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2 GESTO DE RESDUOS SLIDOS URBANOS NO MUNDO1

Prudncia no dizer tudo o que se pensa,

mas pensar tudo o que se pensa.
Aristteles

A histria do lixo est ligada ao processo civilizatrio humano. Quando

deixamos de ser nmades e comeamos a nos fixar no territrio, passamos a
conviver com os resduos gerados. A palavra lixo vem do latim LIX, que
significa lixvia ou cinzas. Tambm do latim provm o termo resduo, que
significa o que sobra: RESIDUU.

Nos primeiros ncleos habitacionais, o lixo era lanado diretamente nas

ruas ou nas proximidades da casa; outra prtica era sua queima (SEADON,
2006). No era comum a liderana no trato da questo, que era resolvida com
estratgias particulares, alm de no haver definio de lugares para o
lanamento dos resduos.

Entretanto, existem registros de gesto de resduos na cidade de

Mahenjo-Daro, no Vale Indu, no ano 2.000 a.C (SEADON, 2006). Outro passo
foi dado pelos gregos, que j possuam o hbito de cobrir os resduos dispostos
a cu aberto ao invs de queim-los, e em Atenas, 320 a.C, j existia varrio
nas ruas (informao verbal)2.

Como reflexo do crescimento destes ncleos populacionais e por motivo

de higiene, as pessoas comearam a encaminhar os resduos para espaos
situados fora dos muros da cidade - quando estes existiam - ou distante o
suficiente para no incomodar na dinmica do lugar, de acordo com
orientaes dos administradores locais.

No sculo XIV, a peste negra e outras epidemias decorrente dos

problemas de salubridade obrigaram os nobres e senhores feudais a intervirem
na coleta e na disposio final dos ncleos mais adensados. Nos lugares mais

1
Parte deste captulo foi apresentado no II Congresso Interamericano de Resduos Slidos Chile -2008.
2
Informao fornecida por Jos Tenrio (2007): anotaes de aula. Disciplina: Reciclagem e Tratamento
de Resduos Slidos.
 11

isolados, o lixo era queimado, lanado no solo perto de plantas, servia para
alimentar animais ou era enterrado. Estas prticas continuam presentes nas
reas no providas por servios de coleta de lixo na Amaznia.

A preocupao com a higiene tem seus fundamentos em Hipcrates

(460 a.C. 380 a. C.). Entretanto, no medievo, as fezes, a urina, os restos, e
as guas ftidas continuavam a ser lanados pelas janelas. Tomar banho em
demasia era considerado prejudicial sade. Trs banhos por ano eram
considerados excesso (VELLOSO, 2008).

A conjectura de que os restos produzidos pelos seres humanos

poderiam gerar sofrimento fsico e psquico comeou a gerar medo na
populao. Este fato explica por que as prenoes sobre resduos, ainda hoje,
remetem sujeira, doena, misria e morte (VELLOSO, 2008, p.1957).
Esta associao do lixo doena, misria, sujeira e morte levou a um
estigma social da questo.

Na poca medieval, j existiam catadores, que eram chamados de

trapeiros. Na Alemanha, as tarefas de limpeza urbana, inclusive o destino de
cadveres, eram delegadas a prostitutas, prisioneiros de guerra, condenados,
escravos, ajudantes de carrascos e mendigos (EIGENHEER, 2009).
Conhecendo a histria, fica mais fcil compreender os motivos da
desqualificao social dos lugares, como lixes e usinas de reciclagem, e das
atividades profissionais e trabalhos relacionados ao lixo.

Em 1818, em Lisboa, lanar lixo e despejos nas ruas passou a ser

proibido, atravs de edital relacionado a regras de higiene. Pasteur (1850-
1890) comprovou a relao dos vrus e das bactrias a sade humana. A
evidncia que resto de comida era uma fonte de alimentos para os ratos, um
dos principais vetores de doenas, fez com que se ampliassem os sistemas de
limpeza.

Como frutos da Revoluo Francesa, no sculo XVIII, foram criados

inmeros pases e, como conseqncia, a ampliao da interveno
institucional. No final daquele sculo, foram criados os primeiro sistemas de
tratamento de gua e inaugurados os incineradores de resduos na Inglaterra,
 12

em 1875, inspirados nas fogueiras que serviam para afastar os miasmas

(EIGENHEER, 2009).

Eigenheer (2009) realizou um levantamento da histria do lixo e

esclarece que as atuais usinas de triagem tm suas bases lanadas em
Bucareste (1895) e em Munique (1898), onde os catadores garimpavam artigos
valiosos que podiam ser revendidos ou reutilizados, assim como alimentos.

Outras mudanas na forma de interao entre a humanidade e o lixo

foram: a Revoluo Industrial que permitiu a ampliao da produtividade e da
densidade urbana, o desenvolvimento dos meios de transportes, a evoluo do
comrcio internacional, o advento de novos materiais, principalmente depois da
segunda guerra mundial e, de maneira significativa, a popularizao dos meios
de comunicao e o advento da publicidade, que resultaram na ampliao da
quantidade de lixo gerado por habitante.

Esses pontos de inflexo causaram uma profunda transio no consumo

e posterior descarte dos produtos no nvel local e planetrio. A aquisio de
bens de consumo e suas consequncias deixaram de ser um assunto
estritamente ligado sobrevivncia material, tendo reflexos em questes
subjetivas.

Em relao a essas questes, Drackner (2005) estudou as distintas

maneiras de as pessoas perceberem os resduos, no Peru. A partir de
observaes e entrevistas com os responsveis pelo servios de RSU e
pessoas comuns, o autor agrupou teoricamente cinco diferentes formas. Isso o
levou a perceber o alto grau de subjetividade envolvido no tema.

Segundo o autor, h como aumentar a efetividade dos sistemas de

resduos slidos urbanos (RSU) a partir do entendimento da heterogeneidade
nas percepes das pessoas. Como exemplo, pode-se citar a utilizao destas
informaes no momento da montagem de uma campanha de sensibilizao.

Alm de ser visto como um fator de risco sade humana e ao meio

ambiente, alguns grupos de Tacna revelaram outras percepes, como: o lixo
um indicador social de comportamento, um atributo de lugares sujos, um
ativo econmico e um problema que pertence a outra pessoa,
 13

preferencialmente ao governo (DRACKNER, 2005). O autor deduz que as

maneiras como as pessoas apreendem os resduos variam conforme o lugar e
a atividade profissional. Ademais, esclarece que existem outras formas de
percepo sobre os RSU na cidade onde foi feito o trabalho de campo, no Peru
e fora deste.

Drackner (2005) afirma que a pesquisa qualitativa possibilita o

entendimento das diversas formas de percepo sobre os resduos. Contudo
no esclarece as maneiras como elas esto conectadas. O autor tambm
chama a ateno a outro problema encontrado no lixo da cidade peruana: a
setorizao do espao, onde os agentes mais fortes, geralmente jovens e do
sexo masculino, tm prioridade na escolha do material a ser reciclado ou usado
como alimentos. No Brasil tambm existe esse problema, conforme a foto 2.1.

Foto 2.1: Lixo de Benevides: Mulheres e crianas esperando a vez para catar

No vero europeu de 2007, em Npoles, a disposio final de resduos

slidos no solo foi interrompida, decorrente do encerramento dos aterros
sanitrios e a impossibilidade de encontrar novas reas de lanamento de
 14

resduos devido s demandas ambientais exigidas e da mobilizao de

pessoas que no gostariam de ter um aterro em sua vizinhana.

Motivadas a expressar sua raiva de maneira criativa, algumas crianas

exteriorizaram sua percepo, numa escola italiana, desenhando o Batman
como o nico que poderia salv-las daquela que foi conhecida como a crise do
lixo. Uma criana de um bairro pobre elaborou uma redao, em que
declarava que a cadeia seria melhor que este lixo. As aulas foram
interrompidas. Os habitantes da cidade acreditavam numa interveno da
Camorra, mfia italiana detentora dos lixes clandestinos, pela demora para
resolver o problema (O Globo, 2007).

Mary Douglas escreveu sobre as relaes entre impureza-poluio e

tabus-estigmas, ligados aos temas religio e higiene. Nas reflexes da autora
existe uma subjetividade intrnseca aos temas e que esta usada por alguns
atores sociais para assegurar o controle e a ordem do que est estabelecido
culturalmente.

Em relao aos resduos, associados impureza, a atitude perante os

fragmentos e as parcelas rejeitadas passam por 2 fases: primeiro consideram-
se for do seu lugar, ameaando a boa ordem das coisas e, por perderem
algum resto de identidade: cabelos, alimentos, invlucros, so indesejveis.
Num segundo momento, desprovidos de identidade, os dejetos no so
perigosos e nem sequer so objetos de percepes ambguas. Ocupam um
lugar bem definido num monte de sujo: o lixo (Douglas, 1999. p.186).

Alm das questes subjetivas, existem fatores objetivos na gesto dos

RSU como a quantidade de resduos gerados, a necessidade de coleta, as
formas de tratamento e disposio final, o pagamento pelo servio, os
investimentos, a legislao, a densidade humana, o crescimento demogrfico e
econmico, os diferentes interesses e responsabilidades, os impactos no meio
ambiente e na sade humana.

Em Portugal, estudo de Puna e Baptista (2008) identificou os impactos

ambientais, associados a um Sistema de Gesto de RSU: rudos, tanto dos
 15

equipamentos quanto dos caminhes de coleta e transporte, emisso

atmosfrica, presena de odores desagradveis provenientes dos sistemas de
digesto orgnica, interferncia na qualidade da gua, formao de
subprodutos e de resduos de dimenses reduzidas nos incineradores,
eventuais problemas de sade pblica, principalmente nas proximidades das
unidades de tratamento e entre os funcionrios diretamente ligados aos
servios e m recepo por parte das comunidades prximas s instalaes de
GRSU. Todos esses impactos podem ser eliminados ou mitigados. No aspecto
positivo, os autores apontam a possibilidade da gerao de energia e a
proteo sade humana.

Devido constatao de que os resduos eram uma fonte de

degradao do meio ambiente, no final da dcada de 1960, passou-se a
considerar, a problemtica do lixo como uma questo ambiental (Eigenheer,
2009).

Este foi um momento de intensa mobilizao popular contra as guerras,

a favor das liberdades e direitos pessoais e a pela preservao ambiental. Um
dos frutos deste perodo o Partido Verde, nascido na Tasmnia, Austrlia, em
1972 (PARTIDO VERDE, 2010). As reunies iniciais do grupo ecolgico foram
no sentido de impedir a inundao do Lago Pedder. Outras demandas da
sociedade foram sendo criadas e reinvidicadas ao poder pblico.

A preocupao com a finitude dos recursos e com a poluio do meio

ambiente culminou com a reorganizao estrutural dos governos refletida na
criao dos primeiros departamentos, divises, ministrios do meio ambiente,
assim como a legislao correspondente. (EIGENHEER, 2009).

Como outra resposta, os pases comearam a organizar encontros

intergovernamentais para discutir a questo do desenvolvimento humano, tal
como em Estocolmo, em 1972. Alm disso, com o adensamento humano nas
cidades, a questo urbana foi se tornando tema especfico de discusses de
mbito internacional como em Vancouver 1976 e em Istambul em 1996, com as
Conferncias da Organizao das Naes Unidas (ONU).

O ncleo da ONU onde se discute a questo dos assentamentos

humanos chama-se HABITAT. Em 1976, no HABITAT I, as discusses giraram
 16

em torno do rpido e catico processo de urbanizao a que a maior parte do

mundo vinha assistindo. Os planos de aes propostos para a resoluo deste
problema versaram sobre investimentos em planejamento urbano e interveno
pblica para assegurar equilbrio demogrfico entre as zonas rural e urbana.
Com a constatao de que o processo de urbanizao era inexorvel, na
Turquia, no HABIT II, as questes focaram no sentido de como tornar as
cidades sustentveis (UNEP, 2009).

O Encontro em Istambul aconteceu somente quatro anos depois da Rio

92, no Brasil, em que, pela primeira vez, a ONU promoveu a discusso sobre a
relao entre meio ambiente e desenvolvimento, a Conferncia das Naes
Unidas sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente (CNUMAD), em que a
questo dos resduos tambm foi abordada.

Os produtos deste encontro foram a Declarao do Rio sobre meio

ambiente, a Declarao de Princpios sobre o Uso das Florestas, a Conveno
das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica, a Conveno das Naes
Unidas sobre Mudanas Climticas e a Agenda 21. Esta, um marco decisivo
para tentar pr em prtica aes em busca de outra forma da relao do
Homem com os recursos naturais.

Na Declarao do Rio, o princpio 14 aborda a questo da transferncia

de resduos entre naes, sugerindo cooperao entre os estados membros
visando a desestimular ou evitar o deslocamento e a transferncia a outros
estados de quaisquer atividades e substncias que causem degradao
ambiental (UNEP, 2009).

Na Agenda 21, o captulo 21 versa sobre resduos: manejo

ambientalmente saudvel dos resduos slidos e questes relacionadas aos
esgotos. Neste captulo so delineadas as quatro principais reas de programa
relacionadas aos resduos, que devem ser seguidas como diretrizes prioritrias:
i) reduo, ii) potencializao do reuso, iii) reciclagem, iv) destino final
ambientalmente adequado e ampliao da cobertura do servio.

Na Agenda 21, como diretrizes cientficas e tecnolgicas, indicado: a

formatao de material sobre questes tais como a integrao do
planejamento do uso das terras para estabelecimento humano com o depsito
 17

dos resduos, evidenciando as relaes entre planejamento urbano, meio

ambiente e resduos slidos.

No corpo da Agenda 21, nos captulos: 3, combate pobreza; 4, sobre

consumo; 6, proteo e promoo sade humana; 7, que aborda o
desenvolvimento sustentvel de assentamentos humanos; 8, acerca da
integrao entre meio ambiente e desenvolvimento na tomada de decises; 18,
proteo da qualidade e da oferta dos recursos de gua doce so abordados
temas que tm influncia no trato dos resduos slidos, corroborando com o
que foi visto na abordagem histrica no incio deste captulo.

No captulo 8, existe uma intensa defesa, refletida na recorrente

utilizao do termo da integrao na tomada de decises. A integrao entre
os planos nacionais, estaduais e municipais, a integrao entre os diversos
setores da administrao pblica, a integrao entre setores pblicos, privado e
sociedade civil, a adoo de sistemas integrados de manejo e, finalmente, a
integrao das questes sociais, econmicas e ambientais so alguns
exemplos encontrados no corpo deste captulo. Tambm neste captulo
salientada a necessidade da educao e do treinamento de funcionrios
pblicos para o alcance das metas propostas.

Os marcos fundamentais para a concepo de Plano de Gesto

Integrada de Resduos Slidos Urbanos (PGIRSU), no Brasil, esto
relacionados a estas discusses internacionais, com destaque para a
Conferncia do Rio em 1992, que ampliou a discusso sobre sustentabilidade.
O lanamento do Frum Nacional Lixo e Cidadania, no final da dcada de
1990, tambm considerado um marco importante na reflexo sobre a forma
de planejamento dos RSU no Brasil.

A partir da, rgos financiadores comearam a exigir que no

enfrentamento da questo do lixo, no Brasil, fossem consideradas as variveis
que interferiam na eliminao do trabalho infantil em lixes, erradicao dos
lixes e o apoio aos catadores informais de lixo. Os Planos, alm de ser
exigncia prvia no acesso a recursos, tambm comearam a ser base de
cursos de capacitao na rea, inclusive para ONGs e catadores que
contemplavam novas temticas na gesto de resduos, como a comunicao
ambiental (SCHMIDT, 2005).
 18

Porm, no houve o acompanhamento do marco legal especfico em

nvel nacional e no existe uma base terica que delimite contedo,
atualizao, formas de controle, implementao e elaborao de PGIRSU no
Brasil (SCHMIDT, 2005). Algumas Polticas Estaduais no Brasil comearam a
esboar estes fundamentos.

Adotando esta linha, no Brasil passou-se a acreditar que o

Gerenciamento Integrado de RSU representaria o processo de planejamento
que atenderia s demandas sociais, econmicas, ambientais e administrativas,
com participao dos atores e usurios do sistema. No outro extremo, existia o
gerenciamento convencional, que envolve os servios/ instituies de limpeza
pblica, contudo com rotinas insuficientes para atender s necessidades
contemporneas de apreender o todo, holisticamente.

A narrativa da evoluo histrica que partiu do simples ato de abandonar

os resduos quando o ser humano era nmade, passando pela prtica de
lanar os resduos em frente aos domiclios, culminou com a ascenso da
temtica dos resduos slidos entre os grandes desafios atuais. neste
contexto que os PGIRSUs comearam a ser usados como instrumentos de
gesto de resduos slidos no mundo e no Brasil.

No prximo tpico, so elencadas algumas experincias internacionais

de gesto de resduos slidos, a fim de que se conhea a prtica no
enfrentamento do problema, principalmente nos locais que conseguiram
avanos na busca de solues, e em pases com situaes semelhantes
brasileira.

O objetivo fazer um levantamento bibliogrfico sobre as diretrizes que

definem tendncias no trato da questo no exterior. Respeitando as
peculiaridades das naes estudadas, o intuito comear a traar linhas
fundamentais de aes que ajudem a superar os impasses observados no
Brasil.

Este captulo finalizado com um apanhado dos instrumentos de gesto

de resduos slidos utilizados em alguns lugares do mundo, dando nfase s
ferramentas de avaliao de Planos de Gesto de resduos slidos.
 19

2.1 ESTUDOS DE CASOS DE GESTO DE RESDUOS SLIDOS URBANOS

NO MUNDO

Na repblica federativa da Alemanha, como em todos os Estados

membros da UE, as diretivas europias so transpostas nas legislaes
nacionais. Os governos regionais na Alemanha tm a obrigao de apresentar
um plano de gerenciamento de resduos slidos que avaliado pela agncia
federal de proteo ambiental da Alemanha. A responsabilidade pela
disposio final do municpio que, no raramente, precisa consorcia-se para
poder enfrentar as demandas percebidas.

