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AVALIAO E PERSPECTIVAS
* Economista do IVlinistrio da Cincia e Tecnologia, cedida atualmente para a Cmara dos Deputados.
' Uma discusso exaustiva do processo recente de privatizao no Brasil pode ser encontrada em Prado
(1993)
Programa foi muito mais forte do que na fase anterior, tendo buscado, desde logo,
comprometer o mais amplamente possvel setores da sociedade civil. A discusso no
Congresso iniciou-se com o envio de medida provisria {MP) convertida na Lei n^ 8.031,
de 12 de abril de 1990, que criou o PND, seguida de posteriores alteraes por meio
de projetos de lei e outras medidas provisrias enviadas ao Legislativo.
A operacionalizao do PND ficou a cargo do BNDES, enquanto gestor do
Programa, e de uma comisso diretora, com a funo de administr-lo, composta
inicialmente por oito a 12 membros efetivos, sendo trs representantes do Executivo e
os restantes do setor privado, e apoiada em pareceres de consultores privados. Note-se
que, ao contrrio da etapa anterior, os ministrios aos quais as empresas estatais
includas no Programa eram vinculadas ficaram praticamente alijados do processo. O
BNDES, com a posio reforada no processo, temia que os rgos setoriais criassem
obstculos s vendas das empresas.
A partir da venda bem-sucedida da USIMINAS, em outubro de 1991, o Programa
passou a ter uma dinmica prpria, embora em ritmo muito mais lento do que o
esperado. As privatizaes centraram-se nos setores isentos de obstculos de ordem
legal e de menor resistncia poltica, como siderurgia, petroqumica e fertilizantes.
Com a chegada do Governo Itamar, o Programa passou por um perodo de
questionamento e de indefinies, ficando praticamente paralisado entre outubro de 1992
e maro de 1993. Alguns aspectos do Programa foram revistos por meio da edio de
novos decretos de regulamentao da legislao e por medidas provisrias, embora as
modificaes no tenham sido profundas. O ritmo das privatizaes no Governo Itamar
praticamente continuou o mesmo do Governo Collor, seguindo a estratgia anterior.
Neste ltimo ano do Governo Itamar, uma srie de dvidas e de questionamentos
colocam-se para o futuro. evidente que, com a chegada do prximo Governo, o PND
dever ser repensado e ajustado ao novo quadro poltico e econmico. Esta uma
tima oportunidade para se fazer uma avaliao do Programa, discutir seus problemas
e alternativas para sua reestruturao.
Nesse contexto, este artigo apresenta uma breve anlise do PND suas
caractersticas, objetivos e resultados alcanados , bem como algumas perspectivas
e propostas que se colocam para seu andamento.
1 - Caractersticas do PND
A Lei n^ 8.031/90 estabelece os seguintes objetivos do PND:
- reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa
privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico;
- contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento das
finanas do setor pblico;
- permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a
ser transferidas iniciativa privada;
- contribuir para a modernizao do parque industrial do Pais, ampliando a sua
competitividade e reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da
economia;
- permitir que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em
que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades
nacionais;
- contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, atravs do acrscimo
da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital
das empresas que integrarem o Programa.
Apesar de todos esses objetivos e do discurso oficial enfocar a modernizao e
a competitividade, com o decorrer do processo, ficou claro que o objetivo principal do
Programa era a reduo da dvida pblica. Note-se que os aprimoramentos e as
modificaes propostas pelo Governo na legislao tiveram como ponto central a
questo da cesta de moedas; a ser utilizada nas vendas das empresas.
Outra questo que merece destaque o fato de que, embora o Programa seja
chamado de desestatizao, a prpria lei que o cria acaba por tratar pura e simples-
mente de privatizaes, que, teoricamente, se constituiria numa das formas de deses-
tatizao. verdade que a Lei n*^ 8.031/90 prev, em seu artigo 4^, alm de participao
societria, outras formas de privatizao, como a abertura de capital; aumento de capital
com renncia ou cesso, total ou parcial, de direitos de subscrio; transformao,
incorporao, fuso ou ciso; alienao, arrendamento, locao, comodato ou cesso
de bens e instalaes; dissoluo de empresas ou desativao parcial de seus
empreendimentos, com a conseqente alienao de seus ativos. No obstante, verifi-
cou-se que, na execuo do Programa, a modalidade de alienao de participao
societria foi praticamente a nica utilizada. A liquidao da empresa s tem sido
aventada na hiptese em que no h interessados nos leiles.
