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EXP. N.

666-2003-AC/TC

CAJAMARCA

SITRAMUNC-CAJAMARCA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 8 das del mes de abril de 2003, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, con asistencia de los
seores Magistrados Bardelli Lartirigoyen, Presidente; Rey Terry y Gonzales Ojeda, pronuncia la siguiente
sentencia

ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por el SITRAMUNC (Sindicato de Trabajadores Municipales de Cajamarca)


contra la sentencia de la Sala Especializada Civil de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, de fojas 78, su
fecha 31 de enero de 2003, que declara improcedente la accin de cumplimiento de autos.

ANTECEDENTES

El recurrente interpone accin de cumplimiento contra la Municipalidad Provincial de Cajamarca para que sta
les otorgue a sus representados la bonificacin a que se refiere el Decreto de Urgencia N. 105-2001,
reglamentado por el Decreto Supremo N. 196-2001-EF, con retroactividad al 1 de setiembre de 2001. Sostiene
que los trabajadores de los gobiernos locales pertenecen al rgimen pblico regulado por el Decreto Legislativo
N. 276, conforme lo establece el artculo 52 del la Ley N. 23853, por lo que teniendo los mismos derechos,
obligaciones y deberes que los trabajadores del Gobierno Central, tambin tienen derecho a percibir el
incremento alegado, en virtud del principio y derecho de igualdad ante la ley.

La Municipalidad emplazada contesta la demanda precisando que el sindicato demandante ignora que las
bonificaciones especiales otorgadas por el Gobierno Central se hallan condicionadas y restringidas al mandato
imperativo del Decreto Supremo N. 070-85-PCM y a la Ley N. 27209, de Gestin Presupuestaria del Estado, que
establecen que no son de aplicacin a los gobiernos locales los aumentos de remuneraciones, bonificaciones o
beneficios de cualquier otro tipo que otorgue el Poder Ejecutivo a los servidores del sector pblico;
consecuentemente, se evidencia que la norma excluye a los trabajadores municipales.

El Tercer Juzgado Especializado Civil de Cajamarca, con fecha 21 de octubre de 2002, declar improcedente la
demanda por considerar que los trabajadores de gobiernos locales que no adopten el rgimen de negociacin
bilateral deben percibir los incrementos de remuneracin que otorgue el Gobierno Central y que stos deben
formar parte de los aumentos por negociacin bilateral, que no es el caso demandado, por lo cual el derecho de
los trabajadores debe establecerse en otra va, y que la forma del reclamo de un sindicato es a travs de la
negociacin bilateral.

La recurrida confirm la apelada por considerar que los trabajadores del gobierno local perciben los incrementos
remunerativos que otorga el gobierno central a travs de un rgimen bilateral, expresado en la comisin
paritaria, y slo en caso de no existir dicha comisin, es decir, cuando no se adopte el rgimen de negociacin
paritaria, los trabajadores del gobierno local percibirn los aumentos que con carcter general otorgue el
Gobierno Central a los trabajadores del sector pblico.

FUNDAMENTOS

1. En el caso sub exmine el recurrente solicita el cumplimiento del Decreto de Urgencia N. 105-2001,
reglamentado por el Decreto Supremo N. 196-2001-EF, a fin de que la Municipalidad Provincial de
Cajamarca cumpla con otorgarles la bonificacin solicitada, la cual slo beneficia a trabajadores de los
gobiernos locales que no cuentan con una negociacin bilateral.

2. El D.U. N. 105-2001, reglamentado por el Decreto Supremo N. 196-2001-EF, en su artculo 10


precepta que los gobiernos locales se regirn de acuerdo a lo sealado en el segundo prrafo del
artculo 52 de la Ley N. 27209 Ley de Gestin Presupuestaria del Estado, la misma que establece que
la aprobacin y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos, refrigerio y movilidad de los
trabajadores de los gobiernos locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada
municipalidad. No son de aplicacin a los gobiernos locales los aumentos de remuneraciones,
bonificaciones o beneficios de cualquier otro tipo que otorgue el Poder Ejecutivo a los servidores del
sector pblico. Cualquier pacto en contrario es nulo.

3. La existencia de un rgimen de negociacin bilateral en la Municipalidad Provincial de Cajamarca est


acreditada con la Resolucin de Alcalda N. 194-2000-A-MPC, la misma que conforma una Comisin
Paritaria, en la cual se encuentra representada la patronal, es decir la Municipalidad, y los
representantes de los trabajadores. Adems, a fojas 47, 48 y 49, corre un Acta de Sesin de la Comisin
Paritaria, que contiene una estacin de acuerdos que a su vez establece para los trabajadores
municipales activos, cesantes y jubilados un incremento general de noventa nuevos soles (S/. 90.00) a
partir del mes de enero de 2002, precisndose que, en cuanto se tenga la reglamentacin o se defina el
incremento sobre el bsico, la comisin se reunir nuevamente para analizarla.

4. La Resolucin de Alcalda N. 022-2002-A-MPC, tiene como visto el Oficio N. 001-2002-CPARITARIA-


MPC, y resuelve aprobar el incremento por costo de vida de noventa nuevos soles (S/. 90.00) a la
remuneracin total del personal nombrado: empleados y obrero, designados, contratados por servicios
personales, cesantes y jubilados de la Municipalidad Provincial de Cajamarca, a partir del mes de enero
de 2002.

5. En consecuencia, la Municipalidad Provincial de Cajamarca no est obligada a cumplir lo dispuesto por el


Decreto de Urgencia N. 105-2001, reglamentado por el Decreto Supremo N. 196-2001-EF, pues existe
una Comisin Paritaria que rige el mecanismo de negociacin bilateral, razn por la cual sus
trabajadores estn excluidos de los aumentos de remuneraciones y de otorgamiento de bonificaciones
que concede el Gobierno Central, conforme a lo establecido por el Decreto Supremo N. 070-85-PCM.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitucin
Poltica del Per y su Ley Orgnica,

FALLA
REVOCANDO la recurrida que, confirmando la apelada, declar improcedente la demanda; y, reformndola, la
declara INFUNDADA. Dispone la notificacin a las partes, su publicacin conforme a ley y la devolucin de los
actuados.

SS.

BARDELLI LARTIRIGOYEN

REY TERRY

GONZALES OJEDA

EXP. N. 00003-2007-PC/TC
LIMA
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE
SURQUILLO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 21 das del mes de noviembre de 2007, el Tribunal Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional,
con la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Mesa Ramrez, Vergara Gotelli, Beaumont Callirgos, Calle
Hayen, Eto Cruz y lvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia

I. ASUNTO

Demanda de conflicto competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital de Surquillo contra la


Municipalidad Distrital de Miraflores, por considerar que se ha producido afectacin de competencias
constitucionales.

II. ANTECEDENTES

1. Demanda

Con fecha 18 de mayo de 2007, mediante escrito decepcionado el 30 de mayo de 2007, modificado y
complementado mediante escrito de fecha 8 de junio de 2007, la Municipalidad Distrital de Surquillo
interpone demanda de conflicto competencial[1] contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, al considerar
que el Acuerdo de Concejo N. 032-2007-MM emitido por la Municipalidad Distrital de Miraflores, a travs
del cual se aprueba la privatizacin del Mercado de Abastos N. 1, y que segn afirma la demandante estara
ubicado dentro de la circunscripcin territorial que le corresponde, constituye una afectacin a las esferas de
competencias municipales; concretamente a lo dispuesto en los artculos 194 y 195 incisos 3 y 5 de la
Constitucin Poltica.

Principales fundamentos de la demanda:

- El proceso constitucional competencial materia de la demanda responde a la tipologa de conflicto


constitucional objetivo y positivo de atribuciones, debido a que con la emisin por parte de la demandada del
Acuerdo de Concejo que ordenara la privatizacin del Mercado de Abastos N. 1, se habra afectado -segn
afirma la demandante- su autonoma econmica y administrativa para ejercer actos de gobierno,
administrativos y de administracin, respecto de los bienes pblicos que se hallan bajo su circunscripcin
territorial, y que pasaron a formar parte del dominio de la demandante de pleno derecho con el acto de
creacin del distrito.
- Las competencias constitucionales afectadas (como consecuencia de haberse producido una injerencia
conflictiva en la autonoma territorial) argumentadas por la demandante son:

Las municipalidades (...) distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. (...) (artculo 194 de la Constitucin)

Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios
pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.
Son competentes para: (...)la Administracin de bienes y rentas (consagrada en el artculo 195 inciso 3
de la Constitucin); y (...) la organizacin, reglamentacin y administracin de los servicios pblicos
locales (consagrada en el artculo 195 inciso 5 de la Constitucin)

- Tanto el Decreto Ley N. 11058 como el Decreto Ley N. 11170, establecieron la circunscripcin territorial
del distrito de Surquillo, considerando los lmites de este distrito con relacin a los distritos de Surco y
Miraflores.
- El territorio del distrito de Surquillo fue conformado como consecuencia de la escisin de los distritos de
Surco y Miraflores; y en esa conformacin del distrito de Surquillo hubo bienes inmuebles adquiridos por la
demandada con anterioridad a la creacin del distrito de Surquillo; entre ellos el Mercado de Abastos N. 1,
el Estadio Municipal, el Cementerio Municipal, el Depsito Municipal, entre otros.
- La regulacin relativa a la creacin del distrito de Surquillo omiti pronunciarse sobre los bienes pblicos
ubicados territorialmente en el distrito de Miraflores, y que a raz de la escisin antes referida pasaron a
formar parte del distrito de Surquillo. La demandante sostiene que debido a que los bienes -que con
anterioridad a la creacin de su distrito- que le pertenecieron a la demandada, tienen la calificacin de bienes
de dominio pblico, estos pasaron de pleno derecho a ser de dominio pblico de la demandante, y es en
funcin de ello que la demandante reclama la titularidad de competencias y autonoma sobre tales bienes.
- Los bienes de dominio pblico existentes en el rea territorial sobre la que se cre el distrito de Surquillo,
ha sido materia de traslacin de la titularidad de administracin de puro derecho a favor de la demandante
por tratarse de bienes de dominio pblico, y al ser parte integrante del territorio que dio origen al distrito de
Surquillo.
- Las pretensiones esbozadas por la demandante se sustentan en que los inmuebles, desde que fueran
adquiridos por la demandada, tenan la calidad de bienes de dominio pblico.
- Aun cuando la forma de adquisicin de los bienes inmuebles materia de esta controversia hubieran sido
adquiridos por la demandada de forma privada, ello no implicara que los bienes gocen tambin de esa calidad,
sino que ms bien, teniendo en cuenta su titularidad de dominio y uso pblicos, inmediatamente pasaron a
ser de dominio pblico.
- Los argumentos que subyacen a la afirmacin de que los bienes inmuebles fueron trasladados de puro
derecho por mandato de la ley de creacin del distrito de Surquillo, a ser de propiedad de la demandante,
sostienen la tesis de la unidad e indivisibilidad del Estado.
- Bajo la concepcin territorial del Estado como unitario pero descentralizado, por la autonoma poltica,
administrativa y econmica de sus circunscripciones territoriales, segn el artculo 194 de la Constitucin, es
posible que los bienes pblicos ubicados en parte de una circunscripcin territorial pasen a dominio de otro
distrito, ms an si tienen como finalidad un servicio pblico.
- La demandante, segn afirma, ha adquirido jurisdiccin y competencia sobre el Mercado de Abastos N. 1
de Surquillo, al asumir la titularidad pblica de dicho bien de servicio pblico, al igual que el cementerio
municipal, el estadio municipal, la maestranza municipal y otras reas destinadas a la prestacin de servicios
pblicos locales.
- La demandante afirma que, desde la creacin del distrito de Surquillo, se ha encargado de realizar una serie
de acciones sobre el inmueble en el que viene funcionando el Mercado de Abastos N. 1, y que fue
precisamente el Concejo Municipal del distrito de Surquillo el encargado de construir dicho Mercado.
- Con fecha 4 de febrero de 1983, fecha en la que concluyeron los trabajos iniciados para la reconstruccin y
rehabilitacin del Mercado de Abastos N. 1 de Surquillo, obras realizadas con recursos del Fondo
Metropolitano de Inversiones (INVERMET), se celebr un Acta de Entrega con el Alcalde del distrito de
Surquillo, quien recibiera la propiedad.
- El Mercado de Abastos N. 1 es un bien de dominio pblico destinado al servicio pblico para la poblacin
del distrito de Surquillo, al igual que el cementerio, el estadio y el depsito municipal, siendo adems
sostenidos plenamente por la demandante, en aplicacin de lo dispuesto en el numeral 2 del artculo 56 de la
Ley Orgnica de Municipalidades.
- La demandante solicita que se dirima acerca de la competencia territorial sobre sus atribuciones normativas,
administrativas y econmicas, pues considera que se han afectado, adems de la competencia territorial, las
atribuciones constitucionales que le corresponden, consagradas en el artculo 195 incisos 3 y 5.
- Tanto la Ley N. 26569 como la Ley N. 28181, referidas al proceso de privatizacin de los mercados
municipales, son actos de gobierno que cada municipalidad provincial o distrital debe ejercer dentro de su
jurisdiccin y conforme a su competencia. Y, aunque el inmueble sobre el que yace el Mercado de Abastos
N. 1 est inscrito a nombre de la demandada, no es menos cierto que en ningn caso puede ella ejercer las
funciones que la Ley dispone fuera del mbito de su jurisdiccin; pues, de lo contrario, ello ocasionara la
incursin en el ejercicio usurpador de la funcin que califica como delito de acuerdo al artculo 361 del Cdigo
Penal.

2. Contestacin de la Demanda

Con fecha 3 de octubre de 2007, el Alcalde de la Municipalidad Distrital de Miraflores se apersona al proceso y
contesta la demanda, solicitando que sea desestimada.

Principales argumentos de la Contestacin de la demanda:

- La Municipalidad Distrital de Miraflores tiene derecho a la libre disposicin de sus bienes, en la medida en
que goza del derecho de propiedad derivado de la igualdad y libertad, y aunque el origen del derecho a la
propiedad es de ndole civil y no constitucional, concurre con preceptos constitucionales.
- Los artculos constitucionales 70, 72 y 73 garantizan y regulan la inviolabilidad del derecho a la propiedad,
mientras este sea ejercido en armona con el bien comn y dentro de los lmites de Ley.
- Sobre los bienes de dominio privado, las entidades pblicas ejercen el derecho de propiedad con todos sus
atributos, y estn sujetas al derecho comn. Los bienes del Estado se dividen en bienes de dominio privado,
sobre los que ejerce el derecho de propiedad como cualquier persona de derecho privado; y, bienes de
dominio pblico, sobre los que ejerce administracin de carcter tuitivo y pblico.
- Los bienes que la demandante pretende, si bien son bienes de dominio pblico, estn dentro de la esfera
del dominio privado.
- A pesar de que la creacin del distrito de Surquillo se conform con parte del territorio que le corresponda
al distrito de Miraflores, tanto el Mercado de Abastos como otros bienes inmuebles que actualmente se
encuentran bajo su jurisdiccin no le pertenecen.
- La regularizacin de la inscripcin de la edificacin del Mercado de Abastos se hizo al amparo de la Ley
N. 27957, y culmin con la inscripcin de la fbrica en el Asiento 00001 de la Partida N. 07017698 del
Registro de la Propiedad Inmueble de Lima.
- El dominio y titularidad del derecho de propiedad le corresponde a la Municipalidad Distrital de Miraflores
en la medidaen que se trata de un bien de dominio privado.
- De acuerdo a la normativa sobre privatizacin de los mercados, no hay impedimento para que la
Municipalidad Distrital de Miraflores pueda disponer del Mercado de Abastos, en tanto se trata de un
inmueble de su propiedad, que aun cuando se encuentra ubicado fuera de su jurisdiccin le pertenece.
- El Acuerdo de Concejo N. 0032-2007-MM no afecta, atenta ni viola lo establecido en el artculo 194 de la
Constitucin, en tanto la disposicin de la Municipalidad Distrital de Miraflores de uno de los bienes de su
propiedad no afecta la autonoma municipal.
- Lo que la demandante pretende es que se impida y limite el ejercicio de los derechos de propiedad y de
libertad de contratar, ms an cuando el derecho a la propiedad es inviolable, y a nadie se le puede privar de
su ejercicio.
- Si bien a las Municipalidades constitucionalmente se les reconoce autonoma, tal autonoma no implica
autarqua, pues aquella debe ser ejercida en el marco de los derechos constitucionales, los bienes jurdicos
constitucionales, y el ordenamiento jurdico.
- La pretensin de la demandante tiene por objeto dejar sin efecto un Acuerdo de Concejo que es finalmente
un acto administrativo, y en lo que a la legislacin municipal se refiere, se trata de un bien pblico dentro de
la esfera privada.
- La garanta institucional de la autonoma municipal no puede contraponerse al principio de unidad del
Estado, en el ejercicio de la autonoma Los gobiernos locales deben respetar el sistema de competencias
establecido en la Constitucin y en las leyes orgnicas, o de ser el caso en las leyes ordinarias.
- La privatizacin de los mercados se trata en una ley especial; por lo tanto, en el caso de autos, el conflicto
alegado no tiene dimensin constitucional.
- El proceso constitucional competencial es autnomo respecto de otros procesos judiciales o
constitucionales; se orienta a la tutela del orden constitucional objetivo, que se asienta en los principios de
redistribucin territorial del poder y de separacin de poderes y rganos.
- Cuando la norma constitucional, en el artculo 195 inciso 3, seala que otorga a los gobiernos municipales
competencia para la administracin de sus bienes y rentas, lo hace en el sentido de sus bienes propios y no
de terceros, y el Mercado de Abastos N. 1 es un bien de propiedad de la Demandada, y no de la Demandante.
- En cuanto a la competencia que otorga la Constitucin a los gobiernos municipales para organizar,
reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su responsabilidad, prevista en el artculo 195
inciso 5, seala la demandada que el Mercado de Abastos N. 1 es un bien de servicio pblico pero de dominio
privado, y que la propiedad le corresponde a la Municipalidad Distrital de Miraflores, aun cuando la
Municipalidad Distrital de Surquillo tiene la administracin fctica no atribuida normativamente.
- La demandante pretende hacerse de un bien de dominio privado, mediante una demanda de conflicto
competencial, a fin de enervar otras demandas en proceso.
- Las municipalidades distritales y provinciales se originan en la respectiva demarcacin territorial que
aprueba el Congreso de la Repblica, a propuesta del Poder Ejecutivo.
- La finalidad de los municipios es velar por el bien comn, y los instrumentos de bienestar para tal fin son los
servicios pblicos.
- No existe conflicto competencial posible, en la medida en que el Acuerdo de Concejo versa sobre un bien
inmueble propio, privado y patrimonio exclusivo de la Municipalidad de Miraflores.
- No existe conflicto de naturaleza constitucional por dos razones bsicas: (i) por ser evidente que las
atribuciones previstas para la Municipalidad de Surquillo no precisan ser reconocidas a travs de un proceso
competencial; y, (ii) porque el supuesto conflicto se dara en virtud de un derecho de administracin y
disposicin de un bien inmueble de naturaleza pblica aunque de propiedad privada de la Municipalidad de
Miraflores, mas no de naturaleza constitucional o de ley orgnica.

3. Solicitud de Medida Cautelar

La Municipalidad Distrital de Surquillo, con fecha 13 de junio de 2007, present ante este Tribunal solicitud
de medida cautelar, a efectos de lograr: (i) la suspensin provisional de los efectos del Acuerdo de Concejo
N. 032-2007-MM de la Municipalidad Distrital de Miraflores, por el que se aprueba la privatizacin del
Mercado de Abastos N. 1 y se dispone la conformacin de un Comit Especial de Privatizacin para tal fin;
y, (ii) la suspensin provisional de toda disposicin, acto o resolucin que pueda emitir la Municipalidad
Distrital de Miraflores, su Alcalde, el Concejo Municipal o cualquiera de sus Gerencias, a efectos de ejercer
competencias y/o atribuciones sobre los bienes de dominio pblico existentes dentro de la demarcacin
territorial de la Municipalidad Distrital de Surquillo, pero cuya inscripcin registral se encuentre a nombre
de la Municipalidad de Miraflores.

III. MATERIAS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL

a. Anlisis de los presupuestos del conflicto competencial y del rol que en ese marco corresponde a este
Tribunal Constitucional

b. La relevancia del territorio, como elemento esencial de las Municipalidades, y la atribucin de competencias
por razn de territorio

c. Los bienes pblicos, su tratamiento, y el supuesto de la mutacin demanial

d. Los mercados: su calificacin como bienes pblicos y la privatizacin de los mismos

e. La aplicacin del Test de Competencia

f. Las competencias constitucionales asignadas a las Municipalidades, en relacin a la administracin de sus


bienes, y en especial de los servicios pblicos locales en el mbito de su jurisdiccin territorial

g. Definicin de la correspondencia de la titularidad, para el ejercicio legtimo de las competencias


constitucionales en conflicto
h. Acerca de la competencia para la privatizacin de los mercados pblicos

IV. FUNDAMENTOS

1. CUESTIONES PRELIMINARES

1. Delimitacin del Petitorio de la demanda

1. La demandante solicita como pretensiones:

- Se determine la correspondencia de competencia territorial exclusiva a favor de la demandante, para el


ejercicio de las atribuciones consagradas en los artculos 194, y 195 incisos 3 y 5 de la norma
constitucional; solicitando, en este marco de atribucin de competencia territorial, dos cuestiones
adicionales:
1. De manera general, que dicha competencia territorial pueda ser ejercida sobre los bienes de dominio
pblico existentes como parte de la demarcacin territorial de la demandante, y;

2. De manera especfica, que igual competencia territorial pueda ser ejercida sobre el Mercado de
Abastos N. 1

- Se declare la Nulidad del Acuerdo de Concejo emitido por la demandada, al tratarse de un acto viciado de
incompetencia, y que ello se d como consecuencia de declararse fundadas las pretensiones reseadas,
citadas precedentemente.

2. Pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar

2. En cuanto a la medida cautelar solicitada por la demandante, es necesario evaluar los elementos esenciales
de toda medida cautelar; en primer lugar, en relacin al fumus boni iuris (apariencia del derecho), en el
caso de autos, la pretensin cautelar para ser estimada requiere a priori la definicin por parte de este
Colegiado respecto de a quin (Demandante o Demandada) corresponde ejercer las competencias
constitucionales cuya titularidad se reclama. En consecuencia, no se configura la apariencia del derecho.

3. En segundo lugar, es necesario evaluar el perculum in mora (peligro en la demora); si bien la demandada
ha emitido el Acuerdo de Concejo que aprueba la privatizacin del Mercado de Abastos N. 1 y la
conformacin de un Comit de Privatizacin, no es menos cierto que la sentencia que emita este
Colegiado (...)vincula a los poderes pblicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes
o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las
disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. (...)[2]; en esa medida consideramos que
tampoco se evidencia el elemento de peligro en la demora, dado que en caso as correspondiera y de
acuerdo a lo expuesto la reversibilidad del acto es an viable.

4. Finalmente, y con respecto al elemento de la adecuacin (uso de medida adecuada a los fines
perseguidos), el fin perseguido mediante la instauracin del conflicto competencial es que este Tribunal
defina a quin corresponde el ejercicio legtimo de las competencias constitucionales reclamadas. De
autos se evidencia que el contenido en la pretensin cautelar (que es la suspensin provisional de los
efectos del Acuerdo de Concejo N. 032-2007-MM y de todo acto de disposicin que pueda darse sobre
los bienes de dominio pblico) no es adecuado para los fines perseguidos, pues los actos de disposicin
no constituyen impedimento alguno para que este Tribunal se pronuncie acerca de la titularidad para el
ejercicio de las competencias constitucionales invocadas.

5. En consecuencia, por los fundamentos esgrimidos, este Colegiado se pronuncia por la improcedencia de
la medida cautelar solicitada.

3. Acerca de las Excepciones planteadas por la demandada

6. La demandada propuso las excepciones de: (i) Falta de Legitimidad para obrar de la demandante; (ii)
Litispendencia; y de (iii) Representacin defectuosa e insuficiente de la demandante.

7. En el caso de autos, la demandante tiene legitimidad para obrar, en la medida en que la relacin material
del conflicto se ha producido entre dos gobiernos municipales que se afirman como titulares de las
competencias constitucionales reseadas en el Fundamento 1. Tal legitimacin para el caso materia de
anlisis concuerda con lo dispuesto en el art. 109 del C.P.Const. La Municipalidad Distrital de Surquillo
considera que la Municipalidad Distrital de Miraflores ha emitido un acto (Acuerdo de Concejo N. 032-
2007-MM ) viciado de incompetencia en trminos constitucionales. En tal sentido, nos encontramos ante
una relacin jurdica procesal, de ndole constitucional, vlidamente instaurada.

8. Con relacin a la excepcin de litispendencia, tal como este Tribunal Constitucional ha expresado,
Precisamente sobre la base de esta especificidad del Derecho Procesal Constitucional es pertinente
indicar que el competencial es un proceso constitucional autnomo respecto de otros procesos judiciales
o constitucionales, y (...) orientado predominantemente a la tutela del orden constitucional objetivo, el
cual se asienta en los principios de redistribucin territorial del poder divisin vertical y en el de
separacin tanto de poderes como de rganos constitucionales divisin horizontal, sin que ello implique
omitir la presencia de la dimensin subjetiva. Condicionar la resolucin del presente proceso
competencial a lo que se resuelva en los procesos (...) a los que hace referencia el demandado, implicara
que este Colegiado abdique de su funcin de ser el rgano encargado del control constitucional, segn
establece el artculo 201 dela Constitucin y, en particular, de la tutela de los fines de los procesos
constitucionales previstos en el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional[3]. Qu
duda cabe, la finalidad de los procesos ordinarios dista mucho de la funcin de defensa del ordenamiento
constitucional que se persigue en un proceso constitucional como el conflicto competencial. En
consecuencia, la excepcin de litispendencia queda descartada.

9. Respecto de la ltima excepcin planteada por la demandada, de representacin defectuosa, este


Colegiado considera que el tenor del Acuerdo de Concejo N. 044-2007-MDS[4] es suficiente para dar
cumplimiento al requisito exigido para los procesos de conflicto competencial, requisito previsto en el
artculo 109 in fine del C.P.Const.

10. Absueltas las excepciones planteadas, corresponde a este Tribunal abocarse al anlisis de fondo de la
materia en el presente conflicto competencial.

4. Anlisis de los presupuestos del Conflicto Competencial

11. La Constitucin Poltica ha establecido que <<Corresponde al Tribunal Constitucional: (...) 3. Conocer los
conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitucin, conforme a ley>> (artculo
202). Y, el Cdigo Procesal Constitucional (en adelante, C.P.Const.) ha reconocido en el Ttulo Preliminar,
numeral III, como fines de los procesos constitucionales; <<(...) garantizar la primaca de la
Constitucin (...)>>. Adicionalmente, el C.P.Const. seala, en referencia a la pretensin en el Proceso
Constitucional de Conflicto Competencial, que <<El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o
entidades estatales a que se refiere el artculo anterior adopta decisiones (...), afectando competencias o
atribuciones que la Constitucin y las leyes orgnicas confieren a otro. (...)>> (artculo 110).

12. Consideramos relevante y pertinente precisar que los procesos constitucionales de conflictos
competenciales y su tipologa han sido materia de pronunciamiento por parte de este Tribunal. As, se ha
sealado que los conflictos competenciales pueden ser tpicos o atpicos. Entre los conflictos
competenciales tpicos, cabe mencionar los conflictos competenciales positivos y negativos. El
(...) conflicto constitucional positivo se produce cuando dos o ms poderes del Estado u rganos
constitucionales se disputan, entre s, una competencia o atribucin constitucional; el conflicto
constitucional negativo se da cuando dos o ms poderes del Estado u rganos constitucionales se niegan
a asumir una competencia o atribucin constitucional[5].
En cuanto a los conflictos competenciales atpicos, este Tribunal ha tratado, en primer trmino, el
(i) conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales, indicando que Puede este
clasificarse en: a) conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; b) conflicto constitucional
por menoscabo de interferencia; y, c) conflicto constitucional por menoscabo de omisin. En el conflicto
constitucional por menoscabo en sentido estricto, cada rgano constitucional conoce perfectamente cul
es su competencia. Sin embargo, uno de ellos lleva a cabo un indebido o prohibido ejercicio de la
competencia que le corresponde, lo que repercute sobre el mbito del que es titular el otro rgano
constitucional[6].
Y, en segundo trmino, los (ii) conflictos por omisin en cumplimiento de acto obligatorio, indicando
que(...), si bien es cierto que los tpicos conflictos positivo y negativo de competencia pueden dar lugar
al proceso competencial, tambin lo es que cuando el artculo 110 del C.P.Const. establece que en ste
pueden ventilarse los conflictos que se suscitan cuando un rgano rehye deliberadamente actuaciones
afectando las competencias o atribuciones de otros rganos constitucionales, incorpora tambin en su
supuesto normativo a los conflictos por omisin en cumplimiento de acto obligatorio, pues no cabe duda
de que cuando un rgano omite llevar a cabo una actuacin desconociendo las competencias
constitucionales atribuidas a otro rgano constitucional, las afecta. No se trata, pues, de la disputa por
titularizar o no una misma competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla para s, un
rgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido
ejercicio de las competencias constitucionales de otro[7].

13. (...), el conflicto se identifica como un contraste entre dos o ms rganos surgido al afirmar (o negar)
stos recprocamente su competencia para actuar sobre una determinada materia y cuya resolucin
corresponde a un ente superior. (...), el conflicto se define como un tipo de controversia jurdica que se
distingue de las dems, tanto por sujetos (son autoridades dotadas de poderes pblicos) como por el
objeto (que es la competencia para realizar un acto determinado). Aparece as el trmino <<conflicto>>
unido al concepto de <<competencia>>[8]. El conflicto se presenta en la medida en que Uno de los
rganos considera el comportamiento del otro ilegtimo, al violar las reglas competenciales, y lesivo, al
invadir la propia esfera de atribuciones[9].

14. En el caso de autos, se trata de dos gobiernos locales (Municipalidad Distrital de Surquillo y Municipalidad
Distrital de Miraflores), los que afirman tener las competencias constitucionalmente atribuidas a los
gobiernos locales, especficamente en relacin a que: a) <<Las municipalidades provinciales y distritales
son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos
de su competencia>> (artculos 194); y b) <<Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa
local, y la prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes
nacionales y regionales de desarrollo. Son competentes para: (...) (3). Administrar sus bienes y rentas (...);
(5) Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su responsabilidad>> (artculo
195 incisos 3 y 5). Es importante resaltar que, en el caso que nos convoca, los entes en conflicto son
rganos de gobierno que se caracterizan por ostentar personera jurdica de derecho pblico.

15. Respecto de los presupuestos que deben concurrir en los procesos constitucionales de esta naturaleza,
este Colegiado se ha pronunciado[10] y ha establecido la existencia de un elemento subjetivo que implica
que los sujetos involucrados en el conflicto competencial ostenten la legitimidad especial establecida en
el artculo 109 del C.P.Const.; es decir, que se trate de poderes del Estado, rganos constitucionales,
gobiernos regionales o municipales; y, de otro lado, la existencia de un elemento objetivo; es decir, que la
materia objeto del conflicto tenga sustento constitucional o en las leyes orgnicas que correspondan.
16. Con referencia al conflicto competencial planteado, y en relacin a los elementos antes sealados, como
presupuestos propios de este proceso constitucional, debemos indicar lo siguiente:

Configuracin del Elemento Subjetivo

Es de observarse que, en el conflicto competencial de autos, el elemento subjetivo queda plenamente


configurado, en la medida en que, en concordancia con lo previsto por el artculo 109 numeral 2 del
C.P.Const., el conflicto competencial instaurado se presenta entre dos gobiernos municipales (ambos
sujetos legitimados para ser parte en el proceso constitucional competencial), y es cada uno de ellos
el que se reconoce como titular legtimo por razones contrapuestas para el ejercicio de las
competencias municipales cuestionadas.

Configuracin del Elemento Objetivo

En el caso bajo anlisis se trata, en efecto, de un conflicto a propsito de las competencias


constitucionales plasmadas en los artculos 194 y 195 incisos 3 y 5 de la norma fundamental,
referidas especficamente a la competencia municipal territorial y al ejercicio de autonoma en esta
materia; as como a la competencia asignada a los gobiernos municipales para administrar sus bienes
y rentas, y para organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su
responsabilidad.
Es necesario sealar que al oponer el conflicto competencial de autos a dos gobiernos municipales,
en el que ambos se afirman como titulares de las competencias constitucionales esbozadas, se trata
de un tpico conflicto positivo de competencias, y dicha cuestin deber ser dilucidada por este
Colegiado, debiendo definir a cul de los rganos en conflicto corresponde ejercer la competencia(s)
constitucional(es) reclamada(s).

17. En el proceso constitucional instaurado, el acto que la demandante considera ilegtimo e invasor de
competencias, es el Acuerdo de Concejo aprobado y emitido por la demandada, a efectos de proceder a
la privatizacin del Mercado de Abastos N. 1, disponindose la conformacin de un Comit Especial de
Privatizacin para tal objetivo. Se afirma En relacin a los actos que pueden ser objeto del conflicto (...)
que cualquier acto lesivo, cualquier comportamiento puede dar origen a un conflicto, teniendo escaso
relieve la forma que presente este acto. (..)[11].

18. La definicin por parte de este Tribunal Constitucional sobre a quin corresponde la titularidad de las
competencias reclamadas, acarrear en su caso la anulacin o no del acto o disposicin cuya
incompetencia se argumenta, lo que ser consecuencia lgica de la determinacin que se haga con
relacin al reparto competencial y a la titularidad correspondiente. Se dice que (...)La competencia se
configura como un poder-deber; y por ello como algo indeclinable; cuando el rgano titular ejerce alguna
de las facultades que integran su competencia, no lo hace por un inters propio sino para el cumplimiento
de los fines normativamente determinados.(...)[12].

19. Habindose configurado en el conflicto competencial instaurado los presupuestos requeridos (elemento
subjetivo y elemento objetivo), este Tribunal se encuentra habilitado para realizar el anlisis que le
permita determinar a quin corresponde ejercer legtimamente las competencias constitucionales
reclamadas.

2. CONCEPTOS CONSTITUCIONALES RELEVANTES


1. El territorio como elemento esencial de los gobiernos locales, en tanto delimitador de competencias

20. Los gobiernos locales tienen como uno de sus elementos esenciales el territorio, que es la superficie fsica
sobre la que se asienta una Municipalidad que ejerce ius imperium local en ese espacio, al cual nos
referiremos en detalle por ser de trascendencia para la absolucin del caso que nos convoca.

21. Se considera que el territorio municipal est conformado por el espacio geogrfico en el que el Municipio
despliega y ejerce su poder. El principio de descentralizacin del Estado es el fundamento que subyace al
concepto de territorio municipal que se desprende de lo dispuesto en el artculo 189 de la Constitucin.
Para efectos jurdicos y polticos, no basta el mero espacio geogrfico asignado, sino que ste requiere de
un procedimiento preestablecido, a fin de que dicho suelo pueda constituirse en una circunscripcin
territorial.

22. Este procedimiento ha sido establecido en la LOM, que seala Las municipalidades provinciales y
distritales se originan en la respectiva demarcacin territorial que aprueba el Congreso de la Repblica, a
propuesta del Poder Ejecutivo () <<artculo III del Ttulo Preliminar>>.

23. Este Colegiado ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de la importancia de la circunscripcin


territorial de los gobiernos locales, como parmetro que permita regular sus respectivas competencias.
En tal sentido, ha precisado: (...), las competencias que corresponden a una autoridad municipal deben
ser ejercidas dentro de la circunscripcin territorial correspondiente; de lo contrario, se llegara al absurdo
de pretender que los actos administrativos de una entidad municipal puedan vincular y obligar a las dems
corporaciones municipales, ms an cuando el artculo 194 de la Constitucin no distingue entre un
gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o distrital, debido, justamente, al mbito territorial
dentro del que cada uno de ellos puede hacer uso de sus atribuciones[13]. En esa lnea, la LOM, en el
artculo 124 citado en el apartado anterior, ha establecido el tipo de relaciones que deben establecer los
gobiernos locales entre s, esencialmente de respeto mutuo de sus competencias y gobierno.

24. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional ha indicado que Las Municipalidades son definidas como
gobiernos locales que ejercen su competencia en la circunscripcin de las provincias y distritos del Estado,
y tienen una pluralidad de tareas las cuales les son asignadas atendiendo a lo siguiente: a) Competencia
por territorio. Segn sta, las municipalidades, sean provinciales, distritales o delegadas, cuando ejercen
sus atribuciones normativas, administrativas o econmicas, slo deben referirse a las circunscripciones
geogrficas para las cuales han sido elegidas (esto se conoce como la Jurisdiccin). (...)[14].

25. As, claro est que los gobiernos municipales ejercen sus competencias en el mbito territorial
(competencia territorial) que les corresponde de acuerdo a ley; de lo contrario se dara una invasin
ilegtima del mbito competencial asignado. Cada gobierno municipal ejerce autonoma en el marco de
sus competencias.

26. La demandada afirma: Cuando el Decreto Ley N. 11058 que crea el distrito de Surquillo, con parte del
territorio del Distrito de Miraflores, el Mercado de Abastos y otros inmuebles de nuestra propiedad, a
pesar de estar dentro de su jurisdiccin no les pertenecen, (...)[15]. As, el Mercado de Abastos N. 1, desde
la creacin del distrito de Surquillo, pertenece a la jurisdiccin territorial de aqulla, y por tanto su
gobierno local ha venido ejerciendo competencias sobre dicho inmueble en ese contexto.

2. El rgimen de los bienes pblicos


27. La demandante afirma que los bienes inmuebles de propiedad de la demandada que fueran adquiridos
con anterioridad a la creacin del distrito de Surquillo, ubicados dentro del territorio segregado que dio
origen a este nuevo distrito,por tratarse de bienes de dominio pblico, pasaron de pleno derecho a ser
de titularidad de dominio pblico para la administracin del nuevo distrito, por imperio de la ley y por
ser parte del territorio que le dio origen. Afirma adems que se ha producido una traslacin de dominio
de puro derecho de los bienes pblicos (Mercado de Abastos N. 1, Cementerio, Estadio y Depsito
Municipal) existentes en el rea territorial sobre la que se cre el distrito de Surquillo[16].

28. En contraposicin a ello, la demandada considera que el Mercado de Abastos N. 1 forma parte de su
patrimonio, y aun cuando reconoce que el bien es de uso pblico, afirma que se encuentra en la esfera
del dominio privado[17], lo cual constituye un contrasentido.

29. A propsito de los bienes de dominio pblico, la Constitucin ha establecido en el artculo 73 la


inalienabilidad e imprescriptibilidad de los tales bienes. Y este Colegiado, en relacin a esta disposicin
constitucional, ha indicado que (...) En puridad, dicha norma se limita a sealar que tienen la condicin
de inalienables, es decir, que no pueden ser enajenados, y que, adems, son imprescriptibles, i.e., que
no es posible derivar de la posesin prolongada en el tiempo derecho de propiedad alguno[18].

30. (...). El dominio pblico es una tcnica de intervencin mediante la que se afectan a una finalidad pblica
determinada (...) -ya sea el uso o el servicio pblico-(...) ciertos bienes de titularidad pblica (...),
dotndoles de un rgimen jurdico de proteccin y utilizacin de Derecho Administrativo. En
consecuencia, tres son los elementos que configuran la relacin jurdica de dominio pblico. El primero:
la titularidad pblica de los bienes que la LPE (art.1) quiere definir como propiedad. Pero esta
calificacin jurdica es lo que menos importa, pues en todo caso se trata de una titularidad dominical de
naturaleza sui gneris. El segundo, la afectacin de los bienes objeto del dominio pblico a una finalidad
o utilidad pblica (...). El tercero, (...); la aplicacin de un rgimen especial administrativo de proteccin y
uso de bienes[19].

31. De otro lado, (...) en razn de la finalidad pblica que motiva la afectacin, (...) distingue entre los bienes
destinados al uso pblico y al servicio pblico (...). Son bienes destinados al uso pblico aparte de los que
integran el demanio martimo e hidrulico (...) los caminos, calles, paseos, puentes, parques y <<dems
obras pblicas de aprovechamiento o utilizacin general>> (subrayado nuestro).
En cambio, son bienes de servicio pblico los edificios (...) que sirven de soporte a la prestacin de
cualquier servicio pblico, tales como <<mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos (...),
escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte>>, etc.[20].

32. En cuanto a dominialidad administrativa, (...) parte de la causa material y el marco territorial (...).
Tambin abarca los bienes destinados a una prestacin de servicio pblico con posterioridad a los
procesos de privatizacin[21].

33. La doctrina ha teorizado acerca de la figura de las Mutaciones Demaniales[22], entendiendo por estas a los
(...) cambios que se producen en el estatuto jurdico de la [demanialidad] de un bien que contina siendo
de dominio pblico. Estos cambios pueden tener lugar por alteracin del sujeto titular del bien o por
modificaciones en su afectacin. El cambio de titularidad puede obedecer, a su vez, a distintas razones.
(...). Por ejemplo, (...) la segregacin de parte de un trmino municipal, en el que existen bienes del
demanio municipal, para agregarlo a otro. Ms habitual es en nuestros das (...) la mutacin demanial que
acompaa a la transferencia del servicio al que el bien de dominio pblico sirve de soporte. El cambio de
titularidad [en la administracin] es en este caso una consecuencia de la redistribucin de competencias.
(...), cuando se trata de los bienes destinados a un servicio pblico la regla es que el cambio de titularidad
del servicio comporta el cambio de titularidad de los bienes afectos al mismo. (...)[23].

34. La Constitucin asigna como parte de las competencias de los gobiernos locales administrar sus bienes
<<artculo 195, inciso 3>>; y, en funcin de ello, la LOM ha definido como bienes de propiedad municipal
los bienes inmuebles de uso pblico destinados a servicios pblicos locales, as como los edificios
municipales y todos los bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad <<artculo
56>> (subrayado agregado). Adems, la Constitucin en el reparto de competencias asigna a los
gobiernos locales el organizar, reglamentar y administrar sus servicios pblicos. <<artculo 195, inciso 5>>.

35. Se ha sealado que (...) el servicio pblico es un medio para un fin prximo o para un fin mediato (el bien
comn), que se traduce en actividades pblicas, con forma de obra, funcin o prestacin de inters pblico
(...)[24]. En el caso de autos, en el inmueble en el que funciona el Mercado de Abastos N.1 se brinda el
servicio pblico de mercados que constituye una prestacin que persigue fines de inters pblico.

36. En referencia a los mercados, se ha indicado que (...) Pueden los municipios construir los mercados y
arrendar su explotacin o encargarse de ambas cosas, que en gran nmero de casos ser lo preferible, y
cabe que las leyes reconozcan a los Municipios el derecho exclusivo de vender ocupando la va pblica,
para reunir en un solo o varios mercados todos los vendedores y poder ejercer una mayor inspeccin en
la venta de los artculos de consumo[25].

