ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA ESAP-

TERRITORIAL VALLE DEL CAUCA

PONENCIA

LA EVOLUCIN INSTITUCIONAL DEL EMPLEO PBLICO Y DEL SERVICIO

CIVIL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIN CENTRAL DEL MUNICIPIO
DE CALI: 1991-2010.

SEMILLERO DE INVESTIGACIN

LEXIS Y PRAXIS

INVESTIGADORES:

EVER FERNANDO GUERRERO

ELIEL JESID HURTADO

MARINO NUEZ MOSQUERA

DARWIN STEVEN ZAPATA

OSCAR JUIN SANCHEZ

SAL SAAVEDRA ECHEVERRY (Docente-Coordinador)

RESUMEN
Entre 1991y 2008 el empleo pblico incluido el servicio civil de carrera, fue objeto de
varias reformas institucionales en Colombia. Las reformas han tenido alguna
incidencia en las caractersticas de la evolucin institucional de la gestin de personal
en las entidades de los diferentes niveles de gobierno. El presente estudio se concentra
en el anlisis de las modalidades de evolucin institucional del empleo pblico en el
nivel central del municipio de Cali en el marco de las reformas mencionadas.

SANTIAGO DE CALI, OCTUBRE DE 2010

1
1. ESTADO DEL ARTE
En Colombia existe un diseo explcito de la burocracia profesional desde la Ley 165
de 1938 para los empleados nacionales, departamentales y municipales y quienes presten
sus servicios en otros rganos del Estado. Sin embargo, los decretos leyes 2732 de 1960,
2400 de 1968 y la Ley 11 de 1987 excluyeron del sistema de carrera general a los
funcionarios de las entidades territoriales, situacin que se mantuvo hasta 1992. En este
ltimo ao el legislador expidi la Ley 27, mediante la cual el SC volvi a regular el
empleo pblico en los departamentos y municipios del pas.
Las reglas formales contenidas en las leyes expedidas en 1992, 1998 y 2004,
orientadas a establecer una burocracia profesional, autnoma y competente, como
desarrollo de la Constitucin de 1991, han tenido una aplicacin marginal en las entidades
del gobierno nacional, no obstante su carcter vinculante.
En 1992 se restablece formalmente la carrera administrativa general en el nivel
subnacional del pas y se inicia su proceso de implementacin. Este, como en las entidades
de gobierno nacional va a ser afectado por eventos como la declaratoria de
inconstitucionalidad por la Corte Constitucional de la Ley 443 de 1998 que produjo su
interinidad hasta la expedicin de la Ley 909 de 2004; la no realizacin por un largo
perodo del concurso convocado en el 2005 para proveer cargos de carrera en el marco de la
nueva normativa; la expedicin de un acto legislativo por el Congreso en el 2008 con el fin
de permitir la inscripcin extraordinaria de los empleados provisionales, y finalmente, la
declaratoria de inexequibilidad de dicho acto por el juez constitucional en el 2009.
Pues bien, la administracin de personal del municipio de Cali, y en particular, el
empleo de carrera desde 1992 no ha sido ajena a estos eventos que de una u otra manera
han influenciado las caractersticas de su evolucin institucional. El presente estudio
analiza las caractersticas de la evolucin institucional del empleo pblico y el grado de
institucionalizacin de la burocracia de carrera en la Administracin Central del Municipio
de Cali en el periodo 1991-2009. Especficamente, examina en primer lugar, la orientacin
de las reformas institucionales de personal aprobadas por el Estado colombiano desde 1991
hasta el 2008, con nfasis en las reglas que ordenan los procesos de vinculacin y
permanencia de los funcionarios en la administracin y el servicio civil; en segundo lugar,
analiza la incidencia de las anteriores reformas en la evolucin del empleo pblico en Cali;
por ltimo, describe el patrn de evolucin institucional del empleo pblico del nivel
central del municipio de Cali y el grado de institucionalizacin del servicio civil, en el
periodo acotado.
La indagacin se apoya en un marco de anlisis que utiliza un repertorio de ideas y
conceptos proveniente del anlisis institucional, especialmente, del llamado
Neoinstitucionalismo Histrico. Con esta perspectiva terica se quiere iniciar en la ESAP-
Territorial Valle, la construccin de un hbito de pensamiento centrado en el uso que los
actores polticos y sociales relevantes hacen de los arreglos institucionales con el fin de
ordenar el lugar y el papel de las burocracias pblicas en el Estado y en la sociedad. La
ubicacin del estudio de marras en la perspectiva del Neoinstitucionalismo Histrico nos

2
ayudar a identificar y describir la configuracin en el tiempo de las modalidades de
evolucin institucional de la gestin de personal que se abrieron paso en la administracin
municipal de Santiago de Cali en el periodo posconstituyente.
La propuesta se inscribe metodolgicamente dentro del campo de estudios de caso en el nivel
subnacional. Aborda el estudio de la evolucin del sistema de Servicio Civil de mritos en el
municipio de Santiago de Cali. La unidad de anlisis es la administracin central. La demarcacin
temporal del proyecto la da un perodo de reformas institucionales en el sistema del Servicio Civil
que se inicia en 1991 con la expedicin de la nueva Constitucin poltica y, se prolonga hasta hoy,
con la expresin de sus resultados.