Dessa forma, o Programa Nacional de Desestatizao resumiu-se, basicamente,
privatizao de empresas atravs de leiles pblicos, tendo como preocupao bsica
o saneamento financeiro do setor pblico. Na sua estratgia, o Programa no con-
siderou qualquer orientao de poltica industrial, reestruturao do parque instalado
e/ou estmulo aos investimentos produtivos.^ Partiu-se do principio de que a gesto
privada seria mais eficiente e de que a venda das empresas ao setor privado, segundo
a lei da oferta e da procura em leiles, se encarregaria de gerar os resultados positivos
esperados.
Ressalte-se que em nenhum momento houve uma explicitao de justificativas
de ordem econmica e/ou estratgica para a escolha de determinado setor e/ou
empresa a ser privatizada. Na verdade, a linha de atuao seguiu a lgica de incluir no
Programa as empresas estatais de setores em que no havia qualquer impedimento
legal para sua privatizao (como siderurgia, petroqumica e fertilizantes), ao mesmo
tempo em que o Governo fazia gestes junto ao Legislativo para suspender os
obstculos de ordem legal, em setores relativos aos servios pblicos (lei de con-
cesses), e de ordem constitucional, referentes aos monoplios estatais (telecomuni-
caes e petrleo), por meio de emendas constitucionais.
A estratgia adotada de privatizao de empresas e setores com menor carga de
obstculos jurdico-institucionais explica a escolha do setor siderrgico para se
^ Um demonstrativo de que no tiavia qualquer preocupao com a politica industrial o fato de que os
Ministrios da Indstria e Comrcio e de Cincia e Tecnologia nunca tiveram assento na Comisso Diretora
do Programa e nem eventualmente foram consultados, mesmo quando recriados no Governo Itamar.
deslanchar o Programa. A opo pelo inicio da privatizao do setor pela UiSlMlNAS
teve como motivao bsica criar um fato poltico importante com a privatizao de uma
empresa estatal eficiente e de grande porte, de forma a romper com os programas de
desestatizao dos anos 80.
Fato que corrobora essa viso refere-se falta de preocupaes com o impacto
das privatizaes sobre a estrutura industrial dos setores englobados no Programa.
Maior exemplo disso foi o processo de privatizao da petroqumica brasileira. No se
levou em conta os efeitos da venda das empresas sobre a PETROBRS, que atua num
setor que tem uma tendncia estrutural, comprovada internacionalmente, de expandir
suas atividades para reas conexas, como a petroqumica e, at mesmo, fertilizantes.
Se for concedida PETROBRS um mnimo de autonomia de gesto, provavelmente,
no mdio prazo, essa empresa voltar a atuar no setor petroqumico, a exemplo de
todas as grandes empresas petrolferas do Mundo.
No houve, tambm, qualquer preocupao com a questo do aumento do grau
de concentrao e com a conseqente reduo da competio na indstria em processo
de privatizao. Pelo contrrio, em geral no foram estabelecidas quaisquer restries
compra das estatais pelos seus principais concorrentes, clientes ou fornecedores.
Isso permitiu que algumas empresas se valessem das privatizaes para aumentar seu
poder de mercado e obter lucros maiores com o monoplio. O caso da compra da
COSINOR pelo grupo Gerdau, que extinguiu a empresa depois de t-la comprado,
consolidando seu monoplio no mercado de laminados no planos no Norte e no
Nordeste, ilustra bem essa questo.^
evidente que essa crtica pode ser contraposta com o argumento de que, em
alguns setores, as escalas mnimas de produo e os investimentos requeridos so de
tal ordem, que normal, e at desejvel, que haja um grau de concentrao elevado,
com a formao de oligoplios e at mesmo monoplios. Embora correto, esse
argumento no invalida o fato de que essas questes deveriam ter sido consideradas
nas privatizaes, com a imposio de restries a determinados compradores, de
forma a evitar a concentrao excessiva do capital onde fosse considerada indesejvel
do ponto de vista econmico e social.
Convm notar adicionalmente que o uso de aes do tipo golden share, de
propriedade da Unio, instrumento interessante para garantir o poder de veto por parte
do Governo em determinadas decises da empresa privatizada (como, por exemplo,
aquelas que atentem contra o interesse pblico), ficou restrito apenas privatizao da
CELMA.
