AS DIMENSES EXTERNAS DA SEGURANA INTERNA
O papel da eulex no Kosovo
os setores da segurana e da justia
Teresa Cierco e Liliana Reis
INTRODUO
Tradicionalmente, a rea da segurana interna era con
siderada uma rea separada da segurana externa, apesar
de reconhecida a interdependncia entre as duas.
O envolvimento de diferentes atores de segurana, a
polcia e as instituies de justia, por um lado, e a diplo
macia e o setor militar, por outro, contribuam para a
relativa independncia de cada rea da segurana. No
entanto, a natureza dos desafios que hoje se colocam
aos estados, como o crime organizado, a corrupo e o
terrorismo, vieram diluir as fronteiras entre a segurana
interna e externa. A Unio Europeia (ue) respondeu a
este desenvolvimento atravs de uma maior coordenao
e cooperao entre instituies e atores que se preocu
pam quer com a segurana interna, quer com a segurana
externa. Os estados membros desenvolveram, desta
forma, um entendimento comum das ameaas, prote
gendo o ambiente interno de segurana de um ambiente
externo caracterizado por insegurana.
Neste sentido, construir e fortalecer o Estado de direito
em pases terceiros, especialmente naqueles que se
encontram em transio ou em situao de psconflito,
tornouse um dos aspetos essenciais da atuao externa
da ue. Reconhecese que o progresso ao nvel do Estado
de direito essencial para a manuteno da paz e da
segurana, para a concretizao de um desenvolvimento
sustentvel e proteo dos direitos humanos e das liber
dades fundamentais.
RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 [ pp. 111131 ]
RESUMO
O Kosovo o maior beneficirio per
capita de ajuda financeira da
Unio Europeia ( ue ) em todo o
mundo, ao mesmo tempo que alberga
a maior misso de gesto civil de crises
at agora empreendida pela ue , a
eulex. Mas tem a misso sido sufi
cientemente eficaz? Se, por um lado,
as autoridades do Kosovo no tm
dado a necessria prioridade ao Estado
de direito, por outro, o desacordo que
se faz sentir na ue relativamente ao
reconhecimento do estatuto do Kosovo
tem vindo a prejudicar o incentivo que
constitui a sua futura adeso ue. Este
artigo analisa a ajuda da ue ao Kosovo
em matria de Estado de direito e pro
cura avaliar se esta ajuda tem ou no
sido eficaz na concretizao dos obje
tivos a que se props.
Palavraschave: Kosovo, eulex, Estado
de direito, segurana
ABSTRACT
The role of eulex
in Kosovo: the sectors
of security and justice
K osovo is the largest per capita
recipient of eu financial aid in the
world, and is home to the largest civil
ian crisis management mission ever
launched by the eu (eulex). However,
>
111
it is questionable whether or not this Dado este cenrio, este artigo tem como objetivo analisar
assistance has been sufficiently effec
tive. The judiciary continues to suffero papel da eulex no Estado de direito no Kosovo e res
ponder s seguintes questes: Ser que a ajuda da ue
from political interference, inefficiency
and a lack of transparency and enforce
ment. The Kosovar authorities do not
configura uma boa prtica de governana externa (external
prioritize sufficiently the rule of lawgovernance) levada a cabo pela ue? At que ponto a mesma
and the disagreement over the recogni
tion of Kosovo jeopardizes the incen
tem sido eficaz em matria de Estado de direito? Em par
tive for eu accession. This paper ticular, qual tem sido a evoluo do Estado de direito no
considers the eus assistance to Kos
ovo in the field of the rule of law and
Kosovo nos setores da polcia e da justia? E quais so os
assesses its success in achieving its constrangimentos ao da eulex no terreno?
intended results. It discusses the
Tendo em conta estas problemticas, iremos abordar o
eulexs impact upon the overall pro
gress of Kosovo in the main areas of papel da eulex no Kosovo recorrendo ao princpio meto
the rule of law: the police and justice.
dolgico da multiplicidade de esferas de ao, tal como
Keywords: Kosovo, eulex, state of law, sugerido por James Caporasso e Mary Madeira na rea de
security estudos de globalizao e governana1. Esta abordagem
permitirnos ultrapassar algumas das limitaes do
paradigma clssico e estatocntrico dominante nas relaes internacionais e ainda,
parcialmente, do designado mtodo comunitrio, combinando este com o modelo
network governance com vista a compreender no apenas a complexidade das relaes
entre vrios tipos de atores, mas tambm a sua interdependncia. Esta metodologia
permitenos ainda analisar todo o espetro da ao social atendendo aos vrios nveis
de atuao de cada ator, e a partir de vrios contextos institucionais e sociais, do local
ao transnacional, do privado ao pblico. esta interdependncia entre vrios atores
securitrios supraestatais, estatais e no estatais que justificam uma estratgia de gover
nana externa por parte da ue protagonizada pela misso no mbito da Poltica Comum
de Segurana e Defesa eulex.
Os ltimos relatrios da misso da eulex e dos seus contributos nas reas da polcia
e da justia demonstram que o crime organizado e a corrupo constituem os principais
obstculos prossecuo dos objetivos da misso no terreno.
O artigo encontrase estruturado em trs partes. Na primeira parte apresentamos uma
abordagem conceptual ao Estado de direito e a sua importncia em situaes de ps
conflito, como o caso do Kosovo. Ainda nesta parte, defendemos que o Estado de direito
um fator essencial das estratgias de consolidao da paz da ue que visam alcanar a
estabilidade e a segurana, e concomitantemente tem servido como um instrumento de
governana out of area. Na segunda parte analisamos a eulex como a maior operao de
gesto de crises da ue e algumas das suas limitaes. A misso continua presente no
Kosovo com base no seu mandato inicial previsto pela Ao Comum 2008/124/PESC do
Conselho, de fevereiro de 2008 e, para alm das alteraes feitas a este mandato inicial,
a raison dtre da misso permanece inaltervel. Alm do seu objetivo geral de ajudar o
Kosovo a reforar as suas instituies e garantir a sua independncia, a misso continua
a manter alguns poderes executivos relativamente a casos que envolvem corrupo, crimes

RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 112

de guerra e crime organizado. Na terceira parte, procuramos avaliar o papel da eulex no
Kosovo nas principais reas do Estado de direito, a polcia e a justia. Conclumos que,
apesar do apoio significativo da ue, a evoluo do Estado de direito no Kosovo tem sido
limitada pela proliferao do crime organizado e da corrupo, que continuam a estar
presentes ao mais alto nvel nas instituies kosovares.

ESTADO DE DIREITO
As instituies do Estado de direito so consideradas indispensveis segurana interna,
assegurando a aplicao e o respeito pela lei, a transparncia, a responsabilizao e o
controlo das foras de segurana2. , por isso, possvel argumentar que o Estado de
direito se tornou um componente crtico do atual debate sobre estratgias de constru
o da paz.
Enquanto a justia a principal instituio relacionada com o Estado de direito, a
assistncia ao Estado de direito como parte de abordagens integradas de gesto de
conflito reforou vnculos preexistentes com a governao e as instituies de segurana,
e veio justificar ainda mais a necessidade de situar as reformas do Estado de direito
num quadro analtico mais amplo.
A forma como a ue tem governado fora das suas fronteiras e como as suas regras e as
suas normas se disseminam para estados no membros, determina o modo de gover
nana externa da ue em relao aos seus vizinhos. Tal como referem Lavenex e Schim
melfenning, as aes da ue fora das suas fronteiras podem ser entendidas atravs da
sua poltica externa ou de governana3. A poltica externa baseiase essencialmente
numa perspetiva intergovernamental e preocupase com o estudo do processo de inte
grao europeia do ponto de vista de ator unitrio. A governao externa, por outro
lado, destaca o quanto efetivo e legtimo o papel da ue fora das suas fronteiras e o
impacto das polticas europeias nos gover
nos nacionais. Alguns autores chamam a A FORMA COMO A UE TEM GOVERNADO
ateno para os resultados da relao FORA DAS SUAS FRONTEIRAS E COMO AS SUAS
externa da ue como geradora de efeitos REGRAS E AS SUAS NORMAS SE DISSEMINAM
transformativos e de europeizao de PARA ESTADOS NO MEMBROS, DETERMINA
estados no membros, sendo por isso O MODO DE GOVERNANA EXTERNA
mais apropriado utilizar o conceito de DA UE EM RELAO AOS SEUS VIZINHOS.
governana externa da ue 4. Esta gover
nana por parte da ue pode, contudo, ser observada segundo duas formas institucionais:
hierrquica e em rede. Relativamente primeira, existe uma relao institucional e
vertical por parte da ue, atravs do estabelecimento de normas e de alocao de
recursos. A governana em rede define uma relao horizontal, em que os diferentes
interlocutores mantm uma igualdade formal apesar de possveis assimetrias informais
de poder. Ou seja, as partes envolvidas nesta constelao mantm uma relao ins
titucional em que as aes no so vinculativas sem o consentimento mtuo.

