APUNTES PARA UN MARCO CONCEPTUAL

Por Alicia CALVO

(Extractado del CD1 Libro 7)

1 Conceptos de "estado", "gobierno", "administracin pblica" y "sector pblico".

Con frecuencia se usan como sinnimos los vocablos Estado, "Gobierno", "Administra-
cin Pblica" y "Sector Pblico". Sin embargo, el alcance institucional y organizativo de los
conceptos es diferente1.
Cada uno de esos trminos tiene diversas acepciones, provenientes de las distintas co-
rrientes filosficas y polticas y de la propia evolucin histrica, que da a los conceptos
contenidos nuevos o ms amplios. A explicitaremos el sentido que les damos en el pre-
sente trabajo.

1.1 El Estado

Un Estado es el conjunto de instituciones con autoridad para establecer las normas que
regulan una sociedad y tienen soberana interna y externa sobre un territorio definido2.
Segn Max Weber3, el Estado es una organizacin que tiene el monopolio de la violencia
legtima. Dentro del Estado hay instituciones como las fuerzas armadas, la polica y la ad-
ministracin pblica, otras que resultan de la divisin de poderes (Tribunales, Legislatura)
y algunas ms sutiles pero propias, como la moneda.
Los Estados pueden ser examinados dinmicamente usando el concepto de estatidad
aportado por Oscar Oszlak4. Algunas organizaciones van adquiriendo caractersticas has-
ta que se convierten en un Estado con todos sus atributos. Los rasgos de estatidad, que
en cada Estado tienen una secuencia propia, son:
- Capacidad de externalizar su poder, obteniendo el reconocimiento de otros estados.
- Capacidad de institucionalizar su autoridad, que se materializa en la creacin de orga-
nismos para imponer la coercin, como por ejemplo, las fuerzas de seguridad, organismos
para impartir justicia y escuelas.
- Capacidad de diferenciar su control, mediante la formacin de un conjunto de institucio-
nes profesionalizadas para aplicaciones especficas, como las destinadas a la obtencin
de recursos en forma controlada.
- Capacidad de internalizar una identidad colectiva, creando smbolos generadores de
pertenencia que refuerzan el control sobre la sociedad, diferencindola de la de otro Es-
tado teniendo, por ejemplo, un himno y bandera propios5.
El liberalismo propugna la reduccin al mnimo necesario del papel del estado (Estado
gendarme) que, desde el punto de vista civil, respeta las libertades bsicas y, en materia
econmica, el libre mercado en su versin capitalista. El Estado debera encargarse de la
Siffreddi, S. M., 2006. Los conceptos de Estado, Gobierno, Administracin Pblica y Sector Pblico in Andrieu, Pedro E.,
1
Economa, Sociedad y Estado. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Econmicas, en soporte magntico (CD).
2 Borja Gmez, J. H., 1999. Ciencias sociales. Editorial Santillana. Bogot.
3 Weber, M., 2006. El poltico y el Cientfico. Prometeo. Buenos Aires.
4 Oszlak, O., 2005. La reconstruccin del Estado. Subsecretara de Funcin Pblica. Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Es el
conjunto de atributos que permiten reconocer cuando un Estado es un Estado. [Ocurre]Primero, cuando goza del reconocimiento externo de su
soberana poltica; luego, cuando monopoliza el uso legtimo de la violencia fsica dentro de su espacio territorial; tercero, cuando consigue
descentralizar su control social a travs de un aparato institucional competente y profesionalizado, que asegura el ejercicio de la potestad
impositiva y la aplicacin de las polticas pblicas y cuarto, cuando manifiesta una capacidad de produccin simblica que refuerza los valores de
la democracia, la identidad nacional y la solidaridad.
5 Oszlak, O., 2005, op. cit.
seguridad (ejrcito para la defensa del territorio y polica para garantizar vidas y bienes) y
de la justicia (independiente del poder poltico) para as preservar el orden impuesto. En
ningn caso el Estado debe intervenir para quitar a unos y dar a otros; los agentes priva-
dos deben regular el mercado a travs de libre juego de la oferta y la demanda, que asig-
na a cada cosa su valor6.
Jimnez Castro7, expresa que el Estado es una y la primera persona jurdica y, como tal,
sujeto de derechos y deberes. Es una corporacin ordenada y organizada poltica, jurdica
y administrativamente, que personifica a la comunidad humana que constituye la nacin,
la cual est asentada en un territorio propio y determinado. El Estado pose un poder supe-
rior originario y jerarquizado, que utiliza para gobernar al pueblo, como instrumento anti-
conflictivo entre los diversos grupos sociales de la comunidad, para ejercer la soberana
nacional y para hacer que prevalezca el inters general sobre los intereses particulares,
con lo cual satisface el propsito de su origen y de su finalidad sociales.
No obstante la disparidad de criterios, existen elementos constitutivos comunes en todas
las definiciones:
- cierto nmero de personas unidas entre s;
- una relacin permanente entre una Nacin y un territorio determinado;
- una unidad o lazo comn, en el interior y respecto a pueblos extranjeros;
- una diferenciacin entre gobernantes (autoridad) y gobernados;
- la existencia de una personalidad estatal propia, con inteligencia y moral;
- una vida social como resultado de que el Estado no es un mecanismo sino un organismo
viviente.
Los elementos fundamentales caractersticos del Estado son el pueblo, el territorio, los
fines, el poder y la soberana.
a) El pueblo, conjunto de personas que constituyen el elemento humano que es la base
misma del estado. Existiendo el pueblo, existir el Estado y, a la inversa, sin pueblo, no
habr Estado. El concepto de Nacin surge del de "pueblo", y se podra definir como un
conjunto de individuos establecidos en un territorio determinado y ligados por costumbres
e intereses comunes. Las "nacionalidades" seran las caractersticas de un conjunto de
individuos, que hacen afines y les dan un perfil homogneo como ciudadanos de un pas.
b) El territorio constituye la base fsica del Estado y se encuentra demarcado por lmites
especficos. Habr Estado si hay territorio y a la inversa, sin territorio no existir Estado.
Sus lmites marcan el mbito de ejercicio del poder y la soberana del Estado y compren-
den el suelo, el subsuelo, el espacio areo y las aguas territoriales.
c) Los fines del Estado, considerado como institucin social, han variado a lo largo del
tiempo y generaron fuertes polmicas. A diferencia del antiguo concepto de Estado m-
nimo, una de las ideas ms modernas sobre los fines del Estado incluye "alcanzar las
metas de desarrollo econmico (e) integral, como la ocupacin plena, la autonoma e-
conmica reduciendo la dependencia del comercio exterior, la igualdad de oportunidades
para los jvenes, la seguridad social y normas mnimas en lo que se refiere no slo a in-
gresos, sino a la alimentacin, vivienda, salud y educacin para las personas de todas las
regiones y de todos los sectores sociales8". En pocas palabras, el fin fundamental del Es-
tado consiste en ser un instrumento efectivo de promocin humana, general e individual,