El estudio incluye el anlisis de los procesos de vinculacin y permanencia en la carrera

administrativa de los empleados pblicos en el nivel central de la estructura administrativa del
municipio, constituido por 8 sectores y 23 dependencias (Decreto 0203 de 2001): Despacho del
Alcalde (Secretara General); Departamentos Administrativos )Hacienda, Planeacin y Gestin del
Medio Ambiente); Direcciones Adscritas (Jurdica, Desarrollo Administrativo, Control Interno y
Control Disciplinario Interno); Organismos de Asesora y Control Global (Consejos de Gobierno,
Territorial, Sectoriales, de Seguridad y de Poltica Fiscal Confis Municipal); Sector Social
(Secretaras de Educacin, Salud Pblica, Desarrollo Territorial y Bienestar Social, Cultura y
turismo); Sector Fsico (Secretaras de Infraestructura y Valorizacin, Trnsito y Transporte); y el
Sector Colectivo (Secretaras de Gobierno, Convivencia y Seguridad, y Deportes y Recreacin).

Los objetivos especficos se desarrollan de la siguiente manera:

1. En relacin con el objetivo parcial 1: Analizar la orientacin de las reformas institucionales de

personal. Utilizaremos la informacin contenida en las normativas de carrera administrativa
expedidas por el Estado colombiano desde 1991. 2. En relacin con el objetivo especfico 2:
Examinar la incidencia de las reformas de personal en la evolucin del empleo pblico en Cali, y
los factores que dinamizan los procesos de vinculacin y permanencia de la burocracia municipal.
Usaremos las bases de datos de organismos como los Departamentos Administrativos de Hacienda
Pblica y Planeacin municipales; las Direcciones Jurdica, Desarrollo Administrativo, Control
Interno y disciplinario; entidades descentralizadas, Consejo municipal, Unidades y Comisiones de
personal. El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y la Comisin Nacional del
Servicio Civil. Las entidades citadas aportarn informacin sobre las plantas de personal: la
proporcin de funcionarios en cada una de las modalidades de empleo pblico y el peso del empleo
de carrera en ese contexto durante el periodo determinado.

Los informes darn cuenta de la gestin de incorporacin: reclutamiento, seleccin e

induccin y de la gestin de desvinculacin. Aportarn evidencias de las convocatorias para los
anteriores procesos y las caractersticas de los instrumentos de los mecanismos de evaluacin del
desempeo y su incidencia en la permanencia dentro del empleo pblico; los mecanismos
alternativos de contratacin; informes de las organizaciones encargadas de administrar y vigilar los
procesos de vinculacin y permanencia (Comisin Nacional del Servicio Civil(; las Actas de
negociacin, reclamacin, demandas, sanciones disciplinarias, movilidad, rotacin y sentencias de

3
jueces constitucionales y administrativos. Asimismo, se aplicarn entrevistas a los actores polticos
y sociales relevantes (exalcaldes, alcalde en funciones, direccin de carrera administrativa,
integrantes comisin de personal; lderes gremiales y sindicales del municipio y se acudir a los
archivos de la prensa local y regional para conocer las reacciones y visiones de la sociedad local
respecto a las reglas que se usan en el municipio para vincular y mantener en la burocracia a sus
funcionarios. 3. Con relacin al objetivo parcial 3: Analizar el patrn de evolucin de la gestin de
personal y el grado de institucionalizacin del SC. Para obtener los grados de institucionalizacin
utilizaremos la siguiente escala numrica de referencia: 4-5 (alto); 2-3 (mediano) y 0-1 (bajo). Con
ella se valoraran los indicadores (reglas y procedimientos); los resultados se suman y se dividen por
el nmero de indicadores para obtener, finalmente, el grado de institucionalizacin del SC. Los
siguientes son los indicadores que valoraremos: (ver cuadro No.1)

a. Reclutamiento abierto, de derecho y de hecho, a partir de la demostracin de idoneidad

