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Vicente Palermo
Felizmente, a presente controvrsia est longe de ser catica, por duas razes: primeiro, as
perguntas bsicas so comuns e partem de alguns pressupostos conceituais tambm comuns;
segundo, existe um "piso", uma base analtica e interpretativa definida por alguns acordos
tcitos, poucos porm fundamentais. Abordar ambos os pontos pode nos ajudar a comear a
desfazer o quebra-cabea.
Na essncia, as perguntas bsicas seguem as linhas clssicas da anlise poltica e apontam para
duas questes: as instituies e as gestes. Quo concentrado ou disperso est o poder
governamental para tomar decises, levando em conta as regras do jogo formais e informais
vigentes, por um lado, e qual a efetiva capacidade de tomar decises e implement-las
evidenciada pelas gestes governamentais, por outro. A primeira questo, a identificao do
funcionamento institucional, deve ser estabelecida conforme elementos analticos: que atores
dispem de que poder, em virtude de que regras. A segunda, ao contrrio, alude a decises de
governo que so tomadas no exerccio dessas regras, e sua identificao, portanto, deve ser feita
sobre uma base essencialmente emprica.
Comparativamente, considera-se que, como na maioria dos pases da Amrica Latina, no Brasil
o presidente possui poderes legislativos fortes vis--vis o Congresso (Mainwaring e Shugart,
1997). Especialmente a partir da Constituio de 1988 (Mainwaring, 1997), os presidentes
ganharam amplos poderes constitucionais, sobretudo pr-ativos1. E a Presidncia brasileira
uma Presidncia fortssima em termos legislativos, administrativos e distributivos (Almeida,
1998; Limongi e Figueiredo, 1998; Monteiro, 1997; Pessanha, 1997; Power, 1998; Santos,
1999a; Panizza, 1999).
Uma viso consagrada dos partidos brasileiros sublinha, em geral, os traos de fragmentao
partidria, instabilidade, fragilidade, fisiologismo e baixa disciplina. Assim, o sistema partidrio
qualificado como subdesenvolvido (Mainwaring, 1993; 1997) e de baixa consolidao (Kinzo,
1999). A j mencionada forte regionalizao dos partidos torna-os extremamente sensveis s
demandas locais e estaduais. Mainwaring (1997) considera que tanto os partidos quanto os
polticos seguem uma lgica hiperfederalista e que em grande medida os partidos polticos
nacionais so ainda uma federao de partidos estaduais. Como catch all parties, so afetados
por um grau elevado de fracionalismo e falta de disciplina partidria, e os polticos tendem a
focalizar excessivamente questes locais e estaduais, sendo menos propensos a seguir as
lideranas nacionais do partido.
A relao que se pode estabelecer, segundo este ponto de vista, que as considerveis
prerrogativas presidenciais que tendem centralizao mal contrabalanam com os
poderosssimos fatores de disperso. Assim o sintetiza Mainwaring (1997:107) "os extensos
poderes presidenciais s parcialmente compensam a fragmentao criada por outros arranjos
institucionais".
Em termos mais gerais, para os problemas colocados pelos traos bsicos de fragmentao do
sistema partidrio e federalismo robusto, a formao de coalizes no seria uma soluo efetiva
no marco dos regimes presidencialistas (Kinzo, 1999 e Jones, 1997, so representativos deste
ponto de vista). Dado que "no presidencialismo no existem mecanismos formais que permitam
afianar de modo eficaz acordos de coalizo, tais como o carter colegiado do gabinete e a
moo de censura ao governo presentes no parlamentarismo" (Mainwaring, 1993:39), as
coalizes formadas em uma matriz presidencialista tendem a ser mais instveis. O conjunto de
prerrogativas formais e de instrumentos informais com o qual o presidente conta para configurar
as coalizes no compensa essas dificuldades estruturais, agravadas no caso brasileiro.
"[...] utilizando os recursos do parlamentarismo, busca-se criar uma coalizo governamental com a
expectativa de que procedendo desta maneira se estabelecer uma relao de cooperao entre presidente e
Congresso [...] mas no contexto presidencialista no o mesmo que uma coalizo de partidos integrantes
de um gabinete no regime parlamentarista [...] e tambm no o mesmo que um governo unificado
americana, porque, embora integrem a mesma coalizo, os objetivos eleitorais especficos de cada partido
influem em suas posies e estratgias. Da que a situao brasileira parece aproximar-se mais da dinmica
de governo dividido que da de unificado, e entre Congresso e Executivo predomina uma dinmica
conflitiva, baseada na ameaa mtua. Portanto, a probabilidade de mudanas de poltica mais reduzida e,
por isso, as reformas constitucionais custam tanto e as Medidas Provisrias so a forma mais freqente de
reformar ou implementar" (idem:28-29).
Em suma, poder disperso e ingovernabilidade (entendendo por isto a extrema dificuldade para a
tomada de decises e sua efetiva implementao). Mainwaring (1997) sustenta que entre 1985 e
1994, a combinao entre extrema fragmentao do sistema partidrio, fracas disciplina e
lealdade partidrias, presidencialismo e federalismo robusto, dificultou os governos
democrticos a atingir a estabilizao e fazer a reforma do Estado. Um indicador forte de
ingovernabilidade seria, p. ex., conforme Lamounier (1994) e Lamounier e Bacha (1994), o
fracasso das sucessivas tentativas de se combater a inflao. O fracasso em estabilizar, ajustar e
reformar atribudo, essencialmente, s caractersticas do sistema institucional (Lamounier,
1994; Mainwaring, 1997; Stepan, 1999).