O papel da eulex no Kosovo Teresa Cierco e Liliana Reis 113

 Durante a ltima dcada, a ue tem apoiado, quer de forma vertical, quer atravs de
trabalho conjunto com os atores locais, a implementao de misses destinadas a
reforar o Estado de direito nos pases suscetveis de, ou em recuperao de, conflitos
violentos. As atividades a este nvel compreendem: a ajuda e o aconselhamento na
elaborao da constituio, reformas no setor da justia e na aplicao da lei, apoio s
instituies de direitos humanos; adoo de polticas anticorrupo e de iniciativas de
transparncia, bem como de mecanismos de regulao.
Existe um vasto conjunto de literatura sobre este assunto e uma maior conscienciali
zao sobre a importncia destes programas em pases vulnerveis, como o Kosovo5.
Embora a relevncia do Estado de direito em situaes volteis seja geralmente indis
cutvel, os desafios e os constrangimentos na implementao destes programas em
ambientes inseguros e os seus contributos no sentido de evitar ou atenuar conflitos so
algumas questes ainda por explorar.
O Estado de direito um conceito definido pelo secretriogeral das Naes Unidas como:

um princpio de governao no qual todas as pessoas, instituies e entidades, pblicas e

privadas, incluindo o prprio Estado, so responsveis perante as leis que so promulgadas
publicamente, igualmente aplicadas e julgadas de forma independente, e que so coerentes
com as normas e princpios internacionais de direitos humanos. Requer, assim, medidas para
garantir a adeso aos princpios de supremacia da lei, igualdade perante a lei, responsabili
zao perante a lei, justia na aplicao da lei, separao de poderes, participao na tomada
de deciso, certeza legal, preveno da arbitrariedade e transparncia processual e legal.6

Este conceito compreende um amplo espetro de instituies, competncias e atores que

interagem e operam dentro dos subsetores interdependentes da justia e da segurana
e que convergem sob o mbito mais vasto do Estado de direito e da governana. Estes
subsetores incluem, entre outros: a justia, os mecanismos de superviso civil, a socie
dade civil e o costume, assim como as formas
UMA QUEBRA NO ESTADO DE DIREITO tradicionais de resoluo de conflitos.
UM INDICADOR SIGNIFICATIVO DE ESCALADA De acordo com o International Peace Institute,
DE CONFLITO E, PORTANTO, FUNDAMENTAL o conceito representa um passo importante
PARA A SUA PREVENO. DE UMA PERSPETIVA no sentido de esclarecer a natureza e os limi
DE PREVENO E DE RECUPERAO tes do Estado de direito7. Dada a sua forte
DE UM CONFLITO, A NOO DE ESTADO referncia de adeso s normas e padres de
DE DIREITO REPRESENTA UMA SITUAO direitos humanos, o conceito proposto pelo
QUE DIAMETRALMENTE OPOSTA secretriogeral constitui um esforo no sen
GOVERNAO PELA FORA. tido de avanar com uma interpretao mais
ampla, e no apenas uma tentativa para con
solidar o menor denominador comum. Mantmse, no entanto, um conceito sem valor
legal, e que ainda no foi apoiado por todos os membros das Naes Unidas.

RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 114

A paz e a estabilidade s podem prevalecer se a populao perceber que questes
polticas, como a discriminao tnica, a distribuio desigual da riqueza e dos servios
sociais, o abuso de poder... podem ser abordadas de forma legtima e justa8.
Assim, a tarefa de estabelecer o Estado de direito num determinado pas exige um
conceito abrangente que aborde as instituies interrelacionadas da justia, segurana
e da boa governao, com a devida ateno aos fatores polticos, econmicos, sociais
e, at mesmo, psicolgicos. Uma quebra no Estado de direito um indicador signifi
cativo de escalada de conflito e, portanto, fundamental para a sua preveno. De uma
perspetiva de preveno e de recuperao de um conflito, a noo de Estado de direito
representa uma situao que diametralmente oposta governao pela fora. Sem
segurana fsica, as premissas mais bsicas para alcanar a paz permanecem ausentes.
E sem acesso justia e sem um bom funcionamento das instituies do Estado de
direito, no h paz que dure o suficiente para permitir um desenvolvimento sustentvel9.
No que respeita ao contributo da ue para a criao do Estado de direito no Kosovo, a
nossa anlise recai sobre dois dos seus pilares principais: a justia e a segurana.
A justia entendida como um ideal de responsabilizao e equidade na proteo dos
direitos e na preveno e punio dos erros10. Esta conceo implica ter em conta os
direitos dos acusados, os interesses das vtimas e o bemestar da sociedade em geral.
Por sua vez, envolve juzes, sistemas de justia informais e tradicionais, estruturas de
resoluo alternativa de litgios, rgos de fiscalizao, polcia, prises e servios penais,
ministrios setoriais relevantes, advogados e organizaes da sociedade civil11.
A segurana um conceito elstico e diversificado que pode ser entendido de dife
rentes formas, dependendo do seu objeto: a perceo das ameaas, os valores protegi
dos, e os meios atravs dos quais esses valores podem ser protegidos12. Do ponto de
vista da segurana, as instituies do Estado de direito so consideradas indispensveis
para a segurana interna. De acordo com o Departamento para o Desenvolvimento
Internacional a responsabilizao das foras de segurana reduz o risco de conflito,
proporciona segurana aos cidados e cria o ambiente certo para o desenvolvimento
sustentvel. O objetivo global da reforma do setor de segurana contribuir para um
ambiente seguro e propcio ao desenvolvimento13.
Na verdade, a segurana interna constitui uma pedra angular da assistncia da ue aos
Balcs Ocidentais e, especialmente, ao Kosovo no mbito do Estado de direito.
O Kosovo declarou unilateralmente a independncia da Srvia em fevereiro de 2008,
mas este passo no foi seguido do seu reconhecimento internacional. Cinco estados
membros da ue no reconheceram a independncia do Kosovo, o que levou a ue a
adotar o que se designou chamar de estatuto neutral14. Todos os estadosmembros
concordaram, no entanto, que a ue deveria fornecer um financiamento substancial ao
Kosovo com vista a garantir no s a estabilidade do territrio como, tambm, de toda
a regio dos Balcs Ocidentais e, consequentemente, da Europa como um todo.
A maior assistncia financeira foi prestada no mbito do programa cards durante o perodo

O papel da eulex no Kosovo Teresa Cierco e Liliana Reis 115

20002006 (Resoluo do Conselho 2666/2000), substituindo o anterior programa obnova.
Depois disso, o cards foi substitudo pelo Instrumento de PrAdeso (ipa) (Regulamento
1085/2006), que abrange o perodo 20072013. A situao no terreno era nessa altura muito
diferente. Durante o perodo cards, e aps a dissoluo da exJugoslvia, muitos dos estados
tiveram de (re)construir as suas instituies pblicas. Ao mesmo tempo, as questes da luta
contra o crime organizado e a corrupo foram assumindo uma importncia crescente.
O ritmo e o alcance das transformaes subsequentes tm desde ento variado de pas
para pas. Embora os critrios de adeso ue sejam iguais para todos, os programas
do ipa nos pases dos Balcs Ocidentais definemse cada vez mais pelos desafios e
constrangimentos especficos existentes em cada um deles.
Olhando para reas especficas do Estado de direito, essencialmente da reforma da
justia, e da luta contra a corrupo e o crime organizado, podemos afirmar que estes
so desafios particularmente complexos que importa ultrapassar em todos os pases
dos Balcs Ocidentais e, particularmente, no Kosovo, uma vez que todos eles ambicio
nam vir a integrar a ue.
Ao longo da ltima dcada, a comunidade internacional investiu elevados recursos
na manuteno da paz, na reconstruo e criao de instituies, e no desenvolvimento
econmico e assistncia ao Estado de direito no Kosovo. Durante o perodo de 1999
2007, o Kosovo recebeu 3,5 mil milhes de euros de ajuda internacional, dois teros
dos quais vieram da Comisso Europeia e dos estadosmembros da ue15. A Confe
rncia de Doadores em 2008 prometeu um adicional de 1,2 mil milhes de euros para
o perodo 20092011, incluindo 508 milhes de euros da Comisso. No geral, o Kosovo
o maior beneficirio per capita da assistncia da ue em todo o mundo16. Durante
cinco anos, 20072011, o Kosovo recebeu financiamento do ipa num total de 422
milhes de euros. Desse total, o financiamento para a reforma judicial e para a luta
contra a corrupo e o crime organizado foi de 49 milhes e duzentos mil euros
cerca de 11,7 por cento do financiamento total do programa ipa17. Estes nmeros
representam a segunda maior participao de financiamento do ipa na regio, a maior
em termos de financiamento absoluto18.
Podemos, assim, afirmar que a ue est seriamente comprometida em ajudar o Kosovo
a ser um pas seguro e estvel na regio dos Balcs Ocidentais.