profesional y/o tcnica. Una alta institucionalizacin se asocia con la seleccin rutinaria y
regular de funcionarios teniendo en cuenta sus competencias tcnicas, libre de
interferencias arbitrarias.
b. Aplicacin de mecanismos efectivos para neutralizar las prcticas patrimonialistas y
clientelistas en los procesos de incorporacin. La no aplicacin, o su aplicacin eventual
indica un bajo grado de institucionalizacin.
c. Aplicacin de mecanismos eficaces para garantizar la igualdad efectiva en los
procedimientos de acceso y permanencia en la carrera administrativa. Su aplicacin
discontinua muestra un mediano grado de institucionalizacin de las reglas que buscan
superar las barreras de sexo, etnia, cultura u origen en los procedimientos de acceso y
permanencia en el empleo pblico y la carrera administrativa.
d. Instrumentos y diseos adecuados y eficaces para identificar perfiles previamente definidos
e idoneidad profesional. El uso regular de instrumentos y diseos adecuados y eficaces
ensean un alto grado de institucionalizacin.
e. rganos profesionales y tcnicos que actan con independencia en los procesos de
seleccin y evaluacin de los funcionarios. Poca profesionalidad e independencia expresa
un bajo grado de institucionalizacin.
f. La incorporacin al servicio pblico obedece a criterios de mrito y capacidad
tcnicamente demostrados. Una mediana institucionalizacin se expresa en un uso irregular
de los criterios mencionados
g. La desvinculacin del servicio pblico es consecuencia del cambio de color poltico de los
gobiernos. Un uso repetido de esta coyuntura indica un bajo grado de institucionalizacin
h. Las crisis fiscales y las reformas administrativas no generan despidos y supresin de
empleos de carrera. Un grado mediano de institucionalizacin indica un uso discontinuo de
dichos eventos que afectan al estabilidad en el empleo pblico.
i. Los resultado de la evaluacin de desempeo son determinantes de la seguridad en el
empleo y/ o salida de los funcionarios de carrera. Una utilizacin repetida y generalizada
de los resultados de la evaluacin indica un alto grado de institucionalizacin.
j. Los instrumentos de evaluacin del desempeo son adecuados y eficaces para identificarlo.
La poca adecuacin e ineficacia refleja un bajo grado de institucionalizacin.

4
 Tabla 1

LA INSTITUCIONALIZACIN DEL SERVICIO CIVIL DE MRITOS

DIMENSIN Grados de institucionalizacin

ALTO MEDIO BAJO

GRADO DE DESARROLLO DE LAS REGLAS Y

PROCEDIMIENTOS USADOS PARA INGRESAR Y
PERMANECER EN LA BUROCRACIA PBLICA

1. Reclutamiento abierto, de derecho y de Siempre irregularmente nunca o eventualmente

hecho, a partir de la demostracin de
idoneidad profesional y/o tcnica.
2. Aplicacin de mecanismos efectivos para
neutralizar las prcticas patrimonialistas y Siempre irregularmente nunca
clientelistas en los procesos de
incorporacin.
3. Aplicacin de mecanismos eficaces para
garantizar la igualdad efectiva en los
procedimientos de acceso y permanencia en Siempre irregularmente nunca
la carrera administrativa.
4. Instrumentos y diseos adecuados y eficaces Siempre irregularmente nunca
para identificar perfiles previamente
definidos e idoneidad profesional. Siempre irregularmente nunca
5. rganos profesionales y tcnicos que actan
con independencia en los procesos de
seleccin y evaluacin de los funcionarios.
6. La incorporacin al servicio pblico obedece
a criterios de mrito y capacidad Siempre irregularmente nunca
tcnicamente demostrados. Una mediana
institucionalizacin se expresa en un uso
irregular de los criterios mencionados.
7. La desvinculacin del servicio pblico es Nunca irregularmente siempre
consecuencia del cambio de color poltico de
los gobiernos.
8. Las crisis fiscales y las reformas
administrativas no generan despidos y
supresin de empleos de carrera. nunca irregularmente siempre
9. Los resultado de la evaluacin de desempeo
son determinantes de la seguridad en el Siempre discontinuamente nunca
empleo y/ o salida de los funcionarios de
carrera.
10. Los instrumentos de evaluacin del
desempeo son adecuados y eficaces para
Siempre discontinuamente nunca
identificarlo

5
 En suma en las pginas siguientes presentamos, (1) los principales argumentos
tericos que guan el desarrollo de la investigacin, y (2) la direccin o el sentido de las
reformas institucionales que en materia de gestin de personal aprobaron los constituyentes
y legisladores colombianos en el periodo 1991-2008. La reduccin inesperada del tiempo
para la presentacin de la ponencia por parte de la Coordinacin CIT Nacional de la ESAP,
no nos permite incorporar en ella planteamientos relacionados con el impacto de las
reformas en la evolucin del empleo pblico en Cali, las modalidades de desarrollo
institucional y el nivel de institucionalizacin del servicio civil de carrera administrativa en
dicha entidad territorial.
2. DESARROLLO DE LA INVESTIGACIN

2.1. UN MARCO DE ANALISIS PARA EL ESTUDIO DE LA EVOLUCION DE LA

BUROCRACIA EN EL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI
En esta seccin se describe y analiza, (1) el concepto de institucin que orienta el
estudio; (2) la estabilidad y el cambio, como dos caractersticas inseparables del desarrollo
institucional, (3) la reproduccin y las modalidades de cambio institucional, y (4) el
concepto y modalidades de sistemas de personal pblicos.