Na Alemanha, a legislao ambiental foi promulgada em 1969, enquanto

que o primeiro ato sobre disposio de resduos foi lanado em 1972 e obrigou
as municipalidades a implementarem formas corretas de disposio dos
mesmos. Outra obrigao dos municpios apresentar, a cada 5 anos, os
dados sobre a previso da gerao de resduos slidos urbanos, as diretrizes
para sua reciclagem, reaproveitamento e tratamento.

Na dcada de 80, foram aprovadas legislaes sobre reciclagem e

compostagem, e em 1986 foi criado o Ministrio do Meio Ambiente. A eficincia
e as emisses provocadas por incineradores e embalagens foram objeto de
legislao especfica na dcada seguinte. Em 1996, foi lanado o ato para a
promoo do ciclo fechado de substncias na gesto de resduos slidos.

Uma iniciativa pioneira foi lanada no estado de Saarland, onde o

departamento de resduos slidos passou a ser denominado de Departamento
de Gesto de Recursos em 2009. Os trs nveis de Governo tm suas
responsabilidades em relao GRSU.

A Agncia de Proteo Ambiental alem disponibiliza alguns dados

sobre este pas: as emisses de gases que contribuem para o efeito estufa tm
diminudo entre 1990 e 2005, de 1228 Milhes de toneladas equivalentes de
CO2 para 1012 milhes. A meta para 2008-12 de 973 milhes. A produo
energtica a que mais contribui para as emisses, com 41,5% (FEDERAL
ENVIRONMENTAL AGENCY, 2007).
 20

Para enfrentar esta situao, existe uma ampliao da utilizao de

fontes renovveis de energia, que j representam 5,8% do total consumido no
pas. A meta para 2020 de 10%. Outro indicador a expanso da mancha
urbana e do sistema de transporte: em mdia, desde 1993, 113 hectares terra
so urbanizados. A meta para 2020 so 30 hectares por dia.

A populao, em 2005, era de 82,5 milhes de habitantes. Entre 1995-

2004 a oferta de gua diminuiu 17,7% enquanto o consumo diminuiu em
18,8%; e quase 30% do territrio alemo protegido por Lei como rea de
preservao ambiental. A proporo de resduo gerado por produto interno
bruto foi de 161 quilos por 1.000 Euros, em 2004. No ano de 1996, a proporo
era de 204 quilos.

A quantidade de resduos produzidos anualmente vem declinando desde

1999. Os dados da FEDERAL ENVIRONMENTAL AGENCY (2007) revelam
que foram gerados 405.1 milhes de toneladas em 1995, enquanto que, em
2005, o montante foi de 331.9 milhes de toneladas. Os resduos de
construo e demolio representam a maior parcela. Os RSUs contribuem
com 14% do total produzido no pas. A taxa de reciclagem de resduos urbanos
de 65%, incluindo o tratamento por incinerao.

Por fim, existe uma diretriz fixada pelo Governo Federal, lanada em
1999, que estabelece que todo resduo slidos municipal deve ser reciclado ou
utilizado para recuperao de energia at 2020. A ideia no lanar mais
recursos nos aterros sanitrios (EUROPEAN GREEN CITY INDEX, 2009)3.

Os muncipes pagam integralmente, com taxas especficas ou ligadas

conta de gua em algumas unidades administrativas, pela prestao do servio
de limpeza, coleta, transporte e remediao de reas poludas de antigos
lixes.

Puna e Baptista (2008) avaliaram a gesto integrada de resduos slidos

urbanos (GIRSU) em Portugal. Para tanto, escolheram como estudo de caso
uma empresa privada que presta servio na capital e em outros centros do

3
ndice Europeu de Cidades Verdes
 21

pas. A justificativa o sucesso que esta gesto vem apresentando desde

1994.

Os autores descrevem o sistema portugus, onde existe um aspecto

interessante em relao coleta de material orgnico: visando assegurar a
qualidade do produto final, eles privilegiam os esforos junto aos produtores de
larga escala, tais quais: hotelaria, mercados, retalhistas e limpeza de jardins e
outros espaos verdes. A eficincia global dos sistemas de compostagem varia
entre 8% e 33% e depende, fundamentalmente, das condies da pr-triagem
e da cmara de compostagem. Aps a coleta dos resduos, d-se a fase de
tratamento e, posteriormente, a deposio final. Dentre os componentes do
sistema de tratamento, citam-se:

Centro de triagem para valorizao de resduos reciclveis;

Estao de tratamento e valorizao orgnica;
Central incineradora;
Estao de tratamento e valorizao de escrias; e
Aterro sanitrio.

Existe um Plano Estratgico de Resduos Slidos Urbanos (PERSU) e

uma Estratgia Nacional para a Reduo de Resduos Slidos Urbanos
Biodegradveis destinados a aterro em Portugal. Em 1998, o (PERSU) traou
um cenrio que visava adequar, rotina portuguesa, as exigncias da (CE) at
2006 de resduos encaminhados para aterros. Puna e Baptista (2008)
salientaram que, em 2002, as metas j haviam sido extrapoladas em 7%,
evidenciando o insucesso da ao.

Os autores esclarecem que 80% dos municpios portugueses possuem

apenas aterro sanitrio como forma de tratamento, e que um incinerador
duplica os custos de investimentos em sistemas de GIRSU. Puna e Baptista
(2008) concluem seu trabalho, afirmando que o sistema portugus
razoavelmente sustentado em termos ambientais e econmicos e que poderia
haver melhorias caso houvesse: 1) Maior integrao entre os agentes que
 22

operam na GIRSU; 2) a ampliao da sensibilizao da populao no sentido

da reduo e da recuperao de materiais; 3) a criao de um sistema de tarifa
exclusivo para a GIRSU, pois hoje ele est atrelado ao de consumo de gua.

Neste caso, eles defendem a implementao de um sistema tarifrio que

levem em conta a quantidade de resduos produzidos e uma taxa de deposio
em aterros, desde que complementados por outros instrumentos, semelhante a
outros implantados em diferentes pases europeus.

Tambm em Portugal, Simes e Marques (2009) avaliaram o

desempenho dos servios de resduos urbanos. Descrevendo o modelo
regulatrio vigente, identificam como atores4 principais o Governo Federal, os
municpios, as empresas concessionrias e a Sociedade Ponto Verde que atua
na coleta, valorizao e reciclagem de resduos de embalagens no
reutilizveis. No total existem 245 operadores atuando em sistemas
intermunicipais ou num municpio. Estes so regulados pelo Instituto Regulador
de guas e Resduos (IRAR).

Segundo Simes e Marques (2009), a prtica da regulao no muito

comum no territrio europeu. Como principal ferramenta de regulao, o IRAR
publica um conjunto de 20 indicadores que comparam os desempenhos dos
diferentes agentes, visando o aperfeioamento dos servios e a
consequentemente proteo dos interesses dos usurios. Alm da regulao,
ao IRAR compete: orientao, fiscalizao da concepo, execuo, gesto e
explorao dos sistemas multimunicipais e municipais. As Assembleias
Municipais tm a competncia de julgar e aprovar as tarifas.

Segundo os autores, contrariando a fala de Puna e Baptista (2008), a

gesto de resduos urbanos em Portugal encontra-se numa indubitvel
insustentabilidade financeira, gerada pela escassa cobertura dos sistemas
tarifrios em relao aos seus custos reais (SIMES; MARQUES, 2009. p.
288). A mesma situao acontece na maioria dos municpios amaznicos. As

4
Apesar do termo stakeholders ser mais comum no campo de conhecimento da administrao,
optou-se pela utilizao do termo atores.
 23

variveis que determinam o valor da taxa so frequncia do servio, rea do

municpio e sistema de remoo dos resduos, porta a porta ou por pontos.

Outras caractersticas do sistema de gesto de resduos urbanos em

Portugal podem ser identificadas por intermdio dos indicadores de
desempenho do IRAR apud Simes e Marques (2009):

Cobertura do servio, 100%;

Cobertura da coleta seletiva, 79% (estimada);
Preo mdio do servio, 26,6 Euros por tonelada;
Custos operacionais, 25,36 euros por tonelada;
% de Reciclagem, 6,4%;
% de Valorizao orgnica, 1,5%;
% de Incinerao, 79%.

Do exposto, percebe-se a priorizao no sentido de universalizao do

servio, seguida da incinerao e posterior deposio em aterros, portanto no
seguindo a hierarquizao sugerida pela UE. Simes e Marques (2009)
tambm compararam a situao de Portugal com os sistemas de gesto na
Holanda, Espanha e Inglaterra.

Os autores identificaram que a ausncia de um agente regulador nos

trs pases no significa que os consumidores estejam mais vulnerveis aos
interesses privados. No caso holands, a atuao do governo bastante
presente e interventiva, fomentando a auto-sustentabilidade que atualmente
caracteriza o mercado de resduo na Holanda (SIMES, MARQUES; 2009, p
293).

Alm das taxas especficas de limpeza pblica, coleta e transporte no

mbito municipal, o Governo Federal cobra taxas diferenciadas para cada tipo
de tratamento de resduos, que alimentam Fundos Ambientais. A ideia
incentivar prticas de reduo e reciclagem atravs de programas e projetos.
 24

Na Inglaterra, o Governo Central introduziu a prtica do melhor valor,

para tentar atrair empresas para atuar no setor, aps anos de disputas
acirradas, que levaram a diminuio dos preos dos servios a um nvel de
quase inviabilizao dos servios. Bel e Mur (2009) identificaram este
problema, em outros pases, a partir de reviso bibliogrfica.

A Espanha vive um momento diferente, pois a abertura aos operadores

privados mais recente e o mercado espanhol est assistindo centralizao
das operaes nas mos de poucos grupos. Bel e Mur (2009) identificaram que
a privatizao dos sistemas, em mais de 50% das cidades espanhola, no leva,
necessariamente, ao aumento de custos, sendo a competio a varivel mais
importante.

Bel e Mur (2009) identificaram, num estudo de natureza economtrica,

as seguintes variveis com influncia significativa nos preos dos servios de
gesto de RSU: volume de resduos gerados, o montante de resduos
reciclados, nmero de pontos de coleta, grandes variaes de gerao de
resduos (este fenmeno comum em cidades tursticas), salrio dos
funcionrios, frequncia do servio, e a distncia percorrida para a disposio
final dos resduos.

Outras concluses alcanadas foram que, em Aragon, a construo de

consrcios intermunicipais, em pequenos municpios, teve um aspecto positivo
em relao a custos e aumento da frequncia de coleta. Entretanto, os autores
apresentam resultados ambguos na literatura. Concluses antagnicas
tambm foram identificadas pelos autores, na reviso bibliogrfica, em relao
influncia da densidade populacional, a comparao dos valores cobrados
pela iniciativa privada e pblica e a economia de escala nos custos (BEL; MUR,
2009).

A abordagem do trabalho de Bel e Mur (2009) utiliza a anlise de

multivariveis, sendo que algumas delas de controle. O fato de um municpio
possuir um aterro sanitrio apontado como uma varivel que influencia nos
custos do sistema. Talvez esta seja a razo de, em alguns casos estudados
 25

pelos autores, o consorciamento no tenha levado diminuio das despesas

com os servios de RSU.

Um dos problemas encontrado pelos autores foi a no gerao de dados

bsicos nos municpios, como a quantidade de resduos gerados. Para suprir
esta lacuna foram feitas algumas projees. Esta situao tambm comum
no Brasil.

Voltando realidade inglesa, alm da alterao das regras de licitao,

vista anteriormente, outra iniciativa pioneira inglesa foi a construo de uma
estratgia nacional de desenvolvimento sustentvel em 1994. Em 2005, foi
lanada a nova estratgia: garantir o futuro (UNITED KINGDOM
GOVERNMENT; 2010). Nela, so encontrados quatro (4) indicadores
relacionados gesto de resduos urbanos, num universo de 68:

Quantidade de resduos gerados por ano, por habitante;

Percentagem dos resduos reciclada;
Percentagem dos resduos compostados; e
Percentagem dos resduos convertidos em energia.

Emery, Griffiths e Williams (2003) lembram que, em 1995, o ndice de

reciclagem era de 6,5%,e que a meta estabelecida no Reino Unido, para o ano
2000 foi de 25%, sendo que esta no foi alcanada. De fato, somente 9% dos
resduos foram reciclados. Os dados do Pas de Gales separadamente, para o
incio do sculo XXI, tambm no eram muito satisfatrios: 7% de reciclagem e
93% dos resduos foram encaminhados para aterros.

A contribuio destes autores foi no sentido de estudar os efeitos das

condies scioeconmicas nas prticas de reciclagem. Emery, Griffiths e
Williams (2003) chegaram concluso de que os diferentes tipos de padres
de habitao tm ligao com a quantidade de resduos produzidos, quanto
maior a casa, maior o volume e peso de resduos. Contudo, no perceberam a
mesma conexo em relao s prticas de reciclagem e que as estaes do
ano influenciam na quantidade de RSU, sendo maior na primavera e no vero,
com picos nos feriados de final de ano. Os resduos de podagem e jardinagem,
 26

como era previsto, foram os que apresentaram a maior variao ao longo do

ano.

Burnley (2007) realizou uma reviso sobre estudos da composio dos

resduos municipais no Reino Unido e fatores que influenciam na sua gerao.
O autor lembra que com a introduo do Ato de Proteo Ambiental ingls, em
1990, e o estabelecimento de metas de reciclagem, criou-se a necessidade de
informaes mais acuradas sobre a composio dos resduos, e que somente
no sculo XXI, que se iniciaram estudos mais consistentes no Reino Unido
sobre o assunto.

As concluses apontam que o tamanho da famlia e a idade de seus

componentes so os principais fatores de distino. Outras variveis
importantes que interferem na gerao de RSU so: o tamanho do
acondicionador5, a logstica da coleta de materiais reciclados e que os
aposentados produzem a menor quantidade de resduos por casa. Contudo,
so os que mais geram per capta. Burnley (2007) chegou ao mesmo resultado
de Emery, Griffiths e Williams (2003) quanto influncia da estao do ano na
produo de RSU.

Burnley (2007) realiza uma crtica afirmando que existem poucos

trabalhos que cobrem todo o fluxo de resduos. Em relao composio dos
resduos gerados na rea comercial, em Londres 64% era papel e papelo,
enquanto que no Pas de Gales, 41%.Vidro 11% e 4% respectivamente, e
resduo orgnico 7.2% na capital inglesa e 27% no Pas de Gales. Na tabela
2.1 so apresentados os resultados da composio de RSU no Reino Unido:

Tabela 2.1 - Composio de RSU no Reino Unido

Material Proporo
Papel e papelo 23-25%
Material de cozinha e jardim 35-38%
Plstico 8-10%
Vidro 6-7%

5
O uso do termocontainer, em ingls, tambm utilizado no Brasil.
 27

Metal 3-5%
Quantidade de resduo por casa e por 13-19Kg
semana
Fonte: Burnley (2007)

Os resultados apresentados so um apanhado de outras pesquisas

sobre caracterizao de RSU, no Reino Unido, e refletem valores semelhantes
aos de outros pases desenvolvidos. Avaliando as sries histricas sobre
composio dos RSU, disponveis no Reino Unido, os autores identificam trs
pontos de inflexo: o advento do plstico no meio da dcada de 60, o aumento
constante do consumo de papel a partir dos 50 e a ampliao da rede de
distribuio de energia eltrica, aps a Segunda Guerra Mundial.

Burnley (2007) realiza uma crtica em relao ao mtodo de

caracterizao de resduos slidos urbanos no Reino Unido, que geralmente
negligenciam de 30% a 40% dos resduos domsticos, pois no contabilizam a
quantidade e a diversidade descartadas em acondicionadores pblicos, onde
geralmente a populao lana resduos de podagem e jardinagem. Outros
exemplos de falhas so as poucas pesquisas sobre RSU que cobrem todo o
fluxo de resduos e so raras as que abraam todas as estaes do ano.

Em outro pas europeu, Pongrcz (2002) fez o levantamento do estado

da arte da gesto de resduos slidos na Finlndia. O primeiro ato legal
especfico foi criado em 1978 e entrou em vigncia no ano seguinte. Com a
entrada na Unio Europeia, a legislao foi reformulada em 1993. Esta tambm
exigia a elaborao de planos regionais at 1996 e o plano nacional de
resduos (1998) que deveriam dispor as diretrizes e as estratgias de ao.

As responsabilidades foram determinadas e cabe ao poder local

organizar a coleta, recuperar e dar destinao final aos resduos produzidos;
emitir licenas e fiscalizar pequenos empreendimentos de reciclagem e
tratamento de resduos; e definir a legislao local.

Pongrcz (2002) esclarece que a densidade demogrfica na Finlndia

era de 17 hab/Km2, somente 63.9% da populao vivia na zona urbana e,outro
 28

dado que evidencia o alto grau de descentralizao populacional no pas, a

maior cidade finlandesa, sua capital, possua 540.000 habitantes. Os dados
so da OECD6 (1999 apud Pongrcz, 2002, p.51).

Objetivando a diminuio do consumo, a regra finlandesa determinou

que, at o ano 2000, a quantidade de resduos encaminhados para aterros
deveria diminuir, pelo menos em 50 %, e que o nmero de aterros sanitrios
no poderia ultrapassar a quantidade de duzentas (200) unidades. O resultado
no foi alcanado. A quantidade de resduos aumentou, o volume disposto em
aterros tambm e a prtica da incinerao foi alargada (PONGRCZ; 2002).

A Irlanda busca alternativas para diminuir a gerao de resduos pelos

custos envolvidos no sistema, pelo esgotamento da maioria dos aterros, pela
dificuldade de encontrar novas reas e pelos protestos na implantao de
novos incineradores. O pas quem mais gera resduo per capta na Europa,
430 Kg por ano (DUNNE; CONVERY; GALLAGHER, 2008).

Morrissey e Brownw (2004) revelam que as decises sobre gesto de

resduos na Irlanda so embasadas num escopo restrito avaliao de custo e
benefcio. Talvez, este um dos fatores que interfiram na situao do pas. Os
autores defendem uma ampliao no momento da avaliao das estratgias de
gesto de resduos slidos.