37. El Mercado de Abastos N. 1 ha sido erigido sobre un bien inmueble, cuya propiedad registralmente figura
inscrita a nombre de la demandada desde antes que se creara el distrito de Surquillo. No obstante, en
dicho inmueble se brinda el servicio pblico de mercados destinado a satisfacer qu duda cabe una
finalidad pblica e inters colectivo, a favor y en beneficio de los vecinos de la localidad en la que la
demandante ejerce gobierno. Adicionalmente, segn afirma la demandante, ha tenido a su cargo la
construccin del Mercado de Abastos N. 1, la compra de frigorfricos, del arrendamiento de los puestos,
la ampliacin y remodelacin del inmueble, as como de la concesin en uso de los puestos mediante
subasta pblica, entre otros[26].

38. Este Colegiado considera relevante advertir que, a nivel del ordenamiento jurdico nacional, es el Decreto
Supremo N. 154-2001-EF; Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los bienes de
propiedad estatal, una norma de rango reglamentario que ha definido cules son los bienes de dominio
pblico, entre ellos a) Los bienes destinados al uso pblico, (...), cuya conservacin y mantenimiento le
corresponde a una entidad estatal; b) Los bienes de servicio pblico, que son aquellos destinados
directamente al cumplimiento de los fines pblicos de responsabilidad de las entidades estatales; as
como los bienes destinados directamente a la prestacin de servicios pblicos (...) <<artculo II del Ttulo
Preliminar>>.

39. Adems, cabe sealar que la norma antes referida ha definido los bienes del dominio privado del
Estado como aquellos que, siendo de propiedad de la entidad pblica no estn destinados al uso pblico
ni afectados a algn servicio pblico. Sobre los bienes de dominio privado, las entidades pblicas ejercen
el derecho de propiedad con todos sus tributos, sujetndose a las normas del derecho comn. <<Artculo
III del Ttulo Preliminar>>. Respecto de los bienes del Estado de dominio privado, este Colegiado se ha
pronunciado indicando que Los bienes que no estn afectos al servicio pblico, al uso pblico o al inters
nacional (...) constituyen, prima facie, bienes de dominio privado y, como tal, son embargables[27].
40. El Mercado de Abastos N. 1 constituye un bien de dominio pblico que ha sido afectado y es el soporte
para brindar un servicio pblico, que es el de mercados. Adems, en el caso de autos ha operado
una mutacin demanial, en la que el bien de dominio pblico, al estar afectado para fines de un servicio
pblico, ha cambiado de titularidad de dominio pblico para la administracin, pues se redistribuyeron
competencias ante la creacin del distrito de Surquillo y, desde entonces, las competencias
constitucionales de administracin del bien, as como de reglamentacin y organizacin del servicio
pblico de Mercados, han sido ejercidas legtimamente por la demandante.

3. Los Mercados Pblicos y su privatizacin

41. La LOM, en trminos de autonoma, indica que (...) La autonoma (...) radica en la facultad de ejercer
actos de gobierno, administrativos y de administracin, con sujecin al ordenamiento jurdico <<artculo
II del Ttulo Preliminar>>. La autonoma municipal est constituida por varios elementos, y entre ellos,
podemos citar la autonoma administrativa, referida a la organizacin y prestacin de los servicios
pblicos locales[28].

42. Como ya se seal en fundamentos precedentes, una de las competencias que constitucionalmente se
asigna a las Municipalidades es la de organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos de su
localidad, aspecto congruente con la autonoma administrativa reconocida a las Municipalidades. Este
Colegiado considera que es en el ejercicio de dicha autonoma administrativa que corresponde a la
Municipalidad que ejerce legtimamente las competencias constitucionales asignadas, en virtud de la
ejecucin de un acto de gobierno, decidir acerca de la privatizacin del bien de dominio pblico que
administra, por formar parte de la jurisdiccin territorial que le compete.

43. Desde el ao 1996 se regul la privatizacin de los mercados pblicos[29] (Ley N. 26569 y su Reglamento,
as como la Ley N. 27111) a fin de dotar a los Gobiernos Locales del pas de un instrumento que no slo
les permita suprimir sus gastos corrientes en el mantenimiento y funcionamiento de los mercados
pblicos, sino que puedan incrementar sus recursos disponibles o cumplir con las obligaciones atrasadas,
muchas de ellas en cobranza judicial, que vienen asumiendo de administraciones anteriores,
contribuyendo asimismo a ser los gestores de nuevas microempresas de comercializacin que
personalmente son atendidas por quienes regularmente realizan transacciones con el pblico
consumidor[30].

44. Privatizar significa (...) <<transferir una empresa o una actividad pblica al sector privado>>.
Transferencia, pues, al sector privado de una empresa o de una actividad (...) que son pblicas[31].
(subrayado agregado). Es evidente que es objeto de privatizacin aquello que no es del mbito privado.

45. No debemos perder de vista que lo que se privatiza stricto sensu es el servicio pblico de mercados, y
claro est que dicho servicio pblico tiene como soporte el inmueble en el cual el servicio se materializa,
y cuya titularidad en la administracin del bien pblico viene ejerciendo la demandante, en los trminos
expuestos en el fundamento 40, supra.

3. ANLISIS DEL CONFLICTO COMPETENCIAL

1. Aplicacin del Test de Competencia

a. Presupuestos del Test de Competencia


46. Tal como sealramos en lneas precedentes, corresponde a este Tribunal definir a quin corresponde el
ejercicio de las competencias constitucionales demandadas en este Conflicto Competencial, y para efectos
de que el conflicto planteado sea resuelto, es necesario realizar una labor de interpretacin constitucional
y delimitar as la titularidad de las competencias. Procederemos a continuacin a la aplicacin del Test de
Competencia.

47. Este Colegiado ha definido en materia del Test de Competencia que De conformidad con dicho test, en
primer lugar se debe analizar el principio de unidad. Luego, se debe ingresar propiamente en el anlisis
del principio de competencia, relacionado con la lista de materias pormenorizada previstas en la
Constitucin y en el bloque de constitucionalidad. (...)[32].

Principio de Unidad

48. La Constitucin prescribe que (...) El estado [peruano] es uno e indivisible(...). Su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin de poderes <<Artculo
43>>. Respecto al principio de Unidad del Estado, el Tribunal Constitucional ha afirmado que El Estado
de nuestro pas es unitario, (...). (...); por ms descentralizacin que exista, el gobierno no puede dejar de
ser unitario. (...). Para no dejar dudas al respecto se ha sealado que el territorio de la Repblica est
integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y
organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establece la Constitucin y la
ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacin[33] (subrayado agregado).

49. Con relacin a la descentralizacin, este Tribunal considera que Para (...) entender correctamente el
proceso de descentralizacin, (...), es necesario reconocer que cualquier tipo de anlisis que se realice de
las autonomas que se les reconoce con el subsecuente reparto de competencias, debe respetar (...),
la unidad del Estado peruano como marco que gue el proceso, (...)[34]. (subrayado agregado)

50. El artculo 189 de la Norma Fundamental establece que El territorio de la Repblica est integrado por
regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el
gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establece la Constitucin y la ley,
preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacin.

51. As, el territorio nacional se divide -entre otros- en distritos, y dentro de cada distrito corresponde ejercer
gobierno a las municipalidades distritales respetando el mbito jurisdiccional asignado, y en cada uno de
los actos que se realice, debe subyacer el inters de velar por el principio de unidad del Estado.

52. En el caso de autos, se trata de dos Municipalidades que fungen de sujetos del conflicto competencial;
que reclaman ser titulares simultneamente de dos competencias constitucionalmente previstas
(artculos 194 y 195 numerales 3 y 5), y es a este Colegiado a quien le corresponde definir cul de las
Municipalidades es la titular para el ejercicio legtimo de las competencias constitucionales. No debemos
perder de vista que ambos rganos se encuentran en el mismo nivel de la divisin territorial estatal, que
es el nivel local, no existiendo jerarqua entre ambos rganos.

53. En lnea con el principio de unidad del Estado, lo relevante es que el servicio de mercados sea brindado
con independencia de quin ostente la propiedad del bien inmueble a nivel registral, materia, adems,
que no corresponde a este Tribunal determinar.
54. El Estado peruano es unitario y descentralizado; se conforma por entidades descentralizadas en las que
cada una de ellas ostenta autonoma, en lo poltico, econmico y administrativo, dentro de la jurisdiccin
territorial que les corresponde. La jurisdiccin territorial define en qu porcin del territorio del Estado
las Municipalidades ejercen autonoma. El territorio es uno de los elementos esenciales de los gobiernos
locales.

Principio de Competencia

55. A efectos de establecer el parmetro de control (bloque de constitucionalidad) en aras de la interpretacin


constitucional que generar la plataforma sobre la cual se realice el control. Este Colegiado considera
oportuno citar los mandatos constitucionales, as como las disposiciones previstas en la Ley Orgnica de
Municipalidades (en adelante, LOM)[35], que se concatenan para efectos de contar con un parmetro de
control adecuado en las materias que son relevantes para resolver el conflicto que nos convoca. Si bien la
Norma Fundamental ha previsto un listado de competencias asignadas a los gobiernos locales, es la
LOM la norma que desarrolla in extenso tales disposiciones constitucionales.

56. En aplicacin del bloque de constitucionalidad, parmetro de control para la interpretacin


constitucional, corresponde a este Colegiado interpretar las competencias respecto de las cuales se ha
planteado el conflicto, a la luz no slo de la norma fundamental, sino que se debe incorporar a dicho
bloque las disposiciones pertinentes de la LOM, tal como lo sealramos.

57. Sobre las competencias constitucionales cuya titularidad se discute en el presente conflicto
competencial, la Constitucin expresa que Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos
de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia. (...). <<Artculo 194>>. La demandante afirma[36] que, como consecuencia de la afectacin
que la demandada realiza respecto de la competencia territorial de la que se considera titular, se le han
afectado sus competencias constitucionales, tanto para administrar sus bienes y rentas <<artculo 195,
numeral 3>>, como para organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales que estn bajo
su responsabilidad <<artculo 195, numeral 5>>. Dicho mandato constitucional es corroborado por lo
dispuesto en la LOM <<artculo II del Ttulo Preliminar>>.

58. En cuanto a los servicios pblicos locales, en lnea con lo previsto en la Constitucin <<artculo 195
numeral 5>>, la LOM prev que Los gobiernos locales (...) promueven la adecuada prestacin de los
servicios pblicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin <<artculo
IV del Ttulo Preliminar LOM>>. As, queda claro que los gobiernos locales tienen a su cargo que los
servicios pblicos locales que pertenecen a su circunscripcin territorial, sean brindados en forma
adecuada.

59. En cuanto a bienes y rentas de las municipalidades, la Constitucin atribuye a los gobiernos locales
competencias para administrarlos <<artculo 195 numeral 3>>, y adems ha indicado que los bienes de
dominio pblico son inalienables e imprescriptibles, y que los bienes de uso pblico pueden ser
concedidos a particulares para su aprovechamiento econmico <<artculo 73>>. En esa lnea, la LOM ha
previsto qu debe entenderse por bienes y rentas de las municipalidades, y las caractersticas especiales
que ostentan los bienes de dominio pblico de las municipalidades. As, Los bienes, rentas y derechos de
cada municipalidad constituyen su patrimonio. El patrimonio municipal se administra por cada
municipalidad en forma autnoma, con las garantas y responsabilidades de ley. Los bienes de dominio
pblico de las municipalidades son inalienables e imprescriptibles. (...) <<artculo 55 LOM>>. Adems,
es la LOM la que ha enumerado como bienes de las municipalidades: (...) 1. Los bienes inmuebles y
muebles de uso pblico destinados a servicios pblicos locales. (...) 2. Los edificios municipales y sus
instalaciones y, en general, todos los bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad.
(...) <<artculo 56 LOM>>, dotando as de contenido a la disposicin constitucional.

60. En la medida en que, tal como se ha sealado en los fundamentos 26 y 40, supra, el Mercado de Abastos
N. 1 constituye un servicio pblico que pertenece al mbito de jurisdiccin territorial de la demandante,
tal como lo afirma incluso la demandada; ms an cuando la LOM ha establecido que se entiende por bien
municipal aquel inmueble de uso pblico destinado a un servicio pblico local (en el caso de autos, el
servicio pblico de Mercados), as como los edificios municipales y sus instalaciones que hubieran sido
adquiridos, construidos y/o sostenidos por la Municipalidad, como es el caso de la Municipalidad de
Surquillo respecto del Mercado de Abastos N. 1.

61. En consecuencia, al haber operado una mutacin demanial (Ver fundamento 33, supra) en la medida en
que el bien de dominio pblico que ha servido como soporte al servicio pblico de mercados, fue
trasladado a la jurisdiccin de la Municipalidad demandante desde su creacin, corresponde a ella la
administracin de este bien inmueble a travs del que se brinda el servicio pblico ya referido. Se produjo,
por tanto, una redistribucin tcita de competencias en este extremo. Con esto, el Tribunal Constitucional
no pretende pronunciarse sobre la titularidad de la propiedad inscrita en los Registros Pblicos, sino sobre
la titularidad de dominio pblico para la administracin del Mercado de Abastos N. 1.

62. Este Colegiado, ha expuesto en los fundamentos 35 y 37, supra, sobre la naturaleza y el fin pblicos que
persigue el bien pblico que sirve de soporte a la prestacin del servicio pblico de mercados, y que sobre
l opera.

63. La privatizacin de los mercados pblicos pertenecientes a las Municipalidades fue regulada por
normativa legislativa especfica, y tal como la Norma Fundamental prev, es factible que los bienes de uso
pblico sean concedidos a particulares para su mejor aprovechamiento econmico
<<artculo 73 in fine>>. Este Colegiado considera que tal decisin y la ejecucin de tal proceso estn
inmersas y forman parte de las competencias constitucionales asignadas a las Municipalidades para
administrar sus bienes y rentas, as como para administrar, reglamentar y organizar los servicios pblicos
de su localidad, en el marco de la competencia territorial que corresponda.

64. La LOM ha consignado un precepto para regular las relaciones entre las municipalidades. As: Las
relaciones que mantienen las municipalidades entre ellas son de coordinacin, de cooperacin o de
asociacin para la ejecucin de obras o prestacin de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de
sus competencias y gobierno. <<artculo 124 LOM>>. De modo que la ley ha previsto los mecanismos
institucionales para afrontar en comn la privatizacin de los mercados pblicos de ser el caso.

65. Este Tribunal ha logrado definir que el Mercado de Abastos N.1 : (i) es un bien de servicio pblico por la
finalidad pblica que persigue; (ii) que se encuentra en la jurisdiccin territorial asignada a la
Municipalidad demandante[37]; (iii) que se ha dado una mutacin demanial, en la medida en que el bien
pblico que sirve como soporte al servicio pblico de Mercados, fue incorporado a la jurisdiccin de la
demandante desde su creacin; (iv) que la privatizacin constituye un acto de gobierno que, como tal,
compete adoptar a la Municipalidad que legtimamente ejerce competencias respecto de dicho bien
pblico; y que (v) las Municipalidades deben mantener respeto mutuo de las competencias que a cada
una corresponde ejercer, as como del gobierno.
66. En consecuencia, consideramos luego de la labor interpretativa constitucional realizada y de la
aplicacin del Test de Competencia que el ejercicio de las
competencias constitucionales reclamadas en el presente conflicto competencial respecto del
Mercado de Abastos N. 1 en tanto bien de servicio pblico le corresponde, en forma legtima, a la
Municipalidad demandante.

67. Finalmente, como ya se ha establecido, los bienes de dominio pblico materia del proceso constitucional
instaurado estn ubicados y pertenecen a la jurisdiccin territorial de la Municipalidad Distrital de
Surquillo, y es ella la legtima titular de las competencias constitucionales reclamadas.

V. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del
Per

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda interpuesta por la Municipalidad Distrital de Surquillo contra la Municipalidad
Distrital de Miraflores, por cuanto se han afectado las competencias cuyo ejercicio le corresponde en virtud de los
artculos 194, y 195 incisos 3 y 5 de la Constitucin Poltica del Estado, respecto de los bienes destinados a
servicios pblicos pertenecientes a su jurisdiccin territorial, como es el caso del Mercado de Abastos N. 1. Y, en
consecuencia, NULO el Acuerdo de Concejo N. 032-2007-MM, emitido por la Municipalidad Distrital de
Miraflores, a travs del cual se aprueba la privatizacin del Mercado de Abastos N. 1.

Publquese y notifquese.

SS.

LANDA ARROYO
MESA RAMREZ
VERGARA GOTELLI
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
LVAREZ MIRANDA

EXP. N. 0003-2009-PCC/TC

LIMA

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAN JUAN BAUTISTA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


En Lima, a los 21 das del mes de mayo de 2010, reunido el Tribunal Constitucional en sesin de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los seores magistrados Vergara Gotelli, Presidente; Landa Arroyo, Beaumont
Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y lvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia

I. ASUNTO

Demanda de conflicto de competencia interpuesta por doa Mirna Villacorta Crdenas, en representacin de la
Municipalidad Distrital de San Juan Bautista contra la Municipalidad Provincial de Maynas.

II. ANTECEDENTES

Demanda

Con fecha 20 de mayo de 2009, la Municipalidad Distrital de San Juan Bautista, debidamente representada por
su alcaldesa, doa Mirna Villacorta Crdenas, interpone demanda de conflicto de competencia contra la
MunicipalidadProvincial de Maynas, alegando que sta ltima se encuentra adoptando determinadas decisiones
que suponen una invasin en las competencias que por ley le corresponden.

En consecuencia, pretende que se declare la nulidad de la Resolucin de Alcalda N. 070-2009-A-MPM, del 17


de febrero de 2009, emitida por la emplazada Municipalidad Provincial de Maynas, la cual considera viciada de
incompetencia toda vez que reconoce un agrupamiento de viviendas como Asentamiento Humano Santa
Rosa, cuando lo cierto es que tal determinacin le corresponde a ella por ubicarse dentro de la jurisdiccin de
su distrito.

Manifiesta que ello es as toda vez que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la
materia, las competencias que corresponden a una autoridad municipal deben ser ejercidas dentro de la
circunscripcin territorial correspondiente. Sostiene que el territorio (superficie fsica) resulta ser un elemento
esencial de los gobiernos locales, en tanto delimita las competencias asignadas por ley a cada gobierno local
para ejercer el ius imperium local en cada espacio.

Sustenta su demanda en los artculos 189, 194 y 195 de la Constitucin, as como en el numeral 3), del inciso
3.5 del artculo 79 de la Ley Orgnica de Municipalidades, que reconoce, como una de las funciones especficas
exclusivas de las municipalidades distritales la de reconocer los asentamientos humanos.

Contestacin de la Demanda

Con fecha 18 de noviembre de 2009, don Salomn Abensur Daz, en representacin de la Municipalidad
Provincial de Maynas, contesta la demanda negndola y contradicindola en todos sus extremos.

Manifiesta que la recurrente redunda en el argumento de su demarcacin territorial, con el propsito de dar a
entender que se encuentran aislados, olvidando que forman parte de una organizacin territorial de mayor
extensin, estando los Gobiernos Locales Distritales comprendidos dentro de la circunscripcin territorial del
Provincial. Agrega que si ello es as, se puede colegir que las municipalidades provinciales pueden planificar el
urbanismo y el acondicionamiento territorial en aras del desarrollo urbano y rural de toda la provincia.

Sostiene que existen leyes especiales, como en el caso de la formalizacin de las posesiones informales, en base
a las cuales ha reconocido al agrupamiento de viviendas como Asentamiento Humano Santa Rosa, dentro del
proceso de formalizacin realizado en mrito a la Ley N. 28687 y el Decreto Supremo N. 006-2006-VIVIENDA,
que reglamenta el Ttulo I de la precitada ley.

Expresa que la comuna recurrente soslaya que el artculo 4 de la Ley N. 28687 faculta a las Municipalidades
Provinciales a reconocer asentamientos humanos con fines de formalizacin, que es lo que precisamente ha
realizado a travs de la cuestionada Resolucin de Alcalda. En ese sentido, agrega que es falso que ello sea una
funcin especfica y exclusiva de las Municipalidades Distritales, toda vez que es un asunto de su competencia,
en conjunto con Cofopri, para conocer el proceso de formalizacin de los agrupamientos de viviendas o
posesiones informales, y que va desde su reconocimiento hasta el otorgamiento de ttulos de propiedad, razn
por la que el Asentamiento Humano Santa Rosa se encuentra en proceso de saneamiento fsico legal a su
cargo.

Finalmente, concluye que la va utilizada por la accionante resulta inadecuada, pues conforme al artculo 110
del Cdigo Procesal Constitucional, cuando el conflicto versa sobre una competencia o atribucin expresada en
una norma con rango de ley, el Tribunal Constitucional debe declarar que la va adecuada es el proceso de
inconstitucionalidad.

III. FUNDAMENTOS

Petitorio de la demanda y consideraciones previas

1. De autos fluye que la municipalidad demandante pretende que se declare la nulidad de la Resolucin de
Alcalda N. 070-2009-A-MPM, del 17 de febrero de 2009, emitida por la emplazada Municipalidad Provincial de
Maynas, la cual considera viciada de incompetencia toda vez que reconoce un agrupamiento de viviendas como
Asentamiento Humano Santa Rosa, cuando lo cierto es que tal determinacin le corresponde a ella por
ubicarse dentro de la jurisdiccin de su distrito. As, sustenta su demanda alegando que la comuna demandada
ha adoptado determinada decisin contenida en la cuestionada resolucin de alcalda que supone una
invasin en las competencias que por ley le corresponden.

