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Coleccin Estudios n 18
Serie Anlisis
rea Proteccin Social
www.eurosocial-ii.eu
Coordinacin de polticas sociales:
desafos para la gestin pblica
Carla Bronzo
Fabin Repetto (eds.)
Estudio n 18
Serie: Anlisis
rea: Proteccin Social
Con la colaboracin:
Instituto italo-latino americano
ISBN: 978-88-9959-203-5
Edicin no venal.
Realizacin grfica:
Cyan, Proyectos Editoriales, S.A.
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Prefcio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
*. La introduccin y el artculo 1 se tradujeron con la colaboracin de los Voluntarios de las Naciones Unidas UN
Volunteers (www.onlinevolunteering.org) Isaque Leite, Manuel Rodrguez y Carlos Castro (revisor).
Estaba previsto que la publicacin fuera un simple subproducto del taller, o una recopi-
lacin de textos utilizados por profesores y facilitadores. Como el lector podr observar,
el resultado obtenido super las expectativas iniciales, con el logro de una obra que no
solo incluye lo que estaba previsto, sino que tambin trae nuevos anlisis de expertos
invitados, quienes complementan y enriquecen la comprensin del tema de la coordina-
cin de las polticas sociales. Es un trabajo valioso, que no se agota en s mismo, ya que
puede ser utilizado por expertos con intereses especficos en algunos de los temas, as
como por estudiantes que buscan profundizar y por profesores que tienen a su disposi-
cin una obra generada a partir de una experiencia en el aula.
Muchos han dicho que, desde hace un buen tiempo, la coordinacin es en gran medida
el capital ms escaso de los Estados latinoamericanos, lo que explicara el fracaso hist-
rico de muchas de las polticas de proteccin social y otras ms que se han intentado. Si,
por un lado, se supone que la escasa coordinacin surge de la fragmentacin institucional,
En el camino a la realizacin de la obra, hay que sealar y agradecer las valiosas con-
tribuciones de la profesora Carla Bronzo, de la Fundacin Joo Pinheiro, del Estado de Mi-
nas Gerais de Brasil, quien se desempe como coordinadora acadmica del taller y coor-
ganizadora de los textos de este trabajo. Del mismo modo, cabe destacar los esfuerzos y las
contribuciones de los funcionarios del cuerpo de la ENAP y de los expertos del IILA, CIPPEC
y ADECRI, sin los cuales el taller ni tampoco esta publicacin habran sido posible.
Buena lectura!
1. Prctica en la que un partido poltico, despus de ganar las elecciones, ofrece cargos pblicos a los militantes, simpatizan-
tes y amigos como recompensa por haber trabajado en la campaa electoral. Est en estricta oposicin a un rgimen me-
ritocrtico. El trmino deriva de la frase del senador estadounidense William L. Marcy, que ante el triunfo de los demcratas
jacksonianos en las elecciones de 1828, proclam A los vencedores pertenece el botn (to the victor belong the spoils).
Tal atividade foi desenvolvida no marco do programa Eurosocial II, iniciativa de cooperao
internacional da Unio Europeia com a Amrica Latina. A Enap e o Instituto talo-Latino
Americano (IILA), ambos scios-coordenadores do Programa, assumiram a sua coorde-
nao, embora a organizao tenha sido realizada pelo CIPPEC (Argentina) e ADECRI
(Frana), instituies responsveis pela gesto de diferentes aes no mbito do Euroso-
cial. oportuno destacar que esta iniciativa de cooperao busca mobilizar a experincia
pblica da Amrica Latina e Europa por meio de um exerccio de aprendizagem entre os
pares, com o objetivo de apoiar os desafios de desenho, formulao, execuo, gesto,
acompanhamento e avaliao das principais polticas pblicas que impactam a coeso
social.
Muitos j afirmaram que, de longa data, a coordenao largamente o capital mais escas-
so dos estados latino-americanos, o que explicaria, por hiptese, o fracasso histrico de
muitas das polticas de proteo social e outras j intentadas. Se, por um lado, a baixa coor-
denao deriva da fragmentao dos governos, da carncia de institucionalidade e at
mesmo da prevalncia do spoil system1 nas administraes pblicas, por outro, a emergn-
cia, na primeira dcada deste sculo, em alguns pases, de polticas sociais bem sucedidas
com enfoque integral e centradas em direitos, com a obteno de notrios avanos em
importantes indicadores sociais, direcionam a ateno para quais aspectos essenciais des-
sas polticas pblicas devam ser destacados.
Boa leitura!
1. Prtica em que um partido poltico, depois de vencer as eleies, fornece cargos pblicos aos militantes, simpati-
zantes e amigos como recompensa por ter trabalhado na campanha. em estrita oposio a um sistema meritocrti-
co. O termo deriva das palavras do senador norte-americano William L. Marcy , que antes da vitria dos democratas
jacksonianos nas eleies de 1828, proclamou Aos vencedores pertence a pilhagem (to the victor belong the spoils).
