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LAS RELACIONES INTERNACIONALES SUBNACIONALES

DESDE LA TEORA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

MARIANA LUNA PONT ( * )

UNTREF (**)
mlpont@untref.edu.ar

Resumen

Palabras Clave: Actores subnacionales, paradiplomacia, federalismo y poltica exterior,

multi-level governance

* *
( ) Coordinadora Acadmica de la Maestra en integracin Latinoamericana de la
Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF, Argentina), donde dicta el curso de
postgrado Federalismo e integracin regional. Gestin internacional de unidades
subnacionales en procesos de integracin regional. Miembro de la Ctedra Abierta
Herrera, Prebisch, Furtado sobre desarrollo, integracin y pensamiento latinoamericano.
Profesora de Estudios sobre la Paz en la Maestra en Relaciones Internacionales del
Centro Pro Paz del Rotary InternacionalUniversidad del Salvador (Argentina). Sus
intereses de investigacin incluyen: pensamiento latinoamericano sobre la paz; gestin
internacional de unidades subnacionales e integracin latinoamericana. Doctorando del
Programa Amrica Latina Contempornea del Instituto Ortega Gasset (Espaa).
(**) Universidad Nacional de Tres de Febrero: Viamonte 525, Centro Cultural Borges, 3
piso Pabelln de las Naciones. (1053) Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
(005411) 4314-0022 / 4311-7447
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LAS RELACIONES INTERNACIONALES SUBNACIONALES

DESDE LA TEORA DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES

MARIANA LUNA PONT

La proyeccin internacional subnacional reconoce extensos antecedentes. Es

ampliamente reconocido el hecho de que las ciudades poseen una larga trayectoria de
relaciones internacionales. Desde las ciudades- estado griegas pueden identificarse
movimientos transterritoriales de ciudades y su actuacin como ncleos comerciales y
en sistemas de redes urbanas. En la historia de occidente la naturaleza de su actuacin
se ha modificado constantemente. Si durante la Edad Media tuvieron la funcin de centro
poltico administrativo, su rol sufri una transformacin intensa desde la revolucin
industrial, cuando pasaron a ser el espacio de concentracin de las actividades
econmicas de produccin material, concentrando las fbricas e industrias modernas. Las
actuales tendencias ponen en evidencia nuevas modificaciones en este sentido.

Se suele tomar el ejemplo de ciertas prcticas de estados canadienses y australianos como

expresiones de los primeros registros de accin internacional subnacional que apuntaba a
crear espacios propios de representacin en el exterior. En tiempos de la existencia de la
Provincia de Qubec, dividida en el Alto Canad y el Bajo Canad, las relaciones
internacionales quedaban contenidas dentro de la poltica imperial britnica; sin embargo
la Asamblea del Bajo Canad pretendi establecer relaciones primero con el Parlamento
britnico y despus con los Estados Unidos y entre 1816 y 1833 se estableci una agencia
de la regin en la metrpoli imperial. Aos despus Qubec abri su primera Agencia
General en Paris en 1882, an antes de que Canad como tal contara con una delegacin
en el extranjero, poco tiempo despus lo hizo en Londres y Bruselas. (Balthazar, 2000). En
la actualidad cuenta con 26 Oficinas en el exterior, localizadas en 27 pases, y Francia le
confiere status diplomtico a la misin de Quebec en Paris.

Ya a inicios del siglo XX se asiste a la conformacin de la primera red transnacional de

ciudades creada en 1913 en Blgica. En esa oportunidad, y respondiendo a la iniciativa de
un sector poltico, se celebr un congreso del que participaron ms de cuatrocientos
delegados en representacin de municipios de veinte pases y en cuyo transcurso se fund
la Unin Internationale des Villes (UIV). El nuevo siglo haba comenzado con cambios
profundos que muchos contemporneos describan como un mundo crecientemente
interconectado, al tiempo que introducan demandas de creacin de nuevas instituciones
internacionales y de expansin del Derecho internacional, en definitiva, demandas de
organizacin del mundo, en el que ,entendan, las ciudades deban tener un rol
importante. Muy elocuente de este sentir fue la carta de invitacin al Primer Congreso
internacional y Exposicin de las Ciudades:

El rpido crecimiento de las ciudades fue una de las principales caractersticas del siglo
XIX. Ha dejado al siglo XX enfrentando una serie de problemas, algunos nuevos, otros
exacerbados, que requieren plena atencin por parte de funcionarios, administradores
y hombres de accin. La ciudad es ahora el lugar donde se desarrollan todas las
actividades del hombre moderno, es donde tiene lugar la cooperacin en todas sus
formas y encuentran su mas completa expresin en una serie de instituciones y
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servicios organizados por la comunidad en beneficio de todos sus miembros. El

progreso general de la civilizacin y los avances realizados por las naciones mas
retrasadas pone en evidencia que las autoridades de ciudades del mundo entero estn
enfrentando los mismos dilemas. Las soluciones alcanzadas por algunos de ellos
pueden ser utilizadas por los dems, si bien no exactamente de la misma manera
despus de las correspondientes adaptaciones. De esto surge que todos los
interesados en las mejoras de las ciudades, en sus servicios municipales y en la vida
municipal probablemente cada vez se beneficien ms compartiendo sus experiencias y
discutiendo posibles soluciones a la luz de un compromiso extensivo. (UIV, 1914) 1

Con el transcurrir del siglo la conformacin de redes de ciudades apareci cada vez ms
ligada con la idea de hermanamiento, particularmente durante la Segunda Guerra
Mundial, con la intencin de prevenir nuevos conflictos. Ejemplo de ello son los vnculos
establecidos en 1944 entre la ciudad portuaria canadiense de Vancouver y la
recientemente liberada ciudad portuaria de Odessa, que sirvieron para la reconstruccin
de esta ltima. O los 50 alcaldes que en 1951 estaban convencidos de que Europa no
podra superar sus dificultades sin unificar sus fuerzas y fundaron el Consejo de
Municipalidades y Regiones Europeas (CMRE), introduciendo la nocin de ciudadano
Europeo y con ello dotando de nuevas connotaciones a la idea de hermanamiento.
Alemania y Francia tuvieron un papel fundamental, mas de la mitad de los
hermanamientos concluidos pueden serles atribuidos. Pocos analistas dudaran en afirmar
que este movimiento fue uno de los factores que contribuyeron a evitar futuros
enfrentamientos blicos, creando el clima que favoreci la convergencia que se
materializara en los acuerdos que dieron origen a la Comunidad Europea. En 1957 se
creaba la World Federation of United Cities.

