I Informes Especiales
Gestin pblica y valor pblico
Ficha Tcnica
Autor : Eco. Jorge Humberto Garca Retegui*
Ttulo : Gestin pblica y valor pblico
Fuente : Actualidad Gubernamental, N 78 - Abril
2015
Sumario
1. Introduccin
2. Definicin de valor pblico
3. Fuentes de valor pblico
4. Creacin del valor pblico
5. Comentarios finales
1. Introduccin
El Estado, en su doble carcter de Go-
bierno y administrador, cumple sus fines,
competencias y funciones con sus rganos
que forman una estructura especial y un
conjunto de tcnicas y procedimientos
que lo ponen en marcha (gestin pblica).
As, se entiende por administracin pbli-
ca a todas las instituciones y organismos
pblicos y privados que prestan servicios
pblicos, tanto del Gobierno central, los
Gobiernos regionales o los Gobiernos
locales. En efecto, la administracin
pblica comprende a los organismos
que desempean una funcin de inters
pblico, especialmente de provisin de
servicios y/o regulacin de los compor-
tamientos e intereses de la sociedad, el
mercado, as como del propio Estado y sus
instituciones. Por otro lado, a la gestin
pblica se le define como el conjunto de
acciones mediante las cuales las entidades
tienden al logro de sus fines, objetivos
y metas, los que estn enmarcados por
las polticas pblicas establecidas por el
Poder Ejecutivo.
Visto de una manera concreta, la gestin
pblica, desempeada principalmente
por los directivos pblicos, lograr ir
adecuar las polticas pblicas en la medida
que las intervenciones pblicas atiendan
efectivamente las demandas de los ciuda-
danos. En conclusin, la gestin pblica es
un aspecto clave para que las instituciones
pblicas logren cumplir con su rol, el cual,
expresado de modo general, consiste en
lograr la correspondencia con las deman-
das ciudadanas.
* Economista la Universidad del Pacfico (UP). Egresado de la
Maestra en Economa de la empresa de la UNP; con estudios de
especializacin en Gestin Pblica; y Formulacin y Evaluacin de
Proyectos de Inversin Pblica en el marco del SNIP.
Con ms de 15 aos de experiencia en el Sector Pblico, en las
reas de administracin, presupuesto, logstica.
Amplia experiencia como consultor en gobiernos locales: proyec-
tos de inversin pblica, gestin de inversiones, planificacin y
presupuesto.
I 4 Actualidad Gubernamental
En el grfico siguiente1 podemos visualizar
la funcin del sector pblico, que es la de
operativizar a travs de la gestin pblica,
las polticas pblicas, que generan los
cambios principales que el Estado busca;
es decir, la gestin pblica operativiza esa
intencin de cambio que est vinculada
a las demandas y aspiraciones sociales.
Estado y gestin pblica
Polticas
pblicas
Gestin
pblica
La gestin pblica, por otro lado, ha
evolucionado al igual que lo han hecho
la economa y la sociedad. Del clsico
modelo burocrtico, donde la gestin
pblica se entenda nicamente como el
cumplimiento de mandatos (produccin
de bienes y servicios) por parte de los
gestores pblicos, ha pasado por el
modelo de la nueva gestin pblica
(NGP), que incorpora herramientas de
gestin del sector privado (presupues-
tos, productividad, etc.), hasta llegar al
modelo de gestin por resultados, que
incorpora la relacin y vnculo formal
entre el principal (sociedad) y el agente
(Gobierno), acordando alcanzar resulta-
dos concretos con accin del agente y
que influyen sobre el principal, creando
valor pblico2 como fin ltimo. En este
punto, la creacin de valor pblico juega
un papel fundamental en el nuevo con-
cepto de gestin pblica, ya que repre-
senta el elemento que valida y vincula
el accionar del aparato gubernamental
con las aspiraciones y necesidades de la
ciudadana, siendo Mark Moore quien
cre y desarrollo este concepto y uno de
sus principales exponentes.