EULEX
A ue comeou os preparativos para uma misso no Kosovo em 2006. Ficou claro, desde
o incio das negociaes sobre a questo do seu estatuto, que uma reorganizao das
operaes da comunidade internacional no Kosovo e, portanto, as da ue, deveriam
seguir uma soluo formal desta questo. De acordo com os planos internacionais,
aps a declarao da independncia, a Misso de Administrao Interina das Naes
Unidas no Kosovo (unmik) era para ser sucedida por uma misso internacional reali
zada pela ue, conforme o Plano Ahtisaari. Nesse sentido, a Equipa de Planeamento da

RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 116

Unio Europeia no Kosovo, criada em abril de 2006, assumiu a tarefa de preparar o
territrio para a misso eulex19.
O relatrio publicado em julho de 2006 por Javier Solana e pelo comissrio para o Alar
gamento, Olli Rehn, intitulado Sobre o futuro papel e contributo da ue no Kosovo,
definiu o envolvimento da ue em trs componentes. Primeiro, a nomeao de um repre
sentante especial da ue (eusr) segundo o modelo da BsniaHerzegovina que iria, ao
mesmo tempo, dirigir o Gabinete Civil Internacional (ico). Este ltimo foi incumbido de
ajudar o Kosovo no processo de integrao na ue e na implementao das disposies
do Plano Ahtisaari20. Em segundo lugar, a definio do papel da eulex na rea do Estado
de direito. Em paralelo com este, os fundos deveriam ser disponibilizados ao Kosovo
atravs dos futuros instrumentos de pradeso. Em terceiro lugar, a ue planeou inten
sificar as suas atividades no Kosovo no mbito do Processo de Estabilizao e de Asso
ciao (sap), bem como preparar medidas concretas para a adeso do Kosovo ue21.
A eulex foi concebida como a maior misso estrangeira civil da ue e destinase a apoiar
as instituies kosovares na rea do Estado de direito e, em particular, no reforo das capa
cidades da polcia, da justia e do servio aduaneiro. A base legal para a misso foi criada
numa ao de resoluo conjunta do Conse
lho Europeu de 4 de fevereiro de 2008. A FUNO CENTRAL DA EULEX CONSISTE
Logo depois, o Kosovo declarou unilate EM ACOMPANHAR, ORIENTAR E ACONSELHAR
ralmente a independncia da Srvia, con AS INSTITUIES DE ESTADO DE DIREITO
firmando desta forma a sua aceitao da DO KOSOVO NO ESTABELECIMENTO DE PRTICAS
Proposta de Soluo Global para o Estatuto INSTITUCIONAIS QUE APOIEM A DEMOCRATIZAO
do Kosovo (csp), o seu acordo para a DO PAS EM GERAL. A MISSO EULEX
implementao da eulex e para a conti A MAIOR INTERVENO CIVIL DA UE
nuao da presena da Organizao do NO EXTERIOR AT AO MOMENTO.
Atlntico Norte (nato). Em abril de 2008,
o Governo kosovar aprovou a Constituio da Repblica de Kosovo, que entrou em
vigor em junho de 2008, assumindo uma srie de responsabilidades da unmik.
Neste contexto, em dezembro de 2008, Javier Solana, alto representante para a Poltica
Externa e de Segurana da Unio Europeia, anunciou a criao da eulex, afirmando
que: A misso eulex implementada com o objetivo de apoiar o Kosovo a atingir os
padres europeus nas reas da polcia, justia e servios penais [...] A misso uma
prova do forte empenho da ue nos Balcs Ocidentais e ir contribuir para o reforo da
estabilidade em toda a regio. 22A funo central da eulex consiste em acompanhar,
orientar e aconselhar as instituies de Estado de direito do Kosovo no estabelecimento
de prticas institucionais que apoiem a democratizao do pas em geral.
A Misso EULEX lanada oficialmente a 9 de dezembro de 2008 a maior interveno
civil da ue no exterior at ao momento. A eulex tem um total de cerca de 2250 funcion
rios internacionais e locais e um oramento anual de cerca de 111 milhes de euros23.
ainda financiada atravs do oramento da Poltica Externa e de Segurana Comum24.

O papel da eulex no Kosovo Teresa Cierco e Liliana Reis 117

Numa reviso estratgica da misso, o Servio Europeu de Ao Externa (eeas) props
manter algumas funes executivas e estender o seu mandato at junho de 2014.
O servio da Comisso, primeiramente responsvel por lidar com o Kosovo, a Direo
Geral do Alargamento. Esta responsvel pela gesto do ipa, a principal fonte de
financiamento de projetos de assistncia no Kosovo25.
No perodo 20072011, mais de metade da assistncia da ue foi alocada para o Estado
de direito no Kosovo, principalmente atravs da misso eulex e do ipa (ver quadro 1).
Nesse perodo, o ipa financiou projetos nas reas da polcia, justia e fronteiras, bem
como projetos especficos anticorrupo num total de 92,47 milhes de euros26.

Quadro 1 > Assistncia da ue ao Estado de direito 20072011 (em milhes de euros)27

Instrumento 2007 2008 2009 2010 2011 Total

eulex (incluindo equipa de planeamento)

(linha do oramento: 76,50 120,00 121,22 120,75 144,00 582,47
19.03.01.02)

IPA Estado de direito28

9,30 44,52 12,05 14,20 12,40 92,47
(22.02.02 e 22.02.04.01)

Instrumento para a Estabilidade

0,00 5,00 0,00 0,00 0,00 5,00
(19.06.01.01)

Total da assistncia da ue
85,80 169,52 133,27 134,95 156,40 679,94
ao Estado de direito

Total da assistncia
231,70 331,10 238,22 198,95 212,70 1 212,67
da ue ao Kosovo

Total da ajuda ao Estado de direito

enquanto percentagem do total 37% 51% 56% 68% 74% 56%
da assistncia da ue
Fonte: European Court of Auditors, p. 13.

Toda esta ajuda financeira confirma no s o compromisso da ue em desempenhar um

papel de liderana no sentido de assegurar a estabilidade do Kosovo, como tambm a sua
vontade em contribuir para o desenvolvimento econmico e poltico do territrio, de acordo
com a perspetiva europeia para a regio, observandose uma nova forma de governana por
parte da ue, que ultrapassa a mera governana por condicionalidade sugerida por alguns
autores. Na verdade, observase que a dimenso externa de governana tem conseguido
ultrapassar o processo interno de integrao, e adotado uma tica sectorial ao nvel das
polticas e das normas necessrias estabilizao de pases no membros da ue.
No entanto, segundo o Tribunal de Contas Europeu (tce) apesar do apoio significativo
da ue, o progresso na melhoria do Estado de direito diminuto29, constituindo uma

RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 118

fonte de grande preocupao para a ue. Como Greicevci argumenta, as apostas so
altas, uma falha da eulex no Kosovo constituiria um fracasso do projeto europeu no
Kosovo e, potencialmente, em toda a regio dos Balcs Ocidentais30.
A misso eulex tem enfrentado alguns
constrangimentos na execuo do seu H PERCEES OPOSTAS SOBRE O TRABALHO
mandato desde que est no terreno e tem DA EULEX ENTRE A POPULAO
sido alvo de duras crticas. O seu ora E AS INSTITUIES LOCAIS DO KOSOVO,
mento global e o grande nmero de fun E AQUELES QUE EM BRUXELAS NO ESTO
cionrios, pelo menos em comparao DIRETAMENTE ENVOLVIDOS COM A MISSO,
com outras misses da ue no exterior, tm, MAS QUE SUPORTAM OS SEUS CUSTOS.
por padro, aumentado as expectativas, A SATISFAO DA OPINIO PBLICA LOCAL
tanto entre a populao local como entre COM O TRABALHO DA MISSO DE 22 POR CENTO,
os formuladores das polticas em Bruxelas ENQUANTO, EM BRUXELAS, DE 70 POR CENTO.
e nos estadosmembros da ue. As decla
raes iniciais sobre as intenes e a capacidade da misso no combate corrupo e
ao crime organizado no Kosovo no s aumentaram as expectativas, como tambm
deram esperanas de que grandes melhorias seriam implementadas. A esperana e a
confiana que os kosovares perderam nas suas prprias instituies para combater
alguns dos seus maiores problemas sociais, o crime organizado e a corrupo e as
interferncias polticas nas instituies independentes, transferiramse desta forma
para a eulex.
No entanto, independentemente de essas expectativas serem ou no realistas, estas no
foram cumpridas, e a esperana comeou a diminuir. O crime organizado e a corrupo
continuam a estar presentes em nveis preocupantes no mbito das instituies koso
vares e, apesar de algumas melhorias, a presso poltica sobre as instituies de justia
persistem. H percees opostas sobre o trabalho da eulex entre a populao e as
instituies locais do Kosovo, e aqueles que em Bruxelas no esto diretamente envol
vidos com a misso, mas que suportam os seus custos. A satisfao da opinio pblica
local com o trabalho da misso de 22 por cento, enquanto, em Bruxelas, a perceo
dessa satisfao de 70 por cento31. Mas, o que tem sido feito at agora nas principais
reas do Estado de direito do Kosovo polcia e justia? Ser que a eulex est a fazer
um bom trabalho? Quais tm sido os seus principais constrangimentos?