2.1.1. LAS INSTITUCIONES

Definimos las instituciones como normas y reglas sociales orientadas a moldear las
expectativas cognitivas y funcionales de quienes viven dentro de su marco o conforme a
ellas. Ellas socializan en, primer trmino, las normas (dimensin simblica) validadas por
actores hegemnicos con el fin de disciplinar la conducta de sus miembros y de la sociedad
definiendo cuales preferencias, percepciones y objetivos estn prohibidos y cuales estn
autorizados. En, segundo trmino, prescriben los cursos de accin estratgica (dimensin
instrumental), es decir las reglas y los procedimientos de aceptacin y cumplimiento de las
mismas, que los actores deben seguir para alcanzar de manera adecuada (eficaz) la misin y
los objetivos institucionales (Offe, 2003: 252-3; North, 1994: 227). Tanto las normas
morales y cognitivas como las reglas de juego contribuyen a darle forma a la intencin
humana, definiendo y limitando el conjunto de las elecciones de los actores sociales y
polticos.
Cualquiera que sea el origen de las instituciones sern los actores relevantes los
responsables de crearlas, evaluarlas, sancionarlas, y de promover su socializacin con el fin
de que los ciudadanos se conviertan en sus agentes, adhirindose con lealtad a sus
expectativas morales, cognitivas y funcionales (Offe, 2003: 252). Las instituciones ayudan
a configurar ordenes sociales especficos, asignando y distribuyendo de manera simblica
(comportamiento adecuado frente a ellos y percepciones correctas de los mismos) y
material (recursos econmicos, fsicos, legales, etc.), elementos fundamentales para el
ejercicio del poder por las fuerzas sociales y polticas relevantes.

6
 Las instituciones distribuyen poderes, competencias y estructuras organizativas que
inducen o bloquean determinados comportamientos de los gobiernos y de la sociedad en
general: convierten a algunos actores en ganadores permanentes y, a otros en perdedores
permanentes (Cadavias, 2001: 17). En suma, las instituciones polticas definidas como
principios, percepciones, reglamentaciones formales, procedimientos de acatamiento y
procedimientos operativos estndar, estructuran las relaciones entre las personas en
diversas unidades de la organizacin poltica (Peters, 2003: 103).
En sntesis las instituciones son procedimientos formales, rutinas, normas (valores),
percepciones y prcticas insertadas en la estructura organizacional de la poltica (Hall y Taylor,
1999: 17). Ellas pueden tener un origen en la sociedad o en el Estado; como instituciones sociales
son convenciones observadas espontneamente por los individuos sin necesidad del poder
coercitivo del Estado; como instituciones estatales se trata de reglas escritas en las constituciones,
leyes y reglamentos para darle forma a la interaccin de los actores en los escenarios polticos.
Dichas reglas son portadoras de autoridad pues definen cual autoridad es, o no permitida, y,
especifican a quienes se aplica y en que situaciones; adems, su aplicacin y cumplimiento es
obligatorio, y se requiere del poder coercitivo del Estado para hacerlas cumplir (Cadavias, 2001: 15;
Ayala, 2005: 67).

A manera de cierre de esta subseccin, nos importa resaltar que una definicin de
institucin que incorpore tanto el aspecto simblico como el instrumental abre ms
posibilidades para explorar y analizar su compleja naturaleza y la incidencia de la misma
en los procesos y eventos de la vida poltica, como es la gestin del empleo pblico,
especialmente, los procesos de reclutamiento, ascenso, y permanencia en el sistema de
Servicio Civil de carrera administrativa.

2.1.2. LA ESTABILIDAD Y EL CAMBIO INSTITUCIONAL

Desde el Neoinstitucionalismo Histrico, analizamos los conceptos de estabilidad y
cambio apoyndonos en los argumentos de un grupo de autores como Katlheen Thelen. En
contrava de otra corriente institucional que concibe la estabilidad como una caracterstica
predominante de las instituciones, y el cambio como una situacin rara y pasajera que
tiende a presentarse en situaciones de coyunturas criticas, bajo la presin de factores
exgenos (North, 2001: 16, 110), Thelen plantea que tanto la estabilidad como el cambio
son dos caractersticas inseparables del desarrollo institucional. Los mecanismos de
reproduccin son los mismos del cambio, y que mientras garanticen legitimidad y
funcionalidad, el costo de cambiar el arreglo institucional existente resultar muy alto.
Ahora bien, el cambio desde esta perspectiva se contempla como otra dimensin clave de
las instituciones, y se posibilita cuando los mecanismos polticos de reproduccin
institucional tienen dificultades para resolver problemas de legitimidad y funcionalidad
internos y enfrentar la presin exgena, lo cual abre una ventana a la posibilidad de
introducir cambios marginales o nucleares en las instituciones, para aquellos actores
relevantes interesados en hacerlo (Hall y Taylor, 1999:21 ;Colomer, 2002:39; Thelen,
1999, 2003, 2005, 2009 ).
El desarrollo institucional avanza en medio de tensiones y contradicciones
entre principios ordenadores que inciden en su continuidad o cambio. Se expresa en

