Este artculo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad No 231,

enero-febrero de 2011, ISSN: 0251-3552, <www.nuso.org>.

El giro de la Desde su asuncin, Juan Manuel

poltica exterior Santos le imprimi un giro a la poltica

exterior colombiana. Esto incluye,
colombiana en primer lugar, un intento por reinsertar
el pas en Sudamrica, para lo cual el
gobierno se ha dado a la tarea de
recomponer las relaciones con pases
como Venezuela y Ecuador. En cuanto
a Estados Unidos, que sigue siendo
el aliado de mayor peso, Santos busca
una relacin ms diversificada, al tiempo
que explora vnculos ms profundos
con aliados naturales como Chile y Per.
La apertura a la regin y al mundo es
auspiciosa. Sin embargo, para poder
llevarla a cabo, Colombia debe avanzar
en las respuestas a los problemas internos
que enfrenta, sin las cuales las buenas
Socorro Ramrez intenciones podran quedar en la nada.

E l gobierno de Juan Manuel Santos le ha dado un giro en redondo a la

poltica exterior colombiana. En su campaa electoral no se percibi ese
mensaje, que comenz a vislumbrarse desde el momento de su eleccin y se
confirm en su posesin y el arranque de su mandato.

De modo general, podemos sealar que su gobierno busca abrirse hacia la

regin y el mundo, ms que pretender que la regin y el mundo se ocupen
de los problemas internos de Colombia, como lo procuraba su antecesor. Es
decir, no pretende continuar anclando la poltica internacional solo en la se-
guridad domstica reducida a su dimensin militar, como sucedi durante
la ltima dcada. Bajo los gobiernos de lvaro Uribe, en efecto, la poltica

Socorro Ramrez: profesora-investigadora del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Inter-

nacionales (Iepri) de la Universidad Nacional de Colombia.
Palabras claves: relaciones internacionales, poltica exterior, Juan Manuel Santos, Colombia.
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Socorro Ramrez

exterior de Colombia se vio fuertemente condicionada por los graves desa-

fos planteados por la ofensiva armada de grupos irregulares, pero tambin
por la respuesta de su gobierno, que aisl a Colombia de buena parte de
Sudamrica.

Antes de su posesin, Santos realiz una gira por Europa, donde visit a los
gobernantes de Espaa, Francia y Alemania para buscar el ingreso del pas
a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (ocde). Se
apresur a visitar tambin a los presidentes de varios pases latinoamerica-
nos y caribeos: Chile, Argentina, Per, Panam, Costa Rica, Mxico y Hait.
En cambio, no acudi a Estados Unidos ni a Brasil, gesto con el cual quera en-
viar un mensaje de autonoma frente a los polos hemisfricos. A su posesin
invit a todos los gobernantes de la regin, quienes respondieron mayoritaria-
mente a su llamado1. En el discurso de posesin, el 7 de agosto de 2010, esboz
algunos puntos bsicos de una poltica exterior diversificada, cooperativa y
no confrontacional, que posicione a Colombia como un actor internacional
relevante mediante una asociacin ms estrecha con actores significativos,
alianzas con sus afines y liderazgos en temas especficos. Anunci, adems,
que aspira a profundizar la relacin con Asia.

Los efectos de este cambio de orientacin han sido rpidos y positivos, en

particular con respecto a sus vecinos y a eeuu. La nueva tendencia no est
exenta, sin embargo, de presiones derivadas de factores regionales, pero so-
bre todo internos, relacionados, ante todo, con premisas esenciales para una
positiva insercin regional y global.

Reencuentro sudamericano

De los cambios hasta ahora iniciados por el actual gobierno, el ms claro es

su voluntad expresa de darles primaca a las relaciones con Amrica Latina
y el Caribe, no desde las diferencias y el conflicto sino desde las oportunida-
des compartidas. En su discurso en la Organizacin de las Naciones Unidas
(onu), Santos destac que esta es la dcada de Amrica Latina, pues la regin
tiene lo que el mundo necesita hoy: una mayora de poblacin joven, gran-
des talentos, maravillas naturales y magnficas ciudades, riqueza ambiental
y capacidad para suplir la demanda de alimentos, agua, oxgeno, energa,

1. Atendieron su llamado 14 mandatarios regionales: los de Argentina, Aruba, Brasil, Costa Rica,
Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Per, Repblica Dominica-
na y Uruguay, ms el vicepresidente de Paraguay y cancilleres de los pases restantes.
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El giro de la poltica exterior colombiana

biocombustibles. Por ello, Amrica Latina estara llamada a convertirse en

proveedora de todos los bienes que la humanidad necesita para su propia su-
pervivencia. Adems, estara en capa-
cidad de atraer inversiones y turistas De los cambios hasta ahora
de todo el planeta. El mundo tiene iniciados por el actual
sus ojos sobre nosotros afirm en gobierno, el ms claro es su
Nueva York. Ahora nos corresponde
abrir los nuestros, superar cualquier voluntad expresa de darles
diferencia que persista, y pensar en primaca a las relaciones con
grande. Amrica Latina y el Caribe,
no desde las diferencias y
Para cambiar el clima regional en re-
lacin con el pas, Santos empez por el conflicto sino desde las
decir que no reconoca enemigos oportunidades compartidas n
internos ni externos y que se propo-
na abrir caminos de cooperacin hacia el futuro, en lugar de mirar con
amargura hacia el pasado. En otras palabras, no asuma el acumulado de
tensiones que, sumado a la divergencia de opciones polticas y econmicas
con los gobiernos vecinos, condujo a Colombia, desde finales de 2007, a una
prolongada crisis diplomtica, con el congelamiento o la ruptura de relacio-
nes con los tres gobiernos bolivarianos Ecuador, Venezuela y Nicaragua y
el deterioro de los nexos oficiales con Brasil.

