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URBANO
Uma discusso sobre os pilares e aspectos recentes da
organizao espacial das cidades brasileiras
Resumo
Hoje o mundo urbano, cerca da metade de seus habitantes est vivendo exclusivamente em
cidades, promovendo cenrios de lutas de interesses urbanos acontecendo de forma dinmica
em diversas escalas. Os cidados frente a esse palco tm direitos, a serem reivindicados, e
deveres, a serem cumpridos. Dessa forma, inegvel que a problemtica da construo das
cidades, bem como do estudo e propostas para seus problemas, no passe pela ratificao da
interdependncia entre sociedade civil e Estado. Nesse sentido este trabalho tem como
objetivo principal analisar o papel das polticas pblicas brasileiras referentes ao planejamento
urbano, avaliando a base histrico-estrutural para a realizao dessa prtica, bem como os
aspectos sociais, econmicos e metodolgicos, mais recentes que a permeia.
Palavras-chave: estado, planejamento urbano, Brasil
Abstract
Nowadays, the world is strictly urban, characterized by a greater part of the population
living exclusively at cities. It can promote sceneries of urban interests fights, what occur in a
dynamic way with several scales. The citizen in this scenario has a lot of rights that must be
demanded and duties that must be accomplished.
In this way, it is undeniable that the cities construction and grow up, as well as of the
study and proposals for their problems, don't go by the ratification of the interdependence
between civil society and State.
In this manner, this work has as its main objective to analyze the role of Brazilian
public politics concerning to urban planning, evaluating the historic-structural base for its
accomplishment and the social, economical and methodological recent aspects involved in
this process.
Key words: state, urban planning, Brazil
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Mestrando do Programa de Ps-Graduao Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Endereo: Av. Joo Pessoa, 41 apt. 305 Porto Alegre-RS 90040000
e-mail: zecaferrari@hotmail.com
Estudos Geogrficos, Rio Claro, 2(1):15-28, junho - 2004 (ISSN 1678698X) - www.rc.unesp.br/igce/grad/geografia/revista.htm
INTRODUO
Nascida da necessidade de contato, comunicao, organizao, relaes entre os
homens, a cidade nos remete ao vislumbramento do conturbado, contraditrio e complementar
cotidiano urbano.
Contudo, mesmo reconhecendo esse cenrio de tenses e diversidades, materializado
no espao urbano, o que foi proposto para as cidades foram planos urbansticos, impostos
muitas das vezes exclusivamente pela esfera governamental, tendo uma concepo de
modelos perfeitos de ordenao de cidade sem contradies.
Em linhas gerais o planejamento pode ser entendido como sendo um processo de
trabalho permanente, que tem por objetivo final a organizao sistemtica de meios a serem
utilizados para atingir uma meta, que contribuir para a melhoria de uma determinada
situao, no caso especificamente aqui estudado aplica-se essa melhoria s cidades.
Todavia, analisando a organizao das cidades a partir da segunda metade do sculo
XX, reconheceremos que a imagem de cidade ordenada, controlada, domesticvel e
planejvel, apenas aguardando para ser cientificamente analisada e revelar suas leis, se moveu
gradualmente para uma imagem de ambiente perverso, indomvel, controlado por tenses
sociais.
Percebe -se que o projeto urbano, direcionado pelo Estado, no molde keyneisiano, a
partir da segunda metade do sculo XX, que tinha a crena no controle racional e centralizado
dos destinos das polticas pblicas urbanas, passa por uma srie de questionamentos e
mudanas de interpretaes e encaminhamentos das aes realizadas no espao.
Assim, pensar o espao como exclusivamente resultado de um plano pode ser um
equvoco. O plano abre um leque de opes e possibilidades de construir o espao, todavia
nem tudo que est determinado por ele vem ser refletido no espao.
Esta produo e construo espacial so um mosaico de interesses, altamente
territorializados e cuja expresso fsica, que se faz atravs das obras arquitetnicas, infra-
estruturas concebidas e desenhos que se formam para estruturar a vida humana, deixa
transparecer as correlaes de foras dos seus agentes.
Dessa forma, este trabalho mostra como essa construo espacial vem, ao longo do
tempo, intermediando esse mosaico de interesses, especificamente no que se refere a realidade
brasileira e suas peculiaridades.
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Ver sobre o assunto em Logan e Molotoch.