CONSTRANGIMENTOS AO TRABALHO DA EULEX

Depois de terminado o perodo de independncia supervisionada, a 10 de setembro de
2012, a eulex tem vindo a enfrentar inmeros desafios, muitos dos quais continuam
a dificultar o seu trabalho, particularmente no Norte do Kosovo. De acordo com o
Tribunal de Contas Europeu as intervenes da ue [no Norte] tm sido muito limita
das e no houve quase nenhum progresso no estabelecimento do Estado de direito32.
No Norte do Kosovo, a eulex deveria ter focado a sua ateno na reduo do crime e do

O papel da eulex no Kosovo Teresa Cierco e Liliana Reis 119

 contrabando e enfrentado uma srie de casos de criminalidade organizada e violenta. No
entanto, h uma srie de obstculos que tm impedido a eulex de fazer avanos signi
ficativos nestas reas no Norte do territrio.
A ELEVADA TAXA DE ROTATIVIDADE ENTRE Para comear, quer a eulex quer a prpria
OS FUNCIONRIOS DA EULEX FAZ COM QUE Polcia do Kosovo (kp) tiveram dificuldades
SEJA DIFCIL A CRIAO DE CONFIANA em viajar livremente no Norte do territrio
E DE LAOS FORTES ENTRE O PESSOAL DA durante os ltimos dois anos. Essa situao
MISSO E OS FUNCIONRIOS DAS INSTITUIES impediu a realizao do seu principal objetivo
LOCAIS, E PROVOCA INCONSISTNCIAS LEGAIS que consistia na instaurao do Estado de
E OPERACIONAIS, BEM COMO UM INSUFICIENTE direito. As redes constitudas por srvios
CONHECIMENTO DAS PRTICAS LOCAIS. kosovares existentes no Norte ergueram bar
ricadas que impediram os recursos humanos
da misso e os servios aduaneiros do Kosovo no s de entrar nesta parte do territrio,
como tambm dificultou a mobilidade de pessoas e bens. Esta situao colocou uma
presso adicional sobre a kfor da nato. A este propsito, o secretriogeral da nato,
Anders Rasmussen, afirmou que a insuficiente capacidade da eulex tem obrigado a
misso de manuteno da paz da nato a executar tarefas adicionais, especialmente no
Norte do pas, que no estavam previstas ou impostas33. Temos o caso da incapacidade
da eulex em deter o trfico ilegal atravs das fronteiras do Norte que obrigou a kfor a
assumir responsabilidades nessa rea. A kfor, agindo sob um mandato de segurana,
impediu o trfico em determinadas rotas, mas a eulex, agindo sob um mandato de
Estado de direito, falhou na comunicao com a kfor no sentido de identificar e prender
os traficantes que frequentemente usam rotas alternativas junto fronteira34.
Alm disso, a perceo de que eulex est a implementar o Plano Ahtisaari, e no a
manter uma plataforma de estatuto neutral, tem dificultado o trabalho da eulex no
controlo das fronteiras. Quer os srvios que habitam na parte norte do Kosovo quer os
srvios que vivem na Srvia entenderam as fronteiras funcionais como um sinal da
implementao do Plano Ahtisaari por parte da eulex e da aceitao da soberania do
Kosovo, o que dificultou o trabalho da eulex junto desta comunidade.
Dentro do contexto do mandato da eulex de junho de 2012, a misso tem dado alguns
passos no sentido de aumentar a sua presena no Norte do pas, com uma participao
mais ativa na rea da justia, dando proteo s testemunhas, e com uma presena mais
forte atravs de uma nova unidade especial de polcia. Mas a situao continua difcil
e a sua ao continua a ser fortemente limitada especialmente no Norte do pais, que
considerada a parte mais criminalizada do Kosovo.
Outro constrangimento ao trabalho da eulex resulta da insuficincia dos seus recursos
humanos. Grande parte dos seus funcionrios contratada pelos respetivos estados
membros como pessoal destacado. Embora esta seja uma situao normal, j que os
estadosmembros participam individualmente em cada misso da Poltica Europeia de
Segurana e Defesa, muitas das polticas relacionadas com o pessoal destacado

RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 120

trouxeram eulex uma srie de problemas, incluindo a alta rotatividade de pessoal,
a falta de conhecimento local entre os funcionrios, e a influncia dos estadosmembros
sobre as prticas operacionais da eulex e seus padres. Enquanto a equipa contratada
por Bruxelas costuma ficar no Kosovo por alguns anos, os funcionrios contratados
pelos estadosmembros so frequentemente destacados por perodos muito curtos,
geralmente contratados por um ano, com poucas oportunidades para a renovao de
contrato35. A elevada taxa de rotatividade entre os funcionrios da eulex provoca uma
srie de dificuldades. Estas taxas fazem com que seja difcil a criao de confiana e de
laos fortes entre o pessoal da misso e os funcionrios das instituies locais. Alm
disso, provocam inconsistncias legais e operacionais, bem como um insuficiente conhe
cimento das prticas locais entre os funcionrios da eulex. Estes postos de trabalho a
curto prazo so tambm mais atraentes para profissionais mais jovens e menos expe
rientes, o que agrava a falta de experincia e de habilitaes e capacidades necessrias36.
No fundo, a eulex no tem a capacidade humana e profissional suficiente para exercer
o seu mandato37. A misso deveria ter trabalhado com os estadosmembros no sentido
de assegurar que esta dispusesse de um nmero autorizado de funcionrios e que estes
fossem contratados por perodos de tempo considerados adequados e com as habilitaes
necessrias para serem bemsucedidos. Para agravar as falhas de recursos humanos,
devido inexperincia e s altas taxas de rotatividade dos funcionrios, no foi imple
mentado nenhum mecanismo eficaz de controlo de coordenao e de avaliao de resul
tados, ou de auditoria externa. De acordo com o Tribunal de Contas Europeu, sem um
sistema adequado para monitorizar e analisar a quantidade de funcionrios necessria
em aes de mma individuais e em funes executivas, e sem informaes sobre os
pagamentos feitos aos funcionrios destacados, a eulex foi incapaz de avaliar o desem
penho de equipa em cada uma das suas aes e foi incapaz de avaliar o custobenefcio
em comparao com outras formas de assistncia criao de capacidades da ue38.
Adicionalmente, a eulex tem encontrado dificuldades em colaborar efetivamente e em
transferir conhecimentos e capacidades para as instituies locais. A este respeito, o
Tribunal de Contas identificou a coordenao entre as instituies da ue e outros doa
dores com as autoridades do Kosovo como uma rea onde devem ser feitas melhorias39.
Tal como est, a eulex no consegue apoiar a criao de uma capacidade nacional para
lutar contra o crime e a corrupo. A misso tem optado por fazer o seu trabalho quase
de forma independente, sem contribuir para um maior e necessrio envolvimento local.
Mantm uma srie de poderes executivos sobre o policiamento e o processamento de
crimes de guerra, e os casos de grande repercusso de crime organizado e de corrupo,
a fim de garantir que o Estado de direito seja fortalecido, no entanto, o reforo do Estado
de direito deve ser da responsabilidade das instituies locais, que devero ser responsa
bilizadas pelo progresso nesta rea pela populao local. A este nvel, a eulex pouco tem
feito para assegurar que as autoridades kosovares estejam bem preparadas para enfrentar
os problemas nas reas da polcia e da justia.

O papel da eulex no Kosovo Teresa Cierco e Liliana Reis 121

O SETOR DA POLCIA NO KOSOVO
Um dos pilares da eulex no Kosovo consiste na reforma do sistema policial, nomea
damente, na formao e reforo da capacidade da Polcia do Kosovo (kp) para cumprir
a sua misso de construo do Estado de direito, considerado determinante para a
promoo da estabilidade e da segurana no territrio. A misso da eulex assiste a kp
no seu progresso para a sua sustentabilidade e responsabilidade, no seu desenvolvi
mento e fortalecimento como um servio de polcia multitnico e independente, garan
tindo que a instituio isenta de interferncia poltica e aderente aos padres
internacionalmente reconhecidos e as boas prticas europeias40.
Na verdade, a componente policial da misso europeia o primeiro pilar que visa pro
porcionar um ambiente sustentvel e ab initio na obteno dos padres mnimos do
Estado de direito delineados pela ue. A alocao do maior nmero de recursos huma
nos neste setor traduz a importncia vital que a segurana interna constitui para a
estabilizao do territrio kosovar. Esta componente tem uma fora total de aproxima
damente 1400 polcias internacionais, presente em todo o Kosovo, estando os recursos
humanos estruturados em trs departamentos, de acordo com as respetivas funes:
criminalidade, fronteiras e administrao.
Olhando para o primeiro aspeto, a criminalidade, as estatsticas da gesto efetiva do com
bate ao crime so consideradas promissoras tal como podemos observar no quadro 2.