7
modalidades de cambio por adaptacin que posibilitan la continuidad o reproduccin del
orden institucional con lo cual dan salida a las tensiones originadas. Pero tambin el
cambio se manifiesta en situaciones de coyunturas criticas, cuando los mecanismos de
reproduccin institucional se vuelven disfuncionales y vulnerables a los cambios del
entorno y favorecen la modalidad de cambio discontinuo.
En conclusin, las modalidades de cambio institucional y la estabilidad, son aspectos
distintivos de las instituciones y su desarrollo. El cambio se expresa en las transformaciones
parciales, cuando se pierde legitimidad y se muestra la disfuncionalidad, a lo cual los
actores polticos relevantes responden con la introduccin de cambios o innovaciones
marginales que bien pueden responder a nuevas exigencias sociales As mismo, el cambio
institucional se abre paso de manera radical cuando en un momento de coyuntura crtica del
existente arreglo institucional, se contempla una transformacin nuclear de las normas y
reglas existentes. No obstante, la estabilidad est presente cualquiera que sea la naturaleza
del cambio de las reglas y procedimientos de las organizaciones.

2.1.3. LAS MODALIDADES DE CAMBIO INSTITUCIONAL

Thelen (2003, 2006, 2009) distingue dos tipos de cambio institucional: el discontinuo
que se manifiesta en situaciones de coyunturas criticas, cuando los mecanismos de
reproduccin institucional se vuelven disfuncionales y vulnerables a los cambios del
entorno, y el continuo que posibilita la reproduccin del orden institucional existente
dndole salida a sus tensiones internas y presiones exgenas. El cambio continuo o
evolutivo, puede configurar las siguientes modalidades:
(12)La estratificacin o proceso de renegociacin parcial de algunos elementos de un grupo
dado de instituciones mientras deja a otros en su lugar. La estratificacin se da porque
nuevas coaliciones de actores promueven el diseo de arreglos institucionales alternativos
pero no tienen la capacidad ni la voluntad para sustituir los pre-existentes que fueron
establecidos con otros fines, lo que los obliga a acomodarse y adaptarse a sus lgicas. (2)
La conversin es otro proceso de evolucin institucional mediante el cual las instituciones
existentes son redirigidas hacia nuevos propsitos lo que produce el cambio en los roles y
en las funciones que cumplen. (3) El desplazamiento es un mecanismo de cambio por
medio del cual rasgos institucionales surgidos en distintos puntos en el tiempo que se
hallaban latentes, se convierten en rasgos dominantes. (4) La deriva es otra modalidad que
se produce cuando las reglas continan siendo formalmente las mismas, pero evolucionan
como resultado del impacto de los cambios en las condiciones externas, facilitado por la
falta de accin de los actores por statu quo (Mahoney y Thelen, 2009:21-22). (Tabla 2)

8
Tabla 2
MODALIDADES DE CAMBIO INSTITUCIONAL

CARACTERSTICAS DESPLAZAMIENTO ESTRATIFICACIN DERIVA CONVERSIN

Elimina viejas si no no no
reglas
Descuida y no si no
abandona las
viejas reglas
Incorpora viejas no si si
reglas a las
existentes
Introduce nuevas si si no no
reglas
Fuente: Streeck y Thelen, 2005

2.1.4. LOS SISTEMAS DE PERSONAL PBLICOS

En este acpite, abordaremos el concepto de sistemas de personal. En la literatura
contempornea relacionada con el saber administrativo pblico los sistemas de personal
han sido definidos como aquellas leyes, reglas, polticas, regulaciones, y prcticas que
permiten llevar a cabo las funciones de personal, donde estas no slo consisten en leyes,
polticas y reglas, sino tambin en filosofas de organizacin que tienen su origen y fuerza
en los valores sociales (Nalbandian y Klingner, 2002: 7)). Distinguimos en esta
investigacin tres modelos de sistemas de personal pblicos.
En primer lugar, el sistema de patrocinio poltico en el cual las decisiones y acciones
relacionadas con el personal estn motivadas ante todo, por objetivos polticos. Su
caracterstica distintiva es el patrocinio poltico que los partidos o fracciones realizan en la
administracin y que debe traducirse en puestos de confianza poltica. A cambio de los
puestos pblicos los funcionarios les deben lealtad a los partidos expresada en votos y un
porcentaje de los sueldos provenientes de dichos puestos (Klingner y Nalbandian, 8-20:
2001).
En segundo lugar, un sistema tcnico y neutral de administracin de personal y regla
general de la administracin del empleo pblico, denominado Servicio Civil de mritos
clsico o weberiano, al cual se accede en igualdad de condiciones a travs de un concurso
pblico, se asciende por mritos y antigedad, y se permanece a travs de la demostracin
de lealtad al Estado y a sus organizaciones con un desempeo eficiente, eficaz, responsable,
imparcial (frente a intereses polticos y corporativos) con espritu de solidaridad (de cuerpo)
y unidad de propsitos. A cambio de la demostracin de los anteriores deberes en el
ejercicio del cargo, los empleados pblicos del Servicio Civil se convierten en titulares de
derechos laborales como la estabilidad en el empleo, y de ciudadana social como el acceso
a un servicio de salud, a un sistema de pensiones y al goce de vacaciones. Los valores