Dunne; Convery e Gallagher (2008) defendem que a aceitao da

populao em relao cobrana real pelo servio pode aumentar caso haja:
boa infraestrutura de reciclagem e compostagem, montagem de estratgias
com o foco de informar os usurios sobre os motivos da campanha, os custos e
os problemas relacionados, reviso das responsabilidades e relaes entre os
principais agentes envolvidos, montagem de um sistema de monitoramento
estipulado por um estudo de impacto ambiental, aprimoramento na
sistematizao dos dados e maior volume de pesquisas do setor acadmico
voltado a performance local num contexto mundial.

6
OECD, 1999. Towards more sustainable household consumptions patterns. Indicators to
measure progress. Organization for economic Co-operation and Development, Work group on
the state of environment. ENV/EPOC/SE (98) 2/Final.
 29

Karagiannidis, Xirogiannopoulou e Moussiopoulos (2005) revelam que,

na Grcia, os municpios tm a responsabilidade pela gesto dos RSU e a
participao da iniciativa privada tem crescido no setor. A taxa mais usada
pelos servios o rateio por unidade habitacional/comercial, vinculada conta
de energia eltrica. Entretanto, a legislao permite a cobrana pela conta de
gua. A varivel determinante a rea do imvel.

Os mesmos autores identificaram que a variao nas taxas pelos

servios maior em pequenas cidades e que, aparentemente, as autoridades
responsveis definem-nas de acordo com caractersticas locais. Atualmente, as
maiores partes dos recursos para cobrir as despesas provm destas taxas.
Outra caracterstica detectada foi que grandes cidades tendem a cobrar mais,
por pessoa, do que as pequenas.

Seadon (2006) chama a ateno para um programa pioneiro no mundo,

que foi iniciado na capital australiana. Sidney pretende ser a primeira cidade a
no enviar resduos para aterros at 2010. Iniciando com uma taxa de
reciclagem de 22% em 1993/1994, alcanou a marca de 70% em 2003/2004. A
principal estratgia criar depsitos para recursos que sero vendidos ou
beneficiados de acordo com a situao do mercado.

A ideia por trs do conceito de gesto integrada viabilizar, para os

geradores de resduos, solues mais eficientes para o seu fluxo, alm da
simples disposio final. Seadon (2006) esclarece que uma das primeiras
cidades a implementar um sistema de gesto integrada de resduos foi Palm
Beach, na Flrida, em 1975.

Taylor (2000), avaliando os resultados dos programas de gesto de RSU

nos Estados Unidos, que visaram diminuio na gerao e a ampliao das
taxas de reciclagem, percebeu que a mudana de hbitos em relao aos
resduos deve ser uma meta de longo prazo a ser perseguida nos planos de
RSU e que as aes devem ser formuladas buscando os avanos passo a
passo.
 30

Taylor (2000) acredita que, no momento de elaborao de estratgias de

minimizao e para ampliar as taxas de reciclagem na gesto de resduos
slidos urbanos, fundamental o envolvimento dos agentes envolvidos no
processo: setor comercial e industrial, instituies governamentais, ONG,
pblico em geral.

Apesar da responsabilidade do ente municipal, o Governo Federal deve

estar presente na gesto de RSU nas seguintes frentes: interveno no
mercado de reciclveis nos aspectos de preo; regulao e definio das
caractersticas dos produtos e embalagens, como padres de durabilidade,
composio e qualidade; definio de metas para o setor; emisso de selos
para produtos ambientalmente produzidos e definio de regulao sobre
trnsito de resduos entre estados (TAYLOR, 2000).

O autor acredita que as metas de um plano de gesto de RSU devem

ser: encerramento de lixes, desenvolvimento e introduo de novas
tecnologias, avaliando os aspectos de segurana e econmicos, na coleta,
processamento, reaproveitamento, tratamento e disposio final, novos
arranjos institucionais que assimilem a partio de outros agentes envolvidos
no processo.

Hill e Glenn (2001) esclarecem que a disposio em aterro continuava a

ser o destino da maioria dos resduos urbanos municipais com 55% em 1997.
Entretanto, a tendncia de queda, pois em 1980, 81% do total foram
dispostos em aterros. O ndice de reciclagem e compostagem atingiu 28% em
1997, enquanto que o patamar de resduos incinerados foi de 7,5% EPA (1999
apud HILL; GLENN, 2001, p. 3.15). A taxa de gerao de resduos slidos nos
Estados Unidos de aproximadamente 2 Kg por habitante por dia
(TROSCHINETZ; MIHELCIC ,2009)

Alm das metas estabelecidas, os autores esclarecem que o aumento

nos preos cobrados para a disposio em aterros um dos motivos da
ampliao das taxas de reciclagem e compostagem. Outra norma aplicada na
maioria dos Estados a proibio do lanamento de alguns materiais em
aterros como pneus, eletrodomsticos e resduos de poda e capinagem.
 31

Kundell e Ruffer (2001) esclarecem a estrutura mnima e os

componentes que fazem parte de um plano estadual de resduos slidos.
Seguem afirmando que os estados vm dando suporte tcnico e financeiro
para a elaborao e implementao de planos no mbito local. Outra
constatao dos autores que o embasamento conceitual dos planos de
GRSU, desde o final da dcada de 80, a gesto de todo o fluxo dos resduos.

Hill e Glenn (2001) declaram que a promulgao de uma Lei s o

primeiro passo para o desenvolvimento de uma rede7 de gesto de resduos
slidos. O perodo definido para a reviso das estratgias tambm varia por
Estado. Alguns determinam anualmente, outros por 5 anos e existem casos da
obrigao ser a cada 10 anos.

Tchobanoglous, Kreith e Williams (2001) enumeram as seguintes

questes associadas gesto dos resduos nos Estados Unidos:

1. Aumento na quantidade de resduos slidos;

2. Incorrees no inventrio nacional de gesto de resduos;
3. Lacunas nas definies para os termos e funes da gesto de
resduos slidos;
4. Lacuna na qualidade dos dados;
5. Necessidade por regras claras e definio de responsabilidades
entre as lideranas nos governos federais, estaduais e locais;
6. Necessidade de aplicao uniforme das regulaes e parmetros;
e
7. Resolues sobre o trnsito de resduos intermunicipais,
interestaduais e dentro do pas, e seus componentes.

As lacunas nas definies para os termos e funes da gesto de

resduos slidos e a necessidade por regras claras e lideranas nos governos
federais, estaduais e locais, tm ligaes direta com os interesses do presente
trabalho de pesquisa. Tradicionalmente, a gesto dos RSU tem sido

7
O uso deste termo no comum, contudo adequado.
 32

considerado um problema local. Entretanto esta situao exige um novo

delineamento de responsabilidades por parte dos entes pblicos e privados
(TCHOBANOGLOUS; KREITH; WILLIAMS, 2001, p 1.19).

Tchobanoglous, Kreith e Williams (2001) defendem que a nica maneira

de garantir um adequado sistema de gesto de resduo slidos com
planejamento a longo prazo, nos nveis municipais, regionais e nacional;
avaliao dos custos envolvidos nas escolhas; considerao dos aspectos
ambientais nas decises e da volatilidade dos mercados de reciclveis; e
finalmente, no restrio das opes da autoridade local de gesto.

Tchobanoglous, Kreith e Williams (2001) alertam que um bom plano de

gesto de resduos pode falhar, caso no haja a considerao de algumas
chaves do sucesso: o envolvimento do pblico, compromisso com o processo
de qualidade contnua e avaliao da efetividade da estratgia escolhida.

Kovacs (1993), realizando um histrico sobre a gesto de resduos

slidos nos Estados Unidos, concorda que uma das causas direta dos
problemas assistidos a lacuna de liderana no trato da questo. As
obrigaes definidas pelo congresso americano sem as respectivas dotaes
oramentrias e o abandono do Governo federal em 1986, que se omitiu em
coordenar as aes na rea, so exemplos dados pelo autor. Os Estados
assumiram, com seus limites de poder e influncia, a coordenao da gesto.

Nos Estados Unidos, o trnsito de resduos entre municpios e estados

tornou comum o acionamento da Suprema Corte Nacional para julgar casos de
proibio ou permisso de disposio de resduos em outros locais distintos
aos que eles foram gerados. Um caso emblemtico o encerramento do aterro
de Nova Iorque e a consequente proibio por parte de alguns estados vizinhos
da circulao de resduos no gerados no territrio (TCHOBANOGLOUS;
KREITH; WILLIAMS, 2001).

Marjorie et al. (1999) informam que a deciso de fechar Fresh Kills em

Nova Iorque foi tomada sem um planejamento prvio. O prefeito definiu o
encerramento das atividades do aterro para o final de 2000, mesmo ano do fim
do mandato do gestor da cidade. Alm do fator poltico envolvido, os autores
 33

descrevem o processo, na maioria das vezes tenso, das discusses entre as

12 firmas de consultoria contratadas para elaborar o plano e os comits da
sociedade constitudos para participarem.

A maioria das pessoas interessadas em discutir o Plano era as

diretamente envolvidas: os vizinhos do aterro que reivindicavam o fechamento
do aterro e os moradores Broklin que reivindicavam o encerramento do
incinerador localizado no bairro. A exportao dos resduos estava entre as
possibilidades levantadas de destino final.

A prefeitura de Nova Iorque lanava a maioria dos resduos no oceano,

at 1929. A maioria dos aterros foi posicionada no litoral e todos foram
encerrados no final da dcada de 1980. Outros lugares de disposio final
foram criados, para receber os dejetos dos incineradores. Fresh Kills comeou
com um aterro temporrio em 1948 e, a partir de ento, cresceu at encontrar
os limites da vizinhana e 35 metros de altura.

Marjorie et al. (1999) utilizam alguns dados para evidenciar a

complexidade da gesto de resduos slidos urbanos nos Estados Unidos: a
produo de resduos, no perodo de 1920-70, aumentou cinco vezes mais que
o incremento populacional. O plano integrado de GRSU de Nova Iorque, de
1998, foi embasado na ampliao das taxas de reciclagem e reduo da
gerao (50%) e gerao de energia (50%).

Marjorie et al. (1999) apontam como crticas ao plano, o fato de as aes

de educao ambiental no utilizarem a mdia, terem sido iniciadas na vigncia
do Plano, no ter havido continuidade e, finalmente, terem um espectro
reduzido de abordagem. Os resultados foram baixas taxas de adeso ao
programa de reciclagem e, consequentemente, relao custo-benefcio alta e a
maioria dos resduos comeou a ser exportada para outros estados.

Uma questo levantada por Kundell e Ruffer (2001) a responsabilidade

na elaborao dos planos locais. Os autores acreditam que os funcionrios
pblicos estaduais e locais devem estar capacitados para a concepo desses
planos. Com esta experincia adquirida, os tcnicos envolvidos na rotina da
 34

gesto poderiam realizar os ajustes necessrios sem necessitar de ajuda

externa.

Kundell e Ruffer (2001) enumeram seis passos no processo de

elaborao de um plano de gesto de resduos municipais: Estabelecimento de
metas e objetivos; Inventrio e avaliao da condio existente; Identificao
de necessidades; Avaliao das opes de gesto; Definio do sistema; e
Desenvolvimento da estratgia de implantao.

Outros aspectos importantes a ser considerados, no momento de

concepo de um plano de resduos urbanos municipais, so: a possibilidade
de consorciamento com outros governos locais, anlise da privatizao do
sistema ou parte do mesmo e a criao de um programa de avaliao e
monitoramento anual das aes do programa.

Por fim, os autores concluem que um integrated solid waste

management planning is not simple, decorrente da necessidade de combinar e
de integrar uma grande quantidade de programas que mudam dinamicamente.
Por conta disso, estes produtos, nascidos de processos com ampla
participao de atores, deveriam ser denominados de estratgia em vez de
planos (KUNDELL; RUFFER, 2001).

Tchobanoglous, Kreith e Williams (2001, p 1.12) conceituam municipal

solid waste8, como: all of the wastes generated in a community, with the
exception of waste generated by municipal services, treatment plants, and
industrial and agricultural processes. Esses autores utilizam como dados para
anlise, algumas informaes geradas pela agncia americana de proteo
ambiental. Nelas, existe uma estimativa que entre 5% a 10% dos resduos
urbanos so compostados e entre 50% a 70% so aterrados.

Os contribuintes pagam taxas especficas para o gerenciamento de

resduos slidos urbanos. Existem fundos especficos para a recuperao de
reas degradadas, assim como para abertura de negcios ligados ao
tratamento de resduos (EPA, 2010).

8
TCHOBANOGLOUS; KREITH; WILLIAMS, 2001: resduos slidos municipais: todos os
resduos gerados dentro de uma comunidade, com a exceo dos resduos gerados pelos
servios de limpeza pblica, estaes de tratamento, e nos processos industriais e agrcolas.
 35

Tchobanoglous, Kreith e Williams (2001) esclarecem que a EPA vem

usando algumas ferramentas de anlises que buscam a otimizao dos
sistema de gesto de resduos slidos. Contudo, afirmam que, at aquele
momento, no existia nenhuma metodologia comprovada para realizar tal
otimizao; portanto cada realidade deveria ser enfrentada de forma
individualizada.

No momento de decidir pela implantao ou por reformulaes de

sistemas de gesto de RSU, muitos administradores municipais tambm fora
dos EUA tm optado por utilizar modelos que simulam a rotina do processo.
Isso vem acontecendo, principalmente, em mdia e grande cidades.

Bahor et al (2009) confirmam que a Avaliao do Ciclo de Vida (ACV)

dos materiais est sendo utilizada, pela (EPA) nos Estados Unidos, para
calcular as emisses dos gases que provocam o efeito estufa, assim como uma
ferramenta de deciso no momento de definir os modelos de gesto de RSU, e
afirmam que alguns aterros sanitrios continuam emitindo gases aps 100
anos de encerramento.

Decorrente do volume de impactos gerados pelo sistema, Bahor et al

(2009) defenderam a incluso da gesto de RSU, como uma das categorias
para estabilizar as emisses de Carbono na atmosfera, na lista proposta por
Pacala e Socolow (2004). Estes defendiam que a adoo de uma estratgia de
diminuio das emisses por categorias, tornaria o problema mais gerencivel,
estabilizando a quantidade de C02 e CH4 na atmosfera.

O argumento usado por Bahor et al (2009) foi que, utilizando tecnologias

acessveis, os sistemas de GRSU deixariam de emitir um bilho de toneladas
de Carbono por ano, montante equivalente as taxas das outras categorias
presentes na lista de Pacala e Socolow (2004): Eficincia energtica; Mudana
da matriz energtica; Captura e armazenamento de CO2; Evitao do
desflorestamento; Ampliao do uso de energia renovveis; e Reflorestamento.

Atravs da montagem de cenrios para um horizonte de 50 anos, os

autores chegaram aos valores que justificam a introduo da gesto de
 36

resduos slidos como uma das linhas de ao de uma estratgia global. O

pano de fundo que baseia as projees de Bahor et al. (2009) a legislao
europeia, mas especificamente a parte que define a hierarquizao na gesto
dos resduos. O modelo utilizado foi: Avaliao do Ciclo de Vida (ACV),
WARM, embasando as simulaes na ampliao das taxas de reciclagem e
diminuio dos resduos aterrados.

No momento de decidir a implantao ou as reformulaes de sistemas

de gesto de RSU, muitos administradores, tambm fora dos EUA, tm optado
por utilizar modelos que simulam a rotina do processo. Isso vem acontecendo,
principalmente, em mdias e grandes cidades, que no so o foco desta tese.
As consideraes acerca do instrumento mtodos de avaliao de planos so
objeto especfico no tpico 3.3.1.1.

Dando continuidade exposio de casos de gesto de resduos slidos

pelo mundo, alguns pases asiticos possuem caractersticas semelhantes em
relao ao clima amaznico.

Na Malsia, a gesto dos RSU um dos mais crticos problemas

ambientais (MANAF; MOHD; KUKKI, 2009). O rpido desenvolvimento da
economia e do crescimento da populao (2.4 % ao ano desde 1994),
inadequada infraestrutura urbana, baixa capacitao do corpo tcnico e a
escassez de terras so as variveis que mais influenciam na questo. O pas
possui uma rea de 329.847 Km2, com uma descontinuidade singular no
territrio, marcada pela presena de pases e do mar da China.

A gesto dos RSU compartilhado pelo Ministrio da Habitao e pelos

governos locais. A posio geogrfica da Malsia semelhante de parte do
territrio da Amaznia, nas proximidades da linha do Equador. As taxas de
gerao de resduos so de 0,5-0,8 Kg/dia. Contudo, nos grandes centros
existem picos de at 1.7 quilos por pessoas. O sistema se restringe coleta e a
disposio em lixes e aterros. H presena de catadores informais de
resduos (MANAF; MOHD; KUKKI, 2009).

Em mdia, 50% dos custos esto ligados ao pagamento de pessoal; o

restante gasto na operacionalizao do sistema. Em 2007, foi aprovado o
 37

novo ato de limpeza pblica e resduos slidos, que transferiu a

responsabilidade da coleta de RSU para o Governo Federal, que iniciou a
privatizao do servio de coleta, transporte e disposio final no pas, com a
diretiva de introduzir o tratamento pela incinerao (MANAF; MOHD; KUKKI,
2009).

No ano seguinte, foi aprovada a nova Poltica Nacional de Gesto de

Resduos Slidos que tem como metas principais a introduo de um sistema
holstico, integrado com nfase na conservao da natureza e a seleo de
tecnologias acessveis e que respeitem a hierarquia no tratamento de resduos.

Manaf, Mohd e Kukki (2009) esclarecem que existe um sistema de

penalidades rigoroso na Malsia. Alm de multas, as pessoas que realizam
lanamento ilegal, depsito ou tratamento inadequado de resduos, esto
sujeitas a priso, com tempo mnimo de cinco anos de recluso e multas que
alcanam 19.000 Euros. Entretanto, a coleta s abrange 76% do total dos
resduos gerados.

Em suas consideraes finais, os autores acreditam que a falta de

coordenao entre os principais atores na gesto dos RSU na Malsia, est
causando duplicidade e s vezes contrariedades nas aes, subutilizao de
recursos e programas insustentveis direcionados para o setor.