Quadro 2 > Desempenho no combate ao crime

Referncia Ttulo Nvel (%)

PSD1/2009 Estratgia de reduo 100

do crime

PSD2/2009 Estatsticas relativas 66

ao crime

PSD3/2009 Estatsticas de vtimas 100

tnicas

PSD9/2009 Melhor desempenho do dca 100

PSD10/2009 Investigao criminal 50

PSD11/2009 Sistema de informao FECHADA

PSD 12/2009 Melhor capacidade do doc 100

PSD32/2009 Melhores tcnicas forenses 100

PSD36/2009 Estratgia de droga proativa 100

Fonte: Relatrio EULEX 2012, p. 11.

RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 122

Mesmo nas questes que ainda no esto concludas, designadamente as estatsticas
de criminalidade e investigao criminal, a kp tem vindo a melhorar. Segundo o ltimo
relatrio da eulex, a kp est a alargar o conhecimento e as capacidades dos seus espe
cialistas e a introduzir novos sistemas de categorizao e de gravao de crimes. No
que respeita investigao criminal, o relatrio considera que existem resultados sig
nificativos para o Sistema de Justia Criminal do Kosovo, conforme indicado pelo
nmero de apreenses de drogas41, nomeadamente com o desenvolvimento de uma
estratgia de drogas proativa.
Em relao ao segundo aspeto, a gesto de fronteiras, a kp tem enfrentado grandes
desafios, e o desempenho global em promover fronteiras seguras ainda considerado
fraco. A falta de competncias ao nvel da comunicao e a incapacidade em imple
mentar plenamente as leis relativas aos imigrantes que cruzam o Kosovo, so apenas
dois dos problemas mencionados no ltimo relatrio da eulex42.
Em relao ao objetivo do Patrulhamento efetivo e garante da ordem pblica, pos
svel observar melhorias significativas relativas ao desenvolvimento de um sistema de
acompanhamento da Unidade de Interveno Especial e da Unidade de Destruio de
Material Explosivo, ambas as equipas bastante especializadas.
Finalmente, quanto ao terceiro aspeto, a administrao, a kp encontrou problemas em
orientar e treinar especialistas civis, bem como em localizar especialistas para a eulex
capazes de apoiar os seus esforos. O processo de mudana organizacional temse
revelado difcil. As reas consideradas mais problemticas consistem no sistema de
promoo e de desempenho das despesas de capital, devido interferncia dos cargos
de chefia e a ms prticas, como a corrupo.

O SETOR DA JUSTIA NO KOSOVO

A componente judicial constitui um elemento central no escrutnio e na eficcia das
estratgias de combate ao crime. De facto, se a avaliao da eulex no setor policial
apresenta alguns dados animadores, no que respeita a segurana interna no territrio,
o mesmo no se verifica relativamente ao setor judicial. Capussela afirma mesmo que
a eulex falhou completamente na melhoria do sistema judicial local ou na erradicao
da corrupo e da impunidade43.
A componente judicial da misso esteve presente nos tribunais do Kosovo com o obje
tivo de melhorar e fortalecer o setor da justia do Kosovo, tornandoa completamente
multitnica, imparcial, livre de influncia poltica e capaz de garantir julgamentos
justos de acordo com os padres internacionais44.
Depois da reestruturao programtica ocorrida em meados de 2012, na qual as com
ponentes de polcia, justia e alfndegas foram reorganizadas em departamentos exe
cutivos, a misso reduziu o nmero de recursos humanos em cerca de 25 por cento.
A maior parte desta reduo deuse junto dos agentes de polcia. No entanto, a com
ponente da justia conta com poucos recursos, compreendendo apenas 36 juzes e

O papel da eulex no Kosovo Teresa Cierco e Liliana Reis 123

 24 procuradores a trabalhar na misso45. Isto significa que, em mdia, existe apenas
um juiz em cada tribunal regular que lida com procedimentos de carter criminal46.
Com o acrscimo das competncias da misso, os juzes e procuradores da eulex
mantiveram certas responsabilidades executivas trabalhando conjuntamente com os
recursos locais, procurando assegurar desta forma que os casos de crimes de guerra,
terrorismo, crime organizado, corrupo, crimes intertnicos, crimes fiscais/econmi
cos e outros crimes considerados graves, so efetivamente investigados, acusados, e
condenados de acordo com as leis aplicveis47.
A eulex no criou mecanismos internos que garantissem quer a transparncia na
distribuio dos processos judiciais, quer a avaliao dos resultados e das decises do
ministrio pblico e dos tribunais48. Esta ausncia de transparncia devese ao facto de
a misso no ter estabelecido critrios objetivos ou salvaguardas processuais na distri
buio de casos entre os juzes e os procuradores.
De acordo com a Organizao de Segurana e Cooperao na Europa (osce), os juzes
kosovares obedecem a presses externas, afastandose por isso da aplicao da lei de
forma justa e imparcial49. Esta interferncia poltica no setor da justia revela a falha
da eulex em criar mecanismos sustentveis
APESAR DE A PRESENA DA EULEX que garantam a independncia dos poderes,
TER REDUZIDO OU MESMO ABRANDADO entre o poder poltico e o poder judicial.
ALGUMA DA INTERFERNCIA POLTICA A ameaa independncia dos tribunais pro
NOS TRIBUNAIS NO TEM CONSEGUIDO vm de vrios setores e fazse sentir no con
QUE ESTES SE MANTENHAM INDEPENDENTES trolo dos oramentos dos tribunais, na
DE UMA FORMA SUSTENTVEL. nomeao e exonerao de juzes e procura
dores e em decises especficas dos tribu
nais. Do setor privado, a ameaa chega atravs da compra ou influncia de decises
e/ou legislao em determinados casos.
Apesar de a presena da eulex ter reduzido ou mesmo abrandado alguma da interfe
rncia poltica nos tribunais50 no tem conseguido que estes se mantenham indepen
dentes de uma forma sustentvel. As ameaas e a intimidao frequentes, bem como
a especializao insuficiente dos recursos, fazem com que o sistema judicial local seja
incapaz de lidar com os casos mais graves51.
Esta situao demonstra que a eulex no tem conseguido exercer a sua funo de apoio,
formao e aconselhamento e criao de competncias junto dos juzes e procuradores
locais52. Estas falhas revelaramse sobretudo no Norte do Kosovo, onde os juzes srvios
baseavam as suas decises nas leis srvias, e os juzes albaneses nas leis do Kosovo53.
A incerteza do estatuto do Kosovo faz com que a componente da justia se depare
com alguma ambiguidade na determinao da legislao aplicvel. Continuam a
existir trs fontes paralelas de legislao no Kosovo. Em alguns casos, podem ainda
ser encontradas leis e disposies da exJugoslvia, que continuam a ser aplicadas.
Ao mesmo tempo, h ainda regulamentaes da unmik que foram adotadas aps a

RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 124

declarao de independncia pela Assembleia do Kosovo, bem como legislao pro
duzida j por esta mesma Assembleia.
A relao entre estes atos legais e a sua compatibilidade continua problemtica. Con
siderando a questo do estatuto, a maioria dos juzes aplica ainda as regulamentaes
da unmik. Contudo, algumas destas regulamentaes so contrrias s novas leis
entretanto adotadas pela Assembleia do Kosovo. A eulex ainda no se pronunciou
sobre a hierarquia normativa ou sobre qual lei deve ser aplicada, embora a prtica
corrente revele que a maioria das leis aplicadas nos julgamentos corresponde quelas
que foram adotadas depois da promulgao da Constituio kosovar.
Outro assunto desafiante para a segurana interna e externa diz respeito aos crimes
graves. O atraso injustificado de mais de cinco anos em determinados julgamentos, os
vereditos sem base jurdica e as apreenses de provas violando o Cdigo Criminal do
Kosovo so apenas alguns dos problemas.
Tambm as deficincias do sistema de acusao continuam a ser um obstculo srio ao
Estado de direito no Kosovo. A fundamentao da sentena no contm, em muitos casos,
uma clara e detalhada avaliao da ao penal do ru e de todas as provas recolhidas
prrequisito para um sistema judicial de acordo com o Estado de direito. A adicionar a
estas vicissitudes surge tambm a insuficincia das infraestruturas disponveis, nomea
damente, dos tribunais distritais. Na verdade, assistese ainda a julgamentos realizados
em escritrios, o que leva a que a participao do pblico seja praticamente impossvel.
Embora o nmero de juzes e procuradores no Kosovo continue muito baixo, foram
tomadas algumas medidas para reverter esta situao. A nomeao de juzes para o
Supremo Tribunal, tribunais comerciais e municipais, e a reduo do nmero de casos
pendentes nos tribunais do Kosovo so ilustrativos dos esforos da eulex e do Governo
kosovar. Contudo, h ainda vrios condicionalismos. Primeiro, o nmero e a qualidade
de casos de crime organizado e de corrupo continuam em nveis desapontantes54.
Segundo, o nmero de casos encerrados em 2011 foi mais elevado do que os casos admi
tidos, o que continua a defraudar as expectativas mais otimistas. De facto, a impunidade
dos crimes de guerra, sublinhada nos ltimos relatrios da Amnistia Internacional, con
tinua a apresentarse como um problema no domnio dos direitos humanos55. Este des
contentamento da Amnistia Internacional no recente. Depois do fraco trabalho da
unmik nesta matria, esta organizao no governamental continua a insistir na neces
sidade de a eulex atribuir prioridade investigao de crimes de guerra no Kosovo56.
A implementao eficaz de um quadro legal para a luta contra as vrias formas de crime
organizado continua a constituir um enorme desafio para a segurana interna e externa,
particularmente nas reas da preveno e combate ao trfico de seres humanos, de dro
gas, bem como de armamento. De acordo com o Gabinete para a Informao da Crimi
nalidade da ue, apesar de j ter sido estabelecido um importante enquadramento legal
a este nvel no Kosovo, ainda necessrio atingir resultados significativos nesta rea57.
Sendo o crime organizado uma grande preocupao para a ue, a Comisso Europeia