2. Conforme se aprecia de autos, la cuestionada Resolucin de Alcalda N. 070-2009-A-MPM, del 17 de


febrero de 2009, emitida por la emplazada Municipalidad Provincial de Maynas resuelve en su artculo 1, y en
mrito al expediente administrativo presentado por los moradores del agrupamiento de viviendas Santa Rosa,
ubicado en el distrito de San Juan Bautista, Provincia de Maynas, reconocer al agrupamiento de viviendas
recurrente como Asentamiento Humano Santa Rosa. Consta, adems, que la aludida resolucin fue emitida en
virtud del numeral 1.4.3 del artculo 79 de la Ley N. 27972, la Ley N. 28687 y sus reglamentos aprobados por
Decreto Supremo N. 006-2006-VIVIENDA y Decreto Supremo N. 017-2006-VIVIENDA
3. En ese sentido, y en la medida que la fundamentacin de la demanda de autos se sustenta en la supuesta
violacin por parte de la emplazada Municipalidad Provincial de Maynas de la autonoma y competencia de la
demandante Municipalidad Distrital de San Juan Bautista, en su calidad de Gobierno Local Distrital, corresponde
a este Tribunal Constitucional verificar a cul de las entidades corresponde la competencia referida al
reconocimiento de asentamientos humanos, o si, por el contrario, se trata de una competencia compartida.

La autonoma y competencia de los Gobiernos Locales

4. La autonoma de los Gobiernos Locales se encuentra prevista en el artculo 194 de la Constitucin, que
dispone que Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma
poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia ().

5. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha establecido que la autonoma municipal supone capacidad
de autodesenvolvimiento en lo administrativo, poltico y econmico de las municipalidades, sean estas
provinciales o distritales[1]; y que esta garanta [autonoma municipal] permite a los gobiernos locales
desenvolverse con plena libertad en dichos mbitos; es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los
asuntos que constitucionalmente le ataen, puedan desarrollar las potestades necesarias que garanticen su
autogobierno[2].

6. En el mismo sentido, el artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley N. 27972 Ley Orgnica de
Municipalidades, dispone que los gobiernos locales gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa
en los asuntos de su competencia ().

7. No obstante, si bien los gobiernos locales tienen la capacidad de autogobierno para desenvolverse con
libertad y discrecionalidad en los asuntos de su competencia, queda claro que sta debe desarrollarse de
conformidad con la estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que est representada no
slo por el Estado sino por el ordenamiento jurdico que rige a ste. En ese sentido, debe entenderse que dicha
autonoma debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal.[3]

Anlisis de la controversi

8. El artculo 195 de la Constitucin dispone de manera general que los gobiernos locales sin distinguir entre
provinciales o distritales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los servicios pblicos
de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. En ese
sentido, y conforme al inciso 6), son competentes para Planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones, incluyendo la zonificacin, urbanismo y el acondicionamiento territorial.

9. En el mismo sentido, pero de manera ms especfica, la Ley Orgnica de Municipalidades N. 27972


establece, indistintamente, en el artculo 79, referido a las funciones que ejercen las municipalidades en
materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo,

a) El acpite 1, numeral 1.4.3, dispone que una de las funciones especficas exclusivas de las municipalidades
provinciales es el reconocimiento, verificacin, titulacin y saneamiento fsico legal de asentamientos humanos.
b) El acpite 3, numeral 3.5, establece que una de las funciones especficas exclusivas de las municipalidades
distritales es reconocer los asentamientos humanos y promover su desarrollo y formalizacin.

10. Por su parte, el numeral 13.1 del artculo 13 de la Ley de Bases de la Descentralizacin N. 27783
define a las competencias exclusivas como aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y
excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitucin y la ley; mientras que el artculo 42 inciso b)
distingue como una de las competencias exclusivas de los Gobiernos Locales sin precisar si se trata de
provincial o distrital la de normar la zonificacin, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos
humanos. Adicionalmente, el artculo 44, inciso 1) establece que las competencias municipales sealadas en los
artculos precedentes se refiere a las competencias exclusivas y compartidas, se distribuyen en la Ley
Orgnica de Municipalidades, segn la jurisdiccin provincial o distrital, precisando los niveles y funciones en
cuanto a normatividad, regulacin, administracin, ejecucin, promocin, supervisin y control.

11. Sin embargo, y cmo hasta ahora se ha visto, la competencia en materia de reconocimiento de
asentamientos humanos no se encuentra claramente delimitada. En efecto, de acuerdo a la Ley Orgnica de
Municipalidades, sta corresponde, con carcter de exclusiva, tanto a las municipalidades provinciales como a
las distritales, segn lo expuesto en el Fundamento 9, supra.

12. De ah que sea necesario recurrir a lo dispuesto en el acpite 4.1, del artculo 4 de la Ley N. 28687,
de desarrollo y complementaria de formalizacin de la propiedad informal, acceso al suelo y dotacin de
servicios bsicos, que dispone que las municipalidades provinciales, en el mbito de sus circunscripciones
territoriales, asumen de manera exclusiva y excluyente la competencia correspondiente a la formalizacin de la
propiedad informal hasta la inscripcin de los ttulos de propiedad, en concordancia con lo dispuesto por
el numeral 1.4 del artculo 73 y numeral 1.4.3 del artculo 79 de la Ley N. 27972, Orgnica de Municipalidades.

13. En consecuencia, y por todo lo anteriormente expuesto, el Tribunal Constitucional considera que la
demanda debe ser desestimada toda vez que, al emitir la cuestionada Resolucin de Alcalda N. 070-2009-A-
MPM, que reconoce a un agrupamiento de viviendas como Asentamiento Humano Santa Rosa, la emplazada
Municipalidad Provincial de Maynas ha ejercido una competencia que de manera exclusiva y excluyente le ha
sido asignada por ley, de manera que no ha invadido las competencias que corresponden a la demandante
Municipalidad Distrital de San Juan Bautista. Debe tenerse presente, adems, que si bien es cierto, el
Asentamiento Humano Santa Rosa se encuentra ubicado en la jurisdiccin del distrito de San Juan Bautista, sin
embargo, ste forma parte, o est comprendido, dentro de una circunscripcin territorial mayor y que
corresponde, precisamente, a la Comuna Provincial de Maynas, quedando claro que esta competencia debe
desarrollarse de conformidad con la estructura general de la cual en todo momento se forma parte.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del
Per

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda.

Publquese y notifquese.
SS.

VERGARA GOTELLI

LANDA ARROYO

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

LVAREZ MIRANDA

JURISPRUDENCIA SISTEMATIZADA

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencias Normativas

Sentencia.- N. 00008-2006-PI/TC

Caso.- Municipalidad Provincial de Pachitea

Fecha de publicacin.- 02/12/2007

Norma cuestionada.- Ordenanza Municipal 052-2005-MPHCO expedida por la Municipalidad Provincial de


Hunuco (Ordenanza Municipal que aprueba la adecuacin de la Municipalidad del Centro Poblado de Puerto
Guadalupe a la Ley 27792, en el distrito de Chinchao, provincia y departamento de Hunuco).

Temas relevantes

Gobierno local

Las municipalidades son aquellos gobiernos locales que ejercen su competencia en la circunscripcin de las
provincias y distritos del Estado, y tienen una pluralidad de tareas, las cuales le son asignadas atendiendo lo
siguiente:

a) Competencia por territorio.

Segn sta, las municipalidades, sean provinciales, distritales o delegadas, cuando ejercen sus atribuciones
normativas, administrativas o econmicas slo deben referirse a las circunscripciones geogrficas para las cuales
han sido elegidas (esto se conoce como la jurisdiccin).

b) Competencia por grado.

Se refiere a que, sin perjuicio de su autonoma, entre las municipalidades provinciales, distritales y delegadas
existen dos tipos de relaciones: de coordinacin, para las labores conjuntas, y de subordinacin de las segundas
para con las primeras, en el sentido que deben someterse a la decisin final o a su autorizacin que segn el
caso emitan. Se establece, as, un criterio de jerarqua.

c) Competencia por materia.

Segn la cual, los campos especficos en los cuales las municipalidades pueden actuar, se encuentran
enumerados en la Ley Orgnica de Municipalidades".

Garanta institucional de la autonoma municipal

El concepto de garanta institucional ha servido de instrumento para constitucionalizar determinadas


instituciones que son parte del ncleo esencial que conforma todo ordenamiento jurdico. La autonoma
municipal es uno de esos tpicos a travs del cual se busca proteger el mbito de accin de los gobiernos locales
en su interrelacin con otros rganos del Estado.

La ley fundamental otorga y garantiza a los gobiernos municipales una autonoma plena para aquellas
competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfaccin de los intereses locales. Sin
embargo, dicha autonoma no podr ser ejercida deliberadamente respecto de aquellas que los excedan, como
los intereses supralocales, donde necesariamente tal autonoma tendr que ser graduada en intensidad, debido
a que de esas competencias pueden tambin, segn las circunstancias, coparticipar otros rganos estatales.

Fallo.- Infundado

EXP. N. 0008-2006-PI/TC

LIMA

MUNICIPALIDADPROVINCIAL DE PACHITEA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 25 das del mes de julio de 2007, el Tribunal Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con
la asistencia de los magistrados Landa Arroyo, Presidente; Gonzales Ojeda, Vicepresidente; Alva Orlandini,
Vergara Gotelli y Mesa Ramrez, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto singular del magistrado Bardelli
Lartirigoyen, adjunto.

I. ASUNTO

Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Pachitea contra la Ordenanza


Municipal 052-2005-MPHCO expedida por la Municipalidad Provincial de Hunuco, que aprueba la adecuacin
de la Municipalidaddel Centro Poblado de Puerto Guadalupe a la Ley 27792, en el distrito de Chinchao,
provincia y departamento de Hunuco.

II. DATOS GENERALES

Tipo de proceso: Proceso de Inconstitucionalidad.

Demandante: Municipalidad Provincial de Pachitea, debidamente representada por su Alcalde Ramn Omar
Marcelo Lau.

Normas sometidas a control: Ordenanza Municipal 052-2005-MPHCO expedida por la Municipalidad


Provincial de Hunuco que aprueba la adecuacin de la Municipalidad del Centro Poblado de Puerto Guadalupe
a la Ley 27792, en el distrito de Chinchao, provincia y departamento de Hunuco.

Norma constitucional cuya vulneracin se alega: Artculos 102, inciso 7) y 189 de la Constitucin.

Petitorio: Se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal 052-2005-MPHCO.


III. NORMA CUESTIONADA

Ordenanza Municipal 052-2005-MPHCO expedida por la Municipalidad Provincial de Hunuco (Ordenanza


Municipal que aprueba la adecuacin de la Municipalidad del Centro Poblado de Puerto Guadalupe a la
Ley 27792, en el distrito de Chinchao, provincia y departamento de Hunuco).

ORDENANZA MUNICIPAL 052-2005-MPHCO

(...)

Artculo 1.- Ratificacin de la Creacin y Designacin de Autoridades de la Municipalidad del Centro Poblado
PUERTO GUADALUPE

a) Ratificar la Creacin de la Municipalidad del Centro Poblado de PUERTO GUADALUPE creado mediante
Resolucin N 07097-MPHCO-C de fecha 18/11/97, ubicada en el distrito de Chinchao, provincia y departamento
de Hunuco; cuya sede ser el centro poblado urbano de Puerto Guadalupe.

b) Ratificar la Resolucin de Concejo N 018-2003-MPHCO-C de fecha 11/03/03, la designacin del Alcalde y


cinco regidores de la Municipalidad del centro poblado Puerto Guadalupe, cuyo perodo culminar el 31 de
Diciembre del ao 2006; donde las prximas elecciones se llevar a cabo conjuntamente con las elecciones
municipales provinciales y distritales, de acuerdo a lo dispuesto a la Ley N 28440 Ley de Elecciones de
Autoridades de Municipalidades de centros poblados; con los requisitos e impedimentos de la Ley de Elecciones
Municipales vigentes y Ordenanzas reglamentarias que se emitir para la presente materia.

Artculo 2.- Adecuacin a la Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades

a) Aprobar el expediente de Justificacin Tcnica de Adecuacin a la Ley Orgnica de Municipalidades


N 27972, a partir de la fecha el funcionamiento de la Municipalidad del Centro Poblado de Puerto
Guadalupe, en el distrito de Chinchao, provincia y departamento de Hunuco, como rgano desconcentrado
de la Municipalidad Provincial de Hunuco.

b) Acreditar la existencia comprobada de la prestacin de los servicios y el sostenimiento de los mismos. De


acuerdo al Directorio Nacional de Centros Poblados, elaborado por el INEI en base al censo 1993, IX de
Poblacin y IV de Vivienda beneficiar en toda su jurisdiccin a ms de 1, 700 habitantes y 225 viviendas
aproximadamente.

Artculo 3.- Definicin de la jurisdiccin territorial

Aprobar el proceso de definicin de la jurisdiccin territorial de la Municipalidad del Centro Poblado de PUERTO
GUADALUPE, que ha sido trazada sobre la base de la cartografa oficial elaborada y editada por el Instituto
Geogrfico Nacional (IGN) a escala 1/100,000 hoja no mencionada y el mapa poltico del distrito de Chinchao, es
todo el territorio ubicado en la margen derecha del ro Huallaga, cuyos lmites sern el resultado del proceso de
Saneamiento y Organizacin Territorial de las Provincias de Hunuco y Pachitea de acuerdo a la Ley N 27795 de
Demarcacin y Organizacin Territorial y su reglamento aprobado mediante D. S. N 019-2003-PCM, debiendo
respetarse la voluntad del pueblo.
a) La Municipalidad del Centro Poblado de PUERTO GUADALUPE cuenta en total con once (11) centros
poblados que son: Puerto Guadalupe, Santa Rita Baja, San Cristbal, Santa Rosa Baja, Santa Rita Sur
Haunipampa, Chichipara, Miraflores, San Miguel, Pampa Alegre, Santa Rita Alta y Santa Rosa Alta, que se
encuentran consignados en el Directorio de centros poblados elaborado por el INEI de acuerdo a los Censos
Nacionales 1993, IX de Poblacin y IV de Vivienda y varios centros urbanos nuevos no registrados; posiblemente
se consignarn en el censo 2005.

b) Dar un plazo de 90 das calendarios a la Municipalidad del Centro Poblado de PUERTO GUADALUPE,
para que cumpla con presentar la resolucin del proceso de Normalizacin (Categorizacin), de los centros
poblados que cumplen con los requisitos calificados por el rgano Tcnico del Gobierno Regional de Hunuco al
nivel de Casero; debiendo tramitarlo ante el Gobierno Regional de Hunuco para la aprobacin respectiva, en
coordinacin con la Municipalidad distrital de Chinchao, en cumplimiento al D. S. N 019-2003-PCM, Reglamento
de la Ley N 27793 de Demarcacin y Organizacin Territorial.

Artculo 4.- Del Rgimen de Organizacin Interior

a) Los rganos de Gobierno de la Municipalidad del Centro Poblado de PUERTO GUADALUPE son:

1.- EL CONCEJO MUNICIPAL; es el rgano de mayor jerarqua, est conformado por seis miembros: un (01)
Alcalde y Cinco (05) Regidores, ejerce las funciones normativas y fiscalizadoras; dentro de su competencia.

2.- LA ALCALDA; es el rgano ejecutivo del gobierno local, adems es el representante legal y la mxima
autoridad administrativa.

3.- RGANOS DE COORDINACIN; son rganos consultivos: El Concejo de Coordinacin Local, las juntas de
delegados vecinales, los comits de obras, etc.

4.- LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL; estar conformada por una Estructura Orgnica real y el Reglamento de
Organizacin y Funciones con unidades y departamentos de acuerdo al diagnstico socioeconmico, por lo que
deber ser asesorado mayormente por los funcionarios de los rganos estructurados del Distrito.

5.- RGANOS DESCONCENTRADOS; especficamente estn constituidos por las agencias municipales, creados
en los diversos centros poblados conformantes de su jurisdiccin.

b) Dar conformidad en parte los documentos de gestin de la Municipalidad del Centro Poblado de
Puerto Guadalupe distrito de Chinchao; la Estructura Orgnica, el Reglamento de Organizacin y funciones
(ROF), recomendando que la unidad de asesoramiento, apoyo y de lnea estarn en calidad de previstos; el
Reglamento Interno de Concejo (RIC) y otros, cualquier modificacin debe ser con conocimiento de la
Municipalidad Provincial de Hunuco.

c) La implementacin del CAP ser bajo responsabilidad del Alcalde y Regidores y de acuerdo a la
disponibilidad presupuestal, concordante con las funciones que presta a la poblacin de su jurisdiccin y
debiendo sujetarse a las normas de austeridad.

Artculo 5.- Las Funciones que se le delegan


a) Denegar la solicitud de funciones a delegarse, por no haber cumplido con la formalidad y por no existir
opinin favorable de las reas estructuradas y del Concejo de la Municipalidad del distrito de Chinchao de
acuerdo a la Ley Orgnica de Municipalidades otorgndole un plazo de 30 das calendarios para subsanar.

b) La percepcin de los recursos que seala el inciso a) del presente Artculo se entender como
transferencias efectuadas por parte de la Municipalidad del Distrito de Chinchao, para cuyo efecto deber rendir
cuenta documentada mensualmente de los importes recaudados por los mencionados conceptos.

Artculo 6.- De los recursos que se le asignan

a) Exhortar en forma reiterativa a la Municipalidad Distrital de Chinchao, bajo responsabilidad del


alcalde, Gerente Municipal y del Concejo Municipal, a cumplir con la transferencia de los recursos necesarios
para gastos para operatividad y funcionamiento segn su requerimiento real y debidamente sustentada en
cumplimiento al Art. 133 de la Ley Orgnica de Municipalidades N 27972, numeral 48.2). Art. 48 de la Ley de
Bases de la Descentralizacin N 27783 y el Art. 3 de la Ley 28458.

b) Los presupuestos para obras de inversin pblica sern concertados y priorizados en los talleres de los
presupuestos participativos de cada ao segn la normatividad vigente para dicha materia.

Artculo 7.- Sus atribuciones Administrativas y Econmico Tributarias

1. Atribuciones Administrativas

a) Elaborar y aprobar los Documentos de Gestin (Estructura ROF y RIC, y dems procedimientos
administrativos).

b) Elaborar los Documentos Tcnicos (Formulacin del Plan de Desarrollo Estratgico. Plan de
Contrataciones y Adquisiciones. Plan Operativo Institucional, etc.).

c) Asistir a los talleres del presupuesto participativo de nivel regional, provincial y distrital, para plantear
su requerimiento y priorizar la ejecucin de las actividades y proyectos resultantes de los planes de desarrollo
concertado.

d) Suscribir convenios con las instituciones pblicas y privadas para el desarrollo de su mbito
jurisdiccional.

e) Gestionar financiamiento racional e internacional para la ejecucin de las actividades y proyectos.

f) Crear diversos espacios de participacin de la sociedad civil para fortalecer la gobernabilidad


democrtica.

g) Normar los actos de gobierno y de administracin dando cuenta documentada y justificada en forma
mensual a la Municipalidad Distrital de Chinchao con una copia a la Municipalidad Provincial.

h) Autorizar la gestin y ejecucin de proyectos de desarrollo y servicios sociales tendientes al desarrollo


de su jurisdiccin dentro del marco legal.
i) Gestionar el financiamiento al gobierno local de nivel distrital para la elaboracin del Plan de
Ordenamiento e incluir en los planes de Desarrollo Urbano y rural de su mbito jurisdiccional, en cumplimiento
a las normas emitidas por el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento como la elaboracin del plano
catastral.

j) Gestionar el saneamiento fsico legal de los terrenos e inmuebles para la formalizacin y transferencia
a las instituciones pblicas, privadas y organizaciones de base segn corresponda, de los predios urbanos
informales ante la Municipalidad Provincial de Hunuco.

k) Mantener y preservar el equilibrio ecolgico en su mbito jurisdiccional.

l) Gestionar, coordinar, supervisar y fiscalizar a los diversos programas sociales y la ejecucin de


proyectos dentro de su jurisdiccin.

m) Autorizar que las sesiones de concejo Municipal (Derecho de Informacin, Aplazamiento de sesin,
qurum, acuerdos, nmero legal y nmero hbil y notificacin). El ordenamiento Jurdico Municipal
(Ordenanzas, Acuerdos, Decretos y Resoluciones de Alcalda) ser como dispone la Ley Orgnica de
Municipalidades.

n) Otras que se le delegue y faculte la Ley.

2. Atribuciones Econmicas Tributario

a) Formular y aprobar los presupuestos participativos anuales y el PIA, sustentndose en el equilibrio real
entre el ingreso y gasto, segn las normas legales Vigentes.

b) Formular y aprobar la cuenta municipal y mantener al da los libros contables (balance general, estados
financieros y otros) por cada ejercicio presupuestal que fenece, segn normas legales vigentes y/o segn
directiva que emite la municipalidad distrital de Chinchao y/o la Provincia.

c) Depositar los fondos de los recursos directamente recaudados en el banco, los cheques en cartera
debern mantenerse por 30 das posteriores a su emisin, segn normas de tesorera.

d) Gestionar el saneamiento fsico legal de los bienes inmuebles de uso y dominio pblico ante la
Municipalidad Distrital de Chinchao y legados o donaciones que se instituyan a su favor.

e) Aperturar y mantener actualizado el Marges de bienes inscribiendo los bienes que corresponde ante
los Registros Pblicos, previo visto bueno de la Municipalidad Distrital de Chinchao.

f) Elaborar, actualizar y modificar el TUPA y proceder de acuerdo al punto g) debiendo adecuar la


estructura de costos al TUPA modificado.

g) Elevar la propuesta de Ordenanzas de carcter tributario a la Municipalidad Provincial de Hunuco para


su revisin y aprobacin bajo responsabilidad del alcalde y regidores.

h) Poner en prctica la rendicin de cuentas de acuerdo al enfoque financiero y al enfoque del


presupuesto participativo.
3. Las Rentas de La Municipalidad del Centro poblado de Puerto Guadalupe son:

a) Las recaudaciones por las funciones que delega la Municipalidad Provincial de Hunuco, a propuesta
de la Municipalidad del Distrito de Chinchao.

b) La asignacin y transferencia mensual del Presupuesto por la Municipalidad del Distrito de Chinchao.

c) Otras transferencias y/o donaciones que realiza va gestin.