Esta perspectiva guarda parentesco com a anterior, a ponto de para alguns analistas ambas serem
as duas faces de uma mesma moeda. Neste segundo enfoque, prevalece uma pauta conflitiva na
interao dos Poderes, com base exatamente nos mesmos traos institucionais e de morfologia
partidria identificados no tipo anterior. S que, para superar os riscos extremos de paralisia
decisria j assinalados, o presidente se vale das prerrogativas de que desfruta (que se conjugam,
segundo diferentes analistas, com diversos fatores polticos). Assim, o presidente consegue
concentrar poder, excluindo outros atores do processo decisrio. O preo que se paga por isto
altssimo. Por um lado, esta sada afeta o sistema de representao e a prpria democracia
(devido aos constantes riscos de quebra das regras constitucionais que isto supe); por outro,
trata-se de uma soluo apenas temporria mais cedo ou mais tarde os excludos servem ao
presidente o prato frio da vingana. O resultado , recorrentemente, um quadro de
ingovernabilidade.
O elemento central desta perspectiva a utilizao excludente, por parte da Presidncia, dos
expressivos poderes legislativos, administrativos e distributivos de que dispe. Em um cenrio
marcado por um plo individual com fortssimos poderes (o presidente) e outro disperso, mas
com capacidades de veto (o Congresso, os estados e os partidos), o presidente tem o incentivo
poderoso para valer-se dos recursos disposio para tentar excluir os outros atores, obtendo
sucesso, como se pode verificar a partir de 1985, atravs do governo por decreto. O uso
exacerbado das Medidas Provisrias, praticamente em todas as reas de poltica pblica,
desvirtuam-nas ao convert-las em um instrumento ordinrio de legislao, que exclui o Poder
Legislativo e tende a debilit-lo4. Vrios autores consideram, no a instituio constitucional das
MPs, mas o uso efetivo que o presidente faz delas desde 1985, uma autntica usurpao dos
poderes do Congresso por parte do Executivo, que procura mant-lo subordinado (Diniz, 1997;
Monteiro, 1997; Santos, 1999a; Pessanha, 1997).
"[...] o brasileiro um caso extremo [...] processo complexo de tomada de decises sobre um contexto de
alta fragmentao poltica [...] [o] resultado final no o fim desejado [...] o fim desejado s vezes se
alcana porque o Executivo [...] utiliza meios de ao legislativa que lhe garantem centralizao
decisria [...]" (Kinzo, 1999:25).
Desse modo, o risco de conflito extremamente elevado, j que a emisso constante de MPs
coloca para o Congresso o dilema de aceitar como habitual um funcionamento do Executivo
ausentes os controles institucionais, ou confrontar-se com o mesmo.
Uma variante dessa linha interpretativa esboada por A. Stepan (1999), para quem o Brasil
escapa, quando "necessrio", s restries derivadas do formato federativo e das caractersticas
dos partidos, mediante uma modalidade "delegativa" na linha consagrada por ODonnell
(1994) que se fundamenta na promulgao, mediante decretos-leis, de projetos que contariam
com apoio popular, mas que seriam bloqueados por minorias com poder institucional. Este seria
o caso, para autores como Kinzo (1999), se a distribuio eleitoral das preferncias resultasse em
um presidente sem partido e/ou sem base parlamentar significativa (como foi o caso de Collor):
"em governo dividido (onde predomina a competio), os recursos disposio do presidente
vo desde a centralizao do poder, que limitada no caso norte-americano, at a apelao
direta opinio pblica" (idem:28).
Os dois tipos interpretativos seguintes tm em comum, por oposio aos anteriores, a percepo
de que os vnculos entre os atores institucionais no esto dominados por uma pauta conflitiva
para eles, no h nenhum conflito estrutural de interesses insolvel entre os Poderes
Executivo e Legislativo. Outro ponto em comum que identificam a Presidncia como ator
central. Em ambos os casos sustenta-se que, dada a estrutura de representao (muitos partidos e
relativa debilidade organizacional da maioria deles, ou atuao particularista de seus membros
no Congresso), os problemas de coordenao no tm o mesmo encaminhamento que teriam
caso um partido fosse forte e majoritrio ocupando Presidncia e Cmaras; seria o caso de
governo unificado. A Presidncia, em virtude das condies que derivam do prprio formato do
regime, e por sua condio de ator individual, pode atuar como piv de inter-relao do sistema
poltico praticamente o nico possvel. Assim, diferena de outros casos nos quais o ator
central pode ser um partido, uma coalizo, uma burocracia estatal etc., aqui o presidente tem um
papel dominante. Outro elemento em comum consiste na identificao dos principais
instrumentos institucionais e polticos que distinguem o presidencialismo brasileiro: por um
lado, a importncia da formao de gabinetes de coalizo (Abranches, 1988; Amorim Neto,
1995; Deheza, 1997; Mainwaring, 1997; Thibaut, 1998; Meneguello, 1998), atravs dos quais os
diferentes partidos integram o Executivo, proporcionando o respaldo parlamentar necessrio; por
outro, os instrumentos pr-ativos disposio do presidente. Assim, a forma de interao entre
os Poderes Executivo e Legislativo vista de uma maneira que se distancia muitssimo das
interpretaes enraizadas na opinio pblica mais informada: a do Congresso como um ator que
limita a ao governamental, e a do Executivo que exclui o Congresso do processo decisrio.