O papel da eulex no Kosovo Teresa Cierco e Liliana Reis 125

lanou em maio de 2012 uma iniciativa ao nvel poltico chamada Dilogo Estruturado
sobre o Estado de Direito, visando criar assim um frum de alto nvel para avaliar de
forma regular o progresso do Kosovo em trs reas: justia, combate ao crime organi
zado e corrupo, ajudando as autoridades kosovares a combater os problemas nestas
reas numa fase preliminar no processo de alargamento58.

DESAFIOS SEGURANA CRIME ORGANIZADO E CORRUPO

O desejo de independncia e do subsequente reconhecimento internacional dominou
a agenda das autoridades kosovares. Mas o Kosovo est sujeito a desafios mais signi
ficativos, nomeadamente (o combate) pobreza e o crime. O seu pib per capita apenas
de 2383 euros, o mais baixo da Europa. A situao no Kosovo continua crtica e extre
mamente instvel no que respeita a todos os aspetos da sociedade, apesar do enorme
investimento de recursos por parte da comunidade internacional desde 1999. Isto aplica
se tanto situao econmica e social como ao Estado de direito. As deficincias dos
sistemas policial e judicial relativamente corrupo extremamente vincada na sociedade
e nas suas estruturas, assim como na estabilizao das relaes entre os albaneses e
os srvios ou outras minorias que habitam no Kosovo, tm contribudo para a insegu
rana interna e constituem uma possvel fonte de ameaa internacional.
Se verdade que tem sido possvel estabelecer um funcionamento regular das institui
es polticas e garantir eleies sem grandes sobressaltos, no menos verdade que
o desenvolvimento de uma cultura poltica democrtica tem sido difcil de estabelecer.
As estratgias da unmik59, da osce e da ue para suportar a construo da democracia
no Kosovo tm sido apenas moderadamente bemsucedidas. Este sucesso parcial deve
se, por um lado, ao papel da comunidade internacional como representantes de uma
estrutura de protetorado, o qual limitou, decisivamente, o alcance e autonomia dos
atores polticos kosovares. Por outro lado, prioridade dada pelas autoridades polticas
do Kosovo questo do reconhecimento do Estado na comunidade internacional, facto
que tem atrasado as reformas em reas cruciais como a economia e a sociedade, a
educao, o sistema de sade e a administrao.
O reconhecimento da independncia do Kosovo e da sua afirmao como Estado sobe
rano, mesmo que no presente momento represente apenas uma soberania limitada,
tornouse uma fixao por parte da elite poltica e representa para a populao a espe
rana de um futuro melhor, com progressos rpidos na situao econmica e com
solues para os problemas sociais mais prementes. Como resultado destas expecta
tivas, as autoridades do Kosovo sentemse agora encurraladas. O progresso rpido to
ambicionado, especialmente no domnio econmico e social, no tem sido possvel, j
que os problemas do Kosovo so de ordem estrutural e resultado de circunstncias
histricas e sociais muito desfavorveis.
O colapso do Estado de direito em 1990 criou um vcuo que foi explorado pelas redes
de crime organizado no Kosovo. Ao mesmo tempo, o clientelismo prevalente em toda

RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 126

a sociedade kosovar e o recurso tradicional a um direito consuetudinrio baseado em
cls tm dificultado a aplicao da lei e o funcionamento dos tribunais, dois vetores
essenciais do Estado de direito.
Fortalecer o Estado de direito geralmente considerado um prrequisito para o desen
volvimento econmico e a segurana de um Estado. Neste sentido, a ausncia do Estado
de direito no Kosovo constitui no s uma sria ameaa estabilidade e segurana
nacional como tambm europeia, dada a natureza internacional do crime organizado.
De acordo com as estimativas da Direo do Crime Organizado, o volume dirio de ati
vidades de crime organizado no Kosovo equivale a 1,5 milhes de euros, o correspondente
a um volume anual de 550 milhes de euros.
Isto representa cerca de um quarto do pro FORTALECER O ESTADO DE DIREITO
duto social bruto do Kosovo . Aparente
60
GERALMENTE CONSIDERADO UM
mente, o crime organizado a nica rea PRREQUISITO PARA O DESENVOLVIMENTO
rentvel da economia, verificandose uma ECONMICO E A SEGURANA DE UM ESTADO.
cooperao entre albaneses e srvios. NESTE SENTIDO, A AUSNCIA DO ESTADO
As organizaes criminais nos Balcs em DE DIREITO NO KOSOVO CONSTITUI NO S
particular as albanesas, as kosovares, as UMA SRIA AMEAA ESTABILIDADE
srvias e as macednias, juntamente com E SEGURANA NACIONAL COMO TAMBM
os gangues turcos controlam o trfico de EUROPEIA, DADA A NATUREZA
herona na Europa. Os Balcs so a prin INTERNACIONAL DO CRIME ORGANIZADO.
cipal rota de herona do Afeganisto e, com
tendncia a aumentar, por parte dos pases da sia Central. Cerca de 90 por cento da
herona com destino ao Centro, Oeste e Norte da Europa passa atravs dos Balcs. De
acordo com as autoridades policiais europeias, os gangues do Kosovo desempenham
um importante papel na organizao e controlo das rotas de trfico, bem como nas
redes de distribuio regionais e internacionais na rea circundante, como, por exem
plo, Sua, Itlia e Grcia61. Alm disso, o Kosovo continua a ser a fonte, o ponto de
trnsito e destino do trfico de seres humanos62.
A ligao das estruturas do crime organizado classe poltica kosovar constitui ainda
um grande obstculo ao futuro desenvolvimento do Kosovo. Dusan Reljic referese a
esta ligao como o nexo entre a poltica e o crime transfronteirio, designando o
fenmeno como individualidades com multifunes que perseguem, simultaneamente,
interesses polticos, econmicos e criminais63.
Com apenas um projeto especificamente dedicado ao trabalho anticorrupo, visvel
a ausncia de compromisso por parte da elite poltica a este problema. O projeto apoia
a Agncia Anticorrupo do Kosovo, a polcia, e o Ministrio da Justia, no desenvol
vimento de polticas e no enquadramento legal anticorrupo, bem como na promoo
da consciencializao pblica.
A lei contra a corrupo foi adotada em 2004 e a Agncia Anticorrupo do Kosovo
foi criada em julho de 2006. A Estratgia Anticorrupo 20042007 e a posteriormente

O papel da eulex no Kosovo Teresa Cierco e Liliana Reis 127

adotada em 2009 com um Plano de Ao Contra a Corrupo para 20092011, faziam
adivinhar no s um fortalecimento institucional como tambm um reforo da
legislao na preveno e combate corrupo. No entanto, as expectativas foram
significativamente defraudadas. A corrupo ao mais alto nvel continua presente
em diversas reas e a apresentarse como uma enorme preocupao para a comu
nidade internacional64.
A ao da eulex tem sido insuficiente, sobretudo no julgamento de casos graves de
criminalidade organizada e de corrupo no Kosovo65. De acordo com uma organizao
no governamental sediada no Kosovo, Group for Legal and Political Studies, 202
vereditos foram emitidos para casos de crimes graves at meados de outubro de 2011,
dos quais apenas 14 estavam relacionados com o crime organizado e 30 com os casos
graves de corrupo66. At abril de 2012, os juzes ao servio da eulex tinham proferido
sentenas em mais de duas centenas de casos de crimes graves e 46 relativamente a
casos de crime organizado e de corrupo67.
Esta dificuldade da eulex em combater o crime organizado e a corrupo devese, entre
outras razes, dificuldade em chamar (e proteger) testemunhas que poderiam depor
em casos de elevado perfil de crime e corrupo, interferncia poltica e m gesto
dos processos. Em alguns casos, tem sido a elite poltica de Pristina a impedir a evo
luo dos processos, dado envolverem um conjunto de pessoas que pertencem, ou tm
fortes ligaes, aos principais partidos polticos e economia kosovar68.