6 Bastiat, Frdric, 1848. Artculo publicado en el Journal des Dbats. Paris, 25 de septiembre.
7 Jimnez Castro, W., 1963. Introduccin al estudio de la teora administrativa. Fondo de Cultura Econmica, Mxico D. F.
8 Myrdal, G., 1961. El Estado del futuro. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, D. F.
en los planos poltico, social y cultural.
d) El poder est definido en el Diccionario Jurdico como la "facultad del Estado inherente
a la soberana de que es titular para establecer e imponer coactivamente, a travs de los
rganos pertinentes de autoridad, las normas reguladoras del orden jurdico, poltico y so-
cial, all hasta donde se extiende su jurisdiccin soberana". De esta definicin se deriva
que, indefectiblemente, el ejercicio del poder debe ser organizado por el Estado.
e) La soberana es la aptitud exclusiva del Estado, por la cual procede a la autodeter-
minacin y autoobligacin jurdicas. Los lmites al poder del Estado, dentro de los cuales
ejerce la soberana estn dados por la Constitucin y las Leyes. De all surge que dentro
de esos lmites el Estado puede "ordenar" y "administrar" a su voluntad.
El Estado debe darse una organizacin adecuada para ejercer soberana sobre el territo-
rio y el grupo humano en que se funda, reflejando los deseos de la comunidad que repre-
senta y ampliando el poder para procurar la consecucin de los fines que fundamentan su
existencia.
La divisin del Estado puede ser analizada desde dos puntos de vista:
a) las reas, que refiere a la separacin de poderes, caracterstica del Estado democr-
tico. El Poder Legislativo dicta las normas constitucionales y legales. El Poder Ejecutivo
aplica las leyes y el Poder Judicial administra justicia. Aunque esta divisin de funciones
se considera indispensable para que un Estado se considere democrtico, se requiere
una estrecha relacin entre los tres poderes y las teoras vigentes preconizan mayor fle-
xibilidad en la atribucin de funciones a cada uno de los poderes. A pesar de esta triple
divisin, el Estado sigue manteniendo unidad e individualidad. Los tres poderes confor-
man un todo que, como indica la teora de la gestalt, es ms que la suma de sus partes.
El Ejecutivo coordina la labor de los otros Poderes y da las orientaciones que seguir el
Estado. Con frecuencia tiene ms preponderancia, por el dinamismo de sus funciones, la
autoridad formal que tiene el cargo de "Jefe del Ejecutivo" y, a veces, por el liderazgo que
ejerce quien lo ocupa.
b) los niveles presentes en el Estado: el poltico y el administrativo. El nivel poltico est
constituido por el "Gobierno". Est a cargo de la direccin superior de los poderes del Es-
tado y se caracteriza por su mayor grado de discrecionalidad, encuadrada en la consti-
tucin y las leyes, y por el peridico cambio de quienes ejercen el poder como mandata-
rios representativos de la voluntad mayoritaria de la comunidad. El nivel administrativo
est representado por la "Administracin Pblica", que cumple sus funciones a travs de
los rganos del Estado. Estos constituyen el sistema tcnico y logstico necesario para las
decisiones del nivel poltico y el principal mecanismo instrumental de implementacin y
control de esas decisiones.