Em suma, a preocupao bsica dos gestores do Programa (BNDES e Comisso
Diretora) prendeu-se s questes relativas fixao do preo mnimo de venda das
empresas e da cesta de moedas de privatizao, visando a o maior abatimento possvel
da dvida pblica federal. Coincidentemente, a maior parte das crticas ao Programa
acabaram tambm por se centrarem nesses mesmos aspectos.
Tambm servem para ilustrar a tendncia concentrao industrial a venda da USIBA e da Piratini, o que
permitiu que o grupo comprador se tornasse o nico produtor de ferro esponja, a consolidao da posio
dominante da Odebrecht no setor petroqumico por meio de aquisies de empresas estatais, aquisio
da maioria das siderrgicas privatizadas pelo grupo Gerdau e a assuno do controle da Petrofiex por um
consrcio de quatro empresas, das quais trs concorrentes, conforme Pinheiro e Glambiagi (1994)
2 - Resultados alcanados
At maro de 1994, foram includas 66 empresas estatais no PND, sendo que 25
destas foram privatizadas. A maioria das empresas includas pertence s reas de
siderurgia, petroqumica e fertilizantes. As demais empresas so de diversos outros
setores, destacando-se o LIoyd (transporte martimo), a EMBRAER (aeronaves), a
Cobra (computadores), bem como outros empreendimentos industriais, cujo controle
foi assumido pelo BNDES. Foram tambm adicionadas lista de empresas a serem
privatizadas algumas da rea de servio pblico, como a Light, a Escelsa (distribuio
de energia eltrica) e a RFFSA (transporte ferrovirio).
Das empresas privatizadas, oito fazem parte do setor de siderurgia, nove da
petroqumica, quatro de fertilizantes e quatro de outros setores. A quantidade de
empresas at o momento privatizadas e os valores arrecadados ficaram muito aqum
das expectativas iniciais (previso de US$ 17 bilhes em 1990-91). O total das vendas
situou-se em US$ 7 bilhes no perodo 1991-94, metade desses recursos arrecadados
no Governo Collor e metade no Governo Itamar.
O resultado inferior ao previsto inicialmente pode ser creditado a uma srie de
dificuldades enfrentadas pelo Programa, dentre elas: aes judiciais, existncia de
acordos de acionistas limitantes alienao das empresas, necessidade de
saneamento prvio das empresas, bem como resistncias polticas privatizao.'* O
Programa foi tambm prejudicado pela demanda por aes das estatais menor do que
a esperada, em funo do quadro de recesso e da retomada da inflao, decorrente
do malogro do Plano Collor I.
Segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional, a participao da Unio em relao ao total das moedas
recebidas pelos allenantes no PND, at junho de 1994, foi de apenas 1,5%, que, somado participao
da S I D E R B R A S (50,5%) e do Fundo Nacional de Desestatizao (FND) (0,1%), totaliza 5 2 , 1 % Os
restantes foram recebidos pelos seguintes allenantes: BNDES (9,0%), BNDESPAR (4,7%), Banco do Brasil
(7,2%), Petrofrtil (2,5%) e Petroquisa (24,5%).
leiles pelo valor de face, apesar de representar um dos pontos de maior polmica do
Programa.
As principais mudanas efetuadas pelo Decreto n 724/93 foram.
a) a Comisso Diretora passou a ser composta por 12 a 15 membros titulares,
cinco dos quais representantes do Executivo^ e sete a 10 pessoas de notrios
conhecimentos;
b) previu-se a participao, sem direito a voto, nas reunies da Comisso Diretora,
do Presidente da empresa proprietria dos bens a serem alienados, bem como
do representante dos empregados, quando da apreciao do laudo de
avaliao da empresa e fixao do preo minimo;
c) estabeleceu-se a competncia para a Comisso Diretora propor ao Presidente
da Repblica o percentual minimo de pagamento, em moeda corrente, das
aes, bens ou valores objeto de alienao, fixados, caso a caso, pelo Presi-
dente;
d) previu-se que o Presidente da Repblica poder avocar e decidir quaisquer
matrias no mbito do PND;
e) determinou-se a aplicao, pela Unio, dos recursos recebidos no PND em
programas de cincia e tecnologia, sade, segurana pblica, e meio ambiente,
alm da reduo da divida pblica;
f) ficou vedada a participao das entidades de previdncia ou assistncia social
ou dos fundos de complementao previdenciria, vinculados s Adminis-
traes Pblicas Direta ou Indireta nas privatizaes.