Em Taiwan, outro pas asitico, as inovaes nos sistemas de gesto de

RSU tm resultado na diminuio dos resduos encaminhados para os aterros
sanitrios e a diminuio dos poluentes nos sistemas de incinerao. O motivo
so as campanhas introduzidas e monitoradas de forma competente (Chang et
al, 2008). Esta ilha, de 360.000 Km2,possua 23.600.000 habitantes, em 2006.

Os principais programas so: pay-as-you-throw (Pague conforme Voc

Lana - PVL), reciclando os resduos da cozinha, restrio do uso das sacolas
de plstico, poluidor pagador e fundo para a reciclagem. Os autores revelam
que aes comearam a sair do plano das idias para a prtica, devido a
alguns casos graves de poluio ambiental proveniente de lixes. Os custos de
 38

gesto das reas de disposio subiram em at 300%, em algumas reas

(CHANG et al. 2008).

No final do trabalho, os autores concluem que a utilizao de

incineradores como forma de recuperao de energia um processo adequado
para a gesto de resduos, desde que esteja associado a outros tratamentos
como compostagem e reciclagem. Complementam, lembrando a necessidade
de estudos rigorosos de caracterizao dos resduos antes de se optar por esta
soluo.

Os resduos orgnicos gerados na cozinha so direcionados,

principalmente, para alimentar porcos; os outros 20% so utilizados como
fertilizantes. Esta prtica diminuiu a quantidade de poluentes lanados pelos
incineradores e aumenta a sua eficincia. Entre 2003 e 2005, a porcentagem
de resduos orgnicos lanados nos incineradores diminuiu de 20.5% para
15.8%.

Os resduos domsticos so coletados em cinco categorias:

reciclveis/no reciclveis, resduos de cozinha, incinerveis e no incinerveis
(CHANG et al. 2008).

Os autores revelam que o nmero de bens que esto sendo regulados

pelo princpio do poluidor-pagador tem crescido. O ator central nesta ao a
agncia ambiental taiwanesa que busca dar assessoria s empresas e aos
governos locais, no sentido de fortalecer a capacidade institucional destes e
viabilizar o desenvolvimento de novas tecnologias para reciclagem dos
produtos para a iniciativa privada.

Esta estratgia tambm contribuiu para fortalecer a cooperao com os

outros atores envolvidos, principalmente, com pesquisas voltadas
compreenso dos motivos do apoio do pblico em geral e a busca por uma
maior contribuio de outros setores da administrao pblica no setor de
gesto de RSU.

Chang et al. 2008 revelam que a utilizao de propaganda e campanhas

educacionais para ampliar as taxas de adeso aos programas vm diminuindo
 39

a quantidade de resduos gerados e lanados no aterro. Somando-se a esta,

outra medida a aplicao de elevadas multas e fiscalizao por parte do
poder pblico. Outra estratgia iniciar a implementao das aes nas
instituies pblicas, incluindo as militares, escolas e hospitais. No segundo
momento, grande lojas de departamento, supermercados, lojas de comida e
bebida, para finalmente serem lanadas no mbito habitacional e pequenos
comrcios.

Outro instrumento o Fundo de Reciclagem, que um programa que

taxa produtos importados e a receita serve para subsidiar a coleta, o transporte
e os sistemas de tratamento de RSU, prioritariamente a reciclagem. Em 2005,
o montante foi de US$ 200 milhes. Estes recursos tambm so destinados
premiao e divulgao das melhores prticas; pesquisa e desenvolvimento,
conforme citado, e capacitar os governos locais para a gesto dos RSU
(CHANG et al. 2008).

Em Taiwan, 80% dos RSU so coletados e a taxa de gerao por

pessoa de 0,91 quilo por dia. Aproximadamente 60% so incinerados e 30%
so lanados nos aterros. At 2000, as taxas de lixo estavam condicionadas
quantidade de gua utilizada. Hoje em dia, as maiores cidades j introduziram
o sistema de pagamento conforme a quantidade produzida e o preo mdio
de US$ 0,013 por litro de resduo. As pessoas so obrigadas a comprar
sacolas e devem lanar, gratuitamente, os resduos reciclados nos
acondicionadores especficos.

O caso de Taiwan um exemplo da necessidade de combinao do uso

de vrios instrumentos amarrados numa estratgia definida no Governo do
Pas que rebatida, para as administraes regionais, quando for o caso, e
locais.

Hasome et al (2001), avaliaram 17 sistemas de gesto municipal de

RSU no Japo, e identificaram que os custos com o pagamento de pessoal
representam a maior parte do oramento do sistema (inclui os custos com
coleta e transporte), seguida pelas despesas com tratamento.
 40

O ponto mais importante do trabalho de Hasome et al (2001) o

levantamento e posterior ponderao das revises das leis nipnicas de gesto
de resduos, de limpeza pblica e suas articulaes com as a Leis de
promoo da utilizao dos recursos reciclados, de reciclagem de embalagens
e a de reciclagem de aparelhos eletrnicos domsticos.

A concluso na anlise a pertinncia da alterao das

responsabilidades dos diferentes nveis de governo: no passado s o
municpio, com a reviso das Leis, os encargos devem ser partilhados entre
estes e os Governos regionais e Federal e a iniciativa privada, com nfase na
diminuio na gerao dos resduos e na reciclagem.

Os autores citam que a alterao do marco legal ocorreu devido,

principalmente, pois sozinhos os entes municipais no conseguiriam atingir o
patamar intencionado pelo governo japons de sociedade de reciclagem de
resduos, objetivo que requer: Controle da quantidade de resduos
descarregados; Construo de infraestrutura para reciclagem; Manuteno de
um sistema de controle e sistematizao de informaes; Construo e
operao de infraestrutura para tratamento de RSU; Justa cobrana dos custos
do sistema; e Gesto dos riscos inerentes.

Com o rpido processo de industrializao, a China apresenta uma das

mais intensas taxas de urbanizao no mundo. Com uma matriz energtica
baseado no carvo, o pas enfrenta o desafio de buscar alternativas para
garantir os ndices de crescimento e diminuir a poluio provocada pela queima
da sua principal matriz energtica.

A cidade de Hangzou tinha aproximadamente 2.800.000 habitantes em

2006, excluindo o subrbio da cidade. Os moradores viviam, majoritariamente,
em edifcios e produziam 1,17 Kg por dia de resduo. Os resduos orgnicos
representavam 65 % do montante produzido, sendo 20% destes provenientes
 41

de podas de jardinagem. Os dados foram coletados a partir de outro trabalho

acadmicos9 (LI, J.H. WANG, W. WANG, H.T., 2007 apud Zhao et al., 2009).

Um total de 271.427 toneladas de resduos foram coletadas por

catadores, o que representou quase 20% do produzido no ano. O restante foi
coletado e encaminhado para um dos trs incineradores e para o aterro
sanitrio. O sistema de tratamento de RSU completado por caminhes, um
centro de reciclagem que paga pelo material coletado pelos catadores
informais.

Como principais externalidades do sistema, Zhao et al. (2009) apontam

o Metano oriundo do aterro sanitrio e a Amnia e o cido Clordrico
proveniente dos equipamentos de queima que provocam acidificao da
atmosfera, outro grave problema do pas.

Buenostro e Bocco (2003) revelam que em mdia, no Mxico, 6 % do

oramento municipal so direcionados para a gesto de RSU. Outras
caractersticas reveladas so: planos inadequados, insuficincia de recursos,
indefinio conceitual, carncia de infraestrutura e de equipamentos e
funcionrios municipais no capacitados para a tarefa, caracterizando um
sistema rudimentar, informal e desorganizado.

Buenostro e Bocco (2003) revelam que vrios planos tm sido

implementados para enfrentar a situao nos municpios. Entretanto os
resultados tm sido insatisfatrios, com a degradao das condies
ambientais e sociais. Este o mesmo caso da regio amaznica, objeto de
estudo deste trabalho.

Por fim, os autores apontam a ausncia de integrao entre os

departamentos do poder pblico local e entre os diferentes nveis de governo
como uma das principais causas da situao mexicana. Outra dificuldade
encontrada a heterogeneidade do perfil dos catadores informais que dificulta
a implantao de programas direcionados a eles.

9
LI, J.H. WANG, W. WANG, H.T. Planning and Management of urban Household refuse. China
Enviromental Sciences Press, Beijing, 2007.
 42

Metin, Erzturk e Neyim (2003) comentam que, aproxidamente, 25% dos

RSU na Turquia podem ser reciclveis. Contudo, esclarecem que a frgil base
de informaes do sistema de gesto uma das principais lacunas do pas.
Outros dados so utilizados na anlise da rotina turca, entretanto sempre com
a ressalva da inconsistncia dos mesmos.

Asase et al. (2009) realizaram um estudo visando comparar utilizao

de instrumentos de gesto de RSU numa cidade canadense e outra em Gana.
Eles entendem que a base de um plano municipal de RSU deve ser o
envolvimento dos atores, a partir da formulao e para sempre. Os autores
tambm acreditam que a concepo destes planos deve ter uma abordagem
integrada e que esta pode ser utilizada por pases desenvolvidos e em
desenvolvimento, o que diferencia so os recursos envolvidos e o estgio de
evoluo dos sistemas.

Asase et al. (2009) ponderam que o problema de sade pblica implcito

na questo j foi superado pela maioria dos pases desenvolvidos e que a meta
atual a conservao dos recursos com a otimizao dos processos de gesto
de resduos slidos urbanos. O mtodo utilizado pelos autores foi a utilizao
de dados secundrios originados de documentos oficiais dos dois pases,
assim como entrevistas com os responsveis tcnicos pelos servios em cada
cidade.

London faz parte da provncia de Ontrio. Em 2006, os 352.395

habitantes produziram, em mdia, 1,2 Kg por dia de resduo. Do total de
267.000 toneladas, 58% foi proveniente de casas, enquanto que 42% no
foram gerados em residncias, dentre estes cita-se 1.500 pequenos negcios.
A disposio final um aterro sanitrio, e existe um centro de reciclveis que
recuperou 40% do material gerado. A taxa de eficincia do centro 98%
(ASASE et al., 2009).

Kumasi a segunda maior cidade de Gana e possui condies

climticas semelhantes a de parte do territrio da Amaznia brasileira. Em
2006, os 1.610.867 habitantes produziram, em mdia, 0,6 Kg por dia de
resduo urbano, contabilizando 365.000 toneladas. A taxa de crescimento
 43

vegetativo de 5,47% ao ano. A disposio final dividida entre um aterro

sanitrio, operado pela iniciativa privada, e um lixo. Existe a presena de
catadores informais de reciclveis. As diferenas na composio dos resduos
mostrado na tabela 2.2.

A composio dos resduos coerente com outros resultados

comparativos entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Em Kumasi,
entre os inertes, a maior parte cinza, areia e carvo. A gesto dos RSU em
Gana, e na maioria dos pases em desenvolvimento, marcada pela
inadequadao na cobertura do servio, na disposio final e na gesto de
resduos perigosos no industriais, nos equipamentos utilizados, nas leis que
regem a matria, nos comportamentos dos moradores em relao aos
resduos, na infraestrutura (inclusive das vias de transportes), alm de baixos
ndices de reciclagem, baixa capacidade tcnica disponvel e carncia de
recursos (ASASE et al. 2009).

Tabela 2.2 - Composio dos resduos em London e Kumasi

Componente London Kumasi

Biodegradveis/ orgnicos 30 64
papel 32 3
plstico 10 4
Metal 3 1
Vidro 6 -
Outros 19 -
inertes - 22
madeira - 3
textil - 3
Fonte: cidade de London (2007) e WMD-KMA (2008) apud Asase et. al. (2009)

Em London, 80% das residncias so servidas por acondicionadores

especficos para resduos no reciclveis; o restante utiliza acondicionadores
coletivos. A coleta realizada por 19 caminhes. Existem acondicionadores
 44

azuis para o material reciclado, que so coletados no mesmo dia dos outros
resduos, exceto os de poda e jardim. Na segunda maior cidade de Gana,
existem alguns conteiners coletivos, que recebem toda tipo de resduos, e so
transportados quando estes se encontram completamente cheios. O ndice de
cobertura do servio de 85%.

Na cidade africana no existe uma lei especfica sobre resduos slidos.

As linhas gerais so definidas pela Lei de saneamento bsico de 1999 e
algumas especificaes tcnicas para a construo e operao de aterros,
entretanto a aplicao das mesmas no so satisfatrias. Em London, a
legislao municipal est subordinada as regras regionais que estabelecem as
diretrizes e a estratgia no trato da questo. A influncia do marco legal nas
taxas de reciclagem so mostradas nas tabelas 2.3 e no quadro 2.1.

Grfico 2.1 - ndice histricos de taxas de reciclagem

Fonte: Cidade de London (2007 apud ASASE et al 2009)

Ano Iniciativa
2006 Limite de 4 acondicionadores para os resduos domsticos por ms por
unidade habitacional
2005 Novos produtos so aceitos no centro de reciclagem
2003 Construo de um centro educacional para reciclagem
2002 Construo de um depsito para eletroeletrnicos
 45

2000 Construo de um centro para reciclagem

1996 Introduo de acondicionador especial para resduos de jardins
1995 Proibio da disposio de resduos de jardins no aterro, e
ampliao de mais produtos entre os reciclveis
1994 Proibio de presena de eletrodomstico no resduos domstico
1990 Introduo de acondicionador especial para reciclagem
1987 Introduo de acondicionador especial para residncias
Quadro 2.1 Iniciativas introduzidas em London para atingir 40% de reciclagem.

Avaliando o Grfico 2.1 e o Quadro 2.1 percebe-se que os grande saltos

na quantidade de resduos reciclados ocorreram em 1995 e 2005 com a
proibio da disposio de resduos de jardins no aterro, e da ampliao da
lista de produtos entre os reciclveis. Em 1989 o ndice era de 4% e atingiu, em
2006, o patamar de 40%.

Outra diferena identificada por Asase et al. (2009) foi que em London
as aes so estruturadas em um plano estratgico em contnuo
desenvolvimento, que estabelece metas, prioridades e responsabilidades
estipuladas e divulgadas anualmente na comunidade. As discusses so no
sentido de como melhorar o processo diminuindo custos e criando
oportunidades de novos negcios, enquanto que em Kumasi no existe um
plano especfico.

Na cidade africana, os custos da coleta e da disposio final so

rateados pelo oramento do governo municipal, entre 85% e 95%
respectivamente, e o restante cobrado dos contribuintes domsticos e de
pequenos empreendimentos. Asse et al. (2009) acreditam que a questo do
financiamento do servio e o modelo de coleta porta a porta e o transporte de
todo os resduos com caminho compactador so alguns dos pontos crticos na
gesto de RSU em Kumasi.

London possui um dos sistemas mais baratos do Canad, decorrente da

interao entre a administrao municipal, que cobra taxa especfica pelo
servio, e a iniciativa privada que assume os custos da coleta e tratamento dos
reciclados. Os cidados arcam com 72% das despesas, inclusive com a
 46

recuperao ambiental de antigos lixes. O aterro de propriedade pblica

com algumas operaes terceirizadas.

Asase et al. (2009) estabeleceram algumas diretrizes para a gesto de

RSU, assim como para planos municipais de RSU, a partir da comparao de
uma cidade canadense e outra da Gana. Os autores diferenciam as realidades
a partir de alguns elementos que devem compor os sistemas. Em London, no
Canad, existe um plano municipal, aprovado em 1997. Este segue as
diretrizes estabelecidas na legislao nacional e as diretrizes da Provncia
qual pertence, Ontrio. Metas em curto prazo e avaliao das aes anuais
fazem parte da rotina dos canadenses que vivem nesta cidade. A gesto
caracterizada, principalmente, pela utilizao de diversos instrumentos, como o
monitoramento, a disponibilidade de recursos atravs do rateio entre os
agentes envolvidos, a definio de rotinas e responsabilidades, o envolvimento
e a participao pblica, a comunicao, a viso em longo prazo, a
estabilidade, a avaliao dos impactos ambientais, a utilizao de indicadores e
a legislao.

Alguns indicadores utilizados so: gerao de resduos, taxas de

reciclagem, preo por tonelada do servio, satisfao dos usurios, ACV e taxa
de material enviado para o aterro. As concluses so divulgadas atravs da
diversas ferramentas de comunicao.

Asase et al. (2009) acreditam que o problema gerencial maior que o

tcnico, na experincia africana estudada. Aes no sentido de criar
estabilidade funcional e capacitao do corpo tcnico do Governo local, aliadas
a um plano de gesto concebido numa viso geral e integrada do problema,
ajudariam no desenvolvimento no trato da questo. Em London, nenhum
funcionrios, incluindo os dirigentes, apontado por polticos o que gera
estabilidade na operao da gesto dos RSU.

Outras linhas de aes sugeridas pelos autores so: melhorar a

sistematizao dos dados, como forma de defender o sistema da interveno
poltica com viso imediatista e possibilitar a participao de atores no
processo; comear a remodelao do sistema a partir de uma avaliao da
quantidade e composio dos resduos produzidos e dos equipamentos e infra
estrutura existente. As solues tm que priorizar a disponibilidade dos
 47

recursos locais, entretanto no abrir mo de fundos internacionais de

financiamento humanitrio e, por fim, esclarecer a rotina de manejo dos
diferentes resduos, com uma estratgia de monitoramento desta (ASASE et al.
2009).

Troschinetz e Mihelcic (2009) avaliaram o estado da arte da reciclagem

de RSU municipais em vinte e trs pases em desenvolvimento, inclusive o
Brasil. A taxa mdia de gerao de resduos por dia foi de 0,77Kg/pessoa. Ao
longo do trabalho, os autores identificaram as barreiras e incentivos que
influenciam a prtica da reciclagem nestes lugares e defendem que a gesto
de RSU mais complexa do que as encontradas na indstria e na agricultura,
decorrente da diversidade encontrada no fluxo de resduos.

Como regra, os autores identificaram, nos pases em desenvolvimento, o

lanamento dos resduos em aterros sanitrios ou lixes como mtodo de
disposio final e a presena de catadores informais atuando nos sistemas.
Outro problema identificado o aumento da gerao de resduos em
comparao ao crescimento demogrfico. Na ndia, houve um incremento de
49% da populao e 67% no peso do RSU (UNEP apud TROSCHINETZ;
MIHELCIC, 2009).

