VICISSITUDES E PERSPECTIVAS DO DIREITO EDUCAO

NO BRASIL: ABORDAGEM HISTRICA E SITUAO ATUAL*

D S **

RESUMO: Partindo da caracterizao do significado do direito educao

como direito social proclamado e considerando-se que a cada direito corres-
ponde um dever, examinam-se as vicissitudes decorrentes do conflito entre o
direito educao e o dever de educar na histria da educao brasileira. Em
seguida, analisada a persistncia do referido conflito na situao atual para,
guisa de concluso, considerar-se as perspectivas de soluo, o que pe em foco
o problema da organizao do Sistema Nacional de Educao.
Palavras-chave: Direito educao. Educao brasileira. Histria da educao.
Sistema Nacional de Educao.

Changes and perspectives of the right to education

in Brazil: historical approach and current situation
ABSTRACT: From the characterization of the meaning of the right to educa-
tion as an armed social right and considering that to every right there is
a corresponding duty, we examine the changes resulting from the conflict
between the right to education and the duty to educate in the history of Bra-
zilian education. Next, the persistence of such conflict in the current situation
is analyzed so that, as a conclusion, the perspectives for a solution are consid-
ered, which puts the problem of the organization of the National System of
Education in the spotlight.
Key words: Right to education. Brazilian education. History of education. Natio-
nal System of Education.

* Exposio na mesa redonda Direito educao no Brasil e Sistema Nacional de Educao, du-
rante o IV Seminrio de Educao Brasileira (SEB), organizado pelo Centro de Estudos Educao
e Sociedade (Cedes), na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), em 22 de fevereiro de
2013.
** Faculdade de Educao da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Campinas (SP) Brasil.
Contato com o autor: <dermevalsaviani@yahoo.com.br>

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Vicissitudes e perspectivas do direito educao no Brasil: abordagem histrica e situao atual

Vicissitudes et perspectives du droit lducation au Brsil:

approche historique et situation actuelle
RSUM: A partir de la caractrisation de la signification du droit lducation
en tant que droit social proclam et en tenant compte que chaque droit cor-
respond un devoir, on examine les vicissitudes lies au conflit entre le droit
lducation et le devoir dduquer dans lhistoire de lducation brsilienne.
Ensuite, la persistance dudit conflit est analyse dans la situation actuelle pour,
en guise de conclusion, prendre en considration les perspectives de la solu-
tion, ce qui met en relief le problme de lorganisation du systme national
dducation.
Mots-cls: Droit lducation. ducation brsilienne. Histoire de lducation.
Systme National dducation.

Educao: direito proclamado versus direito real

C
onforme a classificao de Thomas Humphrey Marshall (1967), que j se
tornou clssica, distinguem-se os direitos civis, os direitos polticos e os di-
reitos sociais.
Os primeiros so aqueles ligados ao exerccio da liberdade individual, como o
direito de ir e vir, o livre pensamento, a celebrao de contratos e a aquisio e ma-
nuteno da propriedade, assim como o acesso aos instrumentos de defesa de todos
os direitos, o que se traduz no direito justia.
No segundo grupo, o dos direitos polticos, Marshall inclui todos os direitos
ligados participao no poder poltico, o que envolve a prerrogativa de algum se
tornar governante e de escolher quem governa (direito de votar e ser votado).
Por fim, os direitos sociais correspondem ao acesso de todos os indivduos ao
nvel mnimo de bem-estar possibilitado pelo padro de civilizao vigente.
Ainda segundo Marshall, o sculo XVIII foi a era dos direitos civis. No sculo
XIX vicejaram os direitos polticos e, no sculo XX, chegou a vez dos direitos sociais.
Deve-se observar que o livro em que essas questes so apresentadas foi publicado
por Marshall em 1949, portanto em plena era keinesiana, quando se forjou o chama-
do Estado do bem-estar.
No mbito da referida classificao, a educao figura como um direito so-
cial, sendo mencionada no enunciado do artigo 6 da Constituio Federal de 1988,
atualmente em vigor, como o primeiro dos direitos sociais: so direitos sociais a
educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a
proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio (VITA, 1989, p. 111).

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No entanto, preciso considerar que essa classificao tripartite dos direitos

individuais resulta um tanto formalista, no espelhando a realidade em suas mlti-
plas determinaes, articulaes e contradies. Com efeito, a educao, para alm
de se constituir em determinado tipo de direito, o direito social, configura-se como
condio necessria, ainda que no suficiente, para o exerccio de todos os direitos,
sejam eles civis, polticos, sociais, econmicos ou de qualquer outra natureza. Isso
porque a sociedade moderna, centrada na cidade e na indstria, assumindo a forma
de uma sociedade de tipo contratual, substituiu o direito natural ou consuetudinrio
pelo direito positivo. Isto quer dizer que a sociedade urbano-industrial se baseia em
normas escritas. Portanto, a participao ativa nessa sociedade, vale dizer, o exerccio
dos direitos de todo tipo, pressupe o acesso aos cdigos escritos. Eis porque esse
mesmo tipo de sociedade erigiu a escola em forma principal e dominante de educa-
o e advogou a universalizao da escola elementar como forma de converter todos
os indivduos em cidados, isto , em sujeitos de direitos e deveres. Tal importncia
da educao escolar acentua-se ainda mais no contexto atual da chamada socieda-
de do conhecimento. Alis, importa lembrar que, apesar de sua ampla difuso, a
denominao de sociedade do conhecimento no apropriada para caracterizar a
poca atual. Melhor seria, talvez, falar-se em sociedade da informao. Isso porque
conhecimento implica a capacidade de compreender as conexes entre os fenmenos,
captar o significado das coisas, do mundo em que vivemos. E hoje parece que quanto
mais informaes circulam de forma fragmentada pelos mais diferentes veculos de
comunicao, mais difcil se torna o acesso ao conhecimento que nos permitiria com-
preender o significado da situao em que vivemos. Nesse contexto, a escola se torna
ainda mais fundamental, porque a ela cabe justamente fornecer os elementos que
permitam quele que tem acesso informao discriminar as informaes falsas das
verdadeiras, o que consistente do inconsistente, o relevante do irrelevante.
Contudo, como sabemos, importa distinguir entre a proclamao de direitos
e a sua efetivao. A cada direito corresponde um dever. Se a educao proclama-
da como um direito e reconhecido como tal pelo poder pblico, cabe a esse poder
a responsabilidade de prover os meios para que o referido direito se efetive. Eis
porque se imps o entendimento de que a educao direito do cidado e dever do
Estado. E, para dar cumprimento a esse dever garantindo, em consequncia, o direi-
to educao, os principais pases se empenharam, a partir da segunda metade do
sculo XIX, em implantar os respectivos sistemas nacionais de educao, erigidos no
caminho efetivo para universalizar a escola bsica. V-se, pois, que o papel do Siste-
ma Nacional de Educao dar efetividade bandeira da escola pblica universal,
obrigatria, gratuita e laica.
Vejamos, ento, como essa questo se ps historicamente no Brasil no que se
refere ao nosso tema, isto , a educao como direito.