Em sintese, o Governo pretendeu sinalizar mudanas no sentido de incrementar
os recursos arrecadados em moeda corrente, aumentar o poder do Presidente da
Repblica nas decises da Comisso e propiciar a canalizao de recursos arre-
cadados para a rea social. Note-se, entretanto, que, a rigor, tais providncias poderiam
ser tomadas administrativamente, no necessitando de decreto presidencial o
aumento da interferncia presidencial estava garantido na legislao pelo fato de que
a Comisso sempre foi subordinada diretamente a ele, a definio de reas para a
transferncia de recursos da privatizao pode e deve ser feita no Oramento da Unio,
e o percentual de recursos em dinheiro j era definido pela Comisso Diretora subor-
dinada diretamente ao Presidente. A medida mais drstica de vedao participao
dos fundos de penso foi logo revogada pelo Decreto n 786, de maro de 1993, dada
a concluso de que a excluso dos fundos de penso das privatizaes iria, na verdade,
comprometer o sucesso dos leiles, por excluir um comprador potencial importante.
O problema da viabilizao da transferncia de recursos continuou existindo, pois
grande parte das vendas feita por empresas controladas pela Unio, e no dire-
tamente pela Unio, como j ressaltado.Para resolver essa questo e ainda efetuar
outras mudanas na legislao, o Governo editou a Medida Provisria n^ 327, de 24
de junho de 1993, sucessivamente reeditada at o presente (junho de 1994). A MP
aumentou a ingerncia sobre o PND do Ministrio da Fazenda, que passou a coordenar,
supervisionar e fiscalizar a sua execuo, apesar de a Comisso Diretora continuar
subordinada ao Presidente da Repblica. Prev-se, tambm, a necessidade de con-
' Representantes dos Ministrios da Fazenda, do Trabaitio, das Minas e Energia e dos Transportes e da
Secretaria de Planejamento, Oramento e Coordenao da Presidncia da Repblica
cordncia prvia do IViinistro da Fazenda para que a Comisso Diretora aprove ajustes
de natureza operacional, contbil ou jurdica ou o saneamento financeiro das empresas,
necessrios aos processos de venda. Na verdade, essas mudanas evidenciam a
manuteno da mesma tica adotada anteriormente, de reduo do endividamento do
setor pblico como objetivo prioritrio do Programa, explicitando o fato de que o Tesouro
Nacional um dos principais agentes do processo de privatizao.
Outra alterao importante refere-se possibilidade de o Presidente da Repblica
definir as moedas de privatizao atravs de decreto, isto , sem a necessidade de
aprovao legislativa, desde que atendidos certos princpios. Essa medida visou
permitir maior flexibilidade na definio dos meios de pagamento para privatizao e
evitar as discusses na Justia, que emperram o andamento do Programa. Adicional-
mente, a MP aumenta o percentual para alienao de aes no mbito do PND a
pessoas fsicas ou a empresas estrangeiras de 40 para 100%, de forma a atrair o capital
estrangeiro.
A MP admite, ainda, o emprego da Nota do Tesouro Nacional (NTN) para
aquisio pelo alienante, com recursos recebidos em moeda corrente, e permuta pelos
ttulos e crditos recebidos. Altera as caractersticas da NTN, esticando seu prazo de
25 para 30 anos e possibilitando, alm da oferta pblica atravs de leilo, a colocao
direta em favor de autarquia, fundao, ou empresa pblica, ou sociedade de economia
mista.^
Dessa forma, pretende-se equacionar o antigo problema de recebimento de ttulos
de privatizao (as chamadas "moedas podres") por allenantes, que no o Tesouro
Nacional, que se viam na contingncia de manter tais ativos de baixssima liquidez em
carteira. Tenta-se, tambm, criar uma sistemtica para viabilizar a transferncia de
recursos arrecadados com a privatizao para programas prioritrios do Governo,
atravs da aquisio da NTN pelo alienante com os recursos recebidos em moeda
corrente. Note-se que, na prtica, a aquisio da NTN pelos allenantes ser compul-
sria. Se, de um lado, o mecanismo criado permite a transferncia de recursos da
privatizao para outros programas, por outro, inviabiliza a utilizao de tais recursos,
mesmo que parciais, para fortalecer o setor produtivo estatal.