9
sociales centrales de esta modalidad de sistema pblico de personal son la eficiencia y los
derechos individuales (Weber, 1977:1060-1068-1072-1075-1099); Evans y Rauch, 73:
2007; Klingner y Nalbandian, 2001: 30).

Tabla 3
Modalidades de sistemas de personal pblicos
SISTEMAS DE PERSONAL INGRESO ASCENSO/PERMANENCIA RETIRO
PATROCINIO POLTICO La La confianza poltica Violacin de
recomendacin la
poltica Constitucin y
la ley
SERVICIO CIVIL DE MRITOS Mritos, antigedad, lealtad,
WEBERIANO desempeo eficiente, Calificacin
responsable, eficaz, no
imparcial, con espritu de satisfactoria
Concurso cuerpo y unidad de en la
pblico de propsitos (ethos evaluacin de
mritos burocrtico)a cambio de desempeo
derechos individuales
(estabilidad y seguridad
social)
SERVICIO CIVIL GERENCIAL Concurso Desempeo con Flexible: por
pblico de productividad orientado a la razones de
mritos generacin de competencias buen servicio
y resultados
Fuente: Weber (1977), Evans (2007), Klingner y Nalbandian (2001) Adaptacin del semillero

En tercer lugar, un sistema de personal de Servicio Civil Gerencial regulado por el

mrito y los valores caractersticos de un concepto de gerencia que le da mucha fuerza a la
competencia, la privatizacin, el mercado, el cliente, el poder discrecional del gerente, los
estndares explcitos y medidas de rendimiento; la responsabilidad asociada con los
resultados alcanzados; la asignacin de recursos para la organizacin en funcin del
rendimiento, y la evaluacin y a la eficiencia (Guerrero:2003:11). Los anteriores criterios
aparecen como referentes de un sistema de personal que exige el mrito en el ingreso de
funcionarios de libre nombramiento y remocin; el rendimiento individualizado; la
productividad; la trayectoria y las cualificaciones frente a la antigedad; la estructura del
empleo en torno a las competencias; e introduce mecanismos de responsabilidad y
flexibilidad para los directivos pblicos, atendiendo a los resultados.(Tabla 3).

2.2. LA DIRECCIN DE LAS REFORMAS DEL EMPLEO PBLICO Y EL

SERVICIO CIVIL DE CARRERA GENERAL.
En esta seccin argumentamos que las decisiones de la Asamblea Nacional
Constituyente, y el Congreso de la Repblica, en el periodo 1991-2008, dieron origen a

10
diferentes arreglos institucionales formales en materia de personal, con lgicas polticas y
administrativas dispares, que van a incidir en la evolucin del empleo pblico y de carrera
en el municipio de Cali.

Primero, un sistema de personal de Servicio Civil de mrito, orientado a garantizar la