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A proclamao da educao como direito foi se incorporando ao discurso

dominante e, progressivamente, foi sendo tambm consagrada na ordenao le-
gal, culminando com o disposto na Seo I (Da Educao), integrante do Captulo
III (Da Educao, da Cultura e do Desporto) do Ttulo VIII (Da Ordem Social) da
Constituio Federal vigente, promulgada em 5 de outubro de 1988 (VITA, op.
cit., p. 182-184). E o primeiro dispositivo dessa Seo, o artigo 205, proclama a
educao como direito de todos e dever do Estado e da famlia. No bastasse a
clareza desse enunciado, a norma reforada pelos pargrafos 1 e 2 do artigo
208, os quais estabelecem que o acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito
pblico subjetivo (1) e que o no oferecimento do ensino obrigatrio pelo
Poder Pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade
competente (2).
No entanto, em que grau o Estado assumiu, ao longo da histria do Brasil, o
dever correlato de garantir o direito de todos educao?

O con lito entre o direito educao e o dever de educar na histria

do Brasil
Pode-se considerar que a primeira medida do Estado visando a prover o
acesso educao no Brasil foram os Regimentos de D. Joo III, editados em
dezembro de 1548, para orientar as aes do primeiro governador geral do Brasil,
Tom de Souza, que aqui chegou em 1549, acompanhado de quatro padres e dois
irmos jesutas chefiados por Manuel da Nbrega. Nesse mesmo ano, os jesu-
tas deram incio obra educativa centrada na catequese, guiados pela orientao
contida nos referidos Regimentos, cumprindo, pois, um mandato que lhes fora
delegado pelo rei de Portugal. Nessa condio cabia Coroa manter o ensino,
mas o Rei enviava verbas para a manuteno e a vestimenta dos jesutas; no para
construes. Ento, como relata o padre Manuel da Nbrega em carta de agosto de
1552, eles aplicavam os recursos no colgio da Bahia e ns no vestido remediamo-
-nos com o que ainda do reino trouxemos, porque a mim ainda me serve a roupa
com que embarquei... e no comer vivemos por esmolas (HUE, 2006, p. 68).
Em 1564, a Coroa portuguesa adotou o plano da redzima, pelo qual dez
por cento de todos os impostos arrecadados da colnia brasileira passaram a ser
destinados manuteno dos colgios jesuticos. A partir da iniciou-se uma fase
de relativa prosperidade, dadas as condies materiais que se tornaram bem mais
favorveis. Luiz Alves de Mattos (1958) compara a fase anterior, que ele chama
de perodo herico, com o momento subsequente instituio da redzima,
tomando os aspectos da alimentao; vesturio e calado; remdios e assistncia
hospitalar; viagens por terra; viagens por mar; colgios e casas da Companhia de

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Jesus; e os estudos. Em todos esses aspectos, ressalta o contraste entre as dificulda-

des e privaes enfrentadas na primeira fase e as facilidades e conforto usufrudos
na segunda.
A educao era financiada com recursos pblicos, configurando uma esp-
cie de educao pblica religiosa (LUZURIAGA, 1959, p. 1). Entretanto, se o
ensino ento ministrado pelos jesutas podia ser considerado como pblico, por
ser mantido com recursos pblicos e pelo seu carter de ensino coletivo, ele no
preenchia os demais critrios, j que as condies tanto materiais como pedag-
gicas isto : os prdios, assim como sua infraestrutura, os agentes, as diretrizes
pedaggicas, os componentes curriculares, as normas disciplinares e os mecanis-
mos de avaliao se encontravam sob controle da ordem dos jesutas, portanto,
sob domnio privado. O resultado foi que, quando se deu a expulso dos jesutas
em 1759, a soma dos alunos de todas as instituies jesuticas no atingia 0,1% da
populao brasileira, pois delas estavam excludas as mulheres (50% da popula-
o), os escravos (40%), os negros livres, os pardos, filhos ilegtimos e crianas
abandonadas (MARCLIO, 2005).
Por sua vez, o perodo seguinte (pedagogia pombalina: 1759-1827) corres-
ponderia aos primeiros ensaios de se instituir uma escola pblica estatal. Pelo Al-
var de 28 de junho de 1759 determinou-se o fechamento dos colgios jesutas,
introduzindo-se as aulas rgias a serem mantidas pela Coroa, para o que foi
institudo em 1772 o subsdio literrio. As reformas pombalinas se contrapem
ao predomnio das ideias religiosas e, com base nas ideias laicas inspiradas no Ilu-
minismo, institui o privilgio do Estado em matria de instruo, surgindo, assim,
a nossa verso da educao pblica estatal (LUZURIAGA, 1959). A partir dessa
proposta foi baixada a Carta de Lei de 10 de novembro de 1772. Por ela foram
extintas, no item I, as coletas anteriores, substitudas, no item II, por um nico
imposto:

Nestes Reinos e Ilhas dos Aores e Madeira, de um real em cada canada de vinho; e de
quatro reis em cada canada de aguardente; de cento e sessenta reis por cada pipa de
vinagre: na Amrica e frica de um real em cada arrtel de carne da que se cortar nos
aougues; e nelas, e na sia de dez reis em cada canada de aguardente das que se fazem
nas terras, debaixo de qualquer nome que se lhe d, ou venha a dar. (MENDONA,
1982, p. 614)

Tambm no caso das aulas rgias, que se concentravam dominantemente

no ensino que corresponderia ao nvel secundrio, em especial as classes de latim,
a responsabilidade do Estado se limitava ao pagamento do salrio do professor
e s diretrizes curriculares da matria a ser ensinada. Consequentemente, deixa-
va-se a cargo do prprio professor a proviso das condies materiais relativas ao
local, geralmente sua prpria casa, e sua infraestrutura, assim como aos recursos

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pedaggicos a serem utilizados no desenvolvimento do ensino. Essa situao era,

ainda, agravada pela insuficincia de recursos, dado que a Colnia no contava
com uma estrutura arrecadadora capaz de garantir a obteno do subsdio liter-
rio para financiar as aulas rgias.
Com a independncia poltica, foi outorgada por D. Pedro I, em 25 de maro
de 1824, a primeira Constituio brasileira, que se referiu educao apenas em seu
ltimo artigo, o de nmero 179. O inciso XXXII desse artigo estipulava que a ins-
truo primria gratuita a todos os cidados (CAMPANHOLE; CAMPANHOLE,
1983, p. 653). Decorre da que, ao fixar o princpio da gratuidade geral do ensino
primrio, a Constituio estava garantindo a todos os cidados brasileiros o direito
a esse nvel de ensino a expensas do Estado. Mas essa mesma Constituio no fixou
como seria efetivada a contrapartida do dever do Estado de assegurar a todos o di-
reito proclamado na Carta Magna do pas.
Instalado o Primeiro Imprio, foi aprovado, em 15 de outubro de 1827, um
documento legal que ficou conhecido como lei das escolas de primeiras letras, pois
estabelecia, no artigo primeiro: em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos
havero [sic] as escolas de primeiras letras que forem necessrias (TAMBARA; AR-
RIADA, 2005, p. 23). Pode-se dizer, entretanto, que essa lei permaneceu letra morta,
pois, antes que fosse posta em prtica, o Ato Adicional Constituio do Imprio,
promulgado em 12 de agosto de 1834, conforme estipulado no pargrafo segundo
do artigo 10 (CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, op. cit.), colocou o ensino primrio
sob a jurisdio das Provncias, desobrigando o Estado nacional de cuidar desse
nvel de ensino. Essa medida no deixou de conter um aspecto positivo, pois teve
o mrito de facilitar a instalao de escolas, uma vez que j no se fazia necessria
a autorizao da Assembleia Geral. Com isso, se na sistemtica anterior o processo
era lento e burocrtico, aps o Ato Adicional agilizou-se o procedimento para criar e
instalar escolas, favorecendo o processo de difuso da instruo pblica (CASTA-
NHA, 2007, p. 106). Considerando, porm, que as provncias no estavam equipadas
nem financeira, nem tecnicamente para promover a difuso do ensino, o resultado
foi que atravessamos o sculo XIX sem que a educao pblica fosse suficientemente
incrementada. Com isso, o direito educao gratuita proclamado na Constituio
no contou com as condies necessrias para ser realizado.
Durante os 49 anos correspondentes ao Segundo Imprio, entre 1840 e 1888, a
mdia anual dos recursos financeiros investidos em educao foi de 1,80% do ora-
mento do governo imperial, destinando-se, para a instruo primria e secundria,
a mdia de 0,47%. O ano de menor investimento foi o de 1844, com 1,23% para o
conjunto da educao e 0,11% para a instruo primria; e o ano de maior investi-
mento foi o de 1888, com 2,55% para a educao e 0,73% para a instruo primria e
secundria (CHAIA, 1965). Era, pois, um investimento irrisrio. O Estado, portanto,

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no cumpria o seu dever em matria de educao. Logo, no garantia o direito da