Artculo 8.- De las acciones a cumplir dentro de su competencia por la Municipalidad Distrital de Chinchao

a) Asesorar y capacitar permanentemente en el manejo de los diversos sistemas de la gestin y


legislacin municipal.

b) Ejecutar proyectos que resulten de los talleres del presupuesto participativo y actividades diversas en
cumplimiento a la normatividad vigente y/o va convenios.

c) Supervisar y controlar la recaudacin y administracin de los recursos transferidos por las reas
pertinentes de la Municipalidad Distrital de Chinchao, segn corresponda, para lo cual emitirn directivas.

d) Disponer que los estados financieros anualmente sern auditados por el rgano de Control
institucional de la Municipalidad Distrital de Chinchao, con conocimiento del rgano de Control Institucional
de la Municipalidad Provincial de Hunuco.

e) Garantizar el crecimiento ordenado y planificado de la zona urbana y crecimiento armnico de la zona


rural, que permita el desarrollo sostenible en el futuro, el mismo que debe ser plasmado en el Plan Distrital de
Desarrollo Urbano y Rural del distrito de Chinchao.

f) Apoyar en la elaboracin de perfiles tcnicos de acuerdo a la Ley del Sistema Nacional de Inversin
Pblica y en la elaboracin de estudios y expedientes tcnicos.

g) Constituir comits de seguridad ciudadana, en coordinacin con las dems autoridades de la zona.

h) Otros que le faculte la Ley Orgnica de Municipalidades y el Concejo Municipal provincial.

Artculo 9.- De la Responsabilidad

Establecer que el manejo financiero y la utilizacin de los recursos transferidos como de los recursos captados,
de acuerdo a la presente Ordenanza Municipal, ser de entera responsabilidad del alcalde, regidores y personal
administrativo de la indicada institucin, emitirn informes mensuales de los ingresos y egresos, remitiendo
oportunamente a las Municipalidades correspondientes, as como los estados financieros de acuerdo a las
normas legales.

Artculo 10.- De las Atribuciones, obligaciones, impedimentos, derechos, vacancias y suspensin del cargo de
Alcalde y de los regidores
Se sometern a lo dispuesto en los artculos 10, 11, 22, 23, 24 y 25 de la Ley Orgnica de
Municipalidades. En caso de declaratoria de vacancias ser remitido al Concejo Municipal Provincial como
ltima instancia administrativa resolviendo dentro de los plazos de Ley, cuyo fallo es inapelable. La canalizacin
de los reemplazantes ser de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza Reglamentaria para dicha materia.

IV. ANTECEDENTES

1. Argumentos de la demanda

Con fecha 11 de abril de 2006, Ramn Omar Marcelo Lau, Alcalde de la Municipalidad Provincial de Pachitea,
interpone la presente demanda solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza
Municipal 052-2005-MPHCO, expedida por la Municipalidad Provincial de Hunuco, por considerar que viola el
artculo 102, inciso 7) de la Constitucin, que establece,

Son atribuciones del Congreso:

(...)

7. Aprobar la demarcacin territorial que proponga el Poder Ejecutivo.

As como el artculo 189, que seala:

El territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que
establece la Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacin. El mbito del
nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El mbito del nivel local de gobierno son las
provincias, distritos y los centros poblados.

En concreto, sostiene que cuando la Ordenanza Municipal 052-2005-MPHCO dispone en su artculo 3 aprobar
el proceso de definicin de la jurisdiccin territorial de la Municipalidad del Centro Poblado de Puerto
Guadalupe, que ha sido trazada sobre la base de la cartografa oficial elaborada y editada por el Instituto
Geogrfico Nacional (IGN) a escala 1/100,000 hoja no mencionada y el mapa poltico del distrito de Chinchao, es
todo el territorio ubicado en la margen derecha del ro Huallaga, cuyos lmites sern el resultado del proceso de
Saneamiento y Organizacin Territorial de las Provincias de Hunuco y Pachitea de acuerdo a la Ley N 27795 de
Demarcacin y Organizacin Territorial y su reglamento (...), por un lado, deja entrever que no exista una
circunscripcin territorial dondela Municipalidad del Centro Poblado de Puerto Guadalupe pudiera constituir y
organizar su gobierno, trasgrediendo lo establecido en el artculo 189 de la Constitucin; y, por otro, establece
una nueva delimitacin territorial de la provincia de Pachitea por cuanto la aludida Ordenanza Municipal seala
expresamente que la jurisdiccin de la Municipalidad del Centro Poblado de Puerto Guadalupe comprende todo
el territorio ubicado en la margen derecha del ro Huallaga, alterando, en consecuencia, los lmites establecidos
por la Ley 2889 que crea la provincia de Pachitea (norma que se encuentra vigente a la fecha) y asumiendo
competencias que le corresponden nicamente al Congreso de la Repblica, de acuerdo a lo establecido en el
artculo 102, inciso 7) de la Constitucin.
Asimismo, seala el accionante en el escrito de su demanda que la Municipalidad Provincial de Pachitea
mediante Resolucin de Alcalda 005-CMPPP-86 (f. 28), de fecha 24 de mayo de 1986, cre la Municipalidad del
Centro Poblado Menor de Chinchavito, la misma que estaba integrada por los centros poblados de Puerto
Guadalupe, San Miguel, Santa Rosa, Santa Rita Alta, Santa Rita Baja y Pampamarca, y ubicada en el distrito de
Chaglla, en toda la margen derecha del ro Huallaga; y que, no obstante ello, en el ao 1997 la Municipalidad
Provincial de Hunuco invadi la jurisdiccin poltico administrativa de la Municipalidad Provincial de Pachitea y
expidi la Resolucin de Alcalda 070-97-MPHCO-C (f. 29), de fecha 18 de noviembre de 1997, que crea la
Municipalidad del Centro Poblado de Puerto Guadalupe.

2. Contestacin de la demanda

Con fecha 12 de junio de 2006 se corri traslado a la emplazada, la misma que no contest dentro del plazo
previsto por el artculo 107 del Cdigo Procesal Constitucional. En consecuencia, este Tribunal seal la rebelda
de la demandada. No obstante ello, con fecha 15 de agosto de 2006, vencido en exceso el plazo para contestar
la demanda, la Municipalidad Provincial de Hunuco ingres un escrito a travs del cual pretende deducir
excepciones y contestar la demanda. Al respecto, es necesario precisar que dicho documento es firmado slo
por el Procurador de Asuntos Judiciales de la Municipalidad Provincial de Hunuco, sin que se aprecie
autorizacin expresa y especial del Alcalde conforme lo establece el artculo 99 del Cdigo Procesal
Constitucional.

V. FUNDAMENTOS

1. Petitorio

1. La demanda tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal 052-2005-
MPHCO, de fecha 28 de diciembre de 2005, expedida por la Municipalidad Provincial de Hunuco. A juicio del
recurrente, mediante la expedicin de dicha ordenanza la Municipalidad Provincial de Hunuco habra
modificado los lmites territoriales del distrito de Chaglla, provincia de Pachitea, asumiendo con ello
competencias que slo le corresponde al Congreso de la Repblica, a propuesta del Poder Ejecutivo, como lo
establece el artculo 102, inciso 7) de la Constitucin.

2. Sobre los presupuestos formales para evaluar la constitucionalidad de la norma objeto de control

2.1 La norma sometida a examen de constitucionalidad

2. El artculo 200, inciso 4) de nuestra ley fundamental seala expresamente que el proceso de
inconstitucionalidad puede ser interpuesto contra las normas que tienen rango de ley, otorgndole dicha
cualidad a las ordenanzas municipales. En ese sentido, resulta correcto que a travs del presente proceso se
est evaluando la constitucionalidad de la Ordenanza Municipal 052-2005-MPHCO expedida por la
Municipalidad Provincial de Hunuco, posicin que tiene respaldo en la consecucin del objetivo fundamental
de la defensa de la Constitucin frente a infracciones contra su jerarqua normativa, tal como lo establece el
artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional.

3. Sin embargo, para que la funcin de control de constitucionalidad pueda ser ejercida eficazmente se
requiere que el actor que promueve la demanda de inconstitucionalidad plantee con claridad cul es la norma o
cules son las normas que cuestiona. Es el caso que el recurrente peticiona la declaratoria de
inconstitucionalidad de toda la Ordenanza Municipal 052-2005-MPHCO. Sin embargo, del anlisis de la demanda
se infiere que las normas supuestamente violatorias de la ley fundamental son los artculos 1, 2 y 3 de la referida
ordenanza por lo que, a pesar que este supuesto ltimo no constituye una peticin parcial de
inconstitucionalidad, este Colegiado centrar el examen de control nicamente en el contenido dispositivo de
dichas normas.

2.2 El reconocimiento del bloque de constitucionalidad

4. El bloque de constitucionalidad, como ya ha dicho este Colegiado en reiteradas oportunidades


(Expedientes 0002-2005-AI/TC; 0013-2003-CC/TC; 0005-2005-CC/TC; 3330-2004-AA/TC), puede ser entendido
como el conjunto de disposiciones que deben tomarse en cuenta al momento de apreciar los supuestos vicios
de inconstitucionalidad que adolece una ley sometida a control. El propio Cdigo Procesal Constitucional en su
artculo 79 ha establecido que

para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerar, adems de las
normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la
competencia o las atribuciones de los rganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la
persona.

5. Por lo tanto, el Tribunal Constitucional para analizar la presente demanda partir de un canon
interpretativo integrado por la normas de la Constitucin, y, en tanto desarrollan su contenido, la Ley 27972, Ley
Orgnica de Municipalidades y la Ley 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial.

3. Sobre los presupuestos materiales para evaluar la constitucionalidad de la norma objeto de control

3.1 El gobierno local

6. En la sentencia recada en el Expediente 3283-2003-AA/TC, caso Taj Mahal Discoteque, este Colegiado
defini a las municipalidades como

(...) los gobiernos locales que ejercen su competencia en la circunscripcin de las provincias y distritos del
Estado, y tienen una pluralidad de tareas, las cuales le son asignadas atendiendo lo siguiente:

a) Competencia por territorio.

Segn sta, las municipalidades, sean provinciales, distritales o delegadas, cuando ejercen sus atribuciones
normativas, administrativas o econmicas slo deben referirse a las circunscripciones geogrficas para las
cuales han sido elegidas (esto se conoce como la jurisdiccin).

b) Competencia por grado.

Se refiere a que, sin perjuicio de su autonoma, entre las municipalidades provinciales, distritales y delegadas
existen dos tipos de relaciones: de coordinacin, para las labores conjuntas, y de subordinacin de las segundas
para con las primeras, en el sentido que deben someterse a la decisin final o a su autorizacin que segn el
caso emitan. Se establece, as, un criterio de jerarqua.
c) Competencia por materia.

Segn la cual, los campos especficos en los cuales las municipalidades pueden actuar, se encuentran
enumerados en la Ley Orgnica de Municipalidades.

7. Se puede afirmar, entonces, que los gobiernos locales ejercen descentralizadamente el poder del Estado
en las distintas provincias y distritos del pas, orientados por los intereses y necesidades particulares de los
vecinos. La ley fundamental,as como las normas de rango legal que desarrollan los preceptos constitucionales
aplicables a la materia, establecen expresamente cules son sus atribuciones y competencias, las mismas que
sern ejercidas dentro del mbito territorial previamente delimitado por el Congreso de la Repblica.

3.2 La garanta institucional de la autonoma municipal

8. La garanta institucional de la autonoma municipal aparece recogida en el artculo 194 de la


Constitucin cuando establece que Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno
local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativas en los asuntos de su competencia (...).

9. El concepto de garanta institucional ha servido de instrumento para constitucionalizar determinadas


instituciones que son parte del ncleo esencial que conforma todo ordenamiento jurdico. La autonoma
municipal es uno de esos tpicos a travs del cual se busca proteger el mbito de accin de los gobiernos
locales en su interrelacin con otros rganos del Estado.

10. Al respecto, este Tribunal en la STC 0013-2003-AI, caso Municipalidad Provincial de Urubamba, ha sealado
que

(...) frente a la diversidad de significados y contenidos de la garanta institucional de la autonoma municipal,


deben tenerse en consideracin, principalmente, los siguientes: a) contenido subjetivo u organizativo de la
autonoma: la existencia de las municipalidades; b) contenido objetivo o sustantivo de la autonoma, esto es, la
autonoma como garanta de la gestin de los asuntos que interesen a la comunidad local, y c) contenido
institucional de la autonoma, que hace referencia a la posicin de las municipalidades en el desempeo de sus
funciones, es decir, la autonoma como ejercicio bajo la propia responsabilidad del mbito de funciones pblicas
confiado por el legislador, con lo que se alude a cierto grado de libertad e independencia que caracteriza la
posicin de la actuacin de las municipalidades frente a injerencias de instancias superiores [Antonio Faulo
Loras. Fundamentos constitucionales de la autonoma local. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid,
1990, pp. 256-257]

11. En esta lnea cabe sealar que si bien los gobiernos regionales, locales, provinciales y distritales gozan de
autonoma, no pueden olvidar que forman parte de un Estado constitucional, de modo tal que en virtud del
principio de fuerza normativa de la Constitucin se encuentran directamente vinculados a ella y, por ende, las
decisiones, el ejercicio de sus competencias y el desarrollo de sus relaciones necesariamente debern respetar
las reglas inherentes al principio de lealtad constitucional.

En consecuencia, como ya tuvo oportunidad de advertir este Colegiado en el proceso de inconstitucionalidad


0007-2001-AI/TC, la autonoma otorgada a los gobiernos municipales, si bien es cierto que les permite
desenvolverse libremente en asuntos de naturaleza administrativa, econmica y poltica, no supone la
autarqua funcional o, lo que es lo mismo, que cualquiera de sus competencias pueda desvincularse del
sistema poltico o del orden jurdico en el que se encuentra comprendido cada gobierno municipal. Por tanto, no
porque un rgano sea autnomo deja de pertenecer al Estado, ya que sigue formando parte de l, de modo que
no puede apartarse del sistema jurdico y poltico que le sirve de fundamento a ste y, por supuesto, a aqul.

La ley fundamental, en sntesis, otorga y garantiza a los gobiernos municipales una autonoma plena para
aquellas competencias que se encuentran directamente relacionadas con la satisfaccin de los intereses locales.
Sin embargo, dicha autonoma no podr ser ejercida deliberadamente respecto de aquellas que los excedan,
como los intereses supralocales, donde necesariamente tal autonoma tendr que ser graduada en intensidad,
debido a que de esas competencias pueden tambin, segn las circunstancias, coparticipar otros rganos
estatales.

3.3 La competencia en asuntos de demarcacin territorial

12. Es atribucin del Congreso de la Repblica, tal como lo establece el artculo 102, inciso 7) de la Constitucin,

Aprobar la demarcacin territorial que proponga el Poder Ejecutivo.

13. Se trata, por consiguiente, de una atribucin reservada, por el propio constituyente, de manera exclusiva y
excluyente, al legislador. Por tanto, ninguna autoridad o gobierno descentralizado puede arrogarse tal funcin y
ejercerla libre y discrecionalmente.

4. Anlisis del caso concreto

14. De los considerados de la ordenanza impugnada se advierte que su objeto est referido a cumplir con los
requisitos establecidos en la Ley 27972, Orgnica de Municipalidades, para formalizar la adecuacin a dicha ley
del Centro Poblado de Puerto Guadalupe. Al respecto, debe mencionarse que la Decimosegunda
Disposicin Complementaria de la Ley 27972, establece que: Las municipalidades de centros poblados creadas
a la vigencia de la presente ley adecuan su funcionamiento, en lo que sea pertinente, a las normas dispuestas en
la presente ley. Los centros poblados creados por resoluciones expresas se adecuan a lo previsto en la presente
Ley, manteniendo su existencia en mrito a la adecuacin respectiva y las ordenanzas que sobre el particular se
expidan [...] (cursivas agregadas).

15. En efecto, tal como se advierte de los artculos 1 y 2 de la Ordenanza Municipal 052-2005-MPHCO, la
finalidad de la norma es ratificar la creacin de la Municipalidad del Centro Poblado de Puerto Guadalupe,
creada mediante Resolucin 07097-MPHCO-C, de fecha 18 de noviembre de 1997, y ubicada en el distrito de
Chinchao, provincia y departamento de Hunuco, lo cual supone la aprobacin del expediente de Justificacin
Tcnica de Adecuacin de dicho centro poblado ala Ley 27972.

16. Debe tenerse en cuenta que el artculo 8 de la Ley 27795, de Demarcacin y Organizacin Territorial,
establece que Los centros poblados del pas podrn ser reconocidos con las categoras siguientes: casero,
pueblo, villa, ciudad y metrpoli, segn los requisitos y caractersticas que seale el Reglamento de la presente
Ley. La categorizacin y recategorizacin de centros poblados son acciones de normalizacin que estn a cargo
de los gobiernos regionales (cursivas agregadas).

17. Asimismo, en el artculo 10 se seala que [...] El procedimiento [de demarcacin y organizacin] se inicia en
el respectivo Gobierno Regional, contina en la Presidencia del Consejo de Ministros y concluye en el Congreso
de la Repblicacon la Ley que aprueba la propuesta correspondiente. Los expedientes que no renen los
requisitos ni las evaluaciones tcnicas para su trmite regular, se declaran improcedentes.

18. Sobre el particular, resulta pertinente mencionar que tal como inform la Direccin Nacional Tcnica de
Demarcacin Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros mediante Oficio 434-2007-PCM/DNTDT,
remitido a este Tribunal con fecha 10 de setiembre de 2007, a la fecha, vienen realizndose las coordinaciones y
acciones necesarias a fin de viabilizar el proyecto contenido en el Expediente de Demarcacin y Organizacin
Territorial de la provincia de Hunuco; y que, el Gobierno Regional de Hunuco an no ha formulado el
Expediente correspondiente respecto a la provincia de Pachitea.

19. En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el artculo 3 de la Ordenanza Municipal 052-2005-MPHCO
nicamente dispone aprobar el proceso de definicin de la jurisdiccin territorial, y en atencin al informe
mencionado en el fundamento precedente, se advierte que an no se ha iniciado el proceso de demarcacin
territorial, que a juicio de la parte demandante es un acto que supone una nueva delimitacin territorial de la
provincia de Pachitea y altera sus lmites. Siendo as, este Colegiado estima que no existe transgresin de las
normas constitucionales invocadas.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del
Per

EXP. N. 0008-2006-PI/TC

LIMA

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PACHITEA

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad.

Publquese y notifquese.

SS.

BARDELLI LARTIRIGOYEN

EXP. N. 0003-2008-PCC/TC

LIMA
MUNICIPALIDAD DISTRITAL

DE SAN MARTN DE PORRES

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 11 das del mes de agosto de 2009 el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los
magistrados Vergara Gotelli, Mesa Ramrez, Landa Arroyo, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y lvarez
Miranda,pronuncia la siguiente sentencia, con el voto singular del magistrado Calle Hayen, que se agrega

I. ASUNTO

Demanda de conflicto competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital de San Martn de Porres contra la
Municipalidad Distrital de Independencia, por considerar que se ha producido interferencia e invasin a sus
atribuciones y competencias constitucionales.

II. ANTECEDENTES

1.Demanda

Con escrito de fecha 10 de mayo del 2008 la Municipalidad Distrital de San Martn de Porres, a travs de su
Alcalde, interpone demanda de conflicto competencial contra la Municipalidad Distrital de Independencia,
solicitando: i) se declare la nulidad de los requerimientos de pago de tributos efectuados por la Municipalidad
Distrital de Independencia en la zona territorial comprendida por las reas siguientes (en adelante la Zona
Territorial en Conflicto): 1) reas Urbanas Industriales: La Urbanizacin Industrial Panamericana Norte,
Urbanizacin Industrial El Naranjal, Urbanizacin Industrial Mulera, Urbanizacin Industrial Carretera
Panamericana Norte, Sector Industrial Beta y Pilas Nacional (esquina Av. Toms Valle con autopista
Panamericana Norte), 2) reas Urbanas Residenciales: Urbanizacin Mesa Redonda, Asociacin de Vivienda El
Naranjal, Programa de Vivienda Wisse (Panamericana Norte), Asentamiento Humano 9 de Octubre; ii) se
disponga que la Municipalidad Distrital de Independencia se abstenga de efectuar requerimiento de pago de
tributos en la Zona Territorial en Conflicto; y iii) se disponga que la Municipalidad Distrital de Independencia se
abstenga de ejercer competencia en la Zona Territorial en Conflicto.