El captulo de Carla Bronzo y Fabin Repetto presenta el enfoque de la proteccin social in-
tegral, la base de una concepcin emergente de la proteccin social para Amrica Latina y
lo considera a la luz del enfoque de la inversin social, predominante en el continente euro-
peo. Partiendo de estos dos referentes analticos como premisa, el artculo trata algunas
tensiones implicadas en estos arreglos de proteccin, como la necesaria articulacin entre
polticas sectoriales y polticas universales y los retos para que los Programas de Transferen-
cias Condicionadas puedan componer una estrategia integral de proteccin social.
El artculo elaborado por Carlos Barba analiza las posibilidades de integracin entre
transferencias de rentas y servicios sociales, sirvindonos del programa Oportunidades,
de Mxico, como caso de estudio. En este trabajo el autor pone de manifiesto la proble-
mtica que supone el reto de conjugar polticas sectoriales y polticas universales, discu-
tindose hasta qu punto las estrategias de transferencia de renta pueden ser un alicien-
te para una perspectiva de proteccin social enfocada en los derechos.
Los dos ltimos artculos de la primera parte tratan del caso europeo. El artculo de Fran-
ca Maino toma como punto de partida el escenario de tensiones que se acercan al
El ltimo captulo de la primera parte, escrito por Francesco Maria Chiodi, versa en sobre
las modalidades a travs de las cuales los pases europeos buscan la coordinacin de sus
polticas de proteccin social. Partiendo de la presentacin y el anlisis del Mtodo
Abierto de Coordinacin, de la evaluacin de sus aciertos y limitaciones, el artculo avan-
za en el debate de nuevas formas vigentes en el escenario europeo que persiguen una
mayor confluencia entre las polticas nacionales.
El artculo de Damin Bonari y Jos Gasparn trata la vinculacin necesaria entre el pla-
neamiento y el presupuesto, como medio para alcanzar una mayor coherencia en las
decisiones y ms coordinacin en la produccin de polticas de proteccin social. La di-
mensin econmica de la proteccin social es considerada en profundidad, bien defi-
niendo los elementos bsicos de la programacin, la estructura financiera o los determi-
nantes del gasto social, o bien analizando los principales impactos generados por las
polticas sociales en el plano social, econmico y distributivo.
Y, finalmente,el estudio elaborado por Cristina Almeida Cunha Filgueiras sobre el caso
del Bolsa Familia, como modelo de partida para reflexionar en los retos de coordinacin
involucrados en un programa de transferencia de renta que necesita, adems, estar inte-
grado en las polticas de educacin y sanidad debido a las exigencias de cumplimiento
de las condicionalidades.
1.Redimensionamiento.
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Introduccin
Qu proteccin para qu sociedad? Es evidente que esa pregunta no admite una res-
puesta fcil y la perspectiva de anlisis del modelo de proteccin social que se perfila
no es neutra, y se basa en preceptos normativos, fundamentados en principios de jus-
ticia social. Amrica Latina enfrenta viejos y nuevos desafos para establecer una pro-
teccin social necesaria y adecuada para el conjunto de su poblacin y parece que nos
encontramos en un periodo de inflexin
1. Docente e investigadora de la Escola de Governo Prof. Paulo Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro,
Minas Gerais/Brasil. Investigadora de Fapemig y CNPq, con trabajos sobre pobreza, vulnerabilidad y polticas de
proteccin social no contributiva; diseo y evaluacin de polticas sociales y gestin social (intersectorialidad, ter-
ritorios e instituciones). cbronzo@gmail.com
2. Director del Programa de Proteccin Social del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equi-
dad y el Crecimiento (CIPPEC-Argentina). Investigador en el campo de las polticas sociales y la institucionalidad
de la gestin pblica, y consultor internacional de polticas sociales en diversos pases de Amrica Latina. fabian.
repetto@gmail.com
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Un enfoque integral de los problemas implica una nueva forma de actuar sobre el
problema, nuevos modelos de produccin y gestin de las polticas pblicas y, ms
concretamente, las sociales. En una perspectiva integral y basada en derechos, tales
polticas de proteccin deben estar articuladas con polticas sectoriales como las de
educacin y salud, que ofrecen servicios relacionados con el desarrollo humano, y con
polticas de promocin social, orientadas a ampliar la generacin autnoma de renta
por parte de la poblacin. De este modo, los sistemas de proteccin social se funda-
mentan en tres pilares o componentes: uno no contributivo (que incluye acciones de
asistencia social, que pueden ser de base universal o focalizada); otro contributivo, re-
lacionado con la seguridad social y el tercero relacionado con la regulacin del merca-
do laboral, con polticas de formacin profesional, generacin de rentas y oportunida-
des de trabajo dignas (Cecchini, Filgueiras y Robles, 2014).
Proteccin social
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Sin perjuicio de que el ritmo de crecimiento econmico haya modificado las condicio-
nes de vida de la poblacin en Amrica Latina entre los aos cincuenta y setenta (au-
mento en la tasa de escolarizacin, descenso en la mortalidad infantil, aumento de la
expectativa de vida, mejora en los indicadores de salud y nutricin), este fue insufi-
ciente para responder a la excesiva demanda y extrema desigualdad entre los distintos
pases y entre diversos grupos sociales y regionales internos.