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A matriz terica que alimentava o planejamento nos pases capitalistas, mas
no s nestes, como tambm nos pases socialistas, e que embasou o ensino e
a prtica do planejamento urbano e regional na Amrica Latina, atribua ao
Estado o papel de portador da racionalidade, que evitaria as disfunes do
mercado, como o desemprego (regulamentando o trabalho, promovendo
polticas sociais), bem como asseguraria o desenvolvimento econmico e
social (com incentivos, subsdios, produo da infra-estrutura, regulando
preos, produzindo diretamente insumos bsicos para a produo, etc.).
(MARICATO, 2000, p. 126).
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O Planejamento Urbano no Brasil foi pautado em instrumentos urbansticos, tendo nos
Planos Diretores e Leis de Uso e Ocupao do Solo seus representantes mais pragmticos, que
se tornaram opes mais que perfeitas para solucionar as mazelas sociais. Contudo, muitos
desses planos s tiveram a pretenso de guiar a orientao ao ambiente construdo no
enfrentando as questes sociais.
Alm dos planos urbanos, como condutores da organizao do espao, existe uma
ampla legislao urbanstica, que oferece aos governos um imenso leque de possibilidades em
promover o melhoramento das cidades como: a ampliao de recursos, regularizao do
mercado, regularizao de reas privadas ocupadas irregularmente, preservar o patrimnio
cultural, arquitetnico, urbano e ambiental e promover o desenvolvimento sustentvel.
Todavia as legislaes, os planos e a centralizao, no encaminhamento da discusso
urbana, no responderam s questes conflitantes dentro do contexto socioespacial e no
contriburam para o acesso ao mercado imobilirio legal.
Um dos motivos pelo qual isso acontece que entre a Lei e sua aplicao h
um abismo que mediado pelas relaes de poder na sociedade. por
demais conhecido, inclusive popularmente, no Brasil, o fato de que a
aplicao da lei depende de a quem ela (a aplicao) se refere. Essa
flexibilidade que inspirou tambm o jeitinho brasileiro ajuda a adaptar
uma legislao positivista, moldada sempre a partir de modelos estrangeiros,
a uma sociedade onde o exerccio do poder se adapta s circunstncias
(MARICATO, 2001, p. 42).
sob essa gide de troca de favores e clientelismos que a cidade legal vem se
solidificando. Consequentemente a gesto de outras etapas que esto intrnsecas com a
produo urbana como: fiscalizao, regulao, investimentos privados em empreendimentos
pblicos e aplicao da legislao urbanstica, possuem a mesma conduta, refletindo no
espao urbano a legislao urbana previamente estabelecida.
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Alm disso, possuindo um sistema poltico totalmente autoritrio, alimenta a
exacerbao dos eventuais malogros obtidos com a prtica do planejamento e o desejo de seu
abandono.
As bases para esse desejo podem ser encontradas na despolitizao, no
encaminhamento de solues para os problemas sociais e urbanos do pas, a decepo ps
Milagre Econmico, o aprofundamento dos problemas econmicos durante a dcada
perdida de 1980 e a lenta abertura poltica.
Percebe -se ento que essa orientao de reproduo da burocracia, tanto nas
instituies ou secretarias da esfera administrativa, teve sintomas sociais que refletiram na
manuteno da competncia administrativa do planejamento no Brasil.
Alm disso, a crescente vitria da ideologia neoliberal, nos anos 80 e 90, vem reforar
a idia que o fim do intervencionismo estatal, ou seja, do planejamento controlador, e da
burocratizao mais que necessrio para que as economias de mercado possam resolver os
problemas urbanos e sociais das cidades.
Legada condio de inoperante e de ser incapaz de encaminhar solues para as
pautas sociais, econmicas e urbanas, a prtica de planejamento envereda-se, pela dcada de
1990, para um caminho a ser substitudo por formas de gestes mais flexveis.
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flexvel e aberta, transferindo a execuo e parte do planejamento de aes para unidades
inferiores de administrao promovendo incentivos ao empreendedorismo das cidades e das
metrpoles para possurem uma imagem forte e positiva.
nesse ambiente, onde o projeto neoliberal, tnica mundial tendo como meta
descentralizao do poder e desregularizao dos compromissos estatais com a sociedade, que
a redemocratizao brasileira acontece.
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Implementando um projeto de desenvolvimento para o Pas baseado na desregulao
de direitos, no desmantelamento da estrutura Estatal e no ajuste fiscal como as principais
metas, o governo, eleito pelo povo, tem o objetivo de elevar a condio do pas no cenrio
mundial.