2. Definicin de valor pblico
Segn la Real Academia de la Lengua
Espaola, valor es el grado de utilidad
1 Tesis presentada para obtener el Ttulo Profesional de Licenciado
en Gestin pblica por Guillermo Antonio Trefogli Wong, Gestin
Estratgica y Creacin de Valor en el Sector Pblico: Estudio de
Caso sobre el Desarrollo de Evaluaciones de Conocimientos en
el Servicio Civil Peruano (2008-2012), PUCP.
2 Gestin Pblica; (2008); Instituto para la democracia y la Asisten-
cia Electoral IDEA International; Asociacin Civil Transparencia
N 78 - Abril 2015
o aptitud de las cosas, para satisfacer las
necesidades o proporcionar bienestar
o deleite. Asimismo, el valor es una
cualidad de las cosas, en virtud de la cual
se da por poseer cierta suma de dinero
o equivalente. Se puede decir que la
existencia de un valor es el resultado de
la interpretacin que hace el sujeto de
la utilidad, deseo, importancia, inters,
belleza del objeto.
El ao 1995 Mark Moore3 introdujo el
enfoque de valor pblico con el objetivo de
establecer una estructura de razonamien-
to prctico que suponga una gua para
el gestor pblico. Con ello se buscaba
reformular el enfoque tradicional de la
gestin pblica que basaba su eficacia y
eficiencia acorde con los mandatos pol-
ticos, teniendo con ello gestores pblicos
con mentalidad de administradores y no
de gerentes, con una clara ausencia de
liderazgo en la prestacin de servicios
pblicos.
Esta nueva perspectiva se bas en una
filosofa proactiva y un innovador enfoque
empresarial en la creacin de valor: los
recursos pblicos deben ser utilizados para
incrementar el valor, de igual modo como
se genera valor en el sector privado4.
Cabe considerar que el valor pblico va
ms all de un asunto monetario y debe
incluir, sobre todo, beneficios sociales que
deben ser reconocidos y valorados por los
ciudadanos.
En el mismo sentido, Moore5, seal que
en las sociedades democrticas, las insti-
tuciones promueven condiciones para que
los ciudadanos se organicen y planteen
colectivamente sus necesidades, y que a
los directivos pblicos, no solo les basta
crear resultados positivos frente a estas
necesidades, sino resultados rentables
frente al costo de obtenerlos.
Adicionalmente, y siguiendo a Moore, se
han generado otras definiciones, debido a
la ambigedad del trmino y los diferen-
tes enfoques que ha tenido, respecto a la
forma de crear valor pblico y su utilidad
en el espacio de la accin gubernamental.
Para Blaug6, valor pblico es aquello que
el pblico valora, por lo que la administra-
cin pblica debe formar las preferencias
de los ciudadanos, pero tambin aprender
de ellos, de sus opiniones, intereses, expe-
riencia y conocimiento colectivo.
3 Moore, M. (1995). Creating Public Value - Strategic Management
in Government. Cambridge: Harvard University Press.
4 Conejero Paz, Valor Pblico: Una aproximacin conceptual,
2014.
5 Moore M. (1998), Gestin estratgica y creacin de valor en el
sector pblico.
6 Blaug, R (2006), Heritage, democracy and public value.

Para Kelly y Muers7, el valor pblico se
refiere al valor creado por el Estado a
travs de servicios, leyes, regulaciones y
otras acciones. En una democracia, este
valor es definido en ltima instancia por
el pblico mismo. El valor es determinado
por las preferencias ciudadanas expresa-
das a travs de una variedad de medios y
reflejados a travs de las decisiones de los
polticos electos. De esta manera, el con-
cepto de valor pblico provee entonces
una medida con la cual se puede evaluar
el desarrollo de las polticas y las institu-
ciones pblicas, la forma en que toman
las decisiones, distribuyen los recursos y
seleccionan los sistemas adecuados para
generar los bienes.
Groso modo, el valor pblico es aquello
que el pblico valora8. Especficamente,
se refiere al valor que los ciudadanos
obtienen de las actividades de los orga-
nismos pblicos. Un servicio pblico tiene
un fin y un valor que son autorizados,
acordados y apropiados por el pblico.