La manera de concebir los problemas sociales cambi durante las dcadas de los
ochenta y noventa, segn Raczynski (1999), adquiriendo ms importancia cuestiones
como la restriccin del gasto, descentralizacin, privatizacin, sectorializacin, subsi-
dios por la demanda e introduccin de mecanismos de mercado en el sector pblico.
Amrica Latina, al contrario de los pases europeos, viene intensificando el desarrollo
de modelos afinados con una perspectiva ms residual de proteccin social (Faria,
2002; Molina, 2003; Filgueira, 1999), con opcin para una estrategia de ampliacin de
polticas de enfrentamiento de la pobreza de corte sectorial.
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Los PTCR estn presentes en 18 pases de Amrica Latina y Caribe, beneficiando alre-
dedor de 25 millones de familias, alrededor de 113 millones e personas, lo que repre-
senta casi un quinto de la poblacin con una inversin de 0,4% del PIB de la regin
(CEPAL, 2013).
Aunque sea una estrategia dominante en la regin, los PTCR son diversos y heterog-
neos y varan enormemente en relacin a los criterios de elegibilidad, sistemas de
identificacin de las familias beneficiarias, periodo de permanencia en el programa,
valor de los beneficios, clases de contrapartida, entre otras variaciones. Estas interven-
ciones comparten algunos elementos: el foco en las familias pobres o extremadamen-
te pobres, con nios y adolescentes; la exigencia de contrapartidas y el hecho de que
esta accin no est definida en el campo de los derechos; el papel central de las muje-
res como titulares de los programas; acciones orientadas al aumento del capital huma-
no y social (Fonseca, 2006; Arriagada y Mathivet, 2007).
Algunos expertos sostienen que los PTCR representan una innovacin en el campo de
las polticas de lucha contra la pobreza en Amrica Latina, al romper con el modelo de
seguros, al no prever una contribucin previa para el acceso a los beneficios. Tales polti-
cas alteran una lgica asistencialista de acceso a canastas bsicas y al mismo tiempo in-
novan al exigir contrapartidas, o actitudes de corresponsabilidad por parte de los bene-
ficiarios, demandando de estos una actitud activa, alterando una visin del beneficiario
como agente pasivo de la asistencia del Estado. Esta constituye la singularidad de estos
programas, que se sostienen en las condicionalidades, lo que implica o presupone una
postura activa y comprometida de los beneficiarios en el proceso de superacin de la
pobreza. Las condicionalidades o corresponsabilidades se justifican como medios para
ampliar el acceso a los servicios bsicos y universales de salud y educacin y, con eso,
sealar cambios, a lo largo del tiempo, en la mejora de los indicadores educativos, de
salud y nutricionales, viabilizando el aumento efectivo de las capacidades y reduccin de
los factores de riesgo y vulnerabilidad por parte de la poblacin atendida y sus hijos,
permitiendo que estos, tal vez, escapen de la pobreza. En este sentido, conste que los
PTCR ponen el acento en acciones de corto y de largo plazo, centradas en la superacin
de la miseria inmediata y en el fortalecimiento de las capacidades humanas va condi-
cionalidades buscando intervenir, de alguna forma, en las causas de la pobreza gene-
racional.
Los estudios de evaluacin sobre los efectos de este tipo de programas permiten iden-
tificar algunos resultados. Tales estudios sostienen que la transferencia de beneficios,
aunque de escasa cuanta, ocupan un papel central en la alteracin de las condiciones
de vida de las familias atendidas, con efectos en el plano de educacin, salud, nutri-
cin, vivienda, entre otros (Villatoro, 2005; Uthoff y Ruedi, 2005; Gonzles de la Rocha,
2005; Cohen y Franco, 2006), con impactos aunque en magnitudes variadas sobre
la incidencia y la severidad de la pobreza y de la desigualdad (Soares et al., 2007).
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Otra perspectiva ms crtica no considera que tales programas representen una verda-
dera ruptura en relacin con las polticas tradicionales de lucha contra la pobreza en la
regin. Ese punto de vista seala que aunque se traten de programas de amplio alcan-
ce (lo que los diferencia de los programas anteriores), no alteran presupuestos y con-
cepciones de fondo tradicionales, permaneciendo como estrategias asistencialistas y
sectoriales, distantes, por lo tanto, de una vertiente ms universalista de proteccin
social. Programas sectoriales y centrados en el alcance de mnimos sociales no conflu-
yen con una perspectiva de derechos. Si se alcanzan los mnimos se respetan los de-
rechos? (Cohen y Villatoro, 2006). En la medida en que los derechos sociales estn con-
dicionados al cumplimiento de las condicionalidades, el principio de ciudadana
puede estar amenazado. El alcance de los mnimos es seguramente necesario, pero no
es suficiente para ello; mucho menos para romper con concepciones y puntos de vista
muy asentados en las ideas y prcticas sociales relativas a las relaciones entre hombres
y mujeres. La razn de esta afirmacin es que los derechos no pueden verse condicio-
nados, sino respetados y garantizados. El predominio de transferencias condicionales
sobre las no condicionadas sera una evidencia de una eleccin residual de proteccin,
que indica una distancia de la perspectiva de derechos, al no ofrecer estndares mni-
mos que garantizan el derecho a un nivel de vida adecuado para la poblacin objetivo
(Zibecchi, s/d).