Estas primeras seales le valieron al nuevo gobierno un rechazo indi-

recto de Uribe, quien descalific de modo genrico lo que consider una
diplomacia cosmtica y de apariencia, meliflua y babosa. Con esas
palabras, Uribe quiso tal vez expresar su molestia por el nombramiento
como canciller de su ex-embajadora en pocas de buenas relaciones con
Venezuela, quien, adems, haba tenido el coraje y la firmeza de renunciar
a la embajada en la onu y de no aceptar la representacin en Francia en
seal de disconformidad con los nombramientos clientelistas realizados
por Uribe. Pero las expresiones agresivas del ex-presidente tuvieron ms
bien un efecto benfico: le acrecentaron al presidente electo la credibilidad
en la regin.

La recomposicin de las relaciones con aquellos vecinos inmediatos con

quienes existan las mayores tensiones, Ecuador y Venezuela, ocuparon las
primeras gestiones internacionales de su gobierno. Esta era, sin duda, la
puerta de entrada indispensable para una normalizacin de las relaciones
con el subcontinente.
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Socorro Ramrez

Los primeros gestos estuvieron dirigidos hacia Ecuador, nico pas visitado
por la canciller designada con el fin de llevar la invitacin expresa a la po-
sesin de Santos al presidente Rafael Correa, quien, en reciprocidad, se des-
plaz a Bogot para la ceremonia. Santos, como primer acto de su mandato,
le entreg a Correa la copia espejo de las computadoras de los guerrilleros
que el presidente ecuatoriano vena solicitando desde que fueron halladas en el
campamento bombardeado en territorio ecuatoriano el 1 de marzo de 2008. En
seguida, los cancilleres de ambos pases
Los ministros del rea social acordaron la forma en que se podra dar
satisfaccin a las dems peticiones de
han tratado de concretar
Quito y retomar la agenda binacional.
una solucin al tema de los
refugiados colombianos en Ante todo, los ministros del rea social
Ecuador, bien sea con su han tratado de concretar una solucin
al tema de los refugiados colombianos
voluntario retorno o traslado en Ecuador, bien sea con su voluntario
a un tercer pas o mediante retorno o traslado a un tercer pas o me-
la bsqueda de cooperacin diante la bsqueda de cooperacin in-
ternacional que contribuya a la atencin
internacional que contribuya
humanitaria realizada por Ecuador.
a la atencin humanitaria n La comisin de vecindad ha retomado
los proyectos comunes en salud, educa-
cin, infraestructura y desarrollo fronterizo. Los cancilleres llegaron tambin a
otros acuerdos sobre asuntos esenciales: poner en marcha la zona de integracin
fronteriza, buscar soluciones a obstculos aduaneros y fitosanitarios, ampliar el
puente de Rumichaca y garantizar por parte de Colombia el suministro elctrico
estable y permanente a Ecuador. Y, sobre todo, la canciller colombiana entreg
en la Comisin de Asuntos Sensibles el video del bombardeo del campamento
guerrillero, reclamado insistentemente por el gobierno ecuatoriano.

Cumplido el acercamiento con Ecuador, Santos busc una aproximacin a

Venezuela. Por obvias razones, Chvez no asisti a la posesin presidencial,
pero s envi a su canciller, quien despus de la ceremonia se reuni con su
homloga colombiana. Tres das ms tarde, los dos presidentes se encontraron
en Santa Marta, ciudad colombiana donde muri Bolvar. All restablecieron
los canales diplomticos y la comunicacin de alto nivel sobre los asuntos que
consideraron ms significativos de la relacin, y pusieron en marcha cinco co-
misiones puntuales: pago de la deuda de Venezuela a empresarios colombia-
nos, mecanismo de complementacin econmica, infraestructura y energa,
frontera y seguridad.
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El giro de la poltica exterior colombiana

En menos de tres meses, el 2 de noviembre, reunidos en Caracas, los dos

presidentes revisaron el trabajo adelantado en los cinco temas acordados en
Santa Marta, reajustaron las comisiones separando energa de infraestructu-
ra y fusionando deuda y marco regulatorio en una sola comisin dedicada a
la complementacin productiva y econmica. Estos acuerdos firmados recu-
peran procesos que estaban ya en camino antes del deterioro de la relacin y
muestran los primeros resultados en cada uno de ellos. Santos y Chvez acor-
daron encuentros cada tres meses para mantener un estmulo y seguimiento
del reacercamiento iniciado.