populao a ter acesso a ela.
Apesar disso, a conscincia da importncia da educao se expressava na per-
cepo de que na instruo pblica est o segredo da multiplicao dos pes, e o
ensino restitui cento por cento o que com ele se gasta, conforme afirmou Almeida
Oliveira na sesso de 18 de setembro de 1882 do Parlamento (CHAIA, op. cit., p.
125). E propostas no faltaram. Tavares Bastos, considerando que no h sistema de
instruo eficaz sem o dispndio de muito dinheiro, props em 1870: Assim como
cada habitante concorre para as despesas de iluminao, guas, esgotos, caladas,
estradas e todos os melhoramentos locais, assim contribua para o mais importante
deles, a educao dos seus concidados, o primeiro dos interesses sociais em que
todos somos solidrios (TAVARES BASTOS, 1937, p. 228). A partir da apresenta
um plano de criao de dois tipos de impostos: o local e o provincial. Essa proposta
foi retomada por Rodolfo Dantas, em 21 de agosto de 1882, e pela Comisso de Ins-
truo Primria, tendo como relator Rui Barbosa (CHAIA, op. cit.). Contudo, dada a
mania de se quererem os fins sem se empregarem os meios necessrios e prprios,
conforme declarou Moraes Sarmento em 1850 (idem, ibid., p. 55), resultou que ne-
nhum pas tem mais oradores nem melhores programas; a prtica, entretanto, o
que falta completamente, ironizou Agassiz em 1865 (ibid., p. 45). E Rui Barbosa
constatava em 1882: O Estado, no Brasil, consagra a esse servio apenas 1,99% do
oramento geral, enquanto as despesas militares nos devoram 20,86% (ibid., p. 103).
Dessa forma, o sistema nacional de ensino no se implantou e o pas foi acumulando
um grande dficit histrico em matria de educao. Continuava, pois, a persistir o
conflito entre a proclamao do direito educao e a sua efetivao.
Nossa segunda Constituio, a primeira do regime republicano, promulgada
em 24 de fevereiro de 1891, tambm se limitou a enunciar apenas um princpio edu-
cacional, neste caso, o da laicidade fixado no pargrafo sexto do artigo 72, que assim
o enunciou: Ser leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos pblicos (CAM-
PANHOLE; CAMPANHOLE, 1983, p. 587). Claro que o empenho em laicizar a esfe-
ra pblica, remetendo para o mbito privado todas as questes de ordem confessio-
nal, implicava uma forte responsabilidade do governo central na instituio de um
slido sistema pblico de ensino, extensivo a todo o territrio da nao que acabava
de se organizar como um Estado republicano. No entanto, isso tambm no veio a
ocorrer. Dado que no Imprio, que era um regime poltico centralizado, a instruo
popular estava descentralizada, considerou-se que, a fortiori, na Repblica Fede-
rativa, um regime poltico descentralizado, a educao deveria permanecer descen-
tralizada. Com esse argumento se postergou mais uma vez a organizao nacional
da instruo popular, mantendo-se o ensino primrio sob a responsabilidade das
antigas provncias, agora transformadas em Estados federados. Aps um perodo

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de efervescncia correspondente primeira dcada republicana quando se preten-

deu reorganizar a instruo pblica por meio de algumas reformas, entre as quais
se destacou a reforma paulista de 1892 que instituiu os grupos escolares, a educao
entrou em compasso de espera ao prevalecer a poltica dos governadores, com o
que se imps o domnio das oligarquias rurais.
Consequentemente, ao longo da Primeira Repblica o ensino permaneceu pra-
ticamente estagnado, o que pode ser ilustrado com o nmero de analfabetos em rela-
o populao total, que se manteve no ndice de 65% entre 1900 e 1920, sendo que o
seu nmero absoluto aumentou de 6.348.869, em 1900, para 11.401.715, em 1920.
A nova Constituio republicana aprovada em 16 de julho de 1934 ser a pri-
meira a destinar todo um captulo questo educacional. Trata-se do Captulo II,
Da Educao e da Cultura (ibid., p. 544-546), que integra o Ttulo V Da Famlia,
da Educao e da Cultura. Nesse captulo podemos identificar os seguintes Princ-
pios Educacionais:

Universalidade da educao, ao proclamar, no artigo 149, que a educa-

o direito de todos;
Gratuidade do ensino primrio (alnea a do nico do artigo 150);
Obrigatoriedade do ensino primrio (alnea a do nico do artigo 150);
Liberdade de ensino (alnea c do nico do artigo 150);
Seleo pelo mrito (alnea e do nico do artigo 150);
Estabilidade dos professores (alnea f do nico do artigo 150);
Remunerao condigna do corpo docente (alnea f do nico do artigo
150);
Liberdade de ctedra (artigo 155);
Vinculao oramentria (artigo 156: A Unio e Municpios aplicaro
nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca
menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos, na manuten-
o e no desenvolvimento dos sistemas educativos);
Provimento dos cargos do magistrio oficial por concurso (artigo 158);
Vitaliciedade dos cargos do magistrio oficial (artigo 158, 2);
Inamovibilidade dos cargos do magistrio oficial (artigo 158, 2).

A partir da dcada de 1930, com o incremento da industrializao e urba-

nizao, comea a haver, tambm, um incremento correspondente nos ndices de

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escolarizao sempre, porm, em ritmo aqum do necessrio vista dos escassos in-
vestimentos. Assim, os investimentos federais em ensino passam de 2,1%, em 1932,
para 2,5 em 1936; os estaduais se reduzem de 15,0% para 13,4% e os municipais se
ampliam de 8,1% para 8,3% no mesmo perodo (RIBEIRO, 2003). Isso no obstante a
Constituio de 1934 ter determinado que a Unio e os municpios deveriam aplicar
nunca menos de 10% e os estados 20% da arrecadao de impostos na manuteno
e desenvolvimento dos sistemas educacionais (art. 156).
A Constituio de 1937 manteve o tpico referente educao e cultura,
no qual, entretanto, os princpios enunciados na Carta de 1934 ou no se fazem
presentes ou so relativizados. Assim, o carter pblico da educao fortemente
relativizado ao se definir, no artigo 129, que o ensino pr-vocacional e profissio-
nal destinado s classes menos favorecidas , em matria de educao, o primeiro
dever do Estado. E, mesmo nessa rea, se estipula que a ao do Estado incluir
o subsdio iniciativa dos Estados, dos Municpios e dos indivduos ou associa-
es particulares e profissionais, definindo-se que dever das indstrias e dos
sindicatos econmicos criar, na esfera de sua especialidade, escolas de aprendizes,
destinadas aos filhos de seus operrios ou de seus associados (CAMPANHOLE;
CAMPANHOLE, 1983, p. 443).
O enunciado do artigo 130 contempla os princpios da gratuidade e obrigato-
riedade do ensino primrio, mas esses princpios so relativizados quando se afirma,
no mesmo artigo, que a gratuidade, porm, no exclui o dever de solidariedade dos
menos para com os mais necessitados; assim, por ocasio da matrcula, ser exigida
aos que no alegarem, ou notoriamente no puderem alegar escassez de recursos,
uma contribuio mdica e mensal para a caixa escolar.
Foi mantido o princpio da liberdade de ensino quando se determinou, no
artigo 128, que a arte, a cincia e o seu ensino so livres iniciativa individual e
de associaes ou pessoas coletivas, pblicas e particulares. Quanto aos demais
princpios contemplados na Constituio de 1934 (seleo pelo mrito, estabilida-
de dos professores, remunerao condigna do corpo docente, liberdade de ctedra,
vinculao oramentria, provimento dos cargos do magistrio oficial por concurso,
vitaliciedade e inamovibilidade dos cargos do magistrio oficial), a Carta de 1937
silenciou inteiramente.
Sob a gide da Constituio do Estado Novo surgiram as leis orgnicas do
ensino, optando-se, assim, por organizar a educao nacional por partes, e no
como um sistema integrado, regulado por uma lei unificada. Dando cumprimento
norma constitucional que estabelecia como dever prioritrio do Estado o ensino
profissional, as leis orgnicas regularam, alm dos ensinos secundrio e primrio,
os ensinos industrial, comercial e normal, complementados pela criao do Sistema