Foi alterada, ainda, a composio da Comisso Diretora, que passou a ter 15
membros, apenas quatro representantes de rgos da Administrao Federal de livre
nomeao do Presidente da Repblica, e os demais aprovados, ou at mesmo
indicados, pelo Senado Federal. Mantiveram-se, assim, uma estrutura bastante inchada
e uma participao de representantes do Governo pouco expressiva em termos
relativos, o que nos parece um excesso de "democratismo", tendo em vista que o
Os princpios listados na M P so: admisso de moeda corrente, preservao dos crditos j aceitos como
meio de pagamento no PND; admisso, como melo de pagamento, de crditos lquidos e certos diretamente
contra a Unio, ou contra entidades por eia controladas, inclusive as j existentes, desde que gozem de
garantia ou coobrigao do Tesouro Nacional e que venham a ser renegociados pelo Ministrio da Fazenda;
os crditos lquidos e certos contra empresa titular de aes depositados no Fundo Nacional de Desesta-
tizao somente podero ser utilizados para aquisio dessas aes ou, quando for o caso, de outros bens
e direitos de propriedade da empresa cujas aes so objeto do referido depsito.
Depois de sucessivas reedies, a MP foi desmembrada em duas, sendo que os dispositivos relacionados
N T N passaram a fazer parte da M P 470/94, posteriormente reeditada pela MP 497/94 e as demais
modificaes no PND foram incorporadas na MP 479/94, reeditada pela MP 506/94
Governo o maior interessado, pois o acionista majoritrio das empresas a serem
alienadas.
Posteriomiente, o Governo anunciou a incluso, no PND, de participaes societrias
minoritrias, detidas pelas entidades da Administrao Federal. O Decreto n^ 1.068, de 2
de maro de 1994, obriga a que as entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio
depositem no Fundo Nacional de Desestatizao, no prazo de 30 dias, tais participaes
minoritrias, exceo da BNDESPAR, do Banco do Brasil, do Instituto de Resseguros do
Brasil (IRB), de aes objeto de demanda judicial, at o seu trnsito em julgado, e de
participaes minoritrias que forem consideradas necessrias consecuo do objeto
social da empresa participante. Os recursos arrecadados com a venda das participaes
minoritrias devero ser usados na compra de Notas do Tesouro Nacional, srie P,
especificas para a troca de recursos provenientes da privatizao de empresas.
A medida positiva, uma vez que permite a centralizao das decises sobre a
venda das participaes acionrias da Unio, possibilitando a melhor administrao da
carteira de investimentos da Unio. Observe-se, entretanto, que o Decreto estabelece
que, exceo do IRB, as entidades podero manter suas aes pelo prazo mximo
de seis anos. Se essa determinao fosse aplicada strcto sensu, as participaes
minoritrias em poder dos rgos da administrao pblica com esse prazo estourado
teriam que ser vendidas imediatamente, o que implicaria uma enxurrada de oferta de
aes, depreciao de seu valor de venda e conseqente perda patrimonial para a
Unio. Sendo assim, essa deciso deveria ter sido tomada a nivel administrativo, mas
jamais explicitada atravs de decreto.
Gomplementarmente, o Governo editou o Decreto n 1.092, de 21 de maro de
1994, condicionando o estabelecimento de acordos de acionistas ou a assuno de
compromissos de natureza societria das empresas pblicas as sociedades de
economia mista e suas subsidirias controladas, direta ou indiretamente, pela Unio
anuncia prvia do Ministrio da Fazenda. A medida tambm visa centralizar as
decises da Unio sobre suas participaes acionrias e permitir a execuo de uma
politica global para a administrao da carteira de investimentos da Unio.
Cabe ainda destacar tentativas do Governo de incluir outras moedas como meios
de pagamento para a privatizao, em particular as dividas sociais. Entretanto o
Congresso tem oferecido grande resistncia, no tendo, at o presente, votado o
Projeto de Lei n'^ 3.719, de 1993, que autoriza a transformao das dividas de empresas
pblicas com o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) em crdito com o
mesmo fundo, para ser utilizado pelo seu Conselho Curador como moeda no PND.
Bibliografia
PINHEIRO, Armando C., GIAMBIAGI, Fbio (1991). Privatizao: aspectos fiscais e
outras consideraes. In: PERSPECTIVAS da Economia Brasileira. Braslia: IPEA.
PIRADO, Srgio, coord. (1993). Processo de privatizao n o Brasil: a experincia
dos anos 1990-92. So Paulo: FUNDAP/IESP. (Relatrio de pesquisa, 11)
TOURINHO, O d a v i o A. F., VIANNA, Ricardo L. L. (1994). Avaliao e agenda do
Programa Nacional de Desestatizao. In: PERSPECTIVAS da Economia
Brasileira. Braslia: IPEA.