La Planificacin en Argentina en perspectiva

(1930-2012)

Alberto Mller Teresita Gmez (compiladores)

ISBN 978-950-29-1453-4

Pre-edicin on line
Disponible en www.blogdelcespa.blogspot.com

CESPA-FCE-UBA

Contenido
Presentacin

1. Planificacin: notas introductorias - Alberto Mller

2. La planificacin en Argentina en la primera mitad del siglo XX.

- Teresita Gmez

3. El Consejo Nacional de Posguerra en la mira del debate

pblico - Teresita Gmez/ Silvia Tchordonkian

4. Primer Plan Quinquenal: objetivos y prioridades. -Teresita

Gmez

5. La poca dorada de la Planificacin 1960-1970 Nicols

Tereschuk

6. Ausencias y Presencias de la Planificacin en los 90 y los

2000 - Alberto Mller
Presentacin

Tras la profunda crisis de 2001-2, que puso fin en la Argentina a un largo perodo
caracterizado por el repliegue estatal, en la Argentina se ha abierto un nuevo escenario,
donde han cobrado un nuevo impulso diversas polticas pblicas, incluyendo un
renacimiento de la actividad empresaria estatal.
Ese nuevo activismo gubernamental edificado a partir de la necesidad de encarrilar el
crecimiento econmico sobre nuevas bases, reconstruyendo un tejido productivo y social
fuertemente daado carece an de un marco estratgico referencial. Ms all de
valiosos intentos que han proporcionado las directrices formuladas para algunos
sectores, esta tarea se encuentra an pendiente. Tal marco debe fundarse en una
perspectiva de Planificacin, entendida simultneamente como visin de largo y como
coordinacin activa.
El inters por el crecimiento econmico y por el rol que le cabe al Estado es el motivo
por el cual en el Centro de Estudios de la Situacin y Perspectivas en la Argentina
(CESPA) hemos trabajado la cuestin de la Planificacin. Hemos apuntado tanto a
reflexionar a nivel terico acerca de lo que ha sido y puede ser hoy da la Planificacin, y
al mismo tiempo pasar revista a los diversos intentos y logros que la Planificacin, en
tanto herramienta de poltica econmica, ha tenido en la Argentina.
La Planificacin Econmica tiene una historia relativamente breve.
Ella nos remita en principio a lo que fue la construccin del proyecto socialista en la
Unin Sovitica. En esa mirada muchas veces olvidamos que la economa sovitica era
una economa dirigida, muy diferente de las experiencias que vieron la luz en las
economas de mercado a posteriori de la crisis del 29. El Plan no llega, en las
economas capitalistas, como en aquella experiencia, al nivel de regular las unidades
productivas del sector privado. En las economas de mercado, el Plan indica lo que los
planificadores consideran factible. Y si algo buscaban los equipos econmicos en sus
inicios, era revertir la baja inversin que el sector privado realizaba. El Estado prevea y
planificaba, no en un afn de sustituir al mercado, sino para facilitar el desarrollo del
sector privado, removiendo obstculos al crecimiento. Esta accin es la que se difundir,
con dismiles alcances segn las caractersticas de las estructuras econmicas de cada
pas, en la segunda Posguerra. Polticas econmicas que recojan en su diseo la
planificacin o la elaboracin de planes sectoriales sern por entonces casi un
denominador comn. Esta actividad estuvo presente tanto en los pases centrales como
en los perifricos, en este ltimo caso con una fuerte vinculacin a las cuestiones
tratadas por las teoras del Desarrollo Econmico.
Este tomo presenta una primera etapa, en cuanto a los resultados de esta tarea
encareada por el CESPA. Los trabajos aqu reunidos muestran diversidad temtica y de
enfoques. Por un lado, ellos cubren tanto aspectos tericos como histricos, con
mencin a prcticas recientes. Por el otro, tienen el atractivo de convocar miradas desde
diversas disciplinas: la Economa, la Historia y la Ciencia Poltica. Esto permite aportar
miradas desde diversos ngulos.
Desde la Economa Alberto Muller ofrece un repaso conceptual acerca de la
Planificacin, con algn nfasis en temas relacionados con economas socialistas y con
la cuestin del desarrollo; este trabajo apunta antes que nada a clarificar los distintos
significados y matices que se asocian al trmino, y enfatiza la necesidad de distinguir
entre Planificacin y activismo estatal en general.
Por su parte, la mirada desde la Historia, expresada en los trabajos presentados por
Teresita Gmez, hace anclaje en una experiencia particular que es la del primer
gobierno peronista, mostrando sus antecedentes inmediatos. Sin dudas que la crisis del
29/30 a la vez que pona en cuestin supuestos de la teora econmica sostenidos
como inamovibles y certeros hasta ese momento, instalaba nuevas herramientas. Si bien
Argentina estaba muy alejada del escenario blico, en esta Segunda Posguerra la
preocupacin de su gobierno coincida, con indudables matices, con las ideas que
transitaban por los diferentes gabinetes econmicos: cmo garantizar un crecimiento
sostenido de la economa en un pas que estaba transformando su estructura
econmica. Una de las finalidades del anlisis del Primer Plan Quinquenal es establecer
cules son las prioridades que la accin de gobierno va imprimiendo, as como visualizar
el lugar que ocupa en este primer mandato, la poltica de industrializacin.
Los aos posteriores a ese primer intento planificador son considerados, desde la
Ciencia Poltica, por el trabajo que presenta Nicols Tereschuck, quien cubre lo que
podramos denominar la perodo clsico de la Planificacin en Argentina. El objetivo
que en l se plantea es el de describir la forma en que se desplegaron los principales
planes del desarrollo en le Argentina en un perodo central, como lo fue la segunda
etapa de sustitucin de importaciones (1963-1974). Su inters manifiesto es el de hacer
centro en los ejes ordenadores de cada uno de los planes de desarrollo y sus formatos
de produccin, teniendo en cuenta si los mismos fueron fruto de planteos de tipo
tecnocrticos o si a la visin de expertos se agreg adems algn tipo de consulta o
mecanismo de participacin de organizaciones empresarias o gremiales.
El ltimo ensayo, nuevamente desde una perspectiva econmica, resea experiencias
recientes que han adoptado designaciones de Plan; se apunta a sealar las
importantes limitaciones que ellas han tenido, aun cuando se rescata la red que se ha
construido a partir del Sistema Nacional de Inversiones Pblicas. Queda en agenda el
anlisis de los intentos ms recientes, plasmados tanto en planes sectoriales de diversas
reas del Gobierno Nacional, como as tambin los intentos de formular planes de
desarrollo en diversas Provincias.
Con el propsito de contribuir a construir en esta etapa de renovado activismo estatal es
que el CESPA ofrece entonces estos trabajos al pblico interesado.

Alberto Mller Teresita Gmez

Buenos Aires, Mayo de 2013

 1. Planificacin: notas introductorias - Alberto Mller

1. Introduccin

1. Este trabajo presenta algunos tpicos acerca de la Planificacin, a nivel

introductorio, en lo que se refiere al campo del anlisis econmico. Dada la amplitud
de sentidos que reviste este trmino, dentro y fuera del mbito de la Economa, se
presenta inicialmente una resea de significados, que permitir identificar aqullos
de inters para nuestro propsito. Tambin a fines de contextualizar el concepto
dentro del anlisis econmico, se elabora un breve excurso histrico acerca del
surgimiento (relativamente reciente) del concepto de Planificacin y su evolucin
posterior.
De ambas reseas conceptual e histrica se extraen dos ncleos temticos de
especial inters. El primero hace referencia a las decisiones en una economa
planificada, entendiendo por tal una economa donde no existe mercado; el segundo
en cambio se centra en la experiencia de la Planificacin en el marco de sistemas
capitalistas, con mencin en particular a la cuestin del Desarrollo Econmico.
Previamente, se presenta un breve esquema acerca de optimalidad, mercado y
accin estatal, a fines de ofrecer un marco conceptual. Por ltimo, se presentan
algunas reflexiones conclusivas.
2. Como se indic, el propsito de este trabajo es el de ofrecer una introduccin a la
temtica de la Planificacin; no se tratarn por lo tanto temas avanzados.

2. El trmino Planificacin y sus diferentes significados

3. Planificacin es un concepto complejo, multidimensional como suele ocurrir con

muchos conceptos en Economa y en Ciencias Sociales en general. Por lo tanto, el
trmino Planificacin tiene significados diversos; la diversidad es tal que resulta
incluso difcil encontrar un hilo conductor o unificador.
4. Podemos resear distintos planos en los que el trmino Planificacin ha sido y es
utilizado; definimos as una suerte de plataforma referencial, que nos permitir
ordenar el tratamiento del tema.
a. Un primer plano es de orden ms general, y apunta a la forma con que los
individuos actan. Planificar, en este sentido, significa reflexionar y actuar sobre
la base de esta reflexin. En la medida en que las acciones humanas entraan
este proceso, todo es Planificacin. Marx, por ejemplo, indica que lo que
distingue la actividad del animal de la del hombre, en particular la actividad que
resulta til en algn sentido, es que ste ltimo tiene la capacidad de representar
mentalmente la actividad a realizar y el resultado a obtener. Este significado del
trmino es de relativa utilidad, precisamente por su amplitud; torna la Planificacin
un casi sinnimo de toda actividad humana consciente.
 b. Un sentido del trmino con un nfasis particular se refiere a la necesidad de
coordinar conscientemente las actividades que involucran un nmero
amplio de individuos o a una o ms organizaciones. Este significado deja de
ser estrictamente individual, y pasa a hacer referencia a colectivos, cualquiera sea
su naturaleza. Actuar planificadamente, en este sentido, no es ms que ordenar
y coordinar un conjunto de acciones, para evitar situaciones de conflicto que
neutralicen esfuerzos o provoquen dispendios adicionales de recursos. Un Plan
de Inversiones, por ejemplo, es una programacin ordenada de proyectos de
inversin que adeca las acciones a los recursos disponibles, a la vez que
previene fricciones entre proyectos y establece eventualmente sinergias entre
stos. El concepto de Plan de Accin atiende a un propsito similar de
coordinacin. La definicin que propone Rofman (citado en Tereschuk, 2008, pg.
50) puede considerarse como un ejemplo de esta acepcin del trmino: conjunto
de decisiones coherentes y articuladas que se adoptan en correspondencia con
un determinado curso de accin, seleccionando entre varias alternativas, en
concordancia con metas y objetivos previamente delimitados

c. El siguiente significado que rescatamos del trmino Planificacin se localiza ya

en el plano estrictamente societario, y no individual o grupal. Este significado
hace referencia a la manera con que los individuos toman decisiones, en
tanto pertenecientes a un colectivo social. En este sentido, la Planificacin es
una forma especial de resolver el problema de toma de decisiones colectivas o
con impacto en lo colectivo; en particular, la Planificacin adopta la perspectiva de
una toma de decisiones centralizada y colectivamente consciente; esto, al
margen si el sistema de toma de decisiones es autocrtico o democrtico. En este
sentido, Planificacin se opone a Descentralizacin, entendida sta como un
contexto en el cual los individuos deciden en forma autnoma, sin que exista un
mecanismo que explcitamente los encuadre en preferencias y cursos de accin
socialmente establecidos. Si bien esta distincin vale para el conjunto de las
actividades humanas en sociedad, a nuestros propsitos nos interesa rescatar en
particular lo que ocurre en el plano econmico. Aqu, el contexto descentralizado
por excelencia es el Mercado, mbito donde se desarrollan intercambios
entendidos como acciones voluntarias; lo caracterstico aqu es la ausencia de
una autoridad central. Recurrir a la Planificacin, en este contexto, es visto
como opuesto a recurrir al Mercado. Esto es conceptualizado a veces en
trminos de que la Planificacin anula el sistema de precios; esto responde a la
nocin de que lo natural es ste ltimo, algo que no tiene particular fundamento,
ms all de la ubicuidad que tiene el intercambio en sociedades capitalistas.
Ahora bien, la Planificacin en esta acepcin es un accionar tpico del Estado; es
el Estado es quin est en condiciones de avanzar sobre el sistema de mercado,
estableciendo impuestos, transfiriendo recursos o brindando prestaciones al
margen de ste (aunque en rigor no sera el nico agente habilitado; tambin las
empresas suprimen el mecanismo de mercado, mediante contratos, fusiones,
etc.). En este aspecto, existen dificultades para discriminar la Planificacin estatal
del normal accionar estatal1. Sobre este punto, no podemos ofrecer un significado
preciso y de uso generalizado. Ntese por ltimo que puede existir una decisin
consciente de constituir un sistema de mercado; la diferencia crucial entre
Planificacin y Descentralizacin es que en este ltimo contexto no se intervendr
en los resultados que arroje el mercado. Dems est decir que esta dicotoma no
1
De hecho, algunas veces la Planificacin es entendida como coordinacin de las actividades del propio
Estado.
 es absoluta, sino que admite casos intermedios (que de hecho es lo que ocurre
en la prctica, cuando por ejemplo el Estado grava transacciones del mercado).

d. El trmino Planificacin ha sido empleado tambin para hacer referencia, algo

imprecisamente, a la incorporacin de un horizonte de decisin de largo
plazo, como opuesto a las decisiones limitadas a considerar los factores
coyunturales. Esta actividad ha recibido tambin el nombre de Planeamiento
Estratgico, y puede ser encontrada tanto en las prcticas estatales como
privadas (y tambin en el plano individual), muchas veces en forma asociada a la
nocin de coordinacin a la que se hizo referencia. Esta nocin de Planificacin
se asocia entonces en forma estrecha a la realizacin de proyecciones y
pronsticos. Cabe sealar que este uso es diferente de los anteriores; pero
guarda alguna relacin con la cuestin acerca de la eficacia del mercado, toda
vez que una carencia evidente de ste es la consideracin del futuro ms alejado;
es de hecho un lugar comn afirmar que los mercados son miopes. Conviene
alertar que esto no significa que el trmino se referir nicamente al largo plazo;
sta es slo una de las acepciones posibles. Como veremos ms adelante,
encontraremos una nocin de Planificacin de corto plazo, estrechamente
vinculada a la cuestin de cmo asignar recursos corrientes a la produccin
corriente.
e. Cabe sealar un uso especial del trmino, muy frecuente en el mbito del
Urbanismo. Este uso se relaciona con las actividades de regulacin del uso del
suelo urbano, en cuanto a tipo de uso (residencial, comercial, etc.) y densidad de
construccin. Estas normas se plasman en cdigos de edificacin que definen por
zona y parcela urbana la naturaleza y densidad de uso autorizados. Estos
criterios se fundan (o por lo menos deberan fundarse) en una perspectiva de
largo plazo acerca de la evolucin del tejido urbano, bsicamente por la
durabilidad de las construcciones y usos; de all que sea frecuente enmarcar este
tipo de decisiones en un mbito de Planificacin. Sin duda, esta acepcin
recoge matices ya mencionados anteriormente; pero adquiere en virtud de la
prctica urbanstica un significado muy preciso (que de hecho aqu no ser
retomado).
f. Un ltimo significado de Planificacin puede ser encontrado en el nivel de las
prcticas sociales; se trata de un sentido anlogo al indicado en c. y d., pero que
adquiere un sentido histrico preciso. La Planificacin hace referencia aqu a
una particular prctica econmica y tambin poltica, realizada por distintos
pases, en los mbitos estatales. Esta prctica implica avanzar sobre las
decisiones descentralizadas, pero con alcance diverso. Por una parte, el Plan
fue la forma caracterstica que articul la prctica de las economas centralmente
planificadas, o economas socialistas (pases del ex-COMECON, por ejemplo);
esta prctica se conoci tambin como Planificacin imperativa. Un segundo
significado del trmino vino dado por prcticas dentro de los pases capitalistas, a
partir en particular de la segunda Posguerra, cuando se volcaron hacia acciones
estatales orientadas a pautar el desarrollo de las actividades pblicas y orientar
las actividades privadas; esto se conoci tambin con el nombre de Planificacin
indicativa. Este sentido guarda una relacin estrecha con los anteriores; pero
rescata en cuanto designacin de un conjunto histricamente definido de
prcticas que se realizaron (y eventualmente realizan) en diversos pases. Esto
es, se trata de una identificacin por extensin, o auto-referenciada: la
 Planificacin es lo que dicen que hacen determinados individuos o reas, dentro
del aparato estatal. Interesa destacar en este sentido la estrecha vinculacin
que ha tenido la Planificacin con la cuestin del desarrollo econmico, en
los pases perifricos; ms precisamente, el planteo de una cuestin del
desarrollo implic aceptar que era necesaria la movilizacin estatal, ante la
insuficiencia del funcionamiento del mercado para lograr una trayectoria deseable
de crecimiento e incremento del bienestar colectivo. En ese sentido, la
Planificacin constituy en parte la herramienta que se dise para la intervencin
estatal, en el marco de las teoras del desarrollo. Un aspecto que debe ser
sealado es que la Planificacin, como instancia de reflexin y accin desde el
Estado hacia la sociedad, cumple una funcin propia del plano poltico. La
Planificacin se superpone as al propio accionar poltico, aunque con una lgica
basada en la pretensin de racionalidad; en tal sentido, es vista como una
prctica opuesta a la de la poltica; sta es un accionar construido sobre la base
de la negociacin y el logro de consensos, al margen de un anlisis estrictamente
racional2.
El cuadro 1 sintetiza las acepciones presentadas acerca del trmino Planificacin.
Se indica para cada definicin el concepto clave, los mbitos de aplicacin
correspondiente y los agentes que ejecutan la Planificacin.
Cuadro 1 Sinopsis de las acepciones del trmino Planificacin

mbito de
Definicin Concepto clave Agente
aplicacin
Individuo- Individuo -
Reflexin y accin sobre Decisin fundada en la
a. Organizacin- organizacin
la base de la reflexin reflexin consciente
Estado - sociedad
Coordinacin de Necesidad de coordinar Organizacin- Organizacin-
b.
actividades el accionar de individuos Estado Sociedad
Decisin colectiva
Centralizacin (opuesta a
c. consciente, sobre la Estado Sociedad
Mercado)
base de la centralizacin
Individuo- Individuo -
Incorporacin del largo
d. Horizonte de largo plazo Organizacin- organizacin
plazo en las decisiones
Estado - sociedad
Fundamento para la
Regulacin del uso del
e. regulacin del uso del Estado Sociedad
suelo urbano
suelo urbano
Planificacin como
Prctica econmica y
f. fenmeno histrico Estado Sociedad
poltica
determinado

5. Un aspecto sobre el que conviene llamar la atencin, ya en los planos que se

refieren a mbitos organizacionales y societales del trmino Planificacin, es el que
se refiere al alcance de las acciones de Planificacin. Cuando se trata del interior de
una organizacin, el alcance de la Planificacin es en principio el que marcan los
2
Esta oposicin entre el accionar poltico y la lgica de la Planificacin ha sido destacada en su momento
por Van Gunsteren (1976, cap. 1). Ella reaparecer cuando tratemos la Planificacin Estratgica
Situacional, ms adelante.
 lmites de la organizacin. Por ejemplo, en el caso de una empresa, la Planificacin
abarcar las acciones que sta controla; el lmite es en principio el que marca su
relacin con otros agentes, esto es, el mercado3. En el caso del Estado, este lmite
no opera, toda vez que como vimos el Estado es el agente por excelencia
habilitado para realizar transacciones fuera del mbito y las restricciones que impone
el mercado. En este sentido, la Planificacin estatal es una actividad que no
encuentra un lmite preciso. Convencionalmente, puede asimilarse una Planificacin
interna a la que se refiere a la organizacin estatal (en forma anloga a la otras
organizaciones privadas), definiendo como Planificacin externa a la que se realiza
sobre el resto de la sociedad4; pero esta distincin es difcil de trazar en la prctica.
Por ejemplo, cuando se planifica el servicio educativo, no resulta obvio como
delimitar lo interno de lo externo.
6. Ahora bien, corresponde sealar un aspecto, que da particular relevancia a la
anterior discusin acerca de los significados del trmino Planificacin. Hemos visto
que ste puede hacer referencia, en un extremo, a actividades plenamente
esperables a nivel individual u organizacional: no puede sorprender que una
empresa encare un ejercicio de Planificacin, si se trata de enfrentar circunstancias
futuras no conocidas, o de coordinar acciones. Pero la Planificacin en cuanto
instancia estatal que sustituye decisiones originadas en el mercado por decisiones
administrativas es en cambio una actividad ya ms sujeta a controversia, en el
plano econmico y poltico. En este sentido, el uso ambiguo del trmino
Planificacin puede formar parte y de hecho forma parte de tales controversias.
En particular, los defensores de la Planificacin estatal pueden argir que ella se
valida en que planificar es lo que hace cualquier agente u organizacin. Esto es, la
Planificacin en el sentido de prctica societal (sentido identificado bajo las letras c.
o f.) es justificada a partir del sentido dado a la prctica del individuo (sentido
identificado bajo las letras a. o d.) La precedente discusin apunta precisamente a
aclarar estos aspectos, ms all de cualquier postura a favor o en contra del
activismo estatal o de la Planificacin5.
De aqu en ms, haremos referencia principalmente a los sentidos del trmino de
aplicacin al plano societal (aun cuando no consideraremos la temtica de la
regulacin del uso del suelo urbano).

3
Eventualmente, la Planificacin puede ir ms all de los lmites de la organizacin, si se establecen
contratos que sustituyen relaciones de mercado; pero generalmente tales contratos incluyen clusulas de
salida que limitan la posibilidad de considerarlos como vnculos permanentes.
4
Esta distincin es tomada de Forte (1964, pg.38-39 ).
5
Una reciente contribucin sobre el tema Planificacin (Briner et. al., 2011) brinda un ejemplo acerca de la
necesidad de explicitar una definicin del trmino Planificacin. Este documento presenta una amplia
discusin acerca de la Planificacin como prctica; sin embargo, no explicita una definicin acerca del uso
del trmino. Esto hace que la Planificacin sea entendida como mera intervencin estatal, sin mayores
matices. Como indica el ttulo del documento, el significado que ms se aproxima en dicho documento es
el que brindan las prcticas de la Planificacin para el desarrollo.
3. La Planificacin en la historia del pensamiento econmico: de la
cuestin del socialismo a los planes de desarrollo

7. En el pensamiento econmico moderno, la temtica de la Planificacin tiene una

existencia relativamente breve. Ella surge a partir del debate acerca de la viabilidad
de sociedades socialistas. Si bien existen contribuciones anteriores, se suele sealar
como uno de los tratamientos iniciales de esta cuestin al artculo de Enrico Barone
(1908), que lleva el sugestivo ttulo de El Ministerio de la Produccin en el Estado
Colectivista 6. El mismo analiza la cuestin de cmo decidir acerca de la produccin
en un aparato productivo donde el mercado se encuentra ausente, por lo que las
decisiones de produccin deben ser tomadas centralizadamente. El contexto de
anlisis es un modelo walrasiano de equilibrio general, establecindose los
procedimientos analticos para resolver el problema de la produccin; esto conlleva,
en trminos textuales, la resolucin de millones de ecuaciones con millones de
incgnitas (Barone, op. cit., citado en Heal, 1977, pg. 98). La ambicin y
motivacin de esta primera contribucin era de carcter puramente terico.
8. Esta cuestin tuvo un fuerte impulso a partir de la instauracin del rgimen socialista
en la Unin Sovitica en 1917, en cuanto ella signific plantear la necesidad
concreta de decidir acerca de la asignacin de recursos en una sociedad donde el
mercado haba sido en buena medida sustituido por el accionar estatal. Si bien en un
primer perodo al calor de la Nueva Economa Poltica el rgimen econmico
dejaba espacio al mecanismo de mercado, a partir de la dcada de 1930 esta
tesitura se abandon. Se avanz hacia la colectivizacin forzada de la produccin
agrcola (principal fuente de empleo de la economa sovitica), al tiempo que se
sentaron las bases para la industrializacin pesada.
9. En este contexto, se desarroll en las dcadas de 1920 y 1930 un intenso debate
acerca de la viabilidad de gestionar una economa carente de propiedad privada, y
por lo tanto de un sistema de precios. La postura inicial fue lanzada por Ludwig Von
Mises (1922, 1935, 1937), quien sostuvo que ante la carencia de seales de precios
no exista forma de decidir acerca de la constitucin de capacidad instalada, esto es,
de inversin. Posteriormente, Friedrich von Hayek (1935, 1935 a) suaviz esta
postura, sosteniendo que si bien es tericamente posible la decisin en este
contexto, en la prctica ella implica un volumen de clculo que est ms all de
cualquier posibilidad realista. A esta polmica se sumaron Fred Taylor (1929) y
Oskar Lange (1938), quienes afirmaron que el estado colectivista puede recurrir al
sistema de precios a los efectos de guiar la asignacin de recursos, mediante un
mtodo de tanteo, anlogo al que realiza el rematador walrasiano7.

6
Una buena resea del debate acerca de las decisiones en economas socialistas, que por cierto no se
inicia con el artculo de Barone, puede ser encontrada en Figueras y Morero (2012).
7
Este debate gener una muy extensa literatura. El artculo de Lavoie (1987), desde una perspectiva
enrolada en la postura de Von Mises, aporta una amplia bilbliografa al respecto. Este texto sostiene
adems que este debate se ha visto perjudicado por una errnea interpretacin de la argumentacin de
Von Mises, la que ha sido asociada a la convencional teora neoclsica, cuando la escuela austraca
constituye una vertiente terica diferente.
10. Este debate sent las bases para un desarrollo de este tema sobre bases analticas,
sintetizado por Heal (op. cit.). En este debate, Planificacin pasa a ser sinnimo de
operacin de una economa sin propiedad privada esto es, una economa donde la
circulacin y la distribucin del producto son realizadas por el Estado, sin responder
a conceptos tales como la productividad marginal de un factor - aun cuando esto no
implicar rechazar la nocin de precio. Ms adelante, damos una semblanza de las
contribuciones en esta lnea, que se concentraron en analizar posibles mecanismos
de asignacin de recursos sobre la base de sistemas de tanteo. Segn esta
literatura, la presuncin de Lange de que es posible decidir en un sistema
colectivista sobre la base de una mmesis del mecanismo walrasiano resulta ser
demasiado optimista, aun contando con el apoyo de medios de clculo poderosos.
Este resultado, paradojalmente, podra extenderse a las sociedades de mercado,
dado que la lgica subyacente el tanteo descentraizado es comn a ambos
casos. En otros trminos, cabra preguntarse sobre la viabilidad del propio mercado.
11. Denominar planificada una economa socialista rescata en forma precisa uno de los
sentidos que dimos al trmino Planificacin; hacemos referencia, ms
precisamente, a la operacin de una economa sin mercado. Pero, como dijimos,
esto no es equivalente a referirnos a una economa sin precios, por cuanto los
precios siguen siendo utilizados como indicadores para las decisiones. El aspecto
distintivo es que se trata de precios que no reflejan relaciones de propiedad, ni
tampoco se traducen estrictamente en alguna forma de intercambio voluntario:
cuando un gerente de una empresa decide en base a este tipo de precios, restringe
sus decisiones a un universo de transacciones que se encuentran delimitadas
externamente. Estos precios pretenden ser indicadores que cada decisor debe
considerar. Quiz lo ms apropiado sera identificar el trmino Planificacin al de
sociedad sin propiedad privada, en este contexto.
12. Paralelamente a la experiencia socialista y al debate a que dio lugar, otras
circunstancias impulsaron prcticas que se emparentan con alguno de los sentidos
que hemos dado al trmino. Una de ellas es el gran esfuerzo blico que comport la
Segunda Guerra Mundial, particularmente en el campo de los pases capitalistas -
para Estados Unidos. El episodio blico iniciado en 1939 fue por cierto el de mayor
dimensin en su tipo ocurrido en la historia de la Humanidad, implicando la
movilizacin de una gran masa de recursos humanos y materiales. Esto se vio
reflejado en dos planos, que son de inters para este trabajo:
i. El desarrollo de un conjunto de tcnicas destinadas a resolver complejos
problemas logsticos y de coordinacin productiva, a fin de asegurar el mayor
rendimiento al uso de los recursos destinados a la guerra.
ii. La instauracin de sistemas de racionamiento y control de precios de gran
amplitud, construyendo as una instancia de gestin ajena a la lgica estricta de
mercado.
13. Estos elementos dieron vigor a prcticas que incentivaron la Planificacin, esta vez
entendida sobre todo como coordinacin de actividades en forma consciente, por
separado del sistema de precios, algo que algunos propusieron prolongar luego de
concluido el conflicto (ver Galbraith, 1952). Los esfuerzos dirigidos a la
reconstruccin europea fueron ejecutados muchas veces bajo este paraguas
conceptual: las obras de reconstruccin deban entonces ser planificadas.
14. Finalmente, debemos sealar tres factores, que en forma relativamente autnoma
entre s, revalorizaron el papel del Estado en el mbito de las economas
capitalistas. No todos ellos implican una legitimacin inmediata de las prcticas de
Planificacin si entendemos por sta algo ms que la mera intervencin estatal;
pero s abren espacio para el avance del Estado sobre el sistema de mercado. Tales
factores son los siguientes8:
a. La intervencin estatal fue movilizada en las sociedades capitalistas por la
adopcin de polticas econmicas activas, a raz de la depresin econmica de la
dcada de 1930; como es sabido, este conjunto de polticas fue expresado en
particular por el New Deal del Presidente Franklin D. Roosevelt, y recibi sancin
terica por parte de Keynes (1936). Este replanteo del funcionamiento capitalista
puso en entredicho la eficacia del sistema de precios.
b. La Unin Sovitica, pionera en la construccin de un sistema econmico
alternativo al capitalismo a partir una sociedad que apenas emerga del
feudalismo a principios del Siglo XX, se configura como el pas que realiza el
esfuerzo blico decisivo, ascendiendo al rol de potencia mundial en la posguerra.
Esta circunstancia tambin coloca al paradigma del capitalismo liberal en una
posicin defensiva.
c. Por ltimo, la descolonizacin pone sobre el tapete la cuestin del desarrollo de
los pases perifricos, antes mayormente colonias tributarias de las sociedades
metropolitanas. Esto se traslada al caso de pases polticamente independientes
como los de Amrica Latina pero que haban seguido una senda econmica
fuertemente vinculada a las economas centrales, por va de la divisin
internacional del trabajo. Esta senda no se haba traducido en la construccin de
sociedades a imagen y semejanza de las de los pases centrales. Tal como
sealara Singer (1960), el optimismo que alguna vez haba prevalecido acerca del
potencial de desarrollo capitalista en economas perifricas fue sustituido por una
postura pesimista. Ello motiv el surgimiento de una corriente de pensamiento
que plante la necesidad de articular polticas activas para lograr la movilizacin
de recursos productivos, dando lugar a un proceso de expansin. Surgieron as
las teoras del Desarrollo, cuyo denominador comn fue la identificacin de
acciones estatales conscientes a ese propsito. Si bien esto no conlleva en si
mismo la adopcin de prcticas de Planificacin, stas se encuentran muy
prximas, dado el nfasis en el activismo estatal; y de hecho, la elaboracin de
Planes de Desarrollo integr la agenda de numerosos pases perifricos. En esta
instancia, los significados del trmino Planificacin que vienen al caso son los
referidos a la intervencin estatal sobre el mercado, pero tambin lo referido a
coordinacin9.

8
Vase al respecto Forte (op. cit, pg. 315 y ss.).
9
A esto deberamos en rigor agregar la problemtica que ocasiona el subdesarrollo de determinadas
regiones an en Europa Occidental; el caso ms visible es el del Sur (Mezzogiorno) de Italia.
15. Como hemos podido constatar, el trmino Planificacin muestra una variedad de
aplicaciones, en el campo de la Economa. Trataremos a continuacin en este
trabajo tres temas. En primer lugar, desarrollamos un marco referencial a efectos de
comprender a la Planificacin como una forma alternativa de asignacin de recursos
con relacin al mercado descentralizado. Luego, presentamos en forma abreviada la
aplicacin de un mecanismo de precios a una economa colectivista. Por ltimo,
consideraremos la experiencia de los Planes de Desarrollo en los pases perifricos.

4. Accin estatal y mercado: un breve marco referencial

16. En este apartado, presentamos un marco conceptual somero, referido a la accin

estatal y el mercado. Se emplea un esquema usual, de carcter esttico, extrado de
la Economa del Bienestar. Cabe advertir que se trata de un abordaje simplificado y
con limitado alcance, que debe ser ledo no como un planteo con pretensiones de
realismo, sino con fines ilustrativos o didcticos. Asimismo, se enfatizarn los
aspectos conceptuales de inters para este trabajo, no ingresando en detalles
tcnicos, los que podrn ser consultados en la bibliografa habitual en temas
microeconmicos10.

4.1. Esquema inicial: optimalidad

17. Partimos del caso una economa compuesta por dos agentes, dos bienes (x,y) y dos
insumos productivos (1,2), disponibles en cantidades fijas. Las caractersticas ms
importantes de esta economa son las siguientes:
a. Admite diferentes planes de produccin, combinando el uso de ambos
factores (mediante funciones de produccin), que dan lugar a diferentes
cantidades producidas de ambos bienes.
b. La produccin de ambos bienes puede combinar cantidades finitas de
factores en proporciones variables, existiendo retornos constantes a escala y
rendimientos decrecientes de factor.
c. La demanda de los bienes responde a funciones individuales de utilidad por
parte de ambos individuos, con utilidad marginal decreciente en el consumo
de cada bien.
18. Para dicha economa, definimos como ptimo una situacin en la cual no es
posible incrementar el bienestar de un individuo sin perjudicar el del otro. Esta
conocida definicin de optimalidad debe ser entendida exclusivamente en trminos
de eficiencia; sin que esto implique un juicio distributivo: cuando una economa se
encuentra en un ptimo, ella est haciendo lo mximo posible con los recursos que
tiene a disposicin. Esta situacin es ilustrada mediante un grfico que indica la
cantidad mxima que se puede producir de un bien, para una dada produccin del

10
Por ejemplo, Mas-Colell et al. (1994, cap. 15). Una presentacin en esta lnea, con mayor riqueza
conceptual, puede encontrarse en Azqueta Oyarzn (1985, Captulo 1); el artculo clsico de Bator (1957)
ofrece una sistematizacin similar.
 otro bien; el conjunto de puntos que satisfacen esta condicin se denomina Frontera
de Transformacin o Frontera de Posibilidades de produccin.
GRAFICO 1- La Frontera de Posibilidades de Produccin

B
a
t
o ptimo
r
,
F
.
-
T
h
e
S
i x
m
p B
19. Cada punto
l de esta frontera corresponde a una determinada a combinacin de
factores;e ellos son plenamente utilizados, en funcin de tsus productividades
marginales.
A La plena y eficiente utilizacin de los insumos implica
o que las cantidades
producidas
n debern coincidir con los puntos de tangenciar de las isocuantas
asociadasa a cada funcin de produccin (diagrama de Edgeworth , de produccin).
Este conjunto
l de puntos iguala las tasas marginales de sustitucin
F tcnica en el uso
de los factores
y .
t -
i T
c h
s e
o S
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W m
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l l
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a f
t W
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o l
n f
 Y

GRFICO 2- Optimalidad en la produccin

Insumo 2

X
Insumo 1

20. Por otro lado, cada punto de dicha frontera se asocia a una determinada
combinacin de cantidades de ambos bienes consumidos por ambos individuos.
Tales cantidades deben ser tales que se maximice la utilidad de uno de ellos, para
un dado nivel de utilidad del otro; esto requiere que las cantidades correspondan a
puntos de las curvas de indiferencia que indiquen igualdad en las tasas marginales
de sustitucin. Pero para que esto sea consistente con las cantidades totales
producidas, las tasas marginales de sustitucin deben ser iguales a la tasa marginal
de transformacin, situada en la frontera de posibilidades de produccin. Esta
igualdad se muestra en un grfico que identifica una caja de Edgeworth de consumo
asociada a cada cantidad total de bienes producidos.
 GRFICO 3 Optimalidad en consumo y produccin

21. Cada punto de la frontera de transformacin corresponder a un (nico) punto de

tangencia de las curvas de indiferencia, esto es, a un nivel dado de utilidad de
ambos individuos. En definitiva, existir una combinacin de utilidades asociadas a
cada punto ptimo, lo que da lugar a la definicin de una frontera de posibilidades de
utilidad, asociada a la frontera de transformacin. La eleccin del punto que
efectivamente representar la combinacin de bienes y de utilidades para cada
individuo depender del ingreso de cada uno de ellos; o sea, depender de la
distribucin de la propiedad de los factores productivos, que es lo que dar lugar a
corrientes de ingreso que sern gastadas en ambos bienes por ambos individuos.
 GRFICO 4 Frontera de Posibilidades de Utilidad

Util 1

Util 2

22. De esta forma, hemos identificado un conjunto de condiciones que representan un

ptimo, en el sentido indicado (denominado tambin ptimo paretiano). Notemos que
hasta el momento no hemos hecho mencin de dos conceptos: precios y equilibrio.
Ello es as porque la calificacin de optimalidad no requiere identificar precios
ni comportamientos determinados.
23. Es importante sealar que no hemos indicado hasta aqu cul ser efectivamente el
vector de cantidades producidas, y en consecuencia la distribucin de utilidades
entre ambos individuos. Esto es, en qu punto especfico de las fronteras de
posibilidades de produccin y de utilidad se situar en definitiva la economa. Ntese
que definir este aspecto implica establecer cul ser en definitiva la distribucin de
bienes entre ambos individuos.
24. El paso siguiente consiste en discutir cmo puede arribarse a esta situacin de
ptimo, y cmo establecer la distribucin de los bienes. Existen en principio dos vas
alternativas: la decisin centralizada, o Planificacin; y el accionar
descentralizado del mercado. Analizamos cada va por separado.

4.2. La va centralizada: el planificador

25. La opcin planificadora requiere conocer la totalidad de los datos del problema:
dotaciones iniciales de factores, funciones de utilidad y funciones de produccin.
Pero adems comporta una configuracin institucional que asegure que algn
agente independiente de los individuos que integran la economa adopte las
decisiones correspondientes. Este agente ser denominado convencionalmente el
planificador. Ntese que este agente debe lograr un vector de produccin eficiente,
y dentro de ste, optar por una combinacin determinada; dicha seleccin se
realizar mediante la instrumentacin de un juicio de preferencias colectivas, que
determinar distribuciones de utilidad entre ambos individuos. Este juicio de
preferencias sociales cuya gnesis no ser discutida aqu se denomina
tcnicamente Funcin de Bienestar Social, y tiene como argumentos las funciones
de utilidad de los individuos.
26. La distribucin deseable de utilidades de los individuos se obtiene maximizando el
valor de dicha funcin, sujeta a la restriccin que representa la frontera de
posibilidades de utilidad.
 GRAFICO 5 Funcin de Bienestar Social y Frontera de Posibilidades de
Utilidad

Util 1

Util 2

27. De esta forma, el planificador hace su trabajo, definiendo simultneamente la

composicin y distribucin de lo producido. La secuencia ser la siguiente:

Identificacin del punto deseable de la frontera de posibilidades de utilidad

Identificacin de la composicin (ptima) de bienes

Identificacin de la combinacin (ptima) de factores correspondientes a la

produccin de cada bien

Identificacin de las cantidades (ptimas) de cada bien a adjudicar a cada individuo

28. Cuando el planificador logra conducir a una economa a un ptimo, diremos que se
trata de una situacin de Planificacin perfecta11. Pero debe sealarse que hasta
aqu no hemos dado indicacin alguna acerca de cmo el planificador ejecuta el
clculo. Una va posible es, en trminos de Barone, resolver el sistema de
ecuaciones a que da lugar el modelo; ello presupone el conocimiento completo de
todas las magnitudes y funciones, por parte del planificador.

4.3. La va decentralizada: el mercado

29. La otra forma de alcanzar el ptimo es mediante la operacin autnoma de los

agentes, en forma descentralizada; esto es, adoptar la va del mercado. Ello
requiere al igual que en el caso del planificador la identificacin de un particular
encuadre institucional, que se asocia al caso conocido como mercado de
competencia perfecta.

11
Esta denominacin no es muy frecuente en la literatura, pero no contradice los hbitos terminolgicos
usuales.
30. Dos son los tipos de mercados que se establecen. Uno corresponde a los bienes
producidos (2 mercados, uno para cada bien), mientras que el otro se refiere a los
factores productivos (2 mercados, uno para cada factor). De lo que se tratar,
entonces, es de analizar bajo cules condiciones el funcionamiento de estos
mercados ser hbil para alcanzar una solucin ptima, y cul de ellas, dentro del
conjunto posible de soluciones, ser la escogida.
31. Esta economa funciona mediante un mecanismo de tanteo. Existe al efecto un
agente que tiene a su cargo la fijacin de precios; el mismo es conocido con el
nombre de rematador. Este agente anuncia precios y recoge informaciones acerca
de ofertas y demandas; este proceso se desarrolla simultneamente en todos los
mercados (de all que se haya propuesto con razn la designacin de
multimercado). La regla que sigue el rematador es la siguiente: en aquellos casos
donde los precios anunciados implican que la demanda es mayor que la oferta,
proceder a anunciar precios menores; y all donde ocurra la contrario, anunciar
precios mayores. Este proceso de tanteo contina hasta tanto no haya excesos de
demanda. Cuando ocurre esto, bajo determinadas condiciones, se arriba a un
equilibrio que resulta ser un ptimo, en el sentido antes indicado. En este caso,
entonces la tasa marginal de sustitucin en el consumo entre los dos bienes y
la tasa marginal de transformacin coincidirn con el precio. Esto es, la
categora precio aparece nicamente asociada al funcionamiento de mercados. La
proposicin de que un equilibrio competitivo (o walrasiano) lleva a un ptimo es
conocida como Primer Teorema Fundamental de la Economa del Bienestar.
32. Este teorema requiere el cumplimiento de condiciones, las que pueden sintetizarse
en los trminos siguientes:
a. No existen externalidades; esto es, los efectos de las decisiones de los
individuos se reflejan en el sistema de precios.
b. Existen mercados para todos los bienes y factores.
c. Los individuos no pueden afectar los precios, ni en cuanto a su fijacin ni en
cuanto a la posibilidad de desarrollar algn tipo de comportamiento
estratgico; este comportamiento se denomina tomador de precios.
d. No se desarrolla transaccin alguna hasta tanto se haya arribado a un punto
de equilibrio en todos los mercados.
e. Toda adicin de consumo del bien (del uso de un factor) repercute
positivamente en la utilidad (en la cantidad producida); este principio se
conoce como de no saciedad.
f. Las funciones de produccin evidencian retornos constantes o decrecientes a
escala.
33. A las condiciones anteriores debemos agregar la siguiente: deben introducirse
condiciones adicionales a efectos de asegurar que se lograr efectivamente un
equilibrio nico. No es ste el lugar para desarrollar esta cuestin, tericamente
 ardua. Sealaremos aqu que el equilibrio por tanteo se encuentra asegurado
solamente bajo condiciones especiales12.
34. Resta por establecer el elemento que determina cul punto de equilibrio (y ptimo)
ser alcanzado, dentro de la frontera de posibilidades produccin y de utilidad. Este
elemento es la distribucin de la propiedad de los factores. Su puesta a disposicin
del proceso productivo da lugar a una corriente de ingreso, a travs de la cual los
individuos ejercen su demanda. En definitiva, la asignacin efectiva de recursos y la
produccin resultante dependern de la propiedad inicial de los factores por parte de
ambos individuos.
35. Tal como ha sido sealado reiteradamente en la literatura, la descentralizacin
atribuida a la solucin de mercado es en este caso muy relativa 13. El requerimiento
de que exista un mecanismo de anunciado de precios y la pasividad de los
individuos frente al mecanismo de remate en realidad sugiere un cuadro de fuerte
centralizacin, toda vez que los individuos virtualmente no interactan entre s, sino
que lo hacen a travs del rematador.

4.4. Conclusiones: competencia perfecta y Planificacin perfecta

36. La conclusin que emerge de este desarrollo es que tanto la competencia perfecta
como la Planificacin perfecta nos conducen a situaciones ptimas; pero debe
sealarse que la competencia perfecta conduce a una nica distribucin de la
produccin entre los individuos, por cuanto en este caso no existe instancia que
tome alguna decisin distributiva, ms all de convalidar la distribucin vigente de
propiedad de los factores. En consecuencia, si a una situacin de descentralizacin
queremos introducir correcciones de tipo distributivo, deberemos adicionar al
contexto alguna figura que imponga el cumplimiento de una determinada funcin de
bienestar social, y redistribuya ingresos o propiedad de los factores14.
37. Ahora bien, qu conclusiones relevantes podemos extraer de este anlisis?
Sealamos a continuacin algunas:
a. El escenario de anlisis planteado es de una estilizacin extrema. En
consecuencia, no pueden extraerse de l conclusiones a seguir al pie de la letra,
porque en la prctica no son implementables. En particular, destacamos que el
modelo planteado es uniperidico; esto implica, por ejemplo, que no es por si
mismo apto para lidiar con decisiones multiperidicas, tales como las que
corresponden a evaluacin de proyectos de inversin. De esta forma, adems, se
previene la posibilidad de que la incertidumbre afecte las decisiones, permitiendo
la vigencia de la racionalidad plena. Las conclusiones que se derivan, sin
12
Por ejemplo, que todos los individuos sean iguales en trminos de preferencias, o que todos los bienes
sean sustitutos brutos, en el sentido de que un incremento de su precio hace caer su demanda, ms all
de efectos ingreso. Vase al respecto Mas Colell et al. (op. cit., cap. 17). Una explicacin ms accesible
acerca de esta cuestin puede encontrarse en Keen (2011, cap. 3).
13
Vase al respecto, por ejemplo, Bowles (2005, cap. 6)
14
Esta redistribucin puede no ser neutra, en trminos de asignacin de recursos; esto es, es posible
pensar que la redistribucin dificulta el alcance de una solucin ptima, en la medida en que las acciones
de redistribucin motiven cambios en las decisiones de los individuos. Por otra parte, asegurar la
existencia de equilibrio competitivo para cualquier distribucin requiere asumir condiciones ms fuertes
que las enunciadas, al aadir el requerimiento de convexidad de preferencias y tecnologas. Vase
nuevamente Mas-Colell et al.,(loc. cit.).
 embargo, pueden tener valor didctico, a la vez que pueden ser relevantes, en la
medida en que si se establecen limitaciones para un caso tan sencillo, ellas
seguramente tienen vigencia para escenarios ms complejos.
b. Las condiciones que debe cumplirse para ambos escenarios (Planificacin y
competencia) son evidentemente restrictivas, aunque por razones diversas:
El planificador tiene que ser un agente claramente omnisciente, en cuanto
debe conocer no slo las tecnologas (las funciones de produccin) y los
recursos, sino tambin las preferencias individuales, algo que seguramente no
es relevable mediante los instrumentos usuales de captacin de informacin.
Esto es, la viabilidad de la Planificacin es an dudosa en caso de existir
pocos individuos, factores y bienes.
El mercado competitivo slo funciona adecuadamente si dispone, como ya se
seal, de un mecanismo centralizador ms que eficaz, que impone
centralizadamente, ntese bien comportamientos a los individuos, en cuanto
a la toma de precios y a la realizacin de transacciones en equilibrio. Esta
condicin claramente invalida la posibilidad de que se cumplan las
condiciones necesarias para un ptimo. Pero a esto debe agregarse la
hiptesis de mercados completos, que tambin es claramente irrealista.
c. Dada la multiplicidad de soluciones ptimas posibles, se requiere explicitar las
condiciones por las que se alcanza una de ellas. En el contexto de Planificacin,
esta decisin es expresada a travs de una Funcin de Bienestar Social,
construida en base a juicios distributivos. En el contexto de mercado, ello puede
ocurrir de la misma forma, o puede adoptarse la distribucin que resulta de la
dotacin inicial de recursos de cada individuo; en este ltimo caso, puede
afirmarse que el juicio de valor implcito es que se acepta la distribucin vigente
como deseable. En definitiva, la apreciacin del resultado en trminos
distributivos ser el resultado de un juicio de valor, para lo que el usual anlisis
de la Economa del Bienestar se declara prescindente; de hecho, juicio de valor
es en este contexto sinnimo de arbitrariedad. En otros trminos, la va del
mercado no resuelve la deseabilidad de una determinada distribucin, con
relacin a otras posibles.
d. La preferibilidad entre la solucin de Planificacin y la de mercado no puede
entonces establecerse, a partir de este anlisis. Ambas requieren el
cumplimiento de algunos presupuestos que en la prctica no parecen
alcanzables, y no hay alguna gradacin diferencial que permita un juicio siquiera
aproximado acerca de la mayor conveniencia de un sistema u otro.
38. Este anlisis pese a su nivel de abstraccin tiene la virtud de que pone en
evidencia la diferencia entre la intervencin estatal a fines correctivos de fallas de
mercado y la accin estatal que sustituye al mercado como mecanismo asignador de
recursos. En tal sentido, permite establecer una clara distincin entre la Planificacin
y el activismo estatal en una sociedad de mercado.
39. Cabe por ltimo una advertencia, cannica ya en este contexto. El planteo del
modelo neoclsico de equilibrio, orientado a la solucin ya vista de mercado,
parece prescindir de cualquier nocin de Estado; de hecho, ste no aparece en sus
supuestos. Este enfoque es muy frecuente en la teora econmica ortodoxa, al punto
que el Estado ingresa a la escena slo cuando se requiere que resuelva aquello
 que el mercado no puede resolver: correccin de externalidades, provisin de bienes
pblicos y preferentes, correccin de la distribucin del ingreso, estabilizacin, etc.
Este planteo puede eventualmente ser sostenido como una abstraccin, porque toda
abstraccin es en principio vlida, si coadyuva a determinado propsito analtico. Sin
embargo, cabe advertir que conlleva un mensaje equvoco, en el sentido de que
sugiere que una economa sin Estado es viable, sugerencia sta que acarrea un
doble problema:

Por un lado, no permite percibir que siempre hay Estado en las economas
capitalistas, porque ste es el instrumento que asegura la vigencia de los
derechos de propiedad; slo en ciertas sociedades pre-capitalistas puede existir
en forma sistemtica la propiedad relacionada al intercambio sin Estado, aunque
en forma marginal15. La utopa a-estatal ha dado origen a las ms variadas
propuestas de poltica econmica, evidenciando el impacto que semejante
abstraccin tiene en la prctica de los economistas, cuando se trata de formular
recomendaciones de poltica econmica.

Por otro lado, no permite explicar porqu aparece el Estado, cmo se lo convoca,
a resolver las fallas de mercado, porque de hecho ste debe constituirse ad-hoc a
tal fin. Asumir la preexistencia del Estado en este aspecto incorporando entre
sus funciones la de representacin de algn tipo de inters del conjunto facilita
considerablemente esta cuestin, al costo para los defensores de la utopa a-
estatal de que no es ms posible trazar un lmite claro para el accionar del
sector pblico.

5. Planificacin como sustituto del mercado: decisiones de

produccin en la sociedad colectivista.

40. Si bien la literatura reconoce en general que el mercado descentralizado (o no tan

descentralizado, como vimos) encuentra dificultades para operar en condiciones de
alcanzar un ptimo, se ha tendido por lo general a presumir que los mercados
reales operan de una manera aproximable al caso de competencia perfecta, sobre
todo cuando existe un nmero elevado de oferentes y demandantes. No
entraremos en el mrito de esta apreciacin, que como mnimo incurre en una
asociacin indebida entre nmero de participantes y existencia de un mecanismo de
centralizacin en la fijacin de precios16.
41. Por su lado, la viabilidad de un sistema econmico colectivista ha sido en cambio
cuestionada, tal como vimos en la breve resea histrica de esta cuestin. En
particular, se ha puesto el nfasis en la imposibilidad de que una oficina de
Planificacin tenga la posibilidad de relevar y procesar toda la informacin necesaria
para ejecutar una asignacin de recursos eficiente y ajustada a objetivos
distributivos. Por lo tanto, se ha apuntado a la identificacin y propuesta de
mecanismos que recurren al uso de precios y al tanteo, replicando en alguna medida
el esquema del mercado walrasiano ya descripto. Como vimos, Lange fue un
temprano promotor de esta aproximacin.
15
ste era el caso de los pueblos comerciantes, para los que sin embargo intercambio y rapia no
necesariamente eran incompatibles.
16
Remitimos a Mller y Perdomo (2009) para una discusin sobre este punto.
42. A continuacin presentamos una primera aproximacin a la cuestin de las
decisiones en una economa colectivista (o planificada). Lo hacemos de la mano de
Heal (1977), aunque nuestra presentacin se limitar a algunos conceptos bsicos,
por la complejidad que presentan los desarrollos analticos incluidos
43. La secuencia temtica ser la siguiente:
a. Caractersticas generales del problema de la Planificacin
b. Definicin de la funcin objetivo (Funcin de Bienestar Social)
c. Propiedades de un procedimiento de Planificacin
d. Tipologa de procedimientos de Planificacin de corto plazo
e. El procedimiento Lange-Arrow-Hurwicz presentacin conceptual

5.1. Caractersticas generales del problema de la Planificacin

44. El problema de Planificacin se plantea en lo que el autor denomina una economa

autoritaria, esto es, una economa donde una oficina central toma todas las
decisiones relevantes, en trminos de produccin y consumo17. Este problema tiene
una gran analoga formal con el problema de decisin en el interior de una
organizacin.
45. El problema de Planificacin es en principio un problema de maximizacin
condicionada, del todo anlogo a los problemas usuales de Microeconoma. Se trata
de lograr el alcance mximo de un objetivo, sujeto a la restriccin motivada por la
limitacin en los recursos disponibles. En trminos formales,
Max U(x)
s.a.r g(x)=0
donde
x: vector de variables de intervencin
U(x): funcin que representa el objetivo a maximizar
g(x): restriccin que debe respetarse

Analizamos ahora cmo establecer las variables x relevantes, y cmo identificar

ambas funciones.
46. Ante todo, veamos las variables que integran el vector x. Ellas son en forma
genrica las variables que definen un estado de la economa determinado; este
estado puede establecerse a partir de datos referidos a producciones posibles,
asignaciones de trabajo a los diferentes procesos productivos, diferentes
asignaciones de consumo, etc. Lo importante de este concepto es que todas las
variables incluidas en x pueden ser objeto de intervencin por parte del planificador.
Identificamos con s un determinado conjunto de valores de las variables
mencionadas que satisfacen las restricciones de recursos primarios, tecnologa, etc.,
17
La denominacin economa autoritaria, empleada por Heal, parece encubrir un sesgo ideolgico, toda
vez que asocia al mercado con una situacin no autoritaria. El trmino autoritario procede del mbito de
la Ciencia Poltica, y hace referencia a regmenes polticos donde no operan mecanismos de libre eleccin
de autoridades gubernamentales, al tiempo que existen restricciones a la libertad de opinin, etc. Se trata
en consecuencia de un trmino empleado para el plano poltico, y que poca relacin guarda con el plano
econmico.
 y denominamos S al conjunto de tales asignaciones factibles. La autoridad de
Planificacin escoge entonces un s S tal que maximice la funcin objetivo. La
seleccin del planificador debe encontrarse en el conjunto maximal, esto es, el
conjunto para el que no es posible incrementar la cantidad de un componente de S
sin disminuir la de otro; cualquier otra seleccin no ser eficiente.
47. En cuanto a la funcin objetivo U(x), ella debe representar las preferencias del
planificador. Debe darse una definicin formal y establecer su contenido, esto es,
definir qu representa la funcin objetivo; nos detenemos aqu sobre lo primero,
dejando lo segundo para ms adelante. La representacin de la funcin objetivo se
realiza en forma totalmente anloga a la funcin de preferencias del consumidor;
esto es, identificando sucesivos niveles ordinales de indiferencia en cuanto a
combinaciones de los valores del vector x. Debe sealarse que la funcin objetivo es
de carcter ordinal, y que no se ve afectada por la eleccin de diferentes escalas. Lo
crucial es que se mantenga la relacin de sustitucin/indiferencia entre diferentes
valores de x que den lugar a un mismo nivel de satisfaccin.
48. La maximizacin de la funcin objetivo, sujeta a la restriccin de recursos, puede ser
representada, en el caso de dos variables de intervencin (X, Y), mediante un
grfico como el siguiente.
GRFICO 6 Funcin objetivo y posibilidades de produccin

Var Y

{S}
Var X

49. Con relacin a las restricciones definidas por S, ellas se vinculan a la disponibilidad
de recursos y al acervo tecnolgico. En el corto plazo, estas restricciones son
absolutas; pero en el largo plazo, ellas pueden ser menos duras, en parte por obra
del propio plan de corto plazo.

5.2. Definicin de la funcin objetivo

50. El problema de cmo definir una funcin objetivo se debe tratar a dos niveles
diferentes. Por una parte, ello consiste en construir una funcin a partir de la opinin
de los agentes responsables de la Planificacin. Por la otra, se trata de obtener una
funcin capaz de reflejar las preferencias de los individuos con relacin al colectivo
social
51. El segundo tema es objeto de una prolongada y compleja discusin en Economa del
Bienestar, que no replicaremos aqu. Baste decir que las preferencias sociales sern
expresadas por una Funcin de Bienestar Social, cuyos argumentos son las
utilidades de los individuos, las que a su vez dependen de las variables de
intervencin; esto es, en la prctica, de los bienes que ellos consumen. Ser
entonces
U(x)=U[u1(x1);u2(x2).]
donde
xi: canasta de consumo del individuo i
ui(xi): utilidad del individuo i

Recordemos que este concepto ya fue presentado en el apartado 4.2.

52. El primer tema se define en un plano ms operativo. Se trata de cmo lograr que los
planificadores propongan un conjunto de preferencias entre diferentes
configuraciones del vector x.
i. Una primera forma es plantear a los planificadores diversas funciones de objetivo,
para que stos elijan.
ii. Una segunda forma es plantear a los planificadores diversas alternativas, para
que ellos establezcan ordenamientos. Este segundo abordaje es menos complejo
que el primero, por cuanto no requiere ingresar en la definicin de funciones,
bastando el registro de preferencias por configuraciones concretas. Pero tiene el
grave inconveniente que para un conjunto relativamente reducido de variables y
valores de stas, se genera un nmero inmanejable de opciones. Se han
planteado dos aproximaciones que permiten simplificar la cantidad de
alternativas:
- Separar los componentes del vector x en grupos, de manera de establecer
relaciones de sustitucin dentro de cada grupo. Esto es,
U(x)=U1(s1,s2,)+U2(s10,s11)+U3(s21,s22,...)
En este caso, se investiga sustitucin nicamente dentro de cada grupo, lo
que reduce sustancialmente la cantidad de combinaciones posibles
(adems de considerar combinaciones de conjuntos ms comparables). El
inconveniente que presenta esta salida es que obliga a abandonar la
ordinalidad, al ser sustancial la unidad de medida que suma al objetivo
general a maximizar. Asimismo, ella comporta una sustitucin lineal entre
grupos de objetivos (aun cuando esto puede subsanarse adoptando otra
forma funcional).
- Adoptar funciones objetivo homotticas; ello hace que con definir una
superficie de indiferencia, las dems surgen por proyeccin18.
53. El planificador enfrenta dos conjuntos de restricciones. Por un lado, las referidas a
los recursos disponibles; por el otro, las dictadas por la tecnologa conocida. Con
18
Entendemos que esto es una clara toma de posicin, en cuanto a cmo se construye la funcin objetivo;
implica contribuciones no cambiantes; esto puede aceptarse para entornos relativamente acotados de
posibilidades, pero no para saltos importantes, porque all aparecen por as decirlo los efectos
ingreso.
 relacin a los recursos, stos se refieren bsicamente a recursos naturales y de
fuerza de trabajo; en ambos casos, la inflexibilidad existe bsicamente en plazos
cortos, puesto que a largo plazo puede lograrse aliviar las restricciones, si se
vuelcan recursos al efecto. Iguales consideraciones valen para las restricciones
tecnolgicas, si se espera que esfuerzos en el sentido de investigar nuevas opciones
tengan como efecto abrir nuevas posibilidades. En ambos casos, entonces, la
restriccin obra en un plazo determinado, al tiempo que su aflojamiento puede
constituirse en un objetivo del propio plan19..
54. Muchas veces se plantea como propsito del plan lograr un determinado objetivo, y
no maximizar una determinada funcin. En trminos formales, esto se plantea como
maximizar una funcin objetivo donde los argumentos guardan una proporcin fija
entre s [por ejemplo, maximizar el PIB para una determinada composicin sectorial].
La funcin objetivo ahora ser por ejemplo, para el caso de dos variables de
intervencin, D(x1,x2), y la maximizacin se expresar como
Max D(x1,x2)
s.a.r x1=.x2
Resulta claro que lo ms probable es que se alcancen puntos de la frontera que son
subptimos, como se indica en el grfico. . El ejemplo ms evidente de esta
maximizacin es la maximizacin del Producto Interno Bruto (PIB), para una
composicin constante de bienes.Esta prctica se da bsicamente porque es mucho
ms simple establecer un objetivo a alcanzar, antes que construir una funcin
objetivo

19
Llama la atencin, de todas maneras, que entre los recursos disponibles no se incluya la capacidad
instalada.
 GRAFICO 7 Maximizacin de objetivo y maximizacin de bienestar

X1

Objetivo mximo
alcanzado

ptimo

X2

55. Se distinguen dos tipos de problemas de Planificacin:

a. Planificacin de corto plazo: consiste en determinar un plan detallado acerca de lo
que debe producirse.
b. Planificacin de largo plazo: consiste en determinar la trayectoria de la economa
para un cierto nmero de agregados.
El lmite entre corto y largo plazo entonces reside en la posibilidad de realizar una
Planificacin detallada. Hasta qu punto puede desarrollarse tal Planificacin
detallada? Esta pregunta puede responderse desde dos criterios diferentes. Por un
lado, el corto plazo ser aquel plazo para el que es posible y razonable elaborar un
plan desagregado de produccin; por el otro, el corto plazo corresponder a una
situacin donde los recursos estn dados, no siendo posible alterarlos a travs del
propio plan. En ambos casos, Heal postula como horizonte 5 aos20.
56. Notemos, con relacin a las acepciones del trmino Planificacin que hemos
detallado al principio de este trabajo, que se lo est empleando para aludir a
acciones del corto plazo, cuando habamos indicado que una de los sentidos
posibles era el de aludir a una visin de largo plazo, o estratgica. En el presente
mbito, el sentido que prevalece es el de oposicin al mercado.