Outros dados encontrados foram: os ndices de reciclagem variaram

entre 5% e 40%; em relao composio dos resduos slidos urbanos, as
taxas de resduos reciclveis encontradas oscilaram entre 0 e 70%, sendo que
os resduos orgnicos atingiram valores compreendidos entre de 17% a 80%, a
mdia de 55%. Nos Estados Unidos e na UE os ndices so,
aproximadamente, 18% e 30% respectivamente.

Eles tambm colecionaram dados de pases desenvolvidos para realizar

uma comparao, principalmente no mbito de pesquisas acadmicas na rea
de resduos slidos urbanos. Como fator basal para elaborao das
estratgias, Troschinetz e Mihelcic (2009) defendem um acurado estudo sobre
a caracterizao e o fluxo dos resduos.

Troschinetz e Mihelcic (2009) identificaram que, em pases

desenvolvidos, as pesquisas sobre RSU esto focadas em aplicaes tcnicas,
como ferramentas e modelos computacionais e na anlise das polticas com
 48

nfase na anlise das regras de comando-controle, dos incentivos

econmicos e dos instrumentos psicosociais. Extensivamente, um grande
nmero de trabalhos acerca dos motivos psicolgicos, scioeconmicos,
educacionais, de gnero e de idade que influenciam na prtica de reciclagem.

O contraste ntido em relao s pesquisas nos pases em

desenvolvimento, segundo os autores, onde os estudos so focados menos no
comportamento individual e, muito mais, na prtica, nos fatores diretos que
influenciam as instituies e elementos componentes do sistema de RSU.

Como mtodo, Troschinetz e Mihelcic (2009) definiriam os seguintes

critrios no momento da escolha dos pases: (1) estar classificado pelo Fundo
Monetrio Internacional (FMI) como pas em desenvolvimento ou como menos
desenvolvido, baseado no Produto Interno Bruto (PIB) e (2) haver
disponibilidade de informaes.

Esta tese utiliza os critrios do FMI na classificao do estgio de

desenvolvimento de um pas.

Em relao caracterizao da gesto dos RSU, os dados analisados

foram: gerao, composio e taxas de reciclagem. O estudo considerou 5%
como percentagem mnima de reciclagem, para caracterizar um esforo
sistematizado por parte do pas em questo. Para aferir a qualidade das
informaes foi montada uma matriz de avaliao, que considerou o mtodo de
aquisio, a representatividade relacionada com o perodo de aquisio e o
grau de atualidade das informaes.

Os autores salientaram a importncia da participao dos atores e

identificaram os fatores-chaves no processo de gesto de RSU: coleta seletiva,
planos de gesto de resduos slidos municipais e mercado local de
reciclveis. Outra constatao dos autores que instituies de financiamento
como o World Bank esto condicionando os emprstimos na rea de resduos
slidos a abordagens integradas dos RSU.

Alm destas, os autores encontraram como concluses: a gerao e a

composio dos resduos so influenciadas, nos pases estudados, pela renda
das pessoas, clima, estao do ano, suplemento de combustvel e atividades
 49

econmicas. As Ilhas Maldivas produziam 2.48 Kg de resduos por pessoa,

decorrente da intensa atividade do turismo.

As maiores taxas de reciclagem foram encontradas no Brasil, na Turquia

e na Monglia onde alm da intensa atividade de catadores informais, quase
10% da populao, o pas possui uma federao de mulheres que promove a
reciclagem porta a porta10 (WORLD BANK, 2004 apud Troschinetz; Mihelcic,
2009).

Troschinetz e Mihelcic (2009) identificaram doze fatores que interferem

na prtica da reciclagem em pases em desenvolvimento, e defenderam a
identificao e posterior envolvimento de atores em todos os momentos do
processo. Dentre os fatores, o grau de escolaridade e capacitao da equipe
que gerencia os RSU no municpio (83%), a coleta e segregao dos resduos
(79%) e as finanas pblicas (77%) representavam as maiores barreiras para a
gesto dos RSU, nos 23 casos estudados. As menores dificuldades aferidas
foram: nenhum pas tinha problema de disponibilidade de terra e em 22%, o
padro econmico familiar tinha influncia nos aspectos relacionados a
presena de taxas do lixo e a resistncia em pag-las.

Troschinetz e Mihelcic (2009) concluem afirmando que uma meta

comum poderia ser a busca pela sustentabilidade nos sistemas de gesto de
RSU, criando uma rede de colaborao que potencializaria a reciclagem nos
pases em desenvolvimento.

Schbeler et al. (1996) estruturaram o trabalho de uma forma que se

podem perceber os elementos necessrios num Plano Municipal de GIRSU.
Este documento especfico sobre GRSU foi elaborado sob o patrocnio da
ONU, dentro do Programa Gesto Urbana. Outros parceiros foram a UNICEF,
a Organizao Mundial da Sade e o Programa Habitat.

A ideia foi criar uma lista de aes, elencadas por prioridades, para que
a gesto do municpio possa assimilar, progressivamente, os contedos
desenvolvidos. O plano concebido de maneira global; contudo, fica clara a

10
WORLD BANK, Mongolia Environment Monitor. World Bank Mongolia Office, Ulaanbaatar,
Mongolia. 41 p.2004
 50

inteno de fortalecer a capacidade instalada ou, quando necessrio, se criar

uma estrutura para fazer frente ao processo de gesto dos resduos urbanos.

A equipe municipal deve ser corresponsvel pelo diagnstico do sistema

que identificar ausncia ou carncias na legislao, na integrao desta com
outros contedos legais, avaliao do nvel de centralizao da gesto dos
resduos e do nvel de participao dos setores privados e da sociedade neste.

No aspecto tcnico, os funcionrios municipais, junto com a equipe de

consultores externos, devem elaborar as rotinas de gesto observando a
possibilidade de envolvimento da populao no sentido de diminuir custos de
coleta e os custos operacionais, inclusive a manuteno.

Neste documento tambm so sugeridas sete formas de atuao, por

parte das agncias de cooperao internacional, nos processos de GRSU.
Uma delas, estender o processo de consultoria para o nvel central de governo,
demonstra claramente a importncia do envolvimento de diferentes nveis de
Governo na GRSU. No nvel intraurbano defendida a importncia dos Planos
Municipais de GRSU como um fator-chave para o desenvolvimento da gesto
urbana integrada.

A estratgia , considerando a realidade e a cultura local, centrar

esforos na estruturao gerencial da GRSU. Aps esta fase inicial, os tcnicos
municipais devem comear a conduzir o processo de forma mais autnoma,
com apoio poltico local e sendo assistidos por consultorias tcnicas que
podem ser agncias de cooperao internacional. A ideia defendida que a
GRSU um bom ponto de entrada para desenvolver a capacidade de gesto
municipal.

Uma dificuldade inerente a esta forma de apoio o fator tempo. difcil

estimar o perodo em que os consultores externos devero estar disponveis
para o acompanhamento das aes devido s implicaes polticas e humanas
envolvidas.

Para Schbeler et. al (1996, p 11), a gesto de resduos slidos

urbanos11 is a complex task which requires appropriate organizational capacity

11
tarefa complexa a qual exige capacidade organizacional e cooperao entre os numerosos
atores dos setores pblico e privado
 51

and cooperation between numerous stakeholders in the private and public

sectors. Dentre estes, o autor destaca: cidados, comunidades de base,
autoridades governamentais nos nveis local, regional e nacional; Organizaes
No Governamentais (ONG); empreendedores formais e informais e agncias
de cooperaes tcnica e financeira.

Segundo o autor, os objetivos, nos pases em desenvolvimento, para a

gesto de resduos slidos urbanos deveriam ser: proteger a sade ambiental,
promoo da qualidade de vida urbana, apoiar a eficincia e produtividade da
economia e gerao de emprego e renda.

Schbeler et al. (1996) sugeriram 6 dimenses : poltica, institucional,

social, financeira, econmica e tcnica. O autor complementa que a gesto de
resduos slidos urbanos depende de uma apropriada distribuio de
responsabilidades, autoridade, oramento e correspondente estrutura
organizacional nos diferentes nveis de governo; planos de carreira e descrio
das atividades; capacitao tcnica dos envolvidos; abertura para a
participao de empreendedores; e envolvimento dos catadores informais de
resduos.

Schbeler et al. (1996) finaliza defendendo que a capacitao

institucional na rea financeira com ferramentas simples, acesso a recursos
regionais e nacionais, introduo gradativa da taxa de lixo, de princpio
associando a conta de gua, posteriormente com oramento exclusivo para o
setor, so aes fundamentais no aprimoramento do processo.

Bartone e Bernstein (1993) encontraram, em pases em

desenvolvimento, gastos entre 20% e 50% do oramento operacional com a
gesto de RSU. Os autores defendem que a temtica deve estar integrada
gesto ambiental e urbana da cidade. Avaliando as lies aprendidas pelo
Banco Mundial no investimento no setor eles esclarecem que o
estabelecimento de um plano estratgico deve ser priorizado entre os
instrumentos de gesto, seguidos por investimentos na melhoria operacional do
sistema, legislao especfica, desenvolvimento institucional com nfase na
capacitao dos funcionrios.
 52

Na reviso sobre os casos de gesto no mundo, apreendeu-se que na

maioria dos pases desenvolvidos o plano municipal de gesto de resduos
slidos urbanos est inserido num contexto maior de gesto de resduos,
estabelecido nos planos nacional e regional, e que esta poltica setorial est
inserida numa estratgia ambiental. Outra apreenso foi que a equipe tcnica
municipal quem concebe e gere os Planos de Gesto de Resduos Slidos.

2.2 INSTRUMENTOS DE GESTO DE RESDUOS SLIDOS URBANOS

Seadon (2006) aponta como instrumentos para implementar processos

de gesto integrada de resduos: os planos, legislao, instrumentos
econmicos e voluntrios, somados estratgia de informao.

Investigando estratgias na rea de gesto de RSU, Taylor (2000)

concluiu que existem, basicamente, trs tipos de reas de ao: regulao de
comando e controle, incentivos sciopsicolgicos e econmicos.

O autor lista uma srie de diferentes instrumentos nestas trs reas.

Todavia, esclarece que existem ligaes de interdependncia entre elas
mesmas. Dentre os incentivos de ordem psico-social, Taylor (2000) acredite
que a disseminao de informaes, incluindo a capacitao tcnica do
pessoal responsvel pela gesto de RSU, a mais importante. Os canais de
informao devem ser mltiplos e a mensagem simples: o que deve ser feito,
por que fazer, e como fazer.

No aspecto econmico, Taylor (2000) identifica que a razo fundamental

para a introduo de instrumentos como PVL a correo de distores no
mercado. Outra caracterstica observada pelo autor a prtica, majoritria, de
no cobrar pelos custos de disposio final dos produtos por parte do poder
pblico. O resultado a no internalizao destes nus nos produtos, porm a
tendncia de reverso desta conduta.

Subsdios pblicos, taxas de disposio de resduos, taxas de retorno de

produtos, geralmente usadas em embalagens de bebidas, taxas de limpeza
 53

pblica so alguns instrumentos econmicos citados. Proibir a disposio final

de um produto no aterro um exemplo na rea de controle-comando.

O autor lista alguns motivos para a mudana de paradigma da antiga

prtica de coletar e enterrar para uma abordagem integrada: aumento da
produo de resduos, carncia de espaos onde os resduos possam ser
dispostos considerando os aspectos econmicos e ambientais, e aumento do
conhecimento sobre os riscos inerentes nos resduos.

Taylor (2000) esclarece que para alcanar as metas de minimizao e

ampliao das taxas de reciclagem, so necessrios reforos nas estruturas
organizacionais e, por consequncia, maiores investimentos. O autor lista
alguns motivos que levam as instituies ou os indivduos a buscarem estas
prticas: economia de recursos, reduo de custos, presso social/familiar,
motivos psicolgicos (sentimento de bem-estar decorrente da ao positiva),
ganhos econmicos (pagamento por material que podem ser reciclados),
impedimento de desnecessrios resduos e busca de uma boa imagem social.

Dentre os instrumentos encontrados no tpico 2.1 desta tese, citam-se:

instrumentos econmicos, sistemas de informaes, anlise do ciclo de vida de
um produto, legislao e outros atos normativos de controle-comando que
definam diretrizes, benchmarking, princpios, metas e objetivos, ndices
ambientais, campanhas de sensibilizao, avaliao de impacto ambiental,
fiscalizao e rtulos e selos ambientais

No prximo tpico realizada uma reviso especfica sobre

instrumentos de gesto de resduos slidos, organizados estruturalmente como
instrumentos legais, outros, econmicos, alm dos tcnicos, neste caso
priorizando os instrumentos de avaliao de Planos.
 54

2.2.1 Instrumentos tcnicos

Os Planos de Gesto de Resduos Slidos so um dos instrumentos

tcnicos utilizados no Brasil e no mundo. Conforme visto no tpico 2.2, no
mbito internacional comum o uso de ferramentas de Avaliao de Planos de
GRS, com o intuito de aferir as decises inseridas no Plano. A seguir
realizada um reviso mais profunda sobre o tema.

Simes e Marques (2009) esclarecem que na Holanda, a anlise de

risco um dos instrumentos utilizados no processo de elaborao dos planos
de gesto de resduos urbanos. Segundo Petts (2000), esta facilita a
participao da sociedade no processo de deliberao, pois permite uma maior
racionalizao nas discusses. O autor complementa que, desde 1995, na
Europa, tem se dado uma maior ateno para a participao da populao na
formulao e deliberao das estratgias de gesto de RSU.

Em suas concluses, Petts (2000) defende que no existe uma

ferramenta de suporte deciso capaz de analisar os impactos intra e
intergeracionais envolvidas na gesto de resduos slidos, pois os riscos so
muito complexos e variam localmente.

Simes e Marques (2009) identificaram 55 trabalhos bibliogrficos

acerca da eficincia dos sistemas de resduos slidos urbanos. Importante
destacar que este tipo de anlise s possvel com a existncia e a
confiabilidade de dados gerados pelos agentes que atuam no setor,
principalmente, os governos em seus diversos nveis.

Finalmente, eles concluem afirmando que quanto maior a renda e a

densidade populacional melhor a eficincia do sistema. Essa afirmativa revela
o vis econmico da anlise.

Avaliando as opes de gesto, Dberl et al. (2002) embasaram suas

simulaes no Ato Austraco sobre Gesto de Resduos (1990). O mtodo
utilizado foi uma combinao da Anlise do Fluxo de Materiais com mtodos de
 55

avaliao econmica (anlise custo/benefcio e anlise de custo/efetividade)

para identificar impactos ambientais a longo prazo.

Para tanto, foi necessrio definir: o escopo do modelo a partir das

obrigaes definidas pela legislao austraca, o horizonte de investigao, as
variveis ambientais que seriam investigadas, a montagem dos cenrios e os
possveis custos das solues.

Foram construdas duas possibilidades de abordagem para a anlise,

cada uma avaliada em 9 cenrios. Na primeira, os custos sociais inseridos na
anlise foram: custos da gesto de resduos slidos pelas empresas privadas,
custos para remediao de aterros e custos das emisses originadas no
sistema. Na outra, emisses evitadas com a utilizao de energia e no
utilizao de matria-prima e custos privados evitados.

Dberl et al. (2002) estabeleceram e avaliaram 110 metas, em ambas as

abordagens, o custo/benefcio do sistema negativo, pois a maioria das
variveis de valor intangvel: evitar uma doena, ou a morte de uma pessoa e
evitar o lanamento de resduos nos aterros.

As possibilidades de manejo investigadas pelos autores foram: no

tratamento, tratamento trmico, incinerao, incinerao com o uso de cimento
para estabilizao, processos que usam altas temperaturas, fluidsed-bed
furnace, coprocessamento, tratamento mecnico biolgico, reciclagem e
recuperao de materiais metlicos.

Como concluso, os autores expressam que, em longo prazo, segundo

os modelos utilizados, a incinerao mais vantajosa ambientalmente que o
tratamento mecnico-biolgico em aterros, sem pr-tratamento dos resduos.
Entretanto, salientam a necessidade de desenvolvimento de sistemas que
avaliem efeitos no monetrios na gesto de resduos e complementam
avaliando como pertinente o Ato Austraco sobre Aterros Sanitrios de 1996
 56

que obriga o pr-tratamento dos resduos antes da disposio final12

(DEPONIEV apud DBERL, G. et al 2002).

Ekvall et al. (2007) realizaram uma anlise sobre as potencialidades e as

limitaes na utilizao do mtodo ACV como ferramenta de suporte deciso
na gesto de Resduos Slidos. O motivo desta anlise foi por que eles
identificavam uma tendncia da ampliao do ACV, nos pases membros da
UE. Em geral, os autores acreditam que o modelo limitado para a avaliao
dos impactos ambientais. Os resultados obtidos dependem de algumas
decises metodolgicas, como: definio temporal; consideraes realizadas
nos estudos; escolha das variveis; definio dos encargos ambientais para
diferentes ciclos de vida; e modelamento dos impactos ambientais.

Ekvall et al. (2007) identificaram como lacunas ser o mtodo inadequado

identificao e avaliao de estratgias de preveno na gerao dos
resduos. Outra deficincia no trato da espacializao da informao. O
mtodo no permite consideraes decorrentes de caractersticas especficas
do lugar onde aplicado. A linearidade no trato das informaes outra
insuficincia, o que gera dificuldades de um ACV identificar timos ndices de
reuso e reciclagem em relao aos custos econmicos.

Como pontos positivos do ACV, eles indicam a possibilidade de

contabilizao de alguns ganhos ambientais em alguns processos de
tratamento de resduos, como: a recuperao de energia em incineradores,
diminuio do consumo de matria-prima com a reciclagem e utilizao de
fertilizantes e combustvel para veculos com tratamento biolgicos.

Outras virtudes localizadas pelos autores: as simulaes de emisso

atmosfrica e consumo de combustvel na coleta e tratamento de resduos e
comparaes entre as diversas possibilidades de tratamento (reciclar, aterrar,
incinerar).

