses objetos so externas. As aes estrangeiras so implantadas no
territrio nacional por meio de imposies de uso que os objetos trazem
consigo.
Essa ingerncia do externo no territrio nacional provoca uma
contrapartida territorial: a multiplicao de compartimentos territoriais numa
economia que fora a concorrncia e a competitividade entre as unidades
polticas. o caso da guerra fiscal envolvendo estados e municpios, porque
claro que a atrao de empresas para o territrio brasileiro significa a sua
localizao em algum estado e em algum municpio.
A guerra fiscal , na verdade, uma guerra global entre lugares. Por isso, as
maiores empresas elegem, em cada pas, os pontos de seu interesse, exigindo, para
que funcionem ainda melhor, o equipamento local e regional adequado e o
aperfeioamento de suas ligaes mediante elos materiais e informacionais modernos.
Isso quanto s condies tcnicas. Mas necessria tambm uma adaptao poltica,
mediante a adoo de normas e aportes financeiros, fiscais, trabalhistas etc. a partir
dessas alavancas que os lugares lutam entre si para atrair novos investimentos, os
quais, entretanto, obedecem a lgicas globais que impem aos lugares e pases uma
nova medida do valor, planetria e implacvel. Tal uso preferencial do territrio por
empresas globais acaba desvalorizando no apenas as reas que ficam de fora do
processo, mas tambm as demais empresas, excludas das mesmas preferncias.
(SANTOS, 1999b)
SMITH (1988:209) afirma, com relao ao uso que o capital faz das
diferenciaes entre os lugares que quanto maior a centralizao do capital,
mais importante se torna o nvel da diferenciao geogrfica, uma vez que maiores
capitais esto operando na escala nacional e internacional, mais do que na escala

123
local e podem, desse modo, tirar proveito das diferenciaes nessa escala (e ajudar a
produzi-las).
As diferenciaes territoriais emergem como motor de novas
compartimentaes, porque h uma unio indissocivel entre a poltica dos
compartimentos e a geografia dos compartimentos criados pelos poderes
institucionais.
Mas de que poder se trata? De acordo com RAFFESTIN (1993:53), o
poder se manifesta por ocasio da relao. um processo de troca ou de
comunicao quando, na relao que se estabelece, os dois plos fazem face um ao
outro ou se confrontam. As foras de que dispem os dois parceiros (caso mais
simples) criam um campo: o campo de poder. Para compreender isso, pode-se
recorrer imagem do m e dos fragmentos de limalha que se orientam e assinalam
linhas de fora. O campo da relao um campo de poder que organiza os elementos
e as configuraes.
Toda relao dos homens entre si e dos homens com o meio produzido
mediada pelo trabalho. Este constitui-se de energia e informao, logo, em
toda mediao mobiliza-se energia e informao, ora mais energia, ora mais
informao, mas sempre os dois elementos esto presentes.
RAFFESTIN e BRESSO (1979) caracterizam o trabalho como uma dupla
composta de energia/informao. Para os autores a alienao, no sentido
marxista do termo, vai se dar quando essa dupla se separa, quando o trabalho
assalariado institudo, quando o capitalista se apropria da informao
comprando ao assalariado sua energia, sua fora de trabalho. A relao dos
homens com os outros homens e destes com o meio mediada pelo trabalho
caracterizado pela dupla energia/informao. A geografizao das relaes
precisa ser feita porque as relaes no se do fora do espao, fora do
territrio.
Assim a noo de relao exige a noo de limites. Limites dentro dos
quais se originam as relaes. Entrar em relao com os seres e com as coisas e
traar limites ou se chocar com limites. (RAFFFESTIN, 1993:164)
Os limites institucionalizados no territrio so as fronteiras e so estas
que vo caracterizar o territrio poltico. Toda fronteira poltica e envelopa ou
um Estado, ou um estado federado ou um municpio ou qualquer outro nome
que se d queles lugares que dispem de autonomia constitucional para

124
regular seu prprio territrio. Se a linha no institucional ento ela no
uma fronteira. Mas a linha de uma circunscrio eleitoral institucional e, no
entanto, no fronteira. que a fronteira envelopa um poder auto-regulador
(um poder executivo), as linhas no. O Tribunal Superior Eleitoral ou o Tribunal
Regional Eleitoral regulam uma circunscrio eleitoral de fora; a circunscrio,
ela prpria, no se regula.
De modo que o poder poltico se constitui das relaes entre os vrios
elementos constitutivos do espao geogrfico, quais sejam: os homens, as
firmas, as instituies, o chamado meio ecolgico e as infra-estruturas.
(SANTOS, 1992a)
Se o territrio poltico definido pela existncia de suas fronteiras,
significa que as relaes entre os vrios elementos constituintes do espao
geogrfico, alm de serem mediatizadas pelo trabalho e pela tcnica, tambm
o so pelas fronteiras. Por isso propomos que aos elementos do espao
geogrfico tambm sejam includas as fronteiras.
As fronteiras municipais vo delimitar um conjunto de relaes e impor
aos elementos do espao as suas coeres. Como no existe unidade
elementar fora de um todo, fora da totalidade, as partes se inter-relacionam.
Desde o momento em que as inter-relaes entre elementos33, eventos ou
indivduos tm um carter regular ou estvel, se convertem em
organizacionais.
De fato, os elementos constitutivos do espao geogrfico nos seus
movimentos produzem, modificam e suprimem fronteiras, mas as fronteiras

33
Segundo MORIN (1993), num sistema as inter-relaes entre elementos, eventos ou
indivduos so constitutivos da totalidade e por isso constituem a organizao do sistema. A
organizao de um sistema a organizao da diferena. Estabelece relaes
complementares entre diferentes e diversas partes, assim como entre as parte e o todo. (id.,
p.141). Que as partes sejam diferentes isso bvio, no entanto as partes esto organizadas de
forma complementar. Ainda de acordo com MORIN (ibid.), essa complementaridade
organizacional pode se dar de diversas formas: a) interaes: so relaes necessrias. Por
exemplo: entre os proprietrios de automveis e o sistema virio; b) unies: institui uma parte
comum. Por exemplo: os municpios so comuns aos estados federados e estes formam a
Unio; c) comunicaes informacionais: a identidade comum entre as partes; d) associaes:
so as especializaes funcionais, que tem a ver com a diviso social e territorial do trabalho.
As regulaes se do, no por causa da diferena, mas por causa dos antagonismos (que so
potencialmente desorganizadores) entre as partes. Toda crise se traduz por um desarranjo na
regulao, no controle dos antagonismos, por isso que quanto maior a complexidade
organizacional maiores so as possibilidades de crises.

125
seguem existindo, justamente porque elas fazem parte de todo jogo de poder,
isto , fazem parte da delimitao das relaes de poder.
Aceitando-se a premissa de que o campo da relao um campo de
poder, ou seja, um territrio delimitado por fronteiras com capacidade de
autonomia ou de soberania na organizao de seus elementos constituintes,
ento a proliferao de novos municpios no Brasil est diretamente
relacionado a uma nova configurao de poder poltico entre os elementos
constitutivos do campo da relao. De fato, como prope SANTOS (1997a),
hoje o poder de organizao dos elementos constitutivos do espao geogrfico,
est muito mais ancorado na poltica das empresas que na poltica dos Estados
nas suas vrias escalas. Ou seja, quando mudam as relaes de fora entre os
elementos constitutivos do espao geogrfico, muda tambm a maneira como
o meio produzido, e um novo meio geogrfico sempre portador de uma
nova configurao do poder.
DI MEO (1991:287) enfatiza que mesmo se a instncia econmica prpria a
toda formao social fornece o impulso primeiro das fundaes territoriais, ela requer
quase simultaneamente, para assegurar sua organizao e autorizar sua regulao, a
interveno e um poder poltico....
Produzindo um poder local, as empresas passam a normatizar e
controlar a arrecadao de impostos do municpio. As isenes fiscais
denunciam s uma parte da questo, que a menor arrecadao de impostos
com a conseqente perda, por parte do poder pblico, de fornecer os servios
pblicos essenciais populao. A outra parte da questo a distribuio dos
impostos. Controlando o poder pblico, as empresas passam a controlar a
distribuio dos impostos, que podem ser desviados para obras de engenharia
destinadas s prprias empresas.
No municpio de Mairipor (localizado na Regio Metropolitana de So
Paulo), a Lei n 1828, de 05/12/1997, no seu artigo 2, reza que as empresas
que l se instalam tm preferncia para recebimento dos equipamentos urbanos
municipais.
Referindo-se s classes dirigentes, POLANYI (2000[1944]) afirma que o
fato de os interesses dessas classes serem bem atendidos ... apenas oferece
mais uma ilustrao da verdade do fato de que as classes conseguem se aproveitar,