existencia de una administracin pblica profesional dirigida y controlada
democrticamente por la poltica pero independiente e imparcial en su funcionamiento
frente a prcticas de padrinazgo, por razones de inters pblico; es decir, que contrata a un
personal calificado sobre la base estricta del mrito y conforme a reglas impersonales que
proporcionan procedimientos abiertos y justos para la contratacin, el despido y la
promocin (Longo, 2001: 4; Schepherd, 1999:4). Este sistema de personal relieva la
bsqueda del valor de la eficiencia (efectividad) y la garanta del derecho a la estabilidad
laboral de los funcionarios para protegerlos de la arbitrariedad, el favoritismo o la coercin
con fines partidistas (Klingner y Nalbandian, 2002: 23). En suma, un sistema de personal
que potencialmente reduce la discrecionalidad de los polticos colombianos sobre el manejo
del empleo pblico, aumenta la autonoma de los burcratas y estimula actitudes a favor de
intereses colectivos en las organizaciones pblicas.
Para proteger el SC de mrito la norma constitucional cre dos instituciones: la
Comisin Nacional del Servicio Civil CNSC (Art. 130), y la Corte Constitucional (239-
241). A la primera la defini como un rgano permanente de carcter nacional, objetivo,
independiente, imparcial con personera jurdica, patrimonio propio y autonoma
administrativa. Su funcin es administrar y vigilar la carrera administrativa general, y las
carreras especficas, en todo lo relacionado con los procesos de seleccin, ingreso y
evaluacin del desempeo de los empleados de carrera. Importa mencionar, que hubo que
esperar hasta la Ley 909/04 para que a la Comisin se le consagraran las caractersticas de
una institucin independiente definidas por la ANC, entre ellas, su integracin por tres
miembros escogidos mediante concurso de mritos, pblico y abierto, y no por
representantes del poder pblico y de los sindicatos de los funcionarios pblicos, tal como
lo ordenaban las leyes 27/92 y 443/98.
A la Corte Constitucional el constituyente la hace responsable de ejercer el control de
la Carta Poltica (revisin judicial), para proteger su integridad y supremaca y, por lo tanto,
la vigencia de principios como el mrito y la igualdad valores clave del empleo de SC. En
estas condiciones, las reglas formales que ordenaban el empleo de carrera adquirieron
mayor rango constitucional.

Segundo, reglas propias de un sistema de personal de patrocinio poltico, como la

inscripcin extraordinaria para ingresar a la funcin pblica; la facultad de las autoridades
nominadoras para adelantar los procesos de seleccin, y el reconocimiento de ventajas para
los empleados provisionales que se sometan al concurso de mritos frente al resto de
participantes. Es decir, un arreglo institucional que eleva el poder de los polticos,
instrumentaliza el empleo de carrera y crea incentivos para comportamientos oportunistas
en la administracin pblica.

11
 Tercero, reglas que flexibilizan las relaciones laborales en la administracin de
personal e introducen un sistema de personal de corte gerencial. Enmarcadas en esta
perspectiva, adoptaron mecanismos encaminados a debilitar el empleo de carrera:
congelaron el reclutamiento; incentivaron los programas de retiro voluntario; establecieron
las jubilaciones anticipadas; redujeron los recursos del presupuesto destinados al empleo de
carrera; le pusieron lmites a la reposicin de puestos vacantes, incluso la prohibieron; y
adoptaron la privatizacin y los acuerdos de concesin con el sector. En fin, con las
anteriores disposiciones de signo downsizing y eficientista, los legisladores y los gobiernos
se propusieron desburocratizar, esto es, debilitar el comportamiento burocrtico en la
administracin pblica local.

Asimismo, se definieron nuevas normas para regular el empleo pblico y las

relaciones laborales. En este sentido se legalizaron los empleos temporales, de medio
tiempo y tiempo parcial y los contratos para empleados exentos de proteccin para ejecutar
actividades que no realizan los empleados del Servicio Civil. De esta manera, se
formalizaron otros mtodos y valores para contratar y despedir servidores pblicos sin
ninguna proteccin contra el despido arbitrario, pues no estn blindados ni por un estatuto
de carrera ni por convenciones colectivas; el contratista no est protegido del despido
arbitrario pues no tiene derecho al cargo, que es clave para un comportamiento
independiente y profesional (Longo, 2001: 13)

Paralelamente, con la flexibilizacin en la contratacin laboral expresada en las

llamadas relaciones de trabajo atpicas y el debilitamiento de la estabilidad, las
normativas fortalecieron indirectamente el control del empleo pblico por la clase poltica,
pues fueron las autoridades nominadoras de las entidades pblicas, cuyo origen es de
naturaleza poltica, las facultadas para determinar con quin firman un contrato de
prestacin de servicios con el fin de efectuar tareas que no realizan los empleados de
carrera. En estas circunstancias, las normas le crearon nuevos incentivos a los actores
polticos para intervenir en la gestin de personal, pues la contratacin a trmino definido
les facilita el incremento del control instrumental sobre los servidores pblicos, situacin
que no se da con el SC; incluso, este ltimo puede verse afectado por la colonizacin de los
contratistas y trabajadores temporales, es decir, por el sistema de puestos, si aquellos
terminan realizando las actividades permanentes de los empleados de carrera, configurando
las llamadas nminas paralelas.

Finalmente, las reformas tambin se inclinaron por la instalacin en la

Administracin Pblica de un sistema de personal regulado por el mrito y los valores
caractersticos de un concepto de gerencia que exige el mrito en el ingreso de funcionarios
de libre nombramiento y remocin; el rendimiento individualizado; la productividad; la
trayectoria y las cualificaciones frente a la antigedad; la estructura del empleo en torno a
las competencias; e introduce mecanismos de responsabilidad y flexibilidad para los
directivos pblicos, atendiendo a los resultados. Lo anterior significa que la funcin
directiva profesional tiene como responsabilidad responder por el logro de resultados con
incentivos y as mejorar e institucionalizar las capacidades gerenciales del gobierno
(Parrado, 2008: 254).