Por fim, os autores acreditam que ACV, assim como outras ferramentas
de suporte deciso, contribui para tornar o problema a ser enfrentado mais

12
DEPONIEV. Deponieverornung (Landfill ordinance). BGBI 164, ustria, 1996.
 57

compreensvel. Todavia, essa simplificao decorrente das escolhas no

momento da modelagem. Uma equipe tcnica capacitada o fator mais
importante para ponderar estes limites e acrescentar outros elementos no
momento da deciso como os fatores sociais envolvidos e a adequao dos
investimentos realidade do local.

O ACV no possibilita anlises em relao s mudanas na quantidade

de resduos gerados, e no indicado para a identificao e avaliao de
estratgias de reduo de resduos. Outra limitao, identificada pelos autores,
em relao ausncia de um recurso que contabilize as variaes nos fluxos
dos resduos, pois, em regra, so estticos. O resultado disso que no
fornecem informaes sobre os momentos necessrios de investimentos nas
instalaes.

Como concluso, Ekvall et al. (2007) recomendam a utilizao do ACV

com outros instrumentos de suporte deciso como: os estudos de impacto
ambiental, anlises econmicas, como avaliao custo-benefcio, modelos no
lineares, modelos de riscos ambientais. Entretanto, como lembram os autores,
essas ferramentas demandam uma grande quantidade de informaes e
consequente ampliao dos custos.

Em outro trabalho, Erisson, Olofsson e Ekvall (2003) esclareciam que os

modelos para gesto de resduos comearam a ser desenvolvidos em 1960, e
que o foco era o roteiro dos veculos de coleta, localizao de unidades de
tratamento e capacidade de unidades de tratamento.

Em 2003, os autores defendiam a ampliao do uso destas ferramentas

por parte dos governos locais, a partir de alguns ajustes. Escolheram como
estudo de caso o municpio de Jnkping, na Sucia, onde foi utilizado,
simultaneamente, os modelos ORWARE e MIMES/Waste pelos gestores locais
para a tomada de deciso. O mtodo de pesquisa foi complementado com
entrevistas com os gestores dos servios de resduos e energia acerca da
experincia na utilizao dos modelos.
 58

Inicialmente o Organic Waste Reseach (ORWARE) foi desenvolvido para

modelar a frao orgnica dos resduos slidos urbanos. Com o tempo, foram
adicionados outros componentes ao sistema, para a realizao de anlise
ambiental e econmica, com base em condies estticas e programao
linerar atravs da montagem de cenrios.

O MIMES/Waste um modelo no linear, tambm embasado em

condies estticas, que incluiu, no seu pacote, simulao da coleta dos
resduos via transporte rodovirio, reciclagem e disposio final visando a
estipulao de estratgia de curto e longo prazo, alm de avaliar timos
econmicos e ambientais. O acrnimo MIMES significa Integrated Material
Flows and Energy Systems. Os dois modelos tinham como base, na
perspectiva da anlise, o ciclo de vida dos materiais.

Dentre os processos de tratamento de resduos slidos simulados pelos

programas, a partir da coleta separada, citam-se: fertilizao do solo com os
resduos lquidos gerados, gerao de energia, calor, vapor e combustvel para
veculos, digesto anaerbia, compostagem, disposio no solo e incinerao.
Em regra, os modelos baseados em ACV so capazes de simular emisses no
ar, na gua e no solo.

A cidade de Jnkping possua 120.000 habitantes e o governo local era

o responsvel pela gesto dos RSU e dos resduos perigosos. Os resduos
industriais e os de construo e demolio eram, principalmente, coletados e
tratados pela iniciativa privada. Erisson, Olofsson e Ekvall (2003) revelam que
foram montados 28 cenrios para a definio do sistema.

Erisson, Olofsson e Ekvall (2003) escolheram este objeto de estudo, pois

a cidade foi alvo da aplicao e da avaliao do uso destes dois modelos em
trs momentos diferentes (1998, 2000 e 2002). As empresas de energia e de
gesto dos resduos trabalharam conjuntamente neste esforo. Como
concluses, foram obtidos resultados que levaram ampliao da capacidade
de tratamento dos incineradores dentro de uma estratgia regional.

Um consenso nas simulaes nos trs anos foram os benefcios

decorrentes da combinao na utilizao da incinerao e digesto anaerbia
 59

em vez de aterramento dos resduos. Por fim, os autores julgavam que as

presses legais que motivaram as mudanas no campo da gesto dos
resduos e que os gerentes dos servios revelaram que a utilizao dos
modelos ajudou no momento da definio das estratgias.

Como resultado, os autores acreditavam que seria oportuna a

diminuio do nmero de simulaes para possibilitar um melhor nvel de
debate por parte dos tomadores de deciso. Na opinio deles, quatro cenrios
poderiam viabilizar a utilizao destas ferramentas na Sucia, que, em 2003,
era rara por parte dos governos locais. Erisson, Olofsson e Ekvall (2003)
sugeriram uma srie de sugestes para incrementar o uso dos modelos para a
realidade sueca.

Em outra cidade sueca, Bjorklund; Dalemo; e Sonesson (1999) tambm

utilizaram o ORWARE para avaliar os impactos da incorporao de tratamento
anaerbio e a ampliao das taxas de reciclagem. Uppsala teve seu primeiro
plano de gesto de RS em 1990 e, uma terceira atualizao aprovada em 1998
para adequaes segundo as metas da legislao. Os resultados confirmaram
que as emisses de poluentes seriam menores, caso a nova estratgia fosse
plenamente implementada.

Winkler e Bilitewski (2007) identificaram grandes variaes nos escopos

de seis diferentes modelos de gesto de resduos. Outras crticas realizadas
so em relao ao grau de complexidade que tornam o volume de informaes
difcil de ser manejadas e o elevado nmero de suposies que simplificam
demasiadamente a realidade. Por fim, os autores acreditam que ACV no
uma ferramenta cientfica exata, mas um mtodo de avaliao com base
cientfica para mensurar os impactos decorrentes de um produto ou sistema no
meio ambiente.

Winkler e Bilitewski (2007) simularam os seis diferentes modelos que

so utilizados por organizaes de pesquisa, associao industriais e
instituies governamentais, num nico estudo de caso: a cidade de Dresden,
na Alemanha. Os modelos usados foram: ARES (Alemanha); EPIC/CSR
 60

(Canad), DST (Estados Unidos), IWM2 (Reino Unido), ORWARE (Sucia) e

UMBERTO (Alemanha).

A capital da Saxnia possui um sistema que divide a coleta em trs

diferentes acondicionadores: resduo orgnico, reciclveis e embalagens.
Papis, vidros e txtis, alm de resduos eletrnicos, resduos de construo
que no excedam a um metro cbico e resduos perigosos tambm devem ser
encaminhados para centros de resduos, situados em alguns pontos centrais.

Em 2006, a composio dos resduos urbanos em Dresden foi: 27.8%

papel, 10.8% papelo, 10.9% vidro, 24.6% orgnicos, plstico 4.8%, metais
1.4%, outros 17.7%. Aps o aproveitamento dos materiais reciclados e a
compostagem dos orgnicos, os resduos perigosos so encaminhados para
aterros especficos e o restante para aterros sanitrios (Abfallwirtschattsamt13
apud WINKLER; BILITEWSKI, 2007).

As variveis simuladas nos seis modelos de anlise do ciclo de vida

foram dispostas em trs cenrios de tratamento de resduos: incinerao,
aterro sanitrio e reciclagem. Em todas as simulaes, a reciclagem a
alternativa ambientalmente mais correta. Em relao categoria aquecimento
global, dois dos sistemas apontam a incinerao, como pior soluo. Os
outros quatro apontam, como mais danoso, aterrar os resduos.

Winkler e Bilitewski (2007) concluem que impossvel construir um

desenho da realidade a partir de modelos estticos e lineares que pretendem
simular impactos ambientais nas solues de resduos. Finalmente, lembram
que a palavra avaliao implica um julgamento humano que varia de uma
pessoa para outra pessoa. As ferramentas lgicas e grficas do ACV, que
permitem uma visualizao do todo, so destacadas como suas virtudes.
Entretanto, os autores lembram que os resultados dependem das variveis
escolhidas para a simulao.

Bahor et al. (2009) lembram que as simulaes realizadas com modelos

ACV no so capazes de aferir o como e nem em que momento a qualidade

13
Autoridade de resduos slidos urbanos da cidade, 1999.
 61

dos produtos reciclveis ser afetada com o incremento das taxas de material
que retornaro ao ciclo produtivo.

Morrissey e Browne (2004) realizaram uma avaliao dos diversos

modelos utilizados em gesto de RSU. Segundo estes autores, os primeiros
modelos foram desenvolvidos no final da dcada de 60 e tratavam de aspectos
especficos como as rotas dos caminhes de coleta. Nos anos 80, com o
incremento tecnolgico na rea computacional, os sistemas incorporaram
outras variveis e realizavam simulaes entre elas. Alguns deles comearam
a inserir o fator reciclagem, na dcada de 90. Nesta poca, o aspecto
econmico era predominante; todavia, algumas pesquisas comearam a
rastrear as melhores localidades para os aterros sanitrios.

Com o advento da teoria da Gesto Integrada dos Resduos Slidos, na

dcada de 80, os modelos foram sendo refinados para abraar a gama de
possibilidades de tratamento disponveis e, principalmente, a diminuio dos
impactos ambientais, como a anlise do ciclo de vida dos materiais. Entretanto,
poucos modelos contemplavam a dimenso social at o final da dcada de 90
e incio do sculo XXI.

Os autores concluem que existem dois passos fundamentais no

processo de tomada de deciso na rea de RSU: a formulao do problema a
ser enfrentado e o envolvimento de atores relevantes. Neste aspecto, existe
uma corcordncia em relao opinio do autor desta tese.

Morrissey e Browne (2004) dividiram a anlise, para os propsitos da

pesquisa, em trs grupos de modelos de gesto de resduos slidos: os
baseados na anlise de custo/benefcio; outros na avaliao do ciclo de vida e,
finalmente, os de deciso multicriterial.

Os modelos baseados em custo/benefcio ajudam os tomadores de

deciso, disponibilizando os aspectos positivos e negativos dos cenrios
montados, numa medida comum, geralmente monetria. Os resultados so
apresentados de maneira clara. Mesmo assim, a estipulao de valores
financeiros nos impactos ambientais e sociais motivo de controvrsias.
 62

Os modelos baseados em ACV servem para levantar os aspectos

ambientais e os potenciais impactos na aquisio, no uso e na disposio das
matrias-primas no processo produtivo. Morrissey e Browne (2004) afirmam
que, apesar da ampliao do uso por parte de instituies pblicas ligados
gesto de resduos e do meio ambiente nos EUA e na CE, os resultados
obtidos por diferentes ACV so diferentes, revelando interferncias por parte
das equipes que estruturam o modelo, escolhem e simulam os dados.

O mtodo de avaliao multicriterial objetiva a formulao de um ranking

de alternativas. Dependendo do interesse do estudo, este ranking possui
flexibilidade para incorporar variveis quantitativas e qualitativas, permitindo
uma abordagem sistemtica, considerando, principalmente, critrios que
envolvam riscos, segurana e variveis econmicas. Uma das principais
virtudes a possibilidade de aferir as preferncias dos diversos atores
envolvidos com interesses diferentes.

Os modelos de anlise multicriterial no indicam as melhores decises.

Por conta disso, so necessrios tcnicos com experincia para realizar os
julgamentos finais, considerando as circunstncias do problema a ser
enfrentado. Outra crtica apontada em relao a ponderao das variveis,
sujeita a um alto grau de subjetividade, o que implica nas mesmas
interferncias no momento da formulao de outros modelos.

Morrissey e Browne (2004) complementam que, nos casos consultados

na literatura cientfica, o modelo s foi utilizado para aferir os resduos
produzidos, sendo negligenciados os materiais reusados, os reciclados e os
degradados biologicamente. O ELECTRE III foi o modelo que apareceu com
mais freqncia na literatura cientfica nas aplicaes de gesto de RSU. O
PROMETHEE e o ORESTE tambm foram identificados.

Como concluso, eles defenderam que nenhum dos modelos avaliados

considera o ciclo total de gesto dos resduos, principalmente nos aspectos
intergeracionais. Outra crtica em relao ausncia da participao do
pblico em geral, quem gera os resduos, e do envolvimento de atores
 63

relevantes: o governo, autoridades locais, especialistas tcnicos, iniciativa

privada nos momentos das simulaes e da tomada de deciso.

Por fim, Morrissey e Browne (2004) afirmam que est se tornando

consenso, na literatura cientfica, que os processos de gesto de resduos
slidos que no consideram a participao dos atores, esto fadados ao
insucesso. Como aspectos positivos, eles citam a possibilidade de simulao
das interdependncias entre os elementos escolhidos para fazer parte do
sistema, desde que haja a combinao de diversos modelos.

Morrissey e Browne (2004), estudando nove casos de gesto de

resduos, considerados como de estgios avanados na Europa, identificou um
fator comum nas experincias: a considerao da questo da aceitao pblica
e com a definio de estratgias de comunicao social no momento da
concepo e implementao dos planos.

2.2.1.1 Instrumentos de Avaliao de Planos Municipais de Resduos Slidos

Urbanos

Neste tpico foram pesquisadas ferramentas de avaliao especficas de

planos municipais de gesto de Resduos Slidos Urbanos e os componentes
que devem estar presentes em sua concepo.

Fabbricino (2001) formulou um modelo matemtico para servir como

instrumento de suporte de deciso de sistemas municipais de RSU. Porm,
esclarece que esse modelo deve estar articulado como uma estratgia estadual
que potencialize as aes pelo princpio da cooperao. O foco do trabalho foi
o aspecto econmico.

O autor embasa a simulao nas legislaes italianas sobre resduos,

que respeitam as diretrizes europeias, e conclui afirmando que a meta de 35%
de reciclagem impossvel de ser alcanada sem uma estratgia de ampliao
das taxas de compostagem observadas na regio.
 64

Fabbricino (2001), partindo de uma reviso bibliogrfica sobre os

modelos utilizados na gesto de resduos slidos urbanos, identificou que a
maioria era baseada no critrio do timo econmico. Uma constatao do autor
foi que esses mtodos necessitam de uma quantidade grande de dados e que,
por isso, so mais recomendados durante a operao e implementao do que
na fase inicial de avaliao do plano.

Dentre as variveis analisadas durante o processo de simulao, o autor

encontrou como variveis das ferramentas de avaliao: local de disposio
final, reciclagem de material, compostagem, coleta de resduos, avaliao do
rudo gerado pelo transporte do material, aspectos ambientais e recursos
financeiros.

Fabbricino (2001) estruturou seu modelo a partir dos seguintes

elementos que compem um sistema de gesto de resduos slidos urbanos:
fontes de gerao, estaes de transferncias, estaes de tratamento sem
transformao de material e outras com transformao (incineradores,
composteiras, pirlise, aterros sanitrios, estes elementos representavam os
ns da rede de simulao).

Os elementos inseridos no sistema eram: estrutura do sistema,

quantidade de resduos gerada, cobertura do servio, caracterizao dos
resduos, calor especfico do resduo. Os parmetros utilizados foram: custo
unitrio da coleta, transporte e disposio, lucros com a venda de reciclveis,
de artigos compostados e da energia economizada, taxa de material reciclado,
de material compostado e da produo de cinzas no incinerador e, finalmente,
a quantidade de energia produzida.

O modelo foi utilizado na regio de Campania, na Itlia. O resumo da

composio dos resduos : 30% de resduos orgnicos, 23% de papel, 11%
de plstico e 6% de vidro. O autor assume que, devido ao formato linear das
simulaes e das variveis escolhidas, os resultados devem ser encarados
numa tima econmica, pois no foram considerados os aspectos social,
poltico e ambiental.

O autor apreende um modelo de simulao, como um processo de

deciso intermedirio e que a gesto integrada de RSU deve ser o resultado de
 65

uma dinmica que utilize diversos mtodos de coleta para os diferentes tipos
de resduos, e que atravs da anlise do fluxo de materiais, estes sejam
direcionados para tratamentos especficos, considerando todos os aspectos
envolvidos.

Hasome et al (2001) avaliaram sistemas japoneses de gesto municipal

de RSU, tendo como referncia a utilizao de dois modelos: custo/benefcio e
ranking das cidades de conforto e amenidades. Em relao ao segundo, os
autores tiveram que complementar o ndice com alguns dados para poder
realizar a anlise. No final, sugeriram adaptaes nesse ndice.

O modelo japons baseado no ranking das cidades de conforto e

amenidades, tem como categorias: reabilitao, convenincia, conforto, sade
e ambiente humano. Dentre os indicadores trabalhados neste mtodo, citam-
se: servios de cuidados mdicos por pessoa doente, acessibilidade para
compras e qualidade do servio pblico em relao aos impostos pagos.

O mtodo baseado, principalmente, em pesquisa qualitativa em que

so realizadas algumas perguntas: existe rea verde onde as pessoas possam
criar seus filhos sem preocupao? A cidade atrativa? Existem muitas
pessoas saudveis? Quantas casas so servidas com sistemas individuais de
esgoto? As condies ambientais permitem que as pessoas atinjam a idade
senil? O modelo foi concebido para a realidade do pas.

Hasome et al (2001) calibraram os modelos tendo como pano de fundo

essas cinco perguntas. Identificaram sistemas em que as taxas mdias de
reciclagem, de incinerao e de coleta por pessoa, por dia, em 17 cidades,
eram de 16.7%, 73.3% e 897.4 gramas, respectivamente. Outros dados da
gesto de RSU amealhados e avaliados foram: 3.4% foi o percentual mdio do
oramento municipal gasto com o sistema; idade mdia dos sistema de
incinerao: 15.7 anos; e 16.4% dos resduos, em peso, era destinado para
aterros.

Por fim, eles concluem que o modelo baseado no ranking das cidades
de conforto e amenidades oportuno para a realidade japonesa. Entretanto,
 66

entendem que necessrio diminuir o nmero de variveis de treze (13) para

cinco (5). O modelo sugerido abraaria somente o controle de pagamentos
pelos cidados, taxas de reciclagem, dados de expanso, aquisio e
construo de infraestrutura e equipamentos, eficincia econmica e dados
sobre a disposio final dos resduos.