126
desproporcionalmente, daqueles mesmos servios que parecem se prestar
comunidade como um todo.
Para RAFFESTIN (1993), o mapa mental do banqueiro coletor
completo, cobre todo o territrio, j o mapa mental do banqueiro distribuidor
lacunar, incompleto: um mapa das redes.
Em entrevista34 realizada com um vereador do municpio de Mairipor,
que se apresentou como office boy dos empresrios da cidade, pode-se obter
algumas informaes a respeito da ao das empresas na gesto dos
territrios municipais. O vereador o dirigente da APAEA (Associao Paulista
de Apoio s reas Emancipandas e Anexandas), entidade que luta pelo
desmembramento de Terra Preta (distrito de Mairipor). Este distrito congrega
a totalidade das pequenas e mdias indstrias (no h grandes indstrias) que
se localizam no municpio de Mairipor, porque no distrito sede (Mairipor) leis
de proteo ambiental impedem essas atividades.
De acordo com o mesmo vereador, as empresas que financiaram sua
campanha eleitoral o apiam na busca pela emancipao poltica do distrito de
Terra Preta, porque assim elas estariam mais prximas do poder pblico. O
que significa essa maior proximidade? Por que no ir ao distrito sede para
negociar direto com a prefeitura?
Quanto primeira questo, deve-se notar que em 05/12/1997, no
municpio de Mairipor, promulgada a Lei n 1828, de autoria do mesmo
vereador que defende a emancipao de Terra Preta. A lei traz o seguinte,
texto, em seu artigo 2: As empresas industriais que pretendam se estabelecer no
municpio de Mairipor, a partir da publicao desta Lei, a ttulo de incentivos gozaro
dos seguintes benefcios: I Iseno de todos os tributos municipais, por (10) dez
anos; II Iseno de taxas e preos pblicos incidentes sobre construes de prdio;
III preferncia para recebimento dos equipamentos urbanos municipais; IV
realizao de obras de terraplanagem, mediante pagamento da hora trabalhada, por
mquinas da Prefeitura ou de empresa por ela regularmente contratada.
Chama a ateno o item III da referida lei, que d preferncia para as
indstrias nas obras de infra-estrutura, isto , todos pagam os impostos, mas
alguns se apropriam mais, daquilo que todos pagaram. Ento, a proximidade

34
Entrevista realizada em 18/12/00 com o vereador Nicola Perez Neto, do municpio de
Mairipor (estado de So Paulo).

127
com o poder pblico d a possibilidade s empresas de praticarem sua poltica
produzindo leis que organizam o territrio nos seus moldes, ou mais prximo
daquilo que as empresas requerem. Por um lado, leis que as isentam do
pagamento de impostos e, de outro, um territrio sendo preparado primeiro e,
sobretudo, para as empresas e no para o cidado.
Quanto segunda questo: primeiro, no caderno de propaganda de
Mairipor os vereadores garantem: uma coisa certa: o empresrio que quiser
aproveitar essas alquotas pode acreditar nos vereadores que at o final de seu
mandato ningum vai conseguir alter-las... (LIMA, 1998:29); segundo, deve-se
lembrar que o prefeito um s, j os vereadores so muitos, logo, bem
possvel que o interesse das empresas possa no ser representado por um
determinado prefeito, mas ainda assim haver vereadores de confiana das
empresas.
Dessa forma, os municpios que preparam seus territrios
corporativamente comportariam um territrio alienado. Qual o compromisso da
empresa com o lugar, com o territrio municipal? O compromisso com a
acumulao, por isso cabe bem a idia de territrio municipal alienado.
Milton SANTOS em entrevista ao Jornal dos Economistas, assim aborda
essa questo: JE: Que conseqncias tem essa substituio do Estado pelas
grandes empresas como agentes reguladores? Milton: O pior governante obrigado a
levar em conta uma variedade de interesses, de preocupaes, de variveis. O capital,
no. Quando um agente privado suficientemente poderoso se instala em um municpio
qualquer, ele passa a regular a vida e as finanas locais, de acordo com fins prprios,
exclusivos. Ocorrem processos de reorganizao sem objetivos que se vinculem s
populaes e aos espaos. Isso pode ter um grande efeito de desorganizao. Essa
entrega do poder de regulao do territrio s grandes empresas permite, no entanto,
que eventualmente se fale em crescimento do produto, inclusive do produto regional,
o que no passa de m literatura. (SANTOS, 1997)
Segundo reportagem de O Estado de S. Paulo (24/12/200, p. B-1), o
municpio de Porto Real (RJ) recebeu desde a sua instalao em 1997 a
empresa norte-americana Guardian (fabricante de vidros) ainda em 1997.
Nesse mesmo ano recebeu, tambm, a francesa PSA Peugeot-Citren
(fabricante de automveis), a alem Thyssen Krupp Stahl (fabricante de aos
galvanizados para automveis). O governo do estado do Rio de Janeiro

128
concedeu iseno de ICMS (Imposto Sobre a Circulao de Mercadorias e
Servios de Qualquer Natureza) por 15 anos e o municpio reduziu o IPTU
(Imposto Predial e Territorial Urbano) por um perodo que tambm pode chegar
a 15 anos.
A preparao do municpio para as empresas fica evidente no que diz o
prefeito de Porto Real: Como apenas 40% da receita do municpio est
comprometida com o pagamento do funcionalismo, podemos investir em infra-
estrutura na cidade. Essa preparao para as empresas leva tambm a uma
intensa especulao imobiliria: uma casa que podia ser alugada por R$ 300
por ms hoje custa R$ 800, conta empolgado o dono de uma das duas
imobilirias da cidade (O Estado de S. Paulo, 24/12/200, p. B-1).
Mas por que uma empresa teria interesse em fomentar a criao de um
novo municpio? Por que num novo municpio no h, ou h menores
rugosidades, constrangimentos empresa. Se a empresa se instalasse num
municpio j implantado h mais tempo, ela que teria que negociar para obter
vantagens ao seu tipo de atividade econmica. Enquanto num municpio
recm-criado o povo, de maneira geral, que vai ter que lutar pelos servios
sociais bsicos. A empresa j possui, desde a sua instalao, vantagens.
Quais vantagens? Quanto menor o nmero de habitantes, menor a
presso por servios sociais pblicos, portanto menor presso por habitao,
por escola, por esgotos, enfim, menor presso sobre os impostos que podem
livremente ser utilizados nas obras de engenharia necessrias acelerao
dos fluxos empresariais.
Alm de os impostos serem menores, quando os h (no municpio de
Holambra, em So Paulo, os produtores de plantas e flores so isentos do
pagamento do Impostos sobre a Circulao de Mercadorias e do Imposto
Sobre Servios de Qualquer Natureza), as empresas acabam por reaver os
impostos que pagaram na forma de obras de infra-estruturas para elas
prprias.
Quanto ao controle poltico dos rgos pblicos locais, este parece
ocorrer por meio de chantagens que constroem nexos ideolgicos entre os
investimentos empresariais e o progresso do lugar, sobretudo, a gerao de
empregos. Assim, o discurso empresarial afirma que se a empresa for embora,
a crise se instalar no municpio, e dessa forma, o poder pblico passa a ser

129
refm da poltica da empresa em face dos interesses do mercado (que pode
ser exgeno) e no do lugar. Toda a sociedade do lugar se v envolvida por
essa poltica empresarial que se utiliza, que manipula as fronteiras em
benefcio privado ou corporativo.
As regies metropolitanas seriam lugares privilegiados para esse tipo de
poltica corporativa, em funo da concentrao de atividades econmicas.
Essa abordagem das regies metropolitanas ser feita no prximo captulo.