CONCLUSO
O princpio metodolgico que procurmos seguir neste artigo proporcionanos uma
imagem mais rigorosa dos desafios que confrontam atualmente a misso da eulex no
Kosovo. A abordagem dos estudos de governana e globalizao permitenos salientar
as dificuldades desta misso precisamente na medida em que revela as interdependn
cias e ligaes entre vrios nveis de ao e vrios tipos de atores, permitindonos
ultrapassar as limitaes do paradigma de governana hierrquica, protagonizada quer
pelo Estado, quer pela ue.
Em boa verdade, as dificuldades subjacentes criao de um Estado de direito, nomea
damente ao desenvolvimento dos diferentes domnios de segurana, tm levado neces
sidade de participao de vrios atores. No estudo de caso em anlise, observase que
a ue e os diferentes atores locais tm trabalhado conjuntamente na realizao de obje
tivos, quer numa relao assimtrica de poder por parte da ue, quer atravs de uma
constelao de redes desenvolvidas no terreno.
Embora a eulex seja, at ao momento, a misso de maior envergadura levada a
cabo pela ue no mbito da pcsd, a sua eficcia no fortalecimento do Estado de
direito reduzida devido a diferentes constrangimentos, evidenciando concomi
tantemente debilidades no processo de governana externa. No caso do Kosovo,
podemos apontar as seguintes caractersticas endgenas que relevam para a ao

RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 128

da eulex: interferncia poltica, ineficincia, falta de transparncia e ambiguidade
relativamente sua personalidade jurdica, e ao seu reconhecimento tanto a nvel
interno, como internacional. A que acrescem caractersticas exgenas como a falta
de vontade poltica dos estadosmembros da ue em fornecer pessoal suficiente para
as necessidades da eulex.
A misso tem sido tambm prejudicada pela falta de coerncia entre as diferentes
instituies europeias e pela fraca ligao aos incentivos utilizados pela Comisso.
Em boa verdade, o Servio Europeu de Ao Externa, introduzido pelo Tratado de
Lisboa com o objetivo de garantir uma maior coeso da poltica externa e de
segurana da ue , tem revelado algumas fragilidades na promoo do Estado
de direito no Kosovo.
O que pode ser questionado a alocao e distribuio de recursos entre as inmeras
tarefas da eulex. Existe uma esmagadora maioria de recursos humanos e financeiros
destinados segurana interna, especificamente componente policial, mas no h
uma estratgia eficaz, especialmente na componente judicial, na qual se verificou um
nmero bastante reduzido de casos encerrados. Esta gesto de recursos deficiente
tambm visvel junto das autoridades do Kosovo, as quais continuam com uma aloca
o pobre de recursos humanos e de insuficiente infraestrutura judicial na aplicao
da justia. Com esta anlise possvel concluir que h uma necessidade premente na
realocao de recursos humanos, em especial, de funcionrios locais no setor da justia,
como juzes, procuradores e investigadores policiais.
Enquanto que o oramento da eulex parece ser suficientemente elevado para cumprir
as expectativas iniciais do seu mandato, o oramento do Kosovo considerado clara
mente insuficiente para fazer face s suas necessidades de segurana.
Nos ltimos anos podemos observar melhorias substanciais no Kosovo, em particular
depois da chegada da misso da eulex, com o fortalecimento da kp e do sistema judi
cial do Kosovo. Contudo, persistem ainda graves problemas internos como a corrupo
e a criminalidade organizada, que so transversais a toda a sociedade kosovar e com
ramificaes ao mais alto nvel.
Estes problemas ajudam a explicar o dfice entre o oramento elevado da ue na misso
da eulex e os resultados reduzidos obtidos at ao momento. A reforma da polcia e
da justia no Kosovo apresentase como um vetor fundamental na prossecuo da
segurana do territrio e, consequentemente, de toda a Europa. Sem um sistema poli
cial e judicial funcional e responsvel, no haver segurana, nem topouco um desen
volvimento sustentvel no Kosovo.
O contexto local onde a eulex se situa emite pouca esperana de que a misso inter
nacional realize com sucesso o mandato para o qual est investida. O combate contra
o crime organizado e a corrupo numa sociedade com inmeras fragilidades tem de
partir das autoridades internas e no de foras externas. portanto da maior impor
tncia que as instituies kosovares assumam a responsabilidade de promover elas

O papel da eulex no Kosovo Teresa Cierco e Liliana Reis 129

prprias o Estado de direito no territrio, quebrando a forte dependncia do Kosovo
em relao ue e comunidade internacional.
Por sua vez, as instituies do setor da justia no devem trabalhar num vcuo. Devem
criar mecanismos de responsabilizao, promovendo desta forma a confiana dos
cidados nas instituies nacionais. Quando estas forem capazes de garantir a sua
prpria segurana, o pas ser capaz de ultrapassar o problema do seu reconhecimento
de jure e ter uma autonomia de facto, comeando a trilhar o caminho para uma possvel
adeso ue.

Data de receo: 30 de agosto de 2013

Data de aprovao: 14 de novembro de 2013

N OTA S

1 16
Cf. C aporasso, J., e M adeira , M.
Globalization, Institutions and Governance.
Londres: Sage Publications, 2012.
2
Cf. H urwitz , Agns, e S tuddard ,
Kaysie Rule of Law Programs in Peace
Operations. Repor t policy paper. Nova
York: International Peace Academy, 2005,
p. 2.
3
L avenex , Schimmelfennig eu rules
beyond eu borders: theorizing external
governance in European politics. In Jour
nal of European Public Policy. Vol. 16,
N. 6, 2009, pp. 791812.
4 19
S chmmelfennig, Wagner Gover-
nance by conditionality: eu rule transfer
to the candidate countries of Central and
Eastern Europe. In Journal of European
Public Policy. Vol. 11, N. 4, 2004, p. 658.
5
Para uma reviso sobre o aumento
das misses de Estado de direito nos
ltimos anos ver: B elton, Rachel Com
peting Definitions of the Rule of Law: Impli
cations for Practitioners, Rule of Law
Series, Carnegie Endowment for Interna-
tional Peace, Democracy and the Rule of
Law Project, N. 55, 2005; e C arothers ,
Thomas Promoting the Rule of Law
Abroad: The Problem of Knowledge. Rule
of Law Series, Carnegie Endowment for
International Peace, Democracy and the
Rule of Law Project, N. 34, 2003.
6 14
Rule of law and Transitional Justice
in Conflict and PostConflict Societies,
Relatrio do SecretrioGeral (S/2004/616
of 3 August 2004), UN Security Council,
pargrafo 6.
7
Advancing the Rule of Law Agenda at
the 67th General Assembly. 2012. Interna-
tional Peace Institute [Consultado em: 20
de julho de 2013]. Disponvel em: http://
www.ipinst.org/media/pdf/publications/
ipi_epub_advancing_the_rule_of_law.pdf
8
Ibidem, p. 4.
9
Strengthening the Rule of Law in Conflict
and Post Conflict Situations. A Global UNDP
Programme for Justice and Security 2008
2011. Nova York: United Nations Develop-
ment Programme, 2011.
10
Ibidem.
11
B all , Nicole et al. Security and
justice setor reform programming in
Africa. Evaluation Working Paper 23. Lon-
dres: uk dfid, 2007.
12
Nasu, Hitoshi The Expanded Concep
tion of Security and International Law: Chal
lenges to the UN Collective Security System.
Amsterdam Law Forum. [Consultado em:
10 de julho de 2013]. Disponvel em: http://
ojs.ubvu.vu.nl/alf/article/viewFile/225/417,
p. 1.
13
The Global Conflict Prevention Pool.
A joint UK Government approach to reduc-
ing conflict, Department for International
Development (DFID). [Consultado em: 6
de julho de 2013]. Disponvel em: http://
www.cic.nyu.edu/peacekeeping/conflict/
docs/globalconflictpreventionpool.pdf Kosovo. Bruxelas, 5 de dezembro de 2008.
Cinco estadosmembros da ue ainda
no reconheceram a independncia do europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pres-
Kosovo: Chipre, Espanha, Grcia, Rom- sdata/en/esdp/104525.pdf
nia e Eslovquia.
15
Kosovo Agency of Statistics, dgp,
2010.
Declarao do presidente da Comis-
so Europeia, Duro Barroso aps o
encontro com o primeiroministro do
Kosovo, Hashim Thaci, em Pristina, a 20
de maio de 2011.
17
Thematic Evaluation of Rule of Law,
Judicial Reform and Fight against Corrup
tion and Organised Crime in the Western
Balkans. Ref. Ares (2013)224641 20 de
fevereiro de 2013. Bruxelas: Comisso
Europeia, 2013, p. 9.
18
Entrevista a um alto funcionrio da
Comisso Europeia em Bruxelas.
Council Joint Action 2006/304/CSFP de
10 abril 2006. Jornal Oficial da Unio Euro-
peia.
20
International Civilian Office Kosovo.
[Consultado em: 12 de julho de 2013].
Disponvel em: http://www.icokos.org/
index.php?id=8
21
D ihi , Vedran, e K ramer , Helmut
Kosovo after independence. Is the eus
eulex mission delivering on its prom-
ises?. In International Policy Analysis.
Friedrich Ebert Stiftung, julho de 2009,
p. 15.
22
Javier Solana eu High Representative
for the cfsp, announces the start of eulex
[Consultado em: 12 de julho de 2013].
Disponvel em: http://w w w.consilium.
23
EULEX Kosovo, 2013. [Consultado em:
12 de julho de 2013]. Disponvel em: http://
www.eulexkosovo.eu/en/info/whatisEu-
lex.php