Sostiene que el distrito de San Martn de Porres fue creado por Ley N. 11369, modificada luego por la Ley
N. 12662, de las cuales se desprende que por el Este San Martn de Porres colinda con Independencia y Comas;
asimismo sostiene que el distrito de Independencia fue creado mediante Ley N. 14965, de la cual se aprecia
cules son las urbanizaciones populares que la conforman, como son: Independencia, El Ermitao,
Tahuantinsuyo, El ngel, El Milagro y El Volante, no sealndose la zona industrial comprendida por la Av.
Tupac Amar, Av. Naranjal y Carretera Panamericana Norte, zona industrial sta que, de acuerdo a la Ley
N. 16012, no pertenece a Independencia. En tal contexto, aade que la Ley N. 25017 -que cre el distrito de
Los Olivos- contiene un error al sealar que por el Este colinda con el distrito de Independencia ya que
desconoce la Ley N. 16012 que estableci los lmites por el Este entre San Martn de Porres e Independencia,
agregando que la Ley N. 25017 no deroga la Ley N. 16012 que mantiene su vigencia.
Refiere, por tanto, que los lmites de los distritos de San Martn de Porres, Los Olivos, Independencia y Comas
estn debidamente acreditados en sus leyes de creacin y se ven reflejados en el mapa especial con trazos de
lmites cartointerpretables elaborado por el Instituto Geogrfico Nacional, del cual se aprecia que, segn plano
del distrito de San Martn de Porres, comprende la Zona Territorial en Conflicto. Sin embargo, aduce que la
Municipalidad de Independencia, desconociendo la competencia que les asiste, ilegalmente ha remitido rdenes
de pago y resoluciones de ejecucin coactiva a contribuyentes registrados en su jurisdiccin territorial
(Urbanizacin Industrial El Naranjal), considerando -en su entender- que dos gobiernos locales se consideran
competentes para ejercer una misma funcin (conflicto positivo).

Concluye sealando que el accionar de la Municipalidad de Independencia al materializar actos administrativos


en territorios que corresponden a la jurisdiccin del distrito de San Martn de Porres, interfiere e invade la esfera
de sus atribuciones y competencias municipales, contraviniendo su autonoma poltica, econmica y
administrativa consagrada en la Constitucin Poltica del Per.

2. Contestacin de demanda

Con escrito de fecha 27 de febrero del 2008 la Municipalidad Distrital de Independencia, a travs de su Alcalde,
contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente o subsidiariamente infundada.

Sustenta su contradiccin a la demanda en que la verdadera pretensin de la Municipalidad de San Martn de


Porres es que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la demarcacin territorial de ambos distritos,
asignndole la Zona Territorial en Conflicto, pronunciamiento ste que escapa a las competencias del Tribunal
Constitucional.

Refiere que la Zona Territorial en Conflicto se encuentra indefectiblemente bajo la jurisdiccin territorial de la
Municipalidad de Independencia desde al ao 1989, pues la Ley N. 25017 que cre el distrito de Los Olivos, en
su artculo 3, derog la Ley N. 16012 restituyendo la zona industrial al distrito de Independencia; por tanto,
seala que de acuerdo a la legislacin vigente (Ley N. 25017) y a lo opinado por la Municipalidad
Metropolitana de Lima, por el Instituto Metropolitano de Planificacin y por la Oficina Tcnica de Demarcacin
Territorial la Zona Territorial en Conflicto forma parte del territorio de la Municipalidad de Independencia.

De otro lado, manifiesta que el Poder Judicial ya se ha pronunciado sobre la demarcacin territorial, resolviendo
que la Zona Territorial en Conflicto pertenece a la Municipalidad de Independencia. Explica que a pesar de la
claridad de la Ley N. 25017 la Municipalidad de San Martn de Porres pretendi desconocer su validez
ejerciendo jurisdiccin en su territorio, motivo por el cual se vio en la necesidad de iniciar un proceso sobre
demarcacin territorial ante el Poder judicial en contra de la Municipalidad de San Martn de Porres a fin de
definir los lmites de su distrito, declarndose -con calidad de cosa juzgada- fundada su demanda y, por tanto,
que la circunscripcin territorial comprendida por la Av. Naranjal, Panamericana Norte, Av. Toms Valle y Av.
Tpac Amar corresponde a la jurisdiccin del Concejo Distrital de Independencia.
Concluye sealando que en la actualidad un ex Alcalde de la Municipalidad de San Martn de Porres ha sido
objeto de sentencia condenatoria por usurpar competencias de la Municipalidad de Independencia sobre la
Zona Territorial en Conflicto.

III. FUNDAMENTOS

Delimitacin del Petitorio.

1. Que conforme se aprecia de la demanda competencial de autos su objeto es que se declare la nulidad de los
requerimientos de pago de tributos efectuados por la Municipalidad Distrital de Independencia en las reas
urbanas y residenciales de la Zona Territorial en Conflicto; se disponga que la Municipalidad Distrital de
Independencia se abstenga de efectuar requerimiento de pago de tributos en la Zona Territorial en Conflicto; y
disponer que la Municipalidad Distrital de Independencia se abstenga de ejercer competencia en la Zona
Territorial en Conflicto. Dicho petitorio llevar a este Tribunal Constitucional a determinar, a la luz de los hechos
expuestos y de la normatividad vigente, a qu jurisdiccin territorial pertenece la Zona Territorial en Conflicto,
si a la Municipalidad Distrital de San Martn de Porres o a la Municipalidad Distrital de Independencia?, o si por
el contrario, existe indeterminacin territorial en dicha Zona Territorial (conflicto territorial).
Subsecuentemente, se determinar la competencia de este Tribunal Constitucional para establecer y/o precisar
la extensin y limite territorial de los gobiernos locales.

Sobre los presupuestos procesales especficos del conflicto competencial segn el Cdigo Procesal
Constitucional.

2. La Constitucin Poltica del Per ha establecido que Corresponde al Tribunal Constitucional: (...) 3. Conocer
los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitucin, conforme a ley (artculo 202).
Y, el Cdigo Procesal Constitucional (en adelante el Cdigo) ha reconocido en el Ttulo Preliminar, numeral III,
como fines de los procesos constitucionales; (...) garantizar la primaca de la Constitucin (...). Adicionalmente
el Cdigo seala en referencia a la pretensin en el Proceso Constitucional de Conflicto Competencial, que El
conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artculo anterior
adopta decisiones (...), afectando competencias o atribuciones que la Constitucin y las leyes orgnicas
confieren a otro. (...) (artculo 110).

3. Sobre el particular consideramos relevante y pertinente precisar que los procesos constitucionales de
conflictos competenciales y su tipologa ya han sido materia de pronunciamiento por parte de este Tribunal. As,
se ha sealado que los conflictos competenciales pueden ser tpicos o atpicos. Entre los conflictos
competenciales tpicos cabe mencionar los conflictos competenciales positivos y negativos. El (...) conflicto
constitucional positivo se produce cuando dos o ms poderes del Estado u rganos constitucionales se disputan,
entre s, una competencia o atribucin constitucional; el conflicto constitucional negativo se da cuando dos o
ms poderes del Estado u rganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribucin
constitucional (STC N. 0006-2006-CC/TC, fundamento 17).

4. En tal sentido, segn este Supremo Colegiado, (...), el conflicto se identifica como un contraste entre dos
o ms rganos surgido al afirmar (o negar) stos recprocamente su competencia para actuar sobre una
determinada materia y cuya resolucin corresponde a un ente superior. (...), el conflicto se define como un tipo
de controversia jurdica que se distingue de las dems, tanto por sujetos (son autoridades dotadas de poderes
pblicos) como por el objeto (que es la competencia para realizar un acto determinado) (STC N. 0003-2007-
CC/TC, fundamento 13).

5. En el caso de autos se trata de dos gobiernos locales (la Municipalidad Distrital de San Martn de Porres
y la Municipalidad Distrital de Independencia), quienes afirman tener las competencias constitucionalmente
atribuidas a los gobiernos locales, especficamente en relacin a que: a) Las municipalidades distritales son los
rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia (artculos 194); y b) Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la
prestacin de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y
regionales de desarrollo. Son competentes para: (...) (3). Administrar sus bienes y rentas (...); (5) Organizar,
reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su responsabilidad (artculo 195 incisos 3 y 5).

6. Respecto de los presupuestos que deben concurrir en los procesos constitucionales de esta naturaleza,
este Colegiado ha establecido tambin la existencia de un elemento subjetivo que implica que los sujetos
involucrados en el conflicto competencial ostenten la legitimidad especial establecida en el artculo 109 del
Cdigo; es decir, que se trate de poderes del Estado, rganos constitucionales, gobiernos regionales o
municipales; y, de otro lado, la existencia de un elemento objetivo; es decir, que la materia objeto del conflicto
tenga sustento constitucional o en las leyes orgnicas que correspondan.

7. Con referencia al conflicto competencial planteado, y en relacin al cumplimiento de los elementos antes
sealados como presupuestos procesales especficos de este proceso constitucional, es importante establecer lo
siguiente:

Configuracin del Elemento Subjetivo

En el conflicto competencial de autos el elemento subjetivo queda plenamente configurado, en la medida en


que en concordancia con lo previsto por el artculo 109, numeral 2 del Cdigo, el conflicto competencial
instaurado se presenta entre dos gobiernos municipales (ambos sujetos legitimados para ser parte en el proceso
constitucional competencial), y es cada uno de ellos el que se reconoce como titular legtimo -por razones
contrapuestas- para el ejercicio de las competencias municipales en la Zona Territorial en Conflicto.

Configuracin del Elemento Objetivo

En el caso bajo anlisis se trata en efecto de un conflicto a propsito de las competencias constitucionales
plasmadas en los artculos 194 y 195, incisos 3 y 5, de la norma fundamental, referidas especficamente a la
competencia municipal territorial y al ejercicio de autonoma en esta materia, as como a la competencia
asignada a los gobiernos municipales para administrar sus bienes y rentas, y para organizar, reglamentar y
administrar los servicios pblicos locales de su responsabilidad.

Se debe precisar adems que al oponer el conflicto competencial de autos a dos gobiernos municipales, en el
que ambos se afirman como titulares de las competencias constitucionales esbozadas, se configura un tpico
conflicto positivo objetivo de competencias, y dicha cuestin deber ser dilucidada por este Colegiado,
debiendo definir a cul de los rganos en conflicto corresponde ejercer las competencias constitucionales
reclamadas en la Zona Territorial en Conflicto.

8. En esta lgica es importante recalcar que en el proceso constitucional instaurado el acto que la
Municipalidad demandante considera ilegtimo e invasor de sus competencias es la emisin de rdenes de pago
y resoluciones de ejecucin coactiva a contribuyentes registrados y pertenecientes a su jurisdiccin territorial.

9. Habindose configurado en el conflicto competencial instaurado los presupuestos requeridos (elemento


subjetivo y elemento objetivo), este Tribunal se encuentra habilitado para realizar el anlisis que le permita
determinar a quin corresponde ejercer legtimamente las competencias constitucionales reclamadas en la Zona
Territorial en Conflicto.

El territorio como elemento esencial de los gobiernos locales: delimitador de competencias.

10. Sobre el particular este Tribunal Constitucional ha establecido que los gobiernos locales tienen como uno de
sus elementos esenciales el territorio, definido como la superficie fsica sobre la que se asienta una
Municipalidad que ejerce ius imperium local en ese espacio fsico. En tal sentido se considera que el territorio
municipal est conformado por el espacio geogrfico en el que tal Municipio despliega y ejerce su poder.
El Principio de Descentralizacin del Estado es el fundamento que subyace al concepto de territorio municipal
que se desprende de lo dispuesto en el artculo 189 de la Constitucin Poltica del Per. Para efectos jurdicos y
polticos, no basta el mero espacio geogrfico asignado sino que ste requiere de un procedimiento
preestablecido, a fin de que dicho suelo pueda constituirse en una circunscripcin territorial (Cfr. STC 00003-
2007-PC/TC, fundamento 20-21)

11. Dicho procedimiento ha sido establecido en la Ley N. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades, que seala
con meridiana claridad que Las municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva
demarcacin territorial que aprueba el Congreso de la Repblica, a propuesta del Poder Ejecutivo () (artculo
III del Ttulo Preliminar).

12. Del mismo modo este Colegiado ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de la importancia de la
circunscripcin territorial de los gobiernos locales, como parmetro que permita regular sus respectivas
competencias. En tal sentido ha precisado: (...), las competencias que corresponden a una autoridad municipal
deben ser ejercidas dentro de la circunscripcin territorial correspondiente; de lo contrario, se llegara al
absurdo de pretender que los actos administrativos de una entidad municipal puedan vincular y obligar a las
dems corporaciones municipales, ms an cuando el artculo 194 de la Constitucin no distingue entre un
gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o distrital, debido, justamente, al mbito territorial dentro
del que cada uno de ellos puede hacer uso de sus atribuciones (STC 015-2003-AI/TC, fundamento 11).

13. En esa lnea la misma Ley Orgnica de Municipalidades, en su artculo 124, ha establecido que las relaciones
de los gobiernos locales entre s esencialmente se deben guiar por el respeto mutuo de sus competencias y
gobierno.
14. Adicionalmente el Tribunal Constitucional ha precisado que Las Municipalidades son definidas como
gobiernos locales que ejercen su competencia en la circunscripcin de las provincias y distritos del Estado, y
tienen una pluralidad de tareas que le son asignadas atendiendo a lo siguiente: a) Competencia por territorio.
Segn sta, las municipalidades, sean provinciales, distritales o delegadas, cuando ejercen sus atribuciones
normativas, administrativas o econmicas, slo deben referirse a las circunscripciones geogrficas para las
cuales han sido elegidas (esto se conoce como la Jurisdiccin). (...) (STC 3283-2003-AA/TC, fundamento 11).

15. As, claro est que los gobiernos municipales ejercen sus competencias en el mbito territorial
(competencia territorial) que les corresponde de acuerdo a Ley; de lo contrario se dara una invasin ilegtima
del mbito competencial asignado. Por tanto, cada gobierno municipal ejerce autonoma en el marco de sus
competencias y, claro est, dentro del espacio territorial que le ha sido asignado.

16. En el caso de autos la demandante (Municipalidad Distrital de San Martn de Porres) afirma que: el distrito
de Independencia fue creado mediante Ley N. 14965, de la cual se aprecia cules son las urbanizaciones
populares que la conforman, como son: Independencia, El Ermitao, Tahuantinsuyo, El ngel, El Milagro y El
Volante, no sealndose la zona industrial comprendida por la Av. Tupac Amar, Av. Naranjal y Carretera
Panamericana Norte. Por su parte, la demandada (Municipalidad Distrital de Independencia) sostiene que la
zona industrial se encuentra indefectiblemente bajo la jurisdiccin territorial de la Municipalidad de
Independencia desde al ao 1989, pues la Ley N. 25017 que cre el distrito de Los Olivos, en su artculo 3,
derog la Ley N. 16012 restituyendo la zona industrial al distrito de Independencia. Se aprecia de esta manera
que ambas Municipalidades, en posiciones irreconciliables, se atribuyen competencia territorial sobre la
denominada zona industrial; en consecuencia, corresponde conocer ahora a qu jurisdiccin territorial
pertenece dicha zona industrial as como la Zona Territorial en Conflicto, o si por el contrario existe
indeterminacin territorial en stas.

Sobre el informe emitido por el organismo competente concejo de Lima Metropolitana

17. De acuerdo a la Ley N. 27795, Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial y su Reglamento aprobado
por Decreto Supremo N. 019-2003-PCM, los Gobiernos Regionales son competentes para conducir el proceso
de demarcacin y organizacin territorial en el mbito regional, en tal sentido les corresponde promover de
oficio las acciones de demarcacin territorial necesarias para la organizacin territorial de su jurisdiccin. Es as
que, el proceso de demarcacin territorial se inicia en el respectivo Gobierno Regional, continua en la
Presidencia del Consejo de Ministros y concluye en el Congreso de la Repblica con la Ley que aprueba la
propuesta correspondiente, segn artculo 10 de la Ley N.27795.

18. Tratndose de la provincia de Lima, la Municipalidad Metropolitana de Lima asume pues la competencia y
funciones en las acciones de demarcacin territorial en razn que la provincia de Lima, segn el artculo 151
de la Ley N. 27972, Ley Orgnica de Municipalidades y Tercera Disposicin Transitoria y Final de la Ley
N. 27795, asume las competencias y funciones que corresponden al gobierno regional en las acciones de
demarcacin territorial, en razn a su rgimen especial.
19. Es por esto que a travs del Decreto de Alcalda N. 122 de fecha 9 de mayo del 2005, el Instituto
Metropolitano de Planificacin (IMP), asumi las competencias para conocer, identificar y evaluar los conflictos
de lmites existentes en los distritos de la provincia de Lima y otros asuntos afines sobre demarcacin territorial.
En el marco de sus atribuciones y competencias, el IMP, emiti el Informe N 03-06-MML-IMP-DE-DGE-OTDT
(con Resolucin de fecha 13 de abril de 2009 el Tribunal Constitucional, atendiendo a la facultad conferida por el
artculo 119 del Cdigo Procesal Constitucional, dispuso oficiar a la Municipalidad Metropolitana de Lima a
efecto que le informe sobre la existencia actual de conflictos limtrofes entre los distritos de San Martn de
Porres e Independencia; pedido que fue absuelto por la citada Municipalidad con Oficio N. 840-2009-
MMML/SGC de fecha 30 de abril de 2009, al cual se adjunt el Informe N. 03-06-MML-IMP-DE-DGE-OTDT,
sealndose que dicho Informe por si solo se explica) , en el que aborda el caso demarcatorio entre los distritos
de Comas, San Martn e Independencia.

20. El informe del IMP, originado en los petitorios de los Municipios involucrados y de la poblacin afectada
con el problema limtrofe, seal en el Rubro VII. Anlisis Demarcatorio. Numeral 7.2. Situacin Actual de
LmitesTerritoriales que () los lmites territoriales del distrito de San Martn de Porres son cartografiables en
un 68%, presenta tramos con imprecisin de lmites con los distritos de Independencia y el Callao, dicha
imprecisin en sus lmites representa el 32% de su permetro total. Asimismo seal que () los lmites
territoriales del distrito de Independencia son cartografiables en un 73%, presenta tramos con imprecisin de
lmites con los distritos de Comas, el Rimac ySan Martn de Porres, dicha imprecisin de sus lmites representa el
27% de su permetro total. Ya en el Numeral 7.3 Definicin de la Problemtica de Lmites Territoriales. Caso
San Martn de Porres - Independencia seal queen el ao 1989 se promulg la Ley N 25017 que crea el
distrito de Los Olivos () y la exposicin de motivos de esta Ley indica que esta permitir la solucin de conflictos
de demarcacin territorial en el rea () indicando a Independencia como uno de los distritos con quien limita
hacia el Este, ms no a San Martn de Porres, sealndose incluso a la Av. Naranjal y a la Carretera
Panamericana Norte como la lnea limtrofe entre los distritos de Independencia y Los Olivos. Establece adems
que la zona industrial circundada por la Av. Tpac Amaru, Av. Naranjal y Carretera Panamericana Norte dej de
pertenecer a San Martn de Porres y nuevamente pas a formar parte del distrito de Independencia. (A similar
conclusin lleg la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, quien mediante sentencia de fecha
23 de junio de 1992 confirm la sentencia de primera instancia expedida por el Vigsimo Noveno Juzgado Civil
de Lima (Exp. N. 2720-90 - demanda sobre demarcacin territorial interpuesta por la Municipalidad de
Independencia contra la Municipalidad de San Martn de Porres). Sin embargo, precisa tambin
que() actualmente existe un tramo limtrofe indeterminado entre San Martn de Porres e Independencia ()
correspondiente al lmite sur de este ltimo distrito, identificado como segmento f que comienza en
la interseccin de la Carretera Panamericana Norte con la Av. Toms Valle, contina por esta ltima va en
direccin Este hasta intersectar con la Av. Tpac Amaru. Ya finalizando el informe, en el Rubro VIII.
Conclusiones. Caso San Martn de Porres - Independencia, el IMP seala que i. () La zona industrial
circundada por la Av. Tpac Amar, Av. Naranjal y Carretera Panamericana Norte, deja de pertenecer al distrito
de San Martn de Porres y nuevamente pasa a formar parte del distrito de Independencia. j. Actualmente existe
un tramo limtrofe indeterminado, esta carencia de lmite territorial, entre los distritos de San Martn de Porres e
Independencia, identificado como segmento f comienza en la interseccin de la Carretera Panamericana Norte
con la Av. Toms Valle y contina por esta ltima va en direccin Este hasta intersectar con la Av.
Tpac Amaru. k. Asimismo, subsiste la problemtica de Interpretacin Legal que se hace a la Ley N 25017,
segn la cual se argumenta que dicha Ley promulgada para la creacin del distrito de Los Olivos, no estara
facultada para modificar los limites de los distritos de Independencia y Comas.

21. Por tanto, de acuerdo al informe emitido por el rgano competente en la materia (IMP) y a los argumentos
expuestos en la demanda, este Tribunal Constitucional aprecia que de toda la Zona Territorial en Conflicto cuya
jurisdiccin se atribuye la demandante, la zona industrial circundada por la Av. Tpac Amaru, Av. Naranjal y
Carretera Panamericana Norte se encuentra dentro de la jurisdiccin territorial de la Municipalidad Distrital de
Independencia. A su vez comprueba que las partes en conflicto interpretan cada una a su manera la finalidad y
alcances de la Ley N. 25017 siendo sta la causa de los conflictos territoriales subsistentes entre las citadas
Municipalidades. Por ltimo, comprueba tambin que existe una carencia de lmites entre los distritos de San
Martn de Porres e Independencia en el tramo identificado como segmento f.