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Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e do Sistema Nacional de Aprendiza-

gem Comercial (Senac). No entanto, a vinculao oramentria foi retirada na Cons-
tituio de 1937 que instituiu o Estado Novo.
A Constituio de 1946, promulgada em 18 de setembro, retomou, de certo
modo, a sistemtica iniciada com a Constituio de 1934 e interrompida com o ad-
vento do Estado Novo. Com efeito, ela reservou no Ttulo VI, Da Famlia, da Edu-
cao e da Cultura, o Captulo II educao e cultura, onde contemplou todos
os princpios previstos na Constituio de 1934 (ibid., p. 256-257). Alm disso, essa
Carta retomou a vinculao oramentria, fixando em 20% a obrigao mnima dos
estados e municpios e 10% da Unio. No entanto, em 1955 tnhamos os seguintes
ndices: Unio, 5,7%; estados, 13,7%; municpios, 11,4%.
A Constituio promulgada pelo regime militar em 24 de janeiro de 1967 tra-
tou da educao no Ttulo IV, Da Famlia, da Educao e da Cultura (ibid., p. 179-
180). Quanto aos Princpios Educacionais, observa-se que houve uma relativizao
do princpio da gratuidade quando, no Inciso III do pargrafo 3, do artigo 168, se
afirmou: sempre que possvel, o Poder Pblico substituir o regime de gratuidade
pelo de concesso de bolsas de estudo, exigido o posterior reembolso no caso de
ensino de grau superior. Alm disso, essa Carta no contemplou os princpios da
Seleo pelo mrito, Estabilidade dos professores, Remunerao condigna do corpo
docente, Vinculao oramentria, Vitaliciedade e Inamovibilidade dos cargos.
A Constituio de 1969, formalmente Emenda Constitucional n. 1, de 17 de
novembro de 1969, baixada pela Junta Militar que assumiu o governo entre a doena
de Costa e Silva e a posse do general Emlio Garrastazu Mdici, manteve os mesmos
dispositivos relativos educao anteriormente indicados, introduzindo apenas al-
gumas mudanas de redao (CAMPANHOLE; CAMPANHOLE, 1983, p. 75-76).
No entanto, a Constituio do regime militar, baixada em 1967, e a Emenda
de 1969 voltaram a excluir a vinculao oramentria. Constata-se, ento, que o or-
amento da Unio para educao e cultura caiu de 9, 6% em 1965 (RIBEIRO, 2003)
para 4,31% em 1975 (VIEIRA, 1983).
A Constituio de 5 de outubro de 1988 dedica uma seo especfica educa-
o (Seo I do Captulo III, Da Educao, da Cultura e do Desporto), onde se es-
tipula como base do ensino os princpios da igualdade de condies para o acesso
e permanncia na escola; liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o
pensamento, a arte e o saber; pluralismo de ideias e de concepes pedaggicas,
e coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino; gratuidade do ensi-
no pblico em estabelecimentos oficiais; valorizao dos profissionais do ensino,
garantindo, na forma da lei, planos de carreira para o magistrio pblico, com piso
salarial profissional e ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e

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ttulos, assegurado regime jurdico nico para todas as instituies mantidas pela
Unio; gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei e garantia de pa-
dro de qualidade (art. 206, incisos I a VII, apud VITA, 1989, p. 182).
Alm desses enunciados, explicitamente nomeados como princpios, essa
mesma Constituio estatui a autonomia universitria (art. 207); mantm os prin-
cpios da universalidade da educao; gratuidade e obrigatoriedade do ensino fun-
damental; liberdade de ensino; e restabelece a vinculao oramentria, elevando
os percentuais que passam para 18%, no caso da Unio, e para 25% nos casos dos
estados, Distrito Federal e municpios (art. 212).
No entanto, como o texto constitucional estabelece esses percentuais mnimos
em relao receita resultante de impostos, alm do desrespeito contumaz nor-
ma estabelecida na Carta Magna, encontrou-se, especialmente a partir do governo
FHC, outro mecanismo de burlar essa exigncia. Passou-se a criar novas fontes de
receita, nomeando-as, porm, no com a palavra imposto, mas utilizando o ter-
mo contribuio, como so os casos da Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social (Cofins), Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
(CPMF) e Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico (Cide). A essas
receitas, como no recebem o nome de impostos, no se aplica a vinculao ora-
mentria constitucional dirigida educao.