Mas daqui para a frente as guas novamente se dividem; a diferena bsica entre os dois pontos
de vista radica na interpretao de como pode desenvolver-se esse ator central que o
presidente: de uma maneira concentradora, submetendo os outros atores e forando-os a
cooperar, ou de uma forma coordenada, na qual a Presidncia se constitui no lugar central de
decises coordenadas, negociadas, entre diferentes atores.
Dentre os trabalhos mais representativos do ponto de vista que considera que a governabilidade
se obtm com base na concentrao do poder decisrio, se encontram Figueiredo e Limongi
(1995 e 1997), Limongi e Figueiredo (1998), Santos (1999a; 1999b) e Diniz (1997). Para eles, o
Congresso est longe de constituir-se em um obstculo ao do Executivo. Segundo Diniz
(1997), no apropriado falar de ingovernabilidade, em termos de paralisia decisria, posto que
os governos da Nova Repblica se caracterizam por uma ampla produo de decises, com base
na insularidade burocrtica e nos amplos poderes legislativos do Executivo. Para Figueiredo e
Limongi (1995), o argumento segundo o qual as pretenses presidenciais de governar encontram
no Congresso um obstculo intransponvel, no se sustenta, quer a partir da leitura dos textos
legais, quer a partir das evidncias empricas. As evidncias empricas so, de fato, conclusivas,
tanto no que se refere edio (elevada) quanto rejeio (baixa), das MPs por parte do
Congresso. A raiz explicativa encontra-se nos mecanismos institucionais disposio do chefe
do Executivo, vigentes a partir da Constituio de 1988, e que dotam o presidente de um poder
de agenda categrico (Limongi e Figueiredo, 1998).
A relao de cooperao em um sistema que no "nem unificado nem dividido", mas cujo
Executivo conta com instrumentos decisrios para assegur-la, se daria se: organizasse coalizes
e utilizasse esses instrumentos para forar a cooperao dos que ingressam na coalizo.
indispensvel ressaltar o aporte analtico decisivo que os autores mencionados realizam em
relao ao grosso da literatura que forjou os padres interpretativos dominantes at poucos anos
atrs.
Em relao s imputaes de paralisia decisria e de padro conflitivo esta rplica assume que,
pelo contrrio, o pas governvel ou est sendo governado tendo como eixo a
concentrao de poder sobre uma base essencialmente institucional. Se se presta ateno a
aspectos e dimenses que a literatura mais convencional apenas menciona, resulta claro que o
quadro institucional produzido pela Constituio de 1988 (que mantm muitas das atribuies
com as quais os governos militares foram dotando o Executivo a partir de 1964) proporciona aos
presidentes vrias ferramentas para tomar decises efetivas e forar a cooperao do
Parlamento7. Como assinalam Limongi e Figueiredo, no presidencialismo os poderes
legislativos do Executivo variam, e no afetam, como argumentam Shugart e Carey (1992), a
estrutura de incentivos presidenciais unicamente:
"[...] os efeitos dos poderes legislativos presidenciais so de outra natureza. Eles determinam o poder de agenda do
chefe do Executivo [como capacidade de determinar que propostas, e quando, considerar o Congresso] [...] o que
implica influir diretamente nos trabalhos, minorar os efeitos da separao de poderes ao tempo que pode induzir aos
parlamentares cooperao" (1998:86).
Assim mesmo, o quadro de regras definido pelo regulamento interno do Congresso atua
convergentemente ao neutralizar um outro grande problema identificado pela literatura
convencional: o sistema eleitoral no oferece incentivos a um comportamento partidrio
disciplinado dos parlamentares. Os trabalhos legislativos esto, no Congresso, fortemente
centralizados (Figueiredo e Limongi, 1997; Santos, 1999a; 1999b) e isto contribui para
assegurar a clara proeminncia do Executivo. Dessa forma, possvel compensar os fracos
poderes partisanos do chefe do Executivo que emergiriam dos traos institucionais e partidrios
bsicos do sistema poltico brasileiro. De acordo com este ponto de vista, o presidente seria, nos
termos de Mainwaring e Shugart (1997) (mas em oposio ao que eles sustentam),
constitucional e partidariamente forte.
em relao a esse problema que tanto Figueiredo e Limongi, como Santos (1999a) identificam
a relevncia da forma a partir da qual o regulamento da Cmara organiza o processo legislativo,
para evitar o perigo tcnico de paralisia decisria/ingovernabilidade que poderia tornar-se
efetivo em virtude das caractersticas das variveis que a literatura mais conhecida considera no
Brasil (regime presidencialista, estrutura federativa, sistema eleitoral, partidos).
Dessa forma, a interpretao geral no que tange s interaes dos Poderes, dos autores
representativos deste enfoque, no de excluso, mas sim de cooperao forada. Santos
(1999a:115), p. ex., nos fala de "[...] docilidade do Legislativo para com o Executivo" e
considera suficientemente demonstrado que a estrutura do poder decisrio do sistema poltico
brasileiro fortemente concentrada8.
Essa perspectiva tem o grande mrito de chamar a ateno para variveis que, em geral, so
pouco levadas em conta pelos diagnsticos anteriores. Mas, por sua vez, apresenta um problema
semelhante ao do primeiro tipo interpretativo. Por duas razes: primeiro, porque os
desempenhos de estabilizao/reforma so bem diferentes para o perodo de 1988-94 e o restante
da dcada de 90. Ento, dado que as variveis analticas que ressaltam esta nova forma de
interpretao no mudam desde a Constituio de 1988, a explicao das diferenas deve ser
buscada em outras variveis. E, segundo, porque apesar dessa diferena notria dos
desempenhos entre os dois perodos, as caractersticas do processo decisrio correspondente ao
perodo mais recente esto longe da fluidez, rapidez e certeza prprias de uma autoridade
concentrada exercida sobre atores que se limitam a cooperar de forma submissa.