130
 Captulo 11 - As fronteiras metropolitanas e o condicionamento do lugar

Viver em cidades um dado irreversvel para o homem hoje: 123

milhes de brasileiros (IBGE, 1996) so citadinos. A esse dado juntamos outro
fato teimoso: nascer num municpio, circunscrito por fronteiras institucionais,
uma das imposies dessa contemporaneidade aos indivduos.
Essa circunstncia o mundo de que nos fala ORTEGA Y GASSET
(1963) j est a quando nascemos, ela no o resultado de uma eleio
nossa, portanto a partir dessa circunstncia que se deve pensar o futuro.
A dificuldade que persiste, tanto histria quanto aos modelos
socioeconmicos, tem sido entender como as aglomeraes em cidades
podem promover suas funes de maneira satisfatria para maioria da
sociedade local.
Problemas urbanos, como violncia, congestionamentos, falta de
habitao, imensas periferias, etc. (ns juntamos tambm a problemtica
municipal) esto muito ligados s grandes cidades. Nestas, os problemas no
so mais prprios a um municpio, a um nico territrio municipal, mas regio
que se formou, ou em outras palavras, ao lugar, cidade. Regio
metropolitana, lugar e cidade tornam-se sinnimos porque o lugar extrapola o
territrio de um municpio.
Todavia, cada municpio constituinte do lugar possui seu prprio territrio
circunscrito por fronteiras institucionais, polticas, onde tem vigncia um
conjunto de leis e costumes constituindo regras de uso e ocupao prprios.
Todo lugar metropolitano recortado por fronteiras municipais.
As fronteiras municipais, constituem-se em condicionantes para o lugar e
para a distribuio dos homens e das atividades. Essa diviso poltica do
trabalho (trabalho como a dupla energia/informao) deve ser considerada
quando tratamos da diviso territorial do trabalho.
Ainda que as dimenses dos fenmenos urbanos ultrapassem as
fronteiras municipais, o municpio uma unidade institucional de poder. Cada
municpio, segundo suas competncias, produz legislaes de uso de sua
circunscrio diferentemente de seus vizinhos. Diferentes ndices de cobrana
de ISS (Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza), por exemplo, tm
131
levado muitas empresas a deslocarem-se pelos municpios metropolitanos
procura de menores taxas.
No mais recente municpio da Regio Metropolitana de So Paulo, So
Loureno da Serra, criado em 1991 (Lei Estadual n 7.664, de 30.12.1991), o
ISS de 0,5%. O municpio inclusive criou um Departamento do ISS que
produz tabelas comparando a cobrana do ISS no municpio de So Paulo
(5%), com aquele municpio. (Prefeitura Municipal de So Loureno da Serra)
Barueri, outro municpio da Grande So Paulo, criado em 1948, tambm
concede incentivos fiscais garantidos por 10 anos, tanto de ISS quanto de
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Alm de promover esses incentivos
fiscais, ainda implanta infra-estrutura necessria s empresas, tais como:
sistema virio, asfalto, iluminao, ligao de gua, entre outros. Essa
ortopedia territorial preparada para as empresas d-se a partir de quatro
parques empresariais: Alphaville/Tambor, Jardim Califrnia, Jardim Belval e
Votupoca (prefeitura municipal de Barueri).
Em Santana de Parnaba, municpio criado em 1625, tambm na Grande
So Paulo, h isenes fiscais. Segundo a Secretaria de Indstria e Comrcio
Municipal, aps analisar quanto os municpios da sua regio cobravam de ISS
que foi estabelecida uma tabela em que as alquotas so inferiores ou iguais
aos municpios analisados.
As facilidades fiscais oferecidas por esses municpios esto
propagandeadas na Internet, ferramenta de fcil acesso por parte das
empresas, por isso SANTOS (1999:199) afirma: na medida em que as
possibilidades dos lugares so hoje mais facilmente conhecidas escala do
mundo, sua escolha para o exerccio dessa ou daquela atividade torna-se mais
precisa. Disso, alis, depende o sucesso dos empresrios. desse modo que
os lugares se tornam competitivos. O dogma da competitividade no se impe
apenas economia, mas tambm geografia.
Veja-se como o municpio de Mairipor orienta os empresrios a pagar
menos impostos: O empresrio que est sujeito ao ISS e sua atividade permite a
abertura de filiais, tem aqui em Mairipor uma oportunidade de reduzir sua carga
tributria. Mesmo estabelecido em So Paulo ou outro municpio do Brasil o passo o
seguinte: 1) Encontrar um local em Mairipor e loc-lo; 2) Alterar seu contrato social
criando uma filial em Mairipor; 3) Fazer inscrio no cadastro de atividades da

132
prefeitura e solicitar autorizao para emisso de nota fiscal; 4) Confeccionar os
talonrios; 5) Emitir as notas de servios sempre pela filial, deixando o endereo do
outro municpio como escritrio apenas; 6) Recolher o ISS mensalmente (quando a
atividade o exigir, em alguns casos o ISS anual); 7) O ISS poder ser recolhido
tambm no Banespa em S. Paulo; 8) Deixar a escriturao fiscal com um escritrio de
contabilidade de Mairipor, a fim de facilitar a fiscalizao; 9) Usufruir dos lucros com a
reduo dos impostos. (LIMA, 1998:29-30)
Essa sistemtica citada acima demonstra justamente a fora do lugar,
isto , do territrio como norma. O empresrio no sai do municpio de So
Paulo porque o conjunto de obras de infra-estruturas, a qualificao da fora de
trabalho, o tamanho do mercado de consumo, a rapidez dos fluxos, a presena
macia do sistema financeiro, o grande nmero de agncias bancrias, o
conjunto das atividades complementares sua tamanha que o lugar se
impe. Os municpios vizinhos combatem a fora que tem So Paulo por meio
de jogadas contbeis no intuito de recolher mais impostos.
Esse tipo de manobra fiscal, burlando a imposio das normas
municipais vizinhas (contguas ou no), uma maneira encontrada por alguns
municpios de aumentar sua arrecadao cobrando menos impostos que o
municpio sede da empresa, sem que a empresa deixe de usar o territrio de
maior densidade tcnica.
Esses exemplos servem para demonstrar como, alm da guerra fiscal
entre os estados federados, atravs do ICMS (Imposto Sobre a Circulao de
Mercadorias e Servios de Qualquer Natureza), as prefeituras se valem
tambm de um instituto fiscal para promover uma competio pela atrao de
empresas.
O termo guerra-fiscal, popularizado pela mdia, obviamente no trata
de uma guerra no sentido prprio do termo, mas trata de uma competio, no
sentido econmico do termo35. O territrio municipal a base dessa

35
De acordo com SANDRONI (1999), o termo concorrncia ou competio refere-se a
situao do regime de iniciativa privada em que as empresas competem entre si, sem que
nenhumas delas goze da supremacia em virtude de privilgios jurdicos, fora econmica ou
posse exclusiva de certos recursos. /.../ Com o surgimento de monoplios e oligoplios, a livre-
concorrncia desaparece, substituda pela concorrncia controlada e imperfeita./.../ A
concorrncia imperfeita, corresponde grande maioria das situaes reais. Caracteriza-se
sobretudo pela possibilidade de os vendedores influenciarem a demanda e os preos por
vrios meios (diferenciao dos produtos, publicidade, dumping, etc.) /.../ O conceito de
concorrncia perfeita usado apenas por seu valor analtico, pois no existe na prtica.

133
competio, o uso do territrio que d base a essa competio; sem as
fronteiras, delimitando poderes polticos distintos, no existiria essa
competio. Por isso, talvez fosse mais apropriado o termo competio
territorial em substituio ao termo guerra fiscal mais popularizado.
Essa competio se d em todo mercado da metrpole de So Paulo e
no pelo mercado de um nico municpio36. Por isso que h empresas que se
mudam para outro municpio com o intuito de pagar menos impostos.
Entretanto, continuam usando o lugar metropolitano e suas redes pblicas de
infra-estrutura para se abrigarem.
Ainda deve-se considerar que aqueles municpios de menores
densidades tcnicas de transporte e de comunicao dificilmente podero
competir pela atrao das empresas. E isso porque a circulao das
informaes e das mercadorias a base de qualquer mercado. Por isso,
tambm, pode-se afirmar que a configurao territorial e sua organizao37 so
a base dessa competio.
A importncia da densidade tcnica do territrio paulistano confirmada
por alguns dados. De todos os investimentos do estado s a Regio
Metropolitana de So Paulo concentra 33%. Se a este dado juntarmos as RAs
(Regies Administrativas) de Campinas e So Jos dos Campos, duas RAs de
intensa ligao com a metrpole, teremos ento uma concentrao de 58% dos
investimentos, justamente nas regies de maiores densidades tcnicas. (Mapa
14)

36
Ao mesmo tempo em que as empresas necessitam de idnticas condies para sua
expanso (fora de trabalho assalariada, etc.), tambm exigem diferenas para se abrigarem.
SMITH (1988) chama isso de igualizao e diferenciao. Notamos ento que, no lugar, h
uma igualizao de certas condies e, a mais fundamental delas, o mercado nico, no h
barreiras alfandegrias dentro do lugar. Alis, o fim das barreiras dentro de um territrio foi
fundamental para a integrao dos mercados. No Brasil, com Getlio Vargas que as
alfndegas entre os estados deixam de existir. Mas tambm h diferenciaes e, uma delas,
dada pelas fronteiras e todas as suas imposies jurdicas.
37
A organizao do espao diz respeito a normas que refuncionalizam as atividades sem que
necessariamente ocorra a produo de obras de engenharia. Um bom exemplo de organizao
do espao diz respeito ao rodzio de automveis que ocorre no centro expandido da cidade de
So Paulo.