Para ello los servicios pblicos deben ser
provedos de manera eficiente, confiable
y, principalmente, deben responder a
lo que el pblico necesita. Como en
cualquier empresa privada, para que el
proveedor sepa qu es lo que el cliente
necesita debe interactuar y comunicarse
con l. En el sector pblico la relacin
entre organismo gubernamental y pblico
debe ser similar. El organismo busca for-
mar las preferencias de los ciudadanos,
pero tambin aprenden de ellos, de sus
opiniones, intereses, experiencia y cono-
cimiento colectivo.
El ao 2005, Moore realiz alguna preci-
siones al concepto de valor pblico, indi-
cando que algo es pblicamente valioso
cuando se trata de condiciones pblicas
focalizadas en algn bienestar material y
con un grado de consentimiento y acuerdo
colectivo, con una opinin construida de
alguna comunidad poltica. As, el valor
pblico puede ser no lo que comnmente
se presume que es: el mximo bienestar
para el mximo nmero de individuos
alcanzados a travs del libre mercado.
Puede perfectamente ser ms bien
aquello que nosotros, en tanto individuos,
deseamos como condiciones pblicas en
las cuales nos gustara vivir, y aquello
que colectivamente acordamos que nos
gustara lograr juntos, utilizado el poder
del Estado.
3. Fuentes de valor pblico9
Como regla general, las cosas claves que
los ciudadanos tienden a otorgar valor se
ubican en una de estas tres categoras:
7 KELLY, G. & MUERS, S. (2002) Creating Public Value An
analytical framework for public service reform,London, Cabinet
Office Strategy Unit (www.strategy.gov.uk).
8 Valor pblico: Una reflexin institucional; Centro para el Desa-
rrollo Democrtico; 2012.
9 Kelly et al; 2002.
rea Polticas Pblicas y Gerencia Pblica
resultados, servicios y confianza. Estas
se superponen en alguna medida. Sin
embargo, proveen una manera til de
analizar las dimensiones del valor pblico.
3.1. Valor creado por los servicios
Los ciudadanos derivan beneficios del
uso personal de servicios pblicos en una
lgica similar a los beneficios derivados
del consumo de aquellos comprados del
sector privado. En este sentido, la satis-
faccin del usuario es crtica para el valor
pblico, y se evidencia que la satisfaccin
es mayor en servicios considerados como
importantes por los usuarios.
De manera implcita o explcita, y aun
cuando otros factores sean tambin
crucialmente importantes, el ciudadano
siempre hace una comparacin entre el
costo del servicio y el nivel de servicio re-
cibido. Como se mencion, la satisfaccin
del usuario es crtica para el valor pblico,
para lo cual se requiere de ciudadanos
empoderados e informados, influenciados
de alguna manera por su experiencia con
el sector privado.
3.2. Valor creado por los resultados
(impacto)
Los impactos estn directamente ligados
a los servicios, llegando en algunos casos
a confundirse o traslaparse; sin embargo,
deben medirse y manejarse de diferente
manera. El impacto puede llegar a ser el
valor ms esperado por la sociedad res-
pecto de su gobierno, lo que no significa
que la sociedad decida o defina cmo
debe ser alcanzado dicho valor. Si pen-
samos, por ejemplo, en la disminucin
del desempleo, estaramos hablando de
un impacto esperado por la sociedad;
la forma en que el Gobierno resuelve el
problema (opcin de poltica pblica) se
transforma en el propio bien o servicio.
La decisin que el Gobierno tome y los
efectos de dicha decisin determinarn
la agregacin de valor, o no, segn sea
el caso.
El Estado ha buscado cada vez ms enfo-
car su atencin en los resultados, pero
no en resultados genuinos, que hoy son
vistos como mejores metas que se puede
aspirar, a aquellas limitadas medidas de
actividad o producto, las cuales corren el
riesgo de ser distorsionadas y manipula-
das. Sin embargo, determinar el valor a
travs del impacto de medidas objetivas
de resultado no es fcil.