Persistncia do con lito na situao atual

Dada essa histrica resistncia a investir na educao, o Brasil chegou ao final
do sculo XX sem resolver um problema que os principais pases, inclusive nossos
vizinhos Argentina, Chile e Uruguai, resolveram na virada do sculo XIX para o XX:
a universalizao do ensino fundamental, com a consequente erradicao do anal-
fabetismo. Para enfrentar esse problema, a Constituio de 1988 previu, nas disposi-
es transitrias, que o poder pblico nas suas trs instncias (a Unio, os estados
e os municpios) deveria, pelos dez anos seguintes, destinar 50% do oramento
educacional para essa dupla finalidade. Isso no foi feito. Quando esse prazo estava
vencendo, o governo criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) com prazo de mais dez anos
para essa mesma finalidade; e a LDB, por sua vez, instituiu a dcada da educao;
seguiu-se a aprovao, em 2001, do Plano Nacional de Educao, que tambm se
estenderia por dez anos. No final de 2006, ao se esgotarem os dez anos do prazo
do Fundef, foi institudo o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), com prazo de 14
anos, ou seja, at 2020. Agora, quando mais da metade do tempo do PNE j passou,
vem um novo Plano o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) estabelecer

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um novo prazo, desta vez de 15 anos, projetando a soluo do problema para 2022.
Nesse diapaso, j podemos conjecturar sobre um novo Plano que ser lanado em
2022, prevendo, quem sabe, mais vinte anos para resolver o mesmo problema. V-se,
pois, que o direito educao segue sendo proclamado, mas o dever de garantir esse
direito continua sendo protelado.
No contexto atual a essa tendncia protelatria adicionado outro ingredien-
te, representado pela demisso do Estado que alimenta o recurso filantropia e ao
voluntariado, transferindo para a sociedade civil, em suas diferentes instncias, a
responsabilidade pela educao. Nos ltimos vinte anos tal tendncia vem se mani-
festando no fortalecimento da iniciativa privada e envolvendo uma franca privati-
zao do ensino superior, dominado por grandes conglomerados com participao
internacional por meio de aes na Bolsa de Valores; passa pelas parcerias pblico-
privadas, as famosas PPPs; pela converso de dirigentes e ex-dirigentes da educao
pblica em consultores de grupos privados; pela adoo por governos municipais e
estaduais de material didtico produzido por grupos privados como COC, Anglo,
Positivo, Objetivo, entre outros; e chega responsabilizao de toda a sociedade
pela educao bsica.
No Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), o apelo ao volunta-
riado teve sua manifestao mais conspcua num folheto publicitrio distribudo pelo
MEC para a Campanha Acorda Brasil. Est na hora da escola, lanado em maro de
1995, portanto no incio da gesto Paulo Renato. Nesse folheto apela-se aos cidados
para patrocinar palestras, seminrios e cursos de atualizao nas escolas; para doar
livros e assinaturas de jornais e revistas, materiais e recursos didticos; prestar aux-
lio administrativo escola; ministrar aulas de reforo para crianas com dificuldade
de aprendizagem. Tudo se passa como se a educao tivesse deixado de ser assun-
to de responsabilidade pblica a cargo do Estado, transformando-se em questo da
alada da filantropia. No Governo Lula esse papel est sendo desempenhado pelo
Movimento Todos pela Educao, de iniciativa do empresariado paulista, que, a
atestar a vigncia da promiscuidade pblico-privada, veio a dar nome ao decreto que
instituiu, em abril de 2007, o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), o qual
sintetiza a principal poltica educacional em vigor atualmente no Brasil.
Dir-se-ia que essa tendncia do Poder Pblico em transferir a responsabili-
dade pela educao para o conjunto da sociedade, guardando para si o poder de
regulao e de avaliao das instituies e dos resultados do processo educativo,
operou uma inverso no princpio constitucional que considera a educao direito
de todos e dever do Estado, passando-se a considerar a educao pblica como de-
ver de todos e direito do Estado. Por esse caminho ser acentuada a equao perver-
sa que marca a poltica educacional brasileira atual, assim caracterizada: filantropia
+ protelao + fragmentao + improvisao = precarizao geral do ensino no pas.

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Concluso: o Sistema Nacional de Educao como garantia do direi-

to educao
A organizao do sistema nacional de ensino foi a via adotada pelos principais
pases, a exemplo da Europa e tambm de nossos vizinhos Argentina, Chile e Uru-
guai, para assegurar o direito educao s suas respectivas populaes. O Brasil
no seguiu esse caminho e, por isso, foi ficando para trs ao invocar recorrentemen-
te, em especial na discusso dos projetos da primeira e da atual LDB, o argumento
de que a adoo do regime federativo seria um fator impeditivo da instituio de um
Sistema Nacional de Educao. Contrariamente a essa argumentao, eu diria que
a forma prpria de se responder adequadamente s necessidades educacionais de
um pas organizado sob o regime federativo exatamente por meio da organizao
de um Sistema Nacional de Educao. Isso porque, sendo a Federao a unidade de
vrios estados que, preservando suas respectivas identidades, intencionalmente se
articulam tendo em vista assegurar interesses e necessidades comuns, ela postula o
sistema nacional. Este, no campo da educao, representa a unio intencional dos
vrios servios educacionais que se desenvolvem no mbito territorial dos diversos
entes federativos que compem o Estado federado nacional.
Na construo do Sistema Nacional de Educao e na efetivao do Plano Na-
cional de Educao, deve-se levar em conta o regime de colaborao entre a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios, conforme disposto na Constituio
Federal, efetuando uma repartio das responsabilidades entre os entes federativos,
todos voltados para o mesmo objetivo de assegurar o direito de cada brasileiro, pro-
vendo uma educao com o mesmo padro de qualidade a toda a populao.
Na repartio das responsabilidades os entes federativos concorrero na me-
dida de suas peculiaridades e de suas competncias especficas consolidadas pela
tradio e confirmadas pelo arcabouo jurdico. Assim, as normas bsicas que re-
gularo o funcionamento do sistema sero de responsabilidade da Unio, consubs-
tanciadas na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional e no Plano Nacional
de Educao, traduzidas e especificadas pelas medidas estabelecidas no mbito do
Conselho Nacional de Educao. Os estados e o Distrito Federal podero expedir
legislao complementar, adequando as normas gerais a eventuais particularidades
locais. No incluo aqui os municpios porque a Constituio Federal no lhes confe-
re a competncia para legislar em matria de educao. Veja-se o artigo 30 da Cons-
tituio que trata das competncias dos municpios. O inciso VI assim reza: manter,
com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao
pr-escolar e de ensino fundamental (VITA, 1989, p. 122).
O financiamento do sistema ser compartilhado pelas trs instncias, confor-
me o regime dos fundos de desenvolvimento educacional. Assim, alm do Fundeb,