A interpretao que sustenta que o Brasil governvel tendo como base a concentrao de poder
decisrio no Executivo mostra como os instrumentos legislativos disposio do presidente
foram freqentemente mal-interpretados: considerados como incentivos a excluir, devem ser
entendidos como incentivos para alterar a disposio dos congressistas, fazendo-os cooperar (j
que melhor para seus prprios interesses), ajustando seus passos ao poder de agenda do
presidente. Com isso a anlise, acertadamente, sai do campo da excluso para passar para o da
cooperao. Mas, trata-se de incentivos a submeter-se por parte dos congressistas, ou incentivos
a organizar a negociao por parte da Presidncia? Em nosso entender, o componente de
negociao no suficientemente ressaltado.
A viso convencional sobre os mesmos nos fala de partidos fracos fragmentao partidria,
baixa disciplina, fisiologismo etc., problemas que fariam com que eles no pudessem cumprir a
funo que a literatura identifica como necessria em um esquema de diviso de poderes: uma
das pontes entre o Executivo e o Legislativo, fechando a brecha do princpio da diviso. Para
tanto, os partidos deveriam ser poucos, estveis e disciplinados.
Nem pouco, nem muito estveis, nem muito disciplinados, os partidos, para alguns
pesquisadores, vm cumprindo um papel relevante para o funcionamento da democracia
brasileira, papel que os aproxima dessa funo de "ponte", e que lhes outorga, ao mesmo tempo,
poder de veto. A questo central do livro de Meneguello (1998), se os partidos so ou no
importantes para a formao e o desenvolvimento dos governos ps-1985 no Brasil. A
concluso da autora que
"[...] os partidos exercem papel central na organizao e funcionamento do Poder Executivo [...] a
dinmica de coalizes partidrias, compostas pelas maiores agremiaes no Congresso e caracterizadas por
um significativo grau de coerncia ideolgica, constitui a frmula dominante para a sua organizao e
um aspecto fundamental das relaes entre os Poderes Legislativo e Executivo [...]" (idem:165).
Um requisito bsico para que isto seja possvel a disciplina partidria. Com efeito, a viso
consagrada sobre os partidos brasileiros como sendo indisciplinados no Congresso est sendo
posta em xeque. Os trabalhos de Nicolau (ver, p. ex., 1999), dentre outros, ressaltam a existncia
de uma importante disciplina partidria no parlamento11. Parcialmente, a explicao para a
disciplina partidria radica na assimetria que os poderes regulamentares no Congresso
estabelecem a favor dos lderes parlamentares em detrimento dos deputados rank and file
(Santos, 1999a).
Desse modo, o quadro geral emergente sobre o sistema poltico brasileiro de disperso do
poder decisrio em uma pluralidade de atores, os quais, porm, so mais slidos e consistentes
do que a viso convencional tem tendido a acreditar. Atores mais slidos tm maior capacidade
para desempenhar-se como veto players assim como para negociar. Ao mesmo tempo, o
processo poltico brasileiro est marcado por uma incerteza muito maior do que os autores
representativos do terceiro enfoque (concentrao de poder/governabilidade) registram.
Acredito, porm, que o que se depreende de tudo isso no , como afirma Stepan (1999:242), na
linha do segundo enfoque (concentrao do poder/ingovernabilidade), o perigo de que com "um
presidente menos capaz e menos comprometido com a democracia [como Fernando Henrique], o
componente demos constraining [...] poderia contribuir para o que Guillermo ODonnell chama
de democracia delegativa", mas sim, o contrrio, que o Poder Executivo, como piv do sistema
poltico, deve negociar a formulao e implementao de suas iniciativas polticas, requerendo
ou no tais iniciativas o respaldo parlamentar. Isto deve ser discutido levando-se em
considerao vrias questes.
1. Os poderes pr-ativos ou autnomos da Presidncia. H boas razes para se pensar que sua
intensa utilizao no equivale nem a um padro excludente (como quer o segundo enfoque)
nem a um padro de submetimento (como sugeriria o terceiro enfoque). Em primeiro lugar, j
vimos que existem reas em que a produo legislativa no pode tecnicamente ser implementada
mediante a utilizao desses poderes, por exemplo, atravs de MPs. As Medidas Provisrias,
neste sentido, no so uma resposta a possveis bloqueios em muitas matrias. Isto muito
importante analiticamente porque alguns autores, na controvrsia interpretativa, acreditam ver a
uma lgica: bloqueio do Congresso => MPs. Mas isto no se sustenta nem analtica nem
empiricamente, simplesmente porque grande parte do que ou poderia ser bloqueado no
Congresso no pode ser legislado atravs de MPs.