Un tercer propsito inmediato del nuevo gobierno fue la reactivacin de la

relacin con Brasil. Si se tienen en cuenta las 15 reuniones celebradas por Luis
Incio Lula da Silva y lvaro Uribe, el fortalecimiento de la Comisin Bila-
teral entre cancilleres y de la Comisin de Vecindad, la amplia coordinacin
judicial, area y militar alcanzada y las varias ruedas de negocios realizadas
entre empresarios de los dos pases, se puede decir que entre 2003 y 2008 se
vena desarrollando una relacin especial. Brasil se convirti en ese perio-
do en el segundo pas de origen de las importaciones colombianas, al tiempo
que se multiplicaron las inversiones brasileas en Colombia (en los sectores
areo, energtico, minero, del acero, metalmecnico y de los astilleros) y
las colombianas en Brasil (en la industria azucarera y en la interconexin e
infraestructura elctricas). Entre 2003 y 2008, el comercio se multiplic por
cuatro, aunque el mercado brasileo sigue representando menos de 2% de
las exportaciones de Colombia y alrededor de 6% del total de sus importa-
ciones. Sin embargo, la oposicin de Brasil a la presencia estadounidense en
bases militares colombianas y su silencio ante los reiterados ataques verbales
y amenazas del presidente Chvez al gobierno colombiano haban enfriado
la relacin desde 2008.

Aunque Santos no haba incluido a Brasilia en su periplo como presidente

electo, le dedic a la capital brasilea su primera visita como jefe de Estado
luego de la presencia de Lula en su posesin, y aprovech la ocasin para
reunirse con los tres principales candidatos presidenciales en campaa. El
que no hablara de seguridad ni del conflicto interno, sino que pidiera apoyo
para impulsar programas sociales, como los que ayudaron a sacar de la po-
breza a varios millones de brasileos, impresion positivamente a la entonces
candidata Dilma Rousseff.

Una oportunidad nada despreciable en el acercamiento de Santos a Suda-

mrica la ofreci la decisin del 10 de agosto de la Corte Constitucional
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Socorro Ramrez

colombiana, por la cual esta declar inexistente el acuerdo con eeuu que
permita el uso de siete bases colombianas por parte de militares y avio-
nes de ese pas. Al no haber pasado antes por el Congreso, el acuerdo era
invlido. La cada del acuerdo y el hecho de que el gobierno de Santos no
intentara revivirlo facilitaron la recuperacin de la confianza regional en
Colombia sin afectar las relaciones con eeuu.

En sus primeros cinco meses de gobierno (agosto a diciembre de 2010), el nue-

vo presidente de Colombia aprovech cuatro oportunidades para mostrar su
decidida voluntad de reinsertarse en las dinmicas sudamericanas: la crisis
ecuatoriana del 30 de septiembre, la muerte del ex-presidente Nstor Kirch-
ner el 27 de octubre, la v Cumbre de Unasur, celebrada el 26 de noviembre en
Guyana, y la xx Cumbre Iberoamericana, el 3 y 4 de diciembre. Tres de esas
citas fueron en Argentina, pas con el que Colombia tena muy pocos vncu-
los y con el que ms bien exista una acumulacin de molestias entre los pre-
sidentes Uribe y Kirchner. El nuevo gobierno colombiano resolvi ponerse en
comunicacin con el ex-presidente argentino para que sirviera como testigo
en el acercamiento con Chvez.

Esa misma aproximacin le permiti al gobierno pasar de la silla de los acu-

sados en Unasur a recibir los aplausos de sus homlogos sudamericanos, pri-
mero junto con Chvez por la normalizacin de la relacin, y luego con Correa
por el anuncio del restablecimiento pleno de relaciones. Este reconocimiento le
permiti a Santos sentirse con las credenciales para proponer a la ex-canciller
Mara Emma Meja como nueva secretaria general de Unasur, mostrando el
compromiso nacional con la unidad sudamericana. Al mismo tiempo, su par
venezolano propuso al ex-canciller Al Rodrguez. La decisin se posterg.

Dos reconocimientos adicionales ha recibido el gobierno de Santos en sus

primeros meses. Ningn gobierno sudamericano atendi la peticin dirigida
a Unasur, primero por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
(farc) y luego por el Ejrcito de Liberacin Nacional (eln), de abrirles espacio
para presentar en esa instancia sus propuestas. Y Colombia obtuvo tambin
186 votos, incluidos los de Venezuela, Ecuador, Brasil y Cuba, para ocupar la
silla rotativa de la regin en el Consejo de Seguridad de la onu 2011-2012.

Con aliados ms cercanos

Santos ha dado muestras de querer jugar en muchos tableros para lograr cier-
ta autonoma de los dos polos hemisfricos. Ha tratado de mostrar una gran
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El giro de la poltica exterior colombiana

convergencia con Mxico, Chile y Per, pases que incluy en su periplo como
presidente electo, con los cuales ha entablado una estrecha relacin y con los
que existen buenas perspectivas de acciones conjuntas, en particular en su
condicin de pases del Pacfico, como se hizo presente en la reunin de los
cuatro en el marco de la xx Cumbre Iberoamericana.