Sem considerar a questo social diretamente, Zhao et al. (2009)

defendem a utilizao de ACV para avaliaes de impactos ambientais
decorrentes da gesto de resduos slidos urbanos. Todavia, salientam que o
principal desafio a montagem de um sistema confivel de dados que embase
as simulaes e os planos estratgicos.

Zhao et al. (2009) investigaram o sistema de gesto de RSU de

Hangzou, China, com base na Avaliao do ciclo de vida em conjunto com um
modelo especfico, desenvolvido na Dinamarca, para avaliar impactos
ambientais: Envirnmental Assessment of Solid Waste Systems and
Technologies (EASEWASTE)14.

Uma crtica ao trabalho de Zhao et al. (2009) deve ser feita em relao
quantidade de suposies realizadas e, decorrente da inexistncia de dados na
China, da utilizao do banco de dados do EASEWASTE, gerado em outras
simulaes.

Zhao et al. (2009) utilizaram o EASEWASTE para simular anlises a

partir de dois eixos: otimizar o encaminhamento de resduos para a estao
mais prxima, e calcular o benefcio da retirada de sacolas plsticas, banidas
por Lei na China, por sacolas reciclveis de papelo. Os autores intitulam o
sistema como integrado, apesar de no possuir coleta seletiva de resduos.

Os resultados encontrados foram que, no caso em estudo, o alumnio e

o papel so os materiais reciclados que mais contribuem para mitigar as
emisses gasosas, e que, nas condies de operao observadas, mais
vantajoso, nos aspectos ambiental e econmico, incinerar do que aterrar os

14
Avaliao ambiental de sistemas de resduos slidos e tecnologias.
 67

resduos, pois existe a possibilidade da gerao de energia e calor,

substituindo o uso de carvo.

Zhao et al. (2009) lembram que, por motivos econmicos, culturais e

tcnicos, no existe separao de resduos orgnicos, consequentemente as
taxas de eficincia dos incineradores baixa, e no existe a utilizao de
tcnicas de aproveitamento do biogs.

Na concluso, os autores apontam como positiva a utilizao da

metodologia de avaliao do ciclo de vida em conjunto com o EASEWASTE e a
possibilidade de que estas sirvam como ferramentas de suporte a deciso na
escala local, regional e mundial. O importante a disponibilidade de dados.

Das ferramentas pesquisadas percebe-se que, em regra, elas so

utilizados para sistemas de gesto de resduos de grandes cidades, de uma
regio, ou de um pas. Outra limitao da aplicao, na Amaznia, dessas
ferramentas usadas internacionalmente a necessidade de uma srie histrica
confivel de dados, que no o caso da maioria dos municpios brasileiros e
da Amaznia em particular.

Outra constatao o uso de ferramentas computacionais para simular

impactos ambientais, principalmente em relao ao uso de incineradores,
portanto, dentre as ferramentas levantadas no tpico 2.2.1 e 2.2.1.1 nenhuma
adequada realidade amaznica.

2.2.2 Instrumentos legais

Conforme visto no captulo 1, a Diretiva 98/2008 a principal referncia

legal da UE no trato da gesto dos resduos slidos. Um de seus objetivos
desta reforar o valor econmico dos resduos priorizando a reduo em sua
produo, tentando desassociar crescimento econmico dos impactos
ambientais relacionados gerao de resduos, com o intento de proteger a
sade da populao. Nessa perspectiva, os Estados-membro no devero
apoiar, na medida do possvel, a deposio em aterros, nem a incinerao.
 68

Em relao ltima, a inteno desestimular a incinerao como forma de

tratamento e reserv-la para um estratgia de valorizao energtica.

Esta diretiva estabelece como princpios fundamentais: a obrigao do

tratamento como forma de proteo ao ambiente e sade humana, o princpio
do poluidor-pagador e os princpios da autosuficincia e da proximidade. Institui
as seguintes diretrizes no trato da questo, tambm chamada de hierarquia no
tratamento com os resduos:

A preveno-minimizao;
A preparao para o reuso;
A reciclagem;
Outras formas de recuperao, principalmente recuperao
energtica;
A eliminao/ disposio final.

A definio de resduos na diretiva 98/2008 quaisquer substncias ou

objetos de que o detentor se desfaz ou tem a inteno ou obrigao de se
desfazer. O esclarecimento conceitual de resduos foi uma das demandas
geradas pelo parlamento europeu que geraram a necessidade da formulao
da nova diretiva sobre o assunto. Essa demanda foi criada pela ausncia de
consenso entre os especialistas e pela busca de uma definio para, no
mnimo, uniformizar o entendimento na UE.

Importante ser mencionado que, na Diretiva 2008/98, a avaliao do

ciclo de vida dos recursos definida como base da gesto. A dissociao de
crescimento econmico dos impactos ambientais relacionados gerao de
resduos, a responsabilidade alargada da empresa que gera um produto e a
participao do pblico na elaborao de planos e programas relativos ao meio
ambiente so definidos como requisitos gerais do processo de gesto
(2003/35/EC).

A ideia dos legisladores da UE clara: substituir a estratgia centrada

na incinerao e deposio dos resduos por outra de anlise de fluxo de
matria e energia que possibilite a introduo de sistemas circulares. A Diretiva
 69

2008/98 estabelece, at finais de 2011, a obrigao do desenvolvimento de um

plano para alterar os atuais padres de consumo. Outro avano da Diretiva a
delimitao clara entre resduos e no resduos, que remete a uma estratgia
de gesto de recursos.

Aqui se tem um ponto de inflexo na poltica pblica da UE, quando

comea a diferenciar resduo de recurso, que leva a discusso do tema para
momentos anteriores da produo de um determinado bem. A diretriz
embasar as decises de design, componentes e linhas de produo nos
princpios que fortaleam a postura de reduzir, reusar e reciclar, e que
estabeleam prioridades de uso de materiais, embasadas em produtividade e
custo, inclusive de tratamento e disposio final.

A Diretiva est em consonncia com as aes definidas no sexto

programa de ao do meio ambiente da UE, em relao gesto dos recursos
naturais e dos resduos. Algumas dessas so listadas a seguir:

Fiscalizao da utilizao dos recursos;

Eliminao das subvenes que promovem a utilizao excessiva
de recursos; e
Integrao do princpio da utilizao eficaz dos recursos no
mbito da poltica integrada de produtos, dos sistemas de
atribuio do rtulo ecolgico, dos sistemas de avaliao
ambiental, etc.

Os membros da UE tm a obrigao de implantar e informar para os

outros pases os planos de gerenciamento de resduos slidos. Conforme o
artigo 28 da Diretiva 2008/98 deciso do estado-membro a existncia de um,
ou a articulao de alguns planos de gesto de resduos, contanto que abranja
todo o territrio em questo.

No corpo da diretiva tambm ficam definidos os contedo mnimo e

algumas sugestes de componentes nos planos de gesto de resduos slidos,
tendo em conta o nvel geogrfico e a cobertura da zona de planejamento.
Tambm fica explicitada a necessidade dos planos serem integrados a outros
 70

programas vigentes e que eles sejam avaliados, pelo menos, a cada seis (6)
anos. O contedo dos planos tambm definido na diretiva.

Em relao aos resduos slidos urbanos, os governos municipais so

os responsveis pela gesto, respeitando as diretrizes do plano regional e da
estratgia nacional. Por fim, no corpo da Diretiva 98/2008, ressalvada a
importncia do uso de instrumentos econmicos na preveno e na gesto dos
resduos.

Em outro continente, na Oceania, a Lei que instituiu a Estratgia de

Resduos na Nova Zelndia define resduos como: any material, solid, liquid or
gas, that is unwanted and/or unvalued, and discared or discharged by its
owner15 (Ministry for the Environment, 2002 apud SEADON, 2006) 16. Este
conceito leva a perceber que o que resduo para um, pode no ser para
outro. A hierarquia no trato da questo dos resduos tambm assumida no
pas (SEADON, 2006).

A principal referncia legal estadunidense sobre disposio de resduos

slidos urbanos e resduos perigosos conhecida como Resource
Conservation and Recovery Act (RCRA)17, aprovada pelo Congresso no dia
21.10.76. Esta uma emenda ao Solid Waste Disposal Act de 1965.

Kundell e Ruffer (2001) chamam ateno para as subvenes federais

criadas por esta emenda, para dar suporte pesquisa e iniciativas por parte
dos Entes estaduais e locais para reorientar as prticas assistidas na rea. O
resultado foi o fortalecimento da atuao estadual na gesto de resduos
municipais.

Em 1984, outra emenda, The Federal Hazourds and Solid Waste

Amendments, teve como foco a minimizao de resduos e eliminao
progressiva de antigos aterros para resduos perigosos, assim como novas
diretrizes para futuros aterros. Outra determinao desta emenda foi a

15
Qualquer material slido, lquido ou gs, indesejado e/ou sem valor, rejeitado ou
descarregado pelo seu proprietrio
16
.NEW ZELAND. The New Zeland Waste Strategy. Ministry for the Environment. Wellington,
New Zeland, 2002
17
Ato de recuperao e conservao dos recursos.
 71

ampliao da autoridade da agncia de proteo ambiental americana (EPA)

no trato da questo.

Foster e Repa (2001) incluem, alm da quatro regulaes, na lista das

que mais influenciam na gesto de resduos slidos municipais, nos Estados
Unidos da Amrica (EUA):

1. Ato do Ar Limpo (AAL);

2. Ato da gua Limpa (AAL);
3. Administrao Federal de Aviao (AFA) guias; e
4. Implicaes de Controle de Fluxos (casos de corte).

O Ato do Ar Limpo foi emendado em 1990, promulgando regras para a

emisso de gases em aterros sanitrios e de transporte de resduos. Em 1996,
uma nova emenda trouxe consideraes acerca da proibio da disposio de
eletrodomsticos em aterros e determinou a instalao de coletores e sistemas
de controles em aterros com capacidade superior a 2.5 milhes de metros
cbicos.

O Ato da gua Limpa, aprovado em 1977, torna obrigatrio o

licenciamento de sistemas de disposio final de resduos slidos, visando a
manuteno da qualidade do recurso gua. O AFA estabelece diretrizes sobre
localizao, construo e operao de infraestrutura de sistemas municipais de
resduos slidos, visando evitar a coliso de pssaros com aeronaves.
Entretanto, existem excees para a aplicao desta norma, visando no
inviabilizar a instalao de aterros ou de aeroportos em pequenas cidades.

Finalmente, a teoria por trs das Implicaes de Controle de Fluxos

que os Entes da Federao podem restringir a importao e a circulao de
resduos originados fora de seus limites. Mesmo assim, a Suprema Corte tem
proibido estas restries, por violarem a clusula de livre comrcio, presente na
Constituio Americana.

Hill e Glenn (2001) pesquisaram a legislao sobre resduos slidos nos

Estados Unidos, no mbito estadual. O pacto federativo nos Estados Unidos
permite que cada unidade legisle sobre seu territrio, respeitando a hierarquia
 72

das Leis. As normas sobre resduos slidos urbanos diferem, as vezes

profundamente, de um Estado para outro.

Hill e Glenn (2001) identificam um ponto de inflexo na passagem da

legislao, em Oregon, do Opportunity to Recycle no ano de 1993. At ento,
a principal direo dos resduos slidos nos EUA era a incinerao, com
recuperao de energia. Os autores complementam que, no incio da dcada
de 90, a maioria dos estados determinava, em Lei, metas de reduo na
gerao de resduos.

Uma caracterstica comum nos Estados Unidos: a presena de

estratgias estaduais no trato da questo e, em muitos casos, a
obrigatoriedade de elaborao de planos municipais de resduos slidos para
que se alcancem as metas e objetivos estabelecidos pelo Estado. No caso de
no alcanar estes fins, os municpios podem ser multados ou convidados a
responder o motivo que justifique o insucesso. Outra possibilidade a criao
de incentivos para o mercado de reciclveis no local (HILL; GLENN, 2001).

Os autores concluem afirmando que um dos princpios que embasam as

Leis Estaduais americanas o do poluidor pagador, que tem sua origem na
dcada de 70, com a promulgao dos atos que obrigavam a disponibilizao
de acondicionadores especiais para vasilhames de bebidas. O estado pioneiro
foi Oregon e o ltimo a adotar esta medida foi Nova Iorque. Outra linha adotada
aplicao de taxas para disposio final do produto. Como exemplo, 28
estados taxam os produtores de pneus.

Do exposto, verifica-se que a ideia diminuir a quantidade de resduos

encaminhados para aterros sanitrios, atravs da recuperao de materiais nos
processos produtivos ou na utilizao dos resduos como fonte energtica.
Tchobanoglous, Kreith e Williams (2001) chamam a ateno para o fato de
que, nas legislaturas estaduais americanas, o maior nmero de Leis aprovadas
tratam sobre Resduos Slidos.
 73

2.2.3 Instrumentos econmicos

Bilitewwski (2008) realizou uma reviso bibliogrfica sobre os

instrumentos econmicos ligados gesto de resduos slidos, e aponta que a
incorporao dos custos da reciclagem nos produtos e que a imposio de
taxas nos preos dos produtos no reciclveis so uma realidade na Europa.
Outras reflexes so feitas acerca da sistemtica de definio de valores das
taxas pelos servios de limpeza, coleta e tratamento de resduos, chegando
concluso que entre 70% a 80% dos custos do sistema provm de custos fixos.

Como sistemas tradicionais, o autor identifica e analisa os prs e contras

dos sistemas que baseiam suas taxas por pessoa, do sistema de cobrana por
unidade residencial e o sistema de cobrana por conteiner. Como concluso,
aponta que todos eles vm apresentando evolues, todavia como estratgia
para minimizar resduos, o Pague conforme Voc Lana (PVL) apresenta mais
vantagens

Neste trabalho especfico sobre o financiamento da gesto de RSU,

Bilitewwski (2008) defendeu a adoo do sistema PVL. Percebendo que a
questo ganhou destaque somente nos ltimos 20 anos, o autor destaca o
princpio do poluidor pagador como o maior avano assistido.

O autor utiliza alguns dados que evidenciam a elevao do peso das

taxas de gesto de RSU no oramento da famlia alem: no incio da dcada
de 1990, a taxa de guas servidas, mais os servios de resduos slidos e
limpeza pblica, representavam 1% do total do custo de vida. Em 2000,
verificava-se um aumento de 80% nessas taxas, enquanto que os ganhos
mdios subiram 30% por famlia.

Em relao ao PVL, o mesmo autor identifica trs componentes que

diferenciam do sistema tradicional de ratear os custos indiferenciadamente
pelos cidados: possibilidade de identificao dos geradores, mensurao dos
resduos gerados e preo nico baseado na quantidade gerada. Como
 74

resultado principal, o sistema beneficia quem gera menos resduo.

(BILITEWWSKI, 2008).

O mesmo autor identifica uma inovao realizada na Dinamarca, que a

existncia de uma taxa bsica cobrada universalmente e esta pode ser
acrescida decorrente de alguma caracterstica especfica do servio prestado,
como exemplos: distncia percorrida, difcil acesso e formas de coleta dos
resduos, porta a porta ou em acondicionadores coletivos; todavia como
inconveniente desta prtica, ele cita a ampliao dos custos administrativos.

Bilitewwski (2008) aponta que, na Alemanha, 26% dos governos locais

vm utilizando o PVL enquanto 69% no o utilizam e que, na Europa, h
tendncia na ampliao do uso. Segundo o autor, este sistema de cobrana
possibilita mais igualdade e justia, tornando-o mais apreensvel pelo pblico
em geral.

Taylor (2000) identifica uma srie de sistemas de tarifao dos servios

de gesto de RSU que so conhecidos como preo nico, preo por sacola de
resduo, preo por peso, preo por volume e PVL. O autor identifica uma
tendncia da substituio da cobrana convencional que rateia os custos totais
pela populao pela taxas que tentam estabelecer relao entre o pagamento
pelo servio e a quantidade gerada de resduos.

Karagiannidis, Xirogiannopoulou e Moussiopoulos (2005) investigaram

os efeitos das caractersticas demogrficas na formulao das polticas de
cobrana pelos servios de gesto de RSU em 339 municpios gregos, que
representam 62% da populao do pas.

Karagiannidis, Xirogiannopoulou e Moussiopoulos (2005) identificaram

que a densidade influencia diretamente nos custos da gesto de RSU e que
lugares de interesse turstico apresentaram os valores mais elevados,
decorrentes da variao na gerao dos resduos e a consequente
necessidade de alterao da logstica dos sistema. Os autores concordam que
a tendncia a ampliao dos sistema PVL.
 75

A teoria por trs do sistema PVL a internalizao dos custos por parte
dos geradores domsticos de resduos. Tendo que arcar com estas despesas,
o gerador obrigado a pensar, desde o momento da compra, em produtos
passveis de reciclagem. A diretiva europeia sobre resduo de 2006, no seu
artigo 14, recomenda a aplicao do Princpio do Poluidor-Pagador (PPP) em
relao aos resduos domsticos. As taxas convencionais no criam este tipo
de incentivo para a reduo de resduos (DUNNE; CONVERY; GALLAGHER,
2008).

Uma tecnologia que comea a ser usada em escala a instalao de

chips em todos os acondicionadores domsticos, visando informatizao do
processo, a um custo de dois euros a unidade. Mesmo assim, ela no
indicada para reas rurais ou pouco adensadas. Tambm necessrio equipar
os caminhes com a tecnologia para registrar os pesos dos resduos.

Na Irlanda, Dunne, Convery e Gallagher (2008) apontam que as taxas

de reciclagem tm aumentado lentamente, abaixo do esperado quando o
sistema (PVL) foi introduzido. Os administradores locais revelaram que tm
encontrado muitas resistncias e tentativas de burlar o sistema, atravs da
compactao dos resduos gerado ou pagando para coletores informais para
dispor em locais no autorizados. Taylor (2000) descreveu outras prticas que
tentam burlar o sistema (PVL): colocar os resduos no acondicionador de
outros, nos corpos dgua e nas rodovias, colocar resduos no reciclveis em
acondicionadores de reciclados, queimar os resduos e lanar em lugares no
autorizados.