134
Mapa n 12

135
 Milton Santos, em seu livro Por Uma Economia Poltica da Cidade,
(1994) demonstra como a densidade tcnica da metrpole de So Paulo lhe
conferiu a primazia que tem hoje, tanto do ponto de vista econmico como
cultural e mesmo poltico. A atualizao desses dados pode ajudar a
compreender a manuteno de tal primazia.
A concentrao do setor financeiro, grande usurio das Novas
Tecnologias da Comunicao e da Informao, na Regio Metropolitana de
So Paulo (RMSP), com relao a todo o territrio nacional fica patente a partir
da demonstrao dos dados relativos s sedes de bancos (grfico 6).

GRFICO N 6
SEDE DOS 50 MAIORES BANCOS POR PATRIMNIO
(MLTIPLOS, COMERCIAIS E DE DESENVOLVIMENTO) 1996

35
30 MRJ

25
20
MSP
15
10
5 Demais Municpios
0
RMSP
Fonte: EXAME, RMRJ do Brasil, 1997.
As 500 Maiores Empresas
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo
RMRJ Regio Metropolitana do Rio de janeiro

Outro dado que expressa essa concentrao financeira est relacionado

com uma comparao entre algumas bolsas de valores e o volume de
negociaes das Bolsas de Valores. S a BVSP (Bolsa de Valores de So
Paulo) concentra 93,66% do volume negociado no Brasil (tabelas 8 e 9).

136
 TABELA N 8
COMPARAO ENTRE ALGUMAS
BOLSAS DE VALORES NO BRASIL 1997
Bolsa Qtde Negociada % do Total Volume Negociado % do Total N de Negcios % do Total
BVSP 4.286.283.723.575 90,89 172.784.042.949,76 93,66 1.854.538 96,34
BVRJ 344.574.465.313 7,31 10.194.730.090,53 5,53 52.289 2,72
BVMG 38.583.269.931 0,82 1.071.191.894,41 0,58 13.800 0,72
BVES 125.354.488 4.395.282,95 310 0,02
BVST 13.795.900 1.156.688,51 672 0,03
BVBA 40.786.578 2.905.129,24 327 0,02
BVRS 33.075.121.692 0,7 161.675.296,51 0,09 736 0,04
BVPE 855.258.445 0,02 5.284.330,46 1.135 0,06
BVPR 12.474.204.107 0,26 254.299.164,06 0,14 1.154 0,06
Totais 4.716.025.980.029 184.479.680.826,43 1.924.961
Fonte: Relatrio Anual 97 Comisso Nacional de Bolsas de Valores CNBV.

TABELA N 9
VOLUME DE NEGOCIAO DO MERCADO NACIONAL
Anos Valores Nominais Valores Corrigidos Variao
1988 1.234 9.863.329.521
1989 15.173 6.439.419.576 -34,71
1990 122.793 3.305.322.930 -48,67
1991 1.598.327 7.415.505.218 124,35
1992 29.013.438 10.700.686.513 44,3
1993 1.290.348.482 17.574.818.051 64,24
1994 47.437.866.363 64.005.351.436 264,19
1995 52.871.297.148 62.187.126.111 -2,84
1996 92.321.748.446 99.296.287.254 59,67
1997 184.479.680.826 184.479.680.826 85,79
Valores em Reais corrigidos com base no IGP-dez./97 da FGV
Fonte: Relatrio Anual de 1997 BOVESPA, dez./97.

Com relao s sedes das indstrias e de empresas de comrcio

tambm verificamos uma concentrao, inclusive, comparativamente a outras
regies metropolitanas e municpios brasileiros (grficos 7 e 8).

137
 GRFICO N 7
SEDE DAS 50 MAIORES EMPRESAS
DE COMRCIO (POR VENDAS) 1996

25

20
MRJ
15

MSP
10

Demais Municpios
5

0
RMSP RMRJ

Fonte: EXAME, As 500 Maiores Empresas do Brasil, 1997.

RMSP: Regio Metropolitana de So Paulo
RMRJ: Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
MRJ: Municpio do Rio de janeiro
MSP: Municpio de So Paulo

GRFICO N 8
SEDE DAS 50 MAIORES INDSTRIAS (POR VENDAS) 1996

30

25
MRJ
20

15 MSP

10
Demais Municpios
5

0
RMSP RMRJ

Fonte: EXAME, As 500 Maiores Empresas do Brasil, 1997.

RMRJ: Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

Com relao aos servios repete-se a concentrao verificada

anteriormente em outros setores da economia (grficos 9 e 10):

138
 GRFICO N 9
SEDE DAS 50 MAIORES SEGURADORAS (POR PRMIO) 1996

30

25

20

15

10

0
MRJ MSP

Fonte: EXAME, As 500 Maiores Empresas do Brasil, 1997

GRFICO N 10
AGNCIAS DE PUBLICIDADE - 1997

700
600
Ns Absolutos

500
400
300
200
100
0
Municpio de Outros Munic. Municpio do Total (outros
SP do estado de RJ estados)
SP

Fonte: Anurio Brasileiro de Propaganda Agncias 1997.

Com relao ao estado de So Paulo, o municpio de So Paulo e a

Regio Metropolitana de So Paulo vo concentrar as maiores densidades
demogrficas (grfico 11).

139
 GRFICO N 11
DENSIDADES DEMOGRFICAS 1997

7000
6000

N Hab/Km2
5000
4000
3000
2000
1000
0
Brasil Estado de RMSP MSP
SP

Fonte: Censo Demogrfico do IBGE, 1996.

O estado de So Paulo possui 645 municpios (ano 2001), sendo que a

grande maioria deles (65%) tm at 20 mil habitantes. Abaixo aparecem alguns
dados relativos distribuio da populao paulista pelos municpios (tabela
10).

TABELA N 10
MUNICPIOS DO ESTADO DE SO PAULO
SEGUNDO CLASSES DE HABITANTES (1999)
Categorias de Nmero de Nmero de Nmero total de
municpios municpios municpios em % habitantes
At 20.000 419 65% 3.083.438
habitantes
De 20.001 at 164 25,4% 7.076.710
100.000
habitantes
Acima de 62 9,6% 25.656.592
100.001
habitantes
Total do Estado 645 100% 35.816.740
Fonte: Malha Municipal Digital do Brasil [Internet], IBGE, 1999.

O estado de So Paulo possui 62 cidades (9,6% do total de municpios)

com mais de 100.000 habitantes, sendo que 21 (33% do total de municpios)
delas fazem parte da Regio Metropolitana de So Paulo.
Quanto ao nmero de habitantes desses municpios: h 62 cidades com
mais de 100.000 habitantes, que aglomeram 25.656.592 pessoas, ou seja, 71%
do total de habitantes do estado de So Paulo, portanto, as outras 583 cidades
contam com 10.160.148 habitantes.