Entre julio y diciembre de 2010, Santos se ha encontrado cuatro veces con

su homlogo mexicano, Felipe Caldern (el presidente con quien ms se ha
reunido). Colombia y Guatemala fueron los nicos pases que acompaaron
la celebracin del Bicentenario en Mxico. La tercera de las cuatro reuniones
se dio en la xii cumbre del Mecanismo de Dilogo y Concertacin de Tuxtla,
realizada en Cartagena el 26 de octubre con la presencia de mandatarios y
cancilleres de Centroamrica y Repblica Dominicana, pases todos golpea-
dos por el trfico de estupefacientes. Santos y Caldern aprovecharon que
pocos das despus, el 2 de noviembre, se sometera a votacin la propuesta
19 de California sobre la legalizacin de la marihuana, para encabezar la re-
belin contra dicha propuesta o abrirle la puerta a una nueva poltica contra
las drogas en caso de que el resultado fuera positivo. La declaracin de la
cumbre dice que eeuu no puede promover la criminalizacin de estas acti-
vidades en otros pases y, al mismo tiempo, la legalizacin abierta o velada de
la produccin y consumo de drogas en su propio territorio.

Con el mandatario chileno, Santos se ha reunido en varias ocasiones. Lo re-

cibi en visita de Estado el 24 de noviembre de 2010 y junto con l enfrent
el desafo planteado por el ex-presidente Uribe, quien logr y defendi el
asilo en Panam de la ex-directora del Departamento Administrativo de Se-
guridad (das), que huy as del proceso penal que se le sigue por graves
delitos cometidos al frente de la entidad a su cargo. Con su homlogo pe-
ruano, Santos ha acordado avanzar en una
integracin amplia y profunda, como pro- El gobierno de Santos
puso Alan Garca el 23 de noviembre, entre quiere tambin partir de
todos los pases del Pacfico.
la condicin caribea
El gobierno de Santos quiere tambin par- de Colombia para actuar
tir de la condicin caribea de Colombia en el Gran Caribe n
para actuar en el Gran Caribe. Empez con
una visita a Hait como presidente electo, y en sus discursos hace frecuente
referencia a la necesidad de aumentar el compromiso con la isla. En Naciones
Unidas pidi al Consejo de Seguridad transformar la operacin de paz en
una verdadera accin en pro del desarrollo del pas caribeo, que responda
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Socorro Ramrez

a las necesidades de los haitianos y logre resultados concretos frente a la po-

breza y a todas sus consecuencias que, en sus palabras, constituyen el mayor
drama de nuestro mundo.

Despus, Santos realiz una visita a Jamaica el 19 de noviembre, en la que los

dos gobiernos hicieron anuncios importantes. Se proponen aplicar, despus
de 17 aos de acordado, el rgimen comn de una zona compartida de ms de
15.000 kilmetros cuadrados contemplado en el tratado de delimitacin mar-
tima firmado en 1993, con el impulso en esa rea de la exploracin petrolera.
Adems, acordaron un plan de exportacin de gas de Colombia a Jamaica.

Una relacin diversificada con eeuu

El gobierno de Santos ha dado muestras de no querer depender tan estrecha-

mente de Washington. Como ya lo sealamos, en su gira inicial como presi-
dente electo Santos no incluy la capital norteamericana. Su primera reunin
con Barack Obama se celebr un mes y medio despus de su posesin, el 24
de septiembre, en Nueva York, en el marco de la Asamblea de las Naciones
Unidas. Santos dijo haberle manifestado al presidente de eeuu: Vamos a ha-
blar de t a t. No vamos a seguir siendo el pas receptor de ayuda; como
quien dice, con el sombrerito en la mano todos los aos, a ver cunta plata
nos dan. Vamos a ser un socio, un socio verdadero, donde nos ayudemos
mutuamente. Frases optimistas difciles de concretar y dirigidas tal vez a
Amrica Latina.

Pero no es nada despreciable que tras aos de una agenda dominada por los
temas de narcotrfico y seguridad militar, por primera vez se hable en ambas
capitales de rebalancear la asistencia. Para eso se realiz un Dilogo de Alto
Nivel entre Socios, como fue denominada la sesin de trabajo realizada en Bo-
got el 25 de octubre entre una delegacin estadounidense de alto rango2 y sus
pares colombianos. La reunin estuvo centrada en tres grupos temticos: buen
gobierno, democracia y derechos humanos; energa, y ciencia y tecnologa.

Santos ha mostrado cierto inters en debatir el asunto de las drogas. En su

primera intervencin en la onu, el 30 de septiembre de 2010, no se present

2. Encabezada por el subsecretario de Estado, James Steinberg, segundo de Hillary Clinton, la

misin estuvo conformada por el subsecretario para el Hemisferio Occidental, Arturo Valen-
zuela, la subsecretaria para la Democracia y Asuntos Globales, Mara Otero, Daniel B. Poneman,
subsecretario del Departamento de Energa, y Mark Feierstein, administrador asistente para
Amrica Latina.
87 Nueva Sociedad 231
El giro de la poltica exterior colombiana

como adalid de la poltica antidrogas. Aunque se uni al llamado del presi-

dente de Repblica Dominicana de acordar una poltica global nica contra
las drogas ilcitas, manifest la preocupacin por el hecho de que algunos
pases que exigen una lucha frontal contra el narcotrfico estn avanzando al
mismo tiempo en la legalizacin del consumo. Luego, como ya lo sealamos,
junto con los presidentes centroamericanos, de Mxico y Repblica Domini-
cana, Santos critic el referendo en California y se pregunt si no era hora
de repensar la poltica antidrogas. La canciller colombiana habl incluso de
llevar el tema al Consejo de Seguridad.