"[...] os efeitos de uma MP [...] no se sobrepem completamente ao status quo no clculo dos
parlamentares [...] o intervalo entre a emisso de uma MP pelo Executivo e sua votao pelo Congresso
justamente o perodo que tem o ltimo para escutar possveis alarmes contra incndio acionados pelos
grupos sociais afetados por uma MP. Ou seja, [...] trata-se de um mecanismo de monitoramento eficiente e
de baixo custo, convenientemente disposio de um Congresso notoriamente despreparado, do ponto de
vista tcnico, para avaliar o impacto de decises governamentais [...]. Destarte, a alta taxa de reedio de
MPs pode ser entendida como o resultado no da passividade do Congresso [...] mas sim como
conseqncia de uma escolha da maioria parlamentar no que concerne maneira mais eficaz de obter
informaes sobre seus efeitos [...]. Sendo assim o Congresso tem como saber se uma MP melhor do que
o status quo [...]. No toa que grande parte das MPs reeditadas tem seus textos modificados para
justamente atender a reclamos dos aliados do governo." (1999:15)
Das anlises de autores como Nobre e Torres Freire, e Amorim Neto e Tafner, surge que as MPs
fazem parte dos mecanismos atravs dos quais o Poder Executivo negocia suas iniciativas
isto , conserva a capacidade de iniciativa, porm no no marco de excluso ou de
submetimento, mas no de negociao. Na medida em que sua base de sustentao uma
coalizo partidrio-parlamentar, a emisso de Medidas Provisrias provoca reaes dos
interesses que se expressam dentro dessa coalizo, e os ajustes feitos pelo Executivo evitam a
eventual obstruo parlamentar ou o conflito que poderia expressar-se na rejeio da medida
ou na regulamentao do instrumento17. Isto se aproxima, por seu turno, da observao de
Thibaut (1998:143-144), para quem "os presidentes [Itamar Franco e F. H. Cardoso] usaram
seus recursos de poder [...] grosso modo no com o fim de passar por cima do parlamento como
instituio, mas sim com o fim de entabular negociaes com os atores parlamentares".
2. Os projetos de lei que o Poder Executivo envia ao Parlamento, para sua apreciao dentro do
processo legislativo ordinrio. Neste caso, como observa Couto (1999), quando o Executivo
envia um projeto de lei ao Congresso, tecnicamente atua em um cenrio onde tem dois veto
players institucionais as duas casas do Congresso Nacional e diversos veto players
partidrios as diferentes bancadas parlamentares. Esse poder de veto no puramente formal.
Como assinala Nicolau (1999:12),
"Ainda que o governo tenha ganho 90% das votaes disputadas em plenrio, a crnica da relao entre o
Executivo e o Legislativo no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso marcada pela insegurana
e incerteza [...]. Antes de algumas votaes sobretudo das emendas constitucionais a maioria
parlamentar formal no foi suficiente para que o governo tivesse certeza da vitria e at que fosse
derrotado em 10% dos casos".
Essa incerteza tem uma dimenso "vertical" e outra "horizontal": a vertical conseqncia da
pluralidade dos membros da coalizo, cujos componentes podem ou no acompanhar o
Executivo; a horizontal tem a ver com a capacidade de cada partido de pr em ordem sua tropa.
Tais dimenses relacionam-se entre si, mas so distinguveis. Se se conectam ambas as coisas,
quer dizer, a relativa capacidade que tm os lderes de disciplinar suas bancadas (observada no
terceiro enfoque) e a incerteza criada pela base de sustentao para assegurar os 3/5 ao no
oferecer a garantia de apoio integral, pode se lanar a hiptese de que os lderes dos partidos
jogam estrategicamente manejando esses recursos em relao ao presidente18.
O presidente conta, por sua vez, com meios para contrapor-se a essas fontes de incerteza, mas
so meios bastante custosos e falveis. Nicolau explica que "A no garantia de apoio integral dos
deputados da base de sustentao do governo, o faz depender (e negociar) com deputados e
partidos no-governistas" (idem:14). A experincia observada por Kinzo (1997) de que,
freqentemente, no suficiente recorrer aos lderes dos blocos, "e de que, em alguma
oportunidade, o presidente conversou, em apenas uma semana, com nada menos que trezentos
parlamentares de sua suposta base parlamentar" (idem:27), est longe de encaixar-se na noo de
que os lderes partidrios controlam solidamente o processo legislativo. Tambm Nicolau
(1999:14) assinala que "um tema pouco explorado nos estudos sobre a relao entre Executivo e
Legislativo no Brasil o processo de negociao individual do chefe do Executivo com
deputados dos partidos que no esto na base de sustentao do governo".
O presidente deve dar alguma expresso em seu gabinete aos atores partidrios (levando em
conta a dimenso regional) que lhe garantem respaldo no Congresso. O presidente continua
sendo, obviamente, um ator individual mas, neste marco, a Presidncia deve ser entendida como
um ator coletivo. Isto, desde j, coloca o problema da coeso. Em tese, os ministros, designados
pelo presidente mas tambm "representantes" de seus partidos e/ou regies, podem expressar
interesses e orientaes relativamente diferentes daqueles do presidente, e dispem de certa
margem de autonomia no processo de formulao de polticas. O perigo pode ser identificado,
segundo a linha clssica da literatura sobre polticas pblicas e/ou polticas de reforma: quando
dentro da equipe de governo h divises, o processo de tomada de decises mais lento e difcil,
e os riscos de bloqueio so maiores19. Em outras palavras, o problema de superar atravs da
cooperao os riscos de paralisia e ingovernabilidade passou para o Executivo. Talvez seja
enganoso considerar simplesmente como "majoritria" a arena legislativa "autnoma" do
Executivo. A este respeito, h evidncia emprica: o caso, por exemplo, da poltica de
privatizaes (Almeida, 1996; Almeida e Moya, 1997), na qual os principais obstculos
emergem menos da relao Executivo/Legislativo, e mais dos conflitos no interior do gabinete
do presidente. A autonomia do presidente encontra limites, portanto, em um arco duplo: a
Presidncia como tal se depara com eles no Congresso; o presidente, por sua vez, enfrenta-os
dentro da prpria Presidncia.