140
 Mesmo considerando-se que os problemas urbanos continuam sendo do
conjunto metropolitano, as decises tomadas pelos poderes municipais no
conjunta, elas s dizem respeito a um territrio. Por definio uma lei municipal
no tem vigncia em outro municpio, apesar de as decises tomadas por um
poder municipal afetarem outros territrios municipais.
Essa uma competio entre os territrios municipais intra-
metropolitanos, que vai muito alm de uma guerra fiscal. Pouco ou nenhum
efeito surte quando um municpio concede isenes fiscais, mas seu territrio
no possui uma infra-estrutura mnima exigida pelas empresas para suas
atividades. Portanto, alm de normatizar o territrio com leis que tentam atrair
empresas, o prprio territrio construdo uma norma.
No por outro motivo que no municpio de Barueri (SP), alm das
isenes fiscais, tambm o territrio passa pela produo de uma ortopedia
apropriada s empresas. Essas decises de um municpio podem fazer com
que ocorra todo um novo arranjo das atividades numa dada regio.
Assim, arena de aplicao poltica no deve se confundir com rea de
implicao poltica. A arena de aplicao poltica diria respeito ao territrio
municipal e as normas feitas pelo Executivo e Legislativo locais, portanto,
dizendo respeito a um territrio especfico. J a rea de implicao poltica diria
respeito ao conjunto de arenas que so afetadas por decises oriundas de
outras arenas.
As normas e as legislaes produzidas por um territrio municipal
podem ser suficientes para realizar a administrao do cotidiano, mas as
implicaes da adoo de tais medidas acabam por ser includas num conjunto
maior de que participam, de que concorrem, enquanto elementos desse
conjunto, modificando a estrutura da regio metropolitana, institudas
normativamente e que possuem fronteiras claramente delimitadas, contando,
portanto com um certo nmero de municpios. J o lugar, que no possui seu
contorno delimitado por fronteiras, ganha cada vez mais importncia frente
escala nacional. No prximo captulo busca-se compreender como as fronteiras
condicionam o lugar.

141
 Captulo 12 A emergncia do lugar e as duas dimenses das fronteiras

Do final do sculo XIX at meados do sculo XX, ocorreu um

fortalecimento do Estado-Nao em detrimento de outras escalas de poder,
como o caso do lugar. Duas guerras mundiais, a crise de 1929, a Revoluo
Russa, o nazismo, a expanso das multinacionais por todo o mundo, o
reconhecimento das fronteiras internacionais, dentre outros fatores,
contriburam para que a questo nacional se sobrepusesse sobre as questes
locais.
No Brasil, o Estado Novo (1937 a 1945) sob a ditadura de Vargas
chegou a proibir a existncia dos smbolos que no fossem nacionais; menos
de 20 anos depois do fim do Estado Novo chega-se ditadura militar (1964-
1985). Esses acontecimentos marcaram internamente ao territrio brasileiro
uma brutal concentrao do poder.
Mas, enquanto o Estado Nacional emergia, ele arrastava consigo o lugar
por causa da autonomizao da informao: a circulao de homens e objetos
passava a usar uma rede e a circulao da informao outra rede
(RAFFESTIN, 1993[1980]). Ou seja, passava a ser possvel, a partir de um
ponto de um territrio, transmitir informaes para qualquer parte do planeta.
Outro elemento que conferiu maior importncia ao lugar foi a
emergncia de uma nova hierarquia urbana. SANTOS (1988) ressalta que a
tradicional hierarquia urbana estava organizada numa rede que colocava em
contato desde a menor localidade at a cidade mais importante. Assim para
que a menor localidade se pusesse em contato com a maior era necessrio
passar pelas cidades intermedirias, mas com a autonomizao da informao
possvel que uma pequena localidade se coloque em contato com cidades de
qualquer parte do mundo sem precisar usar aquela velha hierarquia.
Hoje alguns autores esto de acordo em afirmar a emergncia do lugar
em face do territrio nacional
A relativa miniaturizao ou municipalizao do Estado no interior desta nova
organizao poltica normalmente concebida como eroso da soberania do Estado e
das suas capacidades regulatrias. De fato, o que est a ocorrer uma transformao
da soberania e do modo de regulao que se exerce em rede num campo poltico

142
muito mais vasto e conflitual, no qual os bens pblicos at agora produzidos pelo
Estado legitimidade, bem-estar econmico e social, segurana e identidade cultural -
, so objeto de disputa e negociao permanentes, que o Estado coordena com
varivel nvel de superordenao. Esta nova organizao poltica, que de fato um
conjunto muito heterogneo de organizaes e de fluxos, no tem centro, e a
coordenao do Estado funciona como imaginao do centro. (SANTOS, B. de S.,
1999:67)
Outro autor que aponta a emergncia do lugar AGNEW (1991),
segundo o qual, o lugar do ponto de vista sociolgico seria o ndulo da
estruturao das relaes sociais. A partir dessa abordagem, as variaes, as
distines locais e regionais se dariam em funo de alguns fatores: a) por
causa da composio da populao, por exemplo: um dado lugar seria distinto
de outro por ter mais catlicos que protestantes; b) haveria uma oposio de
efeitos locais distintos e inferiores a efeitos socioestrururais nacionais. Se h
um conflito local ele permanece local e no toma vulto nacional; c) um
territorialismo latente teria deslanchado uma politizao de situaes
perifricas. Como decorrncia dessa politizao, teramos um quarto fator; d) o
desenvolvimento desigual e a difuso heterognea do capital, que se
aproveitam de condies geogrficas pr-existentes, levaram a reaes
polticas nas regies dominadas, sob a forma e nacionalismos regionais ou sob
a forma de sustentao de partidos polticos de oposio ao status quo
geogrfico; e) h uma concorrncia inter-tnica: a modernizao produz uma
competio entre grupos tnicos pelas atividades profissionais. Essa tenso
entre os grupos leva a uma solidariedade crescente no interior do grupo. Como
os grupos tnicos ocupam nichos distintos, da o conflito tomar uma forma
geogrfica; f) em razo de clivagens de classe: o lugar estaria ligado a
interesses de grupos ou de classes, que se sobreporiam aos interesses da
maioria.
AGNEW (1991) se questiona sobre o que ento seria o lugar.
Freqentemente ele tomado como sinnimo de localizao de pontos, de
reas, de espaos, a tal ponto de GIDDENS (in AGNEW, 1991) propor a
substituio do conceito de lugar que s prestaria um desservio cincia
uma vez que se confunde com o conceito de comunidade pelo conceito de
local, este seria o quadro material no qual as relaes sociais se formam.

143
 Portanto, o lugar seria tomado por um contexto fsico de ao. A fim de
explicar os comportamentos humanos, deveramos nos preocupar com micro
episdios da vida cotidiana e de seu enraizamento no meio.
Assim, para GIDDENS (in AGNEW, 1991), o local no mais que um
ponto no espao no qual uma ao se produz. As cincias sociais possuiriam
duas vertentes das teorias da sociedade para tratar dessa questo local/lugar:
a sociologia com o conceito de local e a geografia com o conceito de lugar. O
conceito de lugar para AGNEW (1991) no pode ser desprezado porque ele
englobaria, de fato, o local, porque este estaria ligado aos laos de
comunidade, de parentesco, de amizade, de intimidade, enquanto o lugar est
ligado ao conceito de solidariedade, portanto mais amplo e por isso
englobaria o conceito de local.
O lugar pode ser definido de dentro, a partir do interior dele prprio, por
causa de sua identidade, de sua solidariedade. O local, inclusive, pode ser
definido de fora; aquele que no possui um carter prprio, mas est ligado
queles que o visitam e queles que so visitados, por exemplo: Cancum
(Mxico), Aspen (Estados Unidos) etc. O lugar engloba locais, no podendo as
realidades locais serem compreendidas fora da macro ordem do lugar. AGNEW
(1991) conclui dizendo que o conceito de local da sociologia comporta um
fundamento geogrfico.
B. de S. SANTOS (1999:42) concorda com AGNEW (1991) quando
afirma que o lugar hoje ganha em importncia frente ao Estado Nacional:
Finalmente o espao-tempo nacional estatal est perdendo a primazia, convulsionado
pela importncia crescente dos espaos-tempo global e local que com ele competem.
Ora, se a fronteira municipal recorta institucionalmente o lugar, significa que o
municpio v sua importncia aumentar.
Todavia, as realidades dos lugares no podem ser compreendidas sem
a recorrncia ao territrio nacional, que na sua integrao absorveu os
sistemas locais de poder, da os regionalismos e nacionalismos. O territrio
nacional, substantivado na forma do governo federal ou unitrio tornou-se o
centro do poder, enquanto os lugares absorvidos se tornaram a periferia. Da
os atritos entre o poder central e os poderes locais.