22. En razn de lo expuesto, este Colegiado, considera que la demanda debe ser desestimada debindose por
tanto precisar que como ha quedado acreditado en los fundamentos supra, la zona industrial circundada por la
Av. Tpac Amaru, Av. Naranjal y Carretera Panamericana Norte se encuentra dentro de la jurisdiccin territorial
de la Municipalidad Distrital de Independencia, porque as lo dice su ley la que por la presuncin de legitimidad
no puede ser cuestionada en fundamento de la pretensin en este caso de proceso constitucional singular. De
otro lado, respecto a la competencia territorial de las otras reas que tambin forman parte de la Zona
Territorial en Conflicto este Colegiado se ve imposibilitado de emitir pronunciamiento alguno dado que
producto de las interpretaciones dispares que se realizan respecto de la Ley N. 25017, no se ha definido con
exactitud la titularidad de dicha jurisdiccin territorial, no siendo tampoco competente este Colegiado para
interpretar dicha Ley, pues antes que contener una norma jurdica (mandato preceptivo conformado por
supuesto de hecho y consecuencia), contiene un acto poltico administrativo creador de un proceso tcnico
geogrfico cuya interpretacin y/o definicin ltima corresponde al Congreso de la Repblica, encargado de
aprobar la demarcacin territorial que proponga el Poder Ejecutivo (numeral 7 del artculo 102 de la
Constitucin Poltica del Per), previo trmite ante la Municipalidad Metropolitana de Lima a quien le
corresponde el saneamiento y la determinacin de lmites en reas urbanas de la provincia de Lima (artculo
12 de la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial).

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confiere la Constitucin
Poltica del Per

HA RESUELTO

1. Declarar INFUNDADA la demanda de conflicto competencial respecto a la zona industrial circundada por la
Av. Tpac Amaru, Av. Naranjal y Carretera Panamericana Norte; e IMPROCEDENTE respecto a las dems reas
demandadas dela Zona Territorial en Conflicto, por corresponder su determinacin territorial a otros rganos
del Estado.

2. ORDENAR a las Municipalidades Distritales de San Martn de Porres e Independencia a que, conjuntamente,
soliciten el inicio del procedimiento descrito en el artculo 12 de la Ley de Demarcacin y Organizacin
Territorial, a efectos de determinar con exactitud a qu jurisdiccin territorial corresponden las dems reas
de la Zona Territorial en Conflicto, debiendo mantener las partes en conflicto el status quo administrativo-
tributario sobre dichas reas existente al momento en que se interpuso la demanda de autos.

3. EXHORTAR a la Municipalidad de Lima Metropolitana para que coadyuve, impulse o, de ser el caso, inicie de
oficio el procedimiento descrito en el citado artculo 12 de la Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial.

Publquese y notifquese.

SS.

VERGARA GOTELLI

MESA RAMREZ

LANDA ARROYO

BEAUMONT CALLIRGOS

ETO CRUZ

LVAREZ MIRANDA
EXP . N. 0046-2004-PI/TC

LIMA

ACALDE DE LA

MUNCIPALIDAD DE LIMA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 15 das del mes de febrero de 2005, el Tribunal Constitucional, en sesin de Pleno Jurisdiccional,
con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Gonzales
Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por el alcalde la Municipalidad de Lima contra la Ordenanza N.


181-MSS, emitida por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, publicada en el diario oficial El
Peruano con fecha 8 de marzo de 2004.

ANTECEDENTES

1. Demanda de inconstitucionalidad

El recurrente impugna la Ordenanza N. 181 emitida por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, por
contravenir el artculo 198 de la Constitucin, conforme a su redaccin vigente, que establece que la capital de
la Repblica tiene un rgimen especial en la Ley Orgnica de Municipalidades, y la Municipalidad Metropolitana
de Lima debe ejercer sus competencias dentro del mbito de la Provincia de Lima; asimismo, refiere que
contraviene el artculo 51 de la Constitucin, que establece la jerarqua del ordenamiento jurdico peruano; el
artculo 195.6 de la Constitucin y al artculo 79 de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 27972, que
establecen las funciones especficas y exclusivas de las Municipalidades Provinciales en materia de organizacin
del espacio fsico y uso del suelo.

Refiere que desde el ao 2003 las Municipalidades Distritales de Santiago de Surco, Miraflores, San Isidro, San
Borja y La Molina, se agruparon en lo que denominaron La Mesa de Alcaldes pretendiendo disputarle
competencias y funciones especficas y exclusivas a la Municipalidad Metropolitana de Lima; en ese sentido, la
emplazada public ordenanzas atribuyndose competencias y funciones especficas y exclusivas en materia de
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano que son propias de la Municipalidad Metropolitana, conforme
al rgimen previsto por la Constitucin y a la Ley Orgnica de Municipalidades.

Sobre el particular, sostiene que la ordenanza impugnada, al aprobar el Plan Urbano Distrital de Santiago de
Surco 2004-2010 y establecer que aquella prevalece respecto de otras normas urbansticas dentro de la
jurisdiccin de la emplazada, as como disponer que se remita dicho Plan Urbano a la Municipalidad
Metropolitana de Lima para su registro e inclusin dentro del Plan Urbano Provincial, est afectando el bloque
de constitucionalidad, esto es, al conjunto de normas que regulan las competencias y el fuero municipal,
integradas por la Constitucin y la Ley Orgnica de Municipalidades como Ley de Desarrollo Constitucional,
siendo objeto del presente proceso determinar si la Ordenanza N. 181-MSS contraviene o no el precitado
bloque de constitucionalidad.

En ese sentido, sustenta su demanda en las normas precitadas, as como en los artculos 151, 152, 154, 161,
73, 79.1.1, 79.1.2, 79.3.1 y 75 de la Ley Orgnica de Municipalidades, entre otras.

2. Contestacin de la demanda

La emplazada contesta la demanda a travs de su procurador pblico, quien solicit que la demanda sea
desestimada en la medida que la parte demandante no ha precisado de qu manera se contravienen los
artculos 198, 195.6 y 51 de la Constitucin, limitndose a realizar una interpretacin errnea de lo que la Ley
Orgnica de Municipalidades ha regulado, como funciones especficas y exclusivas de la Municipalidad
Metropolitana de Lima.

Sostiene que el Plan Urbano aprobado por su representada es un reflejo de la autonoma municipal consagrada
en el artculo 191 de la Constitucin y obedece, adems, a las facultades que la Ley Orgnica de
Municipalidades confiere en su artculo 79.3.1, que establece cules son las funciones especficas y exclusivas
de las municipalidades distritales. Tanto la Constitucin como la Ley Orgnica de Municipalidades otorgan a los
gobiernos locales sin distinguir entre los provinciales y los distritales la competencia de planificar su desarrollo
local, as como la competencia de planificar el desarrollo urbano de sus circunscripciones, incluyendo la
zonificacin, el urbanismo y el acondicionamiento territorial; en ese contexto, corresponde a la Municipalidad
Provincial emitir las normas tcnicas generales en materia de organizacin del espacio fsico y uso de suelo, por
lo que le corresponde aprobar el plan de desarrollo urbano como parte del mismo, mientras que a la
municipalidad distrital le corresponde aprobar el plan de desarrollo urbano, del cual forma parte el plano de
zonificacin; esto es, el plano y estudio en el que se definen los detalles especficos de cada sector o zona, nivel
al que no llega el esquema de zonificacin que aprueba el municipio provincial, en la medida que trata aspectos
generales.

En ese sentido, el Procurador de la emplazada cita en su escrito de contestacin de la demanda los artculos que
considera pertinentes a su defensa y expone, adems, su particular interpretacin de los mismos.

FUNDAMENTOS

Trmite de la demanda interpuesta

1. En la medida que se pretende que el Tribunal Constitucional dilucide a qu entidad le corresponden las
competencias en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, las mismas que se encuentran
desarrolladas en la Ley Orgnica de Municipalidades, el proceso de autos ha sido tramitado como si de uno de
inconstitucionalidad se tratase, porque, aunque de lo expuesto por las partes se aprecia la existencia de un
conflicto positivo de competencias, el artculo 110 del Cdigo Procesal Constitucional expresamente seala que
si el conflicto versa sobre una competencia o atribucin contenida en una norma con rango de ley, la va
adecuada para su tramitacin es la correspondiente al proceso de inconstitucionalidad.

El Contenido de la norma impugnada


2. La Ordenanza N. 181-MSS, aprobada por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, y publicada en el
diario oficial El Peruano con fecha 6 de marzo de 2004, tiene como tenor, conforme a lo expuesto en el artculo
primero de la misma, aprobar el Plan Urbano Distrital de Santiago de Surco 2004-2010, el cual constituye el
principal instrumento tcnico normativo urbanstico que rige y orienta el desarrollo urbano del distrito,
disponindose, adems, que dicho Plan Urbano prevalece respecto de otras normas urbansticas en la
jurisdiccin de Santiago de Surco.

De otro lado, en el artculo 4 de la misma ordenanza se dispone que se remita a la Municipalidad


Metropolitana de Lima el Plan Urbano aprobado, para su registro e inclusin dentro del Plan Urbano Provincial.

El Bloque de Constitucionalidad

3. La demanda se sustenta, no en la transgresin directa por parte de la emplazada de una norma contenida
en la Constitucin, sino en la transgresin de distintas disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de
Municipalidades, norma que forma parte del bloque de constitucionalidad de nuestro ordenamiento jurdico
y, como consecuencia de ello, la afectacin de postulados constitucionales; en tal sentido, se hace necesario
precisar a qu se est haciendo referencia cuando se habla del bloque de constitucionalidad.

4. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ya ha emitido algunos pronunciamientos, como el recado en


el Exp. N. 0689-2000-AC, donde expuso que cuando se constate la existencia de un conflicto de competencias o
atribuciones, tambin resulta necesario que ellas gocen de reconocimiento constitucional, para lo cual debe
tomarse en cuenta el bloque de constitucionalidad. En ese contexto, en los casos en que deba definirse las
competencias o atribuciones que cuenten con desarrollo constitucional

[p]ero que generen confusin al momento de interpretar y definir titularidad, sobre todo cuando, por la
naturaleza de los rganos y funciones, se reconozcan competencias compartidas como es el caso de los
Gobiernos Locales y Regionales, el anlisis de competencia debe superar el Test de Competencia, mtodo
mediante el cual el Tribunal analiza las materias asignadas a los sujetos constituciones en conflicto bajo los
parmetros de actuacin desarrollados, segn se trate del ejercicio de competencias, sean estas exclusivas,
compartidas o delegables (Fund. 10.3).

Este pronunciamiento se sustentaba en los artculos 46 y 47 de la anterior Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional, Ley N. 26435, cuyo contenido ha sido recogido en el artculo 79 de la Ley N. 28237, que
aprueba el Cdigo Procesal Constitucional, que expresamente dispone que

Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerar, adems de las
normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la
competencia o las atribuciones de los rganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la
persona.

En ese sentido, debe rescatarse lo tambin expuesto por el Tribunal Constitucional en la sentencia precitada,
cuando seala que La competencia hace referencia a un poder conferido por la Constitucin y dems normas
del bloque de constitucionalidad para generar un acto estatal (...), y donde Las normas del bloque de
constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos
constitucionales relativos a los fines, estructura, organizacin y funcionamiento de los rganos y organismos
constitucionales, amn de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de
stos, as como los derechos, deberes, cargas pblicas y garantas bsicas de los ciudadanos (...); en
consecuencia, y desde una perspectiva orgnica, (...) dicho concepto alude a la aptitud de obrar poltico-jurdica
o al rea de facultades de un rgano u organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuacin estatal
como legtima o ilegtima en funcin de que el titular responsable de aqul hubiese obrado dentro de dicho
marco o fuera de l (Exp. N. 0689-2000-AA Fund. 10.5).

5. Por ello, debe precisarse que la Constitucin y las normas que conforman el bloque de constitucionalidad
establecen tanto la competencia material as como la competencia territorial, entre otros aspectos vinculados al
tema, siendo la nota condicionante de la competencia estatal, la de ser indelegable, taxativa, razonable y
proporcional.

6. Este desarrollo del bloque de constitucionalidad fue posteriormente complementado en la sentencia


recada en el Exp. N. 0007-2002-AI, y reproducida en algunos extremos en la resolucin que recay en el Exp.
N. 0041-2004-AI, en donde se expuso que el parmetro de control en la accin de inconstitucionalidad, en
algunos casos comprende a otras fuentes distintas de la Constitucin (...) en concreto, a determinadas fuentes
con rango de ley, siempre que esa condicin sea reclamada directamente por una disposicin constitucional (...).
En tales casos, estas fuentes asumen la condicin de 'normas sobre la produccin jurdica' en un doble sentido;
por un lado, como 'normas sobre la forma de la produccin jurdica', esto es, cuando se les encarga la capacidad
de condicionar el procedimiento de elaboracin de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro,
como 'normas sobre el contenido de la normacin'; es decir, cuando por encargo de la Constitucin pueden
limitar su contenido (Fund. 5).

7. Esta capacidad que tienen las fuentes que formalmente no son constitucionales es lo que se ha
denominado bloque de constitucionalidad, y, por ello, La interpretacin que efecta el Tribunal Constitucional
no slo abarca las normas constitucionales propiamente dichas, sino que se extiende a todas las dems
comprendidas en el denominado bloque de constitucionalidad (Exp. N. 1049-2003-AA).

El bloque de constitucionalidad y la Ley Orgnica de Municipalidades

8. La Constitucin Poltica establece en su artculo 194 que Las municipalidades provinciales y distritales son
los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley, sin que dicho
dispositivo distinga entre Municipalidades Provinciales o Distritales en general, sino slo en el caso de la Capital
de la Repblica, la que, por mandato del artculo 198 de la Carta Fundamental, tiene un rgimen especial en las
leyes de descentralizacin y en la Ley Orgnica de Municipalidades; de otro lado, dicho dispositivo tambin
expone que la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del mbito de la provincia
de Lima. Aunque no es materia del presente caso, cabe tambin sealar que por mandato del precepto acotado,
las municipalidades de frontera tambin tienen un rgimen especial en la Ley Orgnica de Municipalidades.

9. Por otro lado, la propia Constitucin, en su artculo 195, regula de manera genrica al conjunto de
facultades que deben ser ejercidas de manera excluyente y exclusiva por los gobiernos locales, lo que de por s
es insuficiente para que los gobiernos locales funcionen de manera adecuada y cumplan con las atribuciones
que la Constitucin les otorga; es por ello que se requiere de una norma complementaria que desarrolle los
preceptos constitucionales, ms an cuando la propia Constitucin, en el inciso 10 del mismo artculo, dispone
que los gobiernos locales son competentes para ejercer las dems atribuciones inherentes a su funcin,
conforme a ley, lo que constituye una autntica reserva de ley, la misma que debe ser implementada por el
legislador ordinario como ya ocurri, a travs de una norma en los trminos del artculo 106 de la
Constitucin, esto es, de una ley orgnica que permita regular la estructura y funcionamiento de los gobiernos
locales.

10. As, dado que la Ley Orgnica de Municipalidades ha sido dictada dentro del marco constitucional para
determinar la competencia de los gobiernos locales, tambin forma parte del bloque de constitucionalidad y
constituye un parmetro que puede y debe ser utilizado cuando se trate de realizar un control de
constitucionalidad; la afirmacin de que la precitada Ley Orgnica forma parte del referido bloque ya ha sido
expuesta por el Tribunal Constitucional en la sentencia del Exp. N. 0689-2000-AC (fund. 4.), lo que tambin ha
sido afirmado cuando se ha hecho referencia a otras normas que forman parte del bloque de constitucionalidad,
como es el caso de la Ley Orgnica del Poder Judicial (resoluciones recadas en los Exps. N. 2483-2002-AA
[fund. 2.] y N. 0669-2003-AA [fund. 4.]).

11. En consecuencia, corresponde que, en el caso de autos, el Tribunal Constitucional se pronuncie respecto de
si la ordenanza impugnada transgrede el ordenamiento constitucional vigente, no porque contravenga
abiertamente alguna de las normas que la Constitucin establece expresamente, sino porque al transgredir
alguna norma contenida en la Ley Orgnica de Municipalidades estara afectando el bloque de
constitucionalidad e, indirectamente, la Carta Fundamental (inconstitucionalidad indirecta). En ese sentido, la
interpretacin que realice el Tribunal Constitucional no slo abarca a las normas constitucionales sino tambin a
las normas contenidas en el bloque de constitucionalidad.

Las competencias de los gobiernos locales

12. En principio, si bien la Constitucin no diferencia a las municipalidades provinciales de las distritales, al
momento de regular las atribuciones otorgadas de manera expresamente por ella a los gobiernos locales, en el
inciso 10) del artculo 195 hace un reenvo para que el legislador supla aquello que no est normado en la Carta
Magna, lo que ,como volvemos a reiterar, ya ha sido hecho a travs de la Ley Orgnica de Municipalidades.

13. La Ley Orgnica de Municipalidades, por su parte, establece, en su artculo 3, el mbito dentro del cual
ejercen su jurisdiccin, quedando claro que las municipalidades provinciales ejercen su jurisdiccin sobre el
territorio de la provincia respectiva y sobre el distrito del Cercado, mientras que las municipalidades distritales
lo harn sobre el territorio del correspondiente distrito.

14. Posteriormente, al regular las competencias y funciones especficas y generales de la Municipalidades en


general, en el segundo prrafo del artculo 73, expone que Las funciones especficas municipales que se
derivan de las competencias se ejercen con carcter exclusivo o compartido entre las municipalidades
provinciales y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley orgnica, pasando a regular a
continuacin las competencias y funciones especficas, as como el rol de las municipalidades provinciales,
estableciendo expresamente las de:
(a) Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial.

Las municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el
desarrollo integral correspondiente al mbito de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los
procesos de planeacin de desarrollo local de carcter distrital.

(b) Promover, permanentemente la coordinacin estratgica de los planes integrales de desarrollo distrital. Los
planes referidos a la organizacin del espacio fsico y uso del suelo que emitan las municipalidades distritales
debern sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales sobre la materia.

[...]

(d) Emitir las normas tcnicas generales, en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo as como
sobre proteccin y conservacin del ambiente.

15. De all queda claro que, para el ejercicio de las funciones antes citadas, corresponde a las municipalidades
provinciales: (i) promover e impulsar el planeamiento para el desarrollo de la provincia en coordinacin con las
municipalidades distritales; (ii) promover la coordinacin entre las municipalidades distritales en la
implementacin de sus planes de desarrollo, las que deben sujetarse a las normas municipales provinciales; y,
(iii) actuar como un rgano tcnico normativo cuando se trate de regular la organizacin del espacio fsico y el
suelo.

16. Especialmente relevante es el ltimo prrafo del artculo 73, cuando hace referencia a que en el ejercicio
de sus competencias y funciones las municipalidades deben tener presente su condicin de municipalidad
provincial o distrital, disposicin que necesariamente debe ser interpretada de modo concordado con el artculo
3 al que ya se hizo referencia y a cuyo anlisis volveremos ms adelante.

17. Por otro lado, el artculo 79 de la Ley Orgnica de Municipalidades, establece las funciones especficas
exclusivas de las municipalidades provinciales en materia de organizacin del espacio fsico y uso del suelo, las
funciones especficas compartidas de las municipalidades provinciales, las funciones especficas exclusivas de las
municipalidades distritales y las funciones especficas compartidas de las municipalidades distritales, que la Ley
Orgnica les otorga.

Entre las funciones especficas exclusivas de las municipalidades provinciales que nos interesan para el presente
caso, tenemos:

79.1.1. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las reas urbanas y
de expansin urbana, as como las reas de proteccin o de seguridad por riesgos naturales; las reas agrcolas y
las reas de conservacin ambiental.

79.1.2. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificacin de reas
urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y dems planes especficos de acuerdo con el Plan de
Acondicionamiento Territorial.

79.1.3. Pronunciarse respecto de las acciones de demarcacin territorial en la provincia.


Mientras que en el caso de las funciones especficas exclusivas de las municipalidades distritales se encuentran:

79.4.1. Aprobar el plan urbano o rural distrital, segn corresponda, con sujecin al plan y a las normas
municipales provinciales sobre la materia.

18. Corresponde tambin hacer referencia a los artculos 154 y 155 de la Ley Orgnica de Municipalidades, en
tanto que el primero de ellos, desarrollando el artculo 198 de la Constitucin, dispone que La Municipalidad
Metropolitana de Lima ejerce jurisdiccin, en las materias de su competencia, sobre las municipalidades
distritales ubicadas en el territorio de la provincia de Lima. Se rigen por las disposiciones establecidas para las
municipalidades distritales en general, en concordancia con las competencias y funciones metropolitanas
especiales, con las limitaciones comprendidas en la presente ley y las que se establezcan mediante ordenanza
metropolitana, mientras que el segundo, refiere que las disposiciones de la Ley Orgnica de Municipalidades
tambin se aplican a la Municipalidad Metropolitana de Lima, as como a las municipalidades distritales de su
jurisdiccin, en todo aquello que no se oponga a lo expresamente regulado en la parte pertinente de la Ley
Orgnica de Municipalidades.

19. En ese orden de ideas, resulta que la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene las mismas atribuciones
que cualquiera de las municipalidades provinciales, ms las competencias y funciones metropolitanas especiales
que aparecen reguladas en la Ley Orgnica de Municipalidades. As, resulta que las competencias reguladas en el
artculo 79 de la norma precitada, tambin son de competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima, la
cual ejerce su jurisdiccin sobre el territorio de la provincia, de conformidad con el artculo 3 de la precitada
norma.

20. De ello resulta que, cuando se revisan las facultades otorgadas en cada caso tanto a las municipalidades
provinciales como a las distritales, aparece una estructura claramente ordenada y que permite distinguir las
competencias otorgadas en cada caso, siendo necesario que entre los gobiernos locales provincial y distritales
exista la debida coordinacin en el desempeo de sus atribuciones y que, en su actuacin, cada uno de los
gobiernos locales proceda en el ejercicio regular de sus atribuciones, respetando las competencias otorgadas o
reconocidas a los otros gobiernos locales.