James Carter realiz una gira de 15 das por cinco pases de Latinoamrica, cuya agenda
fue definida en conjunto con Dean Rusk, en la que se incluyeron intercambios
ceremoniales convencionales, negociaciones polticas y la promocin de corporaciones
norteamericanas en la regin. Participaron de la delegacin oficial funcionarios locales y
empresarios, entre ellos oficiales de Lockheed, contratista muy importante en el rea de
defensa. Estas actividades, tal como advierte Paul Darel, no parecen fuera de regla en el
marco de viajes presidenciales al exterior. Lo que es sugerente en este caso es que la gira
fue realizada en el ao 1972 cuando James Carter era Gobernador del Estado de Giorgia
(Darel, 2002). En 1978, siendo ya Presidente, condujo a la Asociacin Nacional de
Gobernadores a dar vida al Comit de Comercio Internacional y Relaciones Exteriores para
los intereses locales en el Exterior.

Algunos relevamientos indican que a la fecha existen por lo menos 15 redes globales de
ciudades, a las que se suman una importante cantidad de redes de alcance regional y
centenares de agrupaciones orientadas al tratamiento de problemticas especficas. Un
indicador de la dimensin que ha adquirido este fenmeno es la creacin de Ciudades
y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) en el ao 2004, como principal organizacin portavoz
de los gobiernos locales en el plano global. Sus principales objetivos son promover la
cooperacin e integracin de los gobiernos locales, aumentar el rol y la influencia de estos
gobiernos y de las organizaciones que los representan en la gobernanza global y
asegurar una organizacin mundial democrtica y eficiente. Metas que hallaron eco en el

- Traduccin de la autora, francs en el texto original.

1
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entonces Secretario General de la ONU Kofi Annan, quien en el ao 2005 se diriga a las
autoridades de CGLU en los siguientes trminos:

Las cuestiones locales y mundiales estn actualmente mas en

interconexin que nunca. Al fin y al cabo, es en las calles de nuestras
ciudades donde se podr evaluar lo que (en las Naciones Unidas) se
decida. Ustedes son unos socios esenciales. Si bien nuestros Objetivos
son globales, estos pueden alcanzarse de manera mas eficiente a travs
de la accin a nivel local. (CGLU, 2009)

Las actuales tendencias internacionales potencian en intensidad y profundidad estas

relaciones, a partir de lo cual la gestin internacional subnacional adquiere orientaciones,
significados y potencialidades distintos. Tal vez la multilateralizacin de dichos vnculos y
la forma en que se constituyen en vehculo de la articulacin de los niveles locales con
temticas que afectan la gobernanza global es lo que torna este tema an mas relevante.

Son muchos los ejemplos que se pueden tomar para dar cuenta de la multiplicidad de
instrumentos a partir de los cuales se viabiliza la proyeccin exterior subnacional. Estas
experiencias expresan modos de articulacin propios de la cultura urbana, vinculados a
distintas coyunturas internacionales, a demandas de reconstrucciones postblicas; a la
conformacin de coaliciones en el marco de la guerra fra; a respuestas a los
condicionamientos generados por las distintas fases de desenvolvimiento del sistema del
capitalista; a adaptaciones funcionales inducidas por cambios operados al interior de los
estados procesos de urbanizacin, regionalizacin, descentralizacin, desregulacin,
entre otros-.

El accionar internacional de actores subnacionales sean estos municipios, provincias,

regiones o sus equivalentes en denominacin- es abordado desde diversas disciplinas: las
Relaciones Internacionales, los Estudios Comparados, la Administracin Pblica, los
estudios del Desarrollo, la Economa Poltica Internacional, la Nueva Geografa Econmica,
la Nueva Geografa Poltica y los Estudios Urbanos-, estudios desarrollados en paralelo
pero que en algunos casos se retroalimentan y superponen, agregando complejidad a los
intentos de sistematizar los modos de tratamiento de esta temtica e introduciendo
divergencias sustanciales en trminos la calificacin del actor y la tipificacin de su
desempeo; la identificacin de contextos de surgimiento y factores de activacin, las
formas de ponderacin del fenmeno, el nivel de anlisis y las variables explicativas
centrales, etc.

Las primeras surgen en el modo de denominacin del nuevo actor: suele

mencionrselas como unidades o entidades subnacionales, Gobiernos no centrales,
unidades subestatales , unidades infraestatales, actores territoriales, mesogobiernos entre
otros, denominaciones que reflejan distintos criterios o ngulos de observacin: en
trminos jurdicos, funcionales, de la relacin jerrquica con el Estado, y an el tipo de
rgimen poltico o de configuracin de la nacionalidad. Del mismo modo, difieren las
formas de encuadrar su desempeo: entendido como expresin de gestin /accin
/actividad /proyeccin exterior; como una variante particular de relaciones
internacionales relaciones internacionales subnacionales-; como formas alternativas de
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diplomacia -paradiplomacia, diplomacia subnacional, diplomacia constituyente,

diplomacia multinivel, multi-layered diplomacy, postdiplomacia, etc.- ; como un tipo
particular de Poltica Exterior Poltica Exterior descentralizada, Poltica Exterior
Federativa- y, mas recientemente, como expresin de la emergencia de nuevas formas de
gobernanza (governance), (Luna Pont, 2010) .

Debe advertirse que la forma en que ha sido abordado este fenmeno en el campo de
estudio de las Relaciones Internacionales est condicionado por cuatro cuestiones que
forman parte del mainstream de la disciplina, a saber: tradicionalmente se ha puesto un
mayor nfasis analtico en la dimensin conflictiva de los asuntos internacionales que en
aquella cooperativa; en segundo lugar, la propia disciplina se ha definido a partir del lugar
central otorgado a las relaciones interestatales; en tercer lugar, la produccin terica solo
en una etapa avanzada logr superar los lmites analticos generados por el predominio de
enfoques que establecan tajantes divisiones entre la poltica interna y la poltica
internacional y entre las dinmicas polticas y aquellas econmicas y sociales.
Finalmente, que los debates en torno del nivel de anlisis ms apropiado para abordar la
accin estatal favorecieron que la disciplina se organizara en torno de dos reas analticas
complementarias pero separadas como objeto de estudio: los anlisis de Poltica Exterior
y los anlisis de Poltica Internacional. 2 Todo ello ha condicionado los tiempos y forma en
que cobr inters y tratamiento la gestin internacional subnacional. No es casual que su
estudio, y el de la paradiplomacia en particular, sea un captulo que se incorpor al
anlisis en forma tarda y fuera abordado en forma segmentada.