Adems, los crticos con la supuesta novedad de este tipo de programa sealan que
las estrategias de los PTCR comparten una concepcin de la pobreza, como si esta
fuese una condicin que pudiera ser razonada a partir de la movilizacin de los indi-
viduos, desconsiderando las dimensiones estructurales macroeconmicas y sociales
de pobreza y desigualdad y, en el lmite, colocando la responsabilidad por la supera-
cin de la pobreza en los hombros de los propios beneficiarios (Abramovich y Pau-
tassi, apud Zibecchi, s/d). Al enfatizar la demanda por el uso de los servicios pblicos
en salud y en educacin, los programas no consideran la oferta de estos mismos
servicios, los cuales reproducen una baja calidad de la oferta pblica disponible. Una
cuestin central aqu consiste en convertir la oferta de los servicios de educacin y
sanidad ms permeables a las caractersticas, especificidades y necesidades de la
poblacin, teniendo en cuenta la heterogeneidad de las familias y sus condiciones,
superando el punto de vista de que corresponde a las familias adaptarse a los servi-
cios (y no lo contrario) (Zibecchi, s/d).
Otro punto controvertido de tales programas, segn sus crticos, reside exactamente
en su presupuesto de base, que el cuidado de los nios y jvenes es una tarea predo-
minante o exclusivamente femenina. Desde la dcada de los setenta el debate sobre el
Estado de bienestar destaca que el papel de la familia en las configuraciones de la
proteccin la convierten en responsable por la provisin de los cuidados de bienestar
en la esfera de la reproduccin familiar, prestando un servicio a la sociedad que, pese
a todo, no es retribuido a la familia (Goldani, 1998, apud Timo 2013). Al enfocar la ins-
trumentalizacin del papel de las mujeres en las polticas de proteccin, el debate
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En los ltimos aos, ya en el siglo XXI, el potencial y lmites de los PTCRs han quedado
ms claros. Se trata de una tendencia que no es homognea para el conjunto de los
pases, pero que presenta un campo de posibilidades en direccin a concepciones ms
profundas de justicia y derechos. Nuevos problemas y nuevas matrices de riesgo emer-
gen en los aos noventa y marcan la entrada en el siglo XXI, relacionados con las trans-
formaciones en el mercado de trabajo, la composicin de las familias y los procesos
demogrficos (Cecchini, Filgueiras y Robles, 2014). En la perspectiva demogrfica tiene
lugar el envejecimiento de la poblacin, combinado con el descenso de la natalidad y
el aumento de la esperanza de vida. Una pequea poblacin econmicamente activa
enfrenta los desafos de financiar un sistema de proteccin para aquellos que no con-
tribuyen, dejaron de contribuir o nunca contribuyeron.
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La agenda que emerge de los documentos de la Unin Europea a partir del ao 2000
enfatiza la perspectiva de la inversin social. Ese enfoque mantiene la centralidad del
componente de seguridad social, una vez que reconoce los fallos y debilidades del
mercado de trabajo y su incapacidad de autocorregirse; y tambin invierte en el forta-
lecimiento de la participacin de hombres y mujeres en el mercado de trabajo, a travs
de polticas activas de cualificacin profesional y polticas pasivas de transferencias
monetarias, en una combinacin virtuosa de gasto compensatorio y gasto en inver-
sin social (Kerstenetzky, 2014). Adems de las polticas que buscan conciliar la vida
familiar y el trabajo, que se traducen en los servicios de cuidados para nios y personas
mayores y en los beneficios de permisos remunerados para padres y madres y transfe-
rencias monetarias, las polticas de inversin social comprenden intervenciones en el
mbito de la educacin (desde la primera infancia y durante toda la vida adulta) y del
trabajo, que incluye cualificacin, empleo protegido, seguro de desempleo. La univer-
salizacin y la extensin de proteccin durante todo el ciclo de vida, con provisin de
servicios de calidad y beneficios generosos, aliados a polticas de empleo de calidad y
con cualificacin de largo plazo, caracterizan el paradigma de la inversin social, que
combina prevencin y proteccin, teniendo como base la cohesin social.
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Dicha tipologa permite analizar los efectos de las diferentes situaciones en relacin a
diversos indicadores. La cobertura de pensiones, por ejemplo, medida en porcentaje
3. El modelo de anlisis de conglomerados combina una primera dimensin que refiere o equivale a la primera
curva de la brecha de bienestar en el anlisis de Uthoff, Vera y Ruedi (2006). Esta dimensin est representada por la
riqueza del pas (PIB per cpita) y la (in)capacidad de sus mercados laborales de generar empleos adecuados (por-
centaje de ocupados por debajo de la lnea de pobreza y asalariados con empleos formalizados y aportes) as como
su nivel de poblacin dependiente (la tasa de dependencia demogrfica). Por otro lado, la capacidad y esfuerzo
que el pas presenta para enfrentar dicha brecha es representado por el gasto social real per cpita y el gasto en
transferencias monetarias como porcentaje del PIB (Cechinni, Filgueiras y Robles, 2014).
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de la poblacin de 65 aos o ms, vara entre el 12,7% para pases de brechas severas;
el 25% para pases de brecha moderada y alcanza el 75,7% en pases de brechas mo-
destas. En los primeros, el PIB se sita debajo de 2.000 dlares per cpita, la tasa de
dependencia es alta, as como la incidencia de la pobreza y de la indigencia. Mercados
de trabajo con una fuerte presencia de subempleo y un Estado incapaz financieramen-
te de responder a las demandas y necesidades sociales de la poblacin caracterizan,
de forma general, a los pases de brecha severa, que se encuentran bajo amenaza de
ruptura de cohesin y del tejido social. Estrategias familiares de migracin, trabajo in-
fantil y pago de bolsillo para gastos en salud son las ms presentes en esos pases.
Los pases de brecha moderada, por otra parte, tienen una renta per cpita en torno a
los 5.000 dlares, presentan mercados de trabajo ms formalizados y la incidencia de
la pobreza se sita en torno al 30-40% de la poblacin. El mercado de trabajo es din-
mico para las personas con mayor cualificacin profesional, lo que excluye a los ms
pobres y contribuye a la reproduccin de la pobreza intergeneracional, como tambin
la educacin permanece segmentada por renta, mostrando que, en esos pases, las
instituciones tienden a reforzar los mecanismos transmisores de la desigualdad social.
El gasto social es mayor y existen prestaciones bsicas en la educacin, salud, seguri-
dad y asistencia social.
En los pases de brecha modesta, el nivel de desarrollo medido por el PIB per cpita es
mayor, situndose en torno a 7.500 dlares, as como la carga tributaria, que permite
un gasto pblico superior al 20% del PIB. Sin embargo, los sistemas de proteccin con-
tinan segmentados de acuerdo con la capacidad contributiva de los afiliados y repro-
ducen desigualdades generadas en el mercado de trabajo. Las medidas implementa-
das conforme con directrices universales son condicionadas por la restriccin
presupuestaria y abarcan solamente prestaciones bsicas. La mezcla pblica y privada
en la educacin reproduce segmentaciones y desigualdades y el Estado se encuentra
con una capacidad reguladora limitada para viabilizar la igualdad de acceso prevista
en los sistemas de servicios (Cecchini, Filgueiras y Robles, 2014).
Dentro de esos pases de brecha modesta de bienestar, pueden ser identificadas dos
configuraciones distintas, que reflejen los esfuerzos, la direccin y los niveles de seg-
mentacin de los regmenes de bienestar. En un grupo estn pases con perfil ms
proteccionista, como Argentina, Uruguay y Brasil, en los cuales el Estado protege a la
poblacin que se encuentra fuera del mercado de trabajo con un fuerte esfuerzo fiscal
en polticas de pensiones y asistencia, y con gasto relativamente menor en acciones
orientadas al capital humano (como salud y educacin). En otro grupo estn los pases
con perfil productor, como Chile, Costa Rica y Panam, que presentan una menor pre-
sencia del Estado en la proteccin de la poblacin que se encuentra fuera de mercado.
Los gastos en salud son similares en los dos subgrupos (5,8% para los proteccionistas
y 4,2% para los productores), pero en el segundo el gasto en educacin es mayor:
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alcanza el 7,7% del PIB, mientras que los proteccionistas presentan un gasto en educa-
cin en torno a 5,6%. Lo contrario ocurre con los gastos en seguridad social y asisten-
cia, una vez que en el primer subgrupo tales gastos son ms altos: situndose en torno
al 12,5% de PIB para los pases proteccionistas y en 6,5% en pases productores. La
cobertura de las pensiones es mayor en el grupo de los proteccionistas con ms del
87% de la poblacin de 65 aos o ms con cobertura, mientras que en el grupo de los
productores ese porcentaje es cercano al 74%. Hay en esos pases una tendencia a
ampliar la capacidad de los que trabajan o irn a trabajar, mientras que en los pases de
corte ms proteccionista el nfasis reside en la proteccin para los que no trabajan
(Cecchini, Filgueiras y Robles, 2014: 28).
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En una concepcin laxa de la justicia, la focalizacin expresa una visin residual del
Estado, cuyo papel central reside en la provisin de redes de proteccin social (safety
nets) para aquellos que no tengan acceso a una proteccin va mercado, que no acce-
dieron a de los procesos econmicos integradores. En una concepcin profunda de la
justicia, la focalizacin tendra la accin de reparacin como necesaria para viabilizar la
efectividad de derechos formalmente iguales, aunque distintos en su concretizacin
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Algunas evidencias, adems de una adhesin tica o normativa a ese principio de jus-
ticia profunda, permiten reforzar la justificacin para la adopcin de modelos ms am-
plios de proteccin. Existen datos que permiten verificar que los modelos ms univer-
salistas de proteccin social puedes estar ms fuertemente asociados con menor
pobreza y desigualdad (Neubourg, Castonguay y Roelen, 2005) y esa constatacin
puede servir para orientar el camino que se pretende seguir en Amrica Latina, que
sufre las restricciones de los procesos de globalizacin y presenta condiciones ms
dbiles para enfrentarlos. Aunque sea difcil establecer, sin ambigedades, relaciones
de causa y efecto, los autores (Neubourg, Castonguay y Roelen, 2005) sostienen la co-
rrelacin entre sistemas de proteccin ms universalistas y la existencia de menor ni-
vel de pobreza en los pases que los adoptan. Adems de las disputas programticas,
valorativas y metatericas, se tienen evidencias de que los sistemas de proteccin so-
cial de la Europa continental, con inversiones altas, estn asociados a menos pobreza,
absoluta y relativa, y a menor desigualdad. Las evidencias apuntan que el gasto social
en esos pases reduce la proporcin de personas en la pobreza, sea esta media en tr-
minos relativos o absolutos. Los sistemas ms universalistas de proteccin social son
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Adems de eso, polticas de corte universal favorecen las bases de solidaridad entre
clases y ese es un punto relevante y con consecuencias importantes para el diseo de
estrategias de intervencin. Adoptar, de forma prioritaria, polticas focalizadas, reduce
las oportunidades de sostenibilidad y de garanta de calidad de los servicios. Eso por-
que al enfocarse exclusivamente en los ms pobres, excluyen sectores no-pobres, es-
tratos medios, que poseen mayor poder poltico y voz, lo que reduce la base de susten-
to, pues las polticas se apoyaran en grupos con poca capacidad de movilizacin y de
presin. Con esa estrategia, no existen puentes de comunicacin o de construccin
colectiva entre los dos grupos, lo que genera segmentacin y dualidad social e indis-
posicin para el financiamiento del sistema por parte de los no-pobres (Molina, 2003;
Kerstenetzky, 2006).
Cabe relacionar la experiencia de los PTCR con un marco ms amplio, orientado a ex-
pandir la esfera pblica de cuidado y articular la transferencia de renta con servicios
sociales universales y con polticas de trabajo. Este constituye uno de los desafos que
afronta Amrica Latina en este inicio de siglo. Como ya fue destacado, existe un con-
senso razonable (Norton, Conway y Foster, 2002; Barrientos y Hulme, 2008; CEPAL,
2010; Cecchini y Martnez, 2011) sobre la necesidad de alargar la concepcin de pro-
teccin social de forma de incluir y articular tres conjuntos de polticas: (a) garantizar
asistencia social, articulando beneficios/transferencias y servicios en el campo de la
proteccin no contributiva, incluyendo sistemas de cuidado para pblicos especial-
mente vulnerables, como personas mayores, nios y discapacitados; (b) proveer segu-
ridad, en el mbito de la proteccin contributiva; (c) promover una estructura de opor-
tunidades robusta, en el campo de las regulacin de los mercados de trabajo, de las
polticas de empleo, renta y de acceso a crdito, que estaran vinculadas al mbito de
la promocin social, en clara articulacin con las polticas de trabajo, empleo y renta.
4. Los Estados Unidos se encuentran en una posicin de mayor pobreza y menos gasto social, al contrario de
pases como Dinamarca o Suecia. Evidencias tambin demuestran que, adems de ms personas ser pobres en los
Estados Unidos y en Reino Unido, cuando se comparan con pases de la Europa continental, la duracin de la situ-
acin de pobreza para los americanos es mayor. Cuando se observa la pobreza por franja de edad en los diferentes
pases, esas diferencias quedan an ms evidentes. En Suecia y en Blgica, por ejemplo, menos del 5% de los nios
viven en la pobreza. Ese nmero sube hasta el 10% en Francia y Alemania y llega al 20% en Italia, Estados Unidos o
Reino Unido (Neubourg, Castonguay y Roelen, 2005: 5). Desde el punto de la estructura de la desigualdad, Suecia,
Blgica, Francia, Alemania y Holanda presentan una desigualdad menor de la existente en los pases anglosajones.
Los autores llaman la atencin sobre un aspecto interesante en el anlisis de tasas de pobreza entre pases. Buscan-
do captar el impacto del gasto en la reduccin de la pobreza, las simulaciones apuntan que, aunque Suecia sea uno
de los pases con menor pobreza y desigualdad despus de las transferencias, se encuentran en una situacin de
alta tasa de pobreza antes de las transferencias; al contrario que los Estados Unidos, por ejemplo, cuyo porcentaje
de pobres antes de las transferencias es ms baja de que en cualquier pas europeo. La proteccin social de carcter
universalista de los pases de la Europa continental contribuye a modificar, a partir de los impuestos y beneficios,
situaciones de gran desigualdad antes de las transferencias: En realidad, al comparar las tasas de pobreza antes
y despus de los impuestos y transferencias, queda claro que los impuestos directos y las transferencias sociales
contribuyen bastante para el alivio de la pobreza en todos los pases, pero en los Estados Unidos menos que en los
otros (Neubourg, Castonguay y Roelen, 2005: 8).
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Los PTCR han sido exitosos en la reduccin de la brecha de pobreza, pero son insufi-
cientes para superarla, si no vienen acompaados de otras polticas de carcter estruc-
tural, como el modelo de inversin social, que se sostiene en una articulacin directa
entre la dimensin econmica y la dimensin social de las polticas de bienestar, con
impactos efectivos en el desarrollo.
Esa cuestin remite el problema de las puertas de salida, que ha sostenido el de-
bate y buena parte de las crticas a dichos programas. Para esa poblacin, los pro-
gramas oficiales de empleo y renta, concentrados en el sector formal de la econo-
ma, no llegan. La baja cualificacin, los dficits de escolaridad y de activos, de
forma general, restringen el acceso de las poblaciones ms pobres al mercado de
trabajo.
Se sabe que la marea alta no levanta todos los barcos y que la expansin de la econo-
ma o el crecimiento econmico, por s solo, no es capaz de impulsar y superar las
condiciones de vulnerabilidad de gran parte de la poblacin pobre en el subcontinen-
te. Sin alternativas y una visin estratgica de las polticas de proteccin y desarrollo
social, se corre el riesgo de generar una situacin de dependencia permanente de los
beneficiarios en relacin a la provisin pblica, lo que, adems de un impacto negati-
vo desde el punto de vista de una poltica social emancipadora y dirigida a la autono-
ma de los ciudadanos, presenta problemas evidentes de sostenibilidad tanto social
como fiscal.
27
Polticas sociales
Asistencia Seguro
Mercado
Educacin Salud social (Social social (Social
de trabajo
assistance) insurance)
Programas
Programas no
contributivos: ciclo de Polticas pasivas
contributivos
Vivienda Sistemas de vida y contingencias (garanta de
orientados para el
del mercado de derechos laborales)
cuidado enfrentamiento de la
trabajo: jubilacin, y polticas activas
pobreza y de las
invalidez, seguro de (de empleabilidad)
vulnerabilidades
desempleo, etc.
Programas y servicios de
cuidado para nios Transferencias (dinero o Proteccion social
pequeos, personas mayores especie, condicionadas integral con enfoque en
y discapacitados o no ) y servicios derechos
28
29
Sin embargo, aunque sea alcanzada una mayor articulacin entre las polticas, la com-
plejidad de los problemas exige ir ms all de las transferencias condicionadas de ren-
ta o de su provisin articulada con servicios socioasistenciales o servicios de otras po-
lticas sociales. Aunque esos puntos sean centrales para viabilizar mayor capacidad de
proteccin en el mbito de las polticas no contributivas, los dficits de proteccin de
la regin exigen una estrategia an ms robusta para su resolucin. Las polticas socia-
les encuentran lmites muy fuertes relacionados con salario, empleo y distribucin de
renta, dinmicas del mercado de trabajo, de desarrollo urbano y rural, lo que hace re-
ferencia a otros conjuntos de polticas del Estado y tambin a las dinmicas del merca-
do. Las implicaciones de las polticas econmicas, de desarrollo, urbanas y de infraes-
tructura estn directamente relacionadas con las situaciones de pobreza y exclusin, y
funcionan como barreras o, en caso de ausencia o mala calidad de los servicios, como
elementos potenciadores y perpetuadores de esas mismas condiciones de vulnerabi-
lidad y destitucin.
30
Bibliografa
31
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rica Latina. s/d
32
Fernando Filgueira1
Introduccin
Amrica Latina asiste en la primera dcada del siglo XXI al segundo experimento de
construccin de ciudadana social de su historia. El primero se produjo durante el pe-
riodo llamado de sustitucin de importaciones, como respuesta a la crisis de incorpo-
racin de los aos veinte y especialmente de los aos treinta del siglo XX. Pero a dife-
rencia del impulso actual, el esfuerzo de ciudadana social del pasado fue el de una
ciudadana social regulada, a imagen y semejanza del modelo sociopoltico que la
forj: un proceso de modernizacin conservadora, en donde predomin la funcin de
control, sobre los horizontes de emancipacin de la moderna poltica social. En este
documento se presenta evidencia y se propone un debate sobre las posibilidades de
avanzar hacia un Estado social que garantice el acceso universal a sistemas de asegu-
ramiento y servicios sociales esenciales.
33
sociales y culturales. Estos debates y las preguntas que suscitan deben ser mejor espe-
cificadas. Cuando nos preguntamos sobre el problema del acceso universal a ingresos,
bienes, servicios y proteccin regulatoria nos estamos preguntando al menos lo si-
guiente.
34
La manera en que se abord esta crisis en la regin fue a partir de los llamados progra-
mas econmicos de estabilizacin y ajuste estructural aplicados en la dcada de los
ochenta, que marcan el ingreso del modelo de libre mercado y apertura externa en la
regin. A fin de fortalecer las economas endeudadas y la capacidad de pago, su poten-
cial productivo sera aumentado a travs de una combinacin de medidas sociales y
econmicas. Los modelos de estabilizacin y ajuste consistieron en respetar los equili-
brios macroeconmicos; reducir la inflacin; retirar al Estado de las reas productivas,
35
Gasto per cpita en pases con gasto Prioridad fiscal del gasto social (gasto social/
social alto, moderado y bajo total gastos) en Amrica Latina
350 70
300 60
250 50
200 40
30
150
20
100
10
50
0
0
la
ca
a
y
ile
a
ia
r
ne l
bi
Ve asi
ua
C o ue
ic
Ch
Pe
i
x
nt
ug
Br
Bo
a
lo
ge
M
st
Co
Ar
Gasto per cpita 80-81 Gasto per cpita 82-89 Prioridades fiscales 80-81 Prioridades fiscales 82-89
36
individual y el acceso por los propios medios. Solamente en aquellos casos en donde
las personas demostradamente no pudieran hacer frente a riesgos bsicos operara el
Estado con polticas focalizadas.
Desde mediados de la dcada de los noventa, sin que se produjera una transformacin
sustantiva del esquema de economas abiertas con el mercado al centro como princi-
pal proveedor y distribuidor de servicios sociales, y sin hacer peligrar el equilibrio
37
120
100
80
60
40
20
0
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: elaboracin propia segn World Development Indicators, World Bank, 2009; Smith, 2004 y estimaciones de
pobreza basadas en ECLAC, 2010. No incluye pases e islas del Caribe.
Por su parte, los diversos escenarios de crisis econmica surgidos a finales de los no-
venta (crisis asitica, desastres naturales en Centroamrica, cada de los precios inter-
nacionales de los granos bsicos, freno de la economa mundial en 2000 y un poco
despus la crisis que afect a Argentina y Uruguay) fueron los que dieron otro impulso
a la reformulacin de la poltica social en general y a la poltica de combate a la pobre-
za en particular. Finalmente los buenos desempeos econmicos y fiscales en la
regin, a partir del boom de los commodities, y los buenos resultados fiscales y
38
As, ya hacia finales de los noventa e inicios del nuevo milenio, surgieron nuevos enfo-
ques de proteccin social con acento en la proteccin frente a eventos de quiebre de
ingreso, pobreza de ingresos y exclusin social que ponen a las personas en situacin
de vulnerabilidad y riesgo social (Serrano, 2005). Estos enfoques han sido parcial y pro-
gresivamente permeados por visiones normativas sobre la necesidad de asegurar los
derechos econmicos, sociales y culturales, que ubican en el centro la nocin de ciu-
dadana social, y adems, rompen con la contraposicin entre los principios de univer-
salidad de los derechos y la racionalidad de la focalizacin, as como cuestionan las
bondades de modelos y lgicas de mercado en los sistemas de proteccin social. Final-
mente estas miradas e innovaciones tambin mueven o al menos combinan el
eje del combate a la pobreza con el de combate a la desigualdad y promocin de la
cohesin social.
Algunos de los riesgos que enfrenta la poblacin y que son contemplados al formular
este tipo de programas, son la ausencia o prdida del empleo, particularmente para
ciertos grupos de poblacin (jvenes, mujeres, minoras tnicas, personas poco califi-
cadas), la cada de los ingresos del hogar por la prdida del empleo de del jefe o jefa de
hogar, los riesgos asociados a ciertas etapas del ciclo vital (envejecimiento, materni-
dad, etc.), los efectos negativos sobre el capital humano causados por la desercin
escolar, la deficiente nutricin o la falta de atencin en salud, as como los impactos de
los desastres naturales (inundaciones, terremotos, sequas, etc.).
39
Figura 3. Amrica Latina (21 pases): tendencia del gasto pblico social y gasto pblico
total como porcentaje del PIB, 1990-2008 (en porcentajes)
35 0,9
GASTO PBLICO TOTAL 0,8
30
0,7
25
PRIORIDAD FISCAL DEL GPS 0,6
20
0,5
15
GASTO PBLICO SOCIAL
0,4
10 0,3
5 0,2
GPS % del PIB promedio ponderado GPT % del PIB promedio ponderado
En trminos de diseo de la poltica social, cinco son los cambios que aunque con
variaciones entre pases es posible identificar como tendencias innovadoras ms o
menos robustas y que podran denominarse como reformas de las reformas:
El primer grfico de la pgina siguiente muestra las razones entre poblacin infantil y
activa, el segundo entre poblacin infantil y adultos mayores. Un valor mayor a cero
implica mayor pobreza infantil.
40
2,00
1,80
1,60
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
Uruguay
Ecuador
Honduras
Mxico
Paraguay
Colombia
Rep. Dominicana
Per
Chile
Bol. de)
Nicaragua
Costa Rica
El Salvador
Brasil
Panam
Argentina
Venezuela (Rep.
14
12
10
8
6
4
2
0
Colombia
Bolivia (Est. Plur. de)
Paraguay
Chile
Bol. de)
Per
Brasil
Rep. Dominicana
Argentina
Honduras
Mxico
Uruguay
El Salvador
Ecuador
Nicaragua
Costa Rica
Venezuela (Rep.
Panam
41
Estos programas seran expandidos durante finales de los noventa e inicio del milenio a
varios pases y daran luz a lo que hoy se conoce como Programas de Transferencias Con-
dicionadas, o con corresponsabilidad (PTC), con nfasis en tres propsitos: transferen-
cia directa de ingresos para el alivio a la pobreza, incentivos a la inversin en capital hu-
mano, e incorporacin de la poblacin a redes de proteccin y promocin social.
Tal vez ms importante an son los niveles de cobertura que han alcanzado estos pro-
gramas. Sobre bases claramente focalizadas, estos programas han generado por pri-
mera vez en la historia de la regin, un reconocimiento de los sujetos pertenecientes
al fin de la estructura distributiva, garantizando en muchos casos y generando en mu-
chos otros, la expectativa de un Estado permeable y sensible a las demandas de los