La diversificacin de los asuntos pendientes con eeuu es de mutua conve-

niencia y muestra que ambas administraciones han tomado nota de las nue-
vas realidades de cada pas y de cada
gobierno. Del lado colombiano, revela La diversificacin de los
una posicin realista frente a las dificul- asuntos pendientes con eeuu
tades por las que atraviesa el gobierno
de Obama crisis econmica, polariza-
es de mutua conveniencia
cin interna que condujo a que su par- y muestra que ambas
tido perdiera el control de la Cmara administraciones han
baja y unos escaos en el Senado, sali-
tomado nota de las nuevas
da de Irak, agudizacin de la guerra en
Afganistn, desafos de Irn, Corea del realidades de cada pas
Norte y en alguna medida de Venezue- y de cada gobierno n
la y los pases de la Alianza Bolivariana
para los Pueblos de Nuestra Amrica (alba). Estos problemas le imponen
limitaciones a su poltica internacional. De todas formas, eeuu seguir siendo
la contraparte principal de Colombia en diversos temas. En seguridad, as
disminuyan sus aportes, estos sern los nicos que en esa materia podr reci-
bir Colombia y, as no tengan el nfasis militar anterior, sern indispensables
para proyectos judiciales y sociales que afiancen los avances en ese mbito.
Lo mismo ocurre en asuntos de comercio, inversin, cooperacin militar, eco-
nmica y social. eeuu sigue siendo el principal destino de las exportaciones
colombianas y el primer origen de las importaciones e inversiones externas.

Del lado estadounidense, la nueva relacin podra estar mostrando que

Washington desea tomar en serio los reiterados mensajes de Bogot acerca
del avance en materia de seguridad, para preparar de ese modo un recorte
sustantivo en el presupuesto para la lucha contra el narcotrfico y el terroris-
mo en Colombia. Con todo, Washington tambin muestra inters en mante-
ner una relacin cercana con Colombia, pas invitado, junto con Mxico, a
 Nueva Sociedad 231 88
Socorro Ramrez

participar en las mesas de trabajo que realiza eeuu con Centroamrica. No

es despreciable para Washington contar con aliados en la regin, mxime en
un contexto en el cual Sudamrica gana autonoma y diversificacin de sus
relaciones aprovechando el debilitamiento de la hegemona de eeuu, que ya no
controla el comportamiento poltico, econmico e internacional de la mayora
de los pases latinoamericanos. Y el gobierno de Obama quiere mostrar que,
aunque Amrica Latina y el Caribe no son prioridad econmica ni poltica para
su gestin, esta no puede ser equiparada con la de su antecesor, que se concen-
tr en los asuntos militares y de seguridad (reactivacin del Comando Sur, de
la Cuarta Flota y de acuerdos para uso de bases militares).

No obstante la ampliacin de la agenda, el inters en una relacin cercana
y el avance republicano en el Congreso estadounidense no necesariamente
llevan a la aprobacin de un tlc pendiente desde hace cuatro aos, acuerdo
que sigue teniendo muchos opositores por razones polticas y econmicas
estadounidenses y por la situacin de los derechos humanos en Colombia.
As lo mostr el Departamento de Estado el 9 de septiembre, al entregar la
autorizacin para la continuacin de la ayuda militar al gobierno colombiano,
condicionada por cinco objetivos. Primero, asegurar una cultura duradera
de respeto de los derechos humanos en todos los niveles de la Fuerza Pbli-
ca, propsito tanto ms firme cuanto que algunos comandantes se oponen
a importantes reformas. Segundo, investigar las interceptaciones y la vigi-
lancia ilegal del das. Tercero, sancionar los falsos positivos o asesinatos
extrajudiciales perpetrados por miembros de las Fuerzas Armadas (de 1.368
casos, a solo 305 se les ha abierto investigacin, involucrando en ellos a 3.700
militares), y para ello lograr la transferencia a la justicia civil de casos que
estn en la jurisdiccin penal militar. Cuarto, resolver el problema del pa-
ramilitarismo desmovilizado o reactivado y ajustar el proceso de Justicia y
Paz, que no ha contado con recursos ni capacidad institucional para obligar
a la restitucin de tierras. Quinto, proteger a los defensores de los derechos
humanos, a periodistas, sindicalistas, opositores polticos, lderes religiosos
y miembros de comunidades indgenas y afrocolombianas.

Rpidos logros pero grandes desafos

La combinacin afortunada de oportunidad que ofreci el cambio de go-

bierno colombiano con las necesidades de Colombia y de sus vecinos de nor-
malizar las relaciones diplomticas, y con la voluntad poltica de los gobernan-
tes para llevar esto a cabo, permiti comenzar a desbrozar el camino hacia una
superacin de las tensiones. El mensaje enviado por Santos sobre la prioridad
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El giro de la poltica exterior colombiana

que concede a la regin y su inters en que Colombia no siga en contrava

tensionante ha sido bien recibido. El acercamiento est, sin embargo, lleno de
retos, pues reconstruir la confianza no es asunto fcil y los imprevistos estn
siempre a la vuelta de la esquina, en especial con el gobierno bolivariano.