3.3. Valor creado por la confianza y la
legitimidad
La tercera fuente de valor pblico es la
confianza/legitimidad. La confianza se
convierte en el centro de la relacin entre
los ciudadanos y el Gobierno y puede
ser determinada por tres posiciones ge-
nerales:
Actualidad Gubernamental
I
Por los niveles generales de confianza
social y la propensin a confiar en las
instituciones en general.
Por la efectividad con la que se maneja
la economa y se generan los servicios.
Por la manera en que los polticos y las
instituciones polticas se conducen10.
Durante los ltimos aos se han produ-
cido prdidas severas de la confianza
pblica en muchas instituciones pblicas,
incluidos el Ejecutivo, el Parlamento y
el Poder Judicial, por lo que ninguna
institucin pblica debera dar por
sentada su evaluacin de confianza y
legitimidad. En estos casos, aun cuando
se cumpla con brindar el servicio formal
y las metas de resultado, una falla en la
confianza podra destruir efectivamente
el valor pblico.
Vivir en un Estado organizado, demo-
crtico y justo, donde las autoridades
cumplen sus promesas y obligaciones,
desenvolvindose con correccin y pul-
critud administrativa, ofrece beneficios
adicionales a cualquier mejora que se pro-
duzca en la calidad de las polticas medida
por resultados. Alienta un sentimiento de
pertenencia, reduce el resentimiento hacia
las acciones del Gobierno (legitimidad) y
aumenta la confianza en que el Estado
tomar con mayor probabilidad las me-
jores decisiones.
4. Creacin del valor pblico
El principal modelo de anlisis para la
creacin de valor pblico planteado por
Mark Moore (1997) indica que para lograr
valor pblico es necesario:
contar con apoyo en trminos pol-
ticos, es decir, obtener autoridad y
recursos financieros para lograr que
la institucin pueda funcionar ade-
cuadamente;
cuantificar los costos de funcionamien-
to de las polticas pblicas, y
definir claramente los procesos inter-
nos que hacen a la esencia de las insti-
tuciones para cumplir con su mandato
e identificar los factores que permitan
alcanzar resultados de excelencia en
las tres dimensiones.
En el mismo sentido, Mark Moore11 seala
que la creacin de valor pblico consiste
en generar el mximo valor posible para
la poblacin a partir de los recursos fi-
nancieros, humanos, fsicos y tecnolgicos
existentes en la institucin, basndose en
la imaginacin gerencial, a fin de cumplir
con los propsitos establecidos en los
mandatos y con la mxima eficacia y
eficiencia. Para poder crear valor pblico,
los directivos y gestores pblicos deben
responder a las siguientes preguntas:
10 Kelly et al, 2002.
11 Moore et al, 1995.
N 78 - Abril 2015 I 5
 I Informes Especiales
- Para qu sirve este servicio pblico?
- A quin se le rendir cuentas?
- Cmo sabemos que hemos tenido
xito?
Entonces, el valor pblico se genera cuan-
do el Gobierno conoce las aspiraciones de
los ciudadanos y define los beneficios que
habrn de generarse para la sociedad,
sobre la base de los recursos y poderes que
la misma sociedad le ha otorgado para
realizarlos. La legitimidad del Gobierno
depende entonces de lo bien que se
crea el valor o el bien pblico y de los
esquemas de rendicin de cuentas que
para ello se hayan generado.
Moore (1998) plante un enfoque para
operacionalizar el concepto de valor p-
blico, estructurado en la evaluacin de
programas y el anlisis coste-efectividad,
en la medida que van ms all de las pre-
ferencias individuales, hacia los propsitos
establecidos colectivamente; haciendo
hincapi en a) la prestacin de servicios;
b) los impactos reales sociales; y c) el man-
tenimiento de la confianza y legitimidad
de la organizacin. Sobre esta lnea de
anlisis Coats y Passmone12 propusieron
una dinmica del valor pblico a travs
de tres procesos:
La creacin de valor pblico
Instituciones pblicas
Recursos
Procesos
(Inputs)
Objetivo
productivo
La cadena de valor a su vez tiene un hori-
zonte temporal12. El corto plazo, est defi-
nido desde la disponibilidad de insumos
(input) hasta la obtencin del producto
(output). En el mediano plazo ubicamos
los resultados intermedios o los efectos
que recaen sobre los usuarios. Hasta aqu
el inters es por parte de la organiza-
cin, la gestin pblica y los rganos de
control. Finalmente, en el largo plazo se
ubican los resultados finales (outcomes)
de la cadena de valor y representan el
impacto sobre los beneficiarios, es decir,
el cambio originado sobre su calidad
de vida y su aceptacin y percepcin.