Seguindo Loureiro e Abrucio (1999) e Panizza (1999), pode-se ver que entre os elementos de
vinculao das caractersticas do sistema poltico e o tipo de burocracia existente no Brasil,
alguns jogam a favor do chefe do Executivo. Primeiro, o presidente, como construtor de seu
gabinete por atributo do regime presidencialista, goza de uma importante "capacidade de montar
e remontar estruturas administrativas vinculadas ao seu projeto poltico, bem como poder de
nomeao independentemente dos arranjos burocrticos mais perenes (spoil system)" (Loureiro e
Abrucio, 1999:10). Segundo, os fortes poderes legislativos com os quais conta, aos quais se
agrega o fato de a carreira da classe poltica estar orientada prioritariamente para os postos do
Executivo, sendo a meta principal do parlamentar no a reeleio, mas ocupar cargos de todos os
nveis de governo, que potencializem sua carreira poltica (Abrucio e Samuels, 1997).
Loureiro e Abrucio (1999), p. ex., mostram a importncia crucial do Ministrio da Fazenda para
controlar o comportamento dos ministrios e reas onde no h "homens do presidente"
aquelas "cedidas" aos partidos-membros da coalizo ou a setores do prprio partido do
presidente cuja afinidade pode no ser plena no que se refere ao contedo da poltica em
questo. Mediante a liberao administrada (contingenciamento, no jargo ministerial) dos
recursos estabelecidos na Lei do Oramento, o Ministrio da Fazenda direciona, limita e
condiciona aos outros quando necessrio. No menos importante o uso presidencial da
capacidade de nomear pessoas de sua confiana para postos nos ministrios que teve que ceder.
Conforme Loureiro e Abrucio:
"[...] pode ocorrer que o ministro no tenha sido escolha do presidente, mas foi nomeado por fora de
negociaes necessrias obteno do apoio parlamentar de seu partido ao Executivo, em governos de
coalizo partidria ou que dependem de negociaes clientelsticas. Mesmo no Ministrio da Fazenda, de
modo geral resguardado da barganha parlamentar, houve situaes na Nova Repblica em que isto
aconteceu. Nessas circunstncias, o poder do presidente pode se manifestar na escolha do secretrio
executivo e/ou de outros cargos estratgicos" (idem:32).
importante levar em conta que os altos escales da administrao pblica que, como
explicam Loureiro e Abrucio, foi edificada a partir de cargos em lugar de carreiras burocrticas
, esto sempre ocupados por uma densa camada de funcionrios de alta qualificao tcnica e
experincia poltica, e conhecimento da mquina burocrtica (bons esplanadeiros); funcionrios
que circulam constantemente entre os ministrios e dentro deles20.
Contudo, a burocracia nem sempre favorece o presidente, ampliando sua capacidade de formar
coalizes e implementar reformas. A Presidncia deve manobrar com uma burocracia
fragmentada, com interesses e preferncias diferenciados, e certa capacidade de ao autnoma,
o que pode, por sua vez, limitar a capacidade de ao presidencial. Assim o observa, p. ex.,
Coelho (1999) em seu estudo sobre a reforma do sistema previdencirio. Seu argumento
principal enfatiza os recursos que permitem ao presidente controlar a burocracia, e as
dificuldades presidenciais para mobiliz-la como um todo em favor de um projeto de reforma.
Para esta autora, os grupos em disputa no seu interior, devido sua prpria fragmentao e
competio para ganhar apoio do presidente, tendem a radicalizar suas posies em vez de
adequados trade-offs entre os prs e os contras dos diferentes projetos. Assim, embora FHC
tenha conseguido projetos de reforma elaborados por diferentes grupos tcnicos, "no logrou
garantir a colaborao destes na formulao de um projeto que equacionasse adequadamente os
impactos polticos e econmicos da reforma, e assim obteve dois projetos frgeis" (idem:141).
Um mecanismo que testa esta interpretao a relao poltica que se estabelece entre
presidente e Congresso em torno das Medidas Provisrias; vez por outra, os lderes partidrios
levantam no Congresso a questo de regulamentar a edio e reedio das MPs, cobrindo as
lacunas que tm permitido ao Executivo se valer do decisivo dispositivo da reedio. Em
algumas ocasies, como por exemplo durante a administrao Collor, as advertncias
formuladas tiveram efeitos polticos bastante perceptveis. A retrica que acompanha essa
"ameaa" bate, em geral, na tecla mais familiar, a do suposto "decisionismo" com que o
presidente exclui do jogo o Congresso, "cuja pacincia no infinita". Do meu ponto de vista, a
formulao dessas advertncias um sinal claro de tenses no interior da coalizo: a maioria
parlamentar (ou parte da mesma) considerar "abusivo" o dispositivo de reedio de MPs, no
em termos abstratos, mas sim quando houver diferenas significativas de contedo nas polticas,
entre os rumos escolhidos pela Presidncia e as preferncias de toda ou parte da base partidria,
e/ou quando o Executivo se mostrar recalcitrante em relao a demandas provenientes do
Congresso para que sejam alterados os contedos de determinadas polticas. Quando os
componentes da coalizo tm uma orientao programtica comum como no caso das
privatizaes no Congresso o caminho est desobstrudo. Se h uma maioria parlamentar que
respalda o rumo geral, e a edio e reedio de MPs inclui de fato mecanismos de negociao,
ento o Legislativo no considerar "abusivo" seu uso (salvo pour la galerie, com exceo,
naturalmente, dos partidos de oposio).