144
 De fato, desde a formao dos Estados Nacionais assistimos a uma
nacionalizao da vida poltica com a diminuio da importncia do lugar
(AGNEW, 1991), no entanto, pelo menos desde a 2 Guerra Mundial, essa
equao se inverteu.
Pelo menos at a dcada de 1970 havia lugar para a discusso dos
projetos nacionais. A busca pela minorao das desigualdades regionais era
patente: a instituio da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE) em 1959 tinha esse intuito (FURTADO, 1999). Mas, a partir dos
anos 70 h um enfraquecimento, menos do Estado, que das polticas sociais
dirigidas por ele. A crise econmica e, sobretudo federativa, que se seguiu nos
anos 80 fez com que as diferenas sociais e regionais se aprofundassem e isso
provocou o fim do regime militar (1964-1985) e um reordenamento entre os
poderes da federao por presso de estados e municpios.
No por outro motivo que a Constituio de 1988 descentralizadora,
inclusive delegando aos estados federados a legislao sobre a criao de
novos municpios. As polticas locais sero reativadas a partir do
enfraquecimento das polticas sociais do Estado Nacional. Assim, o lugar, que
se constitui numa totalidade, se refaz a cada momento por meio de uma
seletividade dos impactos que acolhe (SANTOS, 1996a). As possibilidades
existentes no mundo concretizam-se nos lugares em funo das condies que
estes oferecem para acolher ou recusar o novo. SOUZA (1997) define o lugar a
partir da presena, a partir da coexistncia.
Essa funcionalizao do mundo nos lugares define o lugar e sua
constituio. Os lugares diferenciam-se pelas suas diferentes densidades: a) a
densidade tcnica, que o artifcio em seus diferentes graus; b) a densidade
informacional, que a informao derivada, e derivada em parte da densidade
tcnica; c) a densidade comunicacional, que o acontecer solidrio, a
realidade vivida, o entorno comum.
Os lugares mais carregados de densidade informacional esto
orientados para o presente e respondem mais imediatamente aos interesses de
vetores normatizados pelas grandes empresas mundiais. J os lugares mais
carregados de densidade comunicacional esto orientados para o futuro

145
(SANTOS, 1994). A metrpole contempornea e, portanto seus municpios
constituintes, incorpora esses dois tipos de lugares
Se, no passado, os lugares diferenciavam-se principalmente por seus
aspectos naturais, hoje, a essa natureza diferenciada somam-se variveis de
cunho social, poltico e econmico, compondo um territrio complexo e
estabelecendo circuitos hierrquicos entre os lugares. O lugar metropolitano
o mais complexo dentre todos: no puramente especializado, mas composto
por subespaos especializados (SNCHEZ, 1991), que atendem a finalidades
especficas da produo e do comando.
O lugar, ainda, sofre mltiplos condicionamentos. Alm de suas
caractersticas prprias, marcado pela formao socioespacial (SANTOS,
1977) na qual est inserido: assume traos caractersticos da condio de
desenvolvimento do pas ao qual pertence; tem sua forma e seu contedo
forjados pelo seu papel no mercado mundial; e, por fim, obedece a um conjunto
de normas produzidas fragmentadamente, porque a legislao do lugar a
legislao dos municpios que o compem, e as fronteiras municipais.
A autonomia econmica do lugar um equvoco terico, porque todo
lugar se conecta com a sociedade maior em torno dele. O desenvolvimento
local pressupe conexes verticais. Alguns centros podem se tornar auto-
suficientes como escoadouros de mercado, mas uma anlise mais apurada
revela a ligao desses centros com sistemas hierrquicos de organizao
capitalista global. Uma regio pode especializar-se em tarefas particulares,
mas elas so integradas pelo sistema global do capital. (GOTTDIENER, 1993)
A especializao do espao no nasce mais da execuo de um projeto da
sociedade local. Ela resulta da presso de uma autoridade superior: o poder poltico
ou o mercado controlado numa economia liberal pelos detentores do capital.
(ISNARD, 1981:73)
Por isso a forma e o contedo dos lugares modificam-se nesta
contemporaneidade. A singularidade de cada lugar, antes, era devida s suas
relaes contguas, de proximidade com a prpria sociedade local, mas com o
aprofundamento das trocas o lugar acaba por ser o suporte de vetores
longnquos, pontuais.
Todo sistema tcnico, toda cultura material comporta objetos, mquinas,
mecanismos, aos quais os homens e as sociedades atribuem uma inextricvel mistura

146
de tarefas: ao fsica, apelo da moral, reativao de relaes sociais, etc. /.../ Ns
delegamos aos objetos, aos automatismos visveis sobretudo nas sociedades
contemporneas muito mais que a nossa fora. Ns lhe delegamos a habilidade, o
saber-fazer, inmeras formas de controle social, e mais recentemente de propriedades
de inteligncia, ou no mnimo de clculo. (LATOUR, 1994:17-18)
A fronteira informao porque so os homens, as sociedades que lhe
atribuem essa funo. Ns delegamos s fronteiras o papel de informar - e de
controlar - ao conjunto da sociedade o que deve pertencer e o que no deve
pertencer a um dado subespao, autnomo ou soberano. Pode-se considerar
que esse obstculo [tartarugas de rua] age com brutalidade /.../ acontece que o
engenheiro das pontes e caladas, os prefeitos e os pais de alunos decidiram usar a
intermediao desses objetos tcnicos para obter, justamente, comportamentos
convenientes. (LATOUR, 1996:160-161)
A fronteira tambm informao porque, alm de transmitir mensagens,
h na sua produo intencionalidades, h a montante aes sociais. por isso
que se trata de uma forma-contedo.
De acordo com JAMESON (1985), o mecanismo operacional central da
dialtica, tanto hegeliana quanto marxista, a contradio entre uma forma e
seu contedo. O pensamento filosfico at ento concebia o contedo como
matria, material inerte, passivo. A mudana de matria para contedo permitiu
ver a dinmica da relao sujeito-objeto, ou em outras palavras, trazendo essa
anlise de JAMESON (1985) para o mbito da geografia, poderamos dizer da
relao espao-sociedade. A forma-contedo vai tornar transparente o fato de
que a mudana essencialmente uma funo do contedo procurando sua
expresso adequada na forma (JAMESON, 1985:251).
A fronteira uma concreo da vida social que se realiza por meio de
sua geografizao. O surgimento de novas fronteiras municipais no Brasil
empiriciza essa forma-contedo que a fronteira. Dizer que a fronteira
informao significa dizer que ela porta uma ao social e que justamente por
isso ela (a fronteira) torna-se capaz de influenciar aquela mesma sociedade
que a criou.
SANTOS (1996a:113) chama de rugosidade aquilo que fica do passado
no presente como forma, j que em cada lugar, pois, o tempo atual se defronta
com o tempo passado, cristalizado em formas.

147
 Metaforicamente, cristalizar as fronteiras no territrio como demarc-
las num papel, numa carta; ao mesmo tempo em que h fisicalidade (papel e
tinta), h trabalho que demanda informao e h transmisso de informao;
aquele que l nunca mais ser o mesmo. Assim a fronteira como informao;
ela construda, destruda, reconstruda, isto , ela aceita as tintas que a
sociedade lhe imprime, mas ao mesmo tempo informa quela sociedade que a
produziu, como ela deve agir em face do que ela prpria escreveu no territrio
e que se transformou numa ordem.
O territrio municipal, normatizado e governado, encontra sua coeso
somente por seu carter institucional, enquanto a cidade, regida por uma
ordem local e uma ordem global (SANTOS, 1994), resultado das relaes
orgnicas e organizacionais constitudas ao longo de toda a sua histria,
gerando, portanto, solidariedades. O encontro destas trs solidariedades,
orgnica, organizacional e institucional, pode proporcionar a apreenso da
totalidade do lugar (CASTILLO et alii, 1997).
A competio territorial tambm uma das facetas da especializao
dos lugares e o pressuposto dessa competio a existncia das fronteiras. A
especializao dos lugares em funo de suas atividades econmicas
aprofunda a diviso territorial do trabalho. Esta comanda a produtividade
espacial e alarga a competitividade entre os lugares.
H outras facetas dessa especializao dos lugares. De acordo com
SANCHEZ (1997), o desenvolvimento dos transportes, a partir da Segunda
Guerra Mundial, potencializou uma nova fase da diviso tcnica do trabalho,
apoiada numa diviso territorial do trabalho atravs de estratgias territoriais
das grandes empresas.
As "condies naturais" de David Ricardo38 cederam lugar s condies
"socioterritoriais", em que as vantagens comparativas no se apiam mais nos
recursos fsicos disponveis no lugar, mas em diferenas culturais
(hierarquizao social), polticas (represso, segurana), explorao (baixos
salrios), gnero (uso da fora de trabalho feminina pagando menores