21. Por tanto, cuando la Ley Orgnica de Municipalidades regula las competencias en materia de aprobacin del
Plan de Desarrollo Urbano, expresa que es una competencia de las municipalidades provinciales aprobar el
mismo (art. 79.1.2), mientras que cuando regula la competencia que tienen sobre el particular las
municipalidades distritales, seala que stas deben aprobar el plan urbano con sujecin al plan y a las normas
provinciales sobre la materia (art. 79.4.1); esto es, que dicho documento queda supeditado al Plan de
Desarrollo Urbano aprobado por la municipalidad provincial, as como a las normas provinciales que sobre la
materia se hayan aprobado.

22. As, aunque la Constitucin no haya distinguido entre uno y otro gobierno local, es evidente que, en el
ejercicio de sus atribuciones, las municipalidades distritales deben observar no slo el mandato constitucional,
sino tambin las reglas contenidas en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad, con lo que el
ejercicio de la atribucin contenida en el artculo 79.4.1 no puede contravenir los artculos art. 3 y 79.1.2 de
la Ley Orgnica de Municipalidades, dado que, de hacerlo, estara contraviniendo el bloque de
constitucionalidad e indirectamente a la Constitucin.

23. En consecuencia, al emitir una ordenanza como la que es cuestionada en el caso de autos, resulta claro que
la emplazada ha actuado formalmente dentro de los parmetros previstos por la Constitucin y la Ley Orgnica
de Municipalidades, dado que se encuentra facultado para ello; pero no ocurre lo mismos cuando se revisa el
contenido de la misma, puesto que aquella contraviene diversas normas de la Ley Orgnica de Municipalidades,
como veremos a continuacin

24. Al disponer en su artculo primero que El Plan Urbano prevalece respecto de otras normas urbansticas en
la jurisdiccin distrital de Santiago de Surco, se est afectando el contenido del artculo 3 de la Ley Orgnica de
Municipalidades, que establece que las municipalidades provinciales ejercen su jurisdiccin sobre el territorio de
la respectiva provincia; de ser as, se podra colegir que la Municipalidad Metropolitana de Lima no tendra
jurisdiccin sobre el territorio de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco y, que por otro lado, el Plan de
Desarrollo Urbano aprobado por la primera no resultara vinculante respecto de la segunda o de otras
municipalidades distritales; a ello hay que agregar que por las mismas razones, la Ordenanza es contraria a lo
regulado en el artculo 154 de la Ley Orgnica de Municipalidades.

25. Igualmente, al establecer en el artculo 4 de la misma Ordenanza (N. 181 MSS) que el Plan Urbano
aprobado por la emplazada debe remitirse a la Municipalidad Metropolitana de Lima (...) para su Registro e
inclusin dentro del Plan Urbano Provincial, se est afectando la competencia que tiene la Municipalidad
Metropolitana de calificar el contenido del Plan aprobado, en tanto que su labor no es meramente registral,
como se ha apreciado al revisar el artculo 79.1.2, sino tambin tcnico-administrativa, para verificar si dicho
plan se condice con el Plan de Desarrollo Urbano y, de ser el caso, poder plantear las observaciones que
necesariamente deban ser subsanadas por la municipalidad distrital; argumentar lo contrario, significara
permitir una suerte de autarqua territorial, competencial y administrativa, donde las municipalidades distritales
podran adoptar cualquier decisin que pudiese afectar el desarrollo provincial, sin estar sujetas a limitacin
normativa, competencial u orgnica en el desempeo de sus atribuciones, posicin totalmente negada en el
texto constitucional y en el bloque de constitucionalidad que regula las competencias y atribuciones de los
gobiernos locales.

26. En ese sentido, el artculo 4 precitado es contrario al artculo 79.1.2 de la Ley Orgnica de Municipalidades
y, por lo tanto, inconstitucional, pues contrara al bloque de constitucionalidad. Consecuentemente, la
emplazada, al emitir ordenanzas en temas de su competencia, debe tener presente cules son las competencias
de la Municipalidad Metropolitana de Lima, as como los lineamientos que aquella ha desarrollado, de modo tal
que, en ningn caso, la ordenanza distrital pueda desvirtuar o enervar el contenido de las ordenanzas
provinciales, cuando aquella ha regulado y actuado conforme a las funciones especficas exclusivas que la Ley
Orgnica de Municipalidades establece (conforme, artculo 79.3.1).

27. Respecto de la primera disposicin final de la ordenanza materia de pronunciamiento, cabe sealar que la
misma no es inconstitucional, en tanto los efectos derogatorios en ella previstos estn referidos a normas de
igual o inferior jerarqua emitidas por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, pues, de lo contrario,
podra interpretarse que aqulla puede derogar dentro de su jurisdiccin cualquier ordenanza que sobre la
materia haya emitido la Municipalidad Metropolitana, el Plan Urbano de Desarrollo o, incluso, la Ley Orgnica
de Municipalidades.

28. Finalmente, debe precisarse que el resto del contenido de la Ordenanza aprobada por la Municipalidad de
Santiago de Surco tendr plena validez siempre y cuando no contradiga lo expuesto en el Plan Urbano de
Desarrollo aprobado por la Municipalidad Metropolitana de Lima, para lo cual deber hacer de conocimiento de
aqulla la ordenanza y sus anexos, para su aprobacin y registro, de ser el caso, o para las subsanaciones a que
hubiere lugar, debiendo la Municipalidad Metropolitana emitir un pronunciamiento sobre el particular en el
plazo ms breve, para no perjudicar la correcta administracin de la Municipalidad Distrital de Santiago de
Surco

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica del
Per

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA en parte la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra de la Ordenanza N.


181-MSS, expedida por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco; en consecuencia, inconstitucionales el
prrafo segundo del artculo 1, as como la primera parte del artculo 4, por las razones antes expuestas.

2. Declararla INFUNDADA en lo dems que contiene, incorporando el Fundamento N. 27 al fallo de la presente


sentencia.

Publquese y notifquese.

SS.

ALVA ORLANDINI

BARDELLI LARTIRIGOYEN

GONZALES OJEDA

GARCA TOMA

VERGARA GOTELLI

LANDA ARROYO
EXPEDIENTE 0005-2013-PCC/TC

MUNICIPALIDAD DISTRITAL

DE JESS MARA

AUTO 1

AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Lima, 30 de setiembre de 2013

VISTA

La demanda de conflicto competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital de Jess Mara, representada
por su alcalde, contra la Municipalidad Metropolitana de Lima; y,

ATENDIENDO A

1. Que la calificacin que de la demanda interpuesta con fecha 17 de setiembre de 2013 realice este
Colegiado debe basarse en los criterios de procedibilidad y admisibilidad establecidos en la Constitucin y en el
Cdigo Procesal Constitucional.

Anlisis de procedibilidad

Sobre el legitimado activo

2. Que, de acuerdo al artculo 109.2 del Cdigo Procesal Constitucional, este Tribunal conoce, entre otros
casos, las demandas de conflicto competencial interpuestas por un gobierno local destinadas a cuestionar las
competencias o facultades arrogadas por otro gobierno local. En el presente caso, la municipalidad accionante
dirige la demanda contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, cumplindose, de esta manera, el requisito
de procedibilidad sealado supra.

Sobre la pretensin

3. Que, segn el artculo 110 del Cdigo Procesal Constitucional, por el proceso competencial solo pueden
ampararse pretensiones dirigidas a cuestionar actos u omisiones a travs de las cuales una entidad del Estado
afecta las competencias u atribuciones conferidas a otra mediante la Constitucin o las leyes orgnicas.

4. Que de la lectura de la referida demanda queda claro que la accionante pretende que se declare la
incompetencia de la demandada para administrar el predio denominado rea remanente de bosque de los
terrenos urbanizados de la Escuela de Agricultura y Veterinaria Cercado, de tal manera que la Municipalidad
Distrital de Jess Mara pueda ejercer plenamente las atribuciones derivadas de los artculos 194 y 195 de la
Constitucin, as como del artculo 79 y siguientes de la Ley 27972, Orgnica de Municipalidades. Asimismo se
solicita a este Colegiado que declare la nulidad o la ineficacia de las Resoluciones de Sancin 01M333703,
01M332916, 01M334263 y 01M334264, as como de las Resoluciones Gerenciales 0470-2013-MML-GFC, 0471-
2013-MML-GFC, 0472-2013-MML-GFC y 473-2013-MML-GFC, emitidas por la municipalidad demandada.
5. Que, por consiguiente, al quedar acreditado que las competencias objeto de este conflicto se derivan de
la Constitucin y de la Ley Orgnica de Municipalidades, corresponde dar por cumplido el requisito
de procedibilidad referido a ese extremo.

Sobre la sustraccin de la materia

6. Que, al no haberse desestimado con anterioridad una demanda competencial sustancialmente igual en
cuanto al fondo, que cuestione la competencia de la Municipalidad Metropolitana de Lima para administrar el
predio denominado rea remanente de bosque de los terrenos urbanizados de la Escuela de Agricultura y
Veterinaria Cercado, por los mismos fundamentos, no se ha incurrido en la causal de sustraccin de la materia.

Anlisis de admisibilidad

Sobre el examen de la representacin procesal de los legitimados activos

7. Que, conforme al artculo 109 del Cdigo Procesal Constitucional, las entidades estatales que interpongan
un proceso competencial debern hacerse representar a travs de sus titulares requirindose, asimismo, la
aprobacin del respectivo pleno en caso se tratara de entidades colegiadas. Si la demanda fuera planteada por
un gobierno local, no bastar que sea suscrita por su alcalde sino que, conforme a lo sealado por este
Colegiado en la RTC 0001-2013-CC/TC y en la RTC 0003-2012-CC/TC, ser exigible tambin la aprobacin del
respectivo Concejo Municipal.

8. Que, en el caso de autos queda acreditado el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad reseados
toda vez que el alcalde distrital de Jess Mara, debidamente acreditado como tal en la credencial que obra a
fojas 23, interpuso la demanda de autos con la autorizacin del Concejo Municipal correspondiente, segn
consta en el acuerdo 043-2013-MDJM, que obra de fojas 26 a 27.

Sobre el abogado patrocinante

9. Que, tal como consta en la demanda, la municipalidad accionante cuenta con el patrocino de un abogado,
dando cumplimiento as a la exigencia contenida en ese extremo por el referido artculo 99 del Cdigo Procesal
Constitucional, aplicable a este proceso competencial en virtud de lo dispuesto en el artculo 112 del Cdigo
Procesal Constitucional.

10. Que, asimismo, se ha adjuntado una copia simple del documento nacional de identidad de dicho letrado,
por lo que se ha cumplido la exigencia establecida en la sesin de pleno del Tribunal Constitucional de fecha 23
de abril de 2013.

Sobre la determinacin de los argumentos esgrimidos

11. Que, en el caso de autos, consta que los demandantes han expuesto sus argumentos ajustndose a los
parmetros establecidos por el Tribunal Constitucional en el fundamento 5 de la RTC 0029-2010-PI/TC y en el
fundamento 4 de la RTC 0017-2012-PI/TC, as como en otros pronunciamientos, por lo cual debe darse por
cumplida la exigencia contenida en el artculo 101.3 del Cdigo Procesal Constitucional, aplicable al presente
proceso competencial.
Sobre la admisibilidad de la demanda

12. Que, a tenor del artculo 112 del Cdigo Procesal Constitucional, este Tribunal debe admitir a trmite la
demanda planteada y disponer los emplazamientos correspondientes si se acredita el cumplimiento de los
requisitos de procedibilidad y admisibilidad exigibles.

13. Que, habindose acreditado que la demanda de autos cumple los requisitos contenidos en los artculos 109
y 110 del Cdigo Procesal Constitucional, as como aquellos que constan en sus artculos 99 y 101, los cuales le
resultan aplicables corresponde admitirla a trmite conforme a los trminos expuestos y correr traslado a
la Municipalidad Metropolitana de Lima para que se apersone en el proceso y formule sus alegatos.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitucin Poltica
del Per,

RESUELVE

ADMITIR a trmite la demanda de conflicto competencial interpuesta por la Municipalidad Distrital de Jess
Mara, representada por su alcalde Luis Enrique Ocrospoma Pella, contra la Municipalidad Metropolitana de
Lima; y correr traslado de la misma a la Municipalidad Metropolitana de Lima para que se apersone en el
proceso y formule sus alegatos.

Publquese y notifquese.

SS.

URVIOLA HANI
VERGARA GOTELLI
MESA RAMREZ
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
LVAREZ MIRAND
EXP. N. 0008-2006-PI/TC

LIMA

MUNICIPALIDAD

PROVINCIAL DE PACHITEA

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

BARDELLI LARTIRIGOYEN

Con el debido respeto por la opinin vertida en el presente proceso constitucional por parte de mis colegas
magistrados, discrepo del sentido de la decisin por los fundamentos que a continuacin expongo:

1. Mediante la presente demanda se pretende la declaracin de inconstitucionalidad de la Ordenanza


Municipal 052-2005-MPHCO, de fecha 28 de diciembre de 2005, expedida por la Municipalidad Provincial de
Huanuco, dado que mediante la expedicin de la referida norma se habran modificado los lmites territoriales
del distrito de Chaglla, Provincia de Pachitea, contraviniendo de esta forma lo dispuesto en el artculo 102, inciso
7) de la Constitucin Poltica del Per.

2. La Ordenanza impugnada, en sus artculos primero y segundo, establece expresamente la ratificacin de la


creacin de la Municipalidad del Centro Poblado de Puerto Guadalupe ubicado en el distrito de Chinchao en la
provincia de Hunuco y su adecuacin a la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, respectivamente. En tal
sentido, aparentemente no habra ningn ejercicio irregular y actuacin inconstitucional por parte de la
Municipalidad Provincial de Hunuco, toda vez que la Dcimo Segunda Disposicin Complementaria de la Ley N
27972, Ley Orgnica de Municipalidades, establece que Las municipalidades de centros poblados creadas a la
vigencia de la presente ley adecuan su funcionamiento, en lo que sea pertinente, a las normas dispuestas en la
presente ley.

3. Asimismo, del contenido normativo del artculo 3 de dicha Ordenanza se desprende que la emplazada
busca aprobar el proceso de definicin de la jurisdiccin territorial de la Municipalidad del Centro Poblado de
Puerto Guadalupe, vale decir, la demarcacin territorial del centro poblado donde dicha Municipalidad ejercer
sus competencias, siendo sus lmites el resultado del proceso de saneamiento y organizacin territorial de las
provincias de Hunuco y Pachitea. Al respecto, la demandante ha sostenido, por un lado, que al no existir
previamente una circunscripcin territorial donde la Municipalidad del Centro Poblado de Puerto Guadalupe
pueda constituir y organizar su gobierno, transgrede lo establecido en el artculo 189 de la Constitucin y, por
otro, que con la aprobacin del proceso de definicin de la jurisdiccin territorial de la Municipalidad del
Centro Poblado de Puerto Guadalupe se establece una nueva delimitacin territorial de la provincia de Pachitea,
alterando sus lmites establecidos de acuerdo a su ley de creacin e irrumpiendo competencias que le
corresponden nicamente al legislador segn lo establecido en el artculo 102, inciso 7) de la Constitucin.

4. Los cambios que sobrevinieron al nacimiento de la Repblica del Per no slo fueron de naturaleza poltica
y econmica, sino que tambin abordaron mbitos jurdicos, sociales y hasta geogrficos. Respecto de estos
ltimos cabe subrayar que el criterio de divisin poltica utilizado siempre estuvo caracterizado por plantear una
distribucin del territorio nacional en departamentos, provincias y distritos. Nuestra historia constitucional as lo
ha demostrado cuando recoge reiteradamente en todos sus textos fundamentales este modelo de divisin
poltica[1]. Pero, independientemente del uso generalizado de ese criterio la realidad fctica, vale decir, el
crecimiento acelerado y desordenado de la poblacin ha superado las medidas normativo organizacionales
tomadas al respecto, promovindose continuos cambios en lo que se refiere a demarcacin, delimitacin y
divisin del territorio. En ese sentido, hay que referir que de los datos ofrecidos por el Plan Nacional de
Demarcacin Territorial, aprobado por Resolucin Ministerial N. 374-2003-PCM, de fecha 25 de noviembre de
2003, se advierte que en la actualidad nuestro territorio est dividido en 1828 distritos y 194 provincias, de los
cuales el 79.8% de los distritos y el 92% de las provincias no se encuentran debidamente delimitadas, hecho que
genera la presencia de conflictos de pertenencia territorial que involucra a distritos y centros poblados, entre
otros. En consecuencia, la mayora de distritos y provincias del Per adolecen de deficiencias tcnico-
cartogrficas y legales dada la imprecisin y carencia de lmites.

5. Ante tal eventualidad, surge como correlato lgico una pregunta ms que evidente, necesaria; cul es la
ubicacin geogrfica exacta del Centro Poblado Puerto Guadalupe? De la respuesta que se pueda dar a esta
interrogante depender el resultado de este proceso. Por ello, considero que, prima facie, debe efectuarse un
anlisis formal antes de emitir un pronunciamiento de fondo.
6. En el caso de autos, las instrumentales ofrecidas por la demandante as como los trminos empleados en la
Ordenanza cuestionada me llevan a concluir que existe imprecisin respecto a la ubicacin y pertenencia del
Centro Poblado de Puerto Guadalupe. Por ello, atendiendo a lo expuesto en los fundamentos 16 y 17, de la
sentencia supra, se solicit informacin al Instituto Geogrfico Nacional para que comunique a este Colegiado
cul es la delimitacin oficial de las provincias de Hunuco y Pachitea, con indicacin precisa de los distritos y
centros poblados que las comprenden. En ese sentido, el Instituto Geogrfico Nacional mediante Oficio N. 797-
IGN/DGG/DDT, de fecha 1 de agosto de 2007, concluy que

a. La provincia de Hunuco fue creada con el Reglamento Provisional del 12 de Feb 1821, sin indicar las
poblaciones que la conforman ni describir sus lmites. Posteriormente, la Provincia de Hunuco se conform por
los distritos siguientes: Hunuco, Chinchao, Churubamba, Margos, Quisqui, San Francisco de Cayrn, San Pedro
de Chauln, Santa Mara del Valle, Yarumayo, Amarilis y Pillco Marca, de los cuales, los dos ltimos describen
lmites parciales segn sus leyes de creacin.

b. La provincia Pachitea fue creada con Ley N 2889, del 29 Nov 1918. Actualmente est constituida por
los distritos: Panao, Chaglla, Molino y Umari. Ninguno de estos distritos describe lmites segn sus leyes de
creacin.

c. El tramo interprovincial slo presenta un pequeo sector cartointerpretable constituido por la


descripcin Este del distrito Amarilis, es decir, ... las cumbres de los Cerros Cuchimachay, Paraccuencho,
Cuchimachay hasta la cumbre del Cerro Quiullacocha.... Los sectores no cartointerpretables no pueden ser
representados cartogrficamente debido a que las leyes de creacin no menciona las entidades geogrficas que
constituyen el lmite interprovincial.

d. La cartografa oficial a escala 1/100 000, no registra el topnimo Puerto Guadalupe atribuido a un
centro poblado dentro de la jurisdiccin del departamento de Hunuco, adems las normas legales analizadas
tampoco lo mencionan.

Asimismo, el Tribunal Constitucional ofici a la Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial de la


Presidencia del Consejo de Ministros para que informe si es que existe algn expediente tcnico de saneamiento
y organizacin territorial de las provincias de Hunuco y Pachitea y cul es el estado de dichos procesos. As se
tiene que, mediante Oficio N. 434-2007-PCM/DNTDT, de fecha 6 de setiembre de 2007, dicha Direccin seal
que:
Con respecto al Expediente de Demarcacin y Organizacin Territorial de la provincia de Hunuco, debemos
informar que, el Congreso de la Repblica ha planteado recomendaciones respecto a los procesos de consulta
poblacional y a las actas de acuerdos de lmites suscritas por los tcnicos de los Gobiernos Regionales que
forman parte de los expedientes de saneamiento de lmites. En ese sentido, mi despacho, a travs del Oficio N
127-2007-PCM/DNTDT, ha devuelto al Gobierno Regional Hunuco, el expediente de la provincia en mencin. A
la fecha, vienen realizndose las coordinaciones y acciones necesarias, a fin de viabilizar dicho Proyecto.

En lo que respecta a la provincia de Pachitea, el Gobierno Regional de Hunuco an no ha formulado el


Expediente correspondiente.

7. En consecuencia, considerando que la ubicacin y pertenencia del Centro Poblado de Puerto Guadalupe es
imprecisa y todava no se encuentra determinada oficialmente, estimo que no se puede iniciar un anlisis de
fondo respecto de la ordenanza que ratifica la creacin de la Municipalidad de dicho centro poblado, toda vez
que, para cuestionar el ejercicio de tal atribucin, se requiere como requisito previo que exista una
determinacin definitiva de la jurisdiccin territorial donde tanto la Municipalidad Provincial de Hunuco como
la de Pachitea ejerzan sus competencias y atribuciones otorgadas por la Constitucin y la Ley N. 27972 Orgnica
de Municipalidades. Tarea que, como ya se sabe, se encuentra regulada en la Ley N. 27795 sobre Demarcacin
y Organizacin Territorial, de modo que escapa a las competencias del Tribunal Constitucional.

Por estas razones, mi voto es porque se declare IMPROCEDENTE la demanda de autos.

SR.

BARDELLI LARTIRIGOYEN