5.3. Propiedades de un procedimiento de Planificacin

57. Una vez que se acepta que es imposible que una nica persona o grupo de
personas tenga posibilidad de acceder y procesar la totalidad de la informacin
requerida para elaborar el plan, es inevitable que todo proceso de Planificacin
requiera algn grado de descentralizacin. Esto significa que la formulacin del plan

20
Se trata entonces de una definicin propia, diferente de otras definiciones en uso. Por ejemplo, se
propone en otros mbitos que corto plazo es el perodo dentro del cual no hay cambios relevantes en la
capacidad instalada.
 tendr carcter iterativo, toda vez que deber fluir informacin entre distintos
individuos con diferentes conocimientos; las iteraciones sustituyen entonces el
clculo centralizado. Este proceso iterativo de hecho replica el que se define para el
modelo descentralizado de mercado de Walras, que como vimos no es tan
descentralizado: se proponen precios, se recogen respuestas en trminos de oferta y
demanda, se evala si ellas se equilibran, y se propone un nuevo conjunto de
precios, etc., hasta arribar a un punto de equilibrio.
58. Se define como sistema descentralizado a un sistema de Planificacin que cumple
con los tres requisitos siguientes:
a. El mensaje transmitido por una empresa depende solamente de las
posibilidades de produccin de esa empresa.
b. Los mensajes transmitidos por una empresa slo se refieren a acciones
que ella puede realizar
c. No es necesario que los agentes conozcan la fuente de los mensajes
59. Otras propiedades relevantes que debe cumplir el proceso de Planificacin son las
siguientes:
a. Monotona: cada plan produce un resultado que se aproxima ms al objetivo que
el anterior plano
b. Convergencia al ptimo: el procedimiento de formulacin de planes debe
converger al plan ptimo. Esto es trivial; pero no asegura que un plan que no
converge sea ms eficiente que un plan que converge, en funcin de que no
tenemos definida de antemano la trayectoria de convergencia.

5.4. Procesos de Planificacin a corto plazo: una taxonoma

60. Los procesos de Planificacin de corto plazo identificados por Heal (op- cit.) son
bsicamente los siguientes:
a. Procesos de Planificacin mediante precios:
Proceso Lange-Arrow-Hurwciz: tanteo fundado en el planteo
walrasiano
Proceso de Malinvaud: proceso de tanteo por precios que acumula
(memoriza) resultados
b. Proceso de Planificacin sin precios: tanteo a travs de cantidades
61. El proceso Lange-Arrow-Hurwicz consiste en un tanteo de tipo walrasiano. Un
rgano central anuncia precios, y recoge las ofertas que los gerentes de los distintos
procesos procutivos formulan, como as tambin las demandas que expresas los
representantes de los consumidores. Los excesos (positivos o negativos) de
demanda son la base para una nueva formulacin de precios, por parte del rgano
central. Este proceso contina hasta tanto se arribe al equilibro entre oferta y
demanda para todos los bienes producidos. Una propiedad del proceso Lange-
 Arrow-Huwicz es que es convergente al equilibrio; pero no asegura que ste se
alcance en un nmero finito de iteraciones.
62. Presentamos en anexo una versin simplificada del proceso Lange-Arrow-Hurwicz.

5.5. Conclusiones

63. Esta breve presentacin del problema de la Planificacin en el mbito de una

sociedad colectivista permite extraer las siguientes constataciones de inters:
a. El problema de Planificacin se refiere exclusivamente a la operacin de una
economa centralizada; no hay propiamente una perspectiva de largo plazo en
esta cuestin. En particular, observamos que no se exteriorizan objetivos de largo
plazo, en las decisiones a tomar para el perodo corriente. Se pierde entonces la
connotacin de mirada estratgica, que aparece en otros usos del trmino, como
ya hemos visto.
b. La solucin que se plantea para una sociedad colectivista requiere de todas
formas algn grado de descentralizacin, habida cuenta que no es posible en la
prctica encarar el problema de resolver en forma centralizada millones de
ecuaciones; como lo indicara Barone en su artculo seminal. Existe aqu una
interesante simetra con el modelo walrasiano de mercado. Mientras que la
Planificacin requiere de algn mecanismo de descentralizacin, la operacin del
mercado walrasiano es un ejemplo de un mecanismo centralizado. Encontramos
centralizacin en la economa de mercado, y descentralizacin en la economa
colectivista. Esto sugiere alguna forma de convergencia entre ambos mecanismos
de asignacin de recursos.
c. Hemos visto que el mecanismo Lange-Arrow-Hurwicz no asegura una solucin
nica, sino solamente convergencia. Esta conclusin amerita dos comentarios.
Por un lado, cabe indagar si no ocurrir algo similar en un mercado walrasiano,
habida cuenta de la completa analoga entre ste y el mecanismo mencionado.
Por otra parte, es pertinente preguntarse si el que no est garantizada una
solucin, sino slo la convergencia a sta es una cuestin relevante, en la
prctica (esto es, ms all de las habituales exigencias de completitud de los
argumentos matemticos). A nuestro juicio esta cuestin no es relevante. La
operacin de una economa real es bastante ms compleja que lo que sugiere
su modelacin la que no pretende replicarla en todo detalle, ni puede
pretenderlo. Por esta razn, un resultado que se encuentre prximo a un punto de
convergencia sera de la mayor utilidad prctica.

6. Planificacin en el capitalismo

6.1. Conceptos iniciales

64. Como vimos en el apartado referido a la historia de la Planificacin, sta cobr

impulso tambin en los pases capitalistas, luego de la Segunda Guerra Mundial;
 atraves as una suerte de perodo clsico, en paralelo con la instauracin del
Estado del Bienestar en los pases centrales y con el auge de las teoras y
estrategias de desarrollo en la periferia. Reiteramos aqu los factores que parecen
haber tenido importancia, para el surgimiento de esta particular forma de accin
estatal:

El saldo que arroja el conflicto blico de 1939-1945, al convocar a una

movilizacin coordinada de los recursos como nunca antes haba ocurrido,
generando un conocimiento y experiencia antes inexistentes.

La aceptacin de una mayor intervencin estatal a partir de la Depresin de 1930,

ante la cual qued en evidencia que no poda esperarse el sostenimiento del
empleo y la actividad a partir de las fuerzas del mercado.

El surgimiento de un bloque polticamente rival del capitalismo al finalizar la

Guerra, bloque cuyo lder mostr capacidad para un esfuerzo blico
considerable, a partir de una organizacin planificada de la economa, ante un
capitalismo que atraviesa un perodo de crisis, en el perodo de entreguerra.

La visibilizacin, de la mano de la descolonizacin, de un conjunto de pases

perifricos donde no era obvio que el capitalismo se desarrollara
espontneamente, como haba sido la experiencia de Europa Occidental,
Estados Unidos y Canad. Esto dio un especfico impulso a las prcticas de
Planificacin en estos pases.
65. En este contexto de un capitalismo a la defensiva, tanto el Estado del Bienestar
como la Planificacin son manifestaciones de una mutacin importante en la forma
de gestionar la esfera econmica (aun cuando el Estado del Bienestar reconoce
orgenes anteriores, ya en la Alemania de Bismarck, como tambin en Gran
Bretaa). Se trata de una Planificacin indicativa, y no Imperativa, en cuanto los
planes no establecen un accin mandatoria para el conjunto de la sociedad, aunque
son imperativos para el Gobierno; pero la propia creacin de una instancia de
Planificacin cuestiona la legitimidad per se asignada anteriormente a las
soluciones engendradas por la operacin de mercados descentralizados.
66. Cul es el sentido preciso de la Planificacin, en este caso? Claramente, ste no
coincidir con lo visto acerca de economas colectivistas, porque no se trata de
sustituir el sistema de precios, sino de intervenir en el funcionamiento y la
orientacin del mercado.
67. Al respecto, es importante adems destacar el siguiente aspecto diferenciador: el
proceso de Planificacin de Corto Plazo que hemos presentado en el apartado
anterior toma como un dato los recursos disponibles, y apunta a lograr su uso
eficiente. En trminos del anlisis que presentramos en el apartado 4, se trata de
lograr una asignacin que site a la economa en la frontera de posibilidades de
produccin. La Planificacin para el Desarrollo, en cambio apunta a incrementar las
posibilidades de produccin; esto es, a expandir dicha frontera.
68. Dado que la Planificacin en sociedades capitalistas es una actividad que se
desarrolla en el mbito del Estado, conviene ante todo establecer alguna
delimitacin entre ella y los restantes campos donde ste se desempea. Los
mbitos habitualmente indicados como de competencia y accin estatal son los
siguientes:
 Asegurar el marco legal e institucional que permite el desarrollo de las actividades
de los individuos (en particular, pero no nicamente, la produccin y el
intercambio)

Prestacin de servicios especficos y desarrollar actividades productivas, en

concurrencia eventual con el sector privado (salud, educacin, agua y
saneamiento, infraestructura vial, actividad industrial, etc.)

Gestin del ciclo econmico (poltica macroeconmica)

Redistribucin de ingreso

Promocin del crecimiento de las capacidades productivas.

Notemos que esta enumeracin no incluye la Planificacin como una actividad
especfica.
69. Forzando un tanto la definicin de corto plazo, podramos sostener que la
intervencin estatal con este horizonte, en las sociedades capitalistas, pasa
principalmente por la gestin macroeconmica, basada en los lineamientos
fundadores trazados por J. M. Keynes, y tambin en la experiencia reactivadora
posterior a la crisis de 1930, corporizada en el New Deal de Estados Unidos. Esta
actividad estatal que es comn a todos los Estados no es clasificada usualmente
como Planificacin.
70. La Planificacin ser entonces una instancia especficamente diseada para el
mediano-largo plazo; se trata as de una reflexin consciente que apunta a algn
cuadro deseable para el colectivo social, ms all del corto plazo. En este sentido,
se rescata el sentido estratgico del trmino21. A esta nocin se agrega, sin duda,
el significado referido a la coordinacin de actividades. El objeto de la Planificacin
sern entonces tanto las actividades estatales como las del sector privado.
71. El nfasis en el largo plazo permite en principio la coexistencia entre Planificacin y
mercado, en cuanto el segundo es visto bsicamente como un instrumento apto para
lidiar con el corto plazo; es frecuente sostener, por ejemplo, que los mercados son
miopes, en cuanto incapaces de dar cuenta de los efectos a largo plazo de las
decisiones diarias22. Pero est claro que esto no implica que puedan separarse
ambas esferas: la consideracin del largo plazo por parte del Plan tiene objeto slo
en la medida en que incida en las decisiones diarias.
72. En este sentido, est claro que el Plan (de largo plazo) deber incidir en el
funcionamiento del mercado; una cuestin de la mayor complejidad es cmo traducir
los propsitos del Plan en acciones concretas, cuando se trata de decisiones
tomadas por el sector privado, para el que el Plan es meramente indicativo. Medidas
tales como legislacin de promocin, incentivos fiscales y de financiamiento, etc.
forman el arsenal de intervencin; pero el impacto de las mismas dista de
encontrarse garantizado.

21
Hacer referencia a la Planificacin de Corto Plazo es virtualmente un contrasentido, en este contexto;
notemos que ste es el trmino que en cambio utilizamos en el apartado anterior, al hacer referencia a las
economas centralmente planificadas.
22
De hecho, ste es uno de los argumentos utilizados para afirmar que la tasa de descuento de mercado
es superior a una tasa social de descuento que refleje las preferencias intertemporales de la sociedad.
Vase al respecto Azqueta Oyarzn (1985, pg. 174).
73. Existe en consecuencia una evidente tensin entre plan y mercado, pese a la
diferencia de horizontes entre ambos; hasta ahora, esto no ha podido resolverse
mediante procedimientos o frmulas generales. Slo puede hacerse a travs de una
administracin basada en el conocimiento y el criterio; y las evaluaciones de las
experiencias distan de ser aleccionadoras. Es claro que aun si hablramos del
interior de una organizacin, y no de relaciones entre Estado y mercado
tendencialmente, el corto plazo tiene preeminencia, por aquello de que pesa ms lo
urgente que lo importante; en otros trminos, la Planificacin debe pelear por su
lugar en el escenario de decisiones de las decisiones diarias, introduciendo la
dimensin del largo plazo.
74. De hecho, surgen tensiones tambin en la relacin entre Planificacin y decisiones
diarias, en el mbito del propio Gobierno23. El Plan debe ser adoptado por el aparato
estatal; y esto no es un paso trivial. Una instancia crtica en las decisiones de corto
plazo es la formulacin de los presupuestos anuales, por parte tanto del Estado
central como de los organismos descentralizados y empresas estatales. Las
disposiciones del Plan requeriran una traduccin inmediata en este nivel, pero ello
no ocurre, por razones de diverso orden: la considerable inercia de las
organizaciones de gran escala; el menor detalle en el que son formulados los
Planes, con relacin a lo requerido a nivel presupuestario; y, desde ya, la incidencia
de intereses concretos, no alineados con los objetivos del Plan. La traduccin en las
decisiones diarias entonces no es ni por asomo inmediata. De hecho, ste es uno de
los aspectos que contribuyen a explicar el pobre saldo de los Planes, en trminos de
su ejecucin (adems de otros factores, que mencionamos ms adelante).
75. Cul es la doctrina que funda la Planificacin Indicativa? No hay propiamente una
teora acabada al respecto, a la manera que vimos en el caso de la Planificacin
colectivista. Hay s un modelo tradicional relativamente establecido, que ha sido
implementado y reiteradamente criticado24. Este modelo es lo que Van Gunsteren
(1976, cap. 1) denomina precisamente planeamiento ortodoxo, una construccin de
base eminentemente racionalista. Veremos las caractersticas esenciales de este
modelo, y luego una propuesta alternativa, producida por Carlos Matus25.

6.2. El modelo de Planificacin tradicional

76. El modelo de Planificacin tradicional u ortodoxa (en adelante, PT) es en esencia

un ejercicio de racionalidad tcnica (o tecnocrtica, segn algunos). En esencia, se
trata de establecer objetivos e identificar los medios para lograrlos. En trminos de
Lira (2006, pg. 15):

23
Esto ocurre tambin en el seno de organizaciones del sector privado (tpicamente, en empresas) donde
se realizan ejercicios de Planificacin, con horizonte de medio-largo plazo; pero esto nos interesa
marginalmente aqu.
24
Una temprana contribucin desde esta perspectiva tradicional, relacionada con el desarrollo
econmico, puede ser encontrada en Tinbergen (1959). Vase tambin Waterston (1969).
25
Seguimos en este punto bsicamente a Lira (2006, pgs. 15 a 29); puede encontrarse tambin una
resea de esta temtica en Briner et al. (2012). Debe sealarse que estas dos opciones (Planificacin
tradicional y Planificacin estratgica situacional) no son las nicas, a nivel terico; pero se trata de las
que ms vinculacin tienen con el tipo de Planificacin que aqu estamos tratando. Otras propuestas se
orientan en mayor medida a la Planificacin para organizaciones de tipo empresario.
 Entre las diversas acepciones que se encuentran en la Planificacin tradicional
se cuentan una insatisfaccin con el presente; la aplicacin del conocimiento al
proceso de toma de decisiones; una metodologa para formalizar la intervencin
publica con el fin de asegurar la coherencia, eficacia y eficiencia de las medidas
que pretenden corregir el curso de los eventos de no mediar tal intervencin; una
actividad tcnico- poltica que permite verificar el grado en que se estn
alcanzado los objetivos inicialmente propuestos as como los obstculos a su
consecucin y la maximizacin de la racionalidad formal y de la racionalidad
sustantiva del proceso de toma de decisiones.
77. Debe sealarse que la PT no circunscribe necesariamente su alcance al plano
econmico; puede incorporar en sus objetivos temticas propias de los planos social
e incluso poltico. La presencia del nivel econmico es sin embargo inevitable, en la
medida en que ella define la cantidad de recursos que en definitiva estarn
disponibles para el alcance de los objetivos planteados. Por otro lado, el herramental
habitual del economista puede ser limitado, cuando se trata de implementar un
proceso de Planificacin, desde el momento que ste no suele disponer de recursos
para la definicin de objetivos, los que por lo general son vistos como un dato
externo.
78. La secuencia habitual de actividades en el proceso de Planificacin parte de dos
distinciones bsicas:
a. Los individuos que planifican, vis-a-vis los individuos que son objeto de la
Planificacin.
b. La formulacin y la ejecucin del Plan
79. Quines formulan el Plan son entonces individuos que integran un equipo
especializado en la tarea, que rene los conocimientos necesarios al efecto. Los
ejecutores del Plan son en cambio los actores a cargo de las actividades, las que
deben ajustarse a lo establecido en el Plan.
80. La formulacin del Plan responde a la secuencia siguiente:
a. Imagen Objetivo: definicin de la situacin futura deseable Los objetivos
deben ser coherentes con los valores y objetivos que formula el grupo
(sociedad) que es objeto del proceso de Planificacin.
b. Diagnstico: se integra por las etapas siguientes:
i. Descripcin. situacin actual, evolucin histrica, problemas y
potencialidades
ii. Interpretacin: explicacin de la situacin actual (causas, efectos,
teoras, etc.)
iii. Proyeccin: cuadro futuro esperable en ausencia del Plan (pronstico-
prognosis) 26

26
Lira (op. cit.) consigna un debate en cuanto a la prelacin entre Imagen- Objetivo y Diagnstico. La
visin ms tradicional, si se quiere, postula que el Diagnstico es anterior, por cuanto es slo a partir del
conocimiento existente que pueden formularse Objetivos. Una postura contraria sostiene en cambio que
es slo a partir del una visin de lo deseable que puede orientarse la formulacin del Diagnstico.
 c. Determinacin de Objetivos y Metas: descripcin de la situacin futura
deseada, en trminos cualitativos (objetivos) y cuantitativos (metas). La
definicin de Metas descansa claramente en el diagnstico, que establece las
limitaciones de recursos (en caso contrario, todo podra alcanzarse, y el
Plan no tendra sentido).
d. Diseo de la Estrategia: Identificar y establecer las acciones fundamentales
(o estratgicas) que debern ser introducidas durante el proceso de
Planificacin segn una secuencia temporal determinada en el marco de
viabilidad poltica y factibilidad tcnica para que de esta manera se configure
una trayectoria que conduzca al cumplimiento de los objetivos y metas
establecidas (Lira, op. cit., pg. 19)
e. Formulacin de Polticas: Las polticas son los principios por medio de los
cuales un gobierno usa su autoridad para orientar el comportamiento de los
agentes privados y para ordenar a los organismos y funcionarios pblicos, los
cuales deben realizar con los recursos del Estado las acciones planteadas en
los objetivos, las metas y en la estrategia. Condicin indispensable en esta
etapa es que se formulen tantas polticas como objetivos planteados (Lira,
bidem).
f. Formulacin de Programas: se trata de conjuntos de acciones destinadas al
logro de determinadas metas (por ejemplo, programas educativos o de salud).
g. Formulacin y Evaluacin de Proyectos: acciones que involucran inversin,
que deben ser previamente evaluadas.
Los objetivos formulados tienen vigencia para todo el horizonte de Planificacin; lo
mismo puede decirse, en la generalidad de los casos, de las polticas; ya los
programas y proyectos requieren la identificacin de un cronograma de
implementacin, lo que generalmente se realiza para una periodizacin anual (o
eventualmente ms desagregada, para los aos ms prximos del plan).
81. Esta secuencia de tareas debe ser entendida como recursiva (tal como es el caso de
la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin); elaborar un Plan consiste en
definitiva en conciliar objetivos y recursos, siendo que no hay una va metodolgica
precisa para concluir este proceso en un solo intento.
82. La elaboracin del Plan cuando abarca la totalidad de la economa muestra
tpicamente una secuencia del tipo siguiente:
a. Se elabora un esquema macroeconmico inicial, que establece una
trayectoria esperable en trminos de agregados (consumo privado, inversin
bruta fija, etc.), lo que constituye as las metas globales del Plan.
b. Se establece un conjunto de objetivos sectoriales, los que deben articularse
en forma coherente con las metas mencionadas.
c. Tales objetivos sectoriales son atendidos mediante programas y proyectos
especficos, muchas veces existentes previamente a la formulacin del Plan.

Entendemos que esta cuestin debe encararse a partir de la sencilla constatacin de que antes del inicio
del proceso de Planificacin ya existe conocimiento por parte de los individuos a cargo del mismo. Por otra
parte, como veremos enseguida, la secuencia de tareas es tpicamente recursiva, por lo que esta
discusin es en parte superada por las prcticas.
 Vemos entonces que, la elaboracin del Plan combina en la prctica enfoques
desde arriba y desde abajo, lo que refuerza su carcter recursivo. Se subraya que
esta combinacin de enfoques es precisamente resultado de la carencia de un
modelo nico y comprensivo.
83. Un instrumento clsico en la elaboracin de los Planes, pero no de uso excluyente,
son las Tcnicas de Insumo-Producto. Ellas tienen la indudable ventaja de combinar
en una presentacin agregada un vasto conjunto de indicadores, tal como ocurre
con la denominada Matriz de Contabilidad Social27, identificando un conjunto de
variables objetivo y de variables instrumentales (como es el caso de Demanda Final
y Produccin, en la formulacin bsica de este modelo). Asimismo, permite articular
los comportamientos esperados de los agregados con los desempeos requeridos a
cada sector productivo.
84. Las tcnicas Insumo-Producto, con ser muy tiles por su comprensin y aplicabilidad
prctica, presentan sin embargo limitaciones importantes. Ellas son consecuencia de
la adopcin de hiptesis de linealidad; pero tambin por no poder computar en forma
inmediata los efectos de las decisiones de inversin sobre el aparato productivo.
85. A la fase de Formulacin del Plan sigue la de Ejecucin; ella involucra adems el
Monitoreo de las acciones, a fin de realizar las correcciones necesarias.
86. Este esquema fue bsicamente seguido para la formulacin de los Planes en
sociedades capitalistas. ste es el caso en particular de los Planes de Desarrollo en
sociedades perifricas. Es utilizado actualmente en ejercicios de Planificacin en
mbitos especficos (por ejemplo, Planificacin sectorial o territorial).
87. Estos ejercicios de Planificacin han sido por lo general frustrantes, porque la
prctica no suele seguir lo previsto en el Plan. Ello ocurre por varias razones
concomitantes:
a. El planificador fija objetivos que estn ms dentro de su subjetividad, y no
reflejan consensos del plano poltico.
b. Los polticos no necesariamente expresan objetivos congruentes, por cuanto
su lgica es la de la composicin y articulacin de voluntades diferentes.
c. La teora que sustenta la formulacin de los Planes no es exhaustiva, por
cuanto no puede dar cuenta de la totalidad del universo objeto de la
Planificacin; son inevitables entonces errores, por obra de factores no
previstos. El Plan requiere entonces correcciones y ajustes, lo que choca con
su formulacin. Se producen as tpicamente dilemas, frente a desvos, acerca
de si se debe persistir en el lineamiento dictado por el Plan, o si debe
realizarse una rectificacin. Ello ocurre cuando se plantea sbitamente una
prioridad no prevista (por ejemplo un requerimiento referido a obras de control
de inundaciones).
d. En lnea con lo anterior, el sector privado no necesariamente responde a los
incentivos (seales) que emite el Plan, dando lugar a comportamientos no
previstos.

27
Vase al respect Breisinger et al.(2010). En anexo, se ofrece una presentacin elemental del
Modelo Insumo-Producto
 e. El Plan difcilmente pueda dar cuenta de las fluctuaciones de corto plazo; sus
proyecciones son siempre tendenciales, lo que obliga a un permanente ajuste
en funcin del ciclo econmico. Esto ocurre tpicamente cuando una meta
determinada de gasto pblico es visualizada como un factor que incide
negativamente en la estabilidad macroeconmica. Nuevamente, esto plantea
dilemas, que se originan en la dificultad de que un Plan se formule
incorporando un pronstico preciso acerca de la evolucin del ciclo
econmico. Esto es: es posible considerar, en el punto de partida del perodo
de Planificacin, la etapa del ciclo econmico en que se encuentra la
economa; pero anticipar la evolucin del mismo ya se presenta como un
ejercicio con un nivel importante de especulacin.
f. Aun dentro del sector pblico, las decisiones no se cien necesariamente al
Plan, producto de la inercia, pero adems de la falta de precisin en la
formulacin del Plan, que nunca logra bajar al nivel de detalle requerido para
la elaboracin del Presupuesto pblico, por ejemplo. Este aspecto es
particularmente crtico, por cuanto cuestiona la legitimidad del Plan an en su
mbito de origen. Este problema puede verse agravado en el caso de
institucionalidades federales, donde niveles inferiores de Gobierno pueden
ejercer su autonoma, evitando someterse a los dictados de un Plan
elaborado desde el nivel nacional. Por ltimo, como ya se mencion, debe
registrarse la presencia de intereses especficos para que el Estado tome
determinadas decisiones, no alineadas con los objetivos del Plan.
88. En definitiva, la realidad no se ajusta al Plan, tornndolo con frecuencia un ejercicio
estril, en cuanto a sus consecuencias prcticas.
89. Esto no ha impedido que la Planificacin haya tenido efectos importantes, tanto en la
formacin de recursos humanos, como en el desarrollo de habilidades para el
anlisis del largo plazo, algo indispensable por ejemplo para el adecuado tratamiento
de proyectos de infraestructura. Esto es, la PT ha sido til por la experiencia que
genera su formulacin, ms all de los resultados obtenidos. Esto vale
particularmente para los pases perifricos, que han visto crecer la capacidad de sus
recursos humanos de la mano de los ejercicios de elaboracin de los Planes de
Desarrollo.

6.3. Un planteo alternativo: el modelo de Planificacin Estratgica Situacional

90. La propuesta de la Planificacin Estratgica Situacional (PES) surge precisamente

por oposicin a la PT, y pretende erigirse en un mtodo alternativo, que apunta a
superar las limitaciones de aqulla. Fue formulado originalmente por Carlos Matus.
Haremos aqu una muy breve mencin de esta propuesta; para una profundizacin,
remitimos a la bibliografa existente28. Cabe sealar que sta propuesta de
reformulacin de la nocin y prctica de la Planificacin coexiste con otras; todas
ellas se encuentran mucho ms en el plano de las formulaciones tericas que en el
de la experiencia prctica29.

28
Ver Matus (1993) y Huerta (2006), adems de Lira (op. cit.).
29
Se remite nuevamente a Van Gunsteren (1976, cap. 1), para una resea de nociones alternativas de
Planificacin.
91. La crtica que la PES dirige a la PT no tiene vinculacin con algn tipo de
cuestionamiento a la intervencin estatal, a fines de desarrollo; esto es, no participa
de la crtica que se dirigi al particular modelo hbrido que se implant a partir de la
Segunda Posguerra, y hasta la dcada del 70. Se trata ms bien de una crtica
interna, en cuanto apunta a superar las limitaciones que la PT ha mostrado, y a las
que ya hemos hecho referencia, y que han desembocado en permanentes
frustraciones, a la hora de implementar planes tcnicamente bien formulados.
92. Se seala especialmente la rigidez de los planes, producto tanto de su formulacin
tecnocrtica y externa al cuerpo social, como de una implementacin incapaz de
atender a las pujas que se dan normalmente en ste, y que se reflejan
necesariamente en las prcticas estatales. Esta limitacin se origina en definitiva en
el desconocimiento del carcter esencialmente poltico del proceso de Planificacin.
93. La PES se funda en bases definidas en contraposicin a la PT, apuntando as a
superar la perspectiva eminentemente tecnocrtica de esta ltima. Ms
precisamente, pueden identificarse las oposiciones siguientes, en trminos de
tpicos caractersticos30:
a. Posicin del sujeto que planifica: mientras que el PT coloca al sujeto
planificador por fuera del objeto de su accionar, la PES sostiene que el sujeto
es parte de dicho objeto; esto es, es un actor que participa del proceso que se
pretende planificar.
b. Explicacin: el PT asume que la explicacin o diagnstico es el resultado de
la aplicacin de tcnicas de conocimiento objetivas, en el sentido de que son
formuladas desde una perspectiva nica, y comn a cualquier analista (esto
es, cualquier analista puesto a explicar un cuadro determinado, armado de las
mismas teoras e informaciones, producir un mismo diagnstico). El PES
afirma en cambio que las explicaciones dependen de las perspectivas
adoptadas, siendo que stas son siempre particulares, no existiendo un nico
punto de observacin o mirada.
c. Leyes del sistema a planificar: el planificador no enfrenta un universo o
sistema de leyes sociales inmutables, como supone la PT; por el contrario,
este universo tiene capacidad de ajustar su comportamiento a nuevas leyes
que crea endgenamente.
d. Clculo econmico: La PT se apoya fuertemente en el clculo econmico
basado en la nocin de racionalidad de conjunto. La PES, en cambio, afirma
que no esta perspectiva de conjunto no es viable, y por lo tanto cualquier
decisin conlleva un conflicto de intereses, no susceptible de ser resuelto por
va del clculo econmico.
e. Incertidumbre: El PT asume que opera en un entorno de certidumbre, donde
rigen leyes conocidas; la variedad de resultados posible es susceptible de ser
tratada mediante el clculo probabilstico. La PES en cambio postula la
existencia de incertidumbre, y por lo tanto la imposibilidad de dicho clculo.
f. Estructuracin de problemas: La PT enfrenta problemas que define como
completamente estructurados. La PES en funcin de lo indicado antes

30
Tomado de Lira (op. cit., pg. 21).
 necesariamente define problemas parcialmente estructurados, que admiten
diversidad de soluciones, al comps de la diversidad de posibles trayectorias.
g. Finales: la conclusin de un ejercicio de PT es necesariamente un producto
cerrado, nico. La PES desemboca en cambio en un final abierto, donde
existen varios resultados posibles.
94. El cuadro 2, tomado textualmente de Lira (op. cit., pg. 21) sistematiza este conjunto
de oposiciones31.

Cuadro 2 Planificacin Tradicional y Planificacin Estratgico-Situacional

Planificacin

Normativa Estratgico Situacional

a. Sujeto escindido del objeto Sujeto dentro del objeto que contiene sujetos

b. Explicacin como diagnstico Explicacin situacional

c. Sistema que sigue leyes Sistema que sigue leyes y que crea leyes

d. Clculo econmico del deber ser Clculos en situaciones de conflicto

e. Certidumbre Incertidumbre

f. Problemas bien estructurados Problemas cuasi-estructurados

g. Final cerrado Final abierto

95. A partir de estas oposiciones, se construye un abordaje donde priman la flexibilidad

y el nfasis en la viabilidad tcnico-poltica de las decisiones. Esto sin duda
desdibuja la idea de un Plan, como expresin coherente de decisiones que deben
mantenerse en el tiempo. Planificacin y Poltica entonces tienden a superponerse,
antes que a separarse, como ocurre en la PT.
96. Este abordaje es luego desarrollado en cuanto a sus implicancias, a partir de estos
principios. Es de sealar que su creador ha propuesto que se lo emplee para las
decisiones del ms alto nivel, propiciando otros mtodos para decisiones de ms
bajo nivel.
97. La PES no ha sido implementada como tal; permanece en consecuencia como una
propuesta de alcance por ahora terico.

7. Conclusiones

31
En rigor, este autor designa cada uno de los tpicos que integran el cuadro como Postulado.
Preferimos evitar este trmino porque, como pudo verse, se trata de afirmaciones que tienen algn grado
de implicancia recproca. La denominacin postulado no parece adecuada, por cuanto es un requisito
ineludible para que un conjunto de postulados sea tal que ellos sean independientes entre si.
98. No resulta sencillo esbozar propiamente una conclusin unificada de lo expuesto
hasta aqu. Ello es as, porque no hemos encontrado un sentido unvoco del concepto
y por lo tanto del trmino Planificacin, que opere a la manera de hilo conductor.
Antes bien, hemos trabajado sobre ms de una acepcin. En consecuencia, la
temtica tratada no muestra homogeneidad. Esto no impide sin embargo desarrollar
algunas reflexiones de sntesis.
99. Una primera constatacin que parece haber dejado el debate acerca de la viabilidad de
las economas colectivistas es que debe recurrirse en alguna medida a mecanismos
descentralizados, dada la imposibilidad de que una oficina logre efectivamente dar
cuenta de todas las decisiones de produccin de una economa. Pero las economas
colectivistas se encuentran hoy da en franco retroceso; de manera que la discusin
acerca de la toma de este tipo de decisiones es de relativa relevancia hoy da.
100. Un campo ms frtil en trminos prcticos se refiere a las posibilidades de la
Planificacin en sociedades capitalistas. La Planificacin gan en determinado perodo
un espacio, como forma de intervencin estatal, concurrente con el mercado. El
activismo estatal adopt entonces una vestidura tcnica particular, basada en la idea
de objetivos de conjunto y medios para su alcance. La Planificacin no fue por lo tanto
sino una determinada forma de accin poltico-estatal.
101. El cuestionamiento a este activismo estatal a partir de la dcada del 70, poniendo
fin a un ciclo dorado del capitalismo32, represent al mismo tiempo un
cuestionamiento a la Planificacin.
102. La asociacin de este trmino a las prcticas de economas colectivistas en crisis en
la dcada de 1980 fue un incentivo adicional: el fracaso poltico de las economas
centralmente planificadas de la ex Unin Sovitica representa un golpe para las
prcticas de Planificacin en el mbito de una economa capitalista33. Se trata como
se desprende de este trabajo de una asociacin ilcita, puesto que parte del uso de
un mismo trmino con diferentes significados.
103. Pero, ms all del cuestionamiento en general al activismo estatal, la Planificacin
como proceso y experiencia no parece haber sido exitosa, an en el perodo en que
ella fue una prctica aceptada. La dificultad a adaptarse a los cambios de situacin y
su escasa flexibilidad frente a avatares polticos tornaron estriles y frustrantes los
ejercicios de Planificacin; ello dio base a formulaciones alternativas, que apuntaron a
salvar la nocin de Planificacin, aun a costa de cambiar considerablemente sus
caractersticas. Pero es importante destacar que esto no implica per se un
cuestionamiento al activismo estatal, sobre cuya eficacia puede debatirse por
separado, ms all de que los planes en si se hayan cumplido.
104. Es preciso entonces separar claramente activismo estatal en general de
Planificacin. Los argumentos en contra del activismo estatal no sern evaluados aqu;
pero dejamos en claro nuestra postura en el sentido de que seguramente una

32
Ver al respecto Hobsbawn (1998, cap. 1).
33
Por cierto, no todas las economas centralmente planificadas sufrieron un colapso similar al de la ex
Unin Sovitica; la excepcin ms relevante es sin duda China. Pero en virtualmente todos los casos, se
produjo una evolucin hacia la instauracin de pautas capitalistas, instituyndose mercados, ms all de la
importante presencia que todava mantiene el Estado. Vase Lemoine (2007)
 economa apoyada exclusivamente en relaciones de mercado no es eficiente, y en
realidad, al decir de Polanyi (2001), constituye una suerte de utopa.
105. El debate entonces pasa por identificar las pautas debe adoptar el activismo estatal.
En particular, qu cabida tienen las herramientas de Planificacin, entendidas en
particular como instancias de coordinacin extra mercado y de provisin de una
perspectiva de largo plazo. ste es un debate abierto, que requiere una debida re-
valorizacin de las experiencias planificadoras de la Posguerra.
106. Al respecto, dejamos sentada nuestra postura en el sentido de que la perspectiva
particular que brinda la Planificacin, en cuanto herramienta de coordinacin y
promotora de una visin de largo plazo, tienen un papel relevante a desempear. Ms
all de la precisin de sus resultados, el solo ejercicio que significa elaborar un Plan es
una fuente inestimable a fines de diagnstico y prognosis.
107. En cuanto a las competencias relativas de mercado y accin estatal consciente, se
trata hoy da de una cuestin que slo puede ser tratada en forma pragmtica, a partir
de una doble constatacin. Por un lado, no es posible gestionar en forma centralizada
un colectivo amplio y fuertemente diversificado, como son las economas modernas,
caracterizadas por excedentes elevados, logados por la sistemtica aplicacin de una
amplia divisin del trabajo. Por otra parte, este colectivo no es susceptible de ser
organizado sobre bases puramente mercantiles; y los mercados, surgidos
precisamente de la necesidad de gestionar las innovaciones que genera la divisin del
trabajo, siempre requerirn algn tipo de monitoreo y control.
Anexo I: Una versin simplificada del proceso de Planificacin de
Lange-Arrow-Hurwicz34
El proceso Lange-Arrow-Hurwicz (LAH) se apoya en el tanteo walrasiano; por lo tanto, comparte
con ste las condiciones para que exista una solucin estable. Como ha reconocido la literatura
desde hace mucho tiempo, slo bajo condiciones especiales es que esta solucin puede ser
alcanzada. Sin entrar ahora en una discusin ms detallada, tal equilibrio se alcanzar bajo una
de las dos hiptesis siguientes: (a) los individuos tienen iguales preferencias; (b) los bienes son
sustitutos brutos entre s.

Con relacin a lo indicado en (b), ello significa que ante un cambio en el precio de un bien, su
demanda cae, al igual que se ve en un contexto de equilibrio parcial. Esto puede expresarse
como

Xil(p1,p2,pL)/ pl<0, para todo l, para todo i

donde:

l: identificador de bienes 1,2L

i: identificador de individuos 1,2I
X: funcin de demanda del bien Xl
pl: precio del bien l

Para que esta condicin se cumpla, no debe haber bienes complementarios, y adems los
efectos ingreso no deben compensar los efectos sustitucin. Debe sealarse que estas
condiciones no son de formalizacin sencilla como ocurre en equilibrio parcial porque se
requiere trabajar con la totalidad de los bienes.

Otra condicin que se requerir cumplir es la de convexidad de las funciones de produccin; esto
equivale a asumir que no existen rendimientos crecientes a escala.

El esquema inicial (que luego se ver modificado) del proceso LAH es el siguiente:

a. Existen tres grupos de agentes: los consumidores, los responsables de las unidades
productivas (empresas) y el rgano central del plan (CCP, en el acrnimo empleado por
Heal).

b. Se define una distribucin inicial de recursos entre los consumidores.

c. A partir de esta distribucin, el CCP anuncia un vector determinado de precios. Las

empresas calculan a partir de ellos la cantidad de produccin que maximiza sus
beneficios.

d. El CCP distribuye estos beneficios a los consumidores, quienes formulan su demanda a

partir del ingreso que reciben (en concepto de salarios y beneficios).

e. Comparando ofertas y demandas por bien, el CCP acta como un rematador, elevando
los precios de los bienes para los que el exceso de demanda es positivo, y viceversa.

f. Se reitera el proceso, hasta que se alcance el equilibrio (suponiendo que el proceso

converja).

Una pregunta interesante aqu es la siguiente: cul es la ventaja de ese proceso, con relacin
al mercado (ideal)? Heal argumenta lo siguiente:

34
Este Anexo requiere conocimientos previos de Microeconoma a nivel intermedio.
 a. El comportamiento tomador de precios puede ser estipulado por norma, al margen de la
cantidad de agentes en el mercado (en particular, cuando stos son pocos). En la
prctica, sin embargo, se observa que las empresas intentan influir en los precios de
mercado.

b. El sistema centralizado permite alcanzar ptimos con cualquier distribucin del ingreso;
en esto, supera al sistema de mercado, en cuanto toda redistribucin en ste ltimo
conlleva algn sacrificio en trminos de eficiencia. Este argumento sin embargo no es
vlido para el caso de la fuerza de trabajo, cuyas capacidades no pueden ser
redistribuidas, por lo que diferentes distribuciones del ingreso dan lugar a diferentes
ofertas de fuerza de trabajo; esto slo puede modificarse en el largo plazo (mediante
educacin).

Ahora bien, en la prctica es imposible jugar al mercado con todos y cada uno de los
consumidores, porque nuevamente esto no est al alcance de la CCP. En consecuencia, el
consumo ser determinado a travs de la funcin objetivo, y los precios servirn nicamente
para regular las cantidades producidas por las empresas. En otros trminos, los precios no
tendrn que ver con la efectiva distribucin del ingreso, y sta tampoco con la dedicacin
oferta de trabajo que brindan los individuos al proceso productivo. Este planteo modificado es
el que se desarrolla de aqu en ms.

Presentamos ahora el esquema formal bsico del planteo LAH, y luego desarrollamos en un
plano verbal algunas consideraciones adicionales.

La economa para la que se pretende elaborar el plan presenta las caractersticas siguientes:

a. Hay dos empresas, 1 y 2

b. Hay un nico recurso productivo disponible, en cantidad X, que se asigna entre las dos
empresas, siendo X1+X2=X
c. Se producen dos bienes Y1,Y2, cada uno a cargo de cada empresa, mediante funciones
de produccin Y1,2=f1,2(X1,2); se trata de funciones de produccin con las propiedades
usuales de continuidad y convexidad.

d. La funcin objetivo es U(Y1,Y2), con las caractersticas usuales (derivadas primeras

positivas, derivadas segundas negativas).

e. El problema de maximizacin que el CCP debe encarar se representa entonces de la

forma siguiente35:

Max U(Y1,Y2)
s.a.r.
X1+X2=X
Y1=f1(X1) , Y2=f2(X2)
X1,X2,Y1,Y2>0

Este problema debe sin embargo ser reformulado, a efectos de reflejar el comportamiento de
oferta y demanda de cada bien, para as poder implementar el sistema de precios (el planteo
anterior sera entonces el de una solucin absolutamente centralizada). Ello se realiza
redefiniendo algunos componentes del modelo:

a. Yi: cantidad de producto que ofrece la empresa i (i=1,2)

b. Yi: cantidad del producto que se asigna al consumo (demanda)

35
En el texto de Heal, las relaciones se plantean en trminos de desigualdad, a fin de contemplar las
soluciones de esquina; pero aqu simplificamos la presentacin, limitndonos a considerar soluciones
interiores.
 c. Xi: demanda del recurso por la empresa i (i=1,2)

d. El problema de maximizacin se plantea ahora como

Max U(Y1,Y2)
s.a.r.
X1+X2=X
Yi=Yi ,
Yi= f(Xi) ,
Xi, ,Yi,Yi >0
En todos los casos, para i=1,2

Los agentes del plan ahora son los siguientes: el CCP, los gerentes (decisores) de las dos
empresas y los distribuidores de los bienes (uno para cada bien).

Se definen 3 precios: P1,2 (producto 1,2), Pr (insumo). Estos son los precios que el CCP anuncia,
y ante los cuales reaccionan las empresas y los distribuidores. Este proceso es entonces
iterativo.

Describimos la secuencia de una iteracin determinada (iteracin t), para luego tratar la cuestin
de la convergencia del proceso.

i. El CCP comunica esta informacin:

A las empresas: Pit (precio de los bienes), Prt (insumo)

A los distribuidores: Pit, U/Yi (t-1)

ii. El gerente de cada empresa decide cunto producira a esos precios,

maximizando su beneficio; esto se logra igualando el valor del recurso al producto
que resulta de su utilizacin. Las cantidades a producir debern satisfacer
entonces la condicin siguiente, por dems conocida:

Pit.df(Xit)/dXit =Prt

Esto es, para dados precios, se decide va funcin de produccin cunto producir,
igualando el producto marginal del recurso a su precio.

iii. El distribuidor calcula la demanda del bien satisfaciendo la condicin siguiente:

Yi t- Yit-1 = Ki(U/Yi (t-1)- Pit)

donde Ki >0 una constante de proporcionalidad, que modifica las cantidades

demandadas en el ciclo anterior, en funcin de la diferencia entre el precio del
precio y de la valoracin social de tales cantidades.

iv. El CCP dispone ahora de datos para iniciar la iteracin t+1; en particular, observa
las diferencias que existen entre las cantidades ofertadas y demandadas de cada
bien Yi, y coteja las cantidades demandadas de recurso X con la disponibilidad
total de ste. Los precios que se fijarn para la prxima iteracin surgirn de las
condiciones siguientes:

Pit+1 Pi t = Ci (Yi t Yi t)

Pr t+1- Pr t =Cr (X1 t + X2 t X)

Las constantes Ci ,Cr> 0 indican la respuesta.

Indicamos a continuacin algunas propiedades de este proceso, sin demostracin formal:

 a. Una situacin de equilibrio es aqulla donde ni las firmas, ni los
distribuidores ni el CCP tiene razones para modificar sus decisiones.

b. Este equilibrio satisface las condiciones necesarias y suficientes para ser

un ptimo; para asegurar lo segundo, las funciones objetivo y de
produccin deben ser cncavas. Esto implica que el conjunto productivo
debe ser convexo (pudiendo contener el conjunto maximal los promedios
obtenidos desde dos puntos tambin pertenecientes al conjunto maximal;
esto es el conjunto productivo puede tener frontera recta). Implica tambin
convexidad de la funcin objetivo, pero nuevamente la frontera puede ser
lineal

c. En cuanto a la convergencia a un equilibrio, la habr si se dan condiciones

de concavidad estricta; pero aun en este caso, no se trata de convergencia
estricta, sino a un entorno. Esto significa que el proceso puede situarse en
un entorno de la solucin, pero no arribar a sta (habr monotona, pero
no convergencia). Esta propiedad deriva directamente del empleo de
factores constantes de respuesta a los excesos de demanda.

En definitiva, el proceso de tanteo no conduce necesariamente a un equilibrio en un nmero

finito de iteraciones.

Anexo II: Una Presentacin del Modelo de Insumo-Producto

En este anexo, se presentan algunos elementos bsicos referidos al Modelo de
Insumo-Producto. En primer trmino, se realizar una breve resea acerca del concepto
general de modelo y sus posibles interpretaciones. Luego, se presentar el Modelo de
Insumo-Producto.
Es de destacar que esta temtica se encuentra tratada aqu a nivel elemental36, por lo que
se remite a textos ms avanzados, para un tratamiento ms en profundidad. Pueden verse
en particular el texto clsico de Chenery-Clark (1963) y la comprensiva contribucin
reciente de Schuschny (2005).

i. Concepto y tipos de modelos; interpretacin

Un modelo, en principio, puede ser definido como toda representacin simplificada de
determinada realidad que se desea describir y/o analizar, mediante un procedimiento
normalizado, que permite extractar y poner en evidencia elementos que se consideran
inters. Para su elaboracin, se requiere entonces identificar una realidad y una intencin,
y definir un criterio de abstraccin.
Podemos identificar distintos tipos de modelos. Los siguientes ejemplos ilustran un posible
agrupamiento:
1) Maquetas, dibujos, etc.
2) Mapas, planos.
3) Sistemas simblicos.
Estos tres tipos representan un grado creciente de abstraccin, respecto de aspectos de la
realidad que se pretende estudiar. En el primer caso, se reproducen tal cual aparecen
algunos elementos fsicos relevantes. En el segundo, se establece un cdigo grfico de
representacin (por ejemplo, un doble crculo puede representar una ciudad de
determinado nivel de poblacin). Ya en el caso de los sistemas de smbolos, se trabaja
exclusivamente con conceptos (cualitativos, comparativos y cuantitativos), organizados en
diagramas, sistemas de ecuaciones y mtodos anlogos.
36
La presentacin es una reproduccin revisada de Mller (1997, cap. 10).
Ningn mtodo de representacin es por si mismo superior al otro; la eleccin deber ser
guiado exclusivamente por los propsitos de anlisis que se persigan.
En economa, se trabaja exclusivamente con modelos simblicos, predominantemente en
lenguaje matemtico; a ellos se har referencia de aqu en ms.
Un modelo matemtico nos indica cmo se vinculan entre s determinadas variables; pero
no va ms all de la vinculacin lgico-matemtica. Toda conclusin que se extraiga
deber forzosamente partir de la interpretacin que deseamos darle; y esta interpretacin
no surge del modelo, sino del enfoque analtico que estemos empleando.
A fin de ilustrar este importante punto, adoptaremos un modelo sencillo, e indicaremos
diversas interpretaciones de la que el mismo es susceptible. Se trata del conocido modelo
simple del multiplicador:
Y = k.I + b
donde
Y = producto
I = inversin
k, b = coeficientes.
Se trata de un modelo elemental, cuya nica finalidad ser la de ilustrar los conceptos que
se desarrollarn a continuacin (por lo que no debern extraerse conclusiones a nivel
terico de las consideraciones que siguen).
Este modelo puede ser utilizado a los fines siguientes:
A fines descriptivos, se utiliza el modelo para establecer qu relacin estadstica se
verifica entre inversin y producto, para una serie histrica determinada; se trata
entonces de una suerte de "descripcin sinttica". A tal efecto, existen tcnicas
estadsticas (en particular, la regresin lineal) que permiten estimar los coeficientes a y b
de la funcin, los que de esta forma pasaran a ser los descriptores del
comportamiento de la serie. Cabe notar que en este caso la versin invertida del
modelo es igualmente vlida:
I = (Y - b)/k
A fines explicativos, se utiliza el modelo para vincular bajo una relacin causal ambas
variables. Ms especficamente, cul nivel de producto es alcanzado a partir de
determinada inversin (obviamente, en este caso la versin invertida no tiene ya
sentido). Pero notemos que el modelo no contiene en s tal relacin causal; ms
claramente, no nos indica cules son los mecanismos econmicos que fundamentan
esta relacin. Cabe notar incluso que cabe ms de una hiptesis; a efectos ilustrativos
proponemos dos:
la inversin determina el nivel de producto, por ser la principal forma de gasto
autnomo.
la inversin determina el nivel de producto, por cuanto es la principal fuente de
incremento de productividad, dado que el stock de fuerza de trabajo puede
considerarse invariante, en el corto plazo.

Un mismo modelo puede entonces ser susceptible de lecturas explicativas diferentes.

Conviene enfatizar que esto no significa que ambas lecturas sean asimilables entre si;
esto es, el que dos teoras se manifiesten mediante un mismo modelo no implican que
ellas sean equivalentes (de hecho, el modelo planteado as lo demuestra). Entre otros
factores, ello ocurre en funcin de que una teora es en realidad ms amplia de lo que
expresa su modelo (debe enfatizarse que este punto es objeto de debate dentro de la
teora econmica).
A partir de una explicacin aceptada, o de la simple proyeccin de un comportamiento
estadsticamente validado, puede emplearse el modelo a fines predictivos. A partir de
una proyeccin independiente de la inversin, por ejemplo, pueden obtenerse valores
 esperados de producto (o estimarse valores de producto para el pasado, para inferir el
valor del producto para perodos para los que no existe informacin).
Por ltimo, puede emplearse el modelo a fines de programacin. En tal caso, se asigna
una valor deseado al producto, que constituye as una variable-objetivo, y se utiliza el
modelo para establecer qu nivel de inversin permite dicho objetivo. Esta ltima pasa a
convertirse en una variable de intervencin.

En sntesis, la utilizacin de un modelo puede ser de ndole descriptiva, explicativa,

predictiva o de programacin. Es importante distinguir entre el modelo y su
interpretacin, y entre sus diferentes interpretaciones, a fin de evitar equvocos.
Cabe acotar lo siguiente, para finalizar En rigor, la propia cuestin acerca de la
interpretacin no debera ni siquiera plantearse como tal: un modelo es el resultado de un
determinado enfoque, y slo debera ser entendido como tal. En la prctica, ha sido sin
embargo frecuente en economa que un mismo modelo sea aplicado bajo diversas
perspectivas, lo que trae como consecuencia cierta autonomizacin de los modelos; desde
ya, la tendencia a la formulacin matemtica de las teoras econmicas ha reforzado este
fenmeno. Esto obliga entonces a especificar en cada caso cul es la interpretacin que se
est utilizando. Por ejemplo, el modelo de insumo-producto ha sido interpretado de
diversas maneras, y ms de una vez ha habido cierta confusin acerca de sus hiptesis
por este motivo.

ii. El modelo de Insumo-Producto: caractersticas y operatoria

En primer lugar, debe establecerse el objetivo del Modelo Insumo-Producto, en trminos
generales.
El cuadro de Insumo-Producto nos ofrece, entre otros aspectos, una visin acerca de los
requerimientos de insumo de los diferentes sectores productivos, en el cuadro de
transacciones intermedias, en correspondencia con dados niveles de demanda final y de
produccin bruta. El modelo de Insumo-Producto se propone establecer cules son los
niveles de demanda intermedia y de produccin que corresponden a un determinado nivel
y composicin de la demanda final, adoptado como objetivo. En consecuencia, se trata de
un modelo de programacin37.
A fin de comprender claramente el objetivo del modelo, se desarrollarn dos ejemplos.
Ejemplo 1
En una economa de tres sectores, se da esta configuracin de transacciones, siendo que
cada sector produce un nico producto, y se utiliza slo fuerza de trabajo.
A B C DF VP
A 10 - - 20 30
B - 50 - 50 100
C - - 80 40 120
VA 20 50 40 - -
VP 30 100 120 - -

37
Conviene distinguir entre cuadro IP y Modelo IP. El Cuadro IP es un arreglo contable, que tipifica y
cuantifica cierto conjunto de transacciones econmicas, con objetivos generales. El Modelo IP pretende definir
un conjunto de relaciones a fines de predecir, programar, etc.; esto es, constituye una herramienta analtica
con objetivos ya ms especficos. Es usual, por otra parte, el empleo del trmino Matriz Insumo-Producto,
haciendo simultneamente referencia a Cuadro y Modelo. Para evitar esta ambigedad, este trmino no ser
utilizado aqu.
Nos proponemos incrementar el valor de las ventas a la demanda final de acuerdo a los
siguientes:

A = 30%
B = 20%
C = 25%

Esto significa que la columna o vector de la demanda final tendr los valores siguientes:

A = 26
B = 60
C = 50

Se requiere conocer cmo vara el requerimiento de insumos y de trabajo para alcanzar

este incremento de demanda; en este caso particular, se trata de una cuestin sencilla, por
cuanto cada sector utiliza solamente insumos producidos por l mismo. En trminos
econmicos, debemos identificar una funcin de produccin. Se introduce aqu la hiptesis
fundamental del Modelo:
Los requerimientos de cada insumo y servicio de factores son directamente
proporcionales a las cantidades producidas.

En trminos del ejemplo, tendremos que para cada unidad producida por cada uno de los
tres sectores, se requerirn las siguientes cantidades de insumos y de trabajo:
Sector A
- 1/3 de insumo
- 2/3 de trabajo

Sector B
- 1/2 de insumo
- 1/2 de trabajo

Sector B
- 2/3 de insumo
- 1/3 de trabajo

En trminos generales, podremos enunciar una funcin de produccin de la forma

siguiente:
x=ax+wx

donde:
x = valor de la produccin de cada sector
a = requerimiento de insumo por unidad de produccin
w = requerimiento de trabajo por unidad de produccin

La hiptesis indicada puede resumirse diciendo que a y w son valores constantes, e

independientes por lo tanto de los niveles de produccin. Estos coeficientes se denominan
coeficientes tcnicos. La hiptesis equivale a asumir entonces que no existe posibilidad de
sustitucin entre insumos.
El cuadro Insumo-Producto quedara entonces conformado de la siguiente manera, a fin de
alcanzar los objetivos deseados:
 A B C DF VP
A 13 - - 26 39
B - 60 - 60 120
C - - 100 50 150
VA 26 60 50 - -
VP 39 120 150 - -

Examinando los resultados obtenidos, podemos constatar lo siguiente:

- Se conserva la igualdad de compra y ventas totales, en funcin de las hiptesis
habituales contenidas en el cuadro Insumo-Producto, en consecuencia valor
agregado y demanda final son iguales globalmente (no existen importaciones).
- Se conserva la igualdad entre valor agregado y demanda final, sector por sector.
Este resultado, ntese bien, es absolutamente particular, en funcin del ejemplo
planteado.
- El valor de la produccin se incrementa en mayor cuanta del incremento de la
demanda final. En efecto, el crecimiento deseado para sta es de 26 (= 136-110)
unidades monetarias, mientras que aqul crece en 59 (= 309-250) unidades; el
incremento proporcional es sin embargo igual.
Sin embargo, se requiere explicitar una hiptesis adicional, que se ha asumido
implcitamente en el razonamiento anterior:
Los precios se mantienen constantes, para cualquier nivel y composicin de
demanda final programada.

Esta hiptesis no hace sino reafirmar la utilizacin del sistema de precios como patrn de
medida para mediciones agregadas. Esto es, no debe ser considerada estrictamente una
hiptesis de comportamiento de los precios. 38
Por otra parte, en caso de que los sectores produzcan ms de un bien o servicio (que es lo
que ocurre en la prctica, en forma excluyente) se requiere explicitar una tercera hiptesis,
a fin de validar el procedimiento anterior:
La composicin de bienes o servicios producidos por cada sector se mantiene
constante, para cualquier nivel y composicin de demanda final programada.

Debe notarse que las dos ltimas hiptesis son complementarias de la primera: caso
contrario, asumir coeficientes tcnicos constantes carecera de sentido preciso.
Ejemplo 2
Supongamos ahora que se presente el siguiente caso, ya ms complejo.
A B C DF VP
A 10 20 40 30 100
B - 30 70 50 150
C - - 50 130 180
VA 90 100 20 - -
VP 100 150 180 - -

Siguen por lo dems los supuestos indicados para el ejemplo anterior. Se asume que se
desea programar un incremento de demanda final de acuerdo a los siguientes porcentajes:
A = 10%

38
Es de notar que en caso de que existiera un nico bien por sector productivo, el modelo podra
formularse en trminos de unidades fsicas. Esta alternativa no ser tratada aqu; ella permite visualizar
que la hiptesis de constancia de precios no cumple sino una funcin de asegurar la estabilidad del
sistema de medicin.
 B = 30%
C = 20%

Podemos comprobar que los clculos se tornan bastante ms complejos, dado que
debemos tener en cuenta los requerimientos de produccin no slo para cada sector y la
demanda final, sino tambin para otros sectores productivos. Por ejemplo, el incremento de
la demanda dirigida al sector C requerir mayor cantidad de los insumos A y B, para cuya
produccin se requerir a su vez ms insumo A y B, etc.
Se plantea de esta manera un proceso iterativo, de inters puramente analtico, puesto que
no es susceptible de implementacin (puede mostrarse matemticamente que se alcanza
el resultado deseado en un nmero infinito de iteraciones).
Un abordaje ms sencillo, si bien menos rico desde el punto de vista conceptual, consiste
en plantear un sistema de ecuaciones, que contenga las variables-objetivo (demanda final
a cada sector) como variables exgenas y los volmenes de produccin como variables
endgenas.
El sistema consiste sencillamente en la suma de las ventas a la demanda intermedia y final
de cada sector, y su operatoria no ser sino la despejar la variable objetivo, esto es, el valor
de la produccin para sector.
En trminos numricos, los datos del cuadro pueden expresarse de acuerdo a lo siguiente:
A B C DF VP
A 10 + 20 + 40 + 30 = 100
B - 30 + 70 + 50 = 150
C - - 50 + 130 = 180

Corresponde reemplazar los valores de las transacciones intermedias por los coeficientes
tcnicos y convertir en variable el valor de produccin y la demanda final de cada sector.
El sistema de ecuaciones quedar conformado de la manera siguiente, a partir del clculo
de los coeficientes tcnicos:

1/10 XA + 2/15 XB + 2/9 XC + DFA = XA

1/15 XB + 7/18 XC + DFB = XB
5/18 XC+ DFC= XC
donde:
Xi = valor de la produccin del sector i
DFi = demanda final dirigida al sector i

Ntese que el valor agregado no interviene en el clculo.