A opo por essa descentralizao e desarticulao entre o poder central e o poder
local, ou seja, municpios fazendo o papel que anteriormente s era desenvolvido pelo poder
central, teve, no caso brasileiro, alguns impactos radicais quanto a organizao espacial das
cidades.
Sem dvida, neste momento o poder local se torna mais autnomo dirime demandas,
como programas de combate ao desemprego, analfabetismo e habitao, antes desenvolvidos
apenas pelo poder central. O fator agravante neste cenrio que nem a Unio e nem os
Municpios conseguiram completar o desenvolvimento urbano, econmico e social no
territrio nacional para que essa autonomia pudesse ser exercida de forma tranqila sem
maiores traumas fiscais e mazelas sociais.
O segundo motivo que nos leva a crer que o planejamento urbano exercido ps-1988
no o planejamento tecnocrtico-estatista dos anos 1970-80 a presena de elementos, at
ento no incorporados pelas propostas urbanas, no direcionamento da organizao das
cidades, utilizadas, uns mais outros menos, para responder setores, tanto da esquerda quanto
da direita, da sociedade brasileira.
Por um lado a mercadofilia, defendida pelos setores vidos por mercados livres e
desenvolvimento, proporcionaram a propagao dos Planos Estratgicos nos moldes de
Barcelona, tendo seus referencial no iderio no neoliberalismo, propondo, em nome de uma
modernidade global mundial, cidades funcionais.
Talvez esta seja, hoje, uma das idias mais populares entre os
neoplanejadores urbanos: a cidade uma mercadoria a ser vendida, num
mercado extremamente competitivo, em que outras cidades tambm esto
venda. (VAINER, 2000, p. 78).
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compradores: capital internacional, visitantes e usurios solvveis.
(VAINER, 2000, p. 83).
Sem dvida, se constitui em uma nova prtica de gesto em que o controle social sobre
o oramento pblico vem ganhando espao, traduzido-se em diversos modelos de
funcionamento, aplicados em inmeras cidades do Brasil.
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Essas prticas renegam a tradio centralizadora e excludente de gesto estatal, que
vivemos at ento, redefinindo os papis de Estado e sociedade civil, apontando para
ampliao de co-gesto entre pblico e privado aumentando a possibilidade de minimizar os
efeitos negativos da burocratizao estatal e da mercantilizao da sociedade.
[...] podemos dizer que o Oramento Participativo, no mnimo abre a discusso sobre
a publicizao do dinheiro pblico e sua utilizao, alm de possibilitar a incluso de novos
atores sociais no processo de discusso oramentria. (FERRARI, 2002, p. 41).
Isso nos remete a entender que mudando a discusso entorno do oramento pblico,
conseqentemente a tarefa de planejamento urbano ganha novos atores.
A dinmica do financiamento da construo das cidades rompe inicialmente com a
submisso de interesses de mercados imobilirios, diminuindo a segregao, diminui o
clientelismo poltico, pois em risco as trocas de favores, aumenta o envolvimento nas decises
de excludos, at ento renegados do processo de construo da cidade, e definem prioridades
de cunho social mais urgente.
inegvel que o processo propicia uma nova dinmica na vida da cidade e de seus
habitantes imbudos em discutir e construir uma nova gesto.
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Entre as conquistas do FMRU est a ao de sucesso de interveno na elaborao e
aprovao do Plano Diretor e os mltiplos papis desempenhados nesse processo.
No intuito de responder s crticas de investir apenas nas pequenas obras e no atuar
em grandes projetos de desenvolvimento urbano o governo da Frente Popular, PT (Partido dos
Trabalhadores), PSB (Partido Socialista Brasileiro) e o PCB (Partido Comunista), de Porto
Alegre, cria o projeto Cidade Constituinte em 1993, com objetivo de mobilizar e qualificar a
cidadania de construo de um planejamento socialmente construdo a partir de uma esfera
pblica no estatal; tem a ver com a perspectiva de democratizao radical do estado e de
criar uma nova cultura poltica.
Essas estratgias demonstram que os papis entre sociedade e Estado esto sendo
reelaborados, a partir de uma conduta de cooperao e no como disputa ou conflito. A
participao passa ser uma necessidade nas esferas de deciso, tendo um carter, no apenas
reivindicatrio, mas tambm como alternativa ao projeto poltico do Estado.
Outro instrumento que oferece elementos para que a sociedade possa examinar com
ateno a implementao de polticas urbanas nas cidades o Estatuto da Cidade.