Em suma, uma dimenso importante deste quarto enfoque interpretativo (disperso do poder
decisrio e governabilidade), a que recoloca, em contraste com as vises polares consagradas,
o papel da Presidncia. Teoricamente, no presidencialismo, o presidente eleito e estrutura o
gabinete para levar a cabo "suas" polticas. No Brasil, o presidente certamente conta com esta
prerrogativa; no entanto, deve estruturar o gabinete levando em conta um duplo propsito, que
d ao presidencialismo brasileiro seu toque particular: por um lado, deve faz-lo em funo de
seus objetivos de poltica pblica geral e setorial; por outro, dada a meta de organizar o apoio
dos partidos polticos no Congresso. O presidente no pode dar como certo este apoio
(raramente isto ocorre), mesmo no caso em que tenha prestado a ateno adequada a este
problema quando da configurao do gabinete. Pode-se dizer, como Amorim Neto (1995), que
se para obter apoio parlamentar o presidente distribui cargos no gabinete, isto tem um efeito
paradoxal, porque garante a maioria ao presidente mas o torna mais fraco na montagem de seu
gabinete. J para Souza (1998), a dimenso federal que explica em grande medida as
diferenas no andamento das reformas constitucionais; aquelas no relacionadas diretamente s
reas de interesse dos governadores so mais rpidas e menos traumticas do que as demais e
cada reforma gera coalizes de apoio e/ou linhas de resistncia diferentes. O tipo interpretativo
dominante (disperso do poder/ingovernabilidade) identifica essas questes como um dilema da
governabilidade (Mainwaring, 1993). Entretanto, o quadro institucional brasileiro apresenta
muitos elementos que jogam a favor do presidente de forma a permitir-lhe que mantenha,
relativamente, tanto a coalizo quanto a coerncia de suas polticas, na medida em que seu estilo
de formulao e implementao seja congruente com as caractersticas bsicas da morfologia
poltico-institucional.
SNTESE E CONCLUSES
Como sntese, afirmo que para definir o marco conceitual do debate considero suficiente levar
em conta duas variveis que esto presentes de um modo ou de outro em todas as anlises: o
grau de concentrao do poder decisrio segundo as regras vigentes e a capacidade efetiva de
tomar decises e implement-las segundo se evidencia nas gestes de governo. Os quatro
enfoques interpretativos que discuti podem ser expressos mediante a combinao das duas
variveis, estabelecendo duas categorias para cada uma delas, em uma tipologia que permite
esquematizar o debate:
I G
Se se associa governabilidade com produo decisria, no vejo razo para acreditar que o
Brasil seja ingovernvel. Dentro dos limites inerentes poltica como tal, o sistema poltico
brasileiro pode parir um Collor, mas tambm pode dar-lhe um basta. Isto significa que existe
uma afinidade eletiva entre certos estilos polticos e determinadas morfologias institucionais.
Mas, certamente, esta relao est afetada por variveis intervenientes que so, s vezes, de
importncia decisiva (entre elas est a envergadura da liderana e o capital poltico com que o
presidente ascende ao Poder Executivo), o que, por sua vez, torna patente ao mesmo tempo a
utilidade da anlise institucional e a necessidade de combin-la com outras variveis para a
compreenso dos processos polticos. Desse modo, a hiptese interpretativa do quarto enfoque
resiste a ser posta prova quando contrastada com as caractersticas do processo poltico
brasileiro da Nova Repblica. Desde a Constituio de 1988, a morfologia institucional teria
permanecido basicamente sem modificaes. Mas os traos das gestes em termos da sua
dinmica de coalizes tanto quanto o desempenho de governo, foram muito diferentes. Estas
diferenas parecem se localizar na maior ou menor afinidade entre estilos polticos e morfologia
institucional.
NOTAS:
* Desejo agradecer os comentrios e sugestes formulados por Octavio Amorim Neto, Mariana Llanos,
Ana Mara Mustapic, Francisco Panizza, Celina Souza e Juan Carlos Torre, a uma verso anterior deste
trabalho. Agradeo tambm a Tema Pechman pelo aprimoramento do estilo. Parte deste trabalho foi
desenvolvida no mbito do projeto Democracia e Gestes Polticas na Argentina e no Brasil em
Perspectiva Comparada, CPDA/UFRRJ. [Traduo do original em espanhol "Cmo se Gobierna Brasil?
El Debate Brasileo sobre Instituciones Polticas y Gestin de Gobierno" de Miriam Saraiva.]
2. Vinte no Congresso e oito relevantes (relacionado com o sistema eleitoral em que a ao se concentra
na concorrncia entre candidatos e com a distoro de combinar representao proporcional com lista
aberta e alianas para as proporcionais) (Kinzo, 1999).
3. Para uma anlise sobre a primeira gesto FHC em termos de governabilidade, ver, tambm, Faucher
(1998).
4. Como explica Pessanha (2000:7): "A possibilidade de reedies permanentes por parte do Executivo,
permite que as medidas provisrias vigorem por longo tempo sem que o plenrio da Cmara delibere
sobre elas. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso foram editadas 135 medidas provisrias
originais e reeditadas 2179 outras. Desse total, apenas 112 foram votadas pelo Congresso. As medidas
provisrias so votadas em sesso conjunta da Cmara dos Deputados e Senado".
6. Para uma discusso sobre os limites deste enfoque analtico para os casos brasileiro e argentino, ver
Palermo (1999-2000).