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que dever ser aperfeioado, cabe criar tambm um Fundo de Manuteno da Edu-
cao Superior (Fundes). Se, no caso do Fundeb, a maioria dos recursos provm
de estados e municpios, cabendo Unio um papel complementar, em relao ao
Fundes a responsabilidade da Unio ser dominante, entrando os estados apenas
em carter complementar, limitando-se aos casos de experincia j consolidada na
manuteno de universidades.
A formao de professores, a definio da carreira e as condies de exerccio
docente constituem algo que no pode ser confiado aos municpios. Isso no pos-
svel, de fato, porque a grande maioria dos municpios no preenche os requisitos
para atuar nesse mbito. E tambm no possvel, de direito, porque a prpria
LDB, pelo inciso V do artigo 11, os impede de atuar na formao de professores,
uma vez que somente podero se dedicar a outros nveis de ensino ulteriores ao
fundamental quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua rea
de competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela
Constituio Federal manuteno e desenvolvimento do ensino. Dado que a for-
mao de professores ocorre, como regra, no nvel superior e, transitoriamente, no
nvel mdio, escapa aos municpios essa atribuio. Segue-se que as questes rela-
tivas ao magistrio constituem matria de responsabilidade compartilhada entre
Unio e estados.
A responsabilidade principal dos municpios incidir sobre a construo e
conservao dos prdios escolares e de seus equipamentos, assim como sobre a
inspeo de suas condies de funcionamento, alm, claro, dos servios de apoio
como merenda escolar, transporte escolar, entre outros. Efetivamente, so esses os
aspectos em que os municpios tm experincia consolidada. Os municpios, de
modo geral, esto equipados para regular, por uma legislao prpria, a ocupao e
uso do solo. Rotineiramente, cabe s prefeituras examinar projetos relacionados aos
mais variados tipos de construo, verificando sua adequao finalidade da obra
a ser construda. Assim, quer se trate de moradias, de hospitais, de restaurantes,
de igrejas, entre outras obras, o rgo municipal ir verificar se o projeto atende s
caractersticas prprias do tipo de construo preconizado luz da finalidade que
lhe caber cumprir. Ora, evidente que, em se tratando das escolas, as prefeituras
tambm podem cumprir, sem qualquer dificuldade, essa funo.
Poder-se-ia argumentar que esse tratamento dado aos municpios reduziria
sua importncia e o grau de sua autonomia. Deve-se frisar, contudo, que a diferena
de graus de autonomia no significa reduo de importncia para as instncias que
detm menor autonomia. comum afirmar-se que o municpio a instncia mais
importante, pois a onde, concretamente, vivem as pessoas. Desse ponto de vista,
o estado e a Unio se configuram como instncias abstratas, j que sua realidade
se materializa, de fato, no recorte dos municpios. Ora, mas se assim , ento est

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claro que a configurao dos estados e da Unio, sua estrutura, sua organizao e
administrao so operadas por indivduos concretos, cidados reais, ou seja, os
habitantes dos municpios. Portanto, se a autonomia se concentra mais nos estados
do que nos municpios porque, no mbito do estado, ela se exercita em relao a
todos os municpios que o integram e no apenas por parte de cada municpio em
confronto com os demais. O mesmo se diga da Unio, cuja autonomia se exerce em
relao a todas as unidades federativas e no apenas na contraposio entre elas. Em
ltima instncia, so os muncipes que atuam simultaneamente nas trs instncias
que, obviamente, se fortalecem reciprocamente, na medida em que se estreitam os
laos de articulao que as unem em torno de propsitos e interesses comuns.
No cabe, pois, postularem-se autonomias artificiais, enunciando discursos
que no correspondem realidade efetiva. No caso da educao, para ficar no nos-
so campo de interesse, o discurso da autonomia local ou regional com as normas
decorrentes teve efeitos bem diferentes do proclamado, o que pode ser constatado
tanto no plano diacrnico, isto , historicamente, como no plano sincrnico, ou seja,
nas condies atuais. Assim, por exemplo, a historiografia registra que o Ato Adi-
cional de 1834 teve o propsito de descentralizar a instruo primria, conferindo
maior grau de autonomia s provncias, o que lhes permitiria maior margem de
criatividade e adequao da instruo s suas necessidades e caractersticas espe-
cficas. Mas no foi propriamente isso o que ocorreu. A tendncia que prevaleceu
foi que, embora as reformas do governo imperial tivessem validade apenas para o
chamado municpio neutro, isto , a cidade do Rio de Janeiro, capital do Imprio, as
provncias acabavam por tom-las como modelo na organizao da instruo p-
blica nos respectivos territrios, reproduzindo as mesmas medidas adotadas pelo
governo central.
A partir de um estudo minucioso das fontes primrias representadas pela
legislao educacional do Imprio brasileiro e pelos relatrios dos presidentes de
provncias e dos inspetores de instruo pblica, Andr Castanha analisou os cur-
rculos da escola primria, os mtodos de ensino, os castigos e prmios, os livros e
manuais didticos, o perfil dos professores, as condies para o exerccio do ma-
gistrio, as escolas normais e os alunos-mestres (CASTANHA, 2007), constatando
significativas semelhanas nesses diferentes aspectos nas provncias estudadas, o
que se explica pelo fato de que as provncias seguiram as orientaes dos centros
mais desenvolvidos, especialmente da Corte e Provncia do Rio de Janeiro, reprodu-
zindo nas respectivas legislaes provinciais os mesmos princpios e dispositivos do
centro irradiador (ibid., p. 510). E isso vem se repetindo, em maior ou menor grau,
at os dias atuais.
A melhor forma de fortalecer as instncias locais no , necessariamente,
conferir-lhes autonomia, deixando-as, de certo modo, prpria sorte. Na verdade,