Dadas las fuertes divergencias econmicas y polticas con la Venezuela bo-

livariana, se requiere una diplomacia sobria y efectiva que evite la confron-
tacin y concrete la cooperacin. De la cancelacin de las deudas, la garan-
ta de los pagos restantes y el funcionamiento de los mecanismos acordados
para reactivar la relacin depender la
recuperacin comercial entre los dos Dadas las fuertes
pases, que no ser rpida ni volver a
divergencias econmicas y
los 7.000 millones de dlares de 2008. La
falta de reglas de juego confiables para polticas con la Venezuela
el comercio binacional ha llevado a una bolivariana, se requiere una
gran prudencia en los pedidos y envos diplomacia sobria y efectiva
y ha estimulado la bsqueda de nuevos
destinos para las exportaciones colom-
que evite la confrontacin y
bianas. Por su parte, Venezuela quiere concrete la cooperacin n
un comercio administrado y reducido a
las demandas de algunos productos, lo que dejara afuera buena parte de la
oferta colombiana. Avanzar en el tema de seguridad tampoco es fcil. El pro-
pio Chvez ha reconocido que el problema es muy grave, ya que en Colom-
bia actan paramilitares, narcotrfico, secuestros, guerrilla, migraciones de
gente huyendo de la guerra. Por otro lado, no es posible el trabajo conjunto
del gobierno central con la mayor parte de las administraciones fronterizas,
dado que los estados de Tchira y Zulia estn en poder de la oposicin y el
gobierno venezolano no los ha incluido en las conversaciones y los acuerdos.

Con respecto a eeuu, el gobierno colombiano enfrenta complejos retos. En

asuntos de seguridad, el desafo es doble: por una parte, buscar un reco-
nocimiento de la capacidad cada vez mayor del Estado colombiano para
hacerle frente al conflicto interno, y por otra, seguir contando con recursos
estadounidenses. En la problemtica de las drogas, otro tema que ha conges-
tionado la agenda binacional, el reto tampoco es fcil, pues le exige al gobier-
no de Santos precisar su posicin y su mensaje acerca de si quiere mantener o
reformular la poltica antinarcticos.

Grandes son tambin los desafos que plantean las relaciones con Venezuela
y con eeuu en su actuacin multilateral. Uribe haba postulado a Colombia
 Nueva Sociedad 231 90
Socorro Ramrez

como candidata al Consejo de Seguridad de la onu con la pretensin de apro-

vechar ese escenario para enfrentar las disputas pendientes con el gobierno
venezolano. En su intervencin en la onu, Santos prefiri fundamentar la can-
didatura nacional en el respeto a los principios de la Carta de la onu y en el
compromiso de actuar en nombre de la regin a favor de la paz y la seguridad.
No parece, sin embargo, que el nuevo gobierno haya sopesado suficientemen-
te los riesgos, costos y beneficios de ser miembro del Consejo de Seguridad
frente a su inters por acercarse a Amrica Latina sin arriesgar la relacin
privilegiada con eeuu. Qu posicin tomar en asuntos espinosos como el de
Irn? Cmo mostrar que ha ganado mrgenes de autonoma y capacidad de
actuacin internacional frente a Washington? Cmo ayudar a estabilizar una
regin polarizada entre opciones polticas contrarias? No son preguntas de
respuesta fcil y el gobierno no ha abierto el debate al respecto.

El gobierno de Santos ha celebrado, adems, el apoyo recibido de Londres, Ber-

ln, Pars y Madrid para el ingreso de Colombia a la ocde, el club de naciones de
medianos y altos ingresos. Asimismo, ha festejado la declaracin del presiden-
te de la Hong Kong-Shanghai Banking Corporation, quien afirm que observa
el surgimiento de un nuevo grupo de pases al que design como civets, sigla
formada con las letras iniciales de cada uno de sus miembros: Colombia, Indo-
nesia, Vietnam, Egipto, Turqua y Sudfrica; es decir, pases con un dinamismo
especial. Pero ingresar a la ocde o conformar el civets no es solo una cuestin
nacional. Las relaciones de Colombia con el mundo desarrollado son precarias,
desconoce a Asia o Sudfrica y tiene con ellos muy pocos intercambios. El go-
bierno ha dicho que reabrira las embajadas en Indonesia y Singapur, cerradas
por la administracin anterior junto con la de Australia, que posteriormente
fue reabierta. Ha prometido igualmente continuar con la bsqueda del ingreso
del pas al Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico (apec), con el estmulo
a las exportaciones hacia esa zona que es la de mayor crecimiento en el mbito
internacional, y concluir la negociacin de un tlc con Corea del Sur. Todo ello
es, sin duda, posible, pero exigir un notable esfuerzo tanto internacional como
nacional. Porque el ingreso y la pertenencia a la ocde y al civets dependern,
adems, de la capacidad del gobierno para construir las premisas internas de
una positiva insercin internacional de Colombia.