Outra caracterstica da populao irlandesa aceitar com mais

facilidade o pagamento de taxas para a iniciativa privada do que para o
governo local. A explicao que eles tendem a encarar a taxa privada como
uma obrigao pela realizao de um servio, enquanto que a cobrana pelo
poder pblico como uma duplicidade de tributos. As companhias privadas no
concedem isenes de pagamento pela taxa de resduos, em alguns casos o
poder pblico paga a concessionria do servio, para beneficiar alguma
comunidade especfica (DUNNE; CONVERY; GALLAGHER, 2008)
 76

Dunne; Convery e Gallagher (2008) revelam que, em Dublin, as taxas

cobradas cobrem somente 50% das despesas com o servio e que alguns
protestos aconteceram na cidade quando houve a proposta de aument-las.
Como consequncia das manifestaes, houve a paralisao da coleta e
muitas pessoas foram detidas e encaminhadas para a priso, chegando num
ponto crtico de quase colapso da ordem pblica. As taxas pela coleta e
disposio dos resduos, na Irlanda, variam entre 190 e 440 euros, por um
acondicionador de 120 litros, por semana.

Finalizando a listagem dos instrumentos econmicos citam-se: os fundos

de reciclagem, os fundos ambientais, os incentivos fiscais, a iseno de
impostos e a criao de linhas de financiamento para empreendimentos que
viabilizem a reciclagem e o reaproveitamento de resduos slidos.

Na CE, existem os Fundos Estruturais, Fundos de Desenvolvimento

Regional e Fundos de Coeso, dentre outros, que so linhas de investimento
para diminuir as diferenas entre os pases membros. As formas de
financiamento so de liberao de recursos com juros subsidiados ou a crdito
de fundo perdido. Na Frana existe o Fundo de Modernizao da Gesto de
Resduos que pode ser acessado pelas comunas (o equivalente aos municpios
brasileiros), que recebam novas instalaes de tratamento de resduos em seu
territrio (EUROPEAN GREEN CITY INDEX, 2009).

Na Alemanha, existem casos de financiamento com recursos nacionais

para a remediao de reas degradas, em parceria com os municpios. Na
Holanda, as taxas ambientais so maiores para a disposio em aterros em
comparao com a incinerao, alm dos incentivos fiscais para a potencializar
a reciclagem e a reutilizao (BILITEWWSKI, 2008).

Na Dinamarca, assim como na Holanda, existem taxas ambientais

diferenciadas que variam de acordo com a forma de tratamento dos resduos. A
maior parte dos fundos encaminhada para programas contnuos de educao
ambiental e para projetos especficos de remediao de reas degradadas
(EUROPEAN GREEN CITY INDEX, 2009). No Japo, o Governo Federal
 77

oferecem subsdios, em casos especficos como ocorrncia de sinistros, as

estruturas regionais e locais (HASOME et al, 2001).

2.2.4 Outros instrumentos

A porcentagem de reciclagem de resduos, em Helsinki, de 57.61% de

acordo com o EUROPEAN GREEN CITY INDEX (2009). Este uma
importante ferramenta para avaliar o desempenho ambiental de 30 cidades,
atravs da anlise combinada de 30 indicadores, divididos em oito (8)
categorias: de gesto de resduos urbanos, de consumo de gua, de
transporte, de consumo de energia, de emisso atmosfrica, dentre outros.

Em Janeiro de 2008, a UE lanou, em conjunto com a Associao de

Prefeitos da Europa, a meta de cortar as emisses de carbono em pelo menos
20% at 2020. Como resultado, vrias cidades, muitas pela primeira vez,
elaboraram planos de aes com este intuito. A relao entre estes planos e o
ndice europeu de cidades verdes direta. A tendncia dos governos
europeus, em todas as esferas, dar uma ateno especial ao trato da
questo urbana, defendida com uma das 7 estratgicas temticas do programa
de meio ambiente vigente (COMUNIDADE EUROPIA. Deciso 1600/2002).

Algumas concluses sobressaem ao analisar-se o ndice europeu de

cidades verdes: os estreitos laos entre sade, riqueza e desempenho
ambiental; cidades mdias e pequenas tendem a ser mais equilibradas
ambientalmente; quanto maior a atividade da sociedade civil melhor o
desempenho da cidade no ndice e, finalmente, o fundo europeu de
financiamento tem se mostrado decisivo na melhoria do ndice das cidades.

Os indicadores de gesto de resduos slidos aparecem, positivamente,

na mesma categoria de uso da terra. As polticas que visam conter a
expanso urbana e a promoo de reas verdes so analisadas junto com a
produo municipal de resduos, a quantidade de resduos reciclada e as aes
de reduo e reuso de resduos.
 78

A metodologia inclui a comparao com benchmark, avaliao por

especialistas e comparao entre mnimo e mximo dos valores encontrados
por cidades. Em relao gesto de resduos slidos urbanos tem-se:

Produo per capta de resduos: 300 Kg/ano (meta da CE);

Percentagem de resduos recicladas: 50% (meta da CE);
Avaliao de especialistas.

Amsterd e Zurique so as primeiras colocadas em relao gesto de

resduos urbanos. Na cidade sua foi decidido, no meio da dcada de 80, que
no iria continuar a incinerao da maioria dos resduos produzidos. A
estratgia foi criar um sistema que incentiva a reciclagem atravs de uma
extensa rede de ecopontos. Por outro lado, os cidados tm que dispor seus
resduos no reciclveis em sacos especiais que diferem de preo de acordo
com o tamanho. Quanto maior o saco, maior o preo.

Esse sistema foi introduzido no incio da dcada de 90 e, em trs anos, a

produo de resduos caiu em 24%. Em 2007, cada residente de Zurique
produzia apenas 406 Kg de resduos por ano, enquanto a mdia europeia era
511 Kg. Para reforar a boa posio no ndice, a taxa de reciclagem de 34%.

Amsterd recicla 43% e tm na sensibilizao pblica, no hbito

assimilado da populao em separar os resduos e na excelente rede de
ecopontos, praticamente uma em cada esquina, os motivos do sucesso.
Mesmo assim, o fator diferencial de Amsterd no trato dos no reciclveis.
Com a prtica de 90 anos de incinerao, a Holanda tem a liderana
tecnolgica no setor (EUROPEAN GREEN CITY INDEX, 2009).

Os sistemas de incinerao proveem 75% da energia necessria para a

cidade, recuperam minerais, inclusive ferro e ouro, e encaminham somente 1%,
dos 1.4 milhes de toneladas que entram no sistema, para aterros sanitrios. O
passo futuro mover-se da gesto dos resduos para ciclos de energia e
materiais sustentveis.
 79

Outra iniciativa interessante foi desenvolvida em Viena: uma rede de

reparos composta por 50 unidades que incentiva a populao a encaminhar e,
ocasionalmente, comprar artigos usados e recuperados nestas lojas.

Outro ndice utilizado na Europa que traz indicadores de sustentabilidade

European Urban Ecosystem Survey (no aborda a questo do RSU). O
European Green Capital Award premia uma cidade por ano, embasado nas
aes ambientais promovidas, para que esta sirva de modelo para outras
cidades. Em 2010, a escolhida foi Estocolmo na Sucia.

Baumann, Boons e Bragd (2002) identificaram mais de 200 ferramentas

verdes no campo da engenharia, das quais 29% j tinham sido testadas
empiricamente, e que um dos desafios a ser enfrentado a escolha e a
combinao na sua utilizao, em cada problema. Dentre estas cita-se: ISO
14001, Ecological Footprinting e Factor 10. Robrt et al. (2002) realizou uma
anlise de como estas ferramentas se inter-relacionam, quando usadas em
processos de planejamento para a sustentabilidade.

Na lista de outros instrumentos, inserem-se os incentivos scio-

psicolgicos defendidos por TAYLOR (2000). Seadon (2006) defende que a
educao deve ser a principal estratgia para se alcanar redues na taxas
de gerao de resduos e que as campanhas de marketing devem usar figuras,
diferentes linguagens e pessoas e grupos que sejam identificados a
comunidade em questo.

Bilitewwski (2008) defende que os fatores motivacionais preponderantes

para sensibilizar o pblico em geral so: excelente estrutura de coleta, boa
estratgia de marketing e um adequado e transparente sistema de cobrana.
Segundo esse autor, existem relaes, na Alemanha, entre o nvel de
reciclagem e a percepo do pblico dos ganhos financeiros provenientes do
PVL.

Werner e Makela (1998) estudaram os motivos que levam as pessoas a

realizarem tarefas enfadonhas, porm necessrias, como a reciclagem. As
concluses confirmaram outros estudos na rea de psicologia ambiental,
 80

segundo os quais, os sujeitos que mantm um comportamento proativo em

relao reciclagem, tentam transformar cognitivamente a tarefa em algo mais
interessante de fazer, como: envolver as crianas na atividade e encarar a
reciclagem como uma fonte de aprendizado. Os autores tambm afirmam que
as pesquisas na rea de autopersuaso mostram que as pessoas so mais
persuadidas por argumentos criados por elas mesmas.

Taylor (2000) conclui, com base numa reviso bibliogrfica, que os

programas de reduo na gerao de resduos e aumento das taxas de
reciclagem embasados na combinao do uso de instrumentos de ordem
psicosocial, legais e econmicos, nos Estados Unidos, alcanaram sucessos
que variam em torno de 25 a 50 % de diminuio de material aterrado,
ampliao de 3% nos ndices de reciclagem e diminuio de 10 a 15% de
material coletado.

JOOS et. al. (1999), avaliando a situao sua, concordam que

imprescindvel o envolvimento da participao da sociedade em planos de
GRSU. Para alcanar aceitao pblica so necessrios: transparncia nas
decises, cooperao inter-regional e programas de informao. O mtodo
utilizado foi trs ciclos de questionamentos para especialistas (Delphis).

Segundo a pesquisa com os especialistas, um comportamento

ambientalmente mais responsvel pode ser alcanado, principalmente, atravs
de um sistema de incentivo financeiro. Este fator tambm apontado como o
mais importante caminho para incrementar a qualidade ecolgica dos produtos
por parte das empresas, seguido pelos sistemas de certificao/selos,
obrigao de disposio final e, finalmente, regulamentaes. Mais uma vez,
defendida a composio do uso de instrumentos para aprimorar a gesto de
resduos slidos.

Em um estudo de caso irlands, Dunne, Convery e Gallagher (2008)

enviaram questionrios para todas as autoridades locais responsveis pela
gesto dos RSU. Do total, os municpios que responderam representavam mais
da metade da populao do pas. O mtodo foi complementado com
 81

entrevistas com atores acerca das estratgias implementadas, e seus efeitos,

em relao aceitao do pblico em geral da cobrana pelos servios.

Dunne; Convery e Gallagher (2008) reforam a importncia de

campanhas de sensibilizao na ampliao das taxas de reciclagem. Um
conjunto de residncias foi dividido em trs grupos: o primeiro recebia
informativos sobre reciclagem e as datas de coleta; no segundo, alm de
receber informaes, eram avisados dias antes da coleta, o ltimo grupo, alm
dos dois materiais, eram visitados por uma pessoa que explicava as vantagens,
os objetivos e como o programa de reciclagem funcionava. Aps sete meses,
as taxas de reciclagem tinham aumentado 10%, 21% e 28% respectivamente,
nos grupos estudados na Irlanda.

Os autores acrescentam a necessidade de que sejam ampliadas as

pesquisas sobre fatores motivacionais em relao gesto de RSU, pois existe
um lapso entre o que as pessoas, geralmente, respondem nas pesquisas de
opinio pblica e seu comportamento. Outra dificuldade encontrar estratgias
para ampliar o consenso sobre a necessidade do pagamento pelos servios. A
aceitao da populao em relao introduo ou aumento da tarifa pelo
servio maior onde j existem programas em andamento e onde o
departamento de RSU possui aes na rea de marketing e publicidade.

Nesta linha de raciocnio, Seadon (2006) aponta como elemento-chave

do processo de elaborao de gesto de resduos, a definio e o
envolvimento de atores no processo: agentes do governo, investidores e
gerentes (pblico e privado), sociedade civil organizada e cidados em geral.
Complementa a lista com atores emergentes no processo de GRSU:
acadmicos, organizaes ambientais e associaes comerciais e de outras
categorias profissionais.

Nesta perspectiva, uma linha de ao fundamental a existncia de

planos de comunicao e marketing que tenham um horizonte longo, que
possuam uma mensagem clara em vrios tipos de mdia e que sejam
adequado realidade do local (SEADOM, 2006).
 82

Do exposto no captulo, percebe-se a tendncia da ampliao do uso de

instrumentos econmicos para a minimizao dos resduos, como o PYT.
Como forma de diminuir diferenas regionais, existem linhas de financiamento
dos governos centrais voltadas, principalmente, para instalao de unidades de
tratamento e recuperao de reas degradadas.

Os instrumentos econmicos so utilizados como forma de incentivar

certas prticas e coibir outras, como a destinao indiscriminada de resduos
no solo. As regulamentaes de controle como padres de emisses e uso do
solo, apoiadas por estruturas fortes de fiscalizao, so usadas para fortalecer
as polticas de gesto de resduos/recursos.

Um aspecto importante, identificado na UE, a mudana na estratgia

da poltica, antes focada mais acentuadamente na regulamentao, e agora
sendo complementada com uma aproximao do setor produtivo no sentido de
aprimorar a implantao das diretrizes estabelecidas, fundamentadas em
metas e cronogramas mais exequveis. A ideia investir em tecnologia verde e
anlise do ciclo de vida como formas de assegurar o princpio da preveno.

A participao da sociedade nos Estados Unidos, UE e Japo um fator

diferencial em relao aos pases em desenvolvimento. Outros aspectos
decisivos para os avanos na rea de gesto de resduos slidos nestes pases
so a valorizao do planejamento e a definio do papel dos atores
envolvidos no processo.

Apesar das diferenas entre as naes, alguns outros aspectos foram

apreendidos: a tendncia de aumento dos custos envolvidos na gesto de
RSU no pases desenvolvidos, inclusive pela deciso em recuperar antigas
reas de disposio inadequada e tambm pelo ampliao do controle definido
por normas mais rgidas.

Como resumo das experincias internacionais, pode se apreender que

nos pases desenvolvidos:

1. A equipe tcnica municipal emancipada e conduz o processo de

elaborao e adaptao do Plano e da gesto de resduos slidos
 83

com recursos prprios oriundos de taxas delegando custos e

responsabilidades para a iniciativa privada;
2. A Gesto municipal de RSU tem que estar inserida num contexto
Nacional de Gesto de Resduos, assim como num Plano de Ao
Regional;
3. Os objetivos da GRS devem estar associados a princpios como o
poluidor pagador e o princpio da auto suficincia;
4. O plano municipal de resduos slidos urbanos um dos
instrumentos de gesto de resduos slidos urbanos;
5. As dimenses envolvidas, em regra, so: ambiental, social e
econmica. Em alguns documentos tambm podem ser encontradas
como sub divises das trs primeiras: institucional, cultural, gerencial,
poltica e financeira;
6. O sistema de GRSU financiado pelos usurios atravs de taxas
especficas;
7. Os principais indicadores e variveis utilizados no processo de
gesto so: quantidade de resduos gerados por ano, por habitante;
percentagem dos resduos reciclada; percentagem dos resduos
compostada; percentagem dos resduos convertidos em energia .
8. A tendncia a insero da GRSU na gesto da cidade dentro de
uma estratgia ambiental;

9. Existe uma forte presena do setor privado na gesto de RSU,

principalmente nos grandes aglomerados urbanos;
10. O maior desafio a diminuio da gerao dos resduos e aumentar
as taxas de reciclagem. Por conta disso, existem pesquisas na rea
cientfica investigando os motivos psicolgicos e motivacionais para
direcionar as campanhas educativas, visando a ampliao da adeso
popular;
11. Existncia do uso de ferramentas computacionais para avaliar os
impactos ambientais e as escolhas relacionadas ao tratamento dos
resduos. Foi identificado uma tendncia de ampliao da crtica no
uso indiscriminado de incineradores;
12. .Tendncia de estabilizao na quantidade de resduos gerados;
 84

13. Composio dos resduos marcada pela grande quantidade de

papel e plstico.

Em relao situao da gesto de resduos nos pases em

desenvolvimento foi constatado que:

1. A gesto municipal dependente de repasses de recursos

financeiros e humanos de outras esferas de governo;
2. A gesto municipal de RSU no est inserida num Plano de Ao
Regional. Em alguns pases, existem Leis Nacionais de Gesto de
Resduos, entretanto com baixos ndices de aplicao;
3. O principal instrumento de gesto o Plano de Gesto. Entretanto,
em muitos casos, ele est obsoleto ou no existe. Carncia de outros
instrumentos de gesto de resduos slidos, assim como da sua
aplicao;
4. Os principais indicadores e variveis so: quantidade de resduos
gerados por ano, por habitante, taxa de cobertura do servio e
percentagem dos resduos reciclada;
5. A tendncia a desarticulao intrainstitucional e conseqente baixo
padro gerencial;

6. H baixo ndice de financiamento dos servios por parte dos

usurios;

7. Existe uma crescente presena do setor privado na gesto de RSU,

principalmente nos grandes aglomerados urbanos;
8. O maior desafio a ampliao da cobertura do servio de coleta,
viabilizao de solues adequadas de disposio final, nos aspectos
ambiental e sanitrio, insero dos coletores informais no sistema e
estruturao econmica do mercado de reciclados;
9. Foi identificada uma tendncia da ampliao da utilizao de
incineradores em alguns pases, marcados pela interveno do
Governo Federal;
 85

10. A maior parte dos resduos lanada em aterros sanitrios ou em

Lixes;
11. Baixa capacidade tcnica dos responsveis pelos servios nos
Governos Locais e poucas e no confiveis informaes geradas
pelos sistemas de gesto;
12. H uma tendncia de ampliao na quantidade de resduos gerados;
e
13. A composio dos resduos marcada pela grande quantidade de
matria orgnica.

Aproximando-se do objeto de estudo desta tese, no prximo captulo

realizada a contextualizao da gesto de resduos urbanos no Brasil e na
Amaznia, tendo com destaque a aprovao da Poltica Nacional de Resduos
Slidos (PNRS) em Agosto de 2010.