1.2 El Gobierno

El concepto de Estado no debe confundirse con el de Gobierno. En el Estado las institu-

ciones son permanentes, mientras que el Gobierno consiste en el conjunto de funciona-
rios que ejercen cargos durante un perodo de tiempo limitado.
Frecuentemente se usan como sinnimos las palabras "Gobierno", "Gobierno Central",
"Poder Ejecutivo", que remiten al mbito del Estado que asume la direccin poltica y ad-
ministrativa. Debe tener objetivos claros y definidos que reflejen los fines del estado, en el
marco de las circunstancias de tiempo y espacio, y ejercer las funciones y acciones nece-
sarias para alcanzarlos9.
La tarea principal del Gobierno es ejercer la autoridad mediante la formulacin de norma-
tivas que sirvan para la satisfaccin de los fines del Estado, para su propia conservacin y
realizar actividades que sustituyan o complementen las que realizan los particulares,
segn sea necesario para alcanzar el bien comn.
Entre otras funciones el gobierno debe definir los objetivos nacionales, coordinar los di-
ferentes poderes del Estado, cerrar acuerdos y tomar decisiones sociales que tiendan al
bien comn.

1.3 Administracin y administracin pblica

El vocablo administracin proviene del latin "ad-ministrare", que significa servir a, o de

"ad manus trahere" que refiere a manejar o gestionar. Sera, entonces, la disciplina en-
cargada del manejo cientfico de los recursos y de la direccin del trabajo humano enfo-
cada a la satisfaccin del inters pblico.
La Administracin Pblica es, idealmente, una organizacin integrada por personal profe-
sional, dotada de medios econmicos y materiales, que se encarga de implementar las
decisiones adoptadas por el gobierno y ejerce el rol de vnculo entre la ciudadana y el
poder poltico. Sus principales caractersticas son la subordinacin al poder poltico re-
presentado por el gobierno; menor grado de discrecionalidad; estabilidad de sus miem-
bros; un sistema jerrquico y especializado y un tipo de organizacin, la burocracia. El sis-
tema burocrtico se basa en la racionalidad instrumental y en el ajuste entre objetivos y
medios.
El concepto de Administracin Pblica puede ser analizado desde el punto de vista formal
y material.
Desde lo formal refiere a la entidad que administra, el organismo pblico que ha recibido
del poder poltico la competencia y los medios necesarios para la satisfaccin de los inte-
reses generales. Desde lo material remite a la actividad administrativa, con sus problemas
de gestin y de existencia propia, en sus relaciones con otros organismos semejantes y
con los particulares para asegurar la ejecucin de su misin, para lo cual emplea medios
personales o personas fsicas, medios econmicos, organizacin y ordenacin racional de
los medios, fines y actuacin lcita y dentro de su competencia.
Jurdicamente, el concepto de Administracin pblica se usa ms frecuentemente en sen-
tido formal que, en palabras de Rafael Bielsa10, no denota una persona jurdica, sino un
organismo que realiza una actividad del Estado. La Administracin posee una serie de
prerrogativas que la colocan en una posicin superior a la del administrado, entre los que
se destacan la interpretacin unilateral de contratos y la ejecutividad de los actos
administrativos11.
La ampliacin de las funciones a cargo del Estado provoc un concomitante crecimiento
del aparato administrativo, que oblig a descentralizar funcional o territorialmente ciertos
sectores de la organizacin, en general orientados hacia el monopolio econmico y social.
Por eso, los organismos descentralizados del Estado tienen vasto grado de libertad de-