38
Economista ingls (1772-1823), formulou, alm de outros trabalhos, a Lei dos Custos
Comparativos (ou Lei das Vantagens Comparativas), com que procurou demonstrar a
vantagem de um pas importar determinados produtos, mesmo que pudesse produzi-los por
preo inferior, desde que sua vantagem, em comparao com outros produtos, fosse ainda
maior. (SANDRONI, 1999)

148
salrios), mercados de trabalho (fora de trabalho pouco exigente), econmicas
(incentivos e isenes fiscais) (SANCHEZ, 1997), mas apiam-se tambm nos
recursos fsicos criados, ou seja, no territrio como norma.
As inovaes nas formas de produzir e as estratgias territoriais
permitem a decomposio do processo de trabalho em fases, de maneira que
as qualificaes pessoais sero diferenciadas. Com isso aprofundada a
diviso social e territorial do trabalho, isto , o trabalho dividido por fases que
so executadas, inclusive, em escala planetria.
Para SANCHEZ (1997), num contexto de crise econmica mundial e
crnica, as grandes empresas adaptam novas tecnologias e reorganizam sua
produo atravs de trs mbitos: a) aprofundamento da diviso tcnica,
separando, cada vez mais, trabalho intelectual de trabalho manual, qualificando
ou desqualificando a fora de trabalho segundo suas exigncias tcnicas; b) a
acelerao da automao pela microeletrnica, pelos computadores acoplados
s mquinas, pela robtica e pela telemtica com suas possibilidades de
integrao territorial a qualquer distncia, aprofundam a especializao
produtiva e dos lugares; c) terceirizao de empresas, de maneira geral, e
grandes conglomerados, de maneira particular, buscando vantagens de
localizao em escala mundial. Essa externalizao das atividades pode ser de
certas fases da produo (por exemplo, alta qualificao como o marketing), ou
de unidades produtivas inteiras. Sob um comando centralizado o circuito
produtivo se fragmenta.
Por um lado, a pesquisa cientfica ficar, em parte, subordinada aos
interesses de mercado: desenvolvimentos de novos produtos e processo de
produo tiveram uma ampliao extraordinria a partir da acelerao dos
fluxos materiais, principalmente os meios de transporte. Por outro, a produo
(produo propriamente dita, distribuio, circulao e consumo)
desestabilizada pela produtividade que passa a ser um conceito-chave dessas
relaes. J no basta produzir, h que se produzir numa dada velocidade.
assim que subespaos do territrio nacional que no esto aptos a
aumentar a velocidade de todas as fases do processo produtivo tornam-se
obsoletos. SANTOS (1994) nos alerta para o fato de que nos dias de hoje os
fluxos comandam a produo, isto , a circulao precede a produo. S se
produz se existir fluidez para a circulao das mercadorias.
149
 O desenvolvimento combinado de novos produtos e novos processos
tero como conseqncia o aparecimento de novas atividades, tanto na
produo industrial de bens, como na de servios (SANCHEZ, 1997). Porm,
essas atividades sero gestadas nos espaos que esto aptos a receb-las,
lugares esses com alta produtividade espacial39.
A revanche dos lugares sua possvel obsolescncia a competio
com outros lugares, inclusive lugares distantes, de outros territrios nacionais;
tambm a produo de novos territrios polticos, os municpios. Essa
produo de novos territrios municipais a expresso da necessria
autonomia poltica de partes do territrio nacional para fazer frente ao mundo
da globalizao, j que o territrio nacional se tornou um "espao nacional da
economia internacional".
Em parte o lugar regula a atividade das empresas pelas suas redes de
infra-estruturas, normas legais, normas no-legais, mas vigentes, de uso do
territrio, nmero de desempregados - o exrcito de reserva -, isenes fiscais
e a materialidade. Por outro lado, as empresas regulam o lugar por meio de
exigncias que se tornam normas, no-legais, mas vigentes, como:
qualificao da fora de trabalho; valor dos salrios; disciplina dos
trabalhadores; cdigos de conduta, etc. A competitividade dos lugares uma
tenso reguladora entre os lugares e as empresas.
Assim como h, de fato, uma competio entre os lugares, no interior
dos lugares h uma competio entre os territrios municipais que com suas
fronteiras recortam o lugar condicionando suas atividades. Ao mesmo tempo, a
possibilidade da competio territorial municipal dada pelo lugar. medida
que se aprofunda a produtividade espacial do lugar, para esta ou aquela
atividade, tambm se acirram as competies territoriais.

39
A produtividade espacial, de acordo com SANTOS (1999:197-8), refere-se a uma
rentabilidade, de modo que os lugares se distinguiriam pela diferente capacidade de oferecer
rentabilidade aos investimentos. Essa rentabilidade maior ou menor, em virtude das
condies locais de ordem tcnica (equipamentos, infra-estrutura, acessibilidade) e
organizacional (leis locais, impostos, relaes trabalhistas, tradio laboral)./.../ Assim como se
fala de produtividade de uma mquina, de uma plantao, de uma empresa, podemos,
tambm, falar de produtividade espacial ou produtividade geogrfica, noo que se aplica a um
lugar, mas em funo de uma determinada atividade ou conjunto de atividades.

150
 Consideraes Finais

E, em todos os casos, so pactos de natureza funcional e no estrutural. Pactos

funcionais interessam a parcelas da populao e a interesses localizados, mas no
atingem o mago das relaes sociais fundamentais. Criar um novo municpio, por
exemplo, pode atender a interesses eleitorais (ocasionais) de um partido ou a
interesses financeiros de um grupo. O mesmo se pode dizer em relao ao surgimento
de novos estados e territrios. O que faz falta a proposio de um pacto territorial
estrutural, conjunto de propostas visando a um uso do territrio coerente com um
projeto de pas e parte essencial desse projeto. (SANTOS, 1996b:105)

A sociedade se fortalece pelo fortalecimento do indivduo, pela

cidadania. Como no existe sociedade fora do territrio, dizer que deve haver
fortalecimento social o mesmo que dizer que deve haver um movimento pela
autonomia poltico-geogrfica.
A sociedade civil , tambm, territrio, e no se pode definir fora dele /.../ H
desigualdades sociais que so, em primeiro lugar, desigualdades territoriais, porque
derivam do lugar onde cada qual se encontra. Seu tratamento no pode ser alheio s
realidades territoriais. O cidado o indivduo num lugar. A Repblica somente ser
realmente democrtica quando considerar todos os cidados como iguais,
independentemente do lugar onde estejam. (SANTOS, 1992:122-123)
SANTOS (1996c), ao tratar da questo da organizao do espao nos
pases subdesenvolvidos, lembra do conceito de paisagens derivadas: a
Maximilien Sorre que se deve a denominao paisagens derivadas. Desde que ele a
adotou para as regies dos pases subdesenvolvidos, tentou mostrar as relaes entre
a histria dos pases industriais e a dos pases subdesenvolvidos. (SANTOS,
1996c:104)
Mas, como prope SANTOS (1988), muito mais que uma simples
produo de formas paisagem forma os pases subdesenvolvidos se
envolveram com a produo de estruturas estranhas ao seu espao.
A cada necessidade imposta pelo sistema em vigor, a resposta foi encontrada,
nos pases subdesenvolvidos, pela criao de uma nova regio ou a transformao
das regies pr-existentes. o que chamamos espao derivado, cujos princpios de

151
organizao devem muito mais a uma vontade longnqua do que aos impulsos ou
organizaes simplesmente locais. (SANTOS, 1996c:104-105)
Ao tratar das mesmas questes relativas aos pases subdesenvolvidos
ISNARD (1982:54-55) lembra que: Ser necessrio utilizar doravante o conceito
dos espaos alienados para designar regies que devem ao exterior, no s a sua
criao e a sua integrao no mercado mundial, mas ainda a sobrevivncia da sua
organizao, enfim regies cuja populao indgena jamais controla, e que at os
prprios poderes pblicos dificilmente controlam.
SANTOS (2000a) vai sugerir, ao tratar da agricultura cientificizada do
atual perodo, que o territrio se aliena. Assim, tem-se a evoluo dos
conceitos de paisagens derivadas, espaos derivados, espaos alienados
e territrios alienados, que indicam o papel ativo que tem o espao na
organizao (muitas vezes na desorganizao) da sociedade.
B. de S. SANTOS (1999:53) est de acordo com essa questo da
colonizao do Estado pela empresas, inclusive chega a falar em novas formas
de fascismo: A segunda vertente de fascismo paraestatal o fascismo territorial
que existe sempre que atores sociais com forte capital patrimonial retiram do Estado o
controle do territrio onde atuam ou neutralizam esse controle, cooptando ou
violentando as instituies estatais e exercendo a regulao social sobre os habitantes
do territrio sem a participao destes e contra os seus interesses. So territrios
coloniais privados, dentro de Estados quase sempre ps-coloniais.
De nossa parte, prope-se o conceito de territrios alienados para
designar aqueles municpios que preparam seu cho com obras de engenharia
e normas, recebem investimentos empresariais mas tornam-se refns das
polticas empresariais. H empresas transnacionais economicamente mais
poderosas que territrios nacionais inteiros. mais comum ainda encontrarmos
empresas que dominam as polticas locais.
SANTOS (1996a:198) lembra que a R. WALKER que devemos a
noo de exrcito de reserva de lugares. De fato, essa noo ganha um novo
significado nesta contemporaneidade e liga-se, no Brasil, a uma preparao
ortopdica dos territrios municipais para acolher empresas. As empresas,
assim, tm a possibilidade de escolher os lugares de seu interesse pelo tempo
de seu interesse.