Las condiciones internas de la insercin internacional

El giro en las relaciones con el entorno regional y el inters en una mayor

apertura internacional son coherentes con el sensible cambio introducido
por el nuevo gobierno, del tono pugnaz y de confrontacin que tambin en
91 Nueva Sociedad 231
El giro de la poltica exterior colombiana

el plano interno haba impuesto lvaro El giro en las relaciones

Uribe a un clima de conciliacin y di- con el entorno regional y
logo. El gobierno de Santos ha recom-
el inters en una mayor
puesto la relacin del Ejecutivo con el
Poder Judicial. Y, gracias a su propuesta apertura internacional son
de Unidad Nacional, que acerc entre s coherentes con el sensible
al Partido Liberal, a Cambio Radical y al
cambio introducido por el
Partido de la U, inici su mandato con
la coalicin de gobierno ms grande de nuevo gobierno, del tono
la historia reciente (80% del Senado y pugnaz y de confrontacin
87% de la Cmara de Representantes). que tambin en el plano
Adems, logr un cierto margen de ac-
interno haba impuesto
cin frente al uribismo, especialmente
presente en el Partido de la U y en el lvaro Uribe a un clima de
Partido Conservador, que, de forma di- conciliacin y dilogo n
simulada, han tratado de interferir o al
menos frenar algunas de sus iniciativas. En las encuestas realizadas a pro-
psito de sus cuatro meses de gobierno, Santos obtuvo 90% de popularidad,
y en asuntos internacionales, 86%. En ese contexto, el gobierno enfrenta va-
rios retos para construir algunas premisas internas indispensables para su
poltica exterior.

En primer trmino, Santos se ha comprometido a seguir construyendo las ba-

ses de una seguridad interna perturbada por el conflicto armado, ambigua-
mente regionalizado y articulado con redes transnacionales. As, a pesar de
la reduccin progresiva de recursos del Plan Colombia, mantiene la presin
militar sobre los grupos irregulares, lo que hace poco permiti dar de baja
al jefe militar de las farc. Al mismo tiempo, ha reafirmado su disposicin a
negociar la paz, a condicin de que la guerrilla libere a los secuestrados y eli-
mine la prctica de los secuestros, que no involucre a ms nios en el conflic-
to, que desmine el suelo y que renuncie a la lucha armada. Simultneamente,
ha prometido reparacin a las vctimas del conflicto, ante todo mediante la
devolucin de sus tierras a los desplazados, para lo cual ha presentado el
proyecto de Ley de Vctimas. Este importante proyecto haba sido rechazado
por el gobierno anterior argumentando sus altos costos, y se enfrenta hoy a
los intereses de poderosos sectores involucrados en el despojo de tierras, que
no estn del todo ausentes del Congreso.

Otra premisa interna de una positiva insercin regional e internacional

de Colombia tiene que ver con la necesidad, en particular en las fronteras
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Socorro Ramrez

internacionales, de asumir la seguridad no solo como un problema militar

sino tambin como el despliegue de una presencia integral del Estado a
travs de instituciones civiles, servicios bsicos, infraestructura. Tambin
se relaciona con el desarrollo de programas econmicos y sociales capaces
de aliviar el elevado desempleo, la pobreza y la desigualdad, que favorecen
el nacimiento y la expansin de redes delictivas, algunas de cuyas activida-
des se condensan en las fronteras. All, estos grupos flexibles y cambiantes
se ligan a redes transnacionales de contrabando, trfico de drogas y armas,
involucrando de paso a sectores de los pases vecinos.

La bonanza minero-energtica que se perfila en Colombia ofrece oportunida-

des para modificar la situacin. Una imaginativa estrategia de generacin de
empleo y una audaz poltica redistributiva, fuertemente respaldadas por el
sector privado, permitiran consolidar la presencia integral del Estado, en es-
pecial en las zonas fronterizas, de manera que se logre mejorar el orden social
y facilitar una mejor concertacin con los pases vecinos. Una poltica similar
tendra, adems, un efecto benfico sobre las exportaciones no mineras hacia
estos pases, que son las que generan ms empleo. Tambin la restitucin de
tierras a las vctimas de la violencia y el impulso a la economa campesina,
promesas del nuevo gobierno, le permitiran al pas transformar la agricultu-
ra para convertirla en motor del desarrollo nacional y en un medio para una
mejor insercin internacional. El drama humanitario surgido con las fuertes
lluvias e inundaciones con las que termina el ao 2010 va a requerir un gran
esfuerzo nacional y retardar la realizacin de ese propsito.

El proyecto sobre redistribucin de las regalas generadas por la explotacin

de los recursos naturales, presentado por el nuevo gobierno al Congreso,
contempla como prioridad el estmulo al desarrollo en zonas fronterizas. Ese
estmulo no puede ser uniforme. La diversidad de mbitos fronterizos re-
quiere de polticas especficas y, en muchas ocasiones, de negociaciones con
los vecinos, si se tienen en cuenta las fuertes interdependencias locales. En
varias de las zonas fronterizas ms marginadas se han impuesto monoculti-
vos agroindustriales, pero all se necesita ms bien un desarrollo rural cam-
pesino alternativo a la coca, as como proyectos de proteccin ambiental. En
zonas menos pobladas est vigente el modelo de extraccin de recursos tales
como el carbn o el petrleo, que no dinamizan el empleo ni el desarrollo
regional. En esas reas, las regalas sustradas a la corrupcin tendrn que
impulsar proyectos productivos y de economa campesina. Entre tanto, en
las reas ms pobladas hacen falta estmulos a la reconversin del papel que
cumplan las fronteras en el pasado, ya que en estas reas la poblacin trata
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El giro de la poltica exterior colombiana

Nueva Sociedad / Rdez 2011

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Socorro Ramrez

an de seguir viviendo del diferencial cambiario y el desfase entre las legis-

laciones nacionales.