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a melhor maneira de respeitar a diversidade dos diferentes locais e regies articu-

l-los no todo, e no isol-los. Isso porque o isolamento tende a fazer degenerar a
diversidade em desigualdade, cristalizando-a pela manuteno das deficincias lo-
cais. Inversamente, articuladas no sistema, enseja-se a possibilidade de fazer rever-
ter as deficincias, o que resultar no fortalecimento das diversidades em benefcio
de todo o sistema. Por isso, considero equivocada a poltica de municipalizao do
ensino fundamental. Seu efeito est sendo exacerbar as desigualdades de vez, o que
leva ao seguinte resultado: municpios pobres tm uma educao pobre, municpios
remediados, uma educao remediada e municpios ricos, uma educao de melhor
qualidade.
Em suma, o Sistema Nacional de Educao integra e articula todos os nveis e
modalidades de educao com todos os recursos e servios que lhes correspondem,
organizados e geridos, em regime de colaborao, por todos os entes federativos sob
coordenao da Unio. Fica claro, pois, que a repartio das atribuies no implica
a excluso da participao dos entes aos quais no cabe a responsabilidade direta
pelo cumprimento daquela funo. Eles participaro por meio dos respectivos cole-
giados, acompanhando e apresentando subsdios que venham a tornar mais qualifi-
cadas as decises tomadas. E assumiro responsabilidades diretas nos aspectos que
lhes correspondem, por meio das Secretarias e Conselhos Estaduais de Educao e
das Secretarias e Conselhos Municipais de Educao, sempre que tal procedimento
venha a concorrer para a flexibilizao e maior eficcia da operao do sistema sem
prejuzo, evidentemente, do comum padro de qualidade que caracteriza o Sistema
Nacional de Educao.
Devemos caminhar resolutamente na via da construo de um verdadeiro
Sistema Nacional de Educao, isto , um conjunto unificado que articula todos os
aspectos da educao no pas inteiro, com normas comuns vlidas para todo o terri-
trio nacional e com procedimentos tambm comuns, visando a assegurar educao
com o mesmo padro de qualidade a toda a populao do pas. No se trata, portan-
to, de se entender o Sistema Nacional de Educao como um grande guarda-chuva
com a mera funo de abrigar 27 sistemas estaduais de ensino, includo o do Distrito
Federal, o prprio sistema federal de ensino e, no limite, 5.570 sistemas municipais
de ensino, supostamente autnomos entre si. Se for aprovada uma proposta nes-
ses termos, o Sistema Nacional de Educao se reduzir a uma mera formalidade,
mantendo-se, no fundamental, o quadro de hoje com todas as contradies, desen-
contros, imprecises e improvisaes que marcam a situao atual, de fato avessa s
exigncias da organizao da educao na forma de um sistema nacional.
preciso, pois, instituir um sistema nacional em sentido prprio que, por-
tanto, no dependa das adeses autnomas e a posteriori de estados e munic-
pios. Sua adeso ao sistema nacional deve decorrer da participao efetiva na sua

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construo, submetendo-se, em consequncia, s suas regras. No se trata, pois,

de conferir a estados e municpios, a partir dos respectivos sistemas autnomos,
a prerrogativa de aderir ou no a este ou quele aspecto que caracteriza o sistema
nacional. E no cabe invocar a clusula ptrea da Constituio referente forma fe-
derativa de Estado com a consequente autonomia dos entes federados. Isso porque
o Sistema Nacional de Educao no do governo federal, mas da Federao,
portanto, dos prprios entes federados que o constroem conjuntamente e partici-
pam, tambm em conjunto, de sua gesto.
Concebido na forma indicada e efetivamente implantado o Sistema Nacional
de Educao, seu funcionamento ser regulado pelo Plano Nacional de Educao, ao
qual cabe, a partir do diagnstico da situao em que o sistema opera, formular as
diretrizes, definir as metas e indicar os meios pelos quais as metas sero atingidas no
perodo de vigncia do plano definido, pela nossa legislao, em dez anos.
Se o caminho que acabo de apontar for efetivamente seguido, o direito edu-
cao estar assegurado a todos os brasileiros. Entretanto, se novamente enveredar-
mos por disputas localistas, perdendo de vista o objetivo maior da construo de um
sistema educacional slido, consistente, regido por um mesmo padro de qualidade
que torne a educao pblica acessvel a toda a populao do pas sem uma nica
exceo, mais uma vez estaremos adiando a soluo do problema educativo. E as
perspectivas no sero nada animadoras, pois um pas que no cuida seriamente da
educao de suas crianas e jovens, propiciando s novas geraes uma formao
adequada, est cassando o prprio futuro.

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