12
3. CONCLUSIONES O RECOMENDACIONES

De los tres objetivos especficos definidos en la propuesta de investigacin se alcanz

uno: el anlisis de la orientacin de las reformas institucionales de personal, incluida la
perspectiva terica que orienta el estudio. Ahora bien, por qu este informe no da cuenta
de los otros objetivos especficos?

1. Los alcances de la propuesta de investigacin: la exigencia del CIT-Nacional de realizar

investigaciones propiamente dichas por los estudiantes que integran los llamados
semilleros de investigacin, debe analizarse con detenimiento, pues ellos no conocen la
lgica de la investigacin, y su apropiacin es resultado de un proceso que tiene sus
tiempos, que desborda el establecido por el CIT Nacional. El afn de desarrollar el captulo
terico y los captulos empricos para cumplir el cronograma previsto, dificulta la
apropiacin gradual y critica de la caja de herramientas de la investigacin. Las actividades
de los semilleros deberan centrarse en la formulacin de propuestas de investigacin.

2. El cambio inesperado de la fecha de entrega de los informes de investigacin.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

Cavadias, Emis (2001) El Nuevo institucionalismo en Amrica Latina, Ciencias de gobierno, julio
diciembre, ao 5, No. 10. IZEPES, Gobernacin del Estado de Zulia, Venezuela, pp. 11 25

Colomer M, Joseph (2000) La estrategia del cambio institucional en Lxico de l a poltica, Laura
Baca Olamendi y otros (compiladores), FLACSO, F.C.E., Mxico

Guerrero, Omar (2003) Nueva Gerencia Pblica: Gobierno sin poltica? En Revista Venezolana de
Gerencia, Maracaibo

Hall, Peter A. y Taylor Rosemary C.R. (1999) La ciencia poltica y los tres nuevos
institucionalismos en Revista Conmemorativa del Colegio, Mxico, D.F.

Hernndez, Pedro (2006) 2La provisin de empleos de carrera en Colombia: lineamientos de un

nuevo modelo de gestin de personal en el sector pblico en revista del CLAD, reforma y
democracia, No. 36, Caracas

Jepperson, Ronald (1999) Instituciones, efectos institucionales e institucionalismo en el nuevo

Institucionalismo en el anlisis organizacional de Walter Powell y Paul DiMaggio (compiladores),
FCE, Mxico, D.F.

Klingner, Donald (2001) La administracin de personal en el sector pblico, Mc Graw Hill, Mxico

13
March, James G y Olsen Johan P. 71993) El nuevo institucionalismo: factores organizativo de la
vida poltica en Zona Abierta 63/64

------------------------------------------------------------- (1997) El redescubrimiento de las instituciones.

La base organizativa de la poltica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, D.F.

North, Douglas (1994) Estructura y cambio en la historia econmica, Alianza Universidad, Madrid

------------------------ (2001) Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico, FCE,

Mxico

Offe, Claus (2003)El diseo institucional en los procesos de transicin en Europa del Este, en
Teora del Diseo Institucional, Robert E. Goodin (compilador) Gedisa Editoriasl, Barcelona

Peters, B. Guy (2003) El Nuevo Institucionalismo., Gedisa editorial, Barcelona

Pierson, Paul (2000) Increassing Returns, Path Dependence and the Study of Politics in
American Political Science Review 94, pp. 251 268

--------------------(2004) Politics in Time. History, instituticions and Social Analysis. Princeton

University Press

Thelen, Kathleen (1999) Historical Institucionalism in Comparative Politics in The Annual

Review of Political Science 2: 369 404

------------------- (2003) How Institutions Evole: Insights from comparative Historical Analysis
in James Mahoney and Dietrich Rueschemeyer (eds) Comparative Historical Analysis in the social
Sciences, pp. 208 240

Thelen, Kathleen and Wolfgang, Streck (2005) Institutional change im Advance Political
Economies

True, James L, d. Jones Bryan y Frank R. Baumgartner (1999) Equilibrium Theory. Explaining
Stability and a change in American Policymaking en Paul A, Sabatier (editor) Theories of the
Policy Process, Boulder, Westview Press, pp. 97 116

------------------- (2003) How Institutions Evole: Insights from comparative Historical Analysis
in James Mahoney and Dietrich Rueschemeyer (eds.) Comparative Historical Analysis in the social
Sciences, pp. 208 240

Thelen, Kathleen and Wolfgang, Streck (2005) Institutional change im Advance Political
Economies

14
True, James L, d. Jones Bryan y Frank R. Baumgartner (1999) Equilibrium Theory. Explaining
Stability and a change in American Policymaking en Paul A, Sabatier (editor) Theories of the
Policy Process, Boulder, Westview Press, pp. 97 116

15