Una tercera precondicin interna para una mejor insercin internacional de

Colombia es la proteccin efectiva de los derechos humanos y la pronta su-
peracin de las alianzas de los polticos con mafiosos y paramilitares, logros
estos que permitiran recuperar la plena vigencia del Estado de derecho. Los
tlc con eeuu, la Unin Europea e incluso el firmado con Canad, que recien-
temente fue puesto en marcha, se han visto frenados por cuestionamientos
sobre esos temas. De manera similar, recuperar la confianza de los dems
pases requiere tambin el respeto incondicional al derecho internacional,
como lo ha prometido el presidente Santos. El nuevo gobierno dice estar com-
prometido con el cumplimiento de todas estas premisas internas, esenciales
para la insercin internacional del pas.

Otro tema importante que el gobierno colombiano intenta incorporar en la
poltica exterior es la cuestin ambiental, convertida en una preocupacin
central de la comunidad internacional ante los efectos del cambio climti-
co. Son mltiples los esfuerzos internos indispensables para que ese asunto
central se convierta en eje de la nueva orientacin internacional. Ante todo,
le implica al Estado emprender la defensa decidida de la biodiversidad, que
se concentra en el 40% del territorio nacional y que, por fortuna, se encuentra
por fuera del mercado por norma constitucional. Parte importante de ese 40%
est situado en las fronteras, donde se ubican reservas naturales, resguardos
indgenas o tierras de comunidades negras, sometidas hoy a la presin mine-
ra y energtica. Igualmente, este propsito exige que se revierta la tendencia
a flexibilizar las exigencias ambientales con el fin de captar inversin externa,
y requerir de una estrecha cooperacin con los vecinos con los que se com-
parten valiosos ecosistemas, algunos de ellos declarados parques o reservas
nacionales a ambos lados de las lneas limtrofes.

Es verdad que en los ltimos siete aos han crecido el comercio exterior de
Colombia y la inversin extranjera en el pas. Pero ese crecimiento se debe,
en gran parte, al sector extractivo, minero-energtico, y no a una inversin
externa directa en un sector productivo capaz de mejorar la competitividad
del pas y de incentivar la transferencia de tecnologa. En consecuencia, las
exportaciones han seguido siendo de bajo valor agregado y se concentran en
pocos productos y reducidos destinos. De hecho, los pocos productos de va-
lor agregado que exporta Colombia van a la regin andina, comercio que las
tensiones polticas han puesto en peligro.
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El giro de la poltica exterior colombiana

Un problema adicional que limita las exportaciones colombianas es la reva-

luacin del peso. Diversos factores conspiran contra la intencin de poner
freno a esa situacin. Ante todo, la devaluacin general de dlar y, desde
el punto de vista interno, la inversin externa directa que aumentar de
acuerdo con la magnitud que adquiera la esperada bonanza minero-ener-
gtica, la inversin extranjera de corto plazo en la bolsa y los dineros del
narcotrfico. Se requiere, por lo tanto, continuar aplicando polticas creati-
vas, prontas, perdurables y eficaces contra esa evolucin, difcilmente con-
trolable.

Por ltimo, el gobierno enfrenta un gran desafo en la construccin de
una orientacin exterior que se convierta en poltica pblica de Estado, es
decir, que est construida a partir de la consulta y la participacin de las
diversas instituciones del Estado y de los sectores sociales que tienen que
ver ms directamente con las relaciones internacionales del pas. Y este
reto plantea una sexta premisa. Ante todo, en la construccin de una pol-
tica de vecindad se debe involucrar a las autoridades y poblaciones orga-
nizadas en las fronteras. Adems, es indispensable lograr el compromiso
empresarial para revertir la precaria situacin fronteriza y crear las con-
diciones para su adecuada insercin internacional. Una poltica de Estado
implica tambin meritocracia y aparato profesional en la diplomacia. Pero
en Colombia el servicio exterior no ha sido un mecanismo de insercin
internacional, sino instrumento de favores polticos internos. Otro reto de
enorme envergadura.

En suma, las principales razones que pueden estar inspirando el giro de

la poltica exterior colombiana bajo el gobierno de Santos tal vez tengan
que ver con la necesidad de recuperar el tiempo perdido en virtud de la
concentracin del pas y del Estado en el conflicto armado interno, y por las
tensiones con los vecinos. De ah la fuerte valoracin que le otorga Santos
a la transitoria ventana de oportunidad que la reconfiguracin del poder
internacional le ofrece a una Amrica Latina menos conflictiva y ms inte-
grada, su compromiso con la diversificacin de las relaciones de Colombia
con el mundo y su disposicin a construir las premisas internas que le
permitan al pas asumir su rica biodiversidad y hacer valer su poblacin y
economa, que ocupan un lugar importante en Amrica Latina. Los retos
no son pocos ni pequeos.