Com essa lei os municpios tm a oportunidade de cumprir melhor as polticas
urbanas, pois podero ter os moradores das cidades como co-gestores das formulaes,
implementaes e avaliaes das propostas urbansticas.
Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
I rgo colegiados de poltic a urbana, nos nveis nacional, estadual e
municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional,
estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano. (OLIVEIRA, 2001, p. 54)
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Essa comunicao entre cidados e esfera estatal fortalece o consenso sobre as
decises remetendo a um cenrio, que Putnam (1996) define como instituies pblicas
eficazes.
- pelo uso do poder pblico como sendo privado, ou seja, o clientelismo histrico
presente em nossa sociedade;
- pela aplicao das leis sem a influncia permissiva do poder poltico e econmico.
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Alm desses complicadores apontados acima deve-se reconhecer que o processo de
democratizao pode se tornar frgil se no estiver pautado em metodologias que primem pela
instrumentalizao e suporte deciso.
Dessa forma, um processo decisrio inclusivo, aberto e coletivo de grande escala ,
por certo, grandemente complexo e de difcil implementao, entretanto, algumas de suas
principais caractersticas podem ser divisadas e implementadas por etapas.
CONCLUSO
O intuito desse trabalho foi demonstrar que a prtica do planejamento urbano e a busca
de alternativas para a sua manuteno, quase sempre, ao longo da histria, mesmo possuindo
novas bases tericas, enveredou-se para mesma direo, ou seja, para a manuteno de poder
e condio social de elites locais.
Alm disso, o estudo tenta evidenciar que a ocorrncia de perspectivas diferenciadas
de renovao da gesto local advm no sentido de incrementar a eficincia e as vantagens
competitivas interurbanas e da globalizao que a cidade adquiri a partir dos anos 70 do
sculo passado at os dias atuais.
Por outro lado, a implantao dessas novas estratgias, especificamente no Brasil, a
partir dos anos 90, fez com que projetos polticos de ampliao da democracia e cidadania
surgissem sendo uma resposta, em maior ou menor medida, s coordenadas postas por esse
contexto, ou seja, de globalizao e competitividade urbana.
Essas estratgias para implantao de gestes democrticas para as cidades, que vem
ganhando cada vez mais fora e respaldo na sociedade brasileira, so prticas que renegam a
tradio centralizadora e excludente de gesto estatal, que vivemos at ento, redefinindo os
papis de Estado e sociedade civil apontando para ampliao de co-gesto entre pblico e
privado, aumentando a possibilidade de minimizar os efeitos negativos da burocratizao
estatal e da mercantilizao da sociedade.
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Cabe, portanto, reconhecer que, se por um lado o cientista e o planejador no
podem oferecer respostas tericas ou tcnicas acabadas para todos os
problemas sociais e impasses polticos imprescindvel, obviamente, que
as foras sociais ponham em marcha o encaminhamento de solues, atravs
de conflitos que abriro novas possibilidades e cujas resultantes
realimentaro o labor dos intelectuais por outro o homem de planejamento
ou pesquisa no se pode furtar a contribuir com recomendaes tcnicas para
o balizamento da luta. (SOUZA, 1994, p.133).
Assim, deve-se ter clareza quanto ao papel da sociedade civil no processo decisrio de
planejamento, reconhecendo, se h reais avanos de emancipao da populao rumo a
construo de um modelo institucional decisrio mais democrtico ou se h a manuteno e
recriao das condies de manipulaes sobre as comunidades, mascaradas por eventuais
propostas e estratgias falsamente democrticas.
Ainda, deve-se, entretanto, ter o cuidado de evitar uma abordagem simplista do tema,
pensando que um planejamento urbano participativo e mais democrtico no necessita do
conhecimento tcnico e suas ferramentas.
Certamente deve ser esse o caminho a ser trilhado, considerando que o estado de
autonomia de uma sociedade se d atravs de uma construo histrica complexa. Temos que
ter a maturidade e inteligncia poltica para entender que esse processo trabalhoso e envolve
uma diversidade de agentes que atuam em diferentes escalas no mesmo espao social.
Percebe -se, assim, que a pesquisa e os estudos urbanos, sejam eles realizados por
gegrafos, urbanistas ou planejadores, devem atender, cada vez mais, a essas novas questes e
tendncias de renovao da gesto local, dando a importncia devida s questes do dia-dia
das cidades e no se preocupando apenas com o urbanismo e o planejamento fsico-territorial.
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