Se trata de un sistema de tres ecuaciones con seis incgnitas: tres de las cuales deben ser
fijadas a partir del objetivo. Esto es, se agregan en realidad tres ecuaciones a saber:
DFA = 35
DFB = 65
DFC = 156

Reemplazando estos valores en el sistema anterior, se obtendrn las soluciones

siguientes:
XA = 117,57
XB = 186,25
XC = 216

Los valores del cuadro que satisfacen el objetivo de programacin propuesto sern los
siguientes (valores redondeados):
 A B C DF VP
A 11,76 24,83 48 33 117,57
B - 37,25 84 65 186,25
C - - 60 156 216
VA 105,83 124,17 24
VP 117,59 186,25 216

Planteo General
En trminos generales, el Modelo de Insumo Productivo puede ser planteado como un
sistema de ecuaciones que, para un sector, asume la forma siguiente:
a1 1 X1 + a1 2X2 + ... + a1 n X n + DF1 = X1
a2 1 X1 + a2 2X2 + ... + a2 n X n + DF2 = X2
an 1 X1 + an 2X2 + ... + an n X n + DFn = X3
donde:
a = coeficiente tcnico
X = valor de produccin (expresado como SUM p.q)
DF = demanda final (expresada como SUM p.q), como variable objetivo.

Reiteremos a continuacin las hiptesis ya enunciadas:

1. Las relaciones insumo-producto son constantes.
2. Los precios son constantes
3. La composicin interna de la produccin por sector es constante

En funcin de estas condiciones, puede asumirse que los coeficientes tcnicos son
constantes, y por lo tanto pueden ser obtenidos a partir del Cuadro. Por su parte, los
valores de DF son fijados exgenamente, a partir de objetivos de programacin. En
consecuencia, las incgnitas del modelo son n (los trminos X), siendo las ecuaciones en
igual nmero.
Para un sistema de ecuaciones lineales existen diversos mtodos de solucin (sustitucin,
triangulacin, etc.). Interesa destacar aqu el planteo matricial, por cuanto es la formulacin
corriente. Pero debe sealarse que se trata de una cuestin operativa, por cuanto ningn
mtodo de solucin es superior a otro.
Si:
A = matriz de coeficientes tcnicos
DF = vector de demanda final (variable objetivo)
X = vector de valor de produccin.

El sistema de ecuaciones podr ser planteado en los trminos siguientes.

A * X + DF = X
Se trata, naturalmente, de productos y sumas matriciales.
A fin de despejar X, debern realizarse los pasos siguientes:
IA * X - X = -DF
[I - A] * X = DF
donde I es la matriz identidad

El despeje de X se realiza multiplicando ambos miembros de la igualdad por la matriz

inversa de [I-A]
X = [ I - A ]-1 DF
La matriz inversa contiene coeficientes que se denominan coeficientes de requisitos
directos e indirectos.
Cabe por ltimo indicar que un sistema lineal puede tener un vector nico de soluciones,
infinitas soluciones o ser incompatible; por otra parte, las soluciones pueden ser negativas
o positivas. En funcin de propiedades matemticas que no se presentan aqu, el Modelo
de Insumo Producto arroja siempre soluciones nicas y positivas; ello es consecuencia de
que los valores de los coeficientes tcnicos son nulos o positivos, e inferior a la unidad.

iii. Modelo de Insumo-Producto: interpretacin

Segn ya se indic, el MIP tiene por objetivo establecer qu niveles de produccin

satisfacen niveles de demanda final fijados como objetivo; se trata entonces de un modelo
de programacin.
Con posterioridad a su concepcin, el MIP ha sido utilizado a otros fines. Particularmente,
conviene destacar su uso a fines predictivos.
En este caso, las variables incluidas en la demanda final son proyectadas, en funcin de
sus comportamientos esperados; en particular, ello es realizado para los componentes de
demanda final que pueden considerarse dotados de cierta autonoma: inversin bruta fija,
consumo del gobierno y exportaciones. El procedimiento empleado consiste en la
proyeccin de tales componentes, en funcin de criterios determinados, y su posterior
incorporacin como variables independientes en el modelo (en ciertos casos, el consumo
familiar es endogeneizado, a fin de tornarlo dependiente del nivel de ingreso, mediante
procedimientos que no se detallarn aqu). El objetivo de esta utilizacin es predecir el
impacto de cambios en las decisiones de inversin o en el mercado de productos
exportables sobre los niveles de actividad, la balanza comercial, etc..
Cabe sealar que la utilizacin predictiva invierte en cierto sentido la lgica del modelo, por
cuanto no supone ya que cada sector tiene de antemano asignado cierto nivel de demanda
para su produccin, sino que el mercado transmitir los nuevos requerimientos "hacia
atrs", los que sern satisfechos en tiempo, tras un eventual perodo de ajuste. Ello trae
una consecuencia importante, y es que la utilizacin predictiva requiere una hiptesis
adicional. Se trata de que exista capacidad ociosa en todos los sectores productivos; de no
ser as, el impacto de incrementos en los requerimientos productivos podr ser el de
creacin de cuellos de botella, con repercusiones sobre la posibilidad efectiva de alcanzar
los niveles de actividad programados y/o sobre la demanda de importaciones. El MIP no
puede reflejar el efecto de tales circunstancias, particularmente porque los coeficientes
tcnicos dejaran de ser constantes, si se incrementan las importaciones.
Con frecuencia, se ha sealado que la hiptesis de capacidad ociosa es necesaria a los
fines del modelo, en cualquiera de sus utilizaciones; pero, en rigor, la utilizacin a fines de
programacin no la requiere, por cuanto simplemente establece requerimientos para cada
sector.
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 2. La planificacin en Argentina en la primera mitad del siglo XX. -
Teresita Gmez

Teresita Gmez39

Introduccin

La planificacin en tanto herramienta terica se ha ido conformando a lo largo del siglo

XX y expresa en sus variadas acepciones, las transformaciones que se fueron
produciendo en el sistema capitalista.
Un primer aspecto que nos parece importante dejar sentado desde el inicio en el
tratamiento de este tema, es el rol central que en su implementacin cumple el Estado,
sea que hablemos de una economa de mercado o de una economa centralmente
planificada. Desde fines del siglo XIX, acentundose durante la primera conflagracin
mundial, el rol del Estado va adquiriendo cada vez mayor centralidad en el diseo de la
vida econmica de las naciones. Organismos administrativos estatales controlan y
distribuyen recursos en los que participan representantes del Estado, empresarios y
asalariados. Luego de la guerra esta suerte de colaboracin permanecer con mayor o
menor predicamento en los distintos pases capitalistas desarrollados. Solo el Estado
quedar como actor indiscutible en estos pases.
Un segundo elemento a considerar es respecto a cules fueron en sus inicios, las
circunstancias o condiciones que tornaron favorable la planificacin: ms que encontrar
una preocupacin por prever el futuro econmico de un pas, fueron situaciones
coyunturales las que impulsaron a utilizar esta herramienta. Con esto queremos decir
que la idea de plan, o la ms amplia y abarcativa de planificacin, resulta de
requerimientos relacionados con las fluctuaciones econmicas que haban sacudido la
economa capitalista en la segunda mitad del siglo XIX y la previsin o limitacin en sus
efectos. En esta perspectiva se emparentan con la lectura de los ciclos de ms larga
duracin que los estudiados hasta entonces.
As la bsqueda de instrumentos que permitan amortiguar los efectos de los diferentes
ciclos nos acerca al tema en consideracin: la planeacin o planificacin. Una vez
incorporado como herramienta terica en la construccin de polticas pblicas, permitir
39
Realizado con la colaboracin de Mercedes Lesta. Una versin de este artculo fue presentado y
discutido en las XXI Jornadas de Historia Econmica realizadas en la Universidad de Tres de Febrero,
Caseros (Prov. De Buenos Aires) en septiembre de 2008.
proyectar a mediano o largo plazo, perdiendo por tanto ese carcter coyuntural
originario.
El presente trabajo intenta recuperar el sentido que esa herramienta terica tuvo en los
aos treinta y cuarenta en la Argentina a partir de recorrer bibliografa de la poca y
establecer cmo este concepto aparece en las publicaciones de esos aos.

Antecedentes
En el transcurso de la Primera Guerra Mundial, los aparatos productivos de diferentes
pases europeos se reconvirtieron a fin de satisfacer las necesidades que planteaba la
nueva situacin. Fue necesario entonces determinar qu sectores priorizar de acuerdo a
lo que iba aconteciendo, en tanto se buscaba evitar, fundamentalmente, todo tipo de
derroche. Esta accin solo la poda realizar el Estado cuya labor, hasta entonces, se
circunscriba a tareas precisas y tradicionales (ejrcito, justicia y polica). De tal suerte se
va produciendo una importante modificacin en el rol del Estado que ir extendiendo su
campo de accin hasta involucrarse ms en el mbito de la produccin y distribucin.
Durante estos aos son innumerables los ejemplos en los que vemos al Estado cumplir
un rol ms activo en la vida econmica. Recordemos entre otros, la situacin de
prolongado bloqueo que los aliados imponen a Alemania en el transcurso de la guerra.
Sin dudas que ese factor engendra, al interior del pas, una economa de penuria en la
cual las empresas, reconvertidas desde el inicio de la contienda a satisfacer las
necesidades de la guerra, van a sufrir en poco tiempo el racionamiento derivado de la
carencia de insumos esenciales. En esas condiciones, era necesario elegir entre las
necesidades ms imperiosas, y para ello lo central era establecer las prioridades en una
situacin en la que el mercado no se muestra como la principal herramienta de
distribucin de los recursos. La economa privada y la libre competencia encuentran sus
limitaciones en un mbito donde es imprescindible realizar un reordenamiento
econmico que posibilite enfrentar la nueva coyuntura. Toda una administracin surgida
del seno del Estado ser la encargada de llevar a cabo esta funcin. La creacin de una
Oficina de Materias Primas permite que, sin nacionalizar las empresas, el Estado pueda
controlar su desempeo, definiendo la distribucin de los aprovisionamientos. Todas las
materias primas son relevadas y redistribuidas de acuerdo a las prioridades fijadas por el
gobierno. Otros organismos pblicos fueron creados para llevar el control de
importaciones y exportaciones, y luego de 1915 surgirn otros para asegurar la
distribucin de productos agrcolas, el control de precios y de la mano de obra,
centralizando la informacin y cubriendo las necesidades que se producan en los
distintos sectores. Se genera as una economa de mas en mas administrada, en la cual,
el control de precios por un lado, y el de la mano de obra por el otro, permiten disponer
del conocimiento de los recursos, organizar su distribucin y pretende hacer un
seguimiento sobre intentos especulativos que pongan en peligro los objetivos fijados.
Si detallramos las medidas tomadas en los distintos pases, comprobaramos
semejanzas en la accin desarrollada por el Estado durante el conflicto. Esto en s
mismo no es novedoso, ya que cualquier manual de historia contempornea supo muy
bien dar cuenta de ello. Nos interesa s subrayar cmo el proceso de mayor intervencin
del Estado propio de los momentos de conflicto interno y externo, no tiene vuelta atrs
una vez firmados los acuerdos de paz.
Finalizadas las hostilidades, los equilibrios econmicos caractersticos del siglo XIX van
a ser puestos en cuestin. Los cambios estructurales que presencia el ciudadano
europeo sern, a partir de entonces, parte constitutiva de las sociedades
industrializadas: las monedas atadas al patrn oro se muestran dbiles, la inflacin, que
luego de las guerras napolenicas haba desaparecido, comienza a preocupar
nuevamente a los asalariados, las mujeres que durante la guerra fueron entrado al
mercado laboral comenzarn a reclamar por sus derechos, en tanto se ha extendido el
nmero de trabajadores dependientes.40
Sin lugar a dudas, la modificacin que ms llama la atencin a los contemporneos es
la intervencin creciente del Estado en las economas nacionales europeas. El Estado,
que durante la primera gran conflagracin mundial, como vimos, se involucr en la
organizacin de la produccin y el intercambio, cada vez estar ms implicado en la
distribucin y redistribucin del ingreso, comenzando a desarrollar tareas que aos ms
tarde sern las propias de un Estado de Bienestar. La mentalidad de los ciudadanos
tambin ha salido modificada de la guerra, y comienzan a realizar diferentes demandas
desde lo econmico, impensadas antes de 1914. As como en Alemania, tal como
sealamos, organismos administrativos estatales controlan y distribuyen ciertos recursos
(energa, alimentos), en Inglaterra, durante la guerra, esas tareas las llevaron adelante
comisiones en las que participaban representantes del Estado, empresarios y
asalariados. Esa coordinacin de actividades fue una forma de colaboracin entre
diferentes fuentes de legitimidad: el poder poltico, los representantes del capital y los del
sector del trabajo. Pasada la guerra, cada uno de estos sectores retom su autonoma y
40
M.Niveau, Y. Crozet (2000) Histoire des faits conomiques contemporains . Quadrige. PUF.
el liberalismo su propia lgica de funcionamiento. De todos modos, este nuevo paso
dado por el Estado en el control de ciertas ramas de la economa, mostrar su
continuidad en las polticas econmicas que implementar a partir de entonces.
En otros pases la accin ms decidida del Estado tambin se verifica, an cuando
muestra diferencias respecto de la coordinacin con sectores del trabajo y/o del capital.
En Estados Unidos, luego de la guerra, la administracin toma en sus manos el manejo
de la red de ferrocarriles y lanza la construccin de navos a gran escala, cuadruplicando
su flota entre 1913 y 1919. En Francia, estas estructuras tambin se manifiestan. Ante la
prdida de territorios y los serios problemas de aprovisionamiento, en 1917 se crea un
ministerio especial para organizar los abastecimientos de alimentos. 41
Sin embargo, no podemos dejar de sealar que, para cada uno de los pases, eran
diferentes los objetivos que persegua la intervencin del Estado en la esfera econmica:
en tanto Estados Unidos, al igual que Japn, procuraban aumentar sus mrgenes de
ganancias, los pases que haban sido escenario de las acciones blicas, requeran ese
tipo de accin por parte del Estado como modo de mitigar las innumerables dificultades
que se le presentaban cotidianamente en la ardua tarea de reconstruir la economa
nacional. En estos ltimos pases, era necesario reorganizar la vida econmica
transitando el camino de reconversin de la economa de guerra a una economa de
paz.

Fin del laissez- faire?

Quiere decir esto que asistimos al fin del laissez faire y/o de la economa de mercado?
De ningn modo. En las circunstancias descriptas, el Estado se limita a ocupar vacos
dejados por el mercado, vacos que ste se encuentra imposibilitado de llenar. De la
mano del Estado, ese es el rol que va a cumplir la planificacin en los distintos pases:
complementar la economa de mercado, en ningn sentido, reemplazarla. Luego de la
crisis del 30, la planificacin introduce y busca asegurar una necesaria cuota de
racionalidad y eficiencia al mercado y a la economa en general.
En este sentido, aqu podemos establecer una primera y fundamental diferencia con el
ms difundido concepto de planificacin centralizada, propio del sistema econmico que
se desarroll en Rusia a partir de 1928. En ese pas la planificacin se confunde con el
sistema mismo ya que est suplantando la accin que se supone realiza el mercado en
las economas basadas en ese signo: el Estado administra y distribuye los recursos. En

41
Idem. Cap. IV.
tanto en las economas de mercado, la idea de prever y preparar el futuro econmico de
un pas, no aparece ms que luego que la economa liberal atraviesa su gran crisis, es
decir, luego de 1930, momento en el que se observa que la accin supuestamente
autorreguladora del mercado no se verifica; en este sentido, el concepto de planificacin
que se va diseando no es constitutivo del sistema de mercado, sino que su
construccin se inserta en su lgica de funcionamiento, buscando hacerlo ms eficiente
mientras se busca lograr coherencia en sus herramientas constitutivas.
Autores como Hobsbawn manifiestan El viejo liberalismo estaba muerto o pareca
condenado a desaparecer. Tres opciones competan por la hegemona poltico-
intelectual: el comunismo marxista (), el fascismo() y un capitalismo que haba
abandonado su fe en los principios del mercado libre y que haba sido reformado por una
especie de maridaje informal con la socialdemocracia moderada por los movimientos
obreros no comunistas. En el periodo de la posguerra demostr ser la opcin ms
eficaz. 42
Esta presentacin expresa cules eran las opciones a las que se enfrentaban las
economas de mercado y cul era el grado de tensin que se manifestaba al interior de
ellas respecto de las alternativas posibles para salir de la depresin en que se
encontraban inmersas.
En las bsquedas planteadas, no todo era blanco o negro. La ambigedad inherente al
concepto de planificacin parece desprenderse de una idea difusa que exista respecto
de la misma experiencia que se desarrollaba en Rusia. De todos modos, consideramos
que existe cierta identificacin en el imaginario contemporneo, entre el concepto de
plan econmico y la experiencia sovitica de economa centralmente planificada, que
refiere a la organizacin industrial llevada a cabo durante los ltimos aos de la dcada
del veinte y los primeros de la del 30. A pesar de la connotacin negativa que esta
asociacin mantuvo en el plano poltico, sobre todo en cuestiones relacionadas con las
libertades individuales, su valoracin comenz a cambiar lentamente a medida que los
logros econmicos se hacan evidentes.
La planificacin centralizada comienza a aplicarse en Rusia en 1928. Sus buenos o
regulares resultados sern tomados por pases como Francia y luego por Gran Bretaa,
donde la nocin aparece recin en 1935. Se la retoma sin dudas como opcin para
racionalizar el proceso de recuperacin econmica, y es en esa circunstancia en la cual

42
Hobsbawm Eric (1995) Historia del Siglo XX. Crtica. Barcelona. Pg. 114
observaremos cmo el aparato burocrtico estatal tendr cierta preeminencia sobre los
mecanismos de mercado.

La planificacin como idea

El concepto de planificacin fue sufriendo diferentes lecturas a lo largo de estos aos,
muy de la mano de las limitaciones que la economa de mercado mostrara con el
estallido de la crisis de 1930, crisis que no se manifestaba en la economa centralmente
planificada de Rusia. Esta diferencia es percibida por economistas de distinto signo. Sin
embargo, si hay algo que desvela a los economistas hacia los aos veinte y que
continuar siendo motivo de revisiones tericas, es el espacio que en el mbito de las
ideas est ocupando el socialismo. Por entonces, una de las primeras argumentaciones
que se difunden es la de Ludwig von Mises (1881-1973) quien observa, y comienza a
trabajar en pos de desarticular las ideas fuerza que, en los ataques al capitalismo, se
estn instalando peligrosamente en la sociedad de la poca.43 En esta lnea, plantea
que la economa socialista habra de fracasar porque la inexistencia del mercado libre y
del sistema de precios, impeda la aplicacin de cualquier criterio econmico 44. En una
conferencia brindada en Buenos Aires en junio de 1959, afirmaba El socialismo sera
totalmente irrealizable si se pretendiera hacerlo funcionar como sistema mundial de
produccin, descartndose la posibilidad de hacer clculos econmicos. Limitado a unos
pocos pases, en medio de una economa mundial capitalista termin diciendo-, no
pasa de ser un sistema ineficiente.45
Entre quienes recogern este desafo que plantea Mises, se encuentra su discpulo
Friederich Hayek, quien en 1946, trata de explicar el porqu del avance de las ideas
socialistas en la Europa de principios de siglo. Su argumentacin es que la poltica
liberal avanz muy lentamente a principios del siglo XX, en tanto las demandas de la
gente aumentaban y ella no le daba respuesta, cosa que s pareca ofrecer el socialismo.
En tal sentido, considera que hacia fines del siglo XIX Inglaterra haba perdido la
direccin intelectual en las esferas poltica y social y se convirti en importadora de
ideas. Durante los sesenta aos siguientes (a partir de 1870) fue Alemania el centro de
donde partieron hacia Oriente y Occidente las ideas destinadas a gobernar el mundo en

43
Miembro de la llamada Escuela Austraca, rama de la escuela neoclsica o marginalista. Defensores de
una teora valor, basado en el concepto psicolgico de utilidad, ponen nfasis en los aspectos psicolgicos
de la conducta del consumidor.
44
Cataruzza, Alejandro (1990). Aproximaciones a algunos debates econmicos de los aos treinta. Bs. As.
Mimeo.
45
Von Mises, Ludwig (1959) Seis conferencias en Buenos Aires. Centro de difusin de la economa libre.
Buenos aires. Noviembre de 1959.
el siglo XX. Fuese Hegel o Marx, List o Schmoller, Sombart o Mannheim, fuese el
socialismo en su forma ms radical o simplemente la organizacin o la planificacin
de un tipo menos extremo, las ideas alemanas entraron fcilmente por doquier y las
instituciones alemanas se imitaron.46

Siguiendo esta argumentacin, es interesante analizar el contenido de la conferencia

dada por Lord Beveridge en 1935 en la Universidad de Oxford, cuando manifiesta la
necesidad de pensar y discutir modelos alternativos de organizacin econmica de
acuerdo a la entrada en crisis del liberalismo y sus principios econmicos en los inicios
de la dcada.47 Si bien rechaza el sistema poltico que supone la planificacin
centralizada, observa que sta resuelve en esos momentos problemas para los cuales el
capitalismo se muestra imposibilitado. Claro que a continuacin enumera una serie de
limitaciones con las que se encontrar este modelo econmico a futuro. Es fcilmente
identificable la encrucijada terica en que se encontraban muchos pensadores
econmicos hasta el da anterior fieles sostenedores de las ideas liberales.
La falta de un diagnstico eficaz desde esta teora ante el estallido de la crisis en los
aos treinta, obliga a los gobiernos nacionales a ensayar diversas respuestas, muchas
de ellas incorporando la centralizacin en la toma de decisiones. El anlisis del
fenmeno econmico que supuso la Gran Depresin dio lugar a una intensa actividad
tambin desde el mbito acadmico en bsqueda de paliativos y nuevas herramientas
operativas para reactivar la economa. Uno de los ms fructferos intercambios que se
dieron en este marco es el que entablaron Lord Keynes y Friedrich Hayek, debate que
conserva hasta hoy su vigencia en el campo de la poltica econmica de los pases
democrticos. Es cierto que no estn polemizando en torno del concepto que nos ocupa,
pero no es menos cierto que en ese intercambio de ideas detrs de las polmicas
relacionadas con la economa monetaria y los ciclos econmicos, se presenta una
profunda revisin del orden poltico liberal de la mano de Keynes en tanto la resistencia
manifiesta de la ortodoxia liberal tiene en Hayek a uno de sus representantes ms
intransigentes.
Keynes propone la necesidad de un estado interventor que a partir de acciones
estipuladas intervenga sobre el ciclo econmico protegiendo a la economa de las

46
Hayek, Friederich (1946) Camino de servidumbre. Alianza editorial. Pg. 49.
47
Autor del conocido Informe Beveridge (1942) que gui la poltica laborista britnica de seguridad social
bajo el principio de la cobertura universal desde la cuna hasta la tumba. Dicho informe fue retomado por
todos los pases que adoptaron formas de Estado Social en la segunda posguerra.
fluctuaciones cclicas inherentes al sistema capitalista. Keynes piensa un Estado
transformado en el principal impulsor de la economa y el desarrollo econmico. Este
nuevo rol supondra la centralizacin organizativa as como las tomas de decisiones
respecto de las metas a lograr. Hayek por su parte, denosta cualquier tipo de
intervencin estatal no solo en los mercados (es conocida su defensa del sistema de
precios como ordenador de la economa y distribuidor de recursos) sino tambin las
implicancias sobre la libertad individual que estas acciones traeran.
Estas menciones estn dirigidas a mostrar cul es el clima de poca, cules eran las
preocupaciones que los dirigentes europeos y los economistas en particular afrontaban,
cmo iban pensando el fin de la guerra a la luz de las dificultades que se presentaron a
lo largo de la dcada del treinta y que el fin del conflicto no solucionara per se.
Quedaban vvidas en la memoria de los contemporneos las situaciones de miseria y
desempleo que vivieron las clases populares de los diferentes pases luego de la
primera guerra, situaciones que ningn gobierno poda permitir que se repitieran y no por
altruismo sino en defensa propia frente a la posibilidad de una revolucin.

La planificacin luego de la Segunda Guerra Mundial en Europa.

Lo esbozado hasta ahora, busca dar cuenta de las distintas vertientes donde aparece la
an vaga idea de planificacin. Es cierto que en los aos cuarenta, muchos autores se
sirven del concepto para calificar el simple dirigismo y no la preparacin de un plan. Y
hasta que no se llega al estadio de la aplicacin concreta, con la aparicin del primer
plan francs en 1945, la planificacin no ser incorporada como concepto distintivo.
Sin embargo, tal como lo expresa Pierre Mass, economista y Comisario General del
Plan, la planificacin francesa antes de ser una teora, es una prctica, y sobre esa
experiencia la teora se constituy poco a poco.48 Este economista considera que la
planificacin francesa es la bsqueda de una va media (como l la denomina) que
concilie el respeto a la libertad y a la iniciativa individual con una orientacin comn del
desarrollo. Entre 1947 y 1980, se desarrollaron en Francia 8 planes de largo plazo. En
ese espacio de tiempo fueron construyendo una concepcin econmica, jurdica e
ideolgica sobre la planificacin econmica que ha merecido diversas denominaciones
flexible, indicativa, activa, etc.- hasta convertirse en un modelo conocido como
planificacin a la francesa. Cada plan ha arbitrado su propia metodologa y objetivos.
Podemos establecer tres fases diferenciadas en el camino de la planificacin francesa:

48
Mass, Pierre (1965) El Plan o el antiazar. Nueva coleccin labor. Barcelona. Espaa.
la primera, entre 1947 y 1961 perodo en que desarrollan tres planes, denominados de
Modernizacin y Equipamiento. Se realizaron bajo la direccin de J. Monnet quien
establece, en lo administrativo, la creacin del Comisionado del Plan, y en el orden
social, la constitucin de las Comisiones de Modernizacin, antecedente de la
Concertacin social. La segunda fase, comprende el perodo que va de 1962 a 1971
cuando se consolida la planificacin Ahora Econmica y Social y se configura el
llamado modelo de la planificacin indicativa cuyo mximo inspirador es Pierre Mass.
Aqu triunf, de acuerdo a algunos autores, la visin tecnocrtica de la planificacin.
Entre 1971 y 1980, tercera y ltima fase, se produce la crisis y prdida de confianza en
la Planificacin y en el Plan como obra colectiva, al tiempo que crecen las crticas entre
los economistas franceses: la planificacin ha degenerado en una distraccin para los
tecncratas; su elaboracin es una pura rutina, son algunas de las expresiones ms
escuchadas. Sin embargo, luego se introducirn modificaciones a la modalidad
planificadora que no desaparece de la vida econmica francesa.49
En el caso de Gran Bretaa habr que esperar los aos 1958-62 para que la palabra
planning pierda su ambigedad y se comprenda como sinnimo de planificacin
indicativa a la francesa. En este pas, tanto o ms que en Francia, la crisis de los aos
treinta ha desarticulado el mercado de trabajo y el camino del crecimiento econmico se
le presentaba esquivo desde la primera pos guerra. En tal sentido, la intervencin del
Estado en la economa, la idea de que solo ste puede retomar el sendero del
crecimiento econmico y del pleno empleo singulariza la planificacin britnica, un pas
cuna, cuando no creador, del liberalismo. Ser por ello que este concepto va a ser
tomado tanto por los socialistas como por los no socialistas. Se puede decir que aqu no
se observa la oposicin socialismo-capitalismo, autoritarismo-liberalismo. Aunque a decir
verdad, esta oposicin tampoco estar presente en Francia, en particular a partir del
suceso poltico de la planificacin en la posguerra que lleva a que tanto dirigentes
polticos como hombres de empresas, privadas o pblicas, se vayan constituyendo en
defensores decididos de la intervencin estatal.
En Gran Bretaa, en 1945, si bien imperaba un consenso respecto del rol dirigista del
Estado propio de la guerra, la coyuntura presentaba importantes matices: los hombres
de empresa eran ms celosos de su independencia y las nacionalizaciones no se vean
con muy buenos ojos. Hay quienes consideran que el error de la dirigencia poltica de la

49
La reforma de la Planificacin econmica en Francia: la ley nmero 82.653 de 29 de julio de 1982
inmediata posguerra fue el de llamar planificacin econmica a una poltica dirigista que
solo estaba preocupado por repartir las escaseces.50
El primer objetivo de este criticado plan britnico, fue evitar que la segunda paz repitiera
el modelo de miseria y desempleo que caracteriz a la primera. Algunos autores sealan
que la idea de planificacin comenz en fecha anterior a la finalizacin del conflicto
blico de acuerdo a la experiencia no satisfactoria que la primera posguerra dej en la
memoria colectiva, sobre todo en relacin con la alta tasa de desempleo que en las dos
dcadas siguientes fluctu entre el 10 y el 20%. Esta experiencia, parece haber marcado
profundamente el proceder de la coalicin gobernante al acercarse el fin de la
contienda.51
A pesar de que al finalizar la II Guerra Mundial la economa britnica enfrentaba otros
problemas distintos que los que debi afrontar en la primera paz, nos interesa sealar el
cambio profundo que la experiencia de las dcadas anteriores provoca en la actitud del
gobierno respecto de la necesidad de una intervencin activa por parte del Estado. La
finalidad manifiesta era la de contrarrestar los efectos de inestabilidad recurrentes en el
crecimiento capitalista.
En este marco de prevencin de una realidad no deseada, cobra suma importancia la
cuestin social inscripta en el llamado informe Beveridge 52. El mismo versaba acerca del
desempleo y recomendaba la creacin de un programa de beneficios financiados por el
estado, un seguro social universal, y la necesidad de un sistema de intercambio y
rotacin del empleo para evitar el paro por un tiempo prolongado. Este informe llevado
a cabo en 1942, junto a otros denominado White Papers que trataban cuestiones tales
como los perjuicios al sistema industrial y un plan para establecer un sistema de salud
universal y gratuito (entre otros) se constituyeron en los puntales de informacin con los
que cont el gobierno para establecer sus objetivos de gestin presentes y futura.
Podemos decir entonces que ya en las postrimeras de la Segunda Guerra, el clima de
ideas era favorable a la intervencin de la economa por parte del Estado mediante el

50
Esta es la opinin de Jacques Leruez (1972) Planification et politique en Grande Bretagne (1945-1971).
Librairie Armand Colin. Paris. Francia.
51
Esta postura la observamos expresada en G. Walker (1956) Economic Planning in Great Britain Pg. 2. ed.
William Heinemann Ltd. Londres.
52
El reporte de Lord Beveridge recomendaba un seguro obligatorio para todos los ciudadanos sin tener en cuenta los
ingresos; los puntos sobresaliente pueden ser resumidos en: a) Evitar en la medida de lo posible largos periodos de
desempleo y b) Evitar que el seguro sea ms alto que lo que cobrara siendo empleado (es decir no generar
competencia entre el trabajo asalariado y el seguro por paro). Es importante mencionar la Ley de Seguro Social
aprobada en 1911 como un predecesor de este plan. En palabras de un observador Norteamericano haba dado un
52
paso gigantesco en el camino de la seguridad econmica dentro de la libertad .
dficit en las cuentas pblicas con el objeto de financiar sea el sistema de seguro social
y/o el de salud universal. 53
En 1951, con el regreso de los conservadores al gobierno, se dejan sin efecto el
racionamiento y los controles que haban marcado la accin de gobierno de los
laboristas. Por tanto, la nocin de planificacin queda reducida a las medidas tomadas
por aquellos en su gobierno, a la vez que apareca la accin desarrollada por los
conservadores como una cruzada antiplan, para beneplcito de la poblacin, cansada
de estrecheces econmicas. Recin luego de diez aos podrn los laboristas recuperar
el concepto de planificacin en su accin de gobierno, contando con el apoyo de los
conservadores que echarn mano de esta propuesta ante los fracasos reiterados de su
accin gubernamental. En tal sentido, se puede decir que para Gran Bretaa, la
planificacin tiene ms un sentido poltico que econmico.

Argentina inicia el camino

En la lectura de la historia econmica argentina, comprobamos la implementacin, en
distintos momentos y en diferentes reas, de planes econmicos. Sin embargo, ser en
la dcada de mil novecientos treinta cuando se los comience a incorporar como
instrumento terico. Hasta entonces los planes eran simples, parciales, dispersos.
Desde el Plan de Accin Econmica de 1933, el Estado argentino, en tanto Estado
moderno, formula e implementa planes como parte de polticas reguladoras de la
economa.
Hablar de planes no es lo mismo que hablar de planificacin. Genricamente, con ella
designaramos la accin ampliada del Estado y su ingerencia en todos los rdenes de la
vida econmica y social del pas. En ltima instancia, el conjunto de normas de gobierno
que apuntan a organizar la utilizacin racional de los factores de produccin (recursos
humanos, recursos naturales y capital fsico).54
Similar situacin podemos describir de la utilizacin de este concepto en Amrica Latina,
donde la idea de planificacin tambin se incorpora como instrumento terico alrededor
de los aos cuarenta, aunque lo veremos desplegado en tanto polticas
gubernamentales en los aos sesenta, de la mano de recomendaciones elaboradas por
la CEPAL. Un punto en comn que presenta la temprana experiencia argentina con la de
los pases latinoamericanos en los aos sesenta, es el referido a los problemas que
53
Walker G, El dominio de la ley de Say estaba terminado y el camino estaba libre para un plan, un plan contra el
desempleo Opt. Cit. Pg. 11.
54
Gmez, Teresita Planificacin en Argentina. Redefinicin de un modelo de crecimiento? En: Estudios
Sociales. Revista Universitaria Semestral. N 12. Primer semestre 1997. Santa Fe.
debieron superar. Las dificultades en ambos casos surgan de las limitaciones existentes
en punto a recursos humanos, disponibilidad de sistemas estadsticos previos, escasa
experiencia y falta de canales adecuados que permitieran dialogar con la administracin
y los sectores productivos.55
Interesa recuperar el sentido que esa herramienta terica tuvo en los aos cuarenta. A
partir de introducir la figura de Figuerola, la historiografa da por sentado una serie de
presupuestos, como el hecho de que el gobierno que emerge de las elecciones de
febrero de 1946 pone en marcha una nueva experiencia en poltica econmica basada
en criterios de planificacin. Esta se comenzara a instrumentar a partir del diagnstico
que el equipo gobernante realiza de la economa argentina. Es necesario tener
presente que, en un contexto de salida de la Segunda Guerra se plantea como previsible
el comienzo de un ciclo depresivo por lo cual es tarea de los diferentes gobiernos
instrumentar polticas a fin de disminuir su incidencia.
Sin embargo, recorriendo escritos de la poca, se puede apreciar que lo que hoy
entendemos como planificacin no era exactamente el sentido que tena por entonces.
Juan Jos Vistalli, ingeniero civil, miembro del Consejo Coordinador del Plan de
Gobierno, en un artculo publicado en Hechos e Ideas (1948) centra la accin a
desarrollar por la planificacin impulsada desde el gobierno, en la concrecin de las
Obras Pblicas que el pas necesita.56 Incluso en esa misma revista, se reproduce parte
de un artculo de David Lilienthal referido a las transformaciones habidas en el valle de
Tennessee (Estados Unidos), proyecto cuya paulatina concrecin interesaba sin dudas
al gobierno argentino. 57
La idea subyacente en varios escritos es que la planificacin se encuentra muy ligada
por entonces al concepto de coordinacin de obras agrupndolas en las diferentes zonas
econmicasaumentando la produccin, posibilitando la elaboracin y transformacin de los
productos58
Por lo expresado, nos parece conveniente poder establecer, en la dcada del 30, la
visin que respecto de la planificacin, y en general, la teora econmica, detentaban

55
Carlos Mattus, (1972) Estrategia y Plan, profundiza el anlisis del funcionamiento de los primeros
sistemas nacionales de planificacin a partir de las formulaciones realizadas por CEPAL.
56
Vistalli, Juan Jos (1948) Planificacin integral. En Hechos e Ideas. Ao VII. N 48. Buenos Aires.
57
La Tennessee Valley Authority Act, es una agencia del New Deal creada bajo la presidencia de
Roosvelt en mayo de 1933. Por una parte controla las crecidas del Ro Tennessee que atraviesa siete
estados de Estados Unidos, mientras genera energa elctrica que distribuye a los Estados, municipios y
cooperativas a bajos precios ya que es una corporacin de propiedad del gobierno. Su creacin rompi el
concepto de propiedad privada que primaba en los Estados Unidos para las instalaciones de energa
hidroelctrica.
58
Hechos e Ideas (1948). N 48. Pg. 65.
determinados sectores de la dirigencia poltica argentina. El intercambio que se suscita
en nuestro pas tiene como sustrato terico importante el debate esbozado en la primer
parte de este trabajo desarrollado en el campo de la teora econmica. Con la finalidad
de acercarnos a la concrecin de nuestro propsito, tomaremos dos revistas
paradigmticas de la poca como son la revista poltica Hechos e Ideas, en su primera
etapa59 y la Revista de Economa Argentina, dirigida por el economista Alejandro Bunge.
Es posible conocer a travs de las pginas de Hechos e Ideas, el inters que despierta
entre sus lectores el conocimiento de la realidad mundial contempornea as como los
temas que ms incumban por entonces a ese sector de la sociedad argentina. 60 En este
trabajo, nos interesa ahondar en el modo en que las ideas rectoras del pensamiento
econmico y poltico de los pases centrales eran decodificadas en clave nacional,
tomando en consideracin la situacin de debilidad del rgimen democrtico a lo largo
de la dcada del 30, dcada signada por la crisis. Tal como lo expresa Halpern Donghi,
61
la riqueza en su cada haba arrastrado [] a un sistema, y junto a l a toda una ideologa .
Indaguemos, en consecuencia, a travs de estos medios propuestos, cules son las
lneas rectoras que se van instalando a lo largo de la dcada del treinta y comienzos de
los cuarenta.
Al ser Hechos e Ideas una revista que busca expresar el pensamiento radical, dirigida a
un militante partidario, refleja durante el periodo mencionado las preocupaciones que
afligan al partido radical y a la doctrina liberal, en su significacin bifronte que supone el
apego al librecambismo y a la democracia parlamentaria. Un ejemplo interesante
podemos encontrarlo en la cita de este artculo La economa dirigida traducido
especialmente para la revista:
Entre la economa liberal y la economa dirigida, la preocupacin del porvenir de la humanidad
debera necesariamente llevar a preferir la primera. Ella no es perfecta pero al menos tiene el
merito de no exigir transformaciones del Estado que trasciendan las posibilidades inmediatas.
Ella ha sido el sistema bajo el cual el desarrollo de la economa en el espacio de apenas un siglo
ha superado etapas sin precedentes en la historia de la humanidad. Ella afirma y asegura la
libertad del hombre en lugar de la esclavitud a la que lo reducira la economa dirigida62

59
Hechos e Ideas, revista vinculada al radicalismo alvearista en los aos treinta. Tuvo su primera etapa
de aparicin continua en Buenos Aires entre 1935 y 1941. Ver: Cattaruzza, Alejandro, Una empresa
cultural del primer peronismo: La Revista Hechos e Ideas (1947-1955). Revista Complutense de Historia
de Amrica, N 19, 269-289. Edit. Complutense. Madrid, 1993.
60
Un tratamiento exhaustivo del perfil del lector de Hechos e Ideas en Cataruzza, Alejandro op. Cit.
61
Halperin Dongui, La Republica Imposible, Pag 133.
62
Leener de George Economa liberal y economa dirigida. Hechos e Ideas- N 3 Pg. 218- Junio 1935
Ao I
Haciendo el ejercicio de pensar la postura mantenida por la lnea editorial de la revista
en el periodo de tiempo relevado, podramos decir que el posicionamiento de Hechos e
Ideas es ms cercano a la ortodoxia de Hayek que a la nueva economa de Keynes. Sin
embargo, debemos reconocer que ante las perturbaciones sociales y polticas asociadas
a la crisis de los aos 30, coinciden con la intervencin que el Estado tiene sobre las
economas mundiales pues no poda confiarse en que las leyes naturales de la economa
recobraran su juego regular en medio de un mundo sumido en el caos.63 Del mismo modo,
coinciden con la necesidad de instaurar en el pas organismos encargados de establecer
un equilibrio entre la produccin y el consumo, lo que sern las Juntas Reguladoras,
aunque no se privan de sealar que con el surgimiento de esos organismos reguladores de
la produccin se ha operado un agrupamiento de grandes intereses, en apariencia bajo la gida
del Estado que entraan un serio peligro para el futuro. Su preocupacin es que los sectores
de pequeos productores se ven cada da ms desplazados del proceso de produccin y
en especial de la comercializacin. Esta idea antimonopolista que encontramos en
distintos autores neoclsicos, se observa aplicada al anlisis de estos nuevos
organismos segn se consigna en el artculo, siguiendo las huellas de otros pases,
aunque es necesario sealar que lo que en estas pginas se cuestiona es ms la idea
de limitacin de la democracia que implica la existencia de estos organismos (falta de
consulta a todos los sectores partcipes en la produccin de cada rama) que el hecho
econmico de la concentracin de la riqueza en pocas manos. De todos modos, en sus
pginas prima la idea de soberana del consumidor, propia del pensamiento neoclsico
tan en boga an en esos aos, la que contraponen con el concepto de prctica
planificadora que estaran llevando a cabo economas dirigidas al estilo de la alemana,
italiana y rusa, a menudo criticadas desde las pginas de Hechos e Ideas.
En relacin a este debate, las consideraciones acerca del dirigismo y sus calamitosos
resultados sobre las economas y sociedades en las que se ejerce, se repiten con
frecuencia. Encontramos que no hay distincin valorativa respecto de su naturaleza,
considerndose por igual a la experiencia sovitica que a la de la Italia fascista, postura
dominante en las expresiones de la dirigencia poltica argentina, salvo en aquellos
sectores que desde el marxismo establecen la diferenciacin entre un tipo de
planificacin y otro. Por otra parte, experiencias de distinto signo, pero tambin
consideradas dirigistas, se observan con preocupacin. Es el caso de las medidas
proteccionistas que pases como Estados Unidos y Gran Bretaa se encuentran

63
Hechos e Ideas N 16. Noviembre 1936.Pg. 289.
aplicando como paliativos para sanear las economas nacionales. De todos modos, en
torno a estas ltimas se generar un reacomodamiento posterior y significativos cambios
de posiciones a lo largo de los aos treinta, de la mano de la expansin del nacional
socialismo por Europa.

Varias de estas ideas las encontramos en la Revista de Economa Argentina (R.E.A. en

adelante).Dirigida por el economista, Alejandro E. Bunge, a travs de sus pginas
podemos seguir la marcha de la economa argentina desde principios de siglo, si bien la
Revista comienza a aparecer en 1918.64 La estructura que observamos en la revista es,
por una parte, una primera seccin de series econmicas en la que se elaboran y
reproducen grficos econmicos y series estadsticas, una de las grandes
preocupaciones de su director; cuenta, por otra parte, con una segunda seccin de
Informes notas y comentarios, espacio donde dan a conocer estudios comparativos de
procesos que se encuentran en debate en el mbito nacional, y una tercera seccin de
Colaboraciones. Finalmente, en el apartado de Bibliografa, difunden los trabajos de
actualidad relacionados con los temas de inters de la Revista.
En general, esta publicacin analiza temas macro y microeconmicos a cargo de
diferentes columnistas, algunos de los cuales son miembros de la Comisin Directiva y
/o de la Redaccin y Administracin. Quien redacta las editoriales o trata temas
considerados centrales es su director, el Ing. Alejandro Bunge, motor indiscutido de la
misma.
A los fines de este trabajo, hemos realizado un recorte temporal en el tratamiento de
R.E.A. La revisin la realizamos entre mediados de la dcada del treinta, momento en
que muchos gobiernos se encuentran poniendo en prctica novedosas polticas
econmicas, finalizando en los aos de inicio del primer gobierno peronista.
Una novedosa herramienta que se est analizando es sin dudas, la planificacin o el
planning, como tambin se lo denomina, reproduciendo su nombre ingles. Al igual que lo
sealado para Hechos e Ideas, en la R.E.A. el tratamiento que recibe la economa
planificada es dentro del universo de los sistemas totalitarios. Cuando en 1933 aparece
el Plan de Accin Econmica Nacional, dan a luz en Argentina diversas entidades de

64
Para un anlisis en profundidad de esta revista y de su director, ver: Juan Llach Alejandro Bunge, la
Revista de Economa Argentina y los orgenes del estancamiento econmico argentino en La Argentina
que no fue, Tomo I, Buenos Aires, IDES, 1985 y Hernn Gnzlez Bollo, La formacin intelectual del Ing.
Alejandro E. Bunge (1880-1913). En Revista Valores en la sociedad Industrial. Pontificia Universidad
Catlica Argentina. Mayo 2004. N 59
economa dirigida. La Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos
Aires, a travs de su Instituto de Poltica Econmica publica un artculo sobre las mismas
que es reproducido en la Revista. El director del Instituto, Lucio Moreno Quintana ensaya
en el mismo una clasificacin de los sistemas surgidos en la posguerra, llamando a)
Sistemas de Economa planificada a los que responden a la concepcin poltica de los
estados totalitarios (Rusia, Alemania e Italia), b) Sistemas de economa dirigida (EE.UU.,
Argentina, etc.) y c) Sistemas ultraproteccionistas (Gran Bretaa, Francia, Espaa,
Rumania, Etc.)65. Esta asimilacin entre estados totalitarios y economa planificada
remite a la idea difundida en esos aos de que la planificacin centralizada llevar a la
dictadura econmica, entendida como la consolidacin de los privilegios de los
monopolios protegidos por el estado, de profundas connotaciones polticas 66. Por otra
parte, en esta clasificacin que propone Moreno Quintana, es interesante la
caracterizacin de la economa argentina como una economa dirigida, as como la
similitud que establece con la de Estados Unidos. Recordemos que existen por entonces
importantes sectores de la dirigencia poltica argentina que ven en el modelo
norteamericano (particularmente en su versin roosveltiana) un ejemplo a seguir. Es
cierto tambin que estos sectores coexisten con otros no menos importantes, que no
concuerdan con esta apreciacin, criticando las polticas de Roosevelt, precisamente por
considerarlas demasiado dirigistas.
Ser el inicio de la Segunda Guerra y la prolongacin del conflicto mundial lo que llevar
a los distintos articulistas de la R.E.A. a abordar con mayor asiduidad el tema del da
despus. En esa perspectiva, reiteradamente vemos aparecer expresiones como la
volcada por Carlos Moyano Llerena, en 1940 analizando cmo se ubica la economa
argentina ante el conflicto europeo: la necesidad de lo que en ingls se denomina
planning es hoy mucho mayor que nunca67. En esta frase se expresa la preocupacin
que imbua a los sectores dirigentes argentinos. No repuestos an de los cimbronazos
vividos durante los aos treinta, la Segunda Guerra Mundial obligaba a repensar los
modelos de crecimiento y entre ellos, sin dudas, la planificacin como herramienta
terica y articuladora de polticas econmicas, comienza a tener predicamento y a ganar
adeptos en nuestro pas.

Crisis econmica y posguerra. Cambios de rumbos en la economa.

65
Revista de Economa Argentina. N 242. Agosto 1938.
66
A. Cataruzza, op.cit.
67
Carlos Moyano Llerena, La economa argentina ante el conflicto europeo. R.E.A. Junio 1940.
Aos atrs, todo pareca indicar que el modelo de crecimiento impuesto en 1880 era el
ms apto para un pas que contaba con praderas en una extensin casi ilimitada. En
ellas podan cultivar cereales o hacer pacer plcidamente al ganado segn resultara ms
conveniente para los productores agropecuarios.
Ya la crisis de 1929-30 haba prendido una luz roja para aquellos que estaban sentados
tranquilamente viendo crecer el grano. Muchos pensaban que todo eso no era ms que
un mal sueo y que pronto todo volvera a sus cauces naturales.
Sin embargo, dentro mismo de la dirigencia poltica de la dcada del treinta existieron,
como venimos sealando, voces que trataron de llamar a la reflexin sobre el estado
real por el que atravesaba la economa argentina. Los debates generados en torno al
llamado Plan de Reactivacin Nacional son una muestra de ello. Ya visualizaban
entonces sus mentores que la esperada vuelta a la normalidad agroexportadora con la
que soaban algunos sectores, no sera en el corto plazo. Es entonces que, ante la
especial coyuntura en la que se encontraba la economa argentina, resultara
imprescindible modificar la estrategia reinante, introducindole algunas variaciones.
El debate en el mbito legislativo fue acompaado por los intercambios de opiniones que
diariamente aparecan en los medios de prensa. La gran pregunta de todos aquellos que
se vean comprometidos en alguna medida con el hacer nacional era sin dudas qu
hacer una vez que la guerra finalice?
En este debate no formal, participaron los ms amplios sectores de la sociedad
argentina. No solo aquellos que por su misma condicin aportan nuevas ideas, como los
del mbito intelectual, sino que un nuevo actor se sumaba al debate social: las Fuerzas
Armadas.
Durante los ltimos diez aos se haba producido una importante diversificacin de la
estructura productiva, la que fue acompaada por el surgimiento y fortalecimiento de
nuevos sectores socioeconmicos que poco a poco fueron ganando espacio en el
engranaje econmico argentino. Este hecho actu como una variable ms en la
polmica de estos aos.
A los aportes realizados por intelectuales como el ingeniero Alejandro Bunge o el de los
diferentes pensadores que transitaron por las revistas mencionadas, se suman las voces
de distintos miembros del Ejrcito que difunden sus puntos de vista a travs de la
Revista Militar. Todos coincidan en que Argentina deba desarrollar en forma prioritaria
el sector industrial, como modo de lograr un crecimiento sostenido de la economa. Claro
que cada uno de ellos pona el acento en el desarrollo de sectores diferentes.
Las aspiraciones vertidas por estos sectores de las fuerzas armadas, se vern
canalizadas en el gobierno militar instaurado en 1943, gobierno que otorg un espacio
significativo a quienes se manifestaran propulsores de la industrializacin con fines de
defensa nacional. Alentado por la favorable situacin econmica internacional, Juan D.
Pern, vencedor de las elecciones de febrero de 1946, se compromete en su programa
de gobierno a transformar la economa, ampliar los programas de salud pblica y
bienestar social, as como a fortalecer la defensa nacional. Por qu se pens en
implementar una poltica centrada en la planificacin? Por qu se consider la
planificacin como la forma ms idnea para promover la industrializacin del pas?

Sin lugar a dudas, este tema dominaba los debates intelectuales de esos aos, y tal
como lo hemos descrito en el caso europeo, los sectores dirigentes argentinos no podan
eludir la discusin de los problemas de la posguerra. Si bien nuestro pas se encontraba
muy lejos del escenario de la guerra, inmersos en ella se encontraban sus principales
compradores de carnes y cereales y proveedores de insumos. Por otra parte, el cambio
que su estructura productiva vena mostrando, obligaba a la dirigencia poltica argentina
a responder a la necesidad de enfrentar la industrializacin y la sustitucin de
importaciones en una proyeccin a mediano o largo plazo.
En 1943, la Revista Economa Argentina transcriba una conferencia de Torcuato Di
Tella Problemas de la Posguerra. Funcin econmica y destino social de la industria
argentina.68 En ella da cuenta del inters de los diferentes pases en participar en el
estudio y la bsqueda de soluciones para los problemas que dejara planteados el fin de
la guerra. A modo de ejemplo, menciona las instituciones dedicadas en Estados Unidos
al estudio de la posguerra, algunas de las cuales eran rganos del Estado, en tanto otras
eran privadas. Entre las primeras, menciona a la National Resourses Planning Board
(Oficina de Planeamiento de los Recursos Nacionales) que por encargo del entonces
presidente Roosevelt rene y analiza todos los planes constructivos para la accin
pblica y privada despus de la guerra. La reflexin de Di Tella en ese momento es de
temor o preocupacin. Por qu? Porque ve que en nuestro pas poco se ha estudiado
ese problema, ms all de la iniciativa de la Unin Industrial Argentina y la creacin por
el gobierno de la Comisin Nacional de Reconstruccin Econmico - Social. Su
preocupacin era que la paz nos tomara desprevenidos sin haber esbozado ningn plan

68
Revista de Economa Argentina N 303. Septiembre 1943. Conferencia leda el 31 de agosto de 1943 en
el Instituto Popular de Conferencias y reproducida en esta revista
que contemple el futuro econmico de la Argentina, y ms an, de que la Argentina
quedara fuera de un mundo que se reconstruira sin su participacin.
Di Tella seala que, en esos momentos, planificacin es la palabra de la que todo el
mundo habla. Por entonces, dice, todo se quiere planificar, la mana de la planificacin
lo ha invadido todo. Se cree en la magia de los planes, en su virtud taumatrgica 69

A modo de conclusin
Desde fines del siglo XIX y ms an durante la primera conflagracin mundial, el rol del
Estado va adquiriendo cada vez mayor centralidad en el diseo de la actividad
econmica de las naciones. Organismos administrativos estatales controlan y distribuyen
recursos en los que participan representantes del Estado, empresarios y asalariados.
Luego de la guerra esta suerte de colaboracin permanecer con mayor o menor
predicamento en los diferentes pases europeos. Slo el Estado permanecer como
actor indiscutible en los pases ms industrializados.
El Estado no suplanta al mercado, sino que asume la tarea de prever y preparar el futuro
econmico del pas, en particular luego de 1930 cuando se van socavando las teoras
ortodoxas clsicas del equilibrio presupuestario, el mantenimiento del patrn oro y el
autoequilibrio de las empresas. Las reacciones a la crisis variaron ampliamente. Algunos
pases en caminos ms autoritarios, otros ms democrticos, fueron muchos los que
tomaron el sendero de la planificacin.
Planificacin como va intermedia, conciliadora de la libertad o la iniciativa individual en
la bsqueda del crecimiento y de la libertad econmica. Los supuestos logros de la
experiencia rusa son objetivos a lograr, aunque sin desechar la economa de mercado
que se considera necesario reforzar.
Este debate econmico, pero a la vez poltico e ideolgico estuvo presente en la
Argentina de los aos treinta y cuarenta, en un escenario diferente, pero donde tambin
la idea del crecimiento econmico llevaba a elegir esa herramienta para su construccin.
El debate planteado en los medios grficos considerados da muestra de las tensiones
presentes en los sectores dirigentes argentinos. Autoritarismo, democracia, economa
dirigida, libre mercado, planificacin, son los temas que se instalan en el intercambio de
ideas en el transcurso de los aos treinta. Sin lugar a dudas, el estallido de la Segunda
Guerra Mundial obliga a repensar las herramientas tericas a utilizar. Es necesario,
como algunos lo manifiestan, que una vez finalizado este segundo conflicto mundial, la

69
.Idem. pg. 368
economa nacional se encuentre en condiciones de participar de la reconstruccin
europea. Este es uno de los desafos que se plantea a la dirigencia poltica de entonces.
Nos queda sin dudas por analizar en cunto pudo responder al mismo y en qu medida
la eleccin de una herramienta como la planificacin posibilit aunar criterios de
integracin y crecimiento econmico.
 3. El Consejo Nacional de Posguerra en la mira del debate pblico -
Teresita Gmez/ Silvia Tchordonkian

Teresita Gmez/ Silvia Tchordonkian 70

Introduccin

La intervencin del Estado en el devenir econmico de los pases, ha sido un tema muy
tratado en la literatura especializada. En la dcada del treinta, observamos en los
peridicos argentinos, aparecer cada vez con mayor asiduidad, notas que invitan a la
reflexin sobre esa temtica.
Si la creciente intervencin del Estado comenz por ser resistida a inicios de la dcada
del treinta, esta actitud se modific en forma elocuente a medida que pasaba el tiempo,
cuando el conjunto de la sociedad se vio enfrentado a los problemas que generaba la
crisis desatada entre 1929 y 1930. Las dificultades que se presentaban en la economa
mundial generaban, una desconfianza creciente en el hasta ese momento alabado
laissez faire. Resultaba evidente que los mecanismos de regulacin automtica de la
economa, se mostraban tan ineficientes como la distribucin de los recursos, lo cual se
reflejaba en una lenta recuperacin de los niveles de actividad econmica.
La falta de un diagnstico eficaz desde la teora liberal ante la crtica coyuntura, oblig a
los gobiernos a ensayar diversas medidas, centralizando la toma de decisiones y
planificando un rumbo.
El anlisis del fenmeno econmico que supuso la Gran Depresin, dio lugar a una
intensa actividad tambin desde el mbito acadmico en bsqueda de paliativos y
nuevas herramientas operativas para reactivar la economa.71
Cuando estall el segundo conflicto mundial del siglo XX, la accin del Estado apareca
ya como el nico refugio que permita capear las incertidumbres que esa situacin
generaba. El futuro, inmediato o mediato, en medio de la avalancha de informaciones
que cubran las primeras pginas de los peridicos sobre el inevitable avance de la
guerra, perturbaba tanto a los europeos como a los argentinos, por ms que los ltimos
no fueran partcipes directos de las acciones que comenzaban a asolar al viejo
continente.

70
Una versin de este trabajo fue presentado y discutido en las XXII Jornadas de Historia Econmica
realizada en la Universidad de Ro Cuarto en septiembre de 2010.
71
Ver Gmez/Lesta (2008)
En la primera parte de este trabajo nos proponemos revisar a grandes rasgos, las
repercusiones que la Gran Depresin tuvo en los pases de Amrica latina, para luego
detenernos en lo sucedido en Argentina, y una vez all, dar cuenta de las miradas de los
medios de prensa consultados, sobre un organismo de generacin de polticas
econmicas, como fue el Consejo Nacional de Posguerra. Nuestro estudio se ha
centrado en revistas de la poca: Hechos e Ideas, La Revista de Economa Argentina y
Argentina Fabril y en dos peridicos La Prensa y El Mundo. Cada publicacin
responde a pblicos diferentes, con miradas ideolgicas y polticas dismiles, que se
evidencian al dar cuenta de los acontecimientos que transitan la cotidianeidad argentina
y mundial.

Repercusiones de la crisis de 1929 en las economas latinoamericanas

Las modificaciones que se producen en el mercado mundial a partir del crack de 1929 se
reflejarn de un modo contradictorio en los pases de Latinoamrica, cada uno de los
cuales sufrir diferentes impactos, dependiendo en gran medida de su estructura
econmica.
Al cerrarse o restringirse, segn los casos, los habituales mercados compradores, las
economas latinoamericanas, bsicamente primarias, se vern obligadas a replantear
sus estrategias de crecimiento. El modelo de crecimiento hacia fuera vigente hasta
entonces, va a ser sustituido al cabo de ingentes intentos de diversificacin de la
produccin. Algunos pases del rea Brasil, Mjico, Argentina -, retomarn la senda de
la industrializacin que haban comenzado a transitar durante la Primera Guerra
Mundial, y que fue desestimada una vez que los intercambios comerciales con los
pases industrializados se normalizaron tras el fin del conflicto.
En general, los mercados latinoamericanos sern codiciados por los pases europeos.
No obstante hallarse en medio de procesos de reconstruccin de sus economas, ya en
los aos veinte la recomposicin de las balanzas comerciales de los pases
desarrollados exiga volver a ocupar los mercados de los que haban sido desplazados
por la dinmica de la guerra. De all que recuperar esos espacios, que durante el
conflicto haban sido en buena medida abastecidos por los Estados Unidos, se les
plante a los pases europeos como una prioridad.
Por su parte, el problema que afrontaban los pases del sur, era la cada de los precios
internacionales de las materias primas, su principal fuente de recursos. Con lo que
vendan, no alcanzaban a cubrir los mismos niveles de bienes manufacturados que en
los aos anteriores. Este paulatino deterioro de los trminos del intercambio ser
tambin un elemento impulsor de transformaciones en las estructuras productivas de
estos pases. Sin embargo, el proceso transformador se llevara a cabo en medio de
grandes convulsiones, revoluciones, cambios de gobierno, que no encontraran rpidas y
acertadas respuestas a las situaciones de incertidumbre que se presentaban en el
mercado internacional.
En ese contexto conflictivo, se asista por doquier a un intento de abastecer a los
mercados internos con manufacturas producidas localmente, que hasta la crisis eran
provistas por las importaciones. Con ello se iba marcando una fuerte complejizacin de
las estructuras internas de las economas latinoamericanas, agudizadas en la medida en
que la Guerra desencadenaba actitudes proteccionistas que derivaban en un creciente
autoabastecimiento de estos mercados. Paralelo a este fenmeno se observaba una
tendencia descendente en el comercio exterior de Amrica latina, que se mantuvo con
variaciones hasta 1940. Recin en ese ao, con la amplitud que tomara la Segunda
Guerra, los pases beligerantes volveran a demandar los productos de esta parte del
mundo.

Argentina ante la crisis: Situacin de su balanza comercial y sustitucin de

importaciones.
Argentina no pudo sustraerse a los efectos generales que vivieron todos y cada uno de
los pases latinoamericanos tras el crack de 1929. Producido ste, si bien los volmenes
de las exportaciones permanecieron en los primeros aos ms o menos estables, los
precios internacionales de los productos primarios cayeron vertiginosamente. Por su
lado, los valores de los productos de importacin, en general manufacturas, registraron
leves aumentos. Este deterioro de los trminos de intercambio, si bien se intensific con
la depresin, vena registrndose ya desde mediados de la dcada del veinte.
Al igual que en otros pases en el contexto de la crisis, el Estado en Argentina, tendi
hacia un mayor intervencionismo en lo econmico, intentando regular la produccin.
Este fue el signo de todos los gobiernos que surgieron despus del golpe de estado del
6 de septiembre de 1930 que desplaz al gobierno democrtico de Hiplito Irigoyen.
Como consecuencia inmediata del cambio que se produjo en el mercado internacional,
la economa argentina comenz a cerrarse sobre s misma. En este cierre se torn
necesario satisfacer las demandas de un mercado interno en crecimiento, siendo
inmejorables las condiciones para el surgimiento de determinadas actividades
industriales. Se dio paso as, a un proceso de industrializacin por sustitucin de
importaciones que tendra como caracterstica principal el basarse, en lo sustancial, en
la accin de grandes grupos oligoplicos.
Otro de los rasgos que registr este proceso, fue que no todas las ramas de la industria
evolucionaron con la misma intensidad. Desde el aparato del Estado, en acuerdo con los
intereses de los sectores hegemnicos, se favoreca el surgimiento y consolidacin de
determinadas industrias en detrimento de otras. Esto fue posible mediante la aplicacin
de mecanismos reguladores tanto de los precios como del tipo de cambio, as como por
la implementacin de cuotas de importacin y exportacin.
Esta sustitucin de importaciones tuvo como objetivo inmediato, como decamos, cubrir
las demandas del mercado interno. En lo mediato se busc recuperar el equilibrio del
balance comercial y de pagos. De ningn modo se pretenda constituir un sector
industrial integrado.

Argentina frente a la segunda guerra mundial.

Al estallar la Segunda Guerra, Argentina, un pas no comprometido directamente en el
conflicto, mantuvo la misma posicin que en 1914: la neutralidad.72 Esta posicin,
compartida en principio por todos los pases americanos, sera objetada a partir del
ataque japons a Pearl Harbor, que determin la entrada de los Estados Unidos en el
conflicto. A partir de entonces los Estados Unidos hicieron un llamado a todos los
pases latinoamericanos amparndose en tratados de solidaridad continental
establecidos con anterioridad- instndolos al rompimiento de relaciones y a la inmediata
declaracin de guerra al Eje.
Esta actitud dio origen a un perodo de tire y afloje entre las representaciones
diplomticas argentinas (que insistan en el mantenimiento de la neutralidad) y el
Departamento de Estado de los Estados Unidos. Esa tirantez, matizada segn los
problemas y las circunstancias, se mantuvo an despus de terminada la Guerra, y
condicion, en buena medida, la poltica interna y exterior de Argentina durante esos
aos.

72
Existe una amplia bibliografa sobre este tema, entre los que podemos mencionar: Rapoport, Mario
(1997) El laberinto argentino. Poltica internacional en un mundo conflictivo; Rapoport, M. (1988) Aliados
o neutrales? La Argentina frente a la Segunda Guerra Mundial; Sanchs Muoz, Jos (1992) Argentina y la
Segunda Guerra Mundial; . Corigliano Francisco (2009) Todo es Historia N 506.
En este marco conflictivo, la economa argentina trataba de satisfacer las demandas de
su mercado interno. Da a da se iba incorporando al mercado urbano una mano de obra
no calificada (dada su procedencia rural) en busca de las mejores alternativas laborales
que sin dudas ofreca el proceso de industrializacin puesto en marcha.
Objetivamente se produjo un aumento del nmero de establecimientos fabriles, del
ndice de ocupacin y de la produccin manufacturera as como del nivel de vida de la
poblacin, favorecidos a partir de 1943 por la aplicacin de una poltica de redistribucin
del ingreso. Como consecuencia, ya en estos aos, se evidenci el deterioro creciente
de los ndices de productividad, fruto en parte de la utilizacin a full de las maquinarias y
de los equipos industriales y de la imposibilidad de re equipamiento, generada por la
guerra.
Existe un cierto consenso en considerar que al iniciarse el conflicto blico mundial, ya
era un hecho la recuperacin de la economa argentina de los embates de la crisis de
1929/30. A partir de 1933 y hasta el ao de estallido de la guerra, se registr a un
crecimiento del 4% anual.73
En este escenario, desde los aos treinta, asistimos a la dotacin institucional de una
serie de herramientas para que la economa argentina pudiera hacer frente a la nueva
situacin que se abra en el mercado mundial. Desde el Banco Central a las Juntas
Reguladoras, pasando por las polticas de control de cambios, el estallido de una nueva
conflagracin mundial llev a disear otro tipo de instituciones, entre las cuales
ubicamos la creacin de la Secretara de Industria y Comercio, el Consejo Nacional de
Racionamiento dependiente de aqulla, el Consejo Nacional de Posguerra. La
importancia de estas creaciones radica tanto en el reconocimiento del lugar que la
industria vena teniendo en la estructura productiva de la Argentina, como en la
necesidad de ir preparando las estructuras para la inmediata posguerra. En ese
momento, en que las principales economas industriales retornaran con su produccin al
mercado internacional, la economa argentina debera estar en condiciones para no
perder el terreno ganado en los aos de conflicto.

La prensa frente al nuevo escenario mundial y nacional

1. Las revistas de tirada mensual
Las cuestiones sobre las que hicimos referencia ms arriba, derivadas de las
alternativas mundiales y sus consecuencias a nivel nacional, sern los temas centrales

73
Entre otros, es la lectura de Gerchunoff/Llach (2003)
que abordarn las publicaciones, sean acadmicas, polticas, o de difusin, a lo largo de
los aos comprendidos en las dcadas del treinta y cuarenta. Como bien lo seala Laura
Ruiz Jimnez (2006), los grupos de inters y los partidos polticos los utilizaron como
vas de expresin (a los peridicos), y la ciudadana acudi a ellos para satisfacer su
necesidad de informacin o de interpretacin de los sucesos del da a da () la
prensa argentina se desempe durante la primera mitad del siglo XX como un actor
poltico determinante.74
Sin lugar a dudas, el tema recurrente en todas las publicaciones, con diferente
centralidad, es el qu hacer una vez terminado el conflicto, y por ende, definir los pasos
que deberan seguirse desde el mbito gubernamental para enfrentar el nuevo
escenario.
Ya hemos abordado anteriormente las temticas en las que se detiene Hechos e
Ideas.75 En esa oportunidad indagamos respecto de las lneas rectoras del pensamiento
poltico y econmico que se fue instalando en esta publicacin a lo largo de la dcada
del treinta y comienzos de los aos cuarenta.
Manifestbamos entonces que la revista Hechos e Ideas, en sus inicios expresin del
pensamiento del radicalismo, iba dirigida al militante partidario. Por lo que se refleja en
los nmeros publicados entre 1935 y 1941 (ao en que se interrumpe su difusin) las
cuestiones centrales tratadas giraban en torno a la doctrina liberal, el apego del
radicalismo al librecambio y a la democracia parlamentaria. Si bien el perodo aludido se
ubica fuera del considerado en el presente trabajo, nos interesa recuperar esta lectura
dado que la temtica que transit Hechos e Ideas en sus pginas se entronca
directamente con las discusiones de la dcada del cuarenta, y que en buena medida
veremos reflejadas en las propuestas del gobierno militar encabezado por Ramrez y
Farrell, entre cuyas filas se encontraba el entonces coronel Pern
Asimismo sostenamos en ese trabajo que la postura mantenida por la lnea editorial de
la revista acerca de las transformaciones econmicas que haba sufrido la economa
argentina en los aos treinta, oscilaba entre la ortodoxia de Hayek y la nueva economa
de Keynes. Por ello debemos reconocer que ante las perturbaciones sociales y polticas
asociadas a la crisis de los aos 30, se acuerda con la intervencin que el Estado tiene
sobre la economa a nivel mundial, ya que no se percibe en el mediano plazo un retorno
a las leyes naturales de la economa (segn la denominacin de los neoclsicos) en
medio de un mundo que se presenta como catico. De all que la revista coincide con la
74
Pg.27 y 28.
75
Gmez/Lesta (2008)
necesidad de instaurar en el pas organismos que regulen la oferta y la demanda, como
son las Juntas Reguladoras, aun cuando no se privan de sealar el peligro que puede
significar el agrupamiento de grandes intereses bajo el control del Estado. Subsiste en
los escritos una idea antimonopolista, muy en consonancia con otras manifestaciones de
autores neoclsicos de esos aos.
Sin embargo, es necesario sealar que lo que se cuestiona desde las pginas de la
publicacin es ms la idea de limitacin de la democracia, tras la aparicin de los
organismos de control estatal, que el hecho econmico de la concentracin de la riqueza
en pocas manos. De todos modos, en los textos, prima la idea de soberana del
consumidor, propia del pensamiento neoclsico en boga en esos aos, que se
contrapone con el concepto de prctica planificadora que estaran llevando a cabo
economas dirigidas al estilo de la alemana, italiana y rusa, a menudo criticadas desde
las pginas de Hechos e Ideas.76
En relacin a este debate, las consideraciones acerca del dirigismo y sus calamitosos
resultados sobre las economas y sociedades en las que se ejerce se repiten con
frecuencia. En estos aos nos encontramos, por una parte, con diferentes discursos de
Roosevelt, modelo que luego veremos recuperar desde la poltica econmica y social
peronista, as como con la reproduccin en sucesivas tiradas del trabajo de David
Lilienthal, funcionario de Roosevelt, Democracia en marcha. La transformacin del valle
del Tennessee, proyecto que interesar despus al gobierno peronista.77 En este
sentido, los tems que Hechos e Ideas comparte con los otros medios considerados, se
refieren ms especficamente al mbito poltico, al debate de la dicotoma democracia y
totalitarismo, la industrializacin y en general a las polticas econmicas y sociales.
Por su parte, a travs de las pginas de la Revista de Economa Argentina, dirigida por
el economista, Alejandro E. Bunge, podemos seguir la marcha de la economa argentina
desde principios de siglo, si bien la Revista comienza a aparecer en 1918.78 Nos
interesan los nmeros publicados desde mediados de la dcada del treinta, momento en
que muchos gobiernos se encuentran poniendo en prctica novedosas polticas
econmicas, hasta los aos de inicio del primer gobierno peronista.
Una novedosa herramienta que se est analizando en los trabajos, es sin dudas, la
planificacin o el planning, como tambin se lo denomina, reproduciendo su nombre

76
Idem.
77
Como seala Cataruzza, op. Cit. (en 1951, Coca, un colaborador de la revista, proclamaba):
Keynes, el teorizador, Roosevelt y Pern, los realizadores. HEI un. 92, nov. 1951.
78
A partir de ahora, la identificaremos con sus siglas R.E.A.
ingls. Al igual que lo sealado para Hechos e Ideas, en la R.E.A. el tratamiento que
recibe la economa planificada es dentro del universo de los sistemas totalitarios.
Cuando en 1933 aparece el Plan de Accin Econmica Nacional, dan a luz en Argentina
diversas entidades de economa dirigida, entre ellas las Juntas Reguladoras a las que
hiciramos ya referencia. La lectura de la Revista sigue en la lnea de asimilar estados
totalitarios y economa planificada, lo cual remite a la idea difundida en esos aos de que
la planificacin centralizada llevar a la dictadura econmica, entendida como la
consolidacin de los privilegios de los monopolios bajo la proteccin del Estado, lectura
de profundas connotaciones polticas79.
La Segunda Guerra y ms an, la prolongacin del conflicto mundial inducir a los
distintos articulistas de la R.E.A. a abordar con mayor asiduidad el tema del da
despus. Un aspecto muy analizado ser el de las herramientas necesarias a utilizar por
la economa argentina ante el nuevo escenario que se presentaba con el estallido del
conflicto blico. Cuando los ndices econmicos permitan pensar que la economa
argentina se encontraba en franca recuperacin de los cimbronazos vividos durante los
aos treinta, la Segunda Guerra Mundial obligaba a repensar los modelos de crecimiento
y entre ellos, sin dudas, planteaba la necesidad de la planificacin como herramienta
terica y articuladora de polticas econmicas, idea que comenzaba a tener
predicamento y a ganar adeptos en nuestro pas. El anlisis de esta herramienta de
poltica econmica, en diferentes artculos fue encontrando cabida en las pginas de la
revista. De hecho, a muchos de los artfices de la R.E.A. los encontraremos en los aos
venideros desarrollando tareas de creacin y ejecucin de las nuevas polticas sugeridas
desde el Ejecutivo.
La Revista Argentina Fabril, voz de la Unin Industrial Argentina, cuyos estudios
difunde, ver interrumpida su aparicin durante el primer gobierno peronista una vez que
se rompan las relaciones entre la dirigencia industrial y el gobierno hegemonizado por
Pern. Su pblico estar compuesto por sectores ligados a la produccin industrial. Es
por ello que en diferentes oportunidades la vemos transformarse en tribuna desde donde
realiza llamamientos al gobierno nacional respecto de cuestiones puntuales que son del
inters de sus asociados. En ella pueden expresar los industriales sus puntos de vista
sobre una multiplicidad de temas, desde consideraciones y difusin de novedosos
mtodos de produccin, estudios estadsticos del comportamiento de la economa
argentina, desarrollo y crecimiento del mbito industrial, a la vez que acceden a las leyes

79
Alejandro Cataruzza (1990)
y decretos de inters para la industria, y a los actos de los gobiernos que afectan
directamente al sector.
A travs de la lectura de sus editoriales, al despuntar los aos cuarenta se evidencia la
preocupacin por la falta de defensa de la industria nacional en especial por parte de la
prensa. Sealan, por el contrario, la inmediata reaccin que genera el ms mnimo
proyecto de apoyo a la industria, como se observ en momentos de discutir el Plan
Pinedo.
Uno de los ejes sobre los que giran varios de sus artculos, es el del lugar de la industria
en la economa nacional. Por ello es que se detienen en puntualizar los reclamos del
sector, los avances que van teniendo, en particular en esa especial coyuntura de
desarrollo del segundo conflicto blico mundial, as como en plantear la perspectiva de la
industria una vez estabilizada la situacin del mercado internacional.
Ante el anlisis del desarrollo agropecuario nacional, las perspectivas de colocacin de
la produccin del sector, la incertidumbre que viven los que basan su riqueza en la
exportacin de los productos de la tierra, la revista no duda en afirmar que slo se
advierte un camino de conjunto: el mercado interno. El futuro inmediato de la produccin
agropecuaria, segn la lectura de los industriales, est en ese mercado y la industria los
ayudar en su tarea de colocar su produccin en tanto reciba el apoyo del sector. En tal
sentido afirman: la industria es la nica que puede generar consumidores al
proporcionar trabajo y capacidad adquisitiva80 al conjunto de la sociedad. No hay dudas
de que esta postura es funcional a la conflictiva situacin internacional, gracias a la cual,
centenares de pequeas industrias fueron surgiendo a lo largo y ancho del pas.
Sin ponerse abiertamente en contra de los sectores agropecuarios, Argentina Fabril se
ocupa de resaltar el lugar que progresivamente va logrando la produccin de
manufacturas en la estructura econmica argentina. Vemos este inters reflejado al
momento de contestar la Encuesta sobre los diferentes sectores de la produccin que
preparara el Consejo Nacional de Posguerra (C.N.P.), de cuyo anlisis nos hemos
ocupado en un anterior trabajo.81 En referencia a ella, el titular de la UIA, en noviembre
de 1944, reflexiona en una nota respecto a cul ser el plan a futuro que nuestro pas
puede encarar. Parte de reconocer que la composicin de las exportaciones argentinas
al terminar la guerra ser muy diferente de la que conoci el pas en 1939, por lo que el

80
Argentina Fabril, diciembre de 1940, N 864.
81
Ver Gmez/Tchordonkian (2010) presentado y discutido en el CLADHE II realizado en Mxico. La
encuesta se centraba en las necesidades de la industria, la agricultura y el transporte en el quinquenio
posterior a la terminacin del conflicto mundial.
eclipse parcial de ese horizonte internacional empuja a nuestra economa particular a
buscar nuestro propio destino. La inmigracin, la ciencia, la incorporacin de capitales y
una sabia poltica de continencia fiscal, son a mi juicio los verdaderos cimientos para el
apoyo del edificio de la posguerra desde el punto de vista argentino y mejores, no cabe
duda, que la mejor y ms lucrativa exportacin de tipo colonial.82 Claramente se
explicita que el porvenir de la economa argentina ya no se ubica en sus tradicionales
exportaciones de materias primas, sino en la bsqueda de nuestro propio destino, que
en boca de los industriales, se puede traducir por el desenvolvimiento del sector
industrial ante el previsible cambio de los mercados externos.83
Tal vez, en esa bsqueda de su propio destino es que saludan la creacin del C.N.P.
Como entonces lo expresan, los gobernantes tratan de realizar lo que hemos reclamado
en mltiples ocasiones, como una poltica de equilibrio, un ajuste adecuado entre
produccin y consumo mediante el mximo empleo de la mano de obra disponible.84
Veremos que ese maridaje entre la entidad y las autoridades nacionales durar en
tanto las polticas llevadas adelante por el gobierno no colisionen contra los intereses y
proyectos del sector. En tal sentido, esta revista nos permite tener una visin bastante
aproximada de los cambios que se van produciendo en esa relacin.
Una vez lanzado el C.N.P., y en plena tarea de relevamiento de datos de los diferentes
sectores de la produccin, en la Revista Argentina Fabril, la Unin Industrial Argentina
daba a conocer su respuesta al cuestionario tcnico de la Direccin General de Industria
de la Secretaria de Industria y Comercio, presidida por el teniente Coronel Eduardo A.
Garimaldi. De la Secretara haba emanado el documento de consulta, respecto de qu
industrias se deban defender, cules deban recibir un trato preferencial y cules deban
ser protegidas. Quedaba claro que se aunaba la necesidad de desarrollar un
relevamiento estadstico con la bsqueda de consenso entre los sectores industriales.
En todo caso, la orientacin de las preguntas que se ponan a consideracin del sector,
no dejaban lugar a muchas especulaciones.85
El empresariado, que no se haba caracterizado hasta el momento por realizar osadas
propuestas de defensa y perspectivas del sector, recoge el guante que le tiran desde el

82
Luis Colombo, artculo publicado en la revista Temas Econmicos y reproducido en Argentina Fabril,
noviembre de 1944.
83
No podemos dejar de sealar que no existe un divorcio entre ambos sectores productivos. Podan
presentar divergencias en algunos temas especficos, pero guardaban relativa similitud de puntos de vista
sobre la economa argentina en general.
84
Argentina Fabril, octubre de 1944.
85
El listado de preguntas que se enva a las empresas y Cmaras empresarias, es el presente en el Plan
de Tareas del Ordenamiento Econmico- Social, en su captulo V, referido a la Intensificacin de las
riquezas naturales.
gobierno y especifica sus puntos de vista en referencia a lo solicitado por la Secretara.
En opinin de la entidad, todas las empresas que elaboran materias primas nacionales
(y aqu se circunscriben a las provenientes del sector agropecuario) y que sufren la
competencia de productos elaborados en el exterior a menores costos (por cuestiones
tecnolgicas, de abundancia de capitales, subsidios, dumping, etc.) deben ser
protegidas e incluso recibir un trato preferencial. El nivel de ocupacin que muestren
las empresas, debe ser para ellos el ndice que determine cules deben recibir trato
preferencial. Las empresas que ocupan ms mano de obra son quienes generan ms
fuentes de trabajo. Y si algn sector debe ser favorecido por la accin gubernamental, es
sin dudas para la entidad, aquel que genera trabajo.
Respecto de favorecer a aquellas industrias que consumen materias primas nacionales,
no se alejan de lo sealado por el diagnstico del CNP expresado en el Ordenamiento
econmico y social. La propuesta de fomentar las industrias de inters nacional,
especialmente las que utilizan materia prima del pas encuadra con lo explicitado por
las asociaciones patronales. No sucede lo mismo cuando ubican como pasibles de
proteccin, a aquellas industrias que sufren la competencia de productos venidos del
exterior. En este punto las orientaciones defendidas desde el Consejo hacen eje en
suprimir aquellas (actividades) que, terminada la guerra, carezcan de razn de existir y
cedan terreno ante una competencia fornea superior las que debern ser
reemplazadas con industrias nuevas de arraigo razonable. 86 De todos modos, no se
registran en esos primeros meses, diferencias respecto de estas formulaciones.
Estos primeros tiempos de colaboracin y fecundo dilogo, se vieron opacados por otro
tipo de acciones gubernamentales. El desarrollo de las polticas sociales, en particular
por parte del Secretario de Trabajo y Previsin, no fue bien recibido por los industriales,
como as tampoco la intencin del equipo de gobierno de cooptar a la entidad para el
proyecto poltico que se iba diseando.87 A lo largo de 1944 los das luminosos de los
meses anteriores, se vern enturbiados por diferentes tensiones que se fueron
generando en la relacin entre el gobierno y la entidad representativa de los sectores
industriales.
Las voces discordantes que se hicieron or desde el sector empresario estuvieron
dirigidas a cuestionar la dinmica de funcionamiento del Consejo. Uno de los aspectos
que se cuestionan es la falta de ejecutividad y autonoma por parte del Consejo respecto

86
Ordenamiento Econmico-Social. Captulo II.
87
Esta es la postura sostenida por Ciria (1974), Partidos y poder en la Argentina Moderna y de Jorge
Schvarzer (1991)
de las instancias gubernamentales. La creacin del Consejo Nacional de Posguerra se
aplaudi en su tiempo, viendo en ese nuevo organismo del Estado el coordinador tan
reclamado por nuestra economa. Hasta el presente, la labor de ese Consejo ha sido
poco fructfera.88 El eje del cuestionamiento radica en que, actuando el C.N.P. en
consonancia con la Secretara de Trabajo y Previsin, sta ha realizado significativos
cambios en el orden econmico sin que el Consejo los haya considerado previamente.
Ponen como ejemplo el decreto sobre jubilaciones del personal empleado en el sector
de comercio as como la intervencin constante en el mercado de la mano de obra. En
consecuencia reclaman revisar estos cambios que causan profundos desarreglos en el
engranaje de la economa, para concluir que por su persistencia en momentos en que
se enfrenta el perodo de la postguerra (sic), la economa difcilmente puede recuperar
su equilibrio sin sufrir los ms serios trastornos.
Estas crticas hacia el funcionamiento institucional se van sumando, como podemos
observar en este prrafo, a los desacuerdos manifiestos con la implementacin de
diferentes polticas sociales, as como a la intervencin del Estado en el mercado de
trabajo. Hacia 1945 pocas posibilidades quedaban de restablecer un equilibrio en las
relaciones entre el gobierno y la UIA, por lo que asistimos a un progresivo deterioro de
las relaciones y lo que ayer fuera apoyo y reconocimiento, hoy se trocaba en distancia y
agudas crticas.
Lo principal es que el Consejo Nacional de Posguerra como ya se ha dicho antes,
especialmente por su composicin unilateral- no ha dado los frutos que se han cifrado en
su actuacin de coordinador econmico.89

2. Los peridicos La Prensa y El Mundo.

Si en algo coinciden los trabajos sobre los peridicos y publicaciones en Argentina, es
en que la sociedad argentina presentaba un alto nivel de lectura per cpita en
comparacin a otros pases. En 1938, Argentina ocupaba el cuarto puesto mundial de
lectura, siendo superada por Estados Unidos, Gran Bretaa y Australia. 90 El Mundo",
tena, a principios de los cuarenta una tirada de 350.000 ejemplares diarios, Crtica que
era el diario ms popular, editaba medio milln de ejemplares, y La Prensa, diario junto a
La Nacin que iba dirigido a los sectores acomodados, 340.000 ejemplares diarios. La

88
La situacin econmica del pas. Revista Argentina fabril. Ao LVIII N 919. Julio de 1945. p. 33
89
dem. p. 33
90
Ruiz Jimnez, Laura. Anuario IHES.
poca, el diario de la UCR, 400.000, al igual que Noticias Grficas. 91 Sobre una
poblacin, en la Argentina de1943 de poco ms de 14.600.000, segn dato
proporcionado por la Comisin Nacional de Estadstica, el que un diez por ciento de
personas tengan acceso diariamente a los peridicos, muestra una poblacin no solo
informada, sino que da cuenta de un importante nivel de instruccin.
El matutino La Prensa fue desde su fundacin en 1869 uno de los medios escritos de
mayor difusin, reconocida expresin de los sectores conservadores y firme sostenedor
del liberalismo econmico como base del modelo de desarrollo. Sus lectores locales y
sus influencias en el exterior (recordar que la sociedad comercial La Prensa se
formaliz en Francia en 1927), convirtieron al diario en una institucin reconocida a nivel
nacional y latinoamericano, que cont con el respaldo de la Sociedad Interamericana de
Prensa y la agencia de noticias United Press.
El diario fundado por Jos Clemente Paz, con setenta aos de vida segua presidido por
miembros de la familia. Hacia 1943 Alberto Gainza Paz, se hizo cargo de la empresa
periodstica cuando se abra la poca ms conflictiva de su historia. Por entonces la
publicacin centraba su inters en los sucesos internacionales, tomando nota minuciosa
de la evolucin de la Segunda Guerra Mundial y fundamentalmente de la situacin de las
fuerzas aliadas. Si algo se debe destacar es que en todos los casos, los hechos
nacionales o internacionales se encaraban desde la minuciosa descripcin y la crnica y
menos desde el anlisis o la crtica que quedaban reservadas para la reflexin en la
columna editorial. Obviamente el editorial haca referencia a los temas candentes o bien
a un hecho relevante al que trataba con algunos das de retraso cuando el lector
contaba ya con la informacin bsica acerca del mismo. Era en este espacio donde
estaba explayada toda la lnea de pensamiento del diario, que evidenciaba la toma de
posicin, frente a las circunstancias a las que se refera, buscando trasmitirla a los
lectores. Estos editoriales severos en tanto marcaban claramente una lnea de opinin
considerada respetable, se hicieron famosos y temidos desde la fundacin del diario. La
contundencia con que La Prensa desmenuzaba temas polticos y econmicos se
convirti en la preocupacin de los gobiernos de turno, incluso de aquellos a los que el
diario en lneas generales, apoyaba: un comentario o editorial laudatorio poda ser nada
ms que el prembulo a otro de signo contrario.92
En cuanto a la poltica nacional y a la posicin del diario ante el gobierno surgido de la
Revolucin del 4 de junio que nos interesa, en general se percibe una actitud que
91
Ruiz Jimnez, Laura (2006)
92
Sirvn, Pablo (1984), pg. 95.
podemos caracterizar de cautelosa expectativa, motivada en gran medida por lo precario
de la situacin nacional y ms an de la mundial, por lo menos en el transcurso del
primer ao de gestin del gobierno militar. En ese tiempo no aparecieron expresiones
abiertamente opuestas a la accin del gobierno, ni acerca de su calidad, sino ms bien
propuestas en torno a cul sera el mejor de los caminos a seguir por la nacin en el
presente con miras al futuro, cuando la Guerra diera paso a un mundo estable. De este
modo entre 1943 y 1944 el inters gir en torno a varios asuntos, que se derivaban de
dos cuestiones bsicas: el auge econmico del presente y la posicin internacional de la
Argentina, ambos temas tratados con la vista puesta en la posguerra.
El primero de los problemas, el auge econmico, pona en foco el desarrollo de la
industria y la postergacin relativa del sector primario. Se insista en la falta de un plan
de desarrollo industrial trazado y ajustado de antemano que contara con el apoyo oficial.
Tal carencia, con la improvisacin resultante, haca posible que ciertos grupos de
actividad se apropiasen de los beneficios de los que otros eran privados.
La queja acerca de la proteccin indiscriminada al sector, a la que se aluda
peridicamente, creaba segn el diario una anomala que se evidenciara en el futuro en
la dependencia permanente de ste respecto de las polticas de privilegio, costeadas por
el conjunto de la sociedad. Polticas, que en lugar de fomentar la autonoma de
desarrollo de la industria y generalizar las prcticas sanas de la competencia, atentaran
contra el inters general.93
Los industriales, en ese contexto, lograban el control de un mercado interno protegido
para colocar su produccin ante la escasez de los bienes importados, y sumaban en su
beneficio la posibilidad de comprar las materias primas necesarias a precios ms bajos
que los precios mundiales, a costa de los productores de esas materias. Esta proteccin
doble era el mayor obstculo al desenvolvimiento del sector primario y de sus
exportaciones.
La voz acuda en defensa de ste ltimo y en especial de los ganaderos, a los que la
competencia exterior en tiempos normales, cuando an las industrias europeas no se
haban volcado a producir para la Guerra, les haba asegurado buenos precios para sus
productos.
Por lo tanto el crecimiento de las exportaciones de bienes industriales que el sector
responsable aplauda, dado que abra el camino a nuevos mercados y a una balanza
comercial favorable, se expresaba en esta lnea de interpretacin en ttulos tales como

93
Editorial. 10 de Agosto de1944.
Saldos favorables y convencionales que no benefician al pas. 94 Era la respuesta de
La Prensa al optimismo acerca del desarrollo industrial pregonado por el sector.95
Estas conclusiones involucraban el segundo aspecto mencionado: cmo retornar a la
prctica sana del comercio internacional, dejando de lado el dirigismo Estatal en la
fijacin de los precios y aranceles. Su poco disimulado inters era el de mantener y
recomponer las relaciones argentino britnicas sobre un patrn que rememoraba el de la
dcada de 1920, sintetizado en la conocida frmula de comprar a quien nos compra.
El consejo de no dejar de lado los mtodos clsicos en el otorgamiento facilidades al
ingreso de capitales externos y al desenvolvimiento de los negocios privados, apareca
como lo ms acertado para asegurar la continuidad de una de las ms exitosas
sociedades en la historia econmica tal como en los altos crculos financieros
londinenses se haba definido a la relacin argentino britnica, teniendo en cuenta el
escrupuloso cumplimiento de las obligaciones financieras de la Argentina, llevado a un
punto que otras naciones no intentan siquiera imitar; tradicin sta, que ni el gobierno
de facto sospechado de simpatas con el Eje pona en cuestin, mientras daba
garantas de no intromisin en la propiedad extranjera.96
Hacia fines del ao 1944 el tema recurrente en torno a la libertad econmica entraba en
colisin con el modo en que la previsin social se vena planteando desde el Estado con
la finalidad de distribuir las rentas. Todo un bagaje terico se pona al servicio de
demostrar que tal sistema que anulaba las capacidades de superacin del individuo y los
estmulos al trabajo libre, era til en manos de algunos polticos activos (a los que no se
nombra) que utilizando el argumento del peligro del avance de la tensin social en la
posguerra en busca de una organizacin ms o menos anticapitalista, y abominando del
comunismo hacen su juego con tendencia suicida y ganando espacio a costa de las
instituciones democrticas.97
La crtica acostumbrada a la poltica econmica se completaba entonces, desde
comienzos de 1945, con el llamado permanente a la bsqueda de una salida
democrtica. La lucha se empezaba a librar en varios frentes, con la prdica centrada en
el campo poltico. Fortalecido ste, la libertad poltica avanzara arrastrando consigo las

94
Editorial. 31 Octubre de 1944.
95
La prensa. Panorama General y Perspectivas de la economa argentina. Asamblea de la Confederacin
argentina del Comercio de la Industria y de la Produccin. 19 de Octubre 1944. p. 14
96
La Prensa. Opinin de las esferas financieras sobre la situacin de la Argentina. 18 de Agosto de 1944.
p.6
97
Editoriales. 10 de Septiembre de 1944. 10 de noviembre de 1944. 14 de Diciembre de1944.
restricciones y absorciones estatales98 que suprimieron durante una dcada y media la
libertad econmica.

El CNP en los debates instalados por La Prensa

El da 1 de agosto de 1944 los diarios nacionales anunciaban la creacin de la
Secretara de Industria y Comercio. Si bien la conformacin de organismos con las ms
variadas funciones no era un dato nuevo, s lo era en el marco del estado argentino esta
jurisdiccin dedicada a las actividades manufactureras que hasta entonces quedaban
contenidas en el mbito del Ministerio de Agricultura. La importancia dada al desarrollo
industrial se plasmaba en la Secretara, que con rango de ministerio abarcaba a varios
rganos creados en tiempos recientes, tales como la Direccin de Energa, el Instituto
Nacional de Tecnologa, y una Subsecretara integrada por la direccin General de
Comercio, la Direccin General de Industria, la de Asuntos Jurdicos, la Direccin de
Estadsticas y la Direccin de Defensa Nacional por crearse.
En el acto de oficializacin de la Secretara se anunciaba a su vez que se estaba
trabajando en la diagramacin de un sper organismo de coordinacin, que integrara
funcionalmente a todos los ministerios y secretaras, y cuyo objetivo primordial sera el
estudio de los problemas socioeconmicos y las estrategias a seguir en la posguerra.
Este organismo coordinador de la economa, el Consejo Nacional de Posguerra, fue
presentado en sociedad a comienzos del mes de septiembre. En un extenso artculo el
diario La Prensa relataba el acto inaugural, y transcriba el discurso central del
Vicepresidente de la Nacin, en el que adems de reflexiones generales se exponan los
objetivos perseguidos por la institucin. Lo ms interesante resultaban ser las
definiciones dadas por el titular del organismo sobre los distintos temas que el diario
consideraba centrales y sobre los que vena insistiendo (a los que ya nos referimos
arriba) desde haca tiempo: los reaseguros a la libertad econmica, la cuestin del
dirigismo estatal, el problema de la propiedad privada, el comercio exterior, la poltica
social, el desarrollo industrial etc. El artculo, una suma de informacin, se cerraba
deliberadamente sin comentario alguno, dejando las conclusiones libradas a los lectores
esclarecidos.
Quedaba claro que se haba abierto un espacio institucional de magnitud, que era
conducido con una visin que desde el discurso aceptaba, con restricciones, los

98
Editorial 10 de Noviembre de 1944.
principios tras los que se haba encolumnado durante dcadas el peridico, pero no
99
caban dudas de que en la realidad las contradicciones haran imposible el acuerdo.
Unos das despus al informar sobre la primera sesin plenaria del CNP, en la que el
Vicepresidente expona su plan de trabajo, y defina al Consejo como el brazo
consultivo que el Estado necesita () para sedimentar la grandeza futura estableciendo
dos grandes reas de actividad, el diario no halagaba ni criticaba los planteos, sino que
se mantena en la misma actitud distante.

Finalmente, el diario de la Editorial Hayne, El Mundo, dirigido a las clases medias

interesadas en el seguimiento de la cotidianeidad poltica, reflejaba en sus editoriales
posiciones polticas moderadas. Tuvo una gran aceptacin y un sostenido crecimiento, al
punto tal que el da en que salan las Aguafuertes porteas de Roberto Arlt, la tirada del
diario llegaba al medio milln de ejemplares.
En los aos treinta cerr filas en torno a la figura de Alvear, en tanto que en los aos
cuarenta se destac por tener una lnea editorial que a la vez que iba dando cuenta de
los acontecimientos que sacudan el escenario mundial, sus posicionamientos polticos
iban ms de la mano de los sectores industriales. Hoy el Estado debe desarrollar
polticas que permitan preservar lo hasta ahora conquistado en el perodo de posguerra.
La vuelta al mercado internacional de pases industrializados que hoy estn fuera por la
conflagracin mundial, habr de provocar la competencia con nuestra produccin.
Conviene que ello no nos tome apercibidos.100 Hasta la creacin del Consejo Nacional
de Posguerra, sus editoriales vuelven una y otra vez a plantear la necesidad de que el
gobierno encare los problemas que la posguerra traer a nuestra economa, de all que
saluda la decisin tomada, cuando en el mes de agosto se da a conocer su constitucin.
Es por ello que brinda una muy amplia cobertura a tal inauguracin, ocupando sus
pginas la totalidad del discurso inaugural que realiza el entonces Coronel Pern. De all
en ms, todas las acciones que devienen del organismo tendrn cabida en el peridico,
como el Plan de Trabajo que presenta en el mes de septiembre (en el que contempla la
situacin financiera de esos momentos, las perspectivas de utilizacin de los fondos

99
La libertad econmica se proclama como principio pero aceptando que ser el Estado quien dirija la
economa para proveer a un mejor ordenamiento social y econmico nacional. El supuesto equilibrio
resultar cuando la iniciativa individual se adapte a los lineamientos trazados por el Estado.
La propiedad como principio rector garantizado por la Constitucin nacional se respeta, pero nuevamente
los derechos que confiere tal rgimen debern adaptarse a las circunstancias particulares de cada
momento histrico, en funcin de contribuir al bienestar general. La misin de quienes conducen los
destinos de la nacin en este momento es la humanizar la funcin del capital.
100
Editorial. 12 de Agosto de 1944.
bloqueados, la formacin de un fondo de posguerra, el fomento del ahorro privado, los
trabajos conectados a problemas de vivienda, etc.), as como la difusin de la encuesta
que prepar el CNP y la mencin de cada una de las reuniones que realiza. Esto marca
una diferencia sustancial con la mirada que vimos realiza La Prensa, donde no hay un
seguimiento tan detenido de las acciones del organismo y menos an presencia a travs
de las editoriales.
Del mismo modo, un tema muy comentado desde comienzos del ao 1945, es la
relacin que el Estado entabla con los hombres de la industria. Destaca en una
oportunidad el llamado a reunin que el gobierno realiza con los industriales a fin de
recabar su asesoramiento tcnico y econmico. Subrayan la accin desarrollada desde
los mbitos gubernamentales respecto a la urgencia en contemplar la situacin de los
industriales de menor capacidad econmica sobre quienes habrn de recaer ms
severamente las dificultades que desde ahora se prevn101
La concrecin del primero de estos encuentros se lleva a cabo con los integrantes de la
UIA, indiscutiblemente la agremiacin ms completa, segn manifiesta el peridico. All
se invita a los industriales a mantenerse agremiados para trabajar junto con el gobierno
en la tarea de propiciar la evolucin de la pequea industria. Este llamado a la
constitucin de una comunidad de intereses entre gobierno e industria se plantea como
necesaria a fin de que la industria que se presente en la posguerra sea prspera, fuerte,
altamente tecnificada, de consagrado prestigio, pudiendo de ese modo hacer frente a la
competencia extranjera. Esta iniciativa gubernamental no tendr por parte de los
hombres de la UIA la respuesta esperada y posiblemente sea el punto de partida del
resquebrajamiento de las relaciones entre ambos sectores. Desde el gobierno se vuelve
a convocar a los industriales a una asamblea en la cmara de Diputados das despus,
remarcando la necesidad de que los pequeos y medianos industriales se organicen
para defender mejor sus intereses, de la que el peridico da cuenta. Lo significativo de
este encuentro, es que luego de la reunin varios industriales proponen al Poder
Ejecutivo que designe a los industriales que deben constituir la comisin para estudiar
los problemas de la futura organizacin. La fractura entre los industriales representados
en la UIA que pugnan por mantenerse fuera de la ingerencia del gobierno nacional y
este sector que se reconoce en las polticas que se aplican desde el Ejecutivo, ya no
tendrn marcha atrs.

101
Editorial 16 de enero de 1945.
Un aspecto trabajado por distintos especialistas, tal como sealamos ms arriba, es el
referido a la tensin que provoc en el conjunto de los pases de la regin, la postura de
Estados Unidos ante la reafirmacin de neutralidad de Argentina luego de Pearl Harbor.
La presin que este pas ejerce sobre los pases de Amrica se hace extensiva a
Inglaterra, en pos de que el gobierno britnico sancione a Argentina. Este hecho es
comentado en el peridico, reproduciendo la opinin del diario laborista ingls Weekly
Tribune. En su artculo, el diario diferencia entre el gobierno de Farell al que califica
como fascista por tener ms simpatas por Franco y con el Eje, que con Estados
Unidos y Gran Bretaa y el pueblo argentino a quien considera que ha sido siempre
partidario de la neutralidad. No olvidemos que por entonces Argentina es la gran
abastecedora de carne y cueros para Gran Bretaa, y eso la torna en una aliada de
significativa importancia en particular en este perodo de guerra. Por otra parte, subraya
el diario laborista, Los norteamericanos han tratado de derribar a los gobiernos
argentinos de cualquier tinte poltico que fueran, siempre que permanecieran orientados
hacia Europa en vez de hacia Estados Unidos102. Se puede percibir una toma de
posicin o una cierta simpata por parte del diario hacia los intereses britnicos. Claro
que para afirmarlo taxativamente se requerira un estudio ms profundo de este medio
que el que acometemos en este trabajo. S se observa, en los aos considerados, un
gran seguimiento del comercio bilateral entre Gran Bretaa y Argentina, la reproduccin
de opiniones de distintos medios de ese origen respecto de la poltica econmica y
social del gobierno argentino, reflejando las diversas miradas que distintos sectores
realizan, pero sin caer en la parcialidad de slo considerar las opiniones que respondan
a los intereses de los ganaderos o los sectores exportadores, como pudimos ver en el
caso de La Prensa.
No obstante haber sealado a lo largo de este punto el apoyo del diario El Mundo a las
diferentes acciones de gobierno, sus editoriales no dejan de mostrar los puntos en
desacuerdo. Varias de ellas harn hincapi en la necesidad de una mayor participacin
del sector privado en la toma de decisiones por parte del gobierno, aun cuando no
desconocen que el Estado debe tener una actitud vigilante en los diferentes dominios de
la economa. Sin embargo, el eje de sus manifestaciones es que la poltica econmica
no tenga una gran intervencin del Estado para que no se quite confianza a la evolucin
de las actividades privadas. Es fundamental reconocer sus derechos a la actividad e

102
El Mundo. 3 de agosto de 1944.
 103
iniciativa privada. En este sentido, su posicin moderada, podramos decir liberal
democrtica, permite hablar de la existencia de una presuncin por parte de sus editores
en el fin del perodo de laissez faire, la necesidad de un Estado con cierto control sobre
la economa, sin dejar de lado en ningn momento, la necesidad de incentivar la
actividad privada. Hay una situacin internacional de la que sus pginas son reflejo, y es
por ello que su posicionamiento en el perodo analizado se corresponde con la particular
coyuntura de la guerra y el trnsito hacia la paz, por lo que su apoyo a las acciones del
gobierno que reconocen en esa direccin, son resaltadas y comentadas en sus pginas.

Arribando a algunas conclusiones

La incertidumbre que los diferentes sectores vivan ante la continuacin de la
conflagracin mundial qued plasmada en los medios de prensa, fueran estos, revistas
especializadas o diarios.
En medio de ese clima con mayor o menor profundidad y detenimiento, la preocupacin
expresada por todas las publicaciones estudiadas gira en torno al futuro de la economa
argentina una vez finalizado el conflicto mundial. En todos los casos, las consideraciones
y posturas polticas de cada editorial definen las conclusiones y las propuestas sobre el
cambio de poca. Tanto en el campo de las especulaciones tericas como en el del
tratamiento de medidas concretas, los debates presentan un alto nivel de actualizacin y
de acceso a referencias y posturas que se registran en el mbito nacional como en los
centros de estudios econmicos internacionales. Las lneas de pensamiento de Keynes
y Hayek no slo se exponen sino que implican una toma de posicin utilizando la
realidad nacional como referente.
En lo concreto, el rechazo a las polticas de marcado corte intervencionista de las
dcadas de 1930 y 1940 determinan una divisoria de aguas que segn encontramos se
sostiene firmemente o se aligera ante las transformaciones de la realidad inmediata y de
la distante que condicionan a la primera.
A partir del golpe de 1943 el apoyo de las publicaciones contemporneas a la accin del
Poder Ejecutivo sea explcita o silenciosa, est siempre presente. En este sentido se
juegan dos visiones centrales, la que se define por la lnea poltica y la que se define por
los lineamientos que debe seguir la economa. La primera se integra en la dicotoma
democracia totalitarismo. La democracia sustentada en los valores occidentales, y el
sistema representativo. El segundo trmino, el totalitarismo, alude claramente a la

103
Editoriales del 23 de septiembre, 23 de octubre de 1944 y 21 de enero de 1945
intervencin estatal, que cualquiera sea la concepcin en que se sustente, anula el
principio bsico de la libertad individual y del equilibrio de poderes, expresado por la
dinmica parlamentaria
La cuestin econmica es tan compleja como la anterior, en tanto define si es el sector
privado o el Estado, el motor del desarrollo. En la Argentina ese debate queda, entre
otros, claramente entrelazado con el debate por la primaca sectorial.
En ese contexto de ideas y oposiciones, el conjunto de los medios consultados se ocupa
de las acciones del Consejo Nacional de Posguerra. Con esos elementos en la mira se
logra percibir tanto la aceptacin o el rechazo que hacia la accin desempeada tienen
los diferentes sectores sociales, as como tambin se puede aprehender la significacin
poltica que la entidad tuvo en su corto perodo de existencia.
En ese sentido, volvemos a reafirmar lo explicitado en otra oportunidad. La accin
desarrollada por el Consejo Nacional de Posguerra, organismo que no cuenta con
antecedentes inmediatos en cuanto a su conformacin y la dinmica de su accin,
podemos diferenciarla en dos niveles: por una parte, su desenvolvimiento como
organismo tecnoburocrtico, recopilador de informacin del mbito productivo,
elaborador de informes estadsticos sobre diferentes reas del hacer productivo
nacional, y por otra parte, no tan mencionado, como base de lanzamiento de la figura de
Juan D. Pern, quien si bien en tanto vicepresidente de la Nacin ejerca la jefatura del
Consejo, su accin efectiva la cumpla desde la Secretara de Trabajo y Previsin. 104
En el primero de los campos todos los medios trabajados muestran una excelente
predisposicin hacia la accin estatal. Dijimos que la R. E. A. aport no slo el marco de
estudios e ideas, sino adems colabor activamente en llevar adelante el proceso
intensivo de recuperacin y elaboracin de las bases estadsticas que este nuevo
organismo requera. Sus estudios abarcaron todos los niveles de la produccin, las
finanzas, la infraestructura, la poblacin, indispensables para ordenar el campo
econmico y planificar hacia el futuro. En cuanto al diario La Prensa, que ms adelante
tendr una actitud de clara ruptura con Pern, celebra desde sus editoriales la iniciativa
que significa dar cuenta de los recursos, de su utilizacin, para que la sociedad en su
conjunto pueda definir hacia dnde va dirigido su esfuerzo, y pueda sobre eso evaluar la
viabilidad de las acciones del Estado, empeado en medio de circunstancias crticas en
dirigir la economa. Pero ms all de este lmite La Prensa no poda ver con buenos ojos
la conformacin de entidades estatales cada vez ms fuertes, que controlaran todos los

104
Gmez/Tchordonkian (2010)
resortes del espectro econmico y social. Si el dirigismo estatal era visto como parte
esencial de los sistemas totalitarios, obviamente el CNP no poda ser juzgado por su
accin ms o menos positiva, dado que a priori su existencia misma era casi una
fatalidad. Y ya vimos que esta visin con matices la compartan la R. E. A y Argentina
Fabril.
El Mundo por su parte, acuerda con los lineamientos de poltica econmica que se
establecen durante el perodo blico, e incluso con las propuestas de defensa de la
industria nacional en la inmediata posguerra. Sus diferencias se manifiestan al
considerar cmo se instrumentaran polticamente esas acciones: sin expresar una
discordancia con cierto necesario control por parte del Estado, abreva polticamente en
la consideracin de la defensa de la democracia y la iniciativa privada, temerosa de que
sean suplantadas por polticas dirigistas al estilo de las economas planificadas que
comienzan a transitar en escenarios europeos, en particular en Francia e Inglaterra.

Revistas y peridicos
Hechos e Ideas
Revista de Economa Argentina
Argentina Fabril (1940-1946)
El Mundo (1944-1946)
La Prensa (1944-1946)

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Vazquez Presedo, Vicente (1978) Crisis y retraso. Argentina y la economa
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 4. Primer Plan Quinquenal: objetivos y prioridades. -Teresita
Gmez105

Introduccin

En la primera mitad del siglo XX, el estallido de la primer conflagracin mundial, la crisis
econmica de los aos treinta, la segunda guerra mundial y su finalizacin hacia 1945,
constituyeron una sucesin de acontecimientos que desafiaron las mentes de la
dirigencia poltica mundial en la bsqueda de salidas econmicas para los diferentes
pases, al mismo tiempo que oblig a repensar las bases sobre las que se asentara la
reconstruccin del sistema econmico internacional. Todos los pases, en mayor o
menor medida, en particular aquellos que se encontraban dentro del sistema capitalista,
vieron afectadas sus economas.
En los aos treinta, al decir de G. Arrighi (1999), la desaparicin de la haute finance de
la economa mundial, el colapso de la Liga de las Naciones en beneficio de imperios
autrquicos, el ascenso del nazismo en Alemania, los Planes Quinquenales soviticos y
el New Deal estadounidense, rompieron el hilo de oro del que hablara Polanyi . Este
autor se refera a la desaparicin de las ideas omnipresentes del siglo XIX cuya
influencia domin los aos treinta, pero que ya en los cuarenta mostraban su endeblez,
desapareciendo todo vestigio de sistema internacional.106 Al menos, del sistema que en
el siglo XIX tuvo como garante y guardiana a Gran Bretaa. El panorama que se abre
luego de terminado el nuevo enfrentamiento mundial, tendr como base los acuerdos
sellados en Bretton Woods por las distintas potencias y estar centrado y organizado por
Estados Unidos. Los distintos pases, tanto europeos como latinoamericanos, africanos y
asiticos, debern jugar sus posiciones en ese nuevo escenario.
Argentina, que no fue extraa a los sacudimientos que viva la economa mundial, vena
poniendo en marcha una serie de herramientas econmicas durante los aos treinta. Ni
bien se produce la depresin, se aparta del patrn oro y ante la disminucin de las
transacciones comerciales y financieras, acude al control de cambios en 1931 y en 1933
establece dos mercados de divisas, uno oficial y el otro libre para operaciones de

105
Una versin de este trabajo fue presentado y discutido en las Terceras Jornadas de Historia de la
Industria y los Servicios realizadas en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos
Aires en el mes de septiembre de 2011.
106
G. Arrighi (1999) Pg. 329.
importacin y transferencia de capital.107 Estas medidas cambiarias produjeron tensiones
entre los exportadores que pretendan un tipo de cambio ms alto, y los acreedores e
inversores extranjeros que transferan recursos al exterior, que requeran un peso ms
apreciado.
En el curso de la Segunda Guerra Mundial y luego de que Estados Unidos decidiera
entrar en la guerra, la preocupacin de la dirigencia poltica argentina se desliz hacia la
cuestin de cmo reaccionara la economa argentina o ms an como incidira sobre
ella el fin del conflicto blico y el ordenamiento mundial resultante. La creacin del
Consejo Nacional de Posguerra, en 1944, organismo de carcter consultivo que tena
como objetivo subsanar posibles desequilibrios que se presentaran en el terreno
econmico y social, realiz sus primeras armas en la recoleccin y organizacin de
datos para una futura planificacin. Su tratamiento ha sido abordado en otros trabajos
realizados con anterioridad.108
En el presente trabajo pretendemos dar cuenta de la propuesta poltica del primer
gobierno peronista, plasmada en los Planes Quinquenales, y en esa lnea, analizar el
proyecto de ley del Primer Plan, en particular lo referido al rea de Finanzas. Buscamos
establecer cules son las prioridades que la accin de gobierno va imprimiendo, as
como visualizar el lugar que ocupa en este primer mandato, la poltica de
industrializacin. Al respecto nos interesa contraponer lo all expresado con lo enunciado
oportunamente por el Consejo Nacional de Posguerra, al mismo tiempo que determinar
el rol jugado por los impuestos y el gasto pblico en el logro de los fines propuestos.

1. Lectura que el gobierno peronista realizaba de la Argentina en los inicios de su

primer mandato.

Cuando se inauguran las sesiones parlamentarias en junio de 1946, el mensaje que

ofreci a la ciudadana el presidente Juan D. Pern, daba cuenta de cmo vea el equipo
de gobierno la situacin socioeconmica argentina.
Afortunadamente el pas se halla en tiempos propicios, afirmaba el primer
mandatario.109 Consideraba que en el orden interno, se poda hablar de crecimiento, en

107
Daniel Daz Fuentes (1994).
108
Gmez, T. Tchordonkian, S. (2010); Gmez, T., Tchordonkian, S (2010).
109
Honorable Cmara de Diputados de la Nacin. Diario de Sesiones. Junio de 1946.
tanto en el orden externo, las exportaciones se mostraban acordes con el volumen
excedente disponible, haciendo frente a las demandas provenientes tanto de Amrica
como de otros continentes. En ese ao, la balanza comercial se presentaba favorable:
exportaciones del orden de los 2.400 millones de pesos, importaciones por un total de
1.150 millones de pesos, otorgaban un saldo positivo de ms de 1.300 millones m$n.
Realizando previsiones respecto de la utilizacin de las divisas provenientes de las
ventas del sector agropecuario, el presidente anunciaba que se prevea para el primer
quinquenio de posguerra, importaciones por un valor superior a los mil millones anuales,
destinados a cubrir las necesidades solamente de las industrias y los transportes.
Cuando se analizan los datos del comercio exterior de los aos a que se refiere el
mensaje, efectivamente el ao de 1945 tuvo ese saldo comercial favorable, en tanto las
previsiones en el quinquenio siguiente no siempre se correspondieron con lo
anunciado.110 Dentro de ese primer quinquenio, los aos en que hubo una balanza
comercial favorable fueron 1946, donde el saldo favorable rond los 1600 millones,
1947, ao en que si bien la balanza comercial fue positiva, baj el supervit a 300
millones de pesos y 1950, con 600 millones a favor.
Detallando la produccin agraria, de cereales, oleaginosas, frutas y hortalizas, subraya
que de las 15 millones de toneladas que se cosecharon, nueve millones
correspondieron al consumo interno; similar destino tuvieron los casi 8 millones de
toneladas que comprendieron los cultivos especiales (algodn, caa de azcar, tabaco,
yerba mate y uva). Respecto de las carnes, la produccin alcanzaba los poco ms de
tres millones de toneladas en peso vivo, correspondiendo al consumo interno un 79%,
en tanto solo un 21% se destina a exportacin. Los datos expuestos muestran dentro del
rea de la produccin, los porcentajes que se destinan al mercado interno y los
correspondientes a la exportacin. Es dable considerar que la eleccin de estos datos no
se realiz al azar, sino que se pretenda mostrar cul sera la base de la estrategia de
crecimiento que el peronismo desarrollara en sus posteriores aos de gobierno.
En esa lnea argumentativa, podemos agregar que se exportar lo que reste, una vez
cubiertas las necesidades de consumo de la poblacin, al menos en esos aos de
buenas cosechas y saldos comerciales favorables. En cuanto a la marcha de los
mercados externos, dada la particular coyuntura de posguerra y las necesidades de
alimentos que seguramente presentarn los distintos pases, el gobierno percibe una
perspectiva altamente positiva ya que el pas contaba por entonces con saldos

110
Ver al respecto el anlisis realizado en el trabajo de Gmez, T./Lagua, L (2010)
exportables. Su optimismo no se ve por el momento opacado. Su objetivo ser crecer a
partir de la ampliacin del mercado interno, y, en este sentido, la obtencin de nuevos
mercados o el aumento de los mrgenes exportables se encuentra fuera de sus
preocupaciones.
Esta idea perdurar durante algn tiempo en el discurso presidencial aun cuando la
situacin productiva del pas y las demandas del mercado mundial hayan comenzado a
mostrar signos contrarios.
En 1949, en el folleto titulado Pern habla a los trabajadores del campo, a propsito de
un pedido de maquinarias para el sector agropecuario, el presidente dir: Lo que
nosotros necesitamos, afortunadamente, son mquinas, aunque sin las mquinas
podemos seguir viviendo. Los que no pueden seguir viviendo son los que necesitan trigo
y carne.111 Y estas palabras las pronuncia justo en 1949, un ao en el que las cosechas
no solo no fueron las esperadas sino que va tomando cuerpo una crisis que, originada
en el sector agropecuario, perdurar por varios aos. Pero ms all de anticipar lo que
suceder en 1949, queremos subrayar esa cierta inmutabilidad que trasuntan algunos
mensajes.
Coherente con su propuesta de justicia social, el acento de la poltica econmica se va
poniendo en la distribucin de los ingresos a fin de obtener una elevacin del nivel de
vida del conjunto de la poblacin, buscando, mediante el aumento del consumo, una
ampliacin del mercado interno.
La disponibilidad de divisas con que contaba el pas en 1946, hizo posible que en esos
momentos Pern realizara un anuncio que consideraba el corolario de la enunciacin de
su poltica econmica: la repatriacin de la deuda externa.
Posiblemente el designio de la Providencia me ha reservado la satisfaccin de poder anunciar
que en virtud de las medidas de gobierno ya adoptadas, se encuentra prximo el momento en
que, por primera vez el pas no deber al extranjero ni un solo centavo, con lo que se cumplir la
afirmacin hecha reiteradamente en el sentido de que la Repblica lograr la aspiracin nacional
de ser econmicamente libre y polticamente soberana. Sin exageracin podemos asegurar que
en la historia argentina se abre una nueva etapa en el momento mismo que no exista deuda
externa y la deuda flotante o consolidada sea de carcter interno. Entonces las decisiones
superiores de sus gobernantes no podrn estar influidas por cuestiones forneaspodremos

111
Pern habla a los trabajadores del campo, 8 de noviembre de 1949. Citado por Milcades Pea en El
peronismo. Seleccin de documentos para la historia. Ediciones El Lorraine. Buenos Aires. Octubre de
1986.
proclamar bien fuerte y esa es la satisfaccin a que antes me he referido- que la Argentina
dejar de ser una colonia en el aspecto econmico112
Este anuncio llevaba implcito una idea de legitimacin del proyecto poltico que se pona
en marcha. La Argentina haba desarrollado durante los aos de la guerra una balanza
comercial positiva, lo que le permiti un flujo constante de divisas. Haba otorgado
crditos, para que adquirieran los productos argentinos, a varias de las economas que
se encontraban en el escenario de la guerra o prxima a ella, como era el caso de
Espaa y de Francia. Sin embargo, tal como lo expresamos en un trabajo anterior, el
escenario del comercio internacional en la posguerra fue acomodndose a las
necesidades de acumulacin de distintos pases, principalmente de las potencias
hegemnicas, por lo que las expectativas puestas desde Argentina en la continuacin
de un comercio fluido y por ende, una sostenida demanda de los productos
agropecuarios que permitiera seguir en el camino del crecimiento econmico,
prontamente se vieron frustradas.113
Volviendo al mensaje presidencial, el gobierno situaba el mayor dficit en las reas de
salud y educacin. En el primer caso, debido a la insuficiencia de edificios
indispensables para ampliar el sistema sanitario, y la inadecuada distribucin de los
recursos humanos disponibles. En el segundo caso, el rea educativa, su diagnstico
era que el problema de mayor trascendencia en materia docente era el mbito
universitario, respecto del cual hay que tener el valor de sealar que es poco
democrtico para agregar ms adelante, el hecho de que una institucin sea autnoma
o autrquica, no implica necesariamente que sea democrtica, porque son trminos que
no guardan relacin.114 Sin dudas en la poltica universitaria del gobierno peronista
estar presente esta concepcin.
2. Pilares rectores del Primer Plan Quinquenal
Cuando el Poder Ejecutivo presenta el Plan de Realizaciones e Inversiones para el
quinquenio 1947-51 y los proyectos de ley que lo integran, ms conocido como Primer
Plan Quinquenal, reitera varios de los conceptos vertidos en el mensaje inaugural del
perodo legislativo recin analizado.
En el discurso de presentacin se encuentran trazados los principios fundamentales del
plan propuesto. En primer lugar, es esencial para el gobierno lograr entre todos aquellos
que contribuyen con su esfuerzo a la generacin de la produccin, una coparticipacin

112
Honorable Cmara de Diputados de la Nacin. Diario de Sesiones. Junio de 1946.
113
Gmez, T., Laguia, L. (2010).
114
HCDN. Diario de Sesiones. Op. cit.
de las riquezas del pas. Es as que la distribucin del ingreso es uno de los pilares del
plan. Bsicamente lo que se persigue es el aumento de la renta nacional, condicin sine
qua non a fin de contribuir a aumentar el consumo del conjunto de la poblacin. Y un
tercer objetivo a lograr, el que era compartido por los diferentes pases en la posguerra
era el de posibilitar la plena ocupacin. Los tres soportes de neto corte keynesiano, no
hace ms que mostrar las ideas que subyacen por entonces en el equipo gobernante o
al menos entre quienes tienen en sus manos las decisiones de poltica econmica.

Sin dudas que para el equipo de gobierno, tal como lo vena explicitando desde los aos
del gobierno provisional de Farrell, la plena ocupacin era una preocupacin. En ocasin
de ponerse en marcha el Consejo Nacional de Posguerra, tal como lo analizramos en
otro trabajo, el tema del empleo de la mano de obra constituy uno de sus ejes de
accin. Decamos en esa ocasin que uno de los grandes problemas que ha detectado
el equipo gobernante, cual es el de la posibilidad de desempleo en la posguerra
ocasionado por la desaparicin o cierre de industrias que se fueron desarrollando en
esos aos y que con mayor o menor eficiencia proporcionaron medios de subsistencia
que los tradicionales abastecedores externos no se encontraban en posibilidades de
proveer. 115
El fantasma del desempleo recorra por entonces los diarios del mundo. Ningn gobierno
quera reeditar el clima de desaliento que atraves la dcada del treinta. La posguerra, si
bien generaba un ansia de consumo y por tanto, un estmulo a la produccin, en el
mediano plazo poda generar una depresin, como manifestaban en esos aos los
responsables de la poltica econmica, como consecuencia natural del ciclo econmico
y de esa situacin era menester quedar a resguardo. De all el permanente inters por
parte de los responsables gubernamentales, en generar situaciones que actuaran
previniendo tales situaciones. Sin embargo, tal vez resulte un poco apresurado decir,
como lo expres en 1947 el Ministro de Hacienda Dr. Ramn Cereijo, que el pas se
encontraba ya en situacin de pleno empleo.116 No obstante, la preocupacin que se
evidenciaba era la de arbitrar los medios necesarios para que el fenmeno de la
depresin econmica no se instalara en el pas. De all que el Plan contiene en
palabras del citado Ministro- un conjunto de medidas econmicas de carcter
anticclico que slo podrn neutralizar la depresin prevista mediante una accin

115
Gmez/Tchordonkian (2010) CLADHE II. Mxico.
116
HCSN. Diario de Sesiones. Interpelacin al Sr. Ministro de Hacienda, Dr. Ramn Cereijo. 25 de julio de
1947.
decidida y orientada hacia el logro del mayor ingreso real, siempre que se cuente con el
equipo tcnico necesario, la mano de obra capaz y ejercitada y los recursos materiales
en explotacin, es decir, con la economa en marcha.117
3. Poltica anticclica como alternativa a la poltica liberal
Hasta los aos treinta, todo desequilibrio que se produjera en la vida econmica de un
pas, se buscaba revertir a partir de establecer un presupuesto equilibrado y un reducido
gasto pblico. Esa frmula haba funcionado durante todo el siglo XIX y las primeras
dcadas del XX. Nada indicaba que era necesario leer la dinmica del sistema
econmico con otros lentes. Ese fue el importante desafo que desarroll Rossevelt en
Estados Unidos con su primer New Deal y desde Inglaterra Lord Keynes, tratando de
descifrar los detonantes de la peor crisis que el sistema capitalista estaba viviendo por
esos aos.
El estado de la economa argentina y la particular coyuntura poltica que se atravesaba,
posibilitaron que la propuesta del gobierno peronista a mediados de los aos cuarenta
tuviera alcances diferentes al de los planes que anteriormente conociera la sociedad
argentina. Asimismo, es posible establecer distinciones con otras manifestaciones de
planificacin que se implementaron en distintos pases. A ello haca referencia el
ministro de Hacienda, cuando, en la Cmara de Senadores, expresaba: el plan de
gobierno 1947-51 no tiende a neutralizar o corregir los efectos de una crisis o satisfacer
perentoriamente las exigencias de la reconstruccin de una economa dislocada por la
guerra, sino a afianzar nuestra prosperidad actual y a asegurar para el futuro esa
envidiable situacin mediante la expansin de nuestra economa y el aprovechamiento
inteligente y racional de nuestros recursos materiales y humanos. 118 Una de las
referencias obligadas que subyacen este prrafo es el establecimiento del New Deal
aplicado en 1933 en los Estados Unidos como modo de salir de la gran depresin que
viva la economa de ese pas. Por otra parte, los diferentes planes que se pusieron en
marcha en varios de los pases europeos que haban participado de la Primera y la
Segunda Guerra Mundial, forman parte del imaginario de la poca y se encuentran
presentes en las palabras del ministro.
En el caso del proyecto propuesto por el equipo de gobierno, la puesta en marcha de
este instrumento de poltica econmica, si bien abreva de las experiencias planificadoras
realizadas en distintos pases, buscaba instalar en la sociedad la idea de una eleccin
estudiada, una medida para la que se haban estado preparando los equipos tcnicos
117
HCNS. Idem. Pg. 636.
118
HCSN. Pg. 634.
durante los ltimos aos. Se mostraba asimismo una continuidad con las medidas de
poltica econmica implementadas en el gobierno instaurado luego de la llamada
Revolucin de Junio de 1943, en el cual comienza a tener cada vez mayor visibilidad la
figura de Juan D. Pern.
La idea de un escenario estudiado es la que se busca transmitir cuando, no obstante
reconocer la existencia de condiciones ptimas para el afianzamiento y desarrollo de la
economa argentina, definen la finalidad de este plan resumido en unas pocas palabras:
planificacin es prevencin. En esa lnea argumentativa, en la interpelacin que se le
realizaba al ministro Cereijo, fijaba, en cierta medida, los objetivos que el equipo de
gobierno persegua con la implementacin del Primer Plan Quinquenal::
prevenir las depresiones y consolidar la economa, corrigiendo la dispersin econmica que
debilita el sentimiento nacional, mediante el fomento y argentinizacin de la produccin,
orientando los capitales hacia los aspectos ms directamente vinculados con la capacidad de
produccin y el poder de consumo del pas, ensanchando el radio de accin de la economa
privada al encauzar sus esfuerzos hacia campos que antes no haba tocado o haba dejado en
mano de los intereses forneos, fomentando la expansin de la industria, cuyo incremento no
obstaculiza a la produccin agropecuaria y es, adems, compatible con la intensificacin del
intercambio comercial.
La idea que subyace a este prrafo es la necesaria intervencin del Estado, intervencin
que no implica la desaparicin del sector privado, como bien se encarga de subrayar el
ministro en distintos momentos: lo que se propugna es la necesaria colaboracin que en
una planificacin econmica, debe desempear el sector privado con el Estado.
Cmo accionar el Estado para lograr los fines propuestos? El concepto que aqu se
introduce es el de poner en marcha una poltica fiscal moderna (con una concepcin
eminentemente social, seala) que estabilice los niveles de vida mediante el concurso
de dos auxiliares principales: los impuestos y el gasto pblico.119
En lo que se refiere a la poltica impositiva, se tendera a modificar la estructura
impositiva existente, trasladando la carga de impuestos de los aranceles aduaneros y los
impuestos al consumo hacia los gravmenes directos: impuestos a la renta, a los
beneficios extraordinarios, a las ganancias eventuales y a la transmisin gratuita de
bienes. Estas medidas se adecuaran a la capacidad de pago de cada persona a la vez
que permitira lograr la redistribucin de la renta y de la riqueza nacional.
Toma de Keynes y de Alvin Hansen (asesor de Roosevelt y autor de Poltica fiscal y
ciclo econmico- 1941) el concepto de la expansin planificada de los gastos pblicos

119
HCSN, pg 632.
que fomenta la actividad econmica mediante el estmulo que representa la posibilidad
de consumir, producir e invertir ms. En su disertacin no deja de subrayar el efecto de
la poltica fiscal sobre el estmulo a las inversiones y la posibilidad de ampliar o reducir
los gastos de los consumidores. En tal sentido, hace hincapi en la necesidad de
privilegiar los gastos del gobierno y generar dficit presupuestario, antes que generar
desocupacin, miseria o desigualdad social.120
Por tanto, el gasto pblico, debidamente dosificados, en palabras del Ministro Cereijo,
coadyuvaran eficazmente a prevenir las fluctuaciones cclicas, manteniendo un alto
nivel de produccin, ocupacin y consumo.

4. Proyecto de ley del Plan de Realizaciones e Inversiones para el quinquenio

1947-1951.
El proyecto de ley del Plan de Realizaciones, conocido como Planes Quinquenales, nos
permite tener una idea de lo que el gobierno peronista se propona lograr.
En realidad, el Plan abarca los ms variados aspectos de la esfera de accin del Estado,
por lo cual, las realizaciones e inversiones quedan en gran medida inmersas en una
gran nebulosa en la que resulta muy difcil encontrar un hilo conductor. Ms que un todo
orgnico, se presenta como una enunciacin de medidas a acometer. Esto ha llevado a
algunos autores a ni siquiera considerarlo un plan, sino tan solo un conjunto de
proyectos, al decir de Milcades Pea en su conocida obra sobre el peronismo.121
Ms all de las distintas apreciaciones que este plan merezca, si se ajusta o no a lo que
tcnicamente se conoce por planificacin (donde tambin encontramos diferentes
orientaciones), lo cierto es que este plan de gobierno, preparado por la Secretara
Tcnica de la Presidencia es la primera experiencia al respecto que se realiza en el pas,
ms all de los distintos planes que ejecutados o no, transitaron la dcada del 30. En su
elaboracin toma los estudios realizados por el extinguido Consejo Nacional de
Posguerra.122.
El Plan de gobierno fue presentado en el mensaje del 19 de octubre de 1946, como
proyecto de ley, y en su artculo primero aprobaba el Plan de Realizaciones e
Inversiones y los proyectos de ley sobre veintisiete materias.

120
Idem. 633.
121
La temtica de la planificacin fue abordada en trabajos anteriores, entre ellos, ver Gmez, T./Lesta, M.
(2008)
122
Recordemos que la Secretara Tcnica fue creada por acuerdo de Ministros en junio de 1946, a poco
de asumir Juan D. Pern la presidencia, y como titular se design al Dr. Jos Figuerola
A los efectos de este trabajo nos detendremos a considerar el captulo XIII, que abarca
el rea de Finanzas.
XIII. Finanzas.
Plan Quinquenal
Resumen estimativo de los importes a gastar para iniciar la organizacin de servicios y
financiar las inversiones reproductivas
(Millones de M$N)
Actividades estatales Gastos de organi- Inversiones Personal
zacin inicial reproductivas Ocupado

Gobernacin del Estado 56,7 625 13.140

Defensa. Economa. 16 5.965 83.650

Sumas 72,7 6.965 96.790

Total 6.662,7

Trmino medio por ao 1.332 96.790

Fuente: Congreso Nacional. Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. Sesiones
Extraordinarias ao 1946. Tomo III.

En una primera lectura, esta fotografa, que no deja de ser un resumen de los gastos a
realizar, resalta como reas prioritarias las de Gobernacin del Estado, Defensa y
Economa. Si bien no se desagregan los gastos a emprender en las reas de Defensa y
Economa que se los ubica en forma conjunta, una lectura del resumen por los
principales captulos y conceptos del citado proyecto, nos permite establecer cules son
los rubros donde se realizarn las mencionadas inversiones reproductivas que suman en
el rea un total de 5.965 millones de pesos.123

Problemas demogrficos Inversiones reproductivas

Inmigracin y colonizacin 200 millones m$n
Energa
Direccin Nacional de la Energa, plan de obras
E instalaciones, petrleo, gas, combustibles
Minerales slidos, combustibles vegetales,
Agua, electricidad 2.255 millones m$n
Trabajos pblicos y Transportes
Plan de obras e instalaciones, Obras Sanitarias,
Navegacin y puertos, arquitectura, vialidad,
Transportes, parques nacionales y turismo,
Aerdromo nacional (Ezeiza) 3.510 millones m$n

123
HCSN. Extracto realizado en base al Resumen por los principales captulos y conceptos, pgs. 226-
227.
Produccin
Ley de fomento de la produccin en general 10 millones m$n
Ley de pesca y caza martima 10 millones m$n

Total 5.965 millones m$n

La descripcin de este resumen, nos permite realizar algunas inferencias:

1. El total consignado en el resumen de gastos bajo la denominacin Defensa y
Economa, hace referencia exclusivamente a Economa.
2. Desde el inicio, los mayores montos estn destinados a Energa y Obras de
Infraestructura. Las dificultades que se presentaban en el sector energtico se
pusieron en total evidencia durante el perodo blico y las limitaciones que esto
representaba para el conjunto de la economa era tema recurrente en los mbitos
gubernamentales y en las revistas especializadas desde fines de la dcada del
treinta. Durante el conflicto se agudizaron los problemas, ya que exista una gran
dependencia del aprovisionamiento externo, particularmente de Gran Bretaa y
los Estados Unidos
3. Cuando se habla de Transportes, no se contempla la adquisicin de los
ferrocarriles que se hallaban en manos de capitales extranjeros. Solamente se
mencionan los ferrocarriles del Estado, su mantenimiento y mejoramiento.
Recordemos que los ferrocarriles franceses se adquirirn en diciembre de 1946 y
que la compra del sistema ferroviario de propiedad inglesa se resuelve en febrero
de 1947. Estos datos aportaran a la idea respecto que la adquisicin de los
ferrocarriles fue ms impuesto por las circunstancias que parte de una
planificacin previa.
4. El total mencionado en la descripcin realizada excluye la adquisicin de equipos
y fbricas militares destinadas a servicios del Ejrcito, como as tampoco toma en
cuenta las necesarias adquisiciones de las otras armas, Area y Marina.
5. En el detalle de las inversiones a implementar en el cumplimiento del presente
plan, no se contemplan las reas de salud pblica, vivienda e instruccin pblica.
No deja de llamar la atencin esta omisin, teniendo en cuenta, que en el
mensaje inaugural de las Sesiones parlamentarias, el nuevo gobierno reconoca
como una de las cuentas pendientes del Estado argentino el desarrollo de las
reas de Educacin Pblica y Salud.
6. Por lo anteriormente expuesto, tal resumen de gastos estimados resulta al menos,
poco realista. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos planteados por el
 equipo gobernante en la elaboracin de este plan es la obtencin de la soberana
poltica y la independencia econmica, era menester que en l figuraran la
totalidad de nacionalizaciones a realizar, tanto las referidas a los ferrocarriles
como la adquisicin de otros servicios pblicos en poder de empresas
extranjeras, como era el caso de la Unin Telefnica.
En definitiva, no sabemos cunto se va a gastar. Volveremos sobre este punto al
referirnos a la ley de financiacin.

4.1 El Estado como responsable del rea de la produccin.

Interesa a los fines de este trabajo, determinar el lugar que el Estado va cumpliendo
en la puesta en marcha de la propuesta de planificacin, del mismo modo que poder
determinar los sectores de la economa que privilegia.
Para ello, analizar en el rea econmica el sector de la produccin, nos permitir ir
acercndonos al objetivo propuesto.
Observamos que si bien se realizan propuestas que permiten poner en marcha
mecanismos de una economa mixta, lo cual se expresa en diferentes momentos,
ser siempre el Estado quien centralice determinadas decisiones, en particular, las
referidas al rea de la produccin, concordante con los presupuestos justicialistas
referidos a la defensa de la soberana nacional. En el cuerpo de la ley se deja
constancia que cuando el Poder Ejecutivo lo considere pertinente se podrn otorgar
concesiones para determinadas explotaciones, pero que bsicamente las
explotaciones debern ser prestadas por el Estado.
Se establece, desde el comienzo, la diferenciacin entre produccin primaria e
industrializacin como parte de dos etapas diferentes. Dentro de la produccin
primaria considera dos grupos: a) alimentos y b) materias primas.
En el primer grupo el Estado se asigna el rol de nico comprador, almacenador y
distribuidor en lo referido a granos y oleaginosas, a la vez que se propone supervisar
y controlar los precios de los alimentos bsicos no susceptibles de almacenaje
prolongado. Esta funcin, como veremos, es la que cumplir a travs del IAPI.
Respecto de las materias primas, la funcin del Estado ser diferente de acuerdo al
origen de las mismas. Regular la explotacin (forestales), en tanto tendr a su cargo
la explotacin y distribucin (minerales metalferos).
 En lo que se refiere a la poltica de industrializacin, vuelve a establecer lo ya
enunciado por el Consejo Nacional de Posguerra, siguiendo en lneas generales lo
fijado por el Plan Pinedo.
No obstante, encontramos en estas propuestas variantes de significacin. Establece
que debern consolidarse las industrias ya instaladas que elaboren materia primas
nacionales para satisfacer necesidades de consumo, tanto las derivadas de la
agricultura y la ganadera, como las que provienen de la produccin forestal y
minera. La mencionada proteccin deber ejercerse contra el dumping, o cuando
la competencia del exterior haga peligrar actividades productoras cuya continuidad y
desarrollo sea conveniente para la economa del pas.124
La coincidencia entre las propuestas industriales incorporadas en las anteriores
mociones de gobierno y sta, se ubica respecto al mantenimiento de las industrias ya
instaladas que elaboren materias primas nacionales, en forma genrica y que a su
vez, destinen su produccin al consumo interno. El punto de diferenciacin estara
dado por la no mencin explcita de la desproteccin a las llamadas industrias
artificiales tal como se menciona en los proyectos anteriores al Primer Plan
Quinquenal.
Las explicaciones por esta modificacin pueden estar dadas, sea por la bsqueda de
apoyo en determinados sectores industriales, o bien por una visualizacin de
cambios en el mercado internacional que obligaba a recostarse ms sobre lo
producido internamente que sobre los abastecimientos externos.
Para corroborar la justeza de la primera hiptesis sera necesario detenernos a
considerar cul va siendo el recibimiento que la poltica socioeconmica del gobierno
peronista va teniendo en los sectores industriales, lo cual excede los alcances de
este trabajo. Respecto de la segunda hiptesis, tenemos el hecho de que, terminada
la guerra, no hay signos indicativos de una inmediata normalizacin del comercio
internacional. Por tanto, se contina manteniendo un dficit en el aprovisionamiento
de productos manufacturados. En tal sentido, resulta coherente que se deje sin
efecto la frmula eliminacin de las industrias ratifcales.

4.2. El proyecto de ley de financiacin

El 5 de febrero de 1947 se someta a consideracin del Senado y la Cmara de
Diputados el proyecto de ley sobre Financiacin de obras y trabajos comprendidos
124
Los prrafos o frases entre comillas fueron extrados del texto de la Ley de Realizaciones que estamos
considerando. P.186.
 dentro del Plan de Realizaciones y Modificaciones al rgimen de expropiacin. 125
Considerada en Comisin Especial, luego de haberle introducido algunas
modificaciones, como es por ejemplo, la obligacin del Poder Ejecutivo de dar cuenta
anualmente ante el Congreso de las sumas invertidas (que se agrega al primer
artculo), se sanciona finalmente la ley 12.966 el 28 de marzo de ese mismo ao.126
El mencionado proyecto estableca:
Artculo 1 El poder Ejecutivo podr disponer, independientemente de los recursos
especiales que para cada caso concreto establezcan las leyes, la financiacin de las
inversiones que estime necesarias en obras y trabajos pblicos, en la siguiente forma:
a) De acuerdo al nuevo sistema bancario regido por el Banco Central de la Repblica
Argentina dentro de las disposiciones de las leyes que rigen a dicho sistema,
b) Mediante la emisin de ttulos de la deuda pblica, en la cuanta que estime necesario y
conforme a las leyes que rigen la materia.
Los recursos que se establecen en el presente artculo solo podrn ser utilizados por el P.E.
hasta cubrir los montos de las autorizaciones de esta ley.
El poder Ejecutivo dar cuenta anualmente al Congreso sobre la forma en que ha invertido las
sumas autorizadas, como as tambin los detalles de la financiacin para su aprobacin.
Artculo 2 Se autoriza al poder Ejecutivo para invertir en los distintos conceptos de dicho plan,
las sumas que de se detallan a continuacin:
a) Trabajos pblicos y transporte .. $3.510 millones m/n
(Obras sanitarias, navegacin y puertos, Arquitectura,
Vialidad, Transportes, Parques Nacionales y Turismo,
Aeropuerto nacional Ezeiza
Edificios de las universidades nacionales. $200 millones m/n
b) Plan Nacional de la Energa
(Agua, electricidad, petrleo, gas, combustibles,
Minerales slidos y combustibles vegetales. $2.235 millones m/n
c) Salud Pblica $625
d) Inmigracin y colonizacin . $200
e) Produccin
Pesca y caza martima y fomento de la industria nacional $20

Total autorizado $6.770 millones m/n

125
HCSN. Diario de Sesiones. Ley 12.966. 28 de marzo de 1947.
126
Congreso Nacional. Leyes sancionadas.
Estos 6.770 millones de pesos son, en definitiva, los autorizados por ley a invertirse a
lo largo de los cinco aos del primer plan. A este total se le adicionan 108 millones
de pesos (sancionado el 6 de marzo 1947) que se incorporan a la ley 12.966. Esta
suma se destinar a estimular las tareas de Investigacin y experimentacin
agropecuaria.
En el debate parlamentario que acompa a la aprobacin del despacho de
Comisin de la ley 12.966, la nica objecin que se manifiesta es respecto a los
fondos destinados a Salud Pblica. Por una ley anterior haban sido votados 1.000
millones de pesos m/n y uno de los senadores, recogiendo lo informado por la
Secretara de Salud Pblica, dej constancia de que no se encontraban previstos en
el despacho en discusin. Luego de un extenso intercambio, se consensu votar el
proyecto de comisin, en tanto el Poder Ejecutivo mandara un proyecto solicitando la
autorizacin por los 1.000 millones de pesos para la construcciones relativas a Salud
Pblica y los fondos para Instruccin Pblica, montos que tambin haban sido
omitidos.
Nos interesa destacar un aspecto de la ley 12.966. En la redaccin del artculo
primero, se especifica que el Poder Ejecutivo podr disponer, independientemente
de los recursos especiales que para cada caso concreto establezcan las leyes, la
financiacin de las inversiones que estime necesarias y a partir de all se asigna un
monto a los diferentes rubros considerados. Cada uno de los sectores considerados
ha tenido sus propias leyes a las cuales se le asignaron fondos (Ley de
construcciones, habilitacin y funcionamiento de los servicios de Salud Pblica; Ley
nacional de la Energa; Ley creando el Centro Nacional de Investigaciones
Agropecuarias, etc.) Y lo que se establece en la 12.966 son montos aparte para
financiar las inversiones proyectadas.
Como decamos con anterioridad, es difcil saber a ciencia cierta, cunto se va a
gastar en el conjunto de proyectos presentes en el Plan de Realizaciones. Ms difcil
por cierto ser llegar a establecer cuanto efectivamente se gast.
Al hacer referencia a financiacin, se centra la misma en lo provisto por el IAPI a
travs del Banco Central. En segundo lugar se contemplan posibles emisiones.
Si bien estaba previsto por la ley, segn lo expresado por el Poder Ejecutivo en el
mensaje de presentacin, no sera necesario recurrir a emisiones, de manera deca
el senador Bavio en la sesin del 5 de febrero de 1947- que cuando el artculo 1,
inciso b), habla de emisiones de ttulos, podemos asegurar que por mucho tiempo no
 ser necesaria emisin alguna. Consideran la inclusin de la frmula, una medida
preventiva por si en el desenvolvimiento del Plan Quinquenal, se producen bajas en
la comercializacin de las cosechas. Y agrega el mismo senador, esos mismos
ttulos, en caso de ser necesaria su emisin, posiblemente, sern absorbidos, en
determinado momento, por el IAPI.127
Queda claramente expresado que la principal fuente de financiacin para el primer
plan sera lo recaudado por el IAPI.
Un aspecto ms a sealar sobre la presente ley. Por una parte, se establecen
mecanismos de control hacia el Poder Ejecutivo quien tendr que informar
anualmente al Congreso sobre las inversiones autorizadas y su financiacin. Del
mismo modo, de verse en la obligacin de emitir ttulos pblicos, deber brindar un
detalle de lo realizado. Estas fueron modificaciones propuestas, como sealamos,
por la Comisin Especial del Senado cuando consideraron el cuerpo completo de la
ley.
4.3. Proyectos elevados al Parlamento.
Luego de aprobada la Ley de Realizaciones, se fueron enviando al Parlamento
distintos proyectos. Por uno de ellos se propone la creacin de la Direccin Nacional
de Energa, que depender de la Secretara de Industria y Comercio. Su funcin
sera la de regular la explotacin de los yacimientos de combustibles minerales y
otras fuentes de energa (energa hidroelctrica, gas, petrleo, maderas
combustibles). Del mismo modo, se dispone la creacin de un Fondo Nacional de
Salud y Asistencia Social.
Otro proyecto enviado es el del Plan Siderrgico Argentino, aprobado en noviembre
de 1946. De suma importancia ya que uno de los objetivos de este gobierno es el
promover la industria con fines de defensa nacional, por lo que se esperara el
desarrollo de la metalurgia como eje propulsor de la industrializacin en este primer
plan. Sin embargo, durante los cinco aos de gobierno solo veremos la aprobacin
del Plan. Contemplaba, entre otras cuestiones, la creacin de la Sociedad Mixta
Siderrgica Argentina (SO.MI.SA) de la que participarn la Direccin General de
Fabricaciones Militares e industriales siderrgicos.
Mencionamos aquellos proyectos enviados al Parlamento y que requeran un
financiamiento especial para su implementacin, de acuerdo a lo establecido en el
primer plan.

127
HCSN, febrero 5 de 1947, p. 145.
 No todos los proyectos enviados se aprobaron. Entre 1947 y 1948 se aprobaron los
proyectos contemplados en el plan (organizacin del Servicio Exterior, creacin del
Cuerpo de Abogados del Estado, as como la financiacin de obras y trabajos). A
partir de 1948, la tarea legislativa se fue tornando cada vez ms lenta al punto que
finaliza el ao con la sancin de la mitad de los proyectos propuestos, quedando los
restantes, durmiendo en las carpetas de las distintas comisiones.
Podemos clasificar los proyectos aprobados, teniendo en cuenta su fuente de
financiamiento, en dos grupos: por una parte, aquellos que requeran para su
implementacin de los recursos obtenidos por el IAPI y por otra, los que propendan
a su autofinanciacin.
El Plan siderrgico se ubicaba entre los dependientes del IAPI, en tanto el Fondo
Nacional de la Energa propende a su autofinanciamiento mediante recursos
provenientes de Rentas Generales, con los importes abonados en concepto de
impuestos a los beneficios extraordinarios por las empresas que participan en la
explotacin de los combustibles y otros recursos. Del mismo modo tiende a su
autofinanciamiento el Fondo Nacional de Salud y Asistencia Social.

4. El IAPI, eje articulador de esta estrategia econmica

Este organismo centralizador del comercio exterior fue fruto de uno de los ltimos
actos del gobierno del presidente Farell. Con la firma del decreto 15.350 del 28 de
mayo de 1946, se establecieron los pilares que sostendrn en los aos venideros la
economa argentina junto al recientemente nacionalizado Banco Central. Sern los
organismos sobre los que repose el control de la produccin y el crdito y el ahorro
nacional.
En la incertidumbre que presentaba el mercado internacional en la inmediata
posguerra, era menester, segn lo manifiesta el decreto de creacin, contar con un
ente que actuara con efectividad en la compra, venta, distribucin y comercializacin
de los productos.128
El estudio de este organismo requiere de un tratamiento especial, complementando
el clsico estudio realizado por Novick (1986), tarea que en la actualidad cuenta con
investigaciones en marcha. Fue muy discutido en su momento y con posterioridad,
las lecturas realizadas sobre su desenvolvimiento son tambin dispares.129

128
Decreto 15.350. Citado por Susana Novick (1986)
129
Actualmente contamos con los trabajos realizados por Leandro Bullor y Luca Ortega (2010) Los
primeros gobiernos peronistas: una revisin del Estado y de la experiencia del IAPI. En l los autores
 Sus funciones fueron de lo ms diversas. De ellas las que nos interesa resaltar son
las referidas al a comercializacin de los cereales que adquiere a los productores
nacionales y las coloca en el mercado internacional y a la financiacin. Este
organismo proporcionaba la financiacin a las reparticiones pblicas y a los
gobiernos provinciales de las obras propuestas en el primer plan quinquenal.
Hasta el ao 1949 dependi del Banco Central, perodo en que estuvo al frente del
mismo Miguel Miranda. En ese ao, la crisis econmica que sufre la Argentina
debido, en buena medida a la reduccin de los saldos exportables dada la
disminucin de la produccin agropecuaria llev a una modificacin del rumbo
econmico y Miranda dej la presidencia del Banco Central, siendo reemplazado por
el economista Gmez Morales. Las razones que explican desde la literatura este
cambio son materia de otro trabajo.
Un rpido clculo, sin entrar en precisiones contables que sera objeto de un estudio
detallado, nos permite inferir que el IAPI aport poco ms de 2 mil millones de pesos
en la implementacin de las obras contempladas en el primer plan.
Si recordamos que los gastos estimativos cindonos a la ley de financiacin
aprobada - exceda en poco los 7 mil millones, nos cabe preguntar cul fue el destino
de las obras establecidas en este Plan. Parece evidente que hubo un buen nmero
de obras que quedaron sin realizar. En la documentacin revisada, principalmente la
referida a informes del Poder Ejecutivo al Congreso, no hemos encontrado
despachos en los que consten emisiones de ttulos pblicos, la otra fuente de
financiacin prevista, destinados a recaudar fondos para la concrecin de obras.
Se evidencia en el destino de los fondos del IAPI muy poca correlatividad con los
gastos establecidos en el Plan que basaban su concrecin en lo recaudado por este
organismo. Tenemos por otra parte, como mencionamos ms arriba, que el ritmo del
comercio exterior que nunca dej de depender de las exportaciones del sector
agropecuario, tuvo serias fluctuaciones. Si a esto le sumamos los subsidios
realizados por el IAPI a los sectores ganaderos y agrcolas por un monto de poco
ms de los 2mil millones de pesos, podemos explicarnos la imposibilidad de contar

realizan una revisin bibliogrfica del tema a la vez que presentan un marco terico para su tratamiento.
Otra lectura es la que se desprende de los trabajos presentado por Julio Ruiz, uno realizado en
colaboracin con David Tauss (2011) El Rol del IAPI en la Industrializacin entre 1947 y 1955, visto desde
sus cuentas y el otro con la colaboracin de Juan Manuel Figueres (2012), Financi el IAPI la
expansin industrial entre 1947 y 1955?. En ambos se aborda la labor de este Instituto haciendo eje en el
tratamiento de la informacin cuantitativa disponible.
 con los montos necesarios para la financiacin de las obras previstas en el Primer
Plan.130
Ilustrativo de lo expresado es la conclusin a la que arriba Ruiz en uno de sus
trabajos respecto de que Por el lado del uso de los fondos, puede observarse que
los subsidios que figuran como tales en la contabilidad, no alcanzan los m$n 2.000
millones, mientras que el acpite Operaciones Especiales que contena los
programas de fomento, anticipos y compensaciones, no llega a los m$n 1.000
millones, de modo que la mayor parte de la financiacin de los Gastos del Estado se
hizo por va del crdito. El anlisis de los destinos concretos de los fondos del IAPI,
muestra que el ms del 97% de los Gastos del Estado financiados se destinaron a
infraestructura de servicios (transporte, energa y comunicaciones) y defensa; y que
ms del 85% de los fondos destinados al sector privado fueron al mismo sector
agropecuario131

5. Balance oficial de lo realizado en cumplimiento del Primer Plan quinquenal

Qu balance realiza el gobierno peronista al cumplir su primer mandato teniendo en

cuenta que tambin se cumple el quinquenio correspondiente a este Primer Plan?
Para ello tomaremos en consideracin los mensajes presidenciales de 1948 y 1952,
dos aos que presentan particularidades en el desenvolvimiento de la poltica
econmica. Uno de continuacin de la poltica expansiva, en tanto el segundo ao
mencionado muestra un significativo cambio en el rumbo econmico a la vez que
permite obtener una fotografa completa de lo realizado en cumplimiento de lo
establecido en el Primer Plan.
En el mensaje del 1 de mayo de 1948, el presidente Juan D. Pern brinda un breve
informe de las obras terminadas y habilitadas en cumplimiento del Plan de
Gobierno.
Obras terminadas y habilitadas hasta el 10 de abril de 1948.
Millones de pesos m/n
Banco Hipotecario Nacional. 7,500
Yacimientos Petrolferos Fiscales.. 15,500
Vialidad, Aeropuerto de Ezeiza, Parques
Nacionales, Obras Sanitarias, Navegacin
Y Puertos, Arquitectura, FF.CC. del Estado. 250
Gas del Estado 20

130
Gmez, T. Informe Beca de Perfeccionamiento. Conicet. 1988. Versin mecanografiada.
131
Ruiz, Julio (2012)
 Correos y Telecomunicaciones 5,500
Arquitectura.. 1
Relaciones Exteriores 0,800
Municipalidad de Buenos Aires 11
Aprendizaje y orientacin profesional.7
Guerra98
Marina86
Aeronutica 10,500
Total 521,800 millones de pesos m/n
Fuente: Cmara de Senadores de la Nacin. 17571948. T.I.

Sobre el total invertido, el mayor porcentaje en trminos relativos corresponde al rea

Defensa. El tercio absorbido por esta rea en la inmediata posguerra, no se explica
por necesidades inmediatas del sector. Si bien esos montos fueron decreciendo
durante el primer gobierno, semejante nivel de gastos militares no pueden
justificarse por la guerra, no tiene precedentes en la historia argentina 132
Una de las posibles explicaciones la ubicamos en relacin a la hiptesis de un nuevo
conflicto mundial que por entonces manejaban los servicios de inteligencia de las
Fuerzas Armadas argentinas.
Para el equipo gobernante, en el mensaje dado por el presidente de la Nacin, no era
ese el punto a destacar, sino que ellos consideraban que en las obras encaradas se
haba dado prioridad a las que suministraban recursos energticos. Lo que trasuntan
las primeras cifras de gastos que se dieron a conocer es que el Plan Energtico
recin comenzaba a ponerse en marcha y no reflejaba, el porcentaje asignado, la
prioridad a que se haca referencia. En el mismo mensaje, reafirmando el inters por
parte del gobierno en desarrollar el sector energtico, se manifiesta la intencin de
no escatimar esfuerzos para acelerar las obras de aprovechamiento de Salto
Grande. Lamentablemente, varios lustros llevara la construccin de esa central.
Si bien se reconoce que no haban sido implementadas una serie de leyes aprobadas
(Ley de Aduanas, del Cuerpo de Abogados del Estado y la de derechos electorales
de la mujer), en tanto quedaban otras que an no se haban sancionado, no se hace
mencin a los proyectos leyes que nunca llegaron a tratarse en el Parlamento.
Los logros que se mencionan son los de cancelamiento de la deuda, la
transformacin operada en la economa a travs de la compra de todos los servicios
pblicos.
El detenimiento del crecimiento econmico y las dificultades que se le presentan al
gobierno hacia fines del 48, vamos a verlos explicitados en el mensaje del ao 1951.
132
Rouqui, A. (1982), p.76.
 En ese momento Pern seala que la crisis nacional de 1949 se enmarca en una
crisis mundial de divisas, que en Argentina fue ms grave por diversas razones, entre
las que menciona el haber sido excluidos del Plan Marshall que oblig al pas a tener
que esperar un ao para vender toda la cosecha (y las prdidas que eso signific
para la economa), la inconvertibilidad de la libra esterlina que impidi efectuar el
comercio triangular con Gran Bretaa y Estados Unidos, situndonos en relacin a
Estados Unidos con un marcado dficit comercial
Respecto de la industria, hacia 1951 es preciso remarcar una modificacin que se
hace explcita. Se abandona esa idea expresada anteriormente (al menos enunciada
en el mensaje de 1948) de buscar un desarrollo industrial sostenido orientado hacia
la expansin y diversificacin de la produccin y comienza a hablarse de la
necesidad de desarrollar una industria que complete la transformacin de lo
producido en el sector agropecuario. Y este sera uno de los objetivos a lograr con la
implementacin del Segundo Plan.
En este ao se menciona que el total invertido hasta la fecha en el Primer Plan es del
orden de los 11.693 millones de pesos.133 Al ao siguiente, se habla de un total
invertido de aproximadamente 18.000 millones de pesos m/n. La diferencia existente
entre ambos aos es bastante significativa, ms an teniendo en cuenta que nos
hallamos frente a una economa que ha detenido su crecimiento, en la cual la
balanza comercial contina con saldos negativos y donde la existencia de divisas
para hacer frente a las importaciones, es prcticamente nula.
Llegados a este punto nos interesa subrayar que es muy difcil seguir las cuentas de
lo realmente gastado en la implementacin del primer plan quinquenal.
Las cifras totales invertidas en el Primer Plan Quinquenal que se ofrecen son:134
Millones de pesos m/n
Vivienda..$960
Educacin$.1.250
Salud Pblica..$.500
Transportes..$ 2.300
Vialidad$1.150
Combustibles$2.150
Agua y energa Elctrica..$1.250
Navegacin y puertos..$ 1.100
133
HCDN 1 de mayo de 1951. T.I. p.29.
134
HCDN, 1 de mayo de 1952, p. 27.
 Produccin agrcola ganadera, produccin
Industrial, y defensa nacional..$7.000
Total invertido $18.000 millones m/n
Desprendemos algunas conclusiones de la lectura de este balance:
1. Coherente con la poltica social justicialista, una de las prioridades fue el rea
social.
2. El sector donde se produjeron las mayores concreciones fue el de transporte y
obras pblicas. Nos restara saber si todas las obras fueron finalizadas a la
fecha considerada.
3. De lo invertido en el ltimo rubro, no hay una desagregacin explcita en el
mensaje. Slo podemos descomponer, a partir de los datos aportados en el
mismo, la accin desarrollada en materia agropecuaria que totalizaran los
3.850 millones de pesos invertidos del siguiente modo:
crdito agrario.2.900 millones (1951)
mecanizacin del campo (imp. Tractores, arados y
mquinas menores) .950mills. (1949/51)
fomento de la produccin (distribucin de bolsas
de maz, lino, trigo, girasol, etc).. 250
construccin y expropiacin de elevadores.. 190
Podemos observar que de los 7.000 millones destinados a los tres sectores que se
consideran en el ltimo rubro, si descontamos el total invertido en el sector agropecuario,
nos restaran 2.710 millones para Defensa e Industria.
An suponiendo que dicho monto se repartiera proporcionalmente, le corresponderan
1.355 millones a cada sector. En consecuencia, podemos concluir que este Plan solo
destin para el sector industrial una tercera parte de lo invertido en el sector
agropecuario.
4. Resumiendo: las prioridades explicitadas a travs de las inversiones
efectivizadas en el quinquenio, estaran concretizadas en transportes y obras
pblicas, en segundo lugar produccin (centrado en el sector agropecuario) y
en tercer lugar accin social (Salud Pblica, Vivienda y Educacin).
5. Es en estas cifras donde mejor se evidencia el cambio de poltica econmica
operado a partir de la crisis originada en el agro a partir de 1949. La
reorientacin de las inversiones hacia ese sector, muestra que alrededor de l
contina girando la economa argentina.
Conclusiones
El Primer Plan Quinquenal se implementa en el pas, en condiciones de
capitalizacin interna favorables (reservas oro del orden de los 1.600 millones de
dlares). Los costos de organizacin e inversin reproductiva que se estimaban
realizar eran cercanos a los 6.600 millones de pesos m/n (segn clculos
aproximadamente 1.270 millones de dlares). Observamos que se contaba en el pas
con los recursos financieros necesarios.
Sealamos que el total a invertir no contemplaba ni la adquisicin de equipos y
elementos diversos destinados a las Fuerzas Armadas, ni a Salud Pblica e
Instruccin Pblica, como surge de los debates parlamentarios. Similar situacin se
reitera en las inversiones realizadas en la adquisicin de empresas de servicios
pblicos de capital extranjero as como en la repatriacin de la deuda externa,
pivotes de importancia en la proclamada poltica de obtencin de la independencia
econmica.
Su fuente principal de financiamiento, el IAPI, tuvo muy buenas recaudaciones
durante los dos primeros aos de realizacin del plan. A partir de 1949 se inicia una
crisis en el sector agropecuario que no se logra remontar durante los restantes aos
del primer gobierno y que incide sin dudas en la realizacin de las obras de gobierno
y la redefinicin de los lineamientos econmicos sostenidos hasta entonces.
Parece evidente que el gobierno no tuvo un sistema eficaz de prioridades entre los
proyectos que formaban parte del plan general. No la hubo en su puesta en marcha
as como tampoco en la adquisicin del equipamiento en el exterior. El proyectar una
poltica econmica en la que tuviera tanta incidencia las hiptesis de conflicto a
nivel mundial llev a que, en la modificacin de las condiciones externas, todo el
andamiaje creado internamente, requiriera de una vuelta de timn.
En definitiva, los logros de este primer plan estn dados fundamentalmente en el
aspecto social por la redistribucin de ingresos llevada adelante hacia los sectores
trabajadores, las mejoras que ello posibilit en la calidad de vida de ese sector social
as como en los sectores medios bajos, y el desenvolvimiento de las reas de salud y
educacin.
En el rea infraestructura sus efectos tambin aparecen como positivos, tanto
vialidad, como navegacin, energa y en menor medida ferrocarriles (ms all de lo
que su nacionalizacin signific desde el punto de vista poltico).
 En lo industrial, lo realizado fue tendiente a completar el ciclo sustitutivo de
importaciones de bienes de consumo perecederos, evidencindose hacia su
finalizacin las dificultades que se presentaban de seguir avanzando ante la
necesidad de reponer los equipamientos industriales de las fbricas en movimiento y
la falta de divisas y de capitalizacin interna para efectuarlo.

Fuentes
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 5. La poca dorada de la Planificacin 1960-1970 Nicols
Tereschuk

1.- Introduccin

La planificacin, entendida como una prctica econmica y tambin poltica

particular desarrollada desde el Estado ha tenido a partir de la segunda posguerra una
estrecha vinculacin con la cuestin del desarrollo econmico en los pases perifricos.
Si bien histricamente, identificamos a la planificacin moderna con el conjunto de
herramientas tcnico-polticas especficas que los Estados nacionales pusieron en
marcha durante el Siglo XX para promover el crecimiento, puntualmente en los pases
en desarrollo se verific un esfuerzo con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial
para acelerar un proceso de cambio estructural mediante la planificacin nacional. Esta
estrategia implic mltiples actividades, como ser las de crear agencias dedicadas
especficamente a la planificacin, encargadas de producir y publicar planes nacionales
econmicos a mediano plazo e intentar modificar los patrones de desarrollo para
alcanzar los objetivos de dichos planes (Agarwala, 1983:1).
Amsden (2001:125) identifica al plan de desarrollo como uno de los elementos a
travs de los cuales los pases de industrializacin tarda apuntaron a dar el salto que
significaba, luego de la Segunda Guerra Mundial, producir una renovacin en los bienes
de capital que se haban vuelto tecnolgicamente obsoletos135. La otra institucin
destinada a este objetivo fueron los bancos de desarrollo. La autora seala que, a
diferencia de Europa, los pases de industrializacin tarda no tuvieron ningn Plan
Marshall para, por un lado, guiar y, por otro, financiar esa tarea que implicaba el
proceso de industrializacin. Debieron utilizar, por lo tanto, sus propias herramientas.
Con la intencin de verificar lo ocurrido en el caso argentino con estas funciones
esenciales de los pases de industrializacin tarda, en cuanto a la gua del proceso de
industrializacin buscaremos describir la forma en que se desplegaron los principales
planes del desarrollo en le Argentina en un perodo central, como lo fue la segunda
etapa de sustitucin de importaciones (1963-1974).
Adoptaremos una visin segn la cual el uso de la planificacin como herramienta
vlida para motorizar el desarrollo tiene su correlato institucional en lo que Ianni (1971)

135 Estos pases tambin requeran la incorporacin de tecnologas y capacidades completamente

nuevas para ingresar en el terreno de las industrias bsicas, visualizadas como un objetivo estratgico
en el proceso de industrializacin.
denomina tecnoestructura estatal. Ms all de lo ocurrido con las diferentes
experiencias nacionales, tomaremos esta definicin para denominar una estructura de
poder con un amplio apoyo en nuevas organizaciones burocrticas que puede disponer
de los recursos especficos de cierto tipo de pensamiento tcnico-cientfico. Este
concepto engloba el de tecnocracia y, entre otros, los siguientes elementos y relaciones:
a) el vnculo entre la tecnocracia y los organismos de planificacin; b) la utilizacin
creciente de ciertas modalidades del pensamiento tcnico-cientfico; y c) la sistemtica
vinculacin recproca entre las relaciones de dominacin (polticas) y de apropiacin
(econmicas)136.
Como indicamos, las experiencias de planificacin constituyeron uno de los
aspectos de mayor importancia en los procesos de industrializacin tarda, por lo que su
adecuada caracterizacin es esencial para determinar con claridad qu tipo de Estado
es el que las llev adelante.
Al mismo tiempo, no ser posible explicar estos procesos sin tener en cuenta la
dinmica social en la que se insertan ni el contexto internacional que los enmarca.
De esta descripcin se espera que surjan elementos que sirvan para
evaluar la continuidad de estas polticas, sus alcances y limitaciones. De igual modo,
buscaremos hacer centro en los ejes ordenadores de cada uno de los planes de
desarrollo y sus formatos de produccin, tomando en cuenta si fueron fruto de planteos
de tipo tecnocrticos o a la visin de expertos se agreg adems algn tipo de consulta
o mecanismo de participacin de organizaciones empresarias o gremiales.

2.- Antecedentes

A partir de la crisis mundial de 1929, el Estado argentino comenz a producir una

serie de intervenciones en materia econmica y social con la intencin de recomponer el
modelo de acumulacin agroexportador. As, entre 1931 y 1940 se crearon una treintena
de Juntas Reguladoras, Juntas Nacionales, Comisiones Nacionales y Comisiones
Asesoras. En 1931 se estableci el control de cambios137, una medida de importancia,
ya que busc moderar los desequilibrios del Balance de Pagos.
Con la llegada del economista conservador Federico Pinedo al Ministerio de
Hacienda se puso en marcha en 1933 un Plan de Accin Econmica, que contempl
una serie de medidas de proteccin para los distintos sectores productivos. En 1935,
durante la gestin de Pinedo se cre el Banco Central de la Repblica Argentina.

136 Ianni (1971:271).

137 Se implement mediante una Comisin de Control de Cambios (Goldberg, 2004:14).
 Pinedo present, junto con Ral Prebisch, en 1940 el Plan de Reactivacin
Econmica, que nunca lleg a aplicarse. El plan propona consolidar un esquema de
industrializacin hegemonizado por un sector de la industria que mantena mltiples
lazos con la oligarqua pampeana, al que identificamos como oligarqua diversificada 138,
ante la evaluacin del agotamiento definitivo del modelo agroexportador.
La primera experiencia de planificacin que comenz a estar ms alineada con el
sentido de tecnoestructura anteriormente enunciado fue la creacin del Consejo
Nacional de Postguerra (CNP), en 1944, durante la presidencia de Edelmiro J. Farrell.
Se trataba de un rgano consultor del vicepresidente, el entonces coronel Juan Pern, a
quien se encomend la direccin superior de los estudios sobre ordenamiento social y
econmico del pas en un contexto de preocupacin de las autoridades sobre un posible
impacto negativo del final de la Segunda Guerra Mundial en la economa internacional.
Las funciones del CNP estaban dirigidas a lograr el equilibrio de las fuerzas
productivas argentinas y elevar la renta nacional. Se trataba para ello de coordinar las
iniciativas pblicas y privadas, orientarlas dentro de un criterio general y proveer el
asesoramiento tcnico necesario.
El principal documento elaborado por el Consejo fue el Plan de Ordenamiento
Econmico Social, en el que se estableca como prioridad asegurar la satisfaccin de
todas las necesidades de los habitantes del pas, sin tolerar el injusto acaparamiento de
bienes en manos de unos pocos.
Durante los primeros meses del gobierno peronista, el Consejo Nacional de
Posguerra se disolvi en la Secretara Tcnica de la Presidencia (ST). Bajo la
conduccin del secretario Jos Figuerola y tambin de Miguel Miranda se elabora el
Plan de Gobierno (1947-1951) Primer Plan Quinquenal-.
Tanto la presentacin como el contenido del Plan estuvieron marcados por una
fuerte impronta poltica que alineaba los objetivos econmicos con la consolidacin de
los principales ejes ideolgicos y doctrinarios del peronismo.
Al finalizar el perodo fijado por el Primer Plan Quinquenal, el gobierno peronista
puso en marcha en 1952 un Plan de Estabilizacin, de un ao de duracin, en el marco
de serios problemas de productividad, abastecimiento interno y generacin de ahorro.

138 Se trata de capitales de origen agrario que se expandieron hacia el sector industrial durante el
modelo agroexportador y que, al igual que lo que el sector primario, no dependen de la proteccin del
Estado para su supervivencia y despliegue.
 A aquella etapa le sigui el Segundo Plan Quinquenal, lanzado hacia finales de
1952, el cual comenzara a ejecutarse aunque en forma parcial- al ao siguiente, con la
intencin de aumentar la productividad, reorientar el comercio exterior y promover
austeridad. Al igual que el Primer Plan, tuvo forma de proyecto de ley y fue enviado al
Congreso con exposiciones del responsable del rea tcnica y de Pern.
Con el golpe de Estado de 1955, la implementacin del plan se interrumpi.
Derrocado el gobierno de Pern por la autodenominada Revolucin Libertadora, se
derog la ley aprobatoria del Plan y en abril de 1956 se dispuso liquidar la ST,
transfirindose bienes y personal al Ministerio de Hacienda.
A su vez, el gobierno de facto de la autodenominada Revolucin Libertadora
estableci en septiembre de 1955 un nuevo orden poltico que termin excluyendo al
peronismo por completo del poder. Slo cuatro meses despus, al inicio de 1956 solicit
la cooperacin tcnica de las Naciones Unidas para efectuar un estudio en profundidad
de los problemas del desarrollo econmico139. El gobierno provisional identific una difcil
coyuntura econmica y por esa razn solicit a la Comisin Econmica para Amrica
Latina (CEPAL) y a la Administracin de Asistencia Tcnica, ambos organismos
especializados de las Naciones Unidas, que facilitaran el concurso de un grupo de
expertos a fin de que, en un plano estrictamente tcnico, colaboren en estas tareas con
funcionarios argentinos.
El resultado de las tareas a cargo del organismo internacional fue el Informe
preliminar acerca de la situacin econmica argentina140, presentado en octubre de
1956 y al que le siguieron luego otros dos informes: Moneda sana o inflacin
incontenible y el Plan de Restablecimiento Econmico141.
En estos trabajos, Prebisch realizaba un crudo diagnstico de la situacin
econmica (la Argentina atraviesa por la crisis ms aguda de su desarrollo econmico),
con fuertes crticas a las polticas del peronismo.
La implementacin de algunas medidas propuestas en el plan principalmente
una fuerte devaluacin, liberalizacin del tipo de cambio y del sector externo, as como la
eliminacin de los controles de cambios y de las limitaciones a la entrada de capitales
extranjeros- no evit la continuidad de desajustes macroeconmicos, lo que deriv en la

139 Seguimos aqu principalmente a Gramn y Solanas (1986), Donolo (1980) y Oyuela (1977).

140 Presentado el 26 de octubre de 1955.

141 Ambos dados a conocer a principios de 1956 y dados a conocer por Decreto 7.756 del 22/04/56.
puesta en marcha de un conjunto de medidas econmicas de regulacin aplicadas en
1957 bajo la denominacin de Plan Verrier, apellido del ministro de Hacienda. Se
trataba de un intento de agregar coherencia al programa econmico. En setiembre de
ese ao se pondra en prctica una poltica mucho ms ortodoxa a cargo de Adalbert
Krieger Vasena.
En 1958, el gobierno de Aramburu lanzaba el denominado Plan de Estabilizacin
y Desarrollo, en el que se condensaron una serie de medidas tendientes a la
liberalizacin de la economa, en lnea con el informe de Prebisch.

3.- Estado y dinmica de clases de 1956 a 1974: el pndulo y la alianza

defensiva

En esta etapa, entre los aos cincuenta y mediados de los setenta, la economa
argentina evolucion sobre la base de un comportamiento cclico de corto plazo del
producto y los precios. Sera el denominado pare-siga o stop-go142. Debe resaltarse que
no se trat de un perodo homogneo en trminos del desempeo econmico, sino
marcadamente heterogneo. En sntesis143, en una primera etapa (1956-1963), el PIB
alcanz una tasa del 2,1% anual y los ciclos de corto plazo derivaron, en su fase
descendente, en una disminucin del producto en trminos absolutos. Distinto fue el
comportamiento registrado entre 1964 y 1974, cuando se registr un crecimiento del PIB
del 5,1% anual, con un alza ininterrumpida del producto. En esta ltima etapa, en la fase
descendente del ciclo de corto plazo se registraron tasas anuales positivas ms
reducidas.
En el primer perodo, a partir de las recomendaciones indicadas en el llamado
Plan Prebisch y las de los organismos internacionales de crdito, se registr un
marcado descenso de la participacin de los asalariados en el producto y un
estancamiento econmico. El gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962) incorpor como
elemento nuevo un importante nivel de inversin extranjera directa, la cual alivi la
situacin del sector externo y expandi la produccin interna y el nivel de empleo.

142 Basualdo (2006:53).

143 Vase Basualdo (2006:96).

 As se sentaron las bases de lo que sera la segunda etapa de este perodo. A
partir de 1964 maduraron las inversiones realizadas en los aos anteriores y se registr
un crecimiento ininterrumpido del producto. Adems de la vigencia de ese nuevo
escenario industrial, otros dos factores que incidieron en el desempeo de este perodo
fueron el crecimiento de las exportaciones de origen industrial y el endeudamiento
externo. Estos elementos, adems de incidir en la mayor estabilidad del ciclo econmico
evitaron una acentuada desaceleracin de la tasa de rentabilidad. Debe destacarse que
durante estos aos, los asalariados aumentaron su participacin en el ingreso.
Segn lo defini un trabajo clsico de ODonnell, la figura de un pndulo ser la
adecuada para conceptualizar el movimiento que la oligarqua diversificada y el capital
extranjero144 describirn durante la vigencia de la segunda etapa de sustitucin de
importaciones. As, luego de coaligarse con el ncleo conformado por la burguesa
nacional y los sectores populares, en el tramo final de la fase ascendente del ciclo
econmico, estas fracciones insertas en el sector industrial pasaban a aliarse a la
oligarqua pampeana145, por estar interesadas en que se aliviase la crisis de la balanza
de pagos. Su objetivo era en ese caso exigir medidas de ajuste que originaran la fase
descendente del ciclo146.
Durante el perodo, y en virtud de su capacidad de pendular para acoplarse o
bien a las fracciones que conformaban la alianza defensiva o bien a la oligarqua
pampeana, el sector al que ODonnell llama gran burguesa urbana oligarqua
diversificada y capital extranjero-, se convertira en miembro estable de las sucesivas
alianzas gobernantes.
En estos sucesivos cambios de circuitos de acumulacin debe buscarse una de
las razones del carcter cambiante e incompleto de las polticas pblicas desarrolladas
por cada una de las alianzas en el poder. En trminos de ODonnell (1997:65), las
polticas estatales no slo fueron cambiantes; adems casi nunca fueron realmente
implementadas, porque no tardaban en ser revertidas por la dinmica de una sociedad
civil que marcaba el ritmo que el estado bailaba.

144 ODonnell (1997) utiliza el concepto de gran burguesa urbana para englobar el comportamiento de
las filiales de empresas transnacionales y (la) capa superior de la burguesa domstica, consideramos
que en trminos generales se refiere a lo que Basualdo, con un grado mayor de precisin y eficiencia
analtica, identifica como capital extranjero y oligarqua diversificada, respectivamente.

145 ODonnell (1997) se refiere a esta fraccin como burguesa pampeana.

146 ODonnell (1997:50-51).

4.- La planificacin para el desarrollo en el perodo 1959-1962: El gobierno
de Frondizi
El 1 de mayo de 1958 asumi la Presidencia el radical Arturo Frondizi. Al iniciar su
mandato, comenzara a llenarse el vaco dejado en cuanto a organismos de planificacin
para el desarrollo. A comienzos de 1959, se constituy la Comisin de Administracin
del Fondo de Apoyo al Desarrollo Econmico (CAFADE). El organismo dependa de la
Presidencia de la Nacin147 y tena como objetivos apoyar planes nacionales o
provinciales, vincularse al desarrollo de programas universitarios y, fundamentalmente,
orientar su accin al estmulo de la iniciativa privada, coordinando sus actividades con la
ayuda tcnica ofrecida en el denominado Punto IV promovido por Washington.
La CAFADE apuntaba al desarrollo de acciones en cinco campos. En primer
lugar, la llamada Operacin Carnes, que tuvo como propsito incrementar lo ms
rpido posible la produccin vacuna, a travs de la tecnologa y el manejo del ganado
se desarrollaron planes en este sentido pero el organismo no llevaba adelante la
ejecucin-. Por otra parte, contribuy a la financiacin de ctedras y becas en materias
vinculadas al desarrollo econmico, apoy la Comisin de Energa Atmica y llev
adelante investigaciones para su aplicacin a nivel de la produccin industrial.
Con la creacin del Consejo Federal de Inversiones (CFI)148, el desarrollo de la
tecnoestructura de los organismos de planificacin ingresara en una nueva etapa, con
fuerte nfasis en la cuestin regional. Formalmente, el organismo apuntaba a promover
el desarrollo armnico e integral del pas para lograr condiciones favorables de bienestar
social, as como orientar las inversiones hacia todos los sectores del territorio nacional,

147 En 1957 la Argentina firm un acuerdo general para un Programa de Cooperacin Tcnica con
Estados Unidos, que prevea crear dos agencias paralelas, la CAFADE y la United States Operations
Mission en Argentina (USOM/Argentina). En documentos de la gestin de Frondizi se menciona la
necesidad de creacin de un organismo gil y moderno que pudiera actuar eficientemente en el estudio
de problemas tcnicos y de administracin as como respaldar los planes de cooperacin tcnica con
universidades u otros organismos argentinos calificados, que revelaran inters en vincularse con
universidades norteamericanas -vase Risso Patrn (1959)-. "Para cumplir esos planes, CAFADE cont
con un fondo de 319 millones de pesos, proveniente de un prstamo acordado por los Estados Unidos a
nuestro pas, como consecuencia de compras de excedentes agrcolas efectuados por la Argentina al pas
del Norte en 1955" (Presidencia de la Nacin 1961:7).
148 La tercera reunin de Ministros de Hacienda provinciales, reunidos en la ciudad de Santa Fe, aprob
el 29 de agosto de 1959 la Carta de Constitucin del CFI. De esta forma culmina un proceso iniciado un
ao antes, cuando los gobernadores plantearon la necesidad de organizar un ente coordinador. El
organismo queda integrado por las entonces 22 provincias, el Territorio Nacional de Tierra del Fuego,
Antrtida e Islas del Atlntico Sur y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Su Asamblea sesion
por primera vez en San Carlos de Bariloche a fines de noviembre de 1959. En esa oportunidad se
reglament la Carta y se eligi al primer secretario general. El organismo est compuesto por la Asamblea,
la Junta Permanente y un secretario general, con lo que replica el esquema de organismos multilaterales
como la OEA o la ONU.
sobre la base de las posibilidades econmicas de cada regin. Llev adelante tareas e
investigacin, coordinacin y asesoramiento.
Puntualmente, el CFI desarroll estudios referidos al desarrollo regional, el uso de
recursos naturales en general, recursos hidrulicos, ordenamiento agrohidrolgico,
desarrollo de la infraestructura social, promocin sectorial, organizacin administrativa
del Estado, financiamiento del sector pblico, entre otros aspectos del desarrollo.
Adems de la asistencia tcnica prestada, contribuy a la formacin de profesionales y
produjo esquemas destinados a la financiacin de proyectos149.
El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) se creara durante la gestin de
Frondizi como organismo de la Presidencia de la Nacin con carcter consultivo de alto
nivel tcnico. Se le confiri la responsabilidad principal en la coordinacin y ejecucin
de estudios y anlisis requeridos para la formulacin orgnica de los programas de
desarrollo nacional150. Se apuntaba a brindar asesoramiento al gobierno para su
actuacin en este campo. El Consejo sera presidido por el Ministro de Economa -al
momento de su creacin, Roberto Alemann-.
Ms all de las instituciones formales de planificacin que surgieron durante el
gobierno de Frondizi, y que perduraran hasta mediados de la dcada del 70, aquella
gestin gener una serie de instancias informales -incluso por fuera de la propia
estructura estatal en algunas ocasiones- de pensamiento y accin en virtud de un
proyecto poltico-econmico. El desarrollismo como proyecto de la Unin Cvica
Radical Intransigente (UCRI) y personificado en la relacin entre Frondizi y su asesor
Rogelio Frigerio tendra esa caracterstica puntual de sobrepasar los lmites
institucionales de lo que hemos identificado como tecnoestructura151.
Fue as que la postura adoptada por el gobierno de Frondizi respecto de la
accin estatal respondi a las actitudes prevalecientes y la falta de agilidad del
aparato burocrtico. Sintindose imposibilitado de controlar las funciones del
Estado, el gobierno de Frondizi (...), en vez de instrumentar, (...), un programa

149 Posteriormente, el CFI cre una consultora bajo la forma de Sociedad Annima, en tanto que a su
iniciativa se crearon dos entes regionales: la Corporacin del Mercado Central de Buenos Aires y la
Corporacin Financiera Regional del Nordeste.

150 Decreto 7290 del 23/08/61.

151 Frigerio es identificado como el mentor del llamado equipo paralelo o clan de cerebros que, segn
sus enemigos polticos rodeaba al Presidente y le impona sus tesis econmicas. Vase Nosiglia
(1983:153).
 apoyado en ste -introducindole algunas modificaciones administrativas a fin de
conferirle mayor rapidez y flexibilidad-, trat de eludirlo152.
En ese marco, al mismo tiempo, desde lo discursivo se daba un lugar
preponderante a la planificacin. En palabras de Frondizi: El libre juego de las leyes del
mercado, la libre formacin de los precios, la libre empresa y el libre cambio, son
conceptos y trminos sacados de la galera del liberalismo, que pudieron tener alguna
validez restringida en la etapa del capitalismo de libre competencia, pero que carecen de
ella en absoluto en la era del capitalismo de monopolio, cuyas leyes son diferentes a las
de la economa clsica. La espontaneidad ha dejado lugar a la planificacin ms
rigurosa, que es la programacin de las grandes corporaciones multinacionales, lo cual
involucra no slo control de mercados, fijacin de precios y regulacin de volmenes de
produccin, sino que se extiende al mbito ideolgico, cultural e informativo, gravita
sobre la opinin pblica, modela el pensamiento de algunos sectores sociales y
condiciona las actitudes de ciertos dirigentes153.
En cuanto a Frigerio, motor del pensamiento desarrollista, no integr el elenco
ministerial de Frondizi por cuestiones polticas, pero se le cre a su medida la Secretara
de Relaciones Econmico-Sociales, una especie de superministerio con funciones de
asesoramiento y ejecutivas154. Se trataba de eludir a la burocracia, cubrir zonas
desguarnecidas de respaldo poltico y crear as un equipo paralelo de gobierno 155.
Frigerio se mantuvo en el cargo slo hasta el 10 de noviembre de 1958, debido a
presiones surgidas en torno a los mltiples conflictos generados durante la gestin de
Frondizi, aunque luego fue nombrado como asesor de la Presidencia 156.
La administracin de Frondizi, si bien con objetivos claros en cuanto a las metas
polticas y econmicas a alcanzar, careci de unicidad en su estrategia y debi hacer
frente a mltiples factores de presin, lo que le vali desvos de sus concepciones
originales. Un punto central en este aspecto fue el nombramiento del liberal lvaro

152 Sikkink (1993:13).

153 Nosiglia (1983:56).

154 Nosiglia (1983:81).

155 Sikkink (1993:14).

156 Nosiglia (1983:114).

Alsogaray al frente de los ministerios de Economa y de Trabajo en 1959, a modo de
concesin tctica, segn la explicacin de Frigerio 157.
El plan de Alsogaray, era un tpico recetario de ajuste Programa de
Estabilizacin, se lo denomin-, con reminiscencias del programa sugerido por
Prebisch. De acuerdo a algunos de sus principales lineamientos, el Estado no deba
gastar ms de lo recaudado, los trabajadores no deban percibir aumentos mayores que
los incrementos de la produccin, se anulara el dficit presupuestario transfiriendo a la
actividad privada importantes sectores y no emitir para financiar el dficit. El programa
fue discutido y acordado con representantes del Fondo Monetario Internacional (FMI)
En este contexto se cre el Comit Ejecutivo para la Racionalizacin (CEPRA), un
organismo destinado en el marco del sector pblico a minimizar los controles, eliminar
la duplicacin y superposicin de tareas y apuntar a la prescindencia de los servicios y
funciones no necesarias. Su principal accin fue remover del Estado a unos 160.000
empleados pblicos158. Alsogaray dej el gobierno en marzo de 1961, tras casi dos aos
de gestin.
El 28 de Marzo de 1962, a los siete meses de constituirse el CONADE, se produjo
el golpe de Estado que derroc al gobierno de Frondizi. El organismo no haba logrado
para entonces ni siquiera plantear las tareas bsicas referidas a los objetivos fijados. Es
sin embargo en el perodo que all se abre, durante el gobierno ttere de Jos Mara
Guido, que el CONADE comienza a ponerse verdaderamente en marcha. Se detectan
entonces problemas operativos que motivaron una reestructuracin159.
Por un lado, se le otorg al organismo la potestad de intervenir en forma previa a
la autorizacin definitiva de los gastos e inversiones dispuestos por el Presupuesto
General de la Nacin as como por las empresas pblicas. La justificacin de la medida
se dio a partir de identificar una influencia decisiva en estas erogaciones sobre el
desarrollo de la economa y en las posibilidades de accin coordinada por parte del
Gobierno nacional. Como nuevas funciones especficas, se le asign adems el estudio
y asesoramiento respecto al Plan General de Obras, Trabajos Pblicos e Inversiones
Patrimoniales de la Administracin Pblica Nacional y la fijacin de prioridades en
acuerdo con las establecidas por el Gobierno Nacional contemplando las ms urgentes

157 Nosiglia (1983:121).

158 Nosiglia (1983:125).

159 Se produce mediante el decreto 6337/62.

necesidades del pas y su incidencia econmica, ajustadas a las reales posibilidades
financieras.
A partir de esto, todos los Ministerios, Secretaras de Estado, Organismos
descentralizados, Empresas del Estado y Sociedades mixtas quedaban obligadas a
presentar al CONADE sus planes de obras y trabajos pblicos e inversiones
patrimoniales para la incorporacin, previa aprobacin, en el Presupuesto General de la
Nacin elaborado por la Secretara de Hacienda.
Este mecanismo, que otorgaba gran centralidad al CONADE, no se puso en
marcha. Las presentaciones presupuestarias ante el Consejo no fueron ejecutadas por
los organismos afectados. No llegaban al CONADE los planes de inversiones, el
programa de desarrollo econmico y social del pas no se formulaba y las inversiones
pblicas seguan formulndose en forma fragmentada. La falta de coordinacin
operativa, la mala estructuracin del sistema y el sostenimiento de mecanismos de
poder propios del funcionamiento burocrtico aparecen como las principales razones de
estas fallas.
Como consecuencia de estas falencias se decidi nombrar en cada organismo un
funcionario delegado ante el CONADE para que asumiera la responsabilidad de la
presentacin en tiempo y forma de la documentacin requerida. Se determinaba de igual
modo que fuera la Secretara de Hacienda quien definiera el monto total disponible para
inversiones pblicas.
Nueve das antes de la asuncin de Arturo Illia en el gobierno, Guido produjo una
nueva reforma de la estructura orgnica del CONADE a los efectos de lograr una mayor
conexin entre el Consejo y los distintos organismos de la Administracin Pblica
Nacional160. A instancias de esta modificacin, todos los planes de inversin del sector
pblico nacional requeran la aprobacin del organismo pero se estableca de manera
especfica que no tena funciones ejecutivas, sino que slo deba elevar los proyectos a
la Presidencia de la Nacin.
De todos modos, la reforma orgnica incluy una ampliacin de las principales
reas dndole un mayor peso institucional. Se facultaba adems al CONADE a contratar
personal, tcnicos y expertos, asesorar y celebrar convenios de cooperacin tcnica.
Poda tambin constituir comisiones mixtas ad-hoc invitando a participar a

160 Mediante el decreto 8175 del 03/10/63 se ampla el Consejo Directivo y las Secretaras Ejecutiva y
Tcnica asumen jerarqua de Subsecretara de Estado. Cada Secretara de Estado en la rbita de los
Ministerios de Economa y Obras y Servicios Pblicos aporta un Consejero, as como el Banco Central y el
CFI.
representantes del sector privado. Este esquema se mantendra en los gobiernos
posteriores. Los objetivos pautados a partir de entonces seran: analizar la evolucin
econmica argentina a largo plazo; elaborar programas de desarrollo nacional; elaborar
y analizar proyectos especiales, sectoriales o regionales en relacin con el proceso de
desarrollo y fijar su correspondiente prioridad; coordinar, analizar y evaluar los planes de
inversin de todos los sectores de la APN, sus organismos descentralizados y
autrquicos, de las empresas estatales y de las empresas que fueran propiedad del
Estado.
A pesar de estos cambios normativos, durante los gobiernos de Frondizi y Guido
no se le encomend al CONADE la elaboracin de planes generales sobre la economa
argentina, lo que recin ocurrira durante la gestin de Illia.
Durante el perodo de gobierno de Frondizi se registr otro hecho que tendra
efectos perdurables en cuanto a la formacin de los recursos humanos que luego
pasaran a formar parte de los organismos de planificacin. En 1958 se realizaron cursos
en la Facultad de Ciencias Econmicas de la UBA a cargo de la CEPAL, que incluan por
primera vez de manera especfica y sistematizada en el mbito universitario la temtica
de las herramientas tcnicas de planificacin. Estas acciones de capacitacin generaron
un mbito de reflexin y aprendizaje sobre la programacin econmica y los elementos
que integran los planes nacionales de desarrollo. Se trat de iniciativas que cobraron
un papel relevante en cuanto a la reconfiguracin del campo de los economistas y la
consolidacin de un cierto perfil tcnico de la profesin (Neiburg y Plotkin, 2004).
Los cursos eran una consecuencia del desarrollo terico que concret la CEPAL
ya a partir de 1953 con la publicacin del documento Introduccin a la tcnica de
Programacin, con el objeto de difundir y aplicar esa metodologa en Amrica Latina.
Por otra parte, en este perodo se desarrollara una experiencia relevante de
implementacin de ese tipo de tcnicas y conceptos a travs de la creacin de la Junta
de Planificacin Econmica de la Provincia de Buenos Aires, bajo la gestin de Aldo
Ferrer como ministro de Economa bonaerense. Si bien el organismo slo estuvo vigente
durante la Gobernacin de Oscar Alende (1958-1962), sus tcnicos lograron avanzar en
producciones concretas, principalmente una serie de investigaciones significativas sobre
la economa provincial. Algunos conceptos y previsiones de la Junta lograran incluirse,
aunque por mecanismos informales, en decisiones o normativas de la Provincia de
Buenos Aires161. Las actividades de la Junta produciran los embriones del Instituto de

161 Entrevista con Mario Brodersohn.

Desarrollo Econmico y Social (IDES) creado en 1960-, as como de la Revista
Desarrollo Econmico, que tuvo sus inicios como un rgano de difusin oficial (Plotkin y
Neiburg, 2004). En tanto, integrantes de este organismo provincial recalaran luego en el
Consejo Federal de Inversiones (CFI).

5.- El CONADE durante la gestin de Illia

El CONADE dio a conocer su primera gran produccin durante la gestin del radical
Arturo Illia, con el Plan Nacional de Desarrollo 1965 1969. El organismo haba
convocado a partir de su creacin a unos 150 tcnicos que conformaron una veintena de
grupos de trabajo -Sector Global, Modelos, Externo, Financiamiento, Inversin Pblica,
Sector Pblico, Regional, Agropecuario, Industria, Minera y Construcciones, Energa
Transporte, Comunicaciones, Servicios Sanitarios, Salud, Educacin, Seguridad Social,
Vivienda y Programacin de Corto Plazo (Presupuesto Econmico Nacional), entre
otros-162.
De esta forma, el CONADE se constitua en una estructura de alto nivel tcnico,
que exceda las tareas de planificacin en s. Durante esta etapa de esplendor se
impuls una revisin de los clculos del producto y de la distribucin del ingreso a travs
del equipo Cuentas Nacionales y Distribucin del Ingreso (CONADE-CEPAL) liderado
por Alberto Fracchia y secundado por Juan Sourrouille y Oscar Altimir. El equipo llev
adelante una revisin y actualizacin completa de las Cuentas Nacionales, que hasta
ese momento llevaba el Banco Central, complementados con clculos de la distribucin
del ingreso. Los clculos de distribucin de ingreso fueron inditos y de una profundidad
notable. Se daba a conocer as una publicacin de una amplitud que prcticamente no
se ha reiterado hasta la actualidad.
Entre otras tareas de envergadura, el CONADE llev adelante una actualizacin de la
matriz de insumo-producto se contaba hasta aquel momento con una versin de 1953
que haba elaborado el Banco Central-. Adems, el organismo realiz las primeras
encuestas de desempleo en el pas, las cuales seran retomadas luego por el INDEC.
Estas tareas fueron uno de los antecedentes de la Encuesta Permanente de Hogares
(EPH). El CONADE impuls tambin la programacin real/monetaria entre equipos
conjuntos CONADE/ Banco Central y form el primer equipo para la preparacin del

162 El Sector Industria, era el equipo ms numeroso con especialistas para cada una de las ramas
industriales.
Presupuesto Econmico Nacional (PEN), que vinculaba las metas del Plan con la
planificacin de corto plazo.
Al asumir la Presidencia, Arturo Illia se comprometi ante el Congreso a llevar
adelante la elaboracin de un Plan Nacional de Desarrollo, para lo que se consider
conveniente reestructurar los organismos tcnicos existentes, de modo de acelerar las
tareas163. En concreto, el Consejo Directivo del CONADE pas a integrarse con un
presidente (el ministro de Economa), un vicepresidente, un secretario ejecutivo y un
secretario tcnico y cuatro consejeros representantes de los ministerios de Economa y
de Obras y Servicios Pblicos, del Banco Central y del CFI-164.
El planteo inicial del gobierno apunt a trazar algunos lineamientos inmediatos
para operar sobre la coyuntura, en tanto que el producto del trabajo de planificacin del
CONADE se aplicara en una segunda etapa165.
A nivel de la organizacin de tareas, por resolucin interna del CONADE se
crearon cinco grupos de trabajo, jerrquicamente vinculados a la Secretara Ejecutiva del
organismo: Programacin del Desarrollo Nacional; Estadsticas, Metodologa y Clculo;
Inversin Pblica; Proyectos Especiales y Cooperacin Tcnica y Financiera.
A principios de 1964 se realiz una nueva modificacin en la estructura del
Consejo, que sera el antecedente de un eje de trabajo que acompaara al organismo
de planificacin durante la prxima dcada: la incorporacin de la cuestin de la defensa
nacional como elemento de la estrategia de desarrollo. Se incorpor entonces un
consejero por el Ministerio de Defensa Nacional166. Sin embargo, a diferencia de lo que
ocurrira a partir del gobierno de facto de Juan Carlos Ongana, slo consideraba a la
poltica de dicha cartera como estrechamente ligada a la poltica de desarrollo
econmico en virtud de tener a su cargo la promocin y explotacin de sectores bsicos
de la economa nacional. Es decir, no se entraba en cuestiones referidas a la estrategia
de Defensa en s.

163 Se toman adems una serie de medidas de rediseo de la Presidencia: creacin del Gabinete
Econmico-Social, organizacin de las dependencias presidenciales y reformulacin del rol del Instituto
Superior de la Administracin Pblica.

164 Decreto 8715 del 03/10/63.

165 Rapoport (2000:567).

166 Decreto 564 del 24/01/64.

 Al mismo tiempo, se reglamentaron la estructura y funciones del CONADE 167.
Entre los objetivos explcitos se sealaba la necesidad de formar un cuerpo
permanente tcnico y administrativo, as como la incorporacin de personal con
idoneidad tcnica de elevada calificacin. Se incluy un Comit Permanente,
compuesto por el vicepresidente y los secretarios Tcnico y Ejecutivo.
Con el organismo abocado a la tarea de producir un Plan Nacional de Desarrollo,
en abril de 1964 el gobierno estableci un nuevo rgimen de promocin industrial y se
atribuy al CONADE junto con el Banco Central- participacin en el otorgamiento de los
beneficios en orden a las prioridades que se fijaran en dicho programa 168. El organismo
tena adems autoridad, junto con la Secretara de Industria y Minera, para juzgar si las
actividades y/o zonas incluidas en el rgimen de promocin industrial podan ser
excluidas del mismo. Si bien por un lado esto revelaba la relevancia otorgada por el
gobierno de Illia al CONADE, por otra parte estas atribuciones no llegaran en ltima
instancia a contar con una ejecutividad tal que se vinculara al organismo tcnico con las
decisiones efectivas de poltica industrial.
En octubre de ese mismo ao se incorpor al Consejo Directivo del organismo un
representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social169. La decisin se adopt a
partir de una recomendacin realizada por la Primera Conferencia Interamericana de
Ministros de Trabajo sobre la Alianza para el Progreso. En la declaracin del encuentro
internacional se consideraba imprescindible la participacin activa de esta rea en la
formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo econmico y social y en la
coordinacin de las actividades de otros organismos en esos campos.
El perodo del gobierno de Illia sera considerado como la poca de oro del
CONADE, por su fuerte nivel de actividad bajo la impronta de Roque Carranza. El
funcionario hara pesar un doble rol como tcnico y reputado dirigente partidario, lo que
le otorgaba un alto nivel de legitimidad al interior del gobierno radical de la Unin Cvica
Radical del Pueblo (UCRP). Junto con el Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 se
desarrollaron trabajos de alto nivel tcnico y que requirieron de un gran esfuerzo para su
consecucin.

167 Decreto 565 del 24/01/64.

168 Decreto 3113 del 30/04/64.

169 Decreto 8024 del 16/10/64. A su vez, el decreto 9026 del 6/11/64 establecer el rgimen de suplencia
del vicepresidente del CONADE.
 En ese contexto, la gestin de Illia impuls una serie de polticas de corte
keynesiano con la intencin de aumentar la demanda. As, comenz a incrementarse el
gasto pblico sin impedir la monetizacin del dficit y se incrementaron los recursos
disponibles para la concesin de crditos al sector privado. La poltica se orient tambin
a estimular la demanda efectiva por medio de un fortalecimiento del poder de compra de
los salarios sin que la inflacin se disparara, e incluso con un leve descenso para 1964.

El Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969

La elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969 haba sido destinada al
CONADE. El organismo cont con la colaboracin de la CEPAL, as como de
economistas extranjeros como Simon Kusnetz y un grupo de investigadores de la
Universidad de Harvard, dirigidos por Richard Mallon. Durante la gestin del ministro de
Economa Eugenio Blanco, quien muri en agosto de 1964, se inici la realizacin del
plan, en tanto que el sucesor en el cargo, Juan Carlos Pugliese, presion para que se
acelerara el trabajo170.
En setiembre de 1964, el CONADE difundi un informe sobre el Plan Nacional de
Desarrollo y a fines de ese ao edit una versin definitiva del documento, en la que
fijaba un perodo de accin de 1965 a 1969. El plan contena cuatro captulos bsicos:
Evaluacin de la Economa Argentina entre 1959 y 1963, Objetivos generales y
proyecciones globales, Programas de desarrollo sectorial y Medios de accin.
En lneas generales, el plan marcaba un horizonte de crecimiento equilibrado, en
el que el sector privado jugaba el rol ms importante. Para el Estado se reservaba una
funcin orientadora: contribuira a la ejecucin de un conjunto de obras de
infraestructura, que sera financiado por medio de incrementos de los impuestos y de las
tarifas de servicios pblicos, as como por lneas de crdito externas a estas ltimas se
recurrira de manera moderada-171.
La primera parte examinaba el comportamiento entre 1950 y 1963 de los sectores
externo, pblico, agropecuario, industrial, de infraestructura econmica e infraestructura
social. La segunda planteaba los objetivos generales y metas del plan: mantenimiento de

170 Rapoport (2000:573).

171 Rapoport (2000:573).

una tasa de crecimiento una tasa media anual de casi un 6 por ciento172, equivalente a
un 4,3 por ciento por habitante-, de un nivel de plena ocupacin de la fuerza de trabajo,
ms equitativa distribucin del ingreso, un aumento del consumo compatible con la
expansin de la capacidad productiva y la eliminacin progresiva de las tendencias
inflacionarias. La tercera seccin se concentraba en los programas de desarrollo
sectorial: agropecuario, forestal y pesca; industria manufacturera y minera; energa;
transporte y comunicaciones e infraestructura social. Finalmente se indicaban medidas
destinadas a lograr los objetivos y metas globales y a llevar a cabo los distintos
programas sectoriales.
El Plan tena como objetivo declarado mostrar las implicaciones que resultan de
la fijacin de ciertos objetivos de progreso econmico y social como un medio para
adoptar decisiones racionales, tanto por parte del sector pblico como del privado 173. Se
trataba bajo esa premisa de lograr el ordenamiento y coordinacin de la economa en
el perodo analizado con vistas a lograr una tasa de desarrollo que resulte practicable
en relacin con las posibilidades reales del pas 174. De todos modos, la orientacin
hacia cada uno de los sectores era claramente diferenciada, a pesar de que las
decisiones de ambos se consideraban como esenciales para alcanzar los niveles de
desarrollo pautados.
El crecimiento constante de una economa depende de que la inversin en
los sectores pblico y privado guarde un equilibrio acorde con la tasa de
desarrollo que se quiere alcanzar; si la inversin de algn sector es menor que la
requerida, el crecimiento se frena y la inversin en otro resulta mal aprovechada.
El instrumento tcnico para cuantificar los montos de inversin necesarios son las
proyecciones, mediante las cuales es posible determinar, con una aproximacin
suficiente, la composicin sectorial de la produccin; esto, ms el conocimiento de
los recursos existentes, permite determinar las necesidades de inversin de cada
sector y evitar improvisaciones. Al sector pblico, el Plan le permitir, de esta
manera, la formulacin de proyectos de obras segn las necesidades reales del
pas, y al sector privado lo orientar acerca de cules son las actividades donde

172 7,1 por ciento del producto bruto en 1965, del 6,8 por ciento en 1966 y del 6,1 por ciento en 1967,
antes de estabilizarse en un ritmo de crecimiento en una tasa de 4,8 por ciento en los dos aos
siguientes.

173 CONADE (1965:5).

174 CONADE (1965:5).

 deber producirse un mayor desarrollo y cul ser la magnitud previsible del
mismo175.
En el texto del plan se reconoca que las metas se pueden alcanzar en tanto el
pueblo argentino a travs de sus organizaciones representativas adopte al plan y lo haga
suyo. Por un lado, este tipo de afirmaciones buscaban trasuntar una impronta
democrtica176, aunque tambin marcaban las limitaciones polticas y tcnicas de este
producto del CONADE. Reconoca en tal sentido la centralidad del sector privado en el
logro de los objetivos del plan, aunque no se indicaban medios de accin concretos para
que dicho sector se acoplara a los objetivos fijados. En este sentido, si bien se indicaba
que el Plan deber ser tomado por el pueblo, en todas sus expresiones representativas
las formulaciones quedaban expresadas slo a nivel de propuestas o diagnsticos, al
carecer de lneas de accin directa para que esa apropiacin ocurriera.
La impronta del Plan era keynesiana y cuestionaba las ideas de ajuste que haban
estado en la base de los planes de estabilizacin. La crtica apuntaba a una poltica
segn la cual se crea (...) que todos los problemas registrados en nuestra economa
podan resolverse restringiendo la circulacin monetaria y contrayendo deudas externas
que aliviaran algunos efectos de esas medidas restrictivas 177.
En la segunda parte, donde se fijaban objetivos generales y proyecciones
globales, puede verse con claridad el horizonte hacia el que miraba el programa. Tras
identificar en el perodo 1950-1963 una seguidilla de perodos con tasas satisfactorias
de crecimiento de la economa argentina y perodos crticos que en la prctica anularon
los progresos logrados en el producto bruto y en el ingreso por habitante, instaba en
primer lugar a lograr una consistencia entre poltica de desarrollo y poltica de corto
plazo. Enseguida marcaba una serie de objetivos esenciales178.
En primer lugar, deber asegurarse una capacidad de inversin que haga
posible, con una adecuada orientacin, hacer frente a las necesidades corrientes
de reposicin del capital fijo de los sectores directamente productivos, y a su
aumento. Asimismo, esta capacidad de inversin deber permitir tambin la

175 CONADE (1965:7).

176 En el texto del plan hay crticas explcitas a los planeamientos totalitarios, los cuales no toman en
cuenta, segn se indica los problemas a nivel social y humano, actitud que segn se indica puede
lesionar gravemente grupos sociales, culturas regionales, sentimientos comunitarios.

177 CONADE (1965:7).

178 Vase CONADE (1965:113 y ss.).

 correccin de las deficiencias de infraestructura econmica y social, y la
realizacin de obras que aunque no maduren en el perodo de anlisis de cinco
aos que se considera, aseguren que en el futuro no se presenten nuevos
estrangulamientos.
Al mismo tiempo, hay que prever una elevacin del consumo, consistente
con una poltica de pleno empleo y una distribucin ms equitativa del ingreso, lo
que deber tenerse en cuenta en el dimensionamiento de la nueva capacidad de
produccin a instalarse.
En ese contexto, para avanzar en la eliminacin paulatina de las tensiones
inflacionarias se apuntaba a asegurar una fluidez creciente de la oferta frente a la
demanda previsible y polticas monetarias y fiscal congruentes, de modo de eliminar
fuentes de desequilibrio financiero interno. Al mismo tiempo, se propona aliviar las
tensiones en el sector externo, permitiendo una mejora de la posicin neta de
endeudamiento externo hacia el fin del perodo.
En el plan se consideraban las metas fijadas como moderadamente optimistas.
Las mismas se basaban en el impulso inicial en el aprovechamiento ms completo y
eficiente de la capacidad de produccin con que cuenta el pas, no utilizada totalmente
y utilizar ese potencial de crecimiento para conseguir el afianzamiento de las industrias
bsicas y el mejoramiento de la infraestructura.
Al avanzar sobre los problemas de corto plazo, el plan propona recurrir a las
exportaciones de los productos tradicionales del sector agropecuario para crear un
excedente positivo de la balanza comercial. En este sentido, se consideraba esencial la
dinamizacin del sector agropecuario sobre la base de la tecnificacin del mismo, con el
objetivo de mejorar las cuentas externas y romper as un circuito vicioso lo que ms
tarde se identificara como stop and go-. Este diagnstico era compatible con los que se
haban desarrollado a partir de las teoras de la CEPAL para la regin.
Por el lado de la sustitucin de importaciones, se propona continuar la tendencia
orientada a la integracin del sector industrial con sus sectores dinmicos y bsicos an
no desarrollados suficientemente, propendiendo a un mayor aprovechamiento de la
capacidad interna de produccin de bienes de capital. Puntualmente, se buscaba
ampliar la sustitucin a bienes semi-terminados, bienes intermedios y bienes de capital.
Esta posicin era expresada de todos modos a lo largo del plan con cierta ambigedad
ya que se sealaba que las escalas de produccin en la Argentina podan no ser ptimas
a partir de las limitaciones del mercado interno como para encarar una tarea de este tipo.
 En definitiva, los lineamientos del plan apuntaban a179:
1) El mantenimiento para el perodo considerado de una tasa de crecimiento del
producto por habitante del 4,3% anual (6% del PIB).
2) El mantenimiento de un nivel de plena ocupacin de la fuerza de trabajo.
3) El logro de una ms equitativa distribucin del ingreso.
4) Un aumento en el nivel de consumo compatible con la expansin en la capacidad
productiva y la mejora de los niveles actuales de educacin, salud pblica y vivienda.
5) Eliminacin gradual de la inflacin.
Para alcanzar las metas se propona
1) La obtencin de una respuesta efectiva de la oferta del sector agropecuario,
concordante con las necesidades y posibilidades reales del pas.
2) El pleno aprovechamiento, en condiciones econmicas, de la capacidad instalada del
sector industrial.
3) La integracin industrial en los sectores ms dinmicos y bsicos y an no
desarrollados, para superar el desnivel existente entre la produccin de bienes finales e
intermedios, a fin de sustituir importaciones, lograr el mayor aprovechamiento de la
capacidad de produccin de bienes de capital, y promover la utilizacin de los recursos
naturales y materias primas existentes.
4) La creacin de un supervit en la balanza comercial, que permita reducir durante el
perodo los compromisos financieros, sin obstaculizar el aumento de las importaciones.
5) La diversificacin de las exportaciones, para atenuar el efecto de las oscilaciones de
los mercados mundiales.
6) La consolidacin de los proyectos de infraestructura necesarios para el perodo y para
asegurar el desarrollo posterior.
Para el cumplimiento de estos objetivos, el plan marcaba un conjunto de
requisitos que deben cumplir los principales sectores de produccin y servicios 180. En
primer trmino, se apuntaba a una serie de medidas que debern ser adoptadas por el
sector agropecuario. Entre ellas se menciona la necesidad de promover el desarrollo del
sector agropecuario por medio de la tecnificacin de la produccin y el aumento de la
productividad de la tierra por un mejor uso de sus posibilidades, as como el aumento
de la produccin de carnes. De acuerdo al plan, debera producirse un aumento de la

179 CONADE (1965:114).

180 CONADE (1965:114).

receptividad de los campos por la implantacin de pasturas artificiales y otras mejoras,
al tiempo que la actividad agrcola debera orientarse mediante la aplicacin de semillas
mejoradas y el uso de otras tcnicas modernas, hacia aumentos sustanciales en los
rendimientos por hectrea (...).
Con respecto al sector industrial181, se indicaba que deber intensificar las
caractersticas de su crecimiento reciente, tendiente a la completa incorporacin al
proceso productivo de los proyectos que corresponden a industrias bsicas, y
aumentando asimismo el grado de aprovechamiento de la capacidad de produccin de
bienes de capital182. Segn se afirmaba, de esta manera, el proceso de sustitucin de
importaciones, prcticamente terminado al nivel de los bienes finales de consumo,
encontrar campo para prolongarse en las industrias de productos semiterminados y de
bienes de produccin. De todos modos, se sealaba como condicin para que esta
dinmica no introdujera a su vez perturbaciones en el crecimiento, la necesidad de que
el proceso de integracin vertical y de sustitucin de importaciones se efecte de
manera tal que no resulte en un aumento de costos. Para ello, el plan exiga el
aprovechamiento de las economas externas y de escala de complejos industriales
modernos183. Esto se complementaba a su vez con un aumento de la demanda de
bienes de capital de produccin nacional para sustentar un proceso de diversificacin
de exportaciones.
En este contexto, el plan prevea para 1969 un crecimiento del PBI acumulado del
33,6 por ciento de los bienes y servicios utilizados para el consumo y la inversin interna
del orden del 35 por ciento, en el marco de una severa contencin de los gastos de
consumo del gobierno184. En un contexto de elevacin en el nivel (de consumo) per
cpita, el plan introduca precisiones respecto de la inversin bruta fija. A pesar de las
falencias identificadas en la informacin estadstica con la que se contaba al momento
de realizar el plan, se indicaba que (...) se puede afirmar que las proyecciones implican

181 El plan da centralidad al sector industrial: (...) slo la industria (...) puede proveer directa o
indirectamente en forma masiva oportunidades de ocupacin al incremento de la poblacin activa, y
adecuar la oferta de produccin a la estructura cambiante de la demanda, en la que, al aumentar el
ingreso por habitante, van adquiriendo cada vez mayor importancia los artculos manufacturados.
CONADE (1965:116).

182 CONADE (1965:115).

183 El plan seala a un conjunto de industrias como protagonistas de este proceso: siderurgia y
metalurgia, celulosa y papel y productos petroqumicos y qumicos en general.

184 CONADE (1965:121).

una cierta reduccin en la proporcin de la inversin destinada a la industria
manufacturera, a favor de la infraestructura econmica, mientras que las inversiones en
el sector agropecuario se mantendran en una proporcin estacionaria. Sealaba en
este contexto un crecimiento de las inversiones del gobierno en infraestructura
econmica, prevea que se destinara casi la mitad de la inversin industrial total para la
industria manufacturera, se indicaba que la infraestructura econmica energa,
transporte y comunicaciones- insumira un 29 por ciento de la inversin bruta fija y que la
infraestructura social se llevara un 26 por ciento.
El plan inclua proyecciones en cuanto a la utilizacin de la fuerza de trabajo, el
sector externo y el sector pblico, en tanto que dedicaba una seccin al anlisis del
financiamiento del propio programa. Sealaba en tal sentido que se requera para el
financiamiento de la economa en su conjunto la necesidad de limitar la tasa de
inversin a niveles acordes con una progresiva desaceleracin del proceso inflacionario
y con la disminucin del fuerte endeudamiento externo acumulado185. De manera
puntual se sealaba la necesidad de atacar el desequilibrio fiscal con medidas como
aumento del ahorro mediante la disminucin del dficit de empresas pblicas; la
reduccin progresiva de la evasin fiscal; el aumento del financiamiento externo por
refinanciacin de parte de la deuda acumulada; la mejora del poder adquisitivo del
ahorro por efecto de un cambio en los precios relativos de la inversin respecto de 1960
y la colocacin de valores pblicos con destino al financiamiento de proyectos
prioritarios. El plan estimaba lograr un desequilibrio fiscal residual del 0,66% del
producto para 1969186. consideraba el financiamiento de las inversiones privadas. El
texto sealaba aqu que el financiamiento de las inversiones privadas en industrias ya
desarrolladas o en actividades de comercio y servicio presenta, en general, mayores
dificultades financieras dada su capacidad de autofinanciamiento y el mantenimiento de
las fuentes tradicionales de crdito, las que en el sector bancario sern reforzadas
(...)187. Segn se indicaba el esfuerzo financiero del Plan estara centrado en la
inversin de los sectores bsicos, las lneas de crdito industrial, la orientacin de la
inversin agropecuaria y el programa de viviendas, lo que se estimaba como la mitad
del total programado para el sector privado.

185
CONADE (1965:173).
186
CONADE (1965:175)
187 CONADE (1965:175).
 Sobre el crdito industrial se indicaba como fuente para el financiamiento del
reequipamiento de la pequea y mediana industria el Banco Industrial con la
participacin de organismos internacionales de financiamiento188. Asimismo, se
mencionaba la necesidad de intensificar la accin para la prefinanciacin de la
produccin de bienes industriales exportables.
Las evaluaciones del plan resultan divergentes. Rapoport (2000), lo identifica con
una vocacin mucho ms volcada a una administracin equilibrada que a la puesta en
189
marcha de cambios profundos o transformaciones estructurales . Como aspectos
positivos se destaca el esfuerzo de sistematizacin de informacin y de diagnstico, as
como la capacitacin y perfeccionamiento de equipos tcnicos.
Debe destacarse que el informe final de 1964 daba cuenta de la realizacin de
reuniones de consulta con las organizaciones empresarias y algunas gremiales para
realizar algunos reajustes incluidos en el volumen definitivo.

6.- La Planificacin durante la Revolucin Argentina

La dictadura que comenz el 26 de junio de 1966 apuntara a imponer la
planificacin en el marco de un rgimen caracterizado por la exclusin poltica de los
sectores populares como parte de sus declarados objetivos de transformacin y
modernizacin del pas. Junto con apelaciones al estilo nacional de vida, al orden y la
organizacin, el nuevo gobierno consagrara la tcnica como eje de un Estado que se
piensa como jerrquico y apoltico.
Se tratara de un proceso para nada exento de contradicciones. A la creencia del
presidente de facto Juan Carlos Ongana en la planificacin, entendida como una
herramienta de intervencin autoritaria sobre la realidad, se contrapona el escepticismo
de Adalbert Krieger Vasena, el ministro de Economa que llev adelante acciones para
consolidar la preminencia de la oligarqua diversificada y el capital extranjero dentro del
esquema dictatorial que garantizaba la llamada Revolucin Argentina.
En ese contexto, se creara el denominado Sistema Nacional de Planeamiento y
Accin para el Desarrollo (SNPAD)190, que junto con el Sistema Nacional de

188 CONADE (1965:176).

189
Rapoport (2000:573).
190 Ley 16964 (30/09/66)
Planeamiento y Accin para la Seguridad (SNPAS)191, conformaran el Sistema Nacional
de Planeamiento. La compatibilizacin de los objetivos del desarrollo con los de
seguridad sera uno de los aspectos centrales y novedosos del esquema de planificacin
elegido. Se registraba un doble juego de causalidades: por un lado, el gobierno
presuma que el desarrollo econmico que se alcanzara deba ser preservado por un
nivel adecuado de seguridad, mientras que a la vez apuntaba al menos desde lo
discursivo- a que el desarrollo integral del pas y, principalmente su crecimiento
industrial, constituyeran los principales medios para lograr una adecuada seguridad
nacional.
El gobierno haba definido su visin de la planificacin de manera explcita tanto
para el sector pblico como para el privado. Las actividades de la Administracin
Pblica y de las empresas del Estado deben planearse hasta la definicin en trminos
imperativos, de los modos de accin a los cuales deba conformarse la toma de
decisiones (). En el campo privado, el planeamiento debe constituirse en un
instrumento de orientacin que facilite, por una parte, el desenvolvimiento coordinado de
este sector y permita al Gobierno, por otra parte, influir a travs de los instrumentos de
la poltica econmica en sus diversas modalidades. Se podrn as corregir las
distorsiones estructurales y coyunturales que afectan al funcionamiento del sistema192.
En cuanto al SNPAD, el CONADE se constitua en el organismo central del
sistema. Al Presidente de la Nacin le corresponda a su vez la mxima responsabilidad
de la direccin superior del desarrollo nacional y por ello dependan de l en forma
directa el CONADE y su Secretara. El sistema se compona adems de: las oficinas
regionales de desarrollo193, las oficinas sectoriales de desarrollo194, el INDEC, el CFI, y
los posteriores Comisin Nacional de la Cuenca del Plata195 y Fondo Permanente de
Estudios de Preinversin196.

191 Ley 16970 (06/10/66). La norma reemplaza a la ley 13.234 de Organizacin de la Nacin en tiempo
de guerra. Fue reglamentada mediante el decreto 1907 (21/03/67).

192 Directiva para el Planeamiento y Desarrollo de la Accin de Gobierno (04/08/66).

193 Localizadas en las ocho reas en se haba dividido el territorio nacional: Patagonia, Comahue, Cuyo,
Centro, Noroeste, Noreste, Pampeana y Metropolitana. Dependan de la Secretara de CONADE, y su
tarea era colaborar en todo lo referente a la planificacin y a la promocin del desarrollo regional. En este
mbito tambin colaboraba el Consejo Federal de Inversiones (C.F.I.).

194 Se crearon catorce de estas agencias dentro de la jurisdiccin de diversas Secretara de Estado del
gobierno nacional. Tenan como propsito, a nivel de sus respectivos sectores recoger y evaluar
informacin, realizar diagnsticos, formular planes y programas, etc.

195 Ley 17045 de agosto de 1967.

 El CONADE se ubicaba por lo tanto por encima de consejos regionales y
sectoriales y tena como funciones: formular polticas y estrategias nacionales de largo
plazo inherentes al desarrollo sobre la base de los objetivos polticos que se haya
propuesto alcanzar el Gobierno Nacional; integrar las polticas internas, externas,
econmico-sociales y de defensa en lo relacionado con el desarrollo nacional; evaluar y
compatibilizar los planes sectoriales y territoriales para integrarlos en el Plan Nacional de
Desarrollo y Seguridad de mediano plazo; as como controlar la gestin del sector
pblico en las actividades vinculadas al proceso de desarrollo.
En los cinco aos que se mantuvo el sistema, adems del perodo inicial de la
dictadura de la Revolucin Argentina, cinco funcionarios ocuparon la Secretara del
CONADE197. Los casi constantes cambios implicaron a su vez sucesivos relevos de
funcionarios superiores y modificaciones en la orientacin de las tareas.
Al inicio del perodo, con el golpe de 1966, el gobierno de Ongana le haba
otorgado en los hechos a la institucin apenas el rol de desarrollar proyectos para su
presentacin ante organismos multilaterales de crdito. Ms all de eso, no se dieron
directivas concretas al personal tcnico del CONADE. Esta situacin se extendi hasta
noviembre de 1968, lo que durante el perodo provoc el xodo de muchos de sus
tcnicos y el desmantelamiento de sus principales grupos de trabajo. En noviembre de
1968, fue designado Jos Mara Dagnino Pastore como nuevo Secretario Tcnico de la
Secretara del CONADE. A partir de esa fecha y hasta junio de 1969, cuando aqul fue
designado ministro de Economa en reemplazo de Krieger Vasena, se incorporaron
profesionales al organismo. Debe destacarse que buena parte de estos tcnicos
provenan del Instituto Torcuato Di Tella, entidad de la que tambin particip Dagnino
Pastore y que histricamente tuvo discrepancias intelectuales en cuanto a los proyectos
de desarrollo con los economistas que haban integrado el CONADE durante la gestin
de Illia198. Dagnino Pastore tena como premisa actuar bajo algunas de las nociones de

196 Ley 17584 de diciembre de 1967. Su objetivo era atender las gestiones originadas por la preparacin
de proyectos de alta complejidad que requieran el empleo de abundante recursos humanos y altos niveles
de inversin, para asegurar la mxima eficiencia en las decisiones. Se prevea adems la creacin de
Entes de consulta y Participacin, para facilitar la colaboracin del sector privado en la formulacin de los
programas y una agencia denominada Organismos estatales de Informacin Tcnica.

197 Isidoro Marn, Francisco Castro (de la Marina), Jos Mara Dagnino Pastore, Eduardo Andrs
Zalduendo, Juan Enrique Guglialmelli (del Ejrcito) y Javier Villanueva.
198
Neiburg y Plotkin (2004) describen las trayectorias de formacin y actividad profesional de economistas
vinculados al Instituto Torcuato Di Tella y que incluyeron la realizacin de doctorados en los Estados
Unidos entre ellos se menciona el caso de Dagnino Pastore-. Estas trayectorias derivan en enfoques
la planificacin indicativa francesa en tanto que elemento de coordinacin de
informacin del sistema econmico. Al trmino de su breve gestin, fue reemplazado
por Eduardo Zalduendo, tambin proveniente del Instituto Di Tella, en cuya gestin se
concluyeron los temas fundamentales del Plan Nacional de Desarrollo 1970-74.
En trminos generales, durante esta etapa se busc contar con un plan que diera
mayores niveles de eficiencia y previsibilidad a la inversin pblica y, mediante esta
informacin brindar un mayor nivel de coordinacin a las inversiones del sector privado,
sobre las que no se busca intervenir en forma directa.
Los contactos con el sector privado eran en tal sentido, espordicos y de
intercambio de informacin a un nivel superficial de las actividades previstas 199. Esta
impronta para el organismo se extendera durante la gestin de Dagnino Pastore como
ministro de Economa en reemplazo de Krieger Vasena200.
En forma paralela, el gobierno de facto cre el Consejo Nacional de Ciencia y
Tcnica (CONACYT), con el objetivo de programar y coordinar las actividades de las
unidades de investigacin, promoviendo la insercin e integracin de sus planes y
acciones, de modo de conectar la actividad cientfico-tcnica nacional con los planes
nacionales de desarrollo y seguridad.
El organismo se sumaba al SNPAD, que ya integraba a su vez junto con el
CONADE el Sistema Nacional de Planeamiento y Accin para la Seguridad (SNPAS). En
cuanto a las funciones, la pieza central del SNPAS sera el Consejo Nacional de
Seguridad (CONASE), destinado a efectuar en forma coordinada con el CONADE los
estudios necesarios para determinar el potencial de la Nacin, preparando la
movilizacin del personal y recursos necesarios para el ejercicio del poder militar 201. En
sntesis, el SNPAS estaba destinado al planeamiento militar conjunto, compuesto por
los siguientes elementos: Apreciacin y Resolucin de Estrategia Militar, Plan de
Evolucin de las Fuerzas Armadas, Plan Militar y Plan de Capacidades.

diferenciados con respecto a los planteos de los cuadros del CONADE durante la gestin Illia, ms
vinculados polticamente a las ideas histricas de la UCR.
199 Entrevista con Dagnino Pastore.

200 11 de junio de 1969 al 17 de junio de 1970.

201 La reglamentacin y estructura del SNPAS queda fijada por el decreto 6965 (B.O. 10/10/66). Se
suman a estas directivas la Ley de Movilizacin 17649 (22/02/68) y el decreto 4247/68, con el Plan de
Movilizacin Militar (Plan Conjunto de Movilizacin Militar y Plan de Movilizacin Industrial Militar), el Plan
de Movilizacin Econmica, el Plan de Movilizacin Social y el Plan de Movilizacin de Poltica Exterior e
Interior.
 Documentos producidos
Al momento de generarse la arquitectura institucional del sistema, se defini que
las acciones de planeamiento del gobierno se expresaran y articularan a travs de tres
planes:
1. El Plan General de Desarrollo y Seguridad: Abarcara una dcada (1968-1977) y
deba posibilitar la concrecin de los objetivos polticos enunciados por el Poder
Ejecutivo Nacional. Su meta era fijar las polticas y estrategias nacionales
correspondientes a los respectivos mbitos de actividad: interior, exterior, economa,
laboral, defensa nacional y bienestar social.
2. El Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad: abarcara un quinquenio (1968-1972), y
tena como objetivo establecer metas anuales cuantitativas, los proyectos ms
significativos y los instrumentos que posibiliten su ejecucin. Deba tambin contener las
metas y caractersticas de los planes regionales.
3. El Plan Anual Operativo: estaba dirigido a fijar las metas anuales y las polticas
instrumentales de corto plazo, cindose a lo dispuesto en los planes de mediano y
largo plazo y sealando las medidas especficas que demandasen su implementacin.
A pesar de la definicin de estas metas, los objetivos no se alcanzaron y se
dilataron en el tiempo. En 1969 el CONADE sufri una reestructuracin tanto a nivel de
la Secretara como de los organismos dependientes, crendose nuevas oficinas
sectoriales y completndose la dotacin de tcnicos en cada una de ellas 202. La
Secretara del CONADE sum a sus funciones el planeamiento regional, con la creacin
de un Departamento especfico, en reemplazo de la Direccin que exista en el CFI.
Comenzaron a funcionar adems las Juntas de Gobernadores en las distintas Regiones
de Desarrollo.
Con estas acciones se daba mayor coherencia al funcionamiento del organismo,
al tiempo que se sumaba nivel tcnico en las distintas lneas de la gestin. El gobierno
otorgaba libertad de accin en el funcionamiento del sistema, con lo cual para fines de
1969 se contaba con versiones preliminares de algunos de los documentos bsicos
requeridos.
En noviembre de 1969, el CONASE public el documento de circulacin
restringida Lineamientos de un nuevo proyecto nacional, del que participaban los

202 Decreto 853/69. En la Secretara del CONADE se crean las direcciones de Polticas, de Planeamiento,
de Administracin del Desarrollo y de Control de Gestin.
distintos componentes del sistema de planeamiento. La publicacin apareca como una
sumatoria de papers sin una gran coherencia interna.
En el Captulo VI del mismo se presentaban bajo el ttulo Economa tres trabajos
a cargo de Javier Villanueva y otro realizado por Mario Brodersohn. Los breves estudios
tenan como objetivo definir una serie de temticas y plantear las encrucijadas que
deberan ser resueltas para construir un proyecto de desarrollo nacional independiente.
Analizaremos con cierto detenimiento estos textos, pues consideramos que contienen la
identificacin de una serie de ncleos problemticos, los cuales parecan presentarse
con la intencin de que los decisores polticos efectuaran necesarias definiciones.
En el primero de los trabajos, Villanueva analizaba la cuestin de la inversin
extranjera y el desarrollo industrial argentino, en el que evaluaba el impacto de esa
variable, los aspectos positivos y negativos de ese tipo de inversiones, para determinar
cul debera ser la poltica adecuada sobre el particular con miras a una estrategia de
desarrollo nacional sostenido e independiente. En el trabajo se haca un repaso del
estado de situacin sobre este punto y se identificaba la sucesin en la Argentina de dos
estrategias alternativas y diferenciadas, una estabilizadora, fundamentalmente
restrictiva, cortoplacista y otra desarrollista que apuntaba a acelerar el proceso de
industrializacin ampliando el parque del equipo hasta cubrir el mayor nmero de
manufacturas consideradas claves para el desarrollo nacional independiente.
El trabajo marcaba con singular claridad una serie de preguntas de difcil
respuesta y definitorias para cualquier tipo de modelo de industrializacin tarda.
Lo que no est claro para nadie, nos parece, son los siguientes tpicos:
a) Cules son los mercados argentinos para los productos agrcolas y no
agrcolas.
b) Cules son los productos manufacturados que pueden ser exportados
(...)
c) En qu medida y por qu razones y qu orientaciones pueden darse a la
entrada de capitales extranjeros.
d) Qu organizacin (relacin Estado-privado) es la mejor para lograr los
objetivos de desarrollo nacional independiente.
e) En qu medida afectan al pas las posiciones conquistadas
internacionalmente por los pases productores (agrcolas y no agrcolas).
Con sutileza, el autor dejaba sentadas algunas perspectivas y posiciones, dejando
abiertas las cuestiones que requieren de amplias definiciones polticas.
 Poca duda nos cabe que en trminos de orientacin general al pas
industrial le conviene respaldar sus decisiones en forma creciente en el clculo
econmico, y que por ello algunas lneas generales se pueden vislumbrar.
Conviene que haya industrias exportadoras (tanto por razones de balanza de
pagos como por razones de mstica econmica) y que stas sean las ligadas con
los recursos ms abundantes, es decir, los ms baratos relativamente (talento
humano, tal vez) y/o las que tengan costos decrecientes (grandes empresas).
Pero es muy difcil determinar desde arriba precisamente qu productos se
deben incentivar. Es posible que a las grandes empresas les corresponda tentar
suerte, pero qu haran ellas, sin adecuado apoyo oficial?.
Ms an, si pensamos que las empresas grandes ms productivas estn
habitualmente relacionadas con el capital extranjero, y en la mayora de los casos
no pueden ni quieren competir en el exterior, cmo habra de estimulrselas,
para que lo hagan? Y si se decide estimular a las empresas nacionales, qu
estmulos y qu apoyos requerirn para salvar la brecha tecnolgica y de
organizacin que las separa de las ms aptas?.
Se necesita de un adecuado gobierno-industria para lograr las conquistas
deseadas: avanzada tecnologa, exportacin industrial, etctera.
En el segundo texto presentado, Villanueva analizaba la emergencia de un nuevo
patrn de comercio internacional, en el que el autor identificara roles diferenciados
entre Estados Unidos, otros pases altamente industrializados, pases
semiindustrializados y pases especializados en produccin de bienes primarios. A partir
del anlisis de la estrategia de insercin internacional de Estados Unidos, el autor
considerara que poda estimarse la preparacin de estrategias ms complejas que la
simple utilizacin del modelo de ventajas comparativas normalmente aceptado, es decir
el neo-clsico.
En tal sentido, a las alternativas de exportacin de recursos naturales o de
productos de aquellas industrias basadas en esos recursos, aada la posibilidad de
tratar de competir en la produccin de bienes maduros, tarea difcil, ya que tendramos
que competir en la produccin de un bien que absorbe gran cantidad de un tercer factor
localmente escaso (es decir capital), o bien la de tratar de competir en la produccin de
bienes nuevos, nuevos o por su innovacin tcnica o bien por satisfacer nuevas
demandas posibles que pueden producirse (posiblemente bienes culturales).
 A su vez, Brodersohn, tras analizar la situacin y los problemas de la industria en
la Argentina, evaluaba posibles estrategias para promover un desarrollo econmico
autosostenido y acelerado. La primera, que el autor descartara de plano era una
mayor especializacin en la produccin agropecuaria, por supuesto mejorando sus
niveles de eficiencia. El segundo curso de accin sera acentuar el proceso de
sustitucin de importaciones. Al respecto, adverta que la limitacin de este enfoque se
debe no slo a que tiende al estancamiento (...) sino a que distorsiona por completo la
estructura relativa de costos y aleja la posibilidad de llevar la industria nacional a niveles
internacionales de competencia.
Brodersohn se centraba principalmente en la posibilidad de hacer dinmicas las
industrias que lo fueron hasta ahora, lo que requerira que la expansin futura se base
no slo en el mercado interno sino tambin en el externo. Esto implicaba mejorar a su
vez la eficiencia de la industria pesada, orientndola tambin a la exportacin.
En otras palabras, esta estrategia se centra simultneamente en la
eficiencia industrial y la participacin activa en el comercio mundial de
manufacturas, y deja de lado por infructuosa toda la discusin en torno a si
primero las industrias bsicas y luego las livianas, o viceversa. Ambas industrias
son necesarias, y la nica forma de lograr un desarrollo industrial acelerado es el
de consolidarlas dentro de niveles internacionales de competencia. El nfasis,
entonces, se encuentra en la eficiencia, y ella ser slo posible si la Argentina
transforma su cerrado mercado oligoplico en uno abierto y sujeto a la
competencia internacional. Dentro de este enfoque deberan estimularse aquellas
industrias capaces de crear una mentalidad empresaria exportadora, es decir,
industrias que generen confianza en la capacidad de transformar el pas en uno
eficiente y moderno.
Se planteaba mejorar los niveles de eficiencia, acercndolos a los
internacionales, promover una mayor integracin vertical y concentracin en industrias
que por razones de tecnologa moderna as lo requieren y crear tecnologas adecuadas
a nuestras necesidades. El autor analizaba que las industrias de mayor avance
tecnolgico podan ser orientadas a la exportacin y donde era necesario lograr una
mayor integracin vertical y concentracin monoplica eran aquellas en las que
predomina fuertemente el capital extranjero. Avanzaba enseguida con una serie de
interrogantes
 Aceptar la casa matriz en el extranjero que sus subsidiarias compitan
con ella en el mercado mundial? Si se crea un monopolio en poder del capital
extranjero, qu consecuencias polticas y econmicas se originan?. Como
resultados de estas polticas es razonable prever tensiones sociales y polticas en
el orden interno y en el externo. Aceptar el empresario industrial los rigores que
significa pasar de un mercado cerrado y oligoplico a otro abierto y competitivo
internacional? Es posible crear e implementar en el pas un orden legal y
econmico que regule los monopolios internos a que puede dar lugar una poltica
de concentracin industrial? Ser posible atraer inversiones extranjeras si no se
les garantiza por un tiempo indeterminado la seguridad de un mercado interno
protegido de competencia externa? Cul es el rol que le corresponde al gobierno
en este proceso?.
Como se ve, se trataba de diagnsticos a la espera de definiciones polticas por
parte de las autoridades del gobierno, para entonces ya inmersas en fortsimas
complicaciones para sostener la viabilidad del rgimen de facto.
A mediados de 1970, se public el documento Polticas Nacionales203,
preparado por la Direccin de Polticas de la Secretara del CONADE con el apoyo del
CONASE. El mismo expresaba las modalidades que deba asumir el proceso de
desarrollo econmico y social en un perodo de diez aos. El documento haba sido
objeto de las discusiones polticas que atravesaban al rgimen de Ongana. El texto
inclua como objetivos cuestiones sociales a igual nivel que los logros econmicos. Entre
ellos se contaban el sostenimiento del pleno empleo, la canalizacin del crecimiento
econmico hacia aumentos del salario real y mejorar las oportunidades de trabajo
facilitando la movilidad en el sector laboral. El decreto determinaba avanzar en el logro
de una tasa promedio de crecimiento acumulativo anual no menor de 5,5% mediante
una economa industrial agropecuaria que evite grandes fluctuaciones y tienda a la
estabilidad de precios, de tecnologa avanzada, pleno empleo y abierta al comercio
internacional con las restricciones que le imponga el inters nacional.
Ese ao se presentara el Plan Nacional de Desarrollo 1970 1974, documento
en el que haba comenzado a trabajarse durante la gestin de Dagnino Pastore.
Principalmente, la redaccin estuvo a cargo de la Direccin de Planeamiento del
CONADE, bajo la direccin de Adolfo Canitrot. Las secretaras del CONASE y del
CONACYT tuvieron escasa participacin. Los cinco volmenes del plan contenan los

203 Decreto N 46/1970. Sera modificado luego por el Decreto 558 del 07/08/70.
siguientes captulos: Anlisis global; Plan de Inversin Pblica Nacional; Sector
Agropecuario; Sector Externo y Sectores de Infraestructura Econmica este ltimo
como documento interno-204. Al momento del reemplazo de Ongana por el segundo
presidente de facto del perodo, Roberto Levingston, en medio de una fuerte crisis
poltica para la dictadura, el plan no haba sido considerado ni aprobado.
Para la realizacin del Plan no se llevaron adelante contactos formales con el
sector privado, aunque s se efectu una encuesta de inversiones en los Ministerios y en
todas las Empresas Pblicas para desarrollar las proyecciones del sector pblico
incluidas. El plan recibi aportes de Oficinas Sectoriales de Desarrollo creadas en
distintos Ministerios y Secretaras -Comercio Exterior, Energa, Transporte,
Comunicaciones, Vivienda y Salud Pblica-.
Como objetivos del plan se enumeraban:
1. Alcanzar un crecimiento rpido, sostenido y equilibrado de la economa en todos sus
sectores.
2. Lograr una distribucin ms justa del ingreso mediante una redistribucin progresiva
del mismo que beneficie al sector asalariado.
3. Afianzar la defensa y la ampliacin de la soberana nacional en el campo
econmico.
En el camino hacia el logro de estos objetivos se reconoca la existencia de
restricciones, como las necesidades de altas tasas de inversin y ahorro; al igual que
potenciales conflictos sociales derivados del objetivo de salarios mayores y mejor
distribucin de ingresos, o el requerimiento de aumentos de productividad. En este
sentido, se evaluaba el mayor riesgo que enfrentaban las empresas nacionales, en virtud
de ser ms mano de obra intensiva que las extranjeras. En cuanto al financiamiento del
plan, indica que los requerimientos de inversin son compatibles con el nivel de ahorro
interno alcanzable por la economa argentina.
En lneas generales, el plan planteaba:
- El logro de una tasa anual de crecimiento del 5,6%;
- Para mejorar la distribucin del ingreso, un aumento salarial real del 5% anual;
- Incremento sustancial de las exportaciones, con mayor dinamismo en las
manufacturas de origen agropecuario e industrial;

204 El CONADE tena previsto un volumen de Sector Industria y otro de Sectores de Infraestructura Social
que no fueron dados a conocer en virtud de la salida de Ongana del gobierno y el reemplazo de
Zalduendo como Secretario Tcnico del CONADE.
 - Integracin del sector industrial a travs de sustitucin de bienes intermedios y
produccin local de bienes de capital;
- Expansin agrcola y pecuaria alentada por precios remunerativos y estables.
Como los restantes planes analizados, se asignaban metas para el Sector Pblico
(Empresas Pblicas, Inversin Pblica y poltica impositiva). A la Inversin Pblica se le
otorgaba la responsabilidad de proporcionar la infraestructura econmica y social que
requiera el desarrollo del pas, para lo cual deba lograrse un crecimiento cercano al 7%
anual, con un mayor dinamismo en la Inversin Social.
En ese contexto, se identificaban como principales polticas para el Sector Externo:
aumentar el grado de apertura de la economa, aumentar la capacidad para importar
mediante la promocin de exportaciones, diversificar las exportaciones con mayor
participacin de productos manufacturados, diversificar mercados y obtener mayores
plazos de vencimiento de la Deuda Externa.
En cuanto a las inversiones, se sealaban como reas prioritarias acero, energa,
transportes y comunicaciones, educacin, salud y vivienda. Se recomendaba no
incrementar el endeudamiento externo de pas. Se pona nfasis en la necesidad de
impulsar una mayor integracin y reconversin del sector industrial con el objeto de
aumentar la eficiencia y solidez de las empresas nacionales y expandir las exportaciones
de ese origen.
La finalizacin de este perodo ubicaba a los organismos de planificacin con el
mayor nivel de recursos asignados y de desarrollo orgnico hasta el momento. El
gobierno militar otorg durante buena parte de este segmento un grado relativamente
amplio de libertad de trabajo e intent excluir al sistema de planeamiento de sus
discusiones internas lo que tambin derivaba en aislamiento y falta de definiciones
polticas-. El sistema se haba beneficiado a su vez del diagnstico y la informacin
producida durante el gobierno de Illia. Los documentos dados a conocer entre 1969 y
1970 constituiran a su vez la fuente bsica del plan trienal 1973-1977, en la etapa
posterior.
Al inicio del breve mandato de Levingston se ubic al frente del CONADE al Gral.
Juan E. Guglialmelli, considerado de orientacin desarrollista. En ese contexto
comenzaron a elaborarse los documentos Metas de Crecimiento de la Economa en el
Mediano Plazo y, sobre esa base el Plan Tentativo Nacional de Desarrollo 1971-1975,
semejantes al existente hasta el momento.
 En noviembre de 1970, cuatro meses despus de haber nombrado a Guglialmelli,
Levingston design a Javier Villanueva como nuevo Secretario Tcnico, del CONADE,
en el marco del recambio en la gestin econmica, que quedara a cargo de Aldo Ferrer.
Esta modificacin, como parte de un ensayo de poltica nacionalista, no significaba de
todos modos una ruptura total con el pasado, ya que Villanueva se haba desempeado
en el organismo, tanto durante la gestin de Dagnino Pastore como durante la de
Zalduendo.
En trminos de Bernazza (2006:108) el nombramiento de Aldo Ferrer como
Ministro de Economa fue la respuesta a una crisis social percibida como una amenaza
peligrosa y compleja por los militares y por el mismo Lanusse y el plan impulsado
procuraba el sostenimiento de las industrias de capital nacional, la reactivacin del
mercado interno por medio de aumentos salariales y el fortalecimiento del Estado como
conductor del proceso de desarrollo econmico aunque en este esquema, el aporte
externo slo deba ser complementario.
Al asumir el ltimo dictador del perodo, Alejandro Lanusse, el 26 de marzo de
1971, y en un contexto poltico signado por una fuerte resistencia social al rgimen de la
Revolucin Argentina, en medio de un profundo proceso de deslegitimacin en virtud de
la continuada proscripcin del peronismo, el gobierno opt por la primaca de un manejo
poltico de corto plazo, desde ya condicionado por un margen de maniobra acotado.
Todos los esfuerzos del gobierno apuntaban a lograr la sustitucin del rgimen por un
gobierno dcil de transicin en el marco del denominado Gran Acuerdo Nacional
(GAN).
En ese contexto, se aprob de manera formal el documento Plan Nacional de
Desarrollo y Seguridad 1971-1975205. A este punto se haba llegado con un cierto
aunque acotado nivel de dilogo e intercambio entre el CONADE y los Ministerios,
Secretaras y Empresas del Estado, que tambin incluy consultas con distintos sectores
de la actividad pblica y privada. Este ltimo aspecto no dejaba de significar una
novedad: se hizo participar a funcionarios, tcnicos, empresarios y trabajadores en los
objetivos y metas del Plan. Para ello se constituyeron 52 comisiones de trabajo que
abarcaron las principales actividades productivas el Plan daba cuenta de 215 reuniones
de trabajo-.

205 Decreto-ley 19039 del 14/05/71. El plan se encuadra dentro de las Polticas Nacionales aprobadas por
decreto 46 de la Junta de Comandantes en Jefe (17/06/70).
 Segn Goldberg (2004:36), estas reuniones brindaron al CONADE una gran
cantidad de informacin cuantitativa y cualitativa. El Plan contena el propsito de
institucionalizar en el futuro ese tipo de consultas y de esta forma lograr con este
mecanismo planes concertados. De todos modos, la gestin de Villanueva se extendi
slo por diez meses, desde noviembre de 1970 hasta setiembre de 1971, con lo que
estas ideas quedaron truncas.
Los objetivos generales que se proponan en el Plan eran similares a los
presentados en su versin 70-74:
1. Asegurar el ejercicio de la soberana nacional, aumentando la capacidad de decisin
propia en todos los campos.
2. Promover la integracin nacional mediante un desarrollo regional ms justo,
armnico y equilibrado.
3. Igualar las oportunidades de acceder al sistema educativo, perfeccionarlo y elevar el
nivel cultural de la poblacin.
4. Mejorar las condiciones del bienestar social de la poblacin a travs de la elevacin
del nivel de vida, una ms justa distribucin del ingreso y asegurando el pleno empleo.
5. Promover el crecimiento rpido y progresivo de la economa, apoyado
prioritariamente en el desarrollo de la empresa de capital nacional, industrial-
agropecuaria, con una slida industria de base y una infraestructura apropiada,
tendiendo a un desarrollo cientfico-tecnolgico propio y a una mayor productividad del
sistema econmico.
6. Consolidar las relaciones de cooperacin latinoamericana.
Se sealaba, por otra parte, que "la optimizacin de las metas del Plan" requeran
la adopcin de medidas que "simultneamente, obliguen o induzcan" a las empresas de
capital nacional a mejorar su eficiencia y aumentar su productividad para estar en
condiciones de competir con las empresas de capital extranjero tanto en el mercado
interno como en los internacionales. De todos modos, ese tipo de medidas no eran
especificadas.
Las principales metas que el Plan se propona alcanzar eran:
1. Lograr sobre el fin del quinquenio una tasa de crecimiento del Producto Interno
Bruto del 8% anual, estimando una tasa promedio de crecimiento durante el perodo del
7% anual. El PBI por habitante crecera a una tasa anual acumulativa del 5,5%.
2. El sector agropecuario crecera a una tasa anual promedio del 4,4%, el sector
industrial del 8,6%, el comercio el 6,6% y la construccin el 7,1%.
 3. Para el volumen fsico de las importaciones se estimaba un crecimiento promedio
anual del 10,5%. En cuanto a las exportaciones la tasa sera del 9,6%, "el logro de la
meta de exportaciones de bienes, significa duplicar el nivel promedio alcanzado en la
dcada del 60".
4. El consumo privado alcanzara un incremento promedio del 4,8% anual (en la dcada
anterior haba sido del 2,0%).
5. Se prevea un muy bajo incremento de los gastos del Estado: 0,6% anual
acumulativo, basado en un crecimiento muy dbil de la ocupacin en el sector.
6. El plan impona un importante incremento de la inversin bruta interna, cuyo
promedio anual se estimaba en 10,5%. La participacin de la inversin pblica en el total
sera del 43, 6% hacia el final del perodo.
7. Se planteaba un enrgico descenso en la tasa de desocupacin del 5,6% vigente en
1970, se pretenda llevarla al 1,9% en 1975.
8. En cuanto a la poltica de ingresos se proyectaba un aumento anual promedio del 5,5
% de los salarios reales. Eso significara un crecimiento moderado en la participacin de
los asalariados en la distribucin de ingreso, sera del 42, 7% en 1975, contra 40% en
1970.
9. Se estimaba que la deuda externa sufrira un incremento del 21% en el perodo.
El Plan estableca, asimismo, una serie de polos de desarrollo, la voluntad de promover
provincias y regiones para disminuir las diferencias en los niveles de desarrollo y la
decisin de impulsar la produccin de origen nacional. En este sentido algunas de las
medidas concretas que se proponan eran:
* Creacin de un Banco Nacional de Desarrollo.
* Creacin de un ente de carcter pblico destinado a sostener y expandir la
participacin del capital nacional en la produccin manufacturera.
* Programa de reconversin industrial.
* Plan de Inversin Pblica destinado a lograr un adecuado desarrollo de la
infraestructura econmica.
* Programa de modernizacin agropecuaria.
* Creacin de un ente nacional de comercio exterior.
* Programas para el desarrollo cientfico y la incorporacin de nuevas tecnologas al
proceso productivo.
* Establecimiento de los Polos Nacionales de Desarrollo y Seguridad.
* Reforma del Sistema Tributario.
 * Ley de Compre argentino, legislacin tendiente a orientar el poder de compra hacia
empresas y productos de origen nacional.
* Programas sanitarios, de salud y vivienda.
* Reforma administrativa.
En el captulo destinado a la Industria, se indicaba que la accin del Estado se
desenvolvera en dos niveles:
Por un lado, desempeando funciones de productor y participando en
diferentes grados- en la integracin del capital de las empresas; por otro
lado, formulando un conjunto coherente de medidas promocionales que
orienten a la actividad privada y le provean el marco adecuado para su
expansin.
Se indicaba al respecto que la ley de promocin industrial y su reglamentacin,
constituirn el principal instrumento orientador para la asignacin de recursos en el
sector, contemplando la descentralizacin industrial.
Dos semanas ms tarde de presentado el Plan, el gobierno disolvera el Ministerio
de Economa, principal responsable de la implementacin del programa de acuerdo a la
normativa emitida. Se buscaba as remarcar la primaca del manejo y la negociacin
poltica por sobre la fijacin de lneas de accin de largo plazo. De esta forma, la
elaboracin definitiva del plan previsto, se concretaba a casi cinco aos de la creacin
del Sistema de planeamiento y en un contexto en el que era imposible su aplicacin por
la falta de margen socio poltico del gobierno.
En ese contexto, el gobierno de Lanusse generara una nueva modificacin
funcional del Sistema, creando la Secretara de Planeamiento y Accin de Gobierno
(SEPAG), la cual centralizara todas las tareas de planificacin como rgano de trabajo y
asesoramiento del CONADE, del CONASE y del CONACYT. Se sumaban a sus
objetivos los de asistir a la Junta de Comandantes en Jefe en funciones de gobierno y de
servir de nexo con las Fuerzas Armadas206.
El fin de la gestin de Villanueva en el CONADE marcara una nueva etapa de
declinacin del organismo.

206 Ley 19.276 del 29/09/71. La Secretara cuenta con cuatro subsecretaras: de Desarrollo, de
Seguridad, de Ciencia y Tcnica y de Coordinacin.
7.- La planificacin en el nuevo perodo peronista
El perodo 1973-1975 estara signado por una fuerte disputa al interior del
peronismo entre los distintos sectores que desde la izquierda -la denominada
Tendencia Revolucionaria- y por derecha sobre todo los grupos que reportaban a
Jos Lpez Rega- buscaban hegemonizar el proceso poltico. As es que los organismos
heredados de los perodos anteriores y que conformaron durante el gobierno de facto el
Sistema de Planeamiento fueron desestructurados y reorganizados con el objetivo de
dar una fuerte autonoma a cada una de las reas de gobierno. En este contexto poltico
resultaba improbable la posibilidad de contar con un tipo de organizacin vertical y rgida
a cargo de la planificacin para el desarrollo.
Como primera medida, el gobierno democrtico de Hctor Cmpora intervino la
SEPAG, que quedara disuelta a fines de 1973 207. Se justificaba la decisin con un fuerte
hincapi en la falta de legitimidad de las acciones del gobierno de facto y en la
necesidad de poner fin a la excesiva concentracin ante la plena vigencia de las
instituciones democrticas nacionales y provinciales. Se declamaba la necesidad de la
elaboracin de un plan responsable y efectivo que cuente con los medios
instrumentales necesarios y con el consenso que slo puede otorgarle el pueblo, en el
marco de los objetivos de reconstruccin y liberacin nacional.
La nueva Ley de Ministerios, del 21 de agosto de 1973, defina una amplia
delegacin de facultades del Presidente a los ministros. Se constituyeron carteras
fuertes, aisladas, independientes y con un bajo nivel de control externo. En este
aspecto se destacaban los amplios mrgenes de maniobra impulsados por los ministros
de Economa, el lder de la Confederacin Econmica, Jos Ber Gelbard, y de Bienestar
Social, Jos Lpez Rega quienes pasaran de un pactado acuerdo hasta un fuerte
enfrentamiento al promediar el gobierno de Isabel Pern208-. En ese contexto, se disolvi
la SEPAG y dejaran de integrar un mismo sistema las oficinas sectoriales y regionales.
Las funciones y el personal de las ex secretaras y subsecretaras de Planeamiento,
Seguridad y Ciencia y Tcnica fueron transferidas a los ministerios de Economa,
Defensa y Cultura y Educacin. En este ltimo Ministerio se cre una Secretara de
Estado para la planificacin, slo vigente bajo la gestin de Jorge Taiana.
En cuanto al rea econmica, entre las secretaras de Estado dependientes del
Ministerio de Economa, se cre la de Programacin y Coordinacin Econmica cuyas

207 Decreto 1450 del 23/12/73.

208 Ver Seoane (2003).

funciones de planeamiento se restringan al rea econmica, ms la potestad de las
aprobaciones de estructuras orgnicas de toda la administracin pblica nacional209.
Con la aprobacin de la estructura, organizacin y funciones de la Secretara, se cre
bajo su dependencia el Instituto Nacional de Planificacin Econmica (INPE)210 y el
Instituto Nacional para la Integracin Latinoamericana (INPIL). Se ubicaron tambin bajo
la misma rbita el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) y el Instituto
Nacional de la Administracin Pblica (INAP)211.
El funcionamiento del INPE se basaba en la transferencia de funciones y personal
de la ex Subsecretara de Desarrollo de la SEPAG. Sus funciones apuntaban al
asesoramiento en la coordinacin y compatibilizacin de polticas y estrategias de
mediano plazo, en relacin con el desarrollo econmico-social, la elaboracin de planes
sectoriales, regionales y globales212.
En ese marco, las funciones de control de gestin que ejerca el CONADE fueron
transferidas a distintas reas que no llegaron a ponerlas en prctica. En cuanto al INPIL,
se conform con personal y funciones de distintos organismos destinados a la
coordinacin internacional y nunca lleg a funcionar.
La tarea de la confeccin de un Plan Trienal fue encomendada a un comit ad
hoc, que funcionaba dentro de la estructura del Ministerio de Economa, vinculado a la
Secretara de Programacin y Coordinacin Econmica y a la Secretara de
Planeamiento y Accin de Gobierno, de la cual dependa la Subsecretara de Desarrollo
y en cuyo mbito funcionara el Instituto Nacional de Planificacin Econmica. En una
primera etapa, fue secretario tcnico del INPE en forma interina Hctor Bertotti y desde
mayo de hasta diciembre de ese ao fue Benjamn Hopenhayn quien en rigor ya vena
trabajando a cargo de la realizacin del Plan.
En diciembre de 1973 se aprob el Plan Trienal para la Reconstruccin y
Liberacin Nacional (1974-1977). Del comit ad-hoc213 al que correspondi su
preparacin en el marco de la elaboracin de polticas del nuevo gobierno participaron
tambin dirigentes de la CGT, la CGE y el partido oficialista.
Las polticas del gobierno peronista tuvieron desde el inicio la fuerte impronta de
la CGE, bajo el fuerte liderazgo de Gelbard. A comienzos de marzo de 1972 214, la central

209 Decreto 75 del 25/10/73.

210 Decreto 1057/73.
211 Decreto 1957 del 31/12/73.
212 Decreto 1964 del 04/04/74.
213 Decreto 185/73 del 06/11/73.
214 Seguimos aqu a Seoane (1998).
empresarial haba convocado a un encuentro para discutir lineamientos para un
programa global de transformacin nacional, que cont con la participacin de los
principales dirigentes polticos. Gelbard le encarg entonces la elaboracin de un
programa para el nuevo gobierno al estratgico Instituto de Investigaciones Econmicas
y Financieras (IIEF) de la CGE.
Un ao ms tarde, Gelbard dio a conocer un programa que la CGE elev a todos
los candidatos presidenciales. El plan estableca las que seran las principales polticas
de la tercera etapa peronista.
- Poltica laboral: salario mnimo, vital y mvil. Un fondo especial para la desocupacin y
la actualizacin peridica de haberes jubilatorios y estabilidad laboral.
- Industria estatal fuerte en sectores estratgicos: sugera agrupar a las empresas
estatales en un holding. Transformar a Hidronor en una corporacin de desarrollo
regional, subsidiar a las pymes, integrar econmicamente a la Argentina en
Latinoamrica.
- Impuestos: amplia amnista, moratoria y condonacin y rebaja de las tasas vigentes,
autarqua de la DGI. La implantacin del IVA, reestructuracin de actividades lucrativas y
derechos municipales, impuesto especial a los patrimonios suntuarios o de altos
ingresos y modificar la escala de progresin del impuesto a la transmisin gratuita de
bienes.
- Crditos: Control del BCRA sobre la banca oficial y privada, reglamentacin de crditos
especiales a empresas nacionales que estn en peligro de ser absorbidas por
multinacionales. Prohibicin de importaciones de bienes suntuarios prescindibles y de
aquellos que la industria nacional produjera en condiciones de calidad, precio y cantidad
suficientes.
- Comercio Exterior: control del Estado, nacionalizacin de la exportacin de carne y
granos por las juntas respectivas. La CGE propondra cooperativistas que las integrara,
y la CGT, a los consumidores.
- Inversiones extranjeras: las admita cuando su genuina radicacin no desplace,
absorba o sustituya a los capitales nacionales ni anule o limite el control nacional sobre
los centros bsicos de decisin.
- Agro: el acceso a la propiedad de los hombres que la trabajan. Erradicar el latifundio y
el minifundio. Promocin de una ley de acceso a la propiedad de los actuales
arrendatarios y aparceros, y otra ley sobre tierras ociosas o deficientemente explotadas
en manos privadas. Implantacin del impuesto a la renta normal potencial de la tierra. Y
del crdito agrario planificado y supervisado.
- Industria: rgimen de promocin industrial. Mximo nivel de eficiencia y competitividad
con mayor absorcin de la mano de obra disponible. En cuanto a la minera, se
planteaba la promocin de la explotacin y el desarrollo de yacimientos deficitarios y del
abastecimiento interno. Estmulo estatal a la inversin de capitales nacionales para la
explotacin minera. Y una ley de comercio interior para bienes de consumo durable.
- Infraestructura y obras pblicas: Impulsarlas, no slo para el desarrollo industrial, sino
tambin regional. Ley nacional de transporte, desarrollo vial, ordenamiento del sistema
de transporte de carga y de pasajeros. En cuanto a la infraestructura social, se sostena
que el Estado debe atender las necesidades de toda la poblacin, sobre todo la de
ingresos bajos.
El documento contena adems sugerencias en temas como poltica internacional,
demografa, poltica crediticia, industrial, minera, forestal, energtica, transporte, salud
pblica, vivienda, educacin y turismo.
La mayor parte de estas medidas fueron enviadas luego bajo el mandato del
nuevo gobierno al Congreso como proyectos de ley el 12 de junio de 1973. De acuerdo a
una interpretacin de Alejandro Horowicz215, Gelbard se propona con su poltica
econmica que el sector privado nacional de la industria mediana y grande avanzara de
manera ms rpida que el extranjero, hasta que el corazn de la actividad, los
segmentos ms dinmicos y modernos, pasara de los segundos a los primeros. A tales
efectos, el sector pblico deba cumplimentar un doble papel: primero, subvenir a las
necesidades financieras y productivas de la burguesa industrial; segundo,
aprovisionarse con la produccin nacional. Se identifican cuatro instrumentos de poltica
econmica: crdito, precios, salarios y una transferencia relativa de ingresos del campo
a la ciudad. La formulacin poltica de estos instrumentos sera el Pacto Social.
Hacia octubre de 1973, en el pico de su poder, Gelbard avanz en cuatro lneas: a
la elaboracin del Plan Trienal se sumaban el despliegue del programa de desarrollo
energtico, siderrgico y petroqumico; el intercambio comercial con el campo socialista
y el restablecimiento de alianzas geopolticas en el Cono Sur216.
Los lineamientos del Plan Trienal surgieron a su vez de un conjunto de acuerdos
contenidos en el Acta del Compromiso Nacional, firmada en mayo de 1973 por el

215 Seoane (1998:274).

216 Seoane (1998:303).

Ministerio de Hacienda y Finanzas con la Confederacin General del Trabajo y la
Confederacin General Econmica. En estos acuerdos se ponan de manifiesto una
serie de objetivos: redistribucin de ingresos: reforma tributaria; promocin y reactivacin
de actividades productivas; expansin agropecuaria y forestal; reorganizacin de
Empresas del Estado; desarrollo de las pequeas y medianas empresas; y organizacin
del comercio de granos y carnes, entre otras. As, los objetivos y metas que seran
incluidos en el plan tenan como respaldo este tipo de acuerdos en el marco de una
concertacin social. Este tipo de convenios se traduciran en su gran mayora en leyes
nacionales.
El plan en s217, anunciado por Pern el 21 de diciembre de 1973 y firmado por
decreto dos das antes, apuntaba a lograr los siguientes objetivos:
a) Plena vigencia de la justicia social a travs de la distribucin del ingreso, la
eliminacin de la marginalidad y la absorcin de la desocupacin y del subempleo;
b) Fuerte expansin de la actividad econmica para lograr un alto grado de bienestar
para todos los argentinos;
c) Alta calidad de vida de la poblacin que cubra sus necesidades vitales y culturales
bsicas;
d) Unidad nacional que en lo regional significa promover las economas rezagadas;
e) Democratizacin real de la sociedad eliminando las causas que provocan la
concentracin de la riqueza;
f) Reconstruccin del Estado a fin de que pueda cumplir eficazmente sus funciones
como orientador y concertador de la actividad econmica, redistribuidor de riquezas e
importante productor de algunos bienes y servicios;
g) Recuperacin de la Independencia Econmica para romper la dependencia financiera,
tecnolgica y comercial. A tal fin se regularn las Empresas e Inversiones extranjeras a
travs de la Ley de Inversiones Extranjeras; e
h) Integracin latinoamericana a fin de lograr complementariedad productiva con los
pases de Amrica Latina.
Bajo fuerte influencia de Gelbard, quien lideraba institucionalmente a la
burguesa nacional alineada con el peronismo en el marco de la CGE, incorporaba una
serie de documentos del Partido Justicialista, con el respaldo de la CGT y la central
empresaria nacional.

217 Decreto 185/73.

 En el Plan se le otorgaba al Estado la funcin de regulador de la conducta de
los agentes econmicos y de la comunidad en su conjunto para llevar a cabo una
eficaz poltica de desarrollo. Esta regulacin se efectuara en el marco de una
concertacin abierta que el gobierno del pueblo llev a cabo con las principales
agrupaciones polticas, empresariales y gremiales del pas.
En tal sentido, el Gobierno buscaba alejar la impronta del plan del enfoque
tcnico que haban tenido las experiencias desarrolladas durante los 15 aos
anteriores. Al dar a conocer la iniciativa, el propio Pern sealaba que el plan no se
limita a lo que habitualmente se conoce como un plan de desarrollo y sugestivamente
agregaba: no podramos incurrir en el pecado desarrollista de lograr rcords que se
agotan en s mismos, sino que anhelamos lograr la plenitud de la evolucin social y
espiritual de la Nacin218.
La planificacin volva a ser, para el peronismo, un fenmeno casi por completo
poltico, en una especie de restauracin de los primeros planes quinquenales:
Ahora, como tres dcadas atrs, optamos por el camino de hacer,
mientras avanzamos en la planificacin, porque el tiempo para las discusiones
tericas ya se ha terminado en el pas219.
En el planteo, la garanta de xito estaba dada casi por completo por la presencia
de la figura de Pern, sumado al enfoque de la concertacin entre los actores sociales.
La confianza era total y se contrastaba con las experiencias truncas de planificacin.
Si en los ltimos dieciocho aos se llegaron a elaborar diversos planes de
desarrollo que nunca llegaron a cumplirse, ello se produjo porque a todos les falt el
contenido y la determinacin nacionales que hacen posible los programas de gobierno y
aseguran la participacin de todos los sectores en su ejecucin (). Estos objetivos de la
Nacin no pueden ser slo la expresin racional de una elite dirigente, sino que, para
obtener el consenso que proviene de la adhesin popular y generar una mstica nacional
en torno de su cumplimiento debe ser el resultado de las coincidencias de los sectores
populares, econmicos y sociales220.
En la misma lnea, el propio texto del plan sealaba que luego de la destruccin
de las reparticiones que llevaron adelante los planes quinquenales se generaron otras
estructuras que intentan abordar este proceso con suerte muy variada.
An cuando permanecen en el tiempo, su experiencia, en los ltimos aos se
caracteriza porque se obliga a un ejercicio ms o menos constante de formulacin de

218 Pern (2002:191).

219 Pern (2002:193).
220 Pern (2002:197-198).
 planes sin contar con el respaldo poltico verdadero y enmarcadas en el contexto de una
221
conduccin econmica condicionada por los acontecimientos coyunturales .
Bernazza (2006:116) destaca que el Plan presenta una tensin el enfoque
estratgico se hace presente en el plan, fundamentalmente, por haber sido el
instrumento con el que se expres un proyecto poltico. En tal sentido, desde su
gestacin se trat de un proyecto de gobierno instrumentado a travs de un Plan, que
tuvo su origen en la concertacin y el dilogo con diferentes sectores sociales.
El plan fijaba como metas un crecimiento econmico del 7,5 % anual acumulativo
y del consumo asalariado del 7,8%. Para el sector agropecuario se estimaba una tasa
de crecimiento anual acumulativa del 6,5% y para el sector industrial se estimaba un
crecimiento anual del 10%. Se estimaba que el nivel de la inversin bruta interna
crecera durante el perodo a una tasa promedio anual del 12,4%. De esta manera la
tasa de inversin alcanzara un 25% en 1977. Se prevea la construccin de 815 mil
viviendas
El consumo privado se incrementara un 5,6% anual y la participacin de los
asalariados en el PIB se fijaba en 47,7 % para 1977 y en el 52% para 1980. Se estimaba
que la remuneracin real media anual de los trabajadores crecera a una tasa del 7 %.
Asimismo se prevea un descenso de la tasa de desocupacin de la poblacin
econmicamente activa urbana, reducindose al 2,5 % en 1977. Tambin se favoreca
un incremento del ahorro interno, estmulo al agro para llevar adelante una vigorosa
poltica de exportaciones, disminucin de la tasa de desempleo; implementar una poltica
energtica que aumentara la produccin de petrleo, carbn, gas y el consumo de
kilovatios por habitante; extensin de la red vial y caminera para descentralizar la
economa y romper con el centralismo del ferrocarril; aunque sin olvidar la necesidad de
reacondicionamiento y modernizacin para que siguiera siendo un elemento de
integracin del mercado nacional.
El Estado se reservaba un rol preponderante en la planificacin econmica y en el
control e impulso de todas las metas productivas. En el texto del programa se indicaba:
El plan quiere que el dinamismo de la economa se vaya trasladando de los monopolios
extranjeros, como ha ocurrido durante el ltimo perodo, hacia el conjunto del sector
productivo nacional, el Estado y los empresarios nacionales. A tal efecto, corresponde

221 Plan Trienal p.10.

dotar al sector pblico de los instrumentos jurdicos y financieros que hagan factible este
proceso222.
A pesar de este objetivo central fuertemente poltico y que se cerna como una
amenaza para el capital extranjero, el ms dinmico del sector industrial, el plan no
haca referencia a la idea de una imposicin sino que se basaba en la nocin del
consenso social y se planteaba como meramente indicativo.
El Plan da al gobierno y a los grupos econmicos y a los trabajadores una
visin global del pas que tendremos si cada uno cumple con la misin que le
corresponde, y tiende a facilitar mediante una visin integradora la ejecucin de
acciones que permitan el cumplimiento de tales misiones. Tambin deja en claro
en qu medida, si alguien no cumple con su parte, es el pas en su conjunto el
que sufre223.
De manera esquemtica, los instrumentos polticos estaban dados por el Pacto
Social y las sucesivas actas de compromiso firmadas por los empresarios y los
trabajadores; los jurdicos, estaban constituidos por las leyes que estaba votando el
Congreso y los financieros se traducan en la inversin pblica y privada pautada en el
plan224.
Como se indic, al Plan le haban antecedido un conjunto de proyectos de ley
estratgicos, entre ellos: nacionalizacin de depsitos, bancos, atribuciones de la Junta
Nacional de Carnes, renta potencial de la tierra, reformas a la Carta Orgnica del Banco
Central, inversiones de capital extranjero, corporacin de empresas nacionales,
entidades financieras, fomento agropecuario, desalojos rurales, comercializacin de
granos, promocin industrial, defensa del trabajo y la produccin nacional, promocin
minera, corporacin y desarrollo de la pequea y mediana empresa.
El Plan dedicaba, asimismo, un captulo para enumerar los grandes proyectos y
programas que se propona llevar a cabo en el perodo. Como Proyectos se
mencionaban los sectores celulosa, papel y madera; cobre; desarrollo agropecuario de
la zona semi-rida chaquea; represa de Yaciret-Apip; complejo Alicopa; central
nuclear Ro Tercero. Asimismo se haca referencia a programas siderrgicos;
petroqumicos; de construccin naval; de desarrollo pesquero; sistema portuario para la
exportacin de granos; de vivienda; plan nacional de agua potable y cloacas.

222 Plan Trienal p. 17.

223 Plan Trienal p.9.
224 Seoane (1998:314).
 Ms all de la aprobacin de las normativas mencionadas, el programa en s, el
cual no contaba como prioridad con la formalizacin tcnica, no tuvo un inicio real de
ejecucin, en el marco de un contexto sociopoltico de fuerte tensin y en el que se
aceleraran de manera exponencial las disputas al interior del peronismo con la muerte
de Pern, el 1 de julio de 1974.
El ao 1975 marcara el fin de la centralidad del Estado como eje de redistribucin
del ingreso en la Argentina con la aplicacin del mega-ajuste econmico aplicado por el
ministro Celestino Rodrigo, vinculado a Jos Lpez Rega225.

Conclusiones

A partir de esta descripcin de la planificacin en la Argentina como herramienta

del Estado dedicada a la transformacin de ciertos aspectos estructurales econmico-
sociales en un perodo clave de la Industrializacin por Sustitucin de Importaciones,
intentaremos realizar un balance provisorio.
En primer trmino, surge con claridad que, al igual que lo ocurrido en otros pases
latinoamericanos, la planificacin lleg a ser aceptada, al menos en lo formal, como
instrumento til para la asignacin de recursos y la formulacin de la poltica
econmica226. Las sucesivas elites polticas expresaron algn grado de conviccin sobre
la necesidad de aplicar el mtodo programtico a las actividades pblicas para
perfeccionar los mecanismos de decisin. Incluso los grupos liberales percibieron la
necesidad de intervenir en forma deliberada en el proceso econmico227. A modo
ilustrativo, corresponde destacar que gestiones en la cartera econmica de funcionarios
alineados con un ideario liberal, de primaca de los mecanismos de mercado, como
podran ser Alvaro Alsogaray, Jos Martnez de Hoz o Adalbert Krieger Vasena,
mantuvieron durante el perodo analizado la presencia de organismos con funciones
vinculadas a la planificacin para el desarrollo. Se registra en este sentido una cierta
continuidad de enfoques o herramientas, vinculadas a la influencia de distintas
experiencias de planificacin a nivel internacional, que en Amrica Latina expresaban
tcnicas y enfoques en los que la CEPAL tuvo un rol de difusin, capacitacin e impulso
esencial. Adems, en el marco del impulso a las tcnicas de planificacin se verific un

225 Para una sinttica descripcin del Rodrigazo y sus consecuencias vase Rapoport (2000:700-702)
226 Cibotti y Bardeci (1974:1).
227 Gramn y Solanas (1986:32).
esfuerzo consistente, con grandes progresos, destinados a lograr interpretaciones cada
vez ms slidas del proceso de subdesarrollo de la Argentina.
En cuanto a los organismos dedicados a la planificacin, debe destacarse una
estabilidad formal, a partir de la creacin del CONADE, en 1961, aunque con cambios en
los equipos de funcionarios polticos y tcnicos, que no quedaron aislados de las fuertes
tensiones poltico-sociales del perodo analizado. Adems, se registraron
superposiciones de estructuras organizacionales e incluso sobre todo a partir de la
Revolucin Argentina- una proliferacin de organismos que en muchos casos no
llegaron ni siquiera a entrar en funciones. A su vez, la nueva gestin peronista en la
dcada del 70 producira una atomizacin de los organismos de planificacin durante
aquella breve experiencia poltica, en un contexto poltico de disputas al interior de la
fuerza poltica gobernante.
Por otra parte, al analizarse las limitaciones de la planificacin como tal, en virtud
de la experiencia argentina pero tambin de lo ocurrido en un conjunto de pases en
desarrollo, se mostraron como inverosmiles las miradas ms optimistas o
tecnocrticas que pretendan considerar que un reducido grupo de tcnicos deba y
poda conseguir en perodos relativamente cortos objetivos que el sistema poltico y
social no haba logrado. En este sentido, la apuesta a un cambio a partir de la
generacin de una tecnocracia se prob como inconsistente, ms all de los avances
significativos en cuanto a estudios, desarrollos tericos, capacidad de brindar mayores
niveles de precisin al planteo de determinadas polticas pblicas.
En trminos de Gramn y Solanas (1986:32) la planificacin ante todo debe
ubicarse en el contexto sociopoltico en que ha actuado y no fuera del mismo. Como
muchos de sus defectos son propios del sistema donde opera, mientras ste no cree
ciertas condiciones mnimas no es posible esperar milagros de la planificacin.
Berrotarn (2004:42), al analizar los primeros gobiernos peronistas pero como
parte de un argumento que puede extenderse al perodo analizado, seala que la
creacin de organismos como una estructura tcnico poltica con la pretensin de
controlar todas las dimensiones de la realidad y de la sociedad se trat de una ilusin de
racionalidad que entraba en colisin con sus condiciones de posibilidad, pero sobre todo,
con la multiplicidad de conflictos que slo la poltica poda resolver.
De cualquier modo, en este aspecto se verific con claridad la vigencia de
perodos diferenciados en cuanto al impulso poltico de los esfuerzos de planificacin.
As, al igual que lo que haba ocurrido durante los dos primeros gobiernos peronistas, en
la Presidencia de Illia se registr una mayor consistencia entre los objetivos formales de
los organismos creados, los lineamientos polticos del Plan de Desarrollo producido y su
respaldo a nivel de los principales dirigentes de aquella administracin.
De la misma forma en que haba ocurrido con el Consejo Nacional de Posguerra y
los organismos encargados del seguimiento del Primer y del Segundo Plan Quinquenal,
ms all de las inconsistencias que atraviesan todo el perodo, contaban con peso
poltico propio. La ms breve poca de oro del CONADE durante la gestin de Illia
tambin revel un sustento no slo tcnico, sino tambin una visin poltica ms amplia,
para los lineamientos surgidos del organismo.
Esto mismo puede afirmarse sobre la planificacin durante el tercer perodo
peronista iniciado en 1973. Se verifica un mayor nivel de alineamiento entre lo tcnico y
lo poltico y de esa forma queda plasmado en los planes difundidos.
En forma paralela, deben diferenciarse con claridad los esfuerzos ms o menos
consistentes emprendidos con el objetivo de generar una planificacin para el desarrollo,
de aquellos formatos de plan recurrentes en el perodo- que con el mismo objetivo
declarado, implicaban en realidad no ms que recetas de ajuste y estabilizacin. El
plan Alsogaray sera un claro ejemplo de ello.
Una caracterstica que puede percibirse en todas las gestiones analizadas es la
multiplicidad de objetivos asumidos por los planes. Se planteaban objetivos
econmicos (de crecimiento del producto, complejizacin y sustentabilidad del
entramado productivo) y tambin sociales (vinculados a la distribucin del ingreso) sin
una primaca definida de unos sobre otros. El nfasis en el mejoramiento de la
distribucin del ingreso, si bien con distintos matices, estuvo presente en todos los
programas analizados en el perodo, fueran de gobiernos civiles o militares, afines a
las organizaciones sindicales y de base o no228.

228 Si bien este artculo no utiliza una perspectiva comparada, vale la pena resaltar que esta caracterstica
de los planes diferencian lo ocurrido en la Argentina de la mayora de los casos de Estado Desarrollista
Capitalista del Noreste asitico, donde el objetivo de expansin econmica resultaba primordial y casi
nico desde el punto de vista de los planificadores. En este sentido, se registra una asimilacin, por sus
mltiples objetivos al tipo ideal que Kohli (2004) identifica como Estado fragmentado multiclase, y que lo
aleja de la descripcin que este autor realiza del Estado cohesivo capitalista el cual rene la mayora de
las caractersticas de los Estados Desarrollistas del Este Asitico-. En este sentido, deben sealarse los
menores niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso que se registran al inicio de las experiencias
de industrializacin acelerada asiticas, en comparacin con lo que ocurra con las estructuras sociales
latinoamericanas, elemento esencial para comprender esta diferencia de nfasis en las prioridades, tanto a
nivel poltico como de la produccin de planes nacionales de desarrollo. Amsden (2001:18) resalta que
Japn, Corea y Taiwan pases que generaron sucesivos planes nacionales de desarrollo- contaban con
una de las ms equitativas distribuciones en trminos de propiedad de la tierra y del ingreso hacia 1960.
 Otro elemento a tener en cuenta es la virtual desconexin registrada en distintos
momentos del perodo analizado entre los planes y distintos instrumentos de poltica
industrial en muchas ocasiones diseados e implementados por otras agencias
desvinculadas de los organismos de planificacin, lo que evidencia la debilidad del
Estado para imponer un determinado rumbo de cambio estructural a los actores
involucrados en el proceso. De acuerdo a la visin de Goldberg (2004:46), en la historia
econmica argentina se verifica que las medidas ms trascendentes y eficaces de
poltica econmica no estuvieron previamente plasmadas en un Plan de Desarrollo.
Desde una posicin similar, Azpiazu (1986:2) sealar que la poltica industrial en la
Argentina se ha caracterizado histricamente por su marcada inestabilidad temporal,
por la variabilidad o inexistencia- de objetivos claros y precisos de mediano y largo
plazo.
Esta mirada crtica del alcance real de los planes no debe hacer perder de vista,
de todos modos, la sealada continuidad en la aplicacin de tcnicas de planificacin, la
continuidad de la existencia de organismos dedicados a estas tareas y los esfuerzos de
coordinacin de polticas que en distintos perodos tuvieron lugar en torno a estos
espacios en la administracin pblica.
Uno de los mayores virajes del perodo en cuanto a la poltica industrial y que
tendra consecuencias duraderas- fue la decisin de atraer inversiones extranjeras por
parte del gobierno de Frondizi, lo cual no estuvo sustentado por un plan de desarrollo
formal de los que hasta aqu se han enumerado.
A su vez, el gobierno de Illia, en la poca de oro del CONADE, busc darle al
organismo de planificacin cierta centralidad y articulacin con la poltica industrial,
cuando lo incluy entre los actores institucionales del rgimen de promocin industrial,
con la reglamentacin de la normativa vigente. La brevedad de aquel gobierno radical no
permiti a la institucin establecerse como participante de relevancia en dicha poltica.
La desconexin entre los planes y las acciones concretas para promover el desarrollo se
mantuvo durante la dictadura iniciada por Ongana.
De igual modo, si bien la normativa de promocin industrial aprobada durante el
tercer gobierno peronista estaba en lnea con los dictados del Plan Trienal, ubicado en el
centro del proyecto poltico de gobierno y vinculado con objetivos de concertacin social,
no exista en los hechos una unidad estratgica entre la planificacin y la accin en el
marco de la poltica industrial. Debe sumarse a ello en ese perodo el virtual
desmembramiento de las anteriores estructuras tcnicas de planificacin, bajo la
confianza de que la gua poltica que Pern y tambin Gelbard, el lder de la burguesa
nacional al frente del Ministerio de Economa, le daran al proceso, sera la clave del
xito.
En cuanto al cumplimiento efectivo de los objetivos de los planes, ms all de
logros parciales, la mayora de los programas aqu repasados quedaron truncos o
atrasados en cuanto a los plazos de formulacin e implementacin. La recurrente
inestabilidad institucional a partir de la cada de Pern en 1955 atent contra cualquier
esfuerzo consistente de puesta en prctica real de los lineamientos producidos por los
organismos de planificacin. El caso paradigmtico en este sentido fue el Plan Nacional
de Desarrollo y Seguridad 1971-1975, el cual qued como letra muerta poco despus
ser declarado ley, en momentos en que el entonces presidente de facto prioriz
aspectos referidos a la salida negociada del rgimen poltico en vigencia.
El intelectual liberal Manuel Solanet, al realizar en marzo de 1973 una evaluacin
del funcionamiento del sistema de planeamiento229, sealaba que las metas fijadas por
los planes no haban sido logradas. En el caso del Plan 1965-1969 sostena que la falta
de cumplimiento se refiri particularmente a las metas de inversin pblica y privada,
las que distaron de satisfacer los objetivos. Precisaba al respecto que el crecimiento
del Producto Bruto en el ao 1965 fue superior a los objetivos del Plan al influjo del
proceso de recuperacin de la fuerte cada de los aos 1962-1963 pero que, sin
embargo, ya a fines de 1965 y 1966 se lleg prcticamente a un estancamiento del
crecimiento de la actividad econmica al agotarse los mrgenes de recuperacin por la
va de la incentivacin del consumo.
Sobre el plan 1971-1975, indicaba que los programas de inversin pblica fueron
slo respetados en el primer ao de aplicacin, y slo en trminos cuantitativos. Ya en
1972, y segn lo previsto en 1973, se advierte un generalizado incumplimiento del Plan,
no slo en las inversiones propuestas, sino tambin en el resto de las variables
econmicas que componen la demanda global. Luego de marcar las incongruencias
entre las metas de crecimiento propuestas y las alcanzadas, sealaba no sin hacer gala
de una rara irona, que el presupuesto del sector pblico para el ao 1973 ha dejado de
contemplar las inversiones y gastos propuestos por el plan de desarrollo vigente, y este
ltimo solo queda en el recuerdo de algunos funcionarios y adornando la sala de espera
de algn despacho.

229 Solanet (1973:3).

 Un segundo nivel de anlisis de Solanet apuntaba a marcar que las polticas y
medidas propuestas por los planes no haban sido paradjicamente, consideradas ni
adoptadas por los funcionarios del Gobierno que debieron implementarlas.
La reticencia de los ejecutores del plan a ponerlo en prctica deriva tanto
de la falta de una imposicin presidencial para que ello suceda, como de la
ausencia de una identificacin y consustanciacin de los funcionarios ejecutores
con los planificadores. Esta situacin que fue claramente observada desde los
comienzos del funcionamiento del CONADE, no ha sido corregida a pesar de las
modificaciones con fines a lograr una mayor identificacin con los ejecutores.
Un tercer sealamiento implicaba reconocer que los planes no pudieron lograr un
aumento de eficiencia en la asignacin de inversiones pblicas. Identificaba el autor la
existencia de obras de dudosa rentabilidad en relacin a posibilidades alternativas.
A pesar de lo paradjico de este anlisis, que identifica un achicamiento del
Estado como ideal poltico, la evaluacin sirve para ratificar el hiato que existi entre la
produccin de los planes y su consecucin, durante el perodo analizado.
De esta forma, podemos concluir tambin que, por un lado, el CONADE a partir
de la dcada del 60 y sus mltiples ramificaciones no se constituyeron como
instituciones destinadas a centralizar la planificacin econmica estatal. En cada uno de
estos perodos, organismos como el Banco Central o el Ministerio de Hacienda
controlaron recursos polticos e institucionales en la definicin de la poltica econmica
en general y en particular de la poltica industrial. Estos organismos tambin
planificaban en la medida de sus posibilidades y adems ejecutaban polticas. Es decir,
por un lado, la idea de planificacin estaba presente ms all de los alcances que en
concreto lograban los Planes de Desarrollo formalizados, pero a su vez se dificultaba la
coordinacin entre las distintas instancias.
A partir de esta falencia en la centralizacin de atribuciones y capacidades se
verific la inexistencia de una intencionalidad de coordinar los planes producidos por
los organismos dedicados a la planificacin con respecto a la accin derivada de la
puesta en funcionamiento de los instrumentos de la poltica industrial. As, planes e
instrumentos resultaran elementos casi por completo separados. En general, los
instrumentos fueron implementados por agencias que no tenan contacto con los
planificadores, mientras que en muchas ocasiones los planes hacan referencia de
manera superficial a las herramientas de poltica industrial a utilizarse.
 En el caso argentino, el rol del Estado obtuvo una fuerte centralidad slo durante
perodos determinados, tanto desde el punto de la intervencin en el mercado como en
cuanto a la financiacin e impulso de las principales iniciativas estratgicas de
desarrollo. En esas etapas, la apuesta del Estado fue, al igual que en otras experiencias
europeas durante la posguerra o del este asitico, convertirse en banquero, empleador e
inversor, determinando el comportamiento de los restantes actores econmicos. Pero
esos objetivos o bien no se concretaron o bien quedaron truncos en su implementacin.
Tomando en consideracin los perodos de mayor protagonismo estatal, fue de
manera particular en los gobiernos peronistas en los que se busc adems generar
sobre todo en la tercera etapa, bajo la impronta de Gelbard-, instancias de coordinacin,
negociacin y consenso entre los actores, las cuales no lograron adquirir, en un contexto
poltico conflictivo, la suficiente relevancia.
En claro contraste, por ejemplo, la Revolucin Argentina busc aplicar una poltica
econmica que le otorgaba al Estado un papel protagnico en trminos de
redireccionamiento de la renta y de la inversin pblica, aunque sin un esquema de
planificacin ni de concertacin eficiente. La breve experiencia del Plan Trienal, en un
perodo de altos niveles de tensin poltica, tampoco permite hablar de la existencia de
un Estado capaz de llevar adelante los objetivos de la planificacin.
Por otra parte, debe notarse que las experiencias de planificacin en la Argentina
se centraron sobre un esquema institucional que privilegi en la mayor parte del perodo
analizado lo tcnico por sobre lo poltico el funcionamiento CONADE y los
organismos conexos fueron el ms claro ejemplo-. En este sentido, tanto los objetivos
como el planteo de los planes surgan casi en su totalidad de equipos de expertos.
Cuando las convocatorias para generar los planes fueron ms amplias, no tuvieron de
todos modos continuidad o efectividad en esos mecanismos de consulta. As, el Plan
Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975 cont con la asistencia de comisiones
integradas por representantes de sectores de la sociedad civil, aunque el impacto de esa
dinmica fue pobre y el programa nunca fue implementado. Diferente fue el caso del
Plan Trienal, aunque la brevedad de esa experiencia impidi su completo despliegue, en
un contexto poltico de enorme tensin.
En suma, un anlisis de las instituciones que sustentaron la planificacin y los
planes de desarrollo nacionales producidos en la Argentina es necesariamente la
inquisicin por un conjunto de procesos que se sostuvieron en el tiempo y a los que no
puede negrseles relevancia durante un perodo de un destacable desempeo en los
terrenos econmico y social230, pero que a la vez quedaron truncos o resultaron de
alcance limitado. Por un lado, por lo ocurrido con esas instituciones en s y sus mltiples
modificaciones de estructuras y cuadros tcnicos. A su vez, ms all de la relativa
profundidad alcanzada por el proceso de industrializacin, las herramientas de
planificacin no permitieron por s mismas estructurar un sendero de desarrollo
perdurable y consistente.

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230 Por ejemplo, la gran mayora de los indicadores de distribucin del ingreso en la Argentina no han
superado hasta el momento los niveles alcanzados antes de mediados de la dcada del 70.
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 6. Ausencias y Presencias de la Planificacin en los 90 y los 2000 -
Alberto Mller*

1.
Objetivo y fundamento231

Como hemos visto en el primer captulo de este libro, la Planificacin encontr un

considerable espacio a partir de la Segunda Guerra Mundial, en la gestin
gubernamental de economas capitalistas centrales. Diversos factores han sido
sealados en la literatura como concurrentes a este fenmeno.

Por un lado, la propia experiencia blica de escala nunca vista anteriormente motiv
la movilizacin centralizada y coordinada de ingentes esfuerzos productivos, los que mal
podan dejarse al arbitrio de mbitos descentralizados; este esfuerzo organizativo a gran
escala brind la percepcin de una posibilidad de gobierno sobre la economa que nunca
antes se haba percibido (particularmente, en los Estados Unidos).

En segundo lugar, el pobre desempeo del capitalismo en el perodo de entre guerra, en

particular a partir de la Gran Depresin, hizo que cediera la confianza en las decisiones
tomadas en mercados, sin orientacin estatal.

Asimismo, la percepcin de que ciertas instancias fundamentales para la calidad de vida

de las personas no podan dejarse en manos de mecanismos mercantiles increment el
involucramiento estatal en reas sociales diversas, tales como salud, educacin,
vivienda y previsin, sentando las bases para el modelo de Estado del Bienestar, que se
impone en forma diferenciada en todas las economas capitalistas centrales 232. La figura
de William Beveridge es una referencia obligada aqu233.

Por ltimo, la emergencia de un bloque poltico y econmico rival al capitalismo, que

luego de soportar exitosamente el mayor peso del esfuerzo blico surge como
triunfador de la guerra, pone a ste ltimo a la defensiva, por lo que debe recurrir a
instrumentos que fortalezcan su legitimidad, adoptando pautas y discursos de su
adversario, en una suerte de mmesis. No est dems sealar que el clima intelectual de
la inmediata posguerra sealaba una posible convergencia entre los regmenes
capitalista y socialista real234.

Las economas perifricas recogen este legado intelectual, pero agregndole un

importante componente, que es la cuestin del desarrollo econmico; ella acompaa el
proceso de descolonizacin que se acelera durante la posguerra. Aqu tambin la

*
Una versin anterior de este trabajo fue publicada en Revista Realidad Econmica Nro. 290 2011
(Mller, 2011). Se agradecen los comentarios formulados en ocasin de versiones anteriores de este
trabajo por parte de Marina Barbeito, Mximo Goldberg, Teresita Gmez, Enrique Herrscher y Santiago
Lebedinsky.
231
Las consideraciones introductorias de este apartado reiteran conceptos ya presentados en el captulo 1
del presente texto.
232
Hobsbawm (1998) destaca por ejemplo que los indicadores de salud mejoraron significativamente
durante la Segunda Guerra, por obra precisamente del mayor activismo gubernamental en la materia.
233
En particular, vase su Report to the Parliament on Social Insurance and Allied Services (1942)
(http://news.bbc.co.uk/2/shared/bsp/hi/pdfs/19_07_05_beveridge.pdf).
234
Vase Hobsbawm (op.cit, cap. 1); asimismo, Forte (1964, pg. 315 y sig.).
literatura invoc la necesidad de la movilizacin de esfuerzos por parte del Estado, a
partir de la percepcin de la incapacidad del mercado para superar los obstculos que
representa el subdesarrollo. Es tpica en este punto la mencin a cuellos de botella por
no disponibilidad de tecnologa, ausencia de coordinacin de esfuerzos de inversin y
crculos viciosos por insuficiencia de ahorro. Se propicia de esta forma un papel
movilizador para el Estado, el que debe apuntar a superar estas restricciones mediante
acciones conscientes y planificadas235. En el caso de Amrica Latina, jugar en este
punto un rol central la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), organismo
creado en el marco de la Organizacin de las Naciones Unidas.

La Argentina incorpora la Planificacin como parte de sus prcticas gubernamentales.

Este movimiento se inicia, en paralelo con la experiencia latinoamericana, en la
posguerra y culmina 40 aos ms tarde.

A partir de entonces, la Planificacin entra en un cono de sombra, manifestndose en

forma espordica, sobre todo a nivel del gobierno federal.

Este trabajo tiene como propsito principal presentar algunas notas y reflexiones en
torno a las prcticas de Planificacin en las ltimas dos dcadas, centradas en torno a
dos experiencias concretas: el Sistema Nacional de Inversiones Pblicas (en adelante,
SNIP) y la elaboracin del Plan Federal de Infraestructura (en adelante, PFI). El SNIP
fue instaurado por ley en el ao 1994, y persiste hasta el presente, en el ordenamiento
legal del Estado Nacional, y en su prctica. El PFI, por su parte, fue una experiencia
desarrollada durante el Gobierno del Presidente De La Rua, y ms claramente de su
primer Ministro de Infraestructura y Vivienda, de duracin breve y acotada.

Seguidamente, se brindan algunas consideraciones acerca de la actualidad de la

Planificacin, a la luz del patrn econmico y social que emerge del colapso del
Rgimen de Convertibilidad, en particular con referencia al SNIP, precisamente por ser
un instrumento an vigente. Se incluye aqu una mencin expeditiva a recientes
ejercicios sectoriales de Planificacin, realizados tanto en el mbito del Gobierno Federal
como de Gobiernos Provinciales.

Dos son las razones que impulsan la elaboracin de este texto. Por un lado, el inters en
sistematizar elementos para una historia de esta etapa, donde la Planificacin en la
Argentina tuvo un alcance limitado236. Por el otro, una vez concluido esa suerte de sueo
dogmtico que represent el progresivo endiosamiento del mercado operado a partir
de mediados de los aos 70 en la Argentina, y en particular con la implantacin del
rgimen de Convertibilidad entendemos que la cuestin de la Planificacin debe ser
objeto de una profunda reconsideracin. Hasta el presente, esto slo se ha insinuado en
algunos ensayos parciales, pese a que el rgimen mencionado dej de existir hace ms
de diez aos.

El trabajo se estructura de acuerdo a lo siguiente. En primer lugar, se ofrece una

brevsima resea de los antecedentes de la Planificacin en la Argentina. Luego, se
encara las experiencias del SNIP y del PFI. Seguidamente, se presentan algunas
consideraciones acerca de las polticas gubernamentales posteriores al fin de la

235
Una referencia clsica por cierto que no la nica - aqu es Hirschman (1984).
236
Este aporte contendr un tinte personal, por cuanto el autor fue partcipe de ambas experiencias
incluidas en el anlisis; en tal sentido, este trabajo puede considerarse una suerte de testimonio de un
informante calificado
Convertibilidad y su relacin con una revalorizacin (posible, pero no concretada) de la
Planificacin, en particular considerando la vigencia del SNIP. Por ltimo, se presentan
algunas conclusiones.

2. Breve retrospectiva237

El Gobierno Justicialista iniciado en 1946 crea el primer organismo con funciones de

Planificacin en la Argentina: el Consejo Nacional de la Posguerra; su propsito es el de
orientar el curso econmico tras el fin de la conflagracin. Asimismo, ven la luz por
primera vez dos ensayos formales de Planificacin, el Primer Plan Quinquenal (1947-
1951) y el Segundo Plan Quinquenal (1952-1956).

El derrocamiento del peronismo en 1955 lleva a que las actividades de Planificacin se

desarrollen bajo nuevos marcos institucionales. Surge as el Consejo Nacional de
Desarrollo (CONADE), que persiste con algunas mutaciones a travs de la interminable
sucesin de rupturas que caracterizan el perodo que se inicia en ese ao y concluye en
1976. Un perodo que bien puede considerarse como poca dorada de la Planificacin,
por la envergadura institucional que sta asume y la jerarqua de los productos
obtenidos; stos representan un estadio superior, con relacin a los ensayos iniciales
materializados en los dos Planes Quinquenales mencionados. Corresponde sealar aqu
como productos sobresalientes el Plan Nacional de Desarrollo 1965-1969, el Plan
Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-1975 y el Plan Trienal para la Reconstruccin y
Liberacin Nacional 1974-1977. ste ltimo Plan se desarrolla ya una vez desaparecido
el CONADE, cuyos cuadros tcnicos son transferidos al Instituto Nacional de
Planificacin Econmica (INPE).

Interesa destacar una importante continuidad en determinados aspectos que podramos

denominar doctrinarios en estos planes, y que contrastan llamativamente con la
inestabilidad poltica del perodo. En particular, todos ellos suscriben en alguna medida
la estrategia de industrializacin sustitutiva, haciendo eje en particular en la necesidad
de avanzar hacia la segunda etapa, esto es, en la provisin local de insumos
convergentes crticos, entre ellos las prestaciones de infraestructura de transporte y
energa. De esta forma, y ms all de vaivenes casi inverosmiles en las decisiones,
estos Planes se asocian a un conjunto importante de logros en el perodo, tales como la
produccin de algunos insumos bsicos (aluminio, acero, petroqumicos), el desarrollo
de grandes proyectos de generacin y transporte elctrico y el impulso decisivo a la red
vial. Esto no significa que tales planes hayan sido literalmente implementados; de hecho,
se ha sealado reiteradamente que se trat de ejercicios que concluyeron su existencia
en anaqueles, fruto precisamente de la considerable inestabilidad poltica. Pero ellos
fueron consistentes con un conjunto importante de decisiones tomadas.

Corresponde tambin una mencin al Consejo Federal de Inversiones (CFI), una

institucin de importancia, creada por un acuerdo interprovincial, sin participacin del
Gobierno Federal. Si bien su propsito no es el de elaborar planes, el CFI se constituye
en un soporte importante para el desarrollo de iniciativas gubernamentales desde una
perspectiva de Planificacin. De hecho, el CFI integr los equipos que dieron lugar a
ensayos de Planificacin.
237
Reseas ms detalladas acerca de la experiencia de la Planificacin en la Argentina entre la dcada
del 40 y a del 70, pueden encontrarse en los captulos anteriores de este libro. Vase adems Cordone
(2004) y Fiszbein (2010).
La dictadura militar instaurada en 1976 autodenominada Proceso de Reorganizacin
Nacional adopta en lo discursivo una actitud ambigua, con relacin a la Planificacin.
Por un lado, crea el Ministerio de Planeamiento, luego degradado a Secretara de
Planeamiento. Poco es lo que sobrevive de los cuadros anteriormente formados en el
CONADE, tanto por razones ideolgicas como por el impacto de la represin poltica,
que lleva al exilio a un conjunto numeroso de cuadros tcnicos. Esta estructura adems
no plasma ninguna iniciativa relevante, siendo neutralizada desde el Ministerio de
Economa y Obras y Servicios Pblicos por el poderoso titular de la cartera, Jos Alfredo
Martnez de Hoz, que, como es sabido, es quin marca la poltica econmica del
perodo, nada proclive a asignar importancia a la Planificacin238.

El retorno de la democracia se ve acompaado por la creacin ex novo de una

Secretara de Planificacin, dependiente de la Presidencia de la Nacin. Ella produce lo
que puede considerarse el ltimo documento de Planificacin, los Lineamientos para
una Estrategia de Desarrollo 1985-1989239. El mismo carece ya de la profundidad que
supieron tener los Planes de la poca dorada. Lo ms importante, empero, es que se
constituye adems en una expresin fuertemente crtica de la experiencia de la
industrializacin sustitutiva, lo que socava la legitimacin de las polticas que dichos
Planes propiciaron240.

Es importante sealar que este acto de condena al modelo industrializador que haba
regido desde la posguerra hasta mediados de la dcada del 70 es producido por el
gobierno democrtico instaurado en 1983, el que en realidad plasma con mayor claridad
la crtica a la industrializacin sustitutiva que la propia dictadura militar, cuya poltica
econmica muestra ms los vaivenes propios de una conduccin oportunista y
cortoplacista241, de escaso vuelo intelectual.

Este nuevo clima que se impone en los aos 80 y que reconoce un complejo de
razones que no examinaremos aqu242 sienta las bases para el definitivo ocaso de la
Planificacin, como instancia de la poltica gubernamental.

La crisis hiperinflacionaria de 1989 y la adopcin de un enrgico y profundo programa de

reformas que enseorean al mercado como principio rector del funcionamiento de la
esfera productiva constituyen el golpe final. La dbil Secretara de Planificacin creada
por la administracin de Ral Alfonsn es as suprimida, dada su falta de sentido en este
nuevo contexto. Muy imprecisamente, puede ubicarse su casi nula herencia en la
entonces Secretara de Programacin Econmica del Ministerio de Economa, hoy
Secretara de Poltica Econmica y Planificacin para el Desarrollo.

En cuanto al CFI, subsiste hasta la actualidad, aunque con bajo protagonismo, y ya ms

volcado a la gestin de financiamiento y al apoyo tcnico que soliciten las
administraciones provinciales.

238
Sin embargo, en el mbito de la Secretara de Transporte y Obras Pblicas, se desarroll en ese
perodo el llamado Plan Nacional de Transporte, una iniciativa que ms all de la generacin de estudios
y capacitacin, no tuvo mayor impacto prctico. Sobre la gestin Martnez de Hoz, vase Schvarzer
(1987), Canitrot (1980), Mller (2001) y ms recientemente Rapoport (2010, cap. 6).
239
En rigor, la Secretara de Planificacin ya bajo otra conduccin produjo luego el Plan Nacional de
Desarrollo 1987-1991; pero se trat de un documento que no tuvo trascendencia pblica.
240
Vase un anlisis al respecto en Mller (2002)
241
Se remite al respecto a Mller (2001) y Mller (2012).
242
Vase al respecto Mller (2002) y la bibliografa all citada.
3. Dos experiencias de (no) Planificacin en la Convertibilidad

El nuevo escenario econmico que se impone con la reformas pro mercado y la

instauracin del rgimen de Convertibilidad liquid formalmente cualquier instancia
estatal que tuviera a la Planificacin como objeto de sus acciones243.

Sin embargo, la nocin de Plan tuvo algunas manifestaciones. Entre ellas, podemos
mencionar algunos elementos constitutivos del Sistema Nacional de Inversiones
Pblicas (SNIP), y el Plan Federal de Infraestructura (PFI); otro ejemplo, ya de
naturaleza sectorial, es el Plan Federal de Transporte Elctrico244.

Como se indic, la resea y anlisis de las dos experiencias mencionadas en primer

trmino es uno de los propsitos del presente ensayo; a ello nos abocamos a
continuacin.

a. El Sistema Nacional de Inversiones Pblicas

Diseo normativo e institucional

El SNIP es creado por la Ley 24.354, dentro de un conjunto de normas que reforman los
principios y procedimientos que adopta el Estado Nacional245. Su eje central es la
reglamentacin de las decisiones de inversin pblica, principalmente en las actividades
que se requiere desarrollar hasta tanto se adopta la decisin de inversin (lo que en la
jerga del SNIP se denomina fase de preinversin), y en menor medida en las fases
siguientes (ejecucin y operacin).

Es oportuno mencionar que la figura de Sistema de Inversiones Pblicas ha sido

adoptada en diversos pases de Amrica Latina. Ello ha contado con el auspicio de los
organismos multilaterales de crdito, que han colaborado en su implementacin
(principalmente, el Banco Interamericano de Desarrollo). Hoy da, estos sistemas forman
parte de la prctica diaria en la Regin (vase recuadro).

243
Como ejemplo puntual, una reparticin denominada Direccin Nacional de Planificacin Energtica,
dentro de la Secretara de Energa, pas a denominarse Direccin Nacional de Prospectiva; sta es la
denominacin que conserva an hoy da. En la Secretara de Transporte existi una Direccin Nacional de
Planificacin de Transporte, que luego se convirti en una simple Direccin de Estudios y Proyectos.
244
Este Plan se formula por primera vez en 1999, con el propsito de elaborar una programacin de
inversiones destinadas a ampliar la red de transporte elctrico, ante la evidente insuficiencia del marco
regulatorio sectorial para incentivar inversiones privadas para ampliar dicha red. El Plan moviliza recursos
especficos creados a travs del Fondo Fiduciario de Transporte Elctrico Federal (FFTEF), siendo
responsable de su implementacin el Consejo Federal de Energa Elctrica.
245
La Ley 24.156 de Administracin Financiera es el otro cuerpo legal sobresaliente instrumentado en este
perodo. Ambas leyes, en el caso de la segunda con algunas modificaciones, se encuentran vigentes hoy
da.
 Sistemas de Inversin Pblica en Amrica Latina

Diversos pases de Latinoamrica han instrumentado sistemas de inversin pblica,

algunos de ellos desde hace ms de dos dcadas. Ellos son los siguientes: Bolivia,
Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mjico,
Nicaragua, Panam, Per y Repblica Dominicana. Paraguay encamina hoy da
tareas en este sentido. Las caractersticas de cada sistema difieren bastante, en
cuanto a su diseo e implementacin. Una resea no muy reciente de estas
experiencias puede encontrarse en CEPAL (2002). Brasil, por su parte, no ha
instrumentado formalmente un sistema de esta naturaleza; pero se han
implementado mecanismos de decisin que reposan en el anlisis de los proyectos
de inversin, a travs de una comisin interministerial, con apoyo de la Secretara
de Planeamiento e Inversiones Estratgicas; cabe sealar que en este caso, existe
un Plan de Desarrollo como marco general (vase http://www.planejamento.gov.br)

Los objetivos del SNIP quedan establecidos en el artculo 1 de la Ley: la iniciacin y

actualizacin permanente de un inventario de proyectos de inversin pblica nacional y
la formulacin anual y gestin del plan nacional de inversiones pblicas.

El SNIP es definido de la manera siguiente, en el artculo 2 de la Ley 24.354: El

conjunto de principios, la organizacin, las normas, los procedimientos y la informacin
necesarios para la formulacin y gestin del plan nacional de inversiones pblicas y el
mantenimiento y actualizacin del inventario de proyectos de inversin pblica.

Plan e inventario de proyectos son entonces los dos objetos del Sistema, entendido ste
como el conjunto de instituciones y procesos relacionados a aqullos.

La nocin de inversin pblica de la Nacin se extiende a toda accin que sta realice a
los efectos de constituir o reponer activos fsicos del Sector Pblico Nacional; pero los
procedimientos del SNIP alcanzan tambin a las acciones referidas a inversin de
provincias, municipios y sector privado, si para ello se emplea financiamiento del Estado
Nacional. Este alcance del Sistema no surge en forma inmediata, sino que resulta de un
texto legal algo complejo (lo que sugiere que fue objeto de diversas correcciones y
ajustes parciales, durante su tramitacin legal). En trminos prcticos, el caso de
transferencias de capital a otras jurisdicciones del Estado o al sector privado tiene que
ser tratado en los trminos que establece la Ley, pese a que no se trata propiamente de
inversin pblica nacional. Igual temperamento se debera adoptar, incluso, en el caso
de concesiones al sector privado que no impliquen transferencias de recursos, pero que
s afecten activos del Estado Nacional (por ejemplo, concesiones por peaje); pero esto
no ha sido instrumentado246.
246
En trminos de la Ley, la inversin pblica nacional es entendida como toda iniciativa que responda a
las caractersticas siguientes: La aplicacin de recursos en todo tipo de bienes y de actividades que
incrementen el patrimonio de las entidades que integran el sector pblico nacional, con el fin de iniciar,
ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de
servicios. (Artculo 2 de la Ley 24354) Sin embargo, el alcance del SNIP se extiende, en otros pasajes de
la Ley. El artculo 8 indica que son comprendidas en la ley las construcciones por administracin,
contratacin, concesin y peaje. Por su lado, el Artculo 10 indica que [l]as mismas disposiciones tambin
sern aplicables a los proyectos de inversin de las organizaciones privadas o pblicas que requieran del
sector pblico nacional transferencias, subsidios, aportes, avales, crditos y dems beneficios; en igual
sentido se pronuncia el Artculo 3 (adems de otras menciones dispersas en el cuerpo de la Ley). Cabe
sealar que en otros Sistemas de Inversin Pblica, el concepto de inversin es ms amplio, abarcando la
nocin de capital humano (vgr., educacin).
El SNIP prev un conjunto de procedimientos para la gestin de los proyectos de
inversin, en particular en la etapa de preinversin. Ellos hacen bsicamente a las
pautas metodolgicas que deben seguirse para la formulacin y evaluacin de los
proyectos.

Asimismo, determina procedimientos para la inclusin de cada proyecto de inversin al

Presupuesto Nacional y al Plan Nacional de Inversiones Pblicas (PNIP). Interesa
destacar que la ley establece que ambos instrumentos deben elaborarse en forma
paralela y simultnea. Esto es, el Presupuesto, en lo que atae a inversin pblica, debe
reflejar los contenidos del PNIP (artculos 8, 9, 12 y 13).

A los fines de este trabajo, conviene detenerse en la definicin de PNIP; no nos

ocuparemos aqu en lo referido a los enfoques metodolgicos a adoptar (tema que por
otra parte es tratado por la ley dentro de cnones usuales), ni tampoco entraremos en
detalles acerca de los procedimientos de elaboracin del PNIP y Presupuesto, ms all
del importante sealamiento de que ambos deben coincidir en sus contenidos.

Textualmente, el artculo 2 define los contenidos del PNIP de la manera siguiente: el

conjunto de programas y proyectos de inversin pblica que hayan sido propuestos para
su ejecucin. En otros pasajes de la Ley, se indica lo siguiente:
a) los proyectos a incluir en el Plan debern ser seleccionados sobre la base de la
tasa de retorno individual y social (sic Artculo 9), debiendo encontrarse
formulados de acuerdo a principios metodolgicos establecidos por el SNIP.
b) se deber realizar una consulta a las provincias involucradas en los proyectos de
inversin seleccionados.
c) cada organismo del Sector Pblico Nacional formular una propuesta de plan
sectorial para el rea a su cargo.
d) el rgano Responsable del SNIP tal como se lo define en el prximo prrafo
intervendr en la seleccin de los proyectos.

Por ltimo, cabe mencionar algunos aspectos referidos a la institucionalidad del SNIP.

La Ley 24.354 establece que deber crearse una red de Oficinas Responsables, en cada
organismo del Sector Pblico Nacional. Dicha red ser gestionada por un rgano
Responsable, que deber residir en la Secretara de Programacin Econmica del
entonces Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos. El PNIP ser elaborado
sobre la base del trabajo de esta red. Cada Oficina Responsable ser el punto de
entrada de la informacin a integrar al Banco de Proyectos de Inversin, por lo que ste
se gestiona en un mbito de centralizacin normativa y descentralizacin operativa.

El Decreto 720/95, reglamentario de la Ley 24.354, indica que la Autoridad de Aplicacin

de la misma ser la Secretara de Programacin Econmica, al tiempo que indica que el
rgano Responsable del SNIP ser la Direccin Nacional de Inversin Pblica y
Financiamiento de Proyectos.

Esta arquitectura institucional ha mantenido su diseo hasta el presente, ms all de los

cambios de designacin que han sufrido los rganos mencionados. La Autoridad de
Aplicacin se denomina hoy da Secretara de Poltica Econmica y Planificacin del
Desarrollo, al tiempo que el rgano Responsable es la Direccin Nacional de Inversin
Pblica (DNIP)247.

Con relacin a sta ltima, ha habido rotaciones en el nivel directivo. Un total de once
gestiones se han desempeado en el rgano Responsable, en quince aos de
existencia del SNIP; cabe sealar que las ltimas dos corresponden a los ltimos doce
aos; como se ver en seguida, esta continuidad permiti un avance en las actividades
del Sistema. Tambin los cuadros tcnicos han sufrido modificaciones importantes. No
ha habido sin embargo discontinuidades en cuanto a las responsabilidades y funciones
de la DNIP, que ha desarrollado en esencia las mismas tareas desde la creacin del
Sistema248.

Visin de sntesis

Tal como ocurre en la generalidad de los Sistemas de Inversin Pblica, el SNIP de la

Argentina pone nfasis en la constitucin de un registro sistemtico o banco de
proyectos, en los aspectos metodolgicos que deben cumplirse en la formulacin y
evaluacin de proyectos y en la programacin de las inversiones. Para decirlo en
trminos grficos aunque necesariamente aproximados se exige que el proyecto
tenga una identidad definible (a travs del registro en el Banco de Proyectos); y que
pueda ser programado para ejecutar slo si cumple con pautas metodolgicas
determinadas.

Dos consideraciones son de inters aqu.

La primera hace a la efectiva posibilidad de vetar la ejecucin de un proyecto por el

rgano Responsable del SNIP. Esta atribucin est presente en otros Sistemas de
Inversin Pblica, pero no en el caso argentino; en ningn punto, la Ley 24354 establece
la posibilidad de ejercerla. La interpretacin adoptada (en rigor, a partir de la Resolucin
SPE 175/2004) ha sido entonces que el control de formulacin que puede realizarse se
refiere nicamente a aspectos metodolgicos. Esto es, en la medida en que un proyecto
cumpla con pautas determinadas en cuanto a contenido y procedimiento, el mismo
habr cumplido con la normativa del SNIP. Si los guarismos que efectivamente contiene
el proyecto merecen algn reparo, ello podr ser objeto de observaciones, las que no
obstaculizarn la ejecucin del proyecto, de mediar una ratificacin expresa por parte del
organismo formulador249.

La segunda consideracin hace referencia a la nocin de Plan Nacional de Inversiones

Pblicas, que se presta a ms de una interpretacin. En el sentido ms amplio dado por
la Planificacin, un Plan debe ser entendido como un conjunto de acciones coherentes
y ordenadas a determinados objetivos y metas. Tales acciones son de naturaleza
diversa; se incluyen aqu adems de proyectos de inversin polticas, incentivos
econmicos, subsidios, acciones legales e institucionales, etc. La definicin adoptada
por la ley seguramente no encuadra en esta acepcin; y el clima poltico imperante en el

247
Cabe agregar la conformacin en 1996 de una Subsecretara de Inversin Pblica (luego Subsecretara
de Inversin Pblica y Gasto Social), siempre dentro de la Secretara de Programacin Econmica; pero
ella fue disuelta en 1999.
248
El nico cambio importante, aunque de relativa relevancia en lo que hace al SNIP, es la prdida de
atribuciones con relacin a la administracin de financiamiento de preinversin.
249
Vase al respecto la Resolucin SPE 175/2004, artculos 9 y 10.
perodo de su sancin claramente no parece favorable a la nocin de Plan en este
sentido.

Si en cambio se utiliza el trmino Plan en el sentido de ordenar conjuntos de

decisiones sobre la base de determinadas reglas o principios que aseguren congruencia
y viabilidad, el PNIP es efectivamente un Plan, aun cuando esta acepcin es
prcticamente un sinnimo de Programa. Notemos de todas formas que la primera
acepcin del trmino es considerablemente ms amplia que la segunda; un Plan en el
primer sentido comprende (o debera comprender) la programacin especfica de
actividades; estas actividades son propias de la segunda acepcin del trmino 250.

Es quiz pertinente preguntar cul es la razn por la que se establece por ley la
obligacin de elaborar un Plan, cuando el concepto adecuado (y suficiente) habra sido
el de Programa; el Mensaje de Elevacin del Proyecto de Ley no aporta mayores
aclaraciones al respecto (vase DNIP, 1995).

Al respecto, no caben sino conjeturas. Pero es interesante destacar que el concepto de

Plan como mera programacin de proyectos de inversin reaparecer en otras
oportunidades, entre ellas en el caso del Plan Federal de Infraestructura, al que se har
referencia ms adelante.

El saldo en trminos de normativa es que la Ley obliga a la elaboracin de un Plan (en el

sentido de programacin de proyectos de inversin) que
a) involucra, por su definicin, a la totalidad del Sector Pblico Nacional
b) define una red institucional para su elaboracin
c) establece una conexin estricta con el Presupuesto Nacional

ste ltimo aspecto tiene importancia, por cuanto implica quebrar la dicotoma que se
haba manifestado, en los anteriores ensayos de Planificacin, entre Plan y accionar
concreto gubernamental. Desde ya, el que el PNIP sea en definitiva un Programa y no
un Plan en sentido amplio ayuda a que esta conexin pueda concretarse, por cuanto el
contenido de aqul tiene traduccin presupuestaria inmediata; esto no ocurre con igual
automatismo cuando se trata de implementacin de polticas, acciones institucionales,
etc.

Por otro lado, la efectiva injerencia del SNIP es en principio ms fuerte (y as lo fue en la
prctica) en lo que se refiere a inversin ejecutada directamente por el Sector Pblico
Nacional251 (en particular, en el caso de la Administracin Central y Organismos
Descentralizados). Ya cuando se trata de transferencias a provincias o al sector privado
regladas por otras normativas legales, existe un conflicto de competencias legales que
requiere resolucin. ste es el caso de las transferencias previstas en el Fondo Nacional
de la Vivienda (FONAVI) o en la normativa sobre Fondos Viales. Las mismas reconocen
una raz legal propia, por lo que debe dirimirse si recaen o no en la normativa del SNIP,
por ejemplo, en cuanto al cumplimiento de pautas acerca de los proyectos
financiados252. Un caso anlogo plantean los planes de inversin realizados por

250
Puede ocurrir y de hecho ha ocurrido que un Plan entendido en el primer sentido del trmino haya
carecido de un programa de implementacin.
251
En la jerga presupuestaria, este rubro se denomina Inversin Real Directa.
252
En el caso especfico del FONAVI y Fondos Viales, esta cuestin qued zanjada de alguna forma a
partir del ao 2007, cuando estos fondos pasaron a ser tratados con igual carcter que los fondos
concesionarios privados con recursos del Estado Nacional, pactados en contratos
anteriores a la sancin de la normativa del SNIP. En definitiva, el SNIP tiene sentido
pleno bsicamente para aqullas decisiones de inversin sobre las que el Sector Pblico
Nacional tiene efectivamente algn grado de libertad en cuanto a decidir su ejecucin.

Cabe por ltimo un sealamiento institucional de inters. La Ley 24354 establece

taxativamente que el rgano Responsable del SNIP deber residir en el mbito de la
entonces Secretara de Programacin Econmica (hoy Secretara de Poltica Econmica
y Planificacin del Desarrollo). Si bien no existe evidencia documental, puede
conjeturarse que la razn de esta disposicin es la de generar en el mbito propio del
Ministerio de Economa un sector con capacidad tcnica y de control sobre los
organismos inversores importantes del sector pblico, bsicamente englobados en el
mbito del antiguo Ministerio de Obras y Servicios Pblicos (en particular, Secretaras de
Obras Pblicas, Energa y Transporte). Este dispositivo institucional, de hecho, se
replica en otros Sistemas de Inversin Pblica, aun cuando en algunos casos el Sistema
se encuentra directamente encuadrado en el rea encargada de la elaboracin del
Presupuesto 253.

Implementacin y productos

A partir de la sancin del decreto reglamentario en 1995, se iniciaron las actividades del
SNIP. Ellas tuvieron como productos principales la constitucin del Banco de Proyectos
de Inversin y la elaboracin de sucesivos PNIPs.

Se constituy la red de Oficinas Responsables, aunque con un bajo nivel de

institucionalidad; de hecho, virtualmente no existe normativa dictada por la Autoridad de
Aplicacin al respecto254. En la prctica, sin embargo, existe una red operativa, que
comprende tanto a los Organismos comprendidos en el Presupuesto Nacional como a
los extra-presupuestarios.

En lo referente a la definicin de las pautas metodolgicas, los avances en las lneas

que marca la ley han sido muy escasos; no se ha ido ms all de definir un marco
general, y luego aceptar como vlidos abordajes particulares utilizados por los
organismos255. Esto difiere de lo que se observa en otros Sistemas de Inversin Pblica,
donde se proveen metodologas sectoriales detalladas; esto ocurre por ejemplo en Per
y Colombia.

Hay razones para argumentar, sin embargo, en el sentido de que es virtualmente

imposible brindar un instrumental metodolgico general que d sustento a todas las
actividades de formulacin y evaluacin de proyectos, por ms que esta pretensin est
presente en la generalidad de los Sistemas de Inversin Pblica. Eventualmente, las
metodologas pueden ser de aplicacin en el caso de proyectos replicables,
generalmente de talla moderada.

coparticipables, por lo que virtualmente perdieron el carcter de recursos nacionales transferidos, para
convertirse en recursos recaudados en nombre de las Provincias por parte de la Nacin.
253
Es de destacar, adems, que en la poca de la sancin de la Ley de Inversin Pblica las reas de
Economa y Obras Pblicas se encontraban bajo una nica conduccin ministerial. De alguna forma, el
dispositivo diseado pareca anticipar la posibilidad de que esto dejara de ocurrir ms adelante (como de
hecho ocurri).
254
La constitucin de esta red tampoco se menciona en la normativa acerca de responsabilidades y
acciones de la Secretara de Poltica Econmica.
255
Vase al respecto la Resolucin SPEyPR 125/2012.
La definicin de precios de cuenta fue ensayada en el ao 1996; pero la normativa
correspondiente ha sido luego derogada. De hecho, el SNIP no fija hoy criterio alguno en
trminos de tasa de descuento para los proyectos de inversin; esto es, no abre juicio
acerca del umbral de rentabilidad que stos debern presentar.

Lo referido al control de calidad en la formulacin y evaluacin de proyectos vio avances

significativos recin a partir del ao 2001, cuando se formalizaron en Resoluciones de la
Secretara de Poltica Econmica un conjunto de pautas reglamentarias, sobre la base
de procedimientos anteriores de carcter incipiente. Esta normativa ha sido modificada
en algunos aspectos, pero en lo sustancial opera en los mismos trminos hoy da 256.

El alcance prctico esto es, el efectivo control acerca del cumplimiento de las normas
de formulacin y evaluacin se centr en los organismos presupuestarios, y no abarc
la totalidad de los proyectos de inversin. En este punto, no se logr coordinar con el
rea de Presupuesto algn tipo de filtro para impedir la incorporacin al presupuesto o el
comienzo de ejecucin de los proyectos, de no contar con la intervencin del rgano
Responsable del SNIP. De todas formas, hubo un efectivo avance a partir del ao 2001.

En cuanto a la produccin de los Planes, a partir del ao 1995 se produjeron anualmente

los PNIPs, siempre con proyeccin trianual. Hasta el PNIP 2000-2002 inclusive, los
productos fueron ms que nada listados de proyectos, con muy poco aporte conceptual.
El SNIP virtualmente no tena intervencin alguna en las decisiones de asignacin de
crditos presupuestarios, y la tarea se limitaba a replicar para el primer ao del PNIP el
contenido del Presupuesto, como as tambin las proyecciones de ejecucin para los
aos siguientes realizadas por los organismos. Muy escaso era el avance en lo referido
a organismos no presupuestarios. Tampoco se cumpla con la obligacin de recabar
opinin de las provincias.

Este panorama sufri un cambio gradual pero importante a partir del PNIP 2001-2003,
cambio que fue consolidndose a partir del PNIP 2004-6, una vez superado el
traumtico perodo 2001-2002257. En buena medida, entonces, estos avances
corresponden al perodo posterior al de la Convertibilidad.

Sintticamente, pueden sealarse como principales caractersticas de la elaboracin del

PNIP las siguientes, a partir del ao 2004258:

a) Se construye un cuadro amplio y comprensivo de la inversin pblica nacional y

subnacional, delinendose los principales flujos de ejecucin y financiamiento, para
as determinar cunto representan proporcionalmente la inversin nacional y
subnacional, y cules son los flujos agregados de transferencia entre niveles de
gobierno.

b) Se elabora una estimacin de demanda de inversin de reposicin y ampliacin para

los organismos presupuestarios, a partir de una estimacin total y sectorizada del

256
No es propsito de este trabajo ingresar en detalles acerca de esta temtica. El lector puede remitirse a
la Resolucin SPEPD 125/2012.
257
Concurri a este cambio la implementacin de un nuevo Banco de Proyectos de Inversin, que permiti
la carga de informacin on-line por parte de los organismos.
258
Para ms detalle, se remite a los PNIPs correspondientes a estos aos. Los ms recientes pueden
encontrarse en www.mecon.gov.ar/peconomica.
 stock de capital; ello permiti obtener un dimensionamiento bsico de la demanda de
inversin; interesa destacar que esta estimacin abarca los niveles nacional,
provincial y municipal, siempre dentro del conjunto de organismos presupuestarios.
Este componente ha sido suprimido, sin embargo, a partir del PNIP 2012-2012.

c) Se instrumenta un procedimiento de relevamiento de la demanda, a partir del Banco

de proyectos de inversin.

d) Se informa a las Provincias acerca de la demanda recibida, a fin de recabar

opiniones; la respuesta recibida es relativamente escasa.

e) Se elabora una priorizacin de la demanda, siempre para la Inversin Real Directa de

los organismos presupuestarios. Ello permite proponer una asignacin de recursos
transversal a los organismos, y no basada en criterios meramente inerciales. Se
definen los siguientes niveles de priorizacin:

i. Provisin de Equipamiento Bsico

ii. Proyectos de reposicin de capacidad en curso
iii. Proyectos de ampliacin de capacidad en curso
iv. Proyectos no iniciados prioritarios
v. Proyectos no iniciados de reposicin de capacidad
vi. Proyectos no iniciados de ampliacin de capacidad

Dado que el corte con relacin a los recursos se produce generalmente en el ltimo
nivel, se formulan criterios de priorizacin para esta categora, a fin de establecer un
ranking. Para ello se pondera mediante puntajes la efectividad de los proyectos, la
contribucin a polticas gubernamentales, el estado de avance del proyecto, la
contribucin al empleo y el impacto sobre el tejido productivo (desarrollo de
proveedores).

f) La demanda as priorizada es remitida al rea de Presupuesto, para contribuir as a

la formulacin de ste.

La traduccin de la priorizacin realizada en trminos de asignacin de recursos

presupuestarios no result completa, pero s existi una razonable coincidencia. El
procedimiento descrito se centr bsicamente en la inversin realizada directamente por
los organismos, no as en las transferencias, cuyo tratamiento sigui siendo muy
expeditivo. La cobertura de la inversin por parte de organismos no presupuestarios fue
tambin expeditiva, y no sujeta a priorizacin, por su naturaleza 259.

Este desarrollo implic sin duda una consolidacin del SNIP. Sin embargo, fue evidente
la apata del nivel poltico, a nivel de la Autoridad de Aplicacin; sta virtualmente no
tom iniciativas relevantes al respecto, siendo que ellas correspondieron en su totalidad
al nivel tcnico. Esta actitud fue perceptible a lo largo de las diferentes gestiones de la
Secretara de Poltica Econmica, y refleja probablemente el relativo inters de sus
responsables, por lo general ms volcados a la problemtica macroeconmica; tampoco
a nivel ministerial el tema del SNIP suscit mayor inters260.

259
Cabe sealar que en algunos pases de Latinoamrica, todo el gasto pblico es ejecutado a travs del
Presupuesto Nacional; ello ocurre en Bolivia y Panam, y con algunas excepciones en Per.
260
Esta constatacin surge bsicamente de la experiencia diaria del autor de este trabajo, durante su
desempeo en la DNIP.
Paradjicamente, la continuidad de la gestin tcnica que se observ en los ltimos
aos y que favoreci la implementacin de este salto de calidad parece responder a
este desinters261. En alguna medida, la apata del plano poltico parece haber
favorecido el crecimiento del SNIP.

Otra paradoja notable es que el SNIP se desarrolla principalmente luego del quiebre de
la Convertibilidad, pese a que la normativa correspondiente fue parte del programa de
reformas que acompa la implementacin de sta. Por otro lado, el paulatino
crecimiento de la receptividad por parte del rea de Presupuesto con las insuficiencias
ya mencionadas tambin contribuy a este desarrollo.

b. El Plan Federal de Infraestructura

Caractersticas del PFI y del proceso de su formulacin

El comienzo de la Presidencia De La Rua en 1999 fue acompaado por una reforma

ministerial, que dio origen a la separacin de la cartera de Economa de las reas
referidas a obras y servicios pblicos. Naci as el Ministerio de Infraestructura y
Vivienda (MIV).

Desde el inicio de la nueva gestin, el MIV promovi la realizacin del llamado Plan
Federal de Infraestructura (PFI). Esta actividad fue desarrollada en lo tcnico por una
Subsecretara creada a tal propsito262.

El PFI fue desarrollado en estrecho contacto con el Consejo Interprovincial de Ministros

de Obras Pblicas (CIMOP), entidad que nuclea, como su nombre lo indica, a los
mximos referentes polticos de los gobiernos provinciales, en el mbito del transporte y
las obras pblicas. A un relevamiento inicial de proyectos en el mbito nacional, se
agregaron las demandas de inversin de cada una de las provincias, canalizadas a
travs de reuniones del CIMOP con autoridades del MIV y de una red de vinculacin a
nivel tcnico.

Sucesivos lanzamientos del PFI tuvieron lugar en Chaco y La Pampa; a ello siguieron
nuevas versiones, hasta que la iniciativa se diluy, primero con la salida de la
conduccin ministerial en octubre de 2000, y luego por la cada del propio gobierno a
fines del ao siguiente.

El PFI tuvo una intensa repercusin meditica, en funcin tanto de la convocatoria a los
gobiernos provinciales como de la campaa publicitaria de la que el mismo fue objeto.
Sin embargo, el PFI no pas de una enumeracin de proyectos, o mejor, de sus
designaciones y montos estimados. No existi mayor tratamiento tcnico de esta
demanda, ni mucho menos alguna priorizacin263. Sencillamente, se procedi a
acumular las demandas de inversin relevadas.

261
De hecho, se produjeron alteraciones importantes en los cuadros directivos en otras reas de la
Secretara de Poltica Econmica.
262
Se trata de la Subsecretara de Planificacin de Inversiones.
263
Hubo, estrictamente hablando, un conjunto de actividades desarrolladas posteriormente a la cada del
titular del MIV, realizadas por parte del equipo tcnico que haba tenido a su cargo la elaboracin del PFI,
en el mbito del Ministerio de Economa; pero ellas no tuvieron trascendencia pblica alguna.
Desde lo institucional, el PFI no se plasm virtualmente en documento alguno, ms all
de actas firmadas en el mbito del CIMOP. El nico saldo que dej fue la constitucin
del Fondo Fiduciario de Desarrollo de Infraestructura, un instrumento que se dise a los
efectos de ofrecer una garanta a un eventual financiamiento de los proyectos del Plan,
ante la negativa de la conduccin gubernamental de colocar deuda adicional264; pero a
este tema no se har referencia aqu.

Apreciacin

Claramente, el PFI no pas de una suerte de ensayo poltico-meditico, que busc el

acuerdo con las jurisdicciones provinciales para generar consenso en torno a la
realizacin de inversiones.

Al no haber inters, por parte de la conduccin poltica del MIV, en priorizar proyectos en
funcin de algn criterio de efectividad o contribucin a polticas sectoriales, la
denominacin de Plan es claramente exagerada, dado que ni siquiera puede hablarse
de un Programa de inversiones. Por otra parte, el ahogo financiero en que cay el
Estado en esos aos, y que en definitiva desemboc en el quiebre de la Convertibilidad,
le quit cualquier viso de viabilidad a la ejecucin de los proyectos del PFI.

No caben otras apreciaciones para un ensayo tan precario, que de plan solo lleva el
nombre.

4. La post-convertibilidad: activismo estatal y Planificacin

Ms all de que se trata de dos experiencias sumamente diferentes, tanto los PNIPs
como el PFI muestran el limitado alcance que tuvo la Planificacin en la poca de la
Convertibilidad. Esto es visible en un aspecto comn, y es la reduccin de la nocin de
plan a la de una mera compilacin de proyectos de inversin. Aun los avances
posteriores que se lograron en el mbito del SNIP no lograron trascender este limitado
horizonte.

ste no es sino el desenlace esperable de un proceso de progresivo abandono de los

conceptos que abonaron la poca dorada de la Planificacin, abandono iniciado como
vimos en la dictadura militar y profundizado en el posterior perodo democrtico. La
nocin de Plan resultante asimilable como vimos a la de Programa aborta cualquier
pretensin de una autntica Planificacin.

Debera esperarse que la reversin del modelo econmico y social instaurado en los 90,
a partir del quiebre de la Convertibilidad, habra de brindar espacio a una revitalizacin
de la Planificacin. Esto no ha ocurrido en forma orgnica y sistemtica; sin embargo, ha
habido manifestaciones algunas de ellas muy recientes que insinan una
reaparicin.

Cabe sealar que en otros pases latinoamericanos existen organismos especficamente

volcados a la Planificacin, algunos de los cuales se han mantenido a lo largo de estos
aos. Si bien esta actividad ha perdido buena parte del brillo que supo tener, ha

264
Vase al respecto el Decreto 1299/2000. De todas formas, este Fondo nunca fue implementado.
quedado incorporada en forma permanente a las prcticas gubernamentales (ver
recuadro).

Actualidad de la Planificacin en Amrica Latina

Chile cuenta, desde la poca de la dictadura militar, con un Ministerio de

Planificacin (heredero de la antigua Oficina de Planificacin-ODEPLAN), que es el
mbito desde donde opera el Sistema de Inversiones Pblicas.
Colombia realiza lo propio desde el Departamento Nacional de Planeacin
(Presidencia de la Repblica), donde se ha elaborado el Plan Nacional de
Desarrollo 2006-2010. Cuenta asimismo con un Sistema de Inversiones Pblicas
encuadrado en el mencionado Departamento.
En Bolivia existe un Ministerio de Planificacin para el Desarrollo, donde tambin
reside el Sistema de Inversiones Pblicas. ste ha elaborado el Plan Nacional de
Desarrollo en 2008, el que se ha traducido en un Programa de Gobierno 2010-15.
Brasil ha tenido histricamente una Secretara o Ministerio de Planeamiento, con
gran injerencia en las decisiones gubernamentales, que ha dado a luz diversos
ensayos de planes de desarrollo. No dispone de un Sistema Nacional de
Inversiones Pblicas propiamente dicho.
Panam bajo un gobierno fuertemente conservador ha elaborado un Plan
Estratgico de Desarrollo en 2009.

Reseamos en primer lugar los aspectos ms importantes que hacen al nuevo rol
estatal. Luego hacemos referencia a la reaparicin de la Planificacin en el mbito del
sector pblico.

a. El retorno del activismo estatal

El abandono de la Convertibilidad y el posterior redireccionamiento de las polticas

econmicas se tradujeron en intervenciones perceptibles en un espectro no menor de
actividades.

A ttulo de enumeracin somera y no exhaustiva, pueden destacarse los tpicos

siguientes, que marcan una inflexin desde 2003, con relacin al discurso y las prcticas
de la dcada anterior (se indican aquellos casos donde estas polticas parecen haberse
morigerado en un perodo ms reciente):

a) Polticas monetaria y cambiaria activas, volcadas sobre todo a asegurar un tipo de

cambio elevado, a la vez que diferenciado segn tipo de exportacin, a travs de la
imposicin de retenciones. Esto no ha obstado para que se produzca una gradual
revaluacin cambiaria, que hoy da es motivo de debate.

b) Poltica fiscal orientada a asegurar supervit con relacin al gasto primario y al pago
de intereses; esto quit presin al mercado financiero y llev las tasas reales de
inters a niveles muy inferiores a los vigentes durante la Convertibilidad. En los
ltimos aos, se ha verificado sin embargo dficit financiero, que ha sido enjugado
con distribucin de utilidades del Banco Central y endeudamiento con el Fondo de
Garanta de Sustentabilidad del Sistema Previsional
c) Estatizacin del sistema previsional, lo que reforz la posicin fiscal del Estado y
permiti acceder a un fondo para financiamiento de inversiones (el ya mencionado
Fondo de Garanta).

d) Cuasi universalizacin de los beneficios jubilatorios, extendidos as a casi toda la

poblacin que no realiz contribuciones durante la vida actividad e Implementacin
de la Asignacin Universal por Hijo

e) Implementacin de medidas de incentivo a la actividad productiva, a travs de

crditos a bajo costo.

f) Iniciativas estatales en el sector energtico, en lo que hace a tarificacin e iniciativas

de inversin, dando lugar a una expansin de la capacidad de generacin y
transporte liderada por el Estado.

g) Resurgimiento de empresas estatales, mayormente por reversin de procesos de

privatizacin o concesin (transporte areo, transporte ferroviario, petrleo, agua y
saneamiento, correos, etc.).

h) Agresiva poltica fiscal en materia de inversin pblica, en particular en vivienda,

sistema vial y provisin de agua y saneamiento.

Es motivo de discusin el grado en que el ciclo de crecimiento iniciado en 2003 obedece

a estas polticas; tambin lo es la cuestin acerca de si esta expansin representa un
quiebre con relacin al modelo econmico de la dcada pasada. Si bien no se visualizan
cambios estructurales profundos mal podra haberlos, cuando buena parte de la
expansin entre 2003 y 2008 fue mera recuperacin luego de una depresin de cuatro
aos algunos indicadores sugieren mutaciones importantes. Quiz lo ms expresivo en
este sentido sea la expansin de 145% en trminos reales de las exportaciones
industriales no vinculadas al complejo agropecuario tradicional entre 1998 y 2012, frente
a un producto industrial que creci en trminos netos en el orden de 48%, entre esos
aos; parece claro que el nivel de tipo de cambio real ha jugado un rol importante.
Asimismo, se visualizan algunas mejoras en las condiciones de la infraestructura,
tpicamente en la red vial nacional (hoy da mayormente en buen estado) y en la
expansin de la capacidad de generacin del sistema energtico.

No es ste el lugar sin embargo para adentrarse en la cuestin acerca del alcance y
naturaleza de los cambios que se produjeron 265; pero por cierto, las acciones estatales
han contribuido, y seguramente su influencia ha sido destacable.

b. La Planificacin en la post-convertibilidad: el Gobierno Nacional

Podra esperarse que este nuevo escenario de involucramiento estatal consciente y

asumido insuflara nueva vida a la Planificacin. Sin embargo, como dijimos, esta
reinstalacin se produjo muy parcialmente.

La primera manifestacin institucional explcita se encuentra en el rea de obras y

servicios pblicos. El Ministerio correspondiente ha adoptado la designacin de
265
Vase al respecto Mller y Lavopa (2009), y la bibliografa all citada, y Tavosnanska y Herrera (2010).
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, a partir del ao 2003. Esto amerita
algunos comentarios.

Porqu Planificacin Federal: una sugerencia

No podemos afirmar que la designacin del Ministerio de Planificacin Federal

responde ex profeso a la experiencia del PFI. Puede arriesgarse como hiptesis
que la intencin fue la de retomar al mecanismo de consenso entre Nacin y
Provincias que el PFI instrument. De ser as, proponemos tentativamente la
explicacin siguiente.

A pesar de su indita profundidad, a crisis de 2001-2 afect en forma directa casi

nicamente al Gobierno Nacional. As, frente a gestiones presidenciales cuya
duracin se midi en meses o incluso das, las gobernaciones provinciales se
mantuvieron estables (con la nica excepcin de la provincia de Buenos Aires,
cuyo gobernador renunci a inicios de 2002). Esto hizo que la viabilidad de la
gestin presidencial dependiera como nunca antes del apoyo de las
gobernaciones. No debe olvidarse adems que la gestin que asume en 2003
cuenta con un reducido caudal electoral (22% de los votos emitidos, para la
eleccin presidencial). Tal vez fue este contexto el que aconsej adoptar una
tesitura que recogiera el mecanismo de consenso Nacin-Provincia que se haba
establecido para el Plan Federal de Infraestructura.

En cuanto a este corte neto del efecto de la crisis en los planos nacional y
provincial, sugerimos que ello podra tener relacin con el hecho que las reformas
neoliberales de la dcada del 90 fueron impulsadas bsicamente por el Gobierno
Nacional.

En primer lugar, hay cierto dejo de los 90, en la mencin de la Planificacin Federal,
algo que parece apuntar precisamente al ensayo del PFI, de escasa repercusin
prctica, como vimos, pero de gran impacto meditico. Es posible que la intencin haya
sido la de recrear el mecanismo participativo que el PFI instrument (ver una sugerencia
al respecto en el recuadro). La mencin Inversin Pblica remite por su parte al SNIP,
tambin una creacin de los 90.

Pero no debe sobreestimarse el peso efectivo de estos nexos; ambos aspectos han
tenido escasa repercusin posterior.

Por un lado, la prctica del Ministerio no replic el mbito que al que diera lugar el PFI.
El fortalecimiento fiscal del Estado Nacional, la considerable recuperacin econmica
operada a partir de 2003 y la decisiva tarea de construccin poltica iniciada en ese ao
y coronada por el xito electoral en 2005 devolvieron al Gobierno Nacional la iniciativa y
la capacidad de fijar agenda.

Por otra parte, tampoco ha habido intentos ostensibles por parte del Ministerio de
Planificacin Federal en avanzar sobre el SNIP (aunque tampoco ha ignorado su
existencia).

Lo peculiar de este Ministerio de Planificacin es que, con una nica salvedad a la que
se har referencia enseguida, no cuenta con rea alguna que asuma especficamente
funciones de Planificacin. Ni las reas sectoriales sustantivas tradicionales,
representadas por sendas Secretaras (Obras Pblicas, Transporte266, Energa y
Comunicaciones), cuentan con unidades dedicadas a la Planificacin, ni tampoco existe
un rea especficamente dedicada al tema a nivel del Ministerio. Se trata de un
Ministerio de Planificacin que virtualmente no planifica267.

La nica excepcin a este panorama, siempre dentro de este Ministerio, es la

Subsecretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica. En lnea con lo que
sugiere su designacin, esta Subsecretara ha desarrollado una tarea de Planificacin,
pero en el sentido que se le da al trmino en el mbito del urbanismo y la territorialidad,
un significado claramente diferente al que tiene el concepto de Planificacin utilizado en
el campo de la Economa (y la Ingeniera) 268. El principal producto de esta Subsecretara
ha sido un Plan Estratgico Territorial, que establece lineamientos para una poltica de
ordenamiento territorial de actividades, con relativa vinculacin a cuestiones referidas al
modelo o patrn general de desarrollo.

Fuera de ello, la nocin de Plan en el mbito del Ministerio de Planificacin se asocia a

la mera enumeracin de listados de proyectos de inversin Un ejemplo paradigmtico de
esto es el Plan Obras para todos los Argentinos, del Ministerio de Planificacin Federal
269
.

A fines del ao 2011, se ha sumado un nuevo sector dentro del Estado, cuya funcin
comprende la nocin de Planificacin. Se trata de la Secretara de Poltica Econmica y
Planificacin del Desarrollo. Esta rea es la sucesora de la Secretara de Poltica
Econmica, heredera (lejana) como vimos de los antiguos organismos de Planificacin;
se ha creado tambin una Subsecretara de Planificacin Econmica, dependiente de
aqulla.

Entre las acciones de la Secretara mencionada resultan de inters las siguientes, a

nuestro propsito (Decreto 2805/2011, art. 6.):

() 20. Entender en la formulacin del plan estratgico de desarrollo nacional.

() 23. Coordinar con las jurisdicciones del Estado Nacional con competencia en
la materia las acciones del Consejo de Planeamiento del Desarrollo a fin de
establecer los lineamientos para el desarrollo de largo plazo.

El Decreto mencionado establece por su parte las funciones siguientes para la

Subsecretara de Planificacin Econmica

1. Disear y proponer un plan estratgico de desarrollo nacional de mediano y

largo plazo, que tenga como ejes la produccin, el empleo y la diversificacin de
la matriz productiva nacional. ()

266
Recientemente, la Secretara de Transporte ha sido transferida al mbito del Ministerio del Interior (que
al efecto ha cambiado su denominacin a Interior y Transporte).
267
El Decreto 1283/2003 establece en su artculo 4 las competencias del Ministerio de Planificacin
Federal, Inversin Pblica y Servicios. No hay definida entre ellas una funcin de Planificacin
propiamente dicha; slo hay alusiones a planes, programas y proyectos en forma conjunta, lo que sugiere
que tales planes no son sino carteras de proyectos.
268
Remitimos a la presentacin de los diferentes sentidos del trmino Planificacin, en el primer ensayo
de este texto..
269
Vase www.minplan.gov.ar/html/plan_obras/.
 4. Proponer y formular, en coordinacin con las distintas jurisdicciones
involucradas, planes estratgicos de desarrollo sectorial y regional.

El enunciado de estas funciones ya alude claramente a la idea de retomar la

Planificacin para el desarrollo; asimismo, se da nfasis a la tarea de coordinacin que
debera asumir esta rea del gobierno, con relacin a las acciones de largo plazo.

Destaquemos por otra parte que estas nuevas funciones no son vinculadas con el
Sistema Nacional de Inversiones Pblicas y en particular con el Plan Nacional de
Inversiones Pblicas. De hecho, este Sistema no depende de la Subsecretara de
Planificacin Econmica270.

Estas funciones han sido creadas recientemente, de manera que poco podemos decir al
respecto. Sealemos de todas formas que el mencionado Consejo de Planeamiento del
Desarrollo no ha sido implementado.

Existen adems algunos ejercicios de Planificacin de carcter sectorial que merecen

ser mencionados. Ellos son los siguientes:

El Plan Federal Estratgico de Turismo Sustentable 2016, a cargo de la entonces

Secretara de Turismo (hoy Ministerio de Turismo)
El Plan Nacional de Desarrollo Deportivo 2008-2012, elaborado por la Secretara de
Deportes
El ya mencionado Plan Estratgico Territorial de la Subsecretara de Planificacin
Territorial de la Inversin Pblica (Ministerio de Planificacin Federal)
El Plan Estratgico Industrial Argentina 2020, del Ministerio de Industria
Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal, 2010
2016, del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca.

No es ste el lugar para resear en detalle estos ensayos. Corresponde s sealar que
quiz el ensayo ms ambicioso sea el Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial
Participativo y Federal, 2010 2016 (PEA2)271. Este Plan surge como una consecuencia
al conflicto suscitado por la aplicacin de retenciones a las exportaciones agropecuarias,
cuyo clmax fue en el ao 2008. Pretende as construir una respuesta desde el Estado, a
partir de una visin que combina elementos polticos y tcnicos, desde una metodologa
participativa.

Tambin el Plan Estratgico Industrial Argentina 2020 ha constituido un esfuerzo

relevante, basado en mecanismos participativos 272.

En tal sentido, estas iniciativas merecen un anlisis y seguimiento en profundidad, algo

que trasciende a este trabajo. Se trata de abordajes sectoriales, que demandarn tarde
o temprano definiciones de conjunto acerca del patrn de acumulacin y distribucin de
la economa y sociedad argentina.

270
La Direccin Nacional de Inversin Pblica depende de la Subsecretara de Coordinacin Econmica y
Mejora de la Competitividad.
271
Ver http://www.minagri.gob.ar/SAGPyA/areas/PEA2/index.php
272
Ver http://www.industria.gob.ar/wp-content/uploads/2012/08/PlanEstrategicoIndustrial-20-20-2012.pdf
 c. La Planificacin en las Provincias

En el plano de las administraciones provinciales, los ejercicios de Planificacin para el

desarrollo no han estado ausentes en los ltimos aos. Por el contrario, en este nivel
parece haberse conservado cierta cultura de Planificacin que en el mbito del
Gobierno Nacional se ha perdido ya hace largos aos (y que recin ahora se insina
recuperar).

De un relevamiento que hemos realizado, las siguientes ocho Provincias han elaborado
recientemente planes de desarrollo (o lo estn elaborando actualmente):

Catamarca
Chubut
Formosa
La Rioja
Mendoza
Neuqun
Ro Negro
San Juan
Santa Fe

En diversos casos, esta actividad ha contado con la activa cooperacin del Consejo
Federal de Inversiones.

No iremos ms all de esta mencin, dejando para otra oportunidad un anlisis ms

pormenorizado.

d. Reflexin

El posicionamiento actual de la Planificacin en el quehacer gubernamental puede

entonces sintetizarse en los trminos siguientes:

El Gobierno Nacional recurri a este trmino inicialmente ms como un recurso retrico,

con poca incidencia en su prctica. Los Planes inicialmente no fueron ms que listados
de proyectos de inversin, en un remedo del concepto al que haba sido relegada la
Planificacin en la dcada del 90. Nombres tales como Obras para todos los
argentinos; Plan de Inversiones Ferroviarias o Plan Federal de Transporte Elctrico
remiten bsicamente a una agenda de proyectos, sin explicitar un propsito en trminos
de desarrollo, equidad, o propsito similar.

En una segunda instancia, comienzan a perfilarse actividades sectoriales de

Planificacin, siempre en el mbito del Gobierno Nacional, que ya trascienden la mera
enunciacin de proyectos de inversin. El Plan Estratgico Territorial apunta a una
configuracin territorial considerada deseable. El Plan Agroalimentario y Agroindisutrial y
el Plan Estratgico Industrial 2020 son antes que nada ejercicios de prospectiva
sectorial, que definen escenarios futuros deseados y enumeran acciones a este fin.
Estos ensayos son valiosos tanto por adoptar una perspectiva amplia, como por la
convocatoria participativa a los sectores involucrados (empresarios, sindicatos,
gobernaciones provinciales) que en general produjeron. Estos planes sin embargo
carecen de una matriz unificadora, sea en trminos de un patrn socio-econmico
comn, sea en lo referido a su congruencia macroeconmica. Se trata antes que nada
de ensayos autnomos, con marcada vocacin sectorial.

En el nivel provincial de gobierno, por otro lado, hemos constatado que la idea de Plan
de Desarrollo ha permanecido, traducindose en ejercicios de Planificacin integral; no
han faltado adems convocatorias participativas.

Un anlisis comparativo integral de estos ensayos es una tarea a la vez pendiente y

necesaria, por cuanto permitir establecer con ms precisin cul es el estado cultural
de la Planificacin. Pero parece claro que a nivel del Gobierno Nacional, ella no ha
cuajado todava en alguna iniciativa orgnica y abarcativa.

Esto no debe sorprender. El ciclo gubernamental iniciado en 2003 no ha mostrado

vocacin para explicitar un marco doctrinario que d sentido y unidad a sus decisiones,
algo en lo que la Planificacin precisamente tiene capacidad de aportar en forma
sustancial. Esto, ms all de los avances efectivos que ha dado en trminos del accionar
estatal y de invocaciones generales a un modelo de desarrollo industrializador e
inclusivo.

Esta ausencia tiene su correlato en el relativo inters en construir capacidad gestin del
Estado; y tambin en la escasez de reformas institucionales que reflejen los cambios de
orientacin que de hecho se han instrumentado. En reas tales como Previsin Social,
Energa y Transporte, por ejemplo, se han dado profundos redireccionamientos en las
prcticas que no se han visto reflejados en cambios en los marcos legales y regulatorios.

No se aventurar en este trabajo una explicacin para esta carencia de vocacin por los
temas doctrinarios e institucionales, porque ello excede nuestras pretensiones. Pero
cabe sealar que esto no puede sino jugar en contra del proyecto gubernamental,
porque si los marcos legales vigentes corresponden a una poca diferente, ser ms
fcil regresar hacia ella, cuando se abra la oportunidad poltica en tal sentido. Es
ejemplificadora, en este aspecto, la importancia que los impulsores de las reformas
neoliberales de la dcada del 90 otorgaron a la generacin de un marco legal e
institucional acorde (ms all de las eventuales liberalidades que se hayan tomado en
cuanto a su cumplimiento).

De todas formas, el desarrollo de planes sectoriales, como los que se han mencionado
ms arriba, tiene el indudable mrito de abrir la discusin sobre las orientaciones de
largo plazo, constituyndose tal vez en un primer paso que podr desembocar ms
adelante en la identificacin de un patrn de desarrollo para la Argentina.

5. Conclusiones: el saldo de la Planificacin y sus perspectivas

Un accionar efectivo del Estado debe verse acompaado por la revitalizacin de la

Planificacin. A travs de ella y de otras acciones acordes ser posible dar pleno
sentido a un modelo econmico que pretenda no reposar en el endiosamiento del
mercado.

Adems de la voluntad poltica en este sentido, esta tarea requiere construir capacidad
tcnica sectorial, pero tambin capacidad de reunir, estudiar y dar coherencia a las
iniciativas sectoriales; a la vez, este estudio concentrado permitir identificar iniciativas
que involucran a ms de un sector.

Quiz se argumentar que los ejercicios de Planificacin de la poca dorada fueron en

realidad intiles, por cuanto se tradujeron en productos cuyo mayor impacto se mide en
trminos poltico-mediticos (o, ms corrosivamente, en el espacio que ocuparon en
anaqueles), porque el curso econmico y social se apart sistemticamente de lo
previsto en los planes.

Es real que el ejercicio de la Planificacin dej un resultado frustrante, por la evidente

desconexin entre el programa de acciones que los planes preconizaban y las prcticas
del Estado. Esto no es por cierto una caracterstica exclusiva del caso argentino; como
se indica en otros captulos de este libro, la generalidad de las experiencias de la
Planificacin para el Desarrollo arroj saldos frustrantes, en cuanto a la efectiva
implementacin de los planes. De all la bsqueda de alternativas a las prcticas
tradicionales, que apuntaran a mayor flexibilidad y al involucramiento de los diferentes
actores sociales; sta es en esencia la motivacin del Planeamiento Estratgico
Situacional

Algunas apreciaciones, sin embargo, sugieren una evaluacin menos pesimista.

En primer lugar, no debe olvidarse que la poca dorada se caracteriz por una
notable inestabilidad poltica; entre 1960 y 1975, se contabiliza un total de diez
gestiones presidenciales, lo que arroja una duracin media de un ao y seis meses,
cuando el plazo constitucional estableca seis aos. En este contexto (que no
encuentra razn de ser en la evolucin econmica) difcilmente un proceso de
Planificacin encuentre la continuidad que requiere, en cuanto ejercicio de mediano-
largo plazo.

Ms all del impacto especfico que hayan tenido los planes, sin duda jugaron un
papel importante en cuanto a la generacin de consensos bsicos acerca de la
orientacin a seguir, en trminos de modelo de desarrollo (aun con las limitaciones
que en cada caso se presentaron). Y es interesante constatar que pese a la
mencionada inestabilidad poltica existieron consensos bsicos que atravesaron la
mayor parte de los gobiernos. De hecho, la Argentina de mediados de los 70 era un
pas polticamente conflictivo; pero en trminos econmicos, haba logrado situarse
en una senda de crecimiento razonablemente sostenible; la dcada ms exitosa para
la economa argentina, en la segunda mitad del siglo XX, es la que va de 1964 a
1974273. Los planes mencionados sin duda dieron una contribucin intelectual
importante, en este sentido.

Es indudable que la poca dorada dio origen a un conjunto de iniciativas que

marcaron profundamente el aparato productivo y la infraestructura de la Argentina.
En estos desarrollos, la perspectiva que brind la Planificacin fue un componente
esencial, sobre todo por aportar una visin de plazo ms largo del que imperaba (e
impera) en el sector privado. El primer desarrollo de la soja, los polos petroqumicos,
la fabricacin de aluminio, las grandes represas hidroelctricas (que an hoy
representan ms de un tercio de la capacidad instalada de generacin), las usinas
273
Se remite para una fundamentacin de esta afirmacin a Mller (2001). Basualdo (2010) y Rapoport
(2010) coinciden en esta apreciacin.
 nucleares, la modernizacin ferroviaria y el importante desarrollo de la red vial
pavimentada son los frutos de una poca que fue a pesar de la inestabilidad fue
capaz precisamente de planificar, con resultados que aun hoy da se encuentran
presentes. El contraste con lo ocurrido en la dcada del 90 es en este aspecto
significativo: all fueron escasos los emprendimientos que de la mano ahora de la
iniciativa privada fueron capaces de introducir cambios sustanciales en el plano de
las capacidades productivas; podemos mencionar como ejemplos solitarios la
produccin de urea y fertilizantes, y el desarrollo de las centrales elctricas de ciclo
combinado; en ambos casos, se trata de emprendimientos que meramente
capitalizan la abundancia de gas natural. La revolucin agrcola (mediante la
combinacin de especies transgnicas, fertilizantes y plaguicidas) no es ms que el
producto de paquetes tecnolgicos provenientes del exterior.

Por ltimo, las oficinas de Planificacin fueron un semillero de formacin de recursos

humanos capacitados, que aportaron una perspectiva de largo plazo a la gestin del
sector pblico, cuando aqullos pasaron a ocupar otras funciones. Esto represent
un aporte de difcil medicin, pero que por cierto contribuy a jerarquizar la gestin
estatal de la poca. Esta herencia tcnica fue destruida a partir de la represin
poltica y el desmantelamiento de cuadros operado a partir de mediados de la dcada
del 70, y nunca fue revertida.

Pero ms all de lo que arroje la reflexin histrica, la pregunta crucial aqu es si existe
alguna motivacin que justifique retomar las prcticas de los ejercicios integrales de
Planificacin.

Hemos ya indicado que esta pregunta amerita una respuesta positiva; sin embargo, es
necesario introducir algunos matices. Los Planes de Desarrollo que se elaboraron
dcadas atrs mostraban una concepcin excesivamente rgida, poco adaptable a la
diversidad propia de economas complejas, y tambin a las oscilaciones de la coyuntura.
En consecuencia, el estilo de la Planificacin de la poca dorada no debe ser
retomado; entre otras razones, porque ejercicios de Planificacin de esta naturaleza
tienden rpidamente a deslegitimarse, ante una realidad que suele mostrarse rebelde a
la aplicacin de los cursos de accin diseados desde el Plan. Es menester incorporar
los ajustes de enfoque que la experiencia ha sugerido. Se trata bsicamente del
reemplazo de una perspectiva tecnocrtica rgida por un abordaje ms flexible y
participativo, en lnea con lo sugerido por el Planeamiento Estratgico Situacional. De
hecho, las experiencias recientes de Planificacin en la Argentina han mostrado
vocacin para promover instancias participativas; en tal sentido, adoptan por cierto una
perspectiva adecuada.

Ahora bien, es real que el Estado Nacional carece ahora de recursos tcnicos e
institucionales acordes a este propsito. La resea presentada acerca del SNIP lleva a
preguntar, sin embargo, si ste puede ser apto como eventual soporte de este proceso,
mxime considerando que ste ha tenido un efectivo avance a partir del quiebre de la
Convertibilidad, ms all de cul haya sido el efectivo inters de la conduccin poltica a
este respecto.

En opinin del autor, el SNIP puede efectivamente constituir una base en tal sentido, por
las razones siguientes:
 Adems de la red de oficinas presupuestarias (de carcter mayormente operativo en
la actualidad), el SNIP constituye la nica herramienta institucional con llegada
orgnica y efectiva a la totalidad de los organismos del Estado Nacional. Por ejemplo,
virtualmente todas las oficinas se encuentran directa o indirectamente vinculadas al
Banco de Proyectos de Inversin.
El SNIP ha logrado un lugar respetable, dentro de la administracin, en base a un
trabajo de razonable base tcnica
La Ley de Inversin Pblica proporciona hoy da un primer paraguas legal a un
proceso de Planificacin, al obligar a la elaboracin del PNIP.
Se ha acumulado experiencia en el SNIP en el anlisis de proyectos de inversin, un
componente esencial de cualquier plan de desarrollo.
El SNIP ha acumulado un conocimiento bsico acerca de las actividades de los
distintos sectores que integran la Administracin Nacional, una circunstancia solo
compartida por la oficina a cargo de la elaboracin del presupuesto.
Existe hoy da una mayor conciencia acerca de la necesidad de vincular la
Planificacin con la gestin, y en particular con las decisiones a nivel presupuestario.
El propio SNIP as lo ha hecho, al establecerse una intensa relacin con la
elaboracin del Presupuesto. Este nexo institucional es un logro que si bien es
parcial (por los limitados alcances del propio SNIP), sienta las bases para dar
carcter ms operativo a un eventual proceso de Planificacin con mayores
ambiciones.

Pero est claro que el SNIP en su estado actual se encuentra lejos de poder dar
sustento a un proceso integral de Planificacin, por diversas carencias, que se indican a
continuacin:

El conocimiento acumulado en el SNIP se refiere bsicamente a las actividades de

inversin de las propias reparticiones pblicas, y no a los sectores donde ellas
desarrollan sus actividades274.
El cumplimiento de la normativa establecida en la Ley de Inversiones Pblicas es an
incompleto, en el caso del control de calidad de la preinversin y en lo referido a
transferencias de capital.
El SNIP, adems, no cuenta con conocimientos ni experiencia en lo que atae a la
Macroeconoma de un plan de desarrollo, un abordaje indispensable para asegurar
coherencia.
Los recursos tcnicos y humanos en cantidad y calidad existentes no son suficientes.
Su dependencia institucional se ha revelado muy inadecuada (tanto durante la
Convertibilidad como despus).

En definitiva, el SNIP puede sentar las bases para un sistema de Planificacin, pero no
puede hoy da asegurar su existencia y sostenibilidad; se requiere imprimirle un conjunto
de elementos, que transformarn considerablemente su naturaleza y alcance.

Esto invita a disear una estrategia de mediano plazo, que permita reconvertir al SNIP
en un Sistema Nacional de Planificacin, que involucre a todos los organismos del
274
En trminos de un ejemplo, el conocimiento acerca del transporte vial en el SNIP se limita al de los
proyectos de inversin vial; solo colateralmente, y en forma muy parcial, logra un entendimiento de acerca
de la problemtica del sector (por ejemplo, acerca de la cuestin de la distribucin intermodal de trficos,
un tema clave). Este desconocimiento se acenta en aquellas reas de la Administracin donde la
inversin tiene un papel marginal, pero que involucran una masa considerable de recursos; el ejemplo
paradigmtico de este caso es el del Sistema Previsional.
Sector Pblico Nacional, en un esquema en red anlogo al actual. Parece claro por otra
parte que la Autoridad Responsable de este nuevo Sistema deber tener una ubicacin
institucional diferente a la actual; parece adecuado deber localizarse en el mbito de la
Presidencia, tal como ocurra con la antigua Secretara de Planificacin, en 1983..

En definitiva: el abandono del que ha sido objeto la Planificacin en la Argentina desde

hace ya ms de tres dcadas debe ser superado, si se trata de construir un patrn de
crecimiento sostenible y socialmente inclusivo, algo que es sabido que el mercado no es
capaz de constituir por si mismo. Este desafo no es solo poltico, sino tcnico: ya no hay
una agenda industrializadora prefijada a cumplir; y adems, la Planificacin no puede
responder a cnones tecnocrticos rgidos (como los que imperaron sobre todo bajo el
rgimen militar de 1966-1973), sino que debe fundarse en un esfuerzo participativo y
convocante.

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