8. O prprio vocabulrio que Figueiredo e Limongi utilizam torna patente a interpretao. Um de seus
textos leva no ttulo as palavras abdicao e delegao (os autores concluem que o Congresso delega,
no abdica). Abdicao tem a ver com excluso, quem abdica excludo do jogo: desistir, renunciar,
resignar, abandonar; em linguagem coloquial, abrir mo. O presidente fora o Congresso a abrir mo, o
exclui do processo decisrio. No segundo caso, delegar pode ser entendido de duas formas diferentes: a
primeira, mais prxima linguagem comum, a consagrada (como interpretao dos processos polticos
latino-americanos) por ODonnell investir da faculdade de atuar; transmitir poderes etc.; a segunda tem
a ver com a "teoria da delegao" (que se ocupa das assimetrias que se colocam entre delegante e
delegado, e das formas para control-las). Em ambos os casos, no entanto, trata-se de que o presidente
utiliza os meios institucionais a seu alcance para forar o Congresso, no a abdicar, mas sim a cooperar.
9. Isto no significa que tomemos partido em favor do parlamentarismo no amplssimo debate sobre a
questo que atravessou a cincia poltica nos anos 80 e 90; o parlamentarismo tambm apresenta riscos
de paralisia institucional, e no somente de instabilidade dos governos (para discusses recentes sobre a
questo, ver Sartori, 1994 e Nohlen, 1998).
10. Esclareo que o deve no normativo, mas alude efetividade; seria, maquiavelianamente, o que a
prudncia poltica aconselharia conforme o entorno de instituies e atores no qual um presidente tem
que se desenvolver.
11. Durante o primeiro governo de F. H. Cardoso, analisado por Nicolau, sete partidos apresentaram
ndices de disciplina parlamentar superiores a 88%: PT (98,7), PC do B (98,8), PFL (93,3), PDT (92,1),
PSDB (91,4), PSB (90,9) e PTB (88,1); outros trs tiveram ndices mais baixos: PPR/PPB (82,9), PMDB
(80,0) e PL (77,9). Nicolau observa, comparando seus dados com aqueles correspondentes ao perodo
1989-94 analisado por outros autores, algumas mudanas. Trs partidos tornaram-se mais disciplinados:
o PFL, o PSDB e o PTB, enquanto que outros trs tiveram um comportamento mais indisciplinado: o
PDT, o PDS (atual PPB) e o PMDB. O PT no registra mudanas neste sentido.
12. Qualitativamente, Amorim e Tafner (1999) pem em dvida esta capacidade, insistindo na debilidade
dos partidos (do ponto de vista do controle que suas lideranas nacionais exercem sobre o "baixo clero").
13. Stepan agrega que sua afirmao encontra respaldo nas entrevistas com ministros do governo
Cardoso, que manteve em diversas ocasies.
14. No caso de Meneguello (1998), seu estudo mostra a relevncia dos partidos em um enfoque que
tenderia a consider-los muito claramente como veto players no marco das coalizes governantes.
15. Ver esta discusso para o caso dos decretos de necesidad y urgencia na Argentina, em Palermo
(1996).
16. Em entrevista pessoal a Francisco Panizza (a quem agradeo a informao), o ento parlamentar
Nelson Jobim (que autor de um dos projetos de regulamentao das Medidas Provisrias), referiu-se
tambm negociao das MPs ao longo de suas sucessivas reedies.
17. Mesmo quando me abstive neste artigo de desenvolver uma anlise comparativa com o caso
argentino, no posso deixar de chamar a ateno, incidentalmente, sobre este ponto em comum: as
Medidas Provisrias e os decretos de necesidad y urgencia como instrumentos instaurados,
respectivamente, nas Constituies de 1988 e 1994 encontram-se pendentes de regulamentao, o que
no impediu sua utilizao por parte dos Executivos.
18. Como vimos, um aporte fundamental do terceiro tipo interpretativo diz respeito organizao do
processo legislativo dentro do Congresso. Santos o v, no Brasil, extremamente centralizado, no Plenrio
e com eixo nos lderes partidrios, que ao formarem uma comisso temporria especial, redefinem a
composio do grupo que formular o parecer. Os lderes, portanto, intervm. Mas, sob que condies se
forma uma comisso especial? O projeto tem que ser enviado a trs ou mais comisses permanentes.
Mas, sobretudo, se h mais de cinqenta comisses especiais, isto significa que os lderes no podem
centralizar de fato o processo legislativo no plenrio.
19. Para uma discusso pormenorizada dessa literatura, com especial aplicao ao cenrio latino-
americano, ver Torre (1998).
20. Para uma anlise do funcionamento informal do sistema burocrtico brasileiro de "carreiras e
nomeaes" e de suas conseqncias no previstas pela abordagem convencional da teoria das
organizaes, ver Schneider (1994).
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RSUM
Comment le Brsil Est-il Gouvern? La Discussion sur les Institutions Politiques et la Gestion
Gouvernementale
Lanalyse du fonctionnement des institutions politiques brsiliennes va de pair avec une longue
et complexe confrontation dinterprtations, aux retombes importantes dans la science politique
contemporaine. Les nombreuses tudes ce sujet polarisent pour la plupart leur faon
dinterprter les processus de conception et de mise en place des politiques dans la dmocratie
brsilienne actuelle. Dans cet article on essaie danalyser les termes de cette discussion et
dlaborer un modle conceptuel aidant comprendre la dmarche dun gouvernement, surtout
dans la prise de dcisions pour les questions de politique conomique et de rforme structurelle
de ltat et pour lorganisation conomique.