152
 Mas, da mesma maneira que os territrios podem se alienar, eles
podem tambm se libertar, da nossa proposio do conceito de autonomia
poltico-geogrfica.
A autonomia poltico-geogrfica seria a organizao poltica que um
territrio pode fazer com o seu espao ou subespao, quando faz emergir,
quando revela a relao do territrio normado com o territrio como norma . O
que isto significa? Significa que a produo e a organizao do territrio devem
ser levados em conta quando as normas que orientam a vida em sociedade
so produzidas.
A formao scio-econmica realmente uma totalidade. No obstante,
quando sua evoluo governada diretamente de fora sem a participao do povo
envolvido, a estrutura prevalecente uma armao na qual as aes se localizam
no a da nao mas sim a estrutura global do sistema capitalista. As formas
introduzidas deste modo servem ao modo de produo dominante em vez de servir
formao scio-econmica local e s suas necessidades especficas. Trata-se de uma
totalidade doente, perversa e prejudicial. (SANTOS, M., 1977a:42)
A autonomia poltico-geogrfica a desalienao do territrio.
Desalienao que o uso do territrio a partir de um projeto que d respostas
s problemticas do lugar e no pela imposio de projetos alheios; a
desalienao diz respeito conscincia deliberada da sociedade que produz o
espao que a produz.
MERLEAU-PONTY (2000), ao tratar da dialtica entre a organizao e a
desorganizao, ressalta que a informao o inverso da entropia /.../ A
informao sobe a ladeira por onde a entropia desce. Diramos com relao
desalienao do territrio que pela ladeira onde desce a alienao do territrio
sobe a autonomia poltico-geogrfica.
RATZEL (1987:105) j em 1897 falava de uma autonomia geogrfica.
Para ele, a autonomia poltica est ligada autonomia geogrfica. O que faz da
autonomia geogrfica uma questo capital em geografia poltica. A autonomia
geogrfica de um pas reside na afirmao de suas particularidades com relao ao
ambiente.
De fato, autonomia poltica e autonomia geogrfica so as duas faces de
uma mesma moeda, sendo que a primeira diria respeito s leis, s normas
produzidas por uma sociedade na gesto de seu territrio, enquanto a segunda

153
diria respeito ao territrio como norma, ou seja, os dados naturais mais os
dados artificiais do territrio operando em conjunto, como um hbrido. A
anlise da quantidade e qualidade dos objetos tcnicos, sua disposio pelo
territrio e os usos a que e a quem so destinados nos dariam uma medida
quanto autonomia poltico-geogrfica de um territrio.
Contudo, h que se tomar cuidado quando falamos da autonomia. No
que tange aos municpios, seus territrios so cada vez mais interdependentes
dos sistemas tcnicos globais e tambm porque politicamente eles so parte
de um todo institucional que a Federao (Unio), logo, qualquer movimento
do todo afeta as partes, qualquer deciso do governo federal faz com que as
partes tenham que se ajustar.
Visto dessa forma a autonomia poltico-geogrfica revelaria a falcia dos
movimentos polticos pela sustentabilidade do lugar (o lugar recortado pelas
fronteiras municipais, logo, sofre suas coeres), dos movimentos que pregam
o desenvolvimento auto-sustentado a partir de polticas setoriais. COSTA
(1999) lembra que o conceito de desenvolvimento j foi muito caro a vrias
geraes, mas saiu da temtica e hoje adjetivado: desenvolvimento
sustentado.
MORIN (1993:118) observa que apreendemos objetos que nos parecem
autnomos. A cincia clssica se fundou sob o signo da objetividade, de um
universo constitudo por objetos separados, submetidos a leis objetivamente
universais. Nessa viso o objeto existe de maneira positiva: ele auto-
suficiente. O conhecimento do objeto aquele de sua situao no espao
(posio, velocidade), de suas qualidades fsicas (massa, energia), de suas
propriedades qumicas, das leis gerais que atuam sobre ele. Assim definido,
todas as referncias ao observador ou ao entorno so excludas e a referncia
organizao do objeto no pode ser seno acessria.
A teoria do desenvolvimento auto-sustentado estaria presa ao
conhecimento cientfico do sculo XIX por no considerar o fato de que a Parte
no prescinde do Todo; do ponto de vista legal, numa Repblica Federativa
todos os poderes institucionais vm da Constituio Nacional; ela que rege o
quadro constitucional das municipalidades. A autoridade do governo federal
pode a qualquer momento criar, modificar, fundir ou cindir municpios.

154
 Os discursos que se utilizam de metforas como a sustentabilidade ou
o desenvolvimento local pregam uma volta quela coerncia biolgica do
meio natural. Mas no h volta: o espao geogrfico o resultado de projetos
deixados por geraes passadas, no h como apagar esse depsito da
histria porque o passado se faz presente quando consideramos nossos
projetos futuros.
A autonomia poltico-geogrfica busca um uso do territrio a partir de
uma coerncia social. Atingir uma autonomia poltico-geogrfica em face s
contrariedades exteriores ao meio local no consiste em adaptao, mas na
inveno de um novo meio.
O termo inveno aqui utilizado para designar o trabalho.
Esquematicamente pode-se dizer que o trabalho pode ser apreendido a partir
de duas matrizes: a) do trabalho de reproduo. Por este tipo de trabalho
que o grupo vai assegurar sua permanncia e sua expanso. No entanto, essa
expanso limitada pelo estoque de informaes disposio, como
resultado de uma acumulao anterior e pelo estoque de energia, que
depende da demografia de um dado grupo. A repetio de combinaes entre
energia e informao perpetua a existncia e inaugura uma ordem, a do
trabalho; b) do trabalho de inveno: este tipo de trabalho designa os mtodos
pelos quais o homem junta habilidades, conhecimentos, reflexes aos
trabalhos que j existem. (MOSCOVICI, 1977)
Escapar ao crculo das repeties exige um trabalho de inveno
suficientemente centrfugo, um trabalho de exteriorizao.
a partir dessa concepo de trabalho de inveno que estamos
concebendo a autonomia poltico-geogrfica: trata-se de ultrapassar as
combinaes repetitivas impostas pelos agentes hegemnicos, de romper com
essas repeties para fazer uma reflexo crtica sobre o que o lugar pode
fazer: se um trabalho de reproduo em que se gasta muita energia com pouca
informao, que na maioria das vezes vem de fora, ou se o lugar possui um
estoque de informao capaz de inventar o novo a partir dele prprio.
As camadas tcnicas que vo sendo sobrepostas ao territrio brasileiro
exigem sua regulao. Essa regulao exigida para que o funcionamento de
todos os componentes tcnicos presentes no territrio se d da maneira como
foi concebido pelos centros de comando, todavia os objetos tcnicos no tm
155
vida prpria, eles so animados pela vida do lugar. Portanto, o lugar que v
crescer sua importncia porque nenhum objeto tcnico existe sem as aes
humanas.
Se a criao de novos municpios serve como regulao poltica s
modernizaes e se o trabalho do gegrafo interpretar a sociedade por meio
do espao geogrfico, ento a dinmica das fronteiras internas do territrio
brasileiro denuncia que a atual modernizao perversa e fragmentadora.
Todavia, ela prpria carrega sua contradio, portanto, portadora de um
futuro que pode ser projetado a partir do lugar.

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