9 Andrieu, P. E., 2001 Argentina: economa, estado y sociedad civil - gobernabilidad y reformas. Ponencia,
presentada en el VI Congreso Internacional sobre Reforma del Estado y la Administracin Publica, CLAD. Buenos
Aires.
10 Bielsa, R., 2000. Los conceptos jurdicos y su terminologa. Editorial: Lexis Nexos. Buenos Aires.
11 Es decir, los actos de la administracin deben cumplirse obligatoriamente, ya que est autorizada para imponerlos
unilateralmente a los particulares. Un ejemplo es el cobro de multas.
cisoria y agilidad operativa y, en ocasiones, emplean criterios similares a los usados por
las firmas privadas.
En cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas, en una economa mixta el
Estado realiza un conjunto de acciones. Segn Cibotti y Sierra12, dichas acciones son de
- Regulacin, cuyo objeto es inducir a los agentes econmicos a determinados comporta-
mientos. Para ello requiere un aparato administrativo que dicte e imponga las normas, ob-
serve su funcionamiento y sancione su omisin.
- Produccin de bienes y servicios, que es la prestacin de algunos servicios generales
vinculados a la organizacin y el funcionamiento de la comunidad y del gobierno, en es-
pecial polica, justicia, defensa nacional. Los organismos de la administracin central ge-
neralmente prestan los servicios sociales, mientras que los entes descentralizados, que
actan en el proceso econmico como una unidad productiva clsica, se ocupan de la
produccin de bienes.
- Acumulacin, buscando invertir en equipo e instalaciones necesarias para brindar ser-
vicios de utilidad pblica.
- Financiamiento, tratando de obtener recursos para la economa estatal. El Estado los ob-
tiene fundamentalmente mediante el sistema impositivo, las tasas y contribuciones y los
crditos.

1.4 El sector pblico

El sector pblico es la porcin de la economa abocada a la provisin de servicios bsicos

de utilidad pblica. La composicin del sector pblico vara segn los pases, pero en la
mayora incluye a los servicios de seguridad, las rutas, el control del trnsito, la educacin
bsica, la salud primaria, los bomberos, el planeamiento urbano y el cobro de gravme-
nes, as como diversos programas sociales. El sector pblico puede proveer servicios de
los que no pueden ser excluidos quienes no los pagan (como la iluminacin de las calles),
servicios que benefician a toda la sociedad y no slo a quien los usa (como la educacin)
y servicios que estimulan la igualdad de oportunidades.
El sector pblico es la porcin de la sociedad controlada por los gobiernos nacionales,
provinciales o locales. En ocasiones se superpone (con un alcance variable segn el pas,
la provincia o el municipio) con el sector privado, cuando provee ciertos bienes o servi-
cios, como la disposicin de residuos, la provisin de agua potable, los servicios de salud,
seguridad y asistencia social. En otros casos, los proveedores de los servicios se despla-
zan del sector pblico al privado, fenmeno conocido como privatizacin, y en las l-
timas dcadas se ha extendido en todo el mundo en gran escala. Por el contrario, un ser-
vicio puede migrar del sector privado al pblico, cosa menos comn, que ocurre cuando
los privados no desean hacerse cargo de actividades no rentables pero necesarias para la
ciudadana.
Por otra parte, usualmente los gobiernos contratan empresas privadas para que provean
bienes y servicios al sector privado, prctica conocida como outsourcing, tercerizacin o
subcontratacin. Como ejemplos se puede mencionar la manufactura, construccin o
mantenimiento de trenes, armamento, equipos electrnicos, caminos y autopistas, puen-
tes o parques.
El progresivo aumento de las tareas del Estado, del aparato estatal y de las funciones y
acciones que ste cumple, hizo conveniente la medicin de su magnitud econmica y su
12 Cibotti, Ricardo y Sierra, Enrique, 1986. "El sector pblico en la planificacin del desarrollo". Siglo XXI. Mxico.
incidencia sobre el conjunto econmico-social. A partir del desarrollo de las tcnicas eco-
nomtricas, y en particular, de la contabilidad nacional o social, se cre el concepto de
"sector pblico" como unidad contable macroeconmica a la que se debe imputar el pa-
trimonio y los flujos de riqueza controlados por el estado mediante los diversos organis-
mos que lo componen (gobierno, administracin pblica, entes descentralizados, empre-
sas pblicas, etc.). Involucra, entonces, tanto los procesos de decisiones polticas y admi-
nistrativas, como la prestacin de servicios administrativos, econmicos y productivos,
bajo el control estatal13.

13 Siffreddi, S. M., 2006, op. cit.