ste ltimo tramo corresponde al inters
12 Sistema de calidad del gasto pblico; Marianela Armijo; 2013.
I 6 Actualidad Gubernamental
i) Autorizacin: proceso mediante el cual
el valor pblico es legitimado.
ii) Creacin: proceso en el que se alcanza
un tipo de prestacin de servicios que
satisface las expectativas del pblico y
permite la mejora continua.
iii) Medicin: proceso para valorar si se
han cumplido las metas y objetivos
propuestos. Este ltimo proceso de
vital importancia, pues midiendo el
cumplimiento de metas, se permitir
realizar los ajustes necesarios, en el
proceso anterior de mejora cont-
nua.
Desde el punto de vista de la cadena de
valor, la creacin de valor pblica sigue
la lgica que se muestra en el grfico
siguiente. Las instituciones pblicas con
sus recursos (financieros, humanos, etc.)
ejecutan procesos que permiten generar
actividades (bienes, servicios, otros),
convirtindose en primer lugar en el
objetivo productivo de las instituciones
pblicas. Ya en el mbito de la sociedad,
las actividades producidas son recibidas
por el conjunto de beneficiarios, gene-
rndose un impacto sobre ellos, siendo
este ltimo el objetivo social de toda la
cadena de valor.
Objetivo
social
Sociedad
Actividades Impacto
Beneficiarios
(Outputs) (Outcomes)
exclusivo de los usuarios, la ciudadana y
el Gobierno.
Temporalidad de la cadena de valor
Corto plazo
S/.
Insumo Proceso
rea de interes para la organizacin, la gestin interna y los rganos de control
N 78 - Abril 2015
Hay que tener claro que la oferta de bie-
nes o servicios pblicos es solo eso, hasta
cuando no haya una apreciacin de ellos
por parte del pblico receptor. La oferta de
cualquier bien o servicio no necesariamen-
te genera valor; pero s costos. El valor se
genera en la medida que un pblico reco-
nozca el bien o el servicio como respuesta
a una necesidad o preferencia, y aprecie la
calidad del bien o servicio como respuesta
adecuada a esta.
5. Comentarios finales
La gestin pblica, como prctica para
generar valor pblico, se fundamenta
en la propuesta de que la esencia de la
gestin en los mbitos pbicos radica en
la generacin de valor pblico a travs de
la entrega de adecuados servicios pblicos
(educacin, salud, vivienda, infraestructu-
ra, seguridad, etc.) y la ejecucin eficiente
de programas y proyectos.
Adems, el enfoque en el valor pblico
brinda a la poltica pblica un enfoque
estratgico que prioriza la respuesta a los
ciudadanos y el mantenimiento de con-
fianza y legitimidad a travs de la buena
entrega de productos o servicios.
De esta manera, lo que importan son los
resultados que los servicios, proyectos o
programas causen entre los pobladores
objetivo, pero tambin importan los pro-
cesos aplicados para generar dichos resul-
tados, ya que las relaciones y los procesos
que se establecen entre las organizaciones
responsables por una creacin de valor
pblico y las comunidades generan valor
en s mismos.
Por ltimo, es claro que la gestin pblica
implica contemplar acciones que ayuden
a discernir y definir lo que el pblico
prefiere y, por ende, lo que genera valor
para el ciudadano. Obliga a los que ejer-
cen responsabilidades pblicas a estar
pendientes de las percepciones y reaccio-
nes del pblico, para mantener dilogos
sobre lo que resulta valioso y lo que hay
que repensar.
Corto y Mediano y
mediano plazo largo plazo
Resultados Resultados
intetermedio finales (impac-
Producto
(efectos) tos)
rea de
inters para
los usuarios,
ciudadana y el
Congreso