RELAES INTERNACIONAIS DEZEMBRO : 2013 40 130

24
Ibidem.
25
A misso gerida pelo comandante
de operaes civil, simultaneamente,
diretor do Planeamento Civil e da Capa-
cidade de Conduo, que tem sede em
Bruxelas e faz parte do eeas . Por sua
vez, este est sob o controlo poltico e a
direo estratgica do Comit Poltico de
Segurana do Conselho.
26
European Union Assistance to Kosovo
Related to the Rule of Law. Special Report
No. 18. Luxemburgo: Publicaes Oficiais
da Unio Europeia, 2012, p. 12.
27
O oramento geral da ue s fornece
detalhes da eulex desde 2011. O Tribunal
de Contas tem utilizado os valores apre-
sentados no oramento de 2011 da ue
para os anos 2009, 2010 e 2011 e os valo-
res obtidos a partir do sistema de conta-
bilidade interna da Comisso para anos
anteriores.
28
Os projetos ipa para o Estado de
direito incluem, alm de projetos na rea
da polcia e justia, outros relacionados
com a luta contra a corrupo, fronteiras
e reforma da gesto pblica financeira.
29
European Union Assistance to Kosovo
Related to the Rule of Law, p. 15.
30
G reicevci , Labinot EU actorness
in international affairs: the case of EULEX
mission in Kosovo. In Perspetives on
European Politics and Society. Vol. 12, N.
3, 2011, pp. 283303.
31
A comprehensive analysis of eulex :
What next?, Policy Paper N. 1/13,
kipred, 2013, p. 4.
32
European Union Assistance to Kosovo
Related to the Rule of Law, p. 29.
33
Rock and Rule: Dancing with eulex .
Group for Legal and Political Studies,
2013, p. 20. [Consultado em: 5 de julho de
2013]. Disponvel em: http://legalpoliti-
c al s t u die s .o r g /d o w nlo a d / P o l ic y % 2 0
Note%2003%202013.pdf
34
Ibidem, p. 20.
35
European Union Assistance to Kosovo
Related to the Rule of Law, 2012.
36
Ibidem, p. 33.
37
ALIU, Fatmir EU Kosovo Fights Back
Against Critics. Balkan Insight. 14 de
junho de 2012. [Consultado em: 15 de
junho de 2013]. Disponvel em: http://
www.balkaninsight.com/en/article/eulex
fightsbacktocritics
38
European Union Assistance to Kosovo
Related to the Rule of Law, 2012, p. 39.
39
Ibidem, p. 35.
O papel da eulex no Kosovo Teresa Cierco e Liliana Reis
40
EULEX Programme Report 2012 Rule
of Law beyond the Headlines, p. 10 [Con-
sultado em: 15 de junho de 2013]. Dis-
ponvel em: http://www.eulexkosovo.eu/
docs/Accountability/2012 /EULE X _Pro-
gramme_Report_2012LowQuality.pdf
41
Ibidem, p. 11.
42
Ibidem, p. 13.
43
C apussela , Andrea Why is the eu
failing in Kosovo?. In EuropeanVoice.com.
[Consultado em: 4 de julho de 2013]. Dis-
ponvel em: http:// www.europeanvoice.
com/ar ticle/impor ted/whyistheeu democrticas e a criao de bases para
failinginkosovo/75764.aspx
44
Ibidem.
45
A comprehensive analysis of eulex :
What next?, p. 12.
46
No Kosovo existem 24 tribunais muni-
cipais e dois ramos adicionais, cinco tri-
bunais distritais, um tribunal econmico,
o Supremo Tribunal e a Cmara Especial
do Supremo Tribunal.
47
Os recursos humanos da eulex tam-
bm trabalharam num conjunto de casos
recebidos da unmik e em novos casos,
incluindo em vrios painis com procu-
radores e juzes kosovares.
48
European Union Assistance to Kosovo
Related to the Rule of Law, p. 22.
49
Independence of the Judiciary in Kosovo,
Institutional and Functional Dimensions,
OSCE, 2012. [Consultado em: 4 de junho
de 2013]. Disponvel em: http://www.osce.
org/kosovo/87138
50
Rock and Rule: Dancing with eulex .
Group for Legal and Political Studies, 2013.
51
Ibidem.
52
Ibidem.
53
European Union Assistance to Kosovo
Related to the Rule of Law, p. 28.
54
Cerca de 380 vereditos j foram ende-
reados, destes, 306 justia criminal,
incluindo 51 de casos de crime organizado
de alto nvel e corrupo. Isto significa
que desde a sua projeo em 2008, os
juzes da eule x j enderearam, em
mdia, 78 vereditos por ano (ou cerca de
2,1 vereditos por juiz por ano), destes ape-
nas cerca de dez vereditos eram relativos
a crime organizado de alto nvel e corrup-
o (ou 0,29 deste tipo de vereditos por
juiz por ano) (A comprehensive analysis
of eulex : what next?, 2013, p. 12). What next?, Policy Paper N. 1/13,
55
Kosovo: Time To EULEX Prioritize War
Crimes. Londres: Amnistia Internacional,
2012. [Consultado em: 4 de junho de 2013].
Disponvel em: http://www.amnesty.eu/
content/assets/260412_EULEX_Report.pdf
56
Ibidem.
57
European Union Assistance to Kosovo
Related to the Rule of Law, p. 18.
58
Ver a este respeito: Kosovo (under
UNSCR 1244/99) 2008 Progress Report.
Bruxelas: Comisso Europeia, 2008.
59
Em junho de 1999, o unsc adotou a
resoluo 1244/99 que estabeleceu a
unmik em substituio do Governo da
Srvia. Mandatou a unmik para a gesto
de todos os assuntos da administrao
civil, estabelecimento de instituies
uma eventual soluo para o estatuto do
Kosovo. As tarefas imediatas, em conju-
gao com a kfor , foram o estabeleci-
mento da lei e ordem, pondo fim
violncia e represso, permitindo o
regresso seguro de todos os refugiados.
60
D ihic, Vedran, e K ramer , Helmut
Kosovo After Independence. Is the eu s
eulex Mission Delivering on its Promises?
International Policy Analysis, 2009, p. 13.
[Consultado em: 29 de julho de 2013].
Disponvel em: http://library.fes.de/pdf
files/id/ipa/06571.pdf
61
Crime and Its Impact on the Balkans and
Affected Countries. Viena: United Nations
Office on Drugs and Crime, 2008, p. 58.
62
Kosovo (under UNSCR 1244/99) 2008
Progress Report. Bruxelas: Comisso
Europeia, 2008, p. 20.
63
Relji , Duan Die BalkanMafia.
Organisierte Kriminal itt und krimina-
lisierter Staat im Westlichen Balkan,
Berlim: Stiftung Wissenschaft und Politik,
dezembro de 2007. [Consultado em: 22 de
novembro de 2009]. Disponvel em: http://
www.swpberlin.org/common/get_docu
ment.php?asset_id=4575
64
Structured Dialogue on the Rule of Law
with Kosovo. Bruxelas: Comisso Euro-
peia, 2012, p. 10. [Consultado em: 6 de
junho de 2013] Disponvel em: http://
ec.europa.eu/commission_ 20102014 /
fule/docs/news/20120530_rold_conclus-
sions_30_may.pdf
65
European Union Assistance to Kosovo
Related to the Rule of Law, p. 19.
66
Rock and Rule: Dancing with eulex .
Group for Legal and Political Studies,
2013.
67
Ibidem.
68
A comprehensive analysis of eulex :
kipred, 2013, p. 18.
131