Teniendo esto en cuenta, los encuadres tericos que dan cuenta de nuestro tema de
estudio en el marco de la teora de las relaciones internacionales pueden ser agrupados
en dos tipos de acuerdo a su nivel de anlisis 3: I- aquellos anlisis donde la variable
dependiente es la Poltica Internacional y la gestin internacional subnacional aparece

2
- El debate en torno del nivel de anlisis est estructurado a partir de posiciones
reduccionistas o de anlisis desde la unidad (el Estado) y posiciones sistmicas o de la
estructura del sistema internacional. El ncleo duro de la disciplina evolucion en un
sentido de priorizar la idea de que para comprender el comportamiento estatal era
necesario adoptar el nivel sistmico y por lo tanto concentrarse en las formas en que las
caractersticas del sistema internacional afectan el comportamiento estatal. Esto implica
que para comprender la poltica internacional es necesario tomar a los Estados como
dados, no problematizarlos, y orientar el estudio hacia las relaciones interestatales. El
anlisis de Poltica Exteriores qued asociado a enfoques reduccionistas, centrados en la
unidad, orientados primordialmente a estudiar los atributos y las caractersticas internas
del Estado para obtener conclusiones acerca de su Poltica Exterior, analticamente
dejando fuera las interacciones.
3
- En trabajos anteriores he abordado en forma detallada las distintas perspectivas
tericas segn un criterio temporal de aparicin ms que de su ubicacin a partir del nivel
de anlisis de partida, particularmente en Perspectivas terico- conceptuales de las
ciudades y los poderes locales dentro de la dimensin subnacional en las relaciones
internacionales, en Miguel Angel Martin Lpez y Nahuel Oddone (Coord), Las Ciudades
y los poderes locales en las Relaciones Internacionales contemporneas, ed. Unin
Iberoamericana de Municipios/ Diputacin de Granada, Espaa, 2010.
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tratada como expresin de cambios operados en ese mbito. Aqu ubicamos dos
perspectivas: 1- aquellos abordajes centrados en la figura del actor internacional y su
lugar en la arquitectura de la poltica mundial; 2- las enfoques que articulan la relacin
entre especialidad, territorialidad y desarrollo. II- Aquellos anlisis donde la variable
dependiente es la Poltica Exterior y el accionar internacional subnacional es abordado
como expresin de cambios en este mbito. Aqu ubicamos a los anlisis de Poltica
Exterior que: 1- establecen una vinculacin entre tipo de rgimen y Poltica Exterior; 2-
los estudios de la Paradiplomacia. Un tratamiento diferenciado merecen aquellos estudios
cuya variable dependiente son los procesos de integracin regional que incorporan al
anlisis la dimensin subnacional. 4

I- Un primer tipo de abordaje a nuestro tema de estudio es aquel que toma como variable
dependiente a la Poltica Internacional. Incluimos aqu aquellas aproximaciones que
abordan la accin internacional subnacional en el marco de las discusiones sobre los
actores internacionales y su incidencia en la poltica mundial; y aquellas que, a partir de
una preocupacin analtica en torno los cambios operados en los criterios de espacialidad
y territorialidad bajo el contexto de globalizacin, remiten a la reconfiguracin del papel
de los poderes territoriales.

Desde la perspectiva del actor y la arquitectura de la poltica mundial fue la introduccin

en los aos setenta del enfoque transnacionalista el que permiti superar los lmites de
las perspectivas estatocntricas dominantes en la disciplina, centradas en el modelo
westfaliano de vinculaciones externas entre Estados y en el enfatisis las dimensiones
jurdicas y formales del fenmeno. Territorialidad y soberana constituan los rasgos
dominantes de la unidad poltica referente, atributos en torno de los cuales se articulaba
la poltica exterior como competencia exclusiva de los gobiernos nacionales. En particular
el realismo, como es ampliamente reconocido, analiza la poltica mundial bajo el
supuesto de que los Estados son los nicos actores significativos, que actan como
unidades y que sus objetivos de seguridad dominan las dems metas. Sobre esta base, las
organizaciones internacionales definidas como intergubernamentales- son meramente
instrumentos de los gobiernos y por ende no relevantes por s mismas, al tiempo que el
desempeo de otros actores internacionales recibe escasa atencin.

Los principales referentes del Programa de Investigacin Transnacionalista son Robert

Keohane y Joseph Nye, Karl Kaiser, James Rosenau, Stephen Krasner, Henk Leurdijk, varios
de ellos miembros del Transnational Relations Study Group at the Harvard Center for
International Affairs5.
4
- En este caso es preciso abordar el campo terico especfico de la integracin regional
articulado en torno de diversos niveles de anlisis, cada uno de los cuales provee ms o
menos herramientas analticas para considerar a los actores subnacionales, su
comportamiento o incidencia en los procesos de integracin. Por otra parte es importante
tener en cuenta que an en la literatura sobre Paradiplomacia el desempeo de las
unidades subnacionales tanto en materia de diplomacia transfronteriza como en el marco
de esquemas de integracin tiene un tratamiento diferenciado.
5
- Formaban parte de este Centro otras figuras cuya produccin ha tenido un alto impacto
en la evolucin de la disciplina, entre ellos Peter Katzenstein, John Ruggie, Robert Russel,
Graham Allison, Samuel Huntington, Alex Inkeles, Hayward Alker, Robert Dickerman.
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El transnacionalismo no pretende sustituir en sus anlisis al Estado como actor

internacional, pero niega la supremaca y/o exclusividad que le conceden los realistas.
Tampoco acepta la excesiva compartimentacin realizada por el anlisis sistmico y
rechaza frontalmente las concepciones mas radicales de los tericos de la dependencia,
proponiendo como alternativa un estudio de la interdependencia. En trminos generales,
el transnacionalismo aspira a recuperar el estudio de los flujos relacionales que rebasan
las fronteras estatales y que se desarrollan entre grupos sociales distintos de los Estados,
(Calduch,2000). Estiman que los cambios acaecidos en la sociedad internacional, como
por ejemplo el desarrollo de los medios de comunicacin y de transporte, la expansin
mundial de la economa de mercado, etc. potencian el protagonismo internacional de las
personas, a travs de grupos u organizaciones intermedias que ,en gran medida, escapan
al control centralizado de los gobiernos configurando un entramado de relaciones con
contornos de alta complejidad.

Todos estos grupos y las relaciones que mantienen entre s constituyen una red
intersocietaria en la que se insertan los Estados y que condiciona directamente su
capacidad de accin internacional. En este nuevo paradigma poltico mundial se
distinguen dos dimensiones: 1) la que corresponde a los actores y 2) la referente a las
interacciones que se generan entre ellos.

El grupo social tomado como referencia en este Programa es el que Keohane y Nye
denominan el Sistema Transnacional o Sistema Global, integrado tanto por los actores
estatales como por otras categoras de actores, a quienes definen a partir de dos criterios:
su carcter gubernamental o no y el grado de control que los Estados ejercen sobre sus
actuaciones. En virtud de ello los clasifican en seis categora distintas: 1) los estados como
unidades, 2) las subunidades gubernamentales, 3) las organizaciones internacionales, 4)
las organizaciones transnacionales, 5) las subunidades de las organizaciones
transnacionales y 6) ciertos individuos. Las interacciones consideradas relevantes son de
tres clases: la relaciones entre los estados, las relaciones transnacionales y las relaciones
transgubernamentales. Utilizan el trmino transnacional para actores no
gubernamentales y el trmino transgubernamental para referirse los contactos
burocrticos entre subunidades de gobiernos en aquellas ocasiones en que actan a nivel
internacional en forma relativamente autnoma de las autoridades nacionales o que no
estn guiados por las polticas de gabinetes o ejecutivos centrales de su gobierno.
Transnacional se aplica cuando se relaja el supuesto de que los Estados son los nicos
actores y transgubernamental cuando se relaja el supuesto de que los estados actan
como unidades.

Cuestionaban as el modelo de actor unitario, reconociendo que la poltica mundial

transcurra cada vez ms en un mundo caracterizado por rasgos de interdependencia y
alta heterogeneidad, reflejados en nuevos patrones de relaciones formales e informales
entre actores de distinta naturaleza que utilizan canales diversificados de articulacin y
producen complejas dinmicas en mltiples direcciones. En sus palabras:

Existen diferencias en el grado de participacin gubernamental. En muchos temas los

actores no gubernamentales dan cuenta de una porcin mayor de actividades que
atraviesan las fronteras. Al grado que si ese es el caso, nos podemos referir a un
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sistema transnacional. Cuanto mas transnacional es el sistema es ms probable que los

actores no gubernamentales constituyan las fuerzas activas de peso. Esto no implica
que los gobiernos estn ausentes en esos sistemas. Por el contrario, pueden ser actores
muy importantes. Pero sus acciones estarn centradas principalmente en la regulacin
y control de las actividades transnacionales (Keohane y Nye, 1974)

En Transgubernamental Relations and International Organizations Keohane y Nye

enfatizan el hecho de existe una parte destacable de las relaciones que se desarrollan
entre los Estados que no son decididas o ejecutadas por los rganos centrales de sus
respectivas administraciones sino por subunidades del Estado que, en el contexto de los
organismos internacionales o bien de modo directo, operan en el exterior sin una directa
intervencin del gobierno central. Distinguen dos grandes tipos de comportamiento
transgubernamental de tipo cooperativo. En primer lugar, la coordinacin poltica que
remite a la actividad orientada a facilitar la implementacin o ajustes de polticas en
ausencia de directivas precisas provenientes de la esfera nacional. La forma bsica que
asume es la comunicacin informal y formal entre oficiales de distintas burocracias, que
una vez regularizada tiene la capacidad de afectar las expectativas y preferencias de los
actores involucrados y de dar lugar a la formacin de redes transnacionales de elites. Por
otra parte la construccin de coaliciones transgubernamentales que tiene lugar cuando las
subunidades construyen coaliciones con agencias de otros gobiernos contra elementos de
sus propias estructuras administrativas a los fines de influir en las decisiones
gubernamentales. Para mejorar sus chances de xito las subunidades gubernamentales
tratan de contar con otros gobiernos como aliados. Para que esto pueda suceder los
autores identifican una serie de prerrequisitos: los contactos frecuentes, la existencia de
intereses comunes entre las subunidades mayor que aquella con agencias de sus propios
pases y un bajo control por parte del Ejecutivo central para permitir tales contactos.

Si en los enfoques tradicionales la categora actor vena siendo definida a partir de un

criterio jurdico formal principalmente a partir de la soberana, el reconocimiento y la
territorialidad-, estas reformulaciones producen un deslizamiento hacia un criterio
funcional segn el cual se definen los actores internacionales desde la perspectiva de los
procesos que se dan en el sistema internacional y su funcionalidad en los mismos. Lo que
determinar tal calificacin ser, primordialmente, la dinmica del proceso por el que la
entidad es capaz de movilizar recursos para alcanzar objetivos y ejercer influencia en el
sistema internacional. En consecuencia, la autonoma suceder a la soberana como
categora de anlisis y se valorar la habilidad de los actores para provocar consecuencias
en la poltica mundial. Adicionalmente se destaca la importancia de la capacidad o
habilidad de afectar el curso de acontecimientos, (Garca y Segura,1993).

Durante la dcada del ochenta una serie de trabajos tericos sobre los actores
internacionales incorporaron al anlisis el fenmeno subestatal. En los primeros aos se
esa dcada se tiendi a presentar a las burocracias locales como marginalmente afectadas
por la poltica mundial y, por ende, se asumen sus contactos internacionales en trminos
mas bien de ocasionalidad, restringidos temticamente y en su alcance. Ya avanzada la
dcada su dinamismo internacional se suma al entramado de relaciones internacionales
altamente complejo, descripto en trminos de sistema conglomerado complejo, de
polifona de voces multvocas y soberanas perforadas, refirindose, entre otras cosas, a la
mezcla de materiales y de elementos diversos que se agrupan sin asimilarse; a la
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existencia de diversos tipos de actores que se agrupan segn las situaciones especficas y
forman distintos alineamientos difusos y flexibles en base a objetivos que se pretenden
alcanzar y a los medios que deben movilizarse para ello (Duchacek, 1986).

Asociada a la demanda de comprensin del novedoso fenmeno de globalizacin en sus

diferentes facetas comenz a surgir una amplia bibliografa que revisaba los cambios
operados en la economa global, su impacto en el sistema interestatal y en el papel del
Estado-Nacin. Al margen de las controversias sobre origen, naturaleza y alcances de este
fenmeno, existe acuerdo en que, entre muchas otras cosas, sta comporta cambios en
el modelo estatocntrico, orientado cada vez ms hacia un sistema de relaciones
complejas en mltiples niveles, caracterizado por un denso entramado de tendencias que
parecen marchar en sentido contrario, de agregacin hacia arriba y fragmentacin hacia
abajo. En paralelo, una modificacin de los trminos de la relacin entre Estados y
sociedades civiles cada vez ms activas. Un mundo en el cual los criterios para definir y
ponderar la territorialidad se corrigen a la luz de los nuevos patrones tecno-productivos y
comerciales, de los cambios en las articulaciones entre los asuntos domsticos y los
externos y de la alteracin de las relaciones entre Estados, Organizaciones Internacionales
y actores no gubernamentales. En suma, nuevos procedimientos para el manejo de los
asuntos mundiales y domsticos en los cuales, adaptndose a la lgica que los comanda,
lo supranacional y lo subnacional progresan en funcin de su propia especificidad y se
articulan en planos y de maneras diversas, obligando a repensar el modelo westfaliano y
el concepto de soberana estatal.

De acuerdo a algunos analistas, la nueva oleada de acuerdos regionales de integracin y

de firma de innumerables tratados de libre comercio a lo largo y ancho del planeta; la
aparicin de entes y redes internacionales, el peso de las grandes corporaciones
transnacionales, la creciente movilizacin y visibilidad de actores de la sociedad civil en
torno de temas y problemas de alcance global y fuerte impacto local; la emergencia de
las llamadas ciudades-regiones y an de ciudades globales y de actores subnacionales
cada vez mas autnomos en su proyeccin internacional, constituan un conjunto de
circunstancias capaces de comprometer las formas tradicionales de legitimacin social de
la accin estatal y su capacidad para comandar los asuntos mundiales.

El concepto de Poltica Global utilizado muchos de estos analistas evoca la imagen de

mundo en el que el juego de poder y el ejercicio de la autoridad ya no son definidos al
interior de las fronteras nacionales dando lugar con ello a la emergencia de un sistema
poltico global que requiere nuevas modalidades de manejo de los asuntos agregados. La
contundente instalacin del paradigma de Global Governance (Gobernanza Global)
intentaba dar respuestas en este sentido. El concepto de governance describe un sistema
de negociacin y coordinacin continua entre un conjunto variado de jurisdicciones
territoriales y sujetos para la solucin de problemas especficos, la gestin y ejecucin de
polticas. Alude a cambios en la forma en que se construyen las polticas y en las formas
de accin colectiva, a una modalidad de coordinacin no jerrquica, caracterizada por un
mayor grado de cooperacin e interaccin entre el Estado y los actores no estatales al
interior de redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado, nacionales e
internacionales, orientadas a soluciones colectivas de problemas (Fergurson and
Mansbach, 2006, Rosenau and Czempiel,1996).
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Se refuerza as la idea de que los estados ya no tienen el monopolio sobre los temas
globales sino que lo comparten con otros actores creando un sistema complejo de
gobernanza, en el cual la relocalizacin y desagregacin de la autoridad en mltiples
niveles y las formas flexibles de gestin vienen a reemplazar las tradicionales
concepciones y estructuras rgidas, jerrquicas y de base esencialmente
intergubernamental de definicin del orden a nivel internacional. Esta orientacin de los
estudios facilit una nueva ampliacin del rango de los temas y problemas contemplados
y la reconsideracin de las formas de calibrar el nivel de impacto de los diversos actores. 6

En este contexto las unidades subnacionales quedan definitivamente asumidas como

actores relevantes de la poltica mundial y las relaciones internacionales generadas desde
esa escala comienzan a recibir un tratamiento especfico y pormenorizado. En parte esto
fue favorecido por la emergencia de una nueva retrica acerca de lo local y por aquellas
perspectivas que revisan las concepciones tradicionales de especialidad y territorialidad y
su incidencia para el desarrollo.

Esta nueva retrica acerca de lo local exalta sus virtualidades y potencialidades tanto al
interior de cada sociedad fortalecimiento de la democracia, participacin, construccin
de ciudadana, capacidad de propiciar un desarrollo econmico social integral y
verdaderamente sustentable- como en su proyeccin hacia el mundo ampliacin de la
presencia internacional, bsqueda de nuevas oportunidades e interlocutores, etc-.

Desde las perspectivas que revisan las concepciones tradicionales de espacialidad y

territorialidad y su incidencia para el desarrollo, una de las mayores consecuencias de la
globalizacin es despojar de centralidad a la escala nacional de acumulacin, urbanizacin
y regulacin estatal en favor de configuraciones territoriales subnacionales y
supranacionales. Propicia la redefinicin de la escala en que se realiza la dinmica del
capital y un nuevo diseo territorial denominado en esta literatura proceso de
glocalizacin -entendido como el proceso combinado de globalizacin y reconfiguracin
local territorial que produce una geografa local del capital-. En este proceso de
deterritorializacin y reterritorializacin que afecta las relaciones entre ciudades y estados
como modos interrelacionados de organizacin socio-econmica, poltica y geogrfica,
ambos niveles son esenciales y cumplen funciones especficas. Desde esta perspectiva, la
reestructuracin del proceso de acumulacin, los nuevos espacios de produccin y
consumo y las nuevas polticas espaciales que emergen de la interface local/global en
conjunto llevan a una redefinicin del lugar de la localidad, la que pasa a ser un espacio
de regulacin y organizacin institucional cada vez mas desconectado de las matrices
territoriales del sistema interestatal, (Brenner, 1999; Swyngedow,1989, Sassen, 1994). 7

6
- Si bien el enfoque de Global Governance ocupa un lugar central en las reflexiones -y en
la praxis poltica-, otras perspectivas tales como la de Democracia Cosmopolita, del Orden
Transgubernamental y las Neomedievalistas, entre otras, tambin han abordado estos
dilemas y propuesto formas alternativas de articulacin y balance entre estado-sociedad-
mercado, entre los mbitos global- nacional- local y entre el sector pblico-privado
requeridos para el manejo de este escenario complejo e incierto. Excede el marco de este
trabajo un abordaje detallado de las mismas.
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Aqu, la globalizacin y los requerimientos de ajuste funcional y adaptacin a la misma,

-dirigidos a aprovechar las oportunidades provistas por el mercado mundial- en buena
medida explicaran el creciente dinamismo internacional subnacional. Dicha accin
exterior no obrara solo como consecuencia de una prctica destinada a mejorar la
eficiencia de su actuacin en el medio internacional, ni como consecuencia del deseo de
un territorio de mostrar su personalidad y singularidad en el exterior, sino que sera
principalmente una derivacin de las transformaciones de los sistemas de intercambio
econmico que se traducen en nuevas formas de gestin territorial que se
internacionaliza. Como sostienen Castro Ruano y Ugalde Zubir,

La reestructuracin del capitalismo entraa a la vez un proceso de afirmacin

territorial al interior del Estado y la creacin de redes de empresas y territorios, fuerza
la emergencia de poderes territoriales, la transnacionalizacin de las actividades
econmicas y la reestructuracin de las unidades subnacionales en trminos
productivos y de polticas para ser competitivas (Castro Ruano y Ugalde Zubir,
2004).

Se introduce as una imagen de ciudades y regiones inmersas en una competicin

mercantilista con sus derivaciones conflictivas- por la atraccin de inversiones e
insercin en el mercado mundial, a lo que se suman otros efectos de la globalizacin: los
desequilibrios territoriales y dificultades para alcanzar convergencias entre los mismos,
expresados en brechas entre espacios centrales cada vez ms incorporados a la economa
mundial y aquellos espacios perifricos cuya capacidad para competir en una economa
ms integrada y globalizada es escasa, (Luna Pont, 2010).

2- Un segundo tipo de abordaje es aquel que toma como variable dependiente a la

Poltica Exterior. Incluimos aqu aquellas aproximaciones que analizan el accionar
internacional subnacional desde la perspectiva de indagacin sobre la naturaleza del
fenmeno y su significado e implicancias para la Poltica Exterior y las prcticas
diplomticas tradicionales. En conjunto ofrecen mltiples matices en trminos de las
variables ponderadas para explicar los cambios operados en el campo de la elaboracin,
gestin e implementacin de Polticas Exteriores, en la representacin externa del Estado
y en el lugar que ocupan los poderes actores subnacionales en estas cuestiones. 8
7
- En esta lnea avanzan estudios desarrollados desde la Economa Poltica Internacional
como subcampo de las estudios internacionales- y aquellos provenientes de otras
disciplinas tales como la Nueva Geografa Econmica, la Nueva Geografa Poltica y los
Estudios Urbanos, que se retroalimentan y , en muchos casos, se hace difcil la
diferenciacin de sus respectivas perspectivas.
8
- Prcticamente todos los textos sobre teora de la Poltica Exterior se interesan en las
instituciones, los juegos burocrticos, los actores transnacionales, la opinin pblica, la
psicologa de los decisores para explicar los resortes de la accin externa e ingresan solo
tangencialmente en la consideracin de los actores subnacionales. Se suele diferenciar
los enfoques segn su focalizacin en los procesos de la Poltica Exterior o en la
explicacin de las Polticas; de acuerdo a la forma en que ponderan el papel explicativo
de la agencia o la estructura y la interaccin interno/externo (Weber and Smith, 2002;
Smith, et al. 2008). Existe consenso entre quienes estudian la proyeccin internacional
subnacional en que se requiere un conceptos de conceptos adicionales y pre teoras que
permitan un tratamiento pormenorizado del tema.
 12

Ya nos hemos referido al largo predominio en los estudios internacionales de las

perspectivas estatocntricas que otorgan al Estado un papel primario y fundamental en
los asuntos internacionales. Describen a este actor como aquel que expresa el inters
nacional, bajo supuestos de unidad y coherencia de la Poltica Exterior. Los estudios que
se apartan de este modelo clsico de actor unificado, deslizndose hacia los modelos
burocrticos y organizacionales introducen variables analticas aptas para contemplar la
fragmentacin burocrtica e individual y las rivalidades entre agencias del Estado y otras
organizaciones en torno de la definicin de las orientaciones externas. Si bien estas
perspectivas permiten contemplar el papel de los actores subnacionales en los procesos
decisorios, en los cuales se reconoce que sus formas, niveles y capacidades de
movilizacin varan segn las reas temticas, no aportan elementos sustanciales para la
compresin de la gestin externa directa subnacional, en tanto la poltica exterior
continua siendo entendida como el campo de actuacin exclusiva del Estado nacional.

Se hace necesario retomar aqu algunos aportes de los enfoques transnacionalistas de la

poltica mundial respecto de cuestiones que hacen a la Poltica Exterior y que influyeron
en los desarrollos del campo de estudio de la Poltica Exterior. Particularmente sus
conclusiones acerca del Inters Nacional. Indudablemente los nexos entre distintas partes
de las administraciones pblicas las redes polticas transgubernamentales- desdibujan el
tradicional papel unitario del poder estatal. En ese punto se cuestiona el concepto de
Inters Nacional en la medida que los intereses de los distintos organismos
gubernamentales muchas veces son difcilmente identificables con un inters propio del
Estado. En palabras de Keohane y Nye:

Cada burocracia se mueve en pos de sus propios intereses y aunque varios organismos
puedan llegar a compromisos sobre cuestiones que afectan a todosm hallarn que es
difcil mantener un patrn poltico consistente. Parece pues que en un mundo
interdependiente el inters nacional est condenado a la indefinicin y ambigedad. En
esta situacin, un control centralizado de toda la administracin ser muy difcil,
adems sus distintas partes interpretarn el inters nacional de distinta modos cuando
negocien con extrajeros Por otra parte, el peso ganado por los grupos internos de
alcance internacional les ha permitido la posibilidad de politizar temas en la agenda
nacional, lo que dificulta an ms una definicin concreta del inters nacional .
(Keohane y Nye, 1998)

La consideracin de los Sistemas Polticos y Tipos de Rgimen como condicionantes de la

elaboracin, orientacin y gestin de Polticas Exteriores abri nuevos caminos. Los hoy
ya clsicos estudios de Ivo Duchacek, Hans Michelmann y Panayotis Soldatos
desarrollados a lo largo de las dcadas del 80 y 90 abordaron el estudio sistemtico de la
relacin entre federalismo y Poltica Exterior a la luz de cambios que se venan operando
tanto en el funcionamiento interno de sistemas federales como del manejo de la Poltica
Exterior.

En los sistemas federales la Poltica exterior es el rea de responsabilidad exclusiva de los

gobiernos centrales donde el Estado mas se esfuerza por ejercer su monopolio,
coherencia y control. En pases con formas de gobierno unitario este tema no es
problemtico porque los mayores poderes le pertenecen, y la mayor parte de las polticas
 13

son conducidas por el gobierno nacional. En los pases federales, sin embargo, los
poderes y responsabilidad por la conduccin de las polticas pblicas estn compartidas
por el gobierno federal y las unidades constitutivas, cada uno siendo responsable de un
conjunto de funciones. La separacin entre poltica exterior como responsabilidad del
gobierno nacional y los asuntos internos como responsabilidad de los gobiernos
constitutivos no se cuestiona (Michelmann, 2009).

La creciente accin internacional de los estados federados represent un fenmeno

desconcertante que puso en evidencia cambios operados en el funcionamiento de
algunos sistemas federales en materia de Poltica Exterior. Supuso la necesidad de
repensar la forma en que deba abordarse el rol de las unidades constitutivas en la
elaboracin e implementacin de la Poltica Exterior, al poner en cuestin el supuesto de
que las relaciones exteriores son el campo exclusivo del gobierno central. Por otra parte,
frente a la idea ampliamente extendida de que uno de los beneficios de la adopcin del
sistema federal es su capacidad para preservar la unidad en la diversidad -unidad
externa-diversidad interna- bajo el presupuesto de que el gobierno nacional debe tener
una sola voz en la arena internacional y una poltica exterior unificada, el dinamismo
externo subnacional contribuy a la emergencia de una visin alternativa segn la cual la
Poltica Exterior debera tambin reflejar la diversidad interna.

En los estudios que abordan la relacin entre federalismo y Poltica Exterior se suele
sealar que el "poder exterior" de las unidades subnacionales resulta de la suma de las
potestades de participar en la formacin de la voluntad de la Federacin en la Poltica
Exterior (la llamada Poltica Exterior Indirecta) y de llevar a cabo relaciones exteriores en
los mbitos de la propia esfera de competencias (la llamada Poltica Exterior Directa), vale
decir, de la autonoma constitucionalmente garantizada a los estados miembros. La forma
y alcances de este fenmeno variar en cada Estado de acuerdo a los modos en que se
articulen las siguientes dimensiones:

1- El encuadre de las relaciones internacionales de las unidades federadas dentro de las

Constituciones y la asignacin de competencias de los distintos niveles de gobierno, la
divisin de poderes y la locacin de la soberana.

2- Treaty- Making: las atribuciones en materia de negociacin, firma e implementacin de

Tratados/Acuerdos Internacionales y los correspondientes mecanismos de control y
balance entre los distintos niveles de gobierno.

3- Las relaciones intergubernamentales: la naturaleza y tipos de relaciones entre los

distintos niveles de gobierno en materia de elaboracin y gestin de la Poltica Exterior
quien controla el proceso, si existen mecanismos de consulta y negociacin y el grado de
formalizacin de estos procedimientos, su regularidad y flexibilidad, etc.

Ya en el contexto de globalizacin se han sealado otro tipo de factores que aumentan la

complejidad del manejo de la Poltica exterior y las alternativas de los gobiernos
subnacionales en esta materia, a saber:
 14

- La creciente ampliacin de la agenda externa de los Gobiernos Centrales que lleva a que
estos aborden cada vez mas temas, algunos de los cuales estn bajo jurisdiccin de las
unidades constitutivas. De esta manera los gobiernos centrales ,en virtud de su control
sobre la Poltica Exterior, pueden menoscabar las responsabilidades de las unidades
constitutivas generando el riesgo de potenciales conflictos en la lgica de divisin de
poderes.

- La permeabilidad de las arenas polticas domstica e internacional que pone en cuestin

la nocin del Estado como gatekeeper entre las comunidades nacionales y el ambiente
internacional.

- La creciente incidencia en el plano domstico de una serie de fuerzas y dinmicas del

ambiente internacional, entre otras el aumento del volumen de transacciones externas,
sean inversiones externas directas, comercio exterior, turismo, migraciones, etc.- que
afectan en gran medida el ejercicio de las responsabilidades constitucionales de los
distintos niveles de gobierno. Dicho en otros trminos, los procesos de interdependencia
e integracin del mercado mundial pueden tener efectos directos sobre la divisin
interna de competencias, en el balance en las relaciones entre la unin y las unidades
constitutivas y en los procesos de la Poltica Exterior.

- La internacionalizacin de las polticas publicas y las nuevas formas del multilateralismo

global. Ambos crean condiciones para que los gobiernos subnacionales tengan intereses
que los proyectan a nivel internacional. Muchas veces deben actuar en el plano global
para poder desempear en forma eficiente sus competencias y funciones.

- La creciente difusin en el manejo de las relaciones exteriores. El denominado proceso

de democratizacin de la Poltica Exterior socava el control exclusivo de los Poderes
Ejecutivos. An cuando los Jefes de Estado conservan la facultad de conduccin de la
Poltica Exterior, generalmente a travs de las Cancilleras, el nmero de actores que busca
participar en las relaciones internacionales en diferentes instancias es creciente: las
dependencias del ejecutivo (ya no solo la Cancillera), los poderes Legislativos y an
Judiciales, los distintos rdenes del gobierno y tambin actores no gubernamentales,
expresan cambios sustanciales en la naturaleza y alcances de las relaciones
intergubernamentales.
Este conjunto de factores marca una evolucin de los sistemas federales hacia el aumento
de la interdependencia entre los distintos niveles de gobierno acompaado de un
solapamiento y potencial conflicto en materia de jurisdiccin y de divisin de poder.
Planteado desde este punto de vista, la comprensin de los problemas relativos al manejo
de la Poltica Exterior se vinculan cada vez ms a un campo que es familiar en la literatura
del federalismo: las relaciones intergubernamentales. Muchos analistas dirn que La
esencia del problema no es la demarcacin de reas de responsabilidad sino la existencia
o no de medios a travs de los cuales los cada vez mas diversos intereses orientados al
ambiente internacional que tienen las comunidades nacionales puedan ser relacionados
entre si y articulados en las formulaciones externas. En el marco del federalismo esto
implica vencer los lmites impuestos por normas constitucionales a los procesos de
cooperacin intergubernamental y esa es la esencia del planteo de aquellos que orientan
el estudio hacia el federalismo cooperativo. Otros analistas abordan la dimensin externa
 15

del federalismo en orden a determinar si, frente a la creciente complejidad de los asuntos
internacionales, est o no bien adaptado para la conduccin de los asuntos externos.

Esta lnea de indagacin estuvo acompaada por el surgimiento de estudios cuya variable
dependiente es ya, finalmente, el accionar internacional subnacional, orientados a explicar
sus orgenes, naturaleza, evolucin, consecuencias y relevancia tanto para la Poltica
Exterior como para la Poltica Internacional. La introduccin del concepto de
Paradiplomacia marc lo que algunos analistas entienden como el surgimiento de un
subcampo de estudio en el mbito del anlisis de Polticas Exteriores, si bien no existe
consenso en el mundo acadmico al respecto. De hecho son usuales tambin las
aproximaciones que le restan entidad analtica al fenmeno, las cuales an reconociendo
los cambios que conlleva en la Poltica Exterior, no le otorgan un lugar relevante en la
teora de la Poltica Exterior. Si se hace una genealoga del trmino Paradiplomacia
encontramos que es un concepto polismico y en tanto tal ha estado sometido a
reiterados ajustes y revisiones, al punto de encontrarse en esta literatura una multiplicidad
de trminos que evocan el mismo fenmeno. Tal es el caso de las referencias a
microdiplomacia, postdiplomacia, constituent diplomacy, diplomacia plurinacional,
actividades transoberanas, entre otros. 9

Si bien existe distintas definiciones de Paradiplomacia, una definicin que reconoce las
distintas facetas del fenmeno es aquella que la entiende como:

la implicacin de los gobiernos no centrales en las relaciones internacionales, a travs

del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o ad hoc con
entidades extranjeras, pblicas o privadas, con el propsito de promover asuntos de
carcter socioeconmicos, polticos o culturales, as como cualquier otra dimensin
externa de sus competencias constitucionales (Cornago, 2009).

Un captulo particular de estos estudios son aquellas gestiones externas orientadas por
mensajes mas o menos separatistas de cara a una eventual secesin, fenmeno
denominado inicialmente protodiplomacia y ms adelante en el tiempo diplomacia
identitaria o diplomacia plurinacional. Una parte sustancial de esa actividad est marcada
por la incidencia de ideas y prcticas nacionalistas (particularmente en estados
plurinacionales), a partir de las cuales la definicin y articulacin de los intereses
subnacionales responde a concepciones especficas del bien comn definido en trminos
culturales, ideolgicos e identitarios- o al menos de identificacin de ciertos elementos
que deben ser promovidos por ejemplo la preservacin cultural-. Esta forma de actividad
diplomtica puede llevar a dinmicas altamente conflictivas -en relacin al Estado y a las
dems fuerzas no nacionalistas- (Luna Pont, 2010)

Una cuestin que aparece recurrentemente en esta literatura son los intentos de
identificacin de las singularidades del accionar internacional subnacional y sus
9
- Iaki Aguirre Zabala ofrece un muy interesante estudio de la evolucin del concepto en
Qu sentido tiene hablar de paradiplomacia?. Una encuesta intertextual en torno a un
neologismo polismico, en Aldecoa, Francisco y Keating, Michael (2000), Paradiplomacia:
las relaciones internacionales de las regiones, Marcial Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales
S.A., (2000)
 16

diferencias respecto de las modalidades diplomticas convencionales. Esto ha llevado a

que en algunos de los estudios no se aborda su accionar en el marco de los procesos de
Poltica Exterior sino que se introducen, voluntaria o involuntariamente, supuestos de
incompatibilidad de intereses entre ambos niveles y se acentan los elementos de
conflicto. Los estudios de caso demuestran que la actividad paradiplomtica algunas veces
complementa, otras desafa y a menudo duplica la conducta de los gobiernos centrales. Se
abren aqu numerosos interrogantes acerca de si estas practicas implican la segmentacin
(temtica y funcional), la fragmentacin o una racionalizacin de la Poltica Exterior.

La introduccin del enfoque de Diplomacia de Doble Nivel ( Robert Putnam) pone el

nfasis en la interrelacin entre los mbitos domsticos e internacionales y se sugiere que
en orden a alcanzar sus objetivos los decisores polticos nacionales necesitan conducir la
diplomacia simultneamente en las dos arenas, la interna y la internacional. Lejos de ser
jugadores diplomticos distintos, los gobiernos no centrales estn integrados en una
densa red diplomtica en la cual son capaces de jugar distintos roles a lo largo de los
distintos puntos del proceso de decisorio. En funcin de ello pueden ser opositores a los
objetivos nacionales pero tambin pueden servir de agentes en la persecucin de los
mismos. Aqu se aborda la complejidad de la formulacin de la Poltica Exterior que exige
a los negociadores trabajar simultneamente en los dos planos en orden a alcanzar sus
objetivos, al tiempo que el equilibrio entre los intereses nacionales y aquellos de los
diversos actores sociales domsticos incluidos los subnacionales- se constituye en un
factor fundamental. En la medida que los resultados de las negociaciones internacionales
dependen de distintas fuerzas sociales que influyen en las posiciones de los gobiernos o
que operan como fuerzas de veto de los acuerdos alcanzados, aumenta la importancia de
las estructuras e intereses domsticos en juego y de los mecanismos de coordinacin
existentes entre los distintos niveles. (Putnam, 1998). Se abre as un espacio de reflexin
que permite contemplar la proyeccin internacional de las unidades subnacionales como
un complemento o, incluso, bajo algunas circunstancias, como un instrumento de la
poltica exterior de los Estados.

Finalmente, otros estudios analizan la compatibilidad entre distintas actividades

exteriores (diplomticas) centrales y no centrales. En este caso, el punto de partida es el
rechazo de los marcos analticos que refuerzan la distincin -y an el conflicto- entre la
accin subnacional y la diplomacia tradicional, en virtud de lo cual apuntan a proveer un
enfoque mas global de la problemtica a travs de la redefinicin del concepto mismo de
diplomacia como institucin bajo el contexto de globalizacin, y a partir de all calibrar las
implicancias de la gestin internacional subnacional. Los enfoques denominados
Diplomacia de Mltiples Niveles (multi-level diplomacy) y Multi-Layered Diplomacy
constituyen un buen ejemplo de esta perspectiva: la diplomacia no es considerada como
un proceso separado, regido por guardianes indiscutibles, sino como una red de
interacciones con un reparto cambiante de actores que interactan de distintas maneras
en funcin del tema, de los intereses en juego y de su capacidad para actuar en un medio
poltico complejo, organizado en mltiples niveles (Hocking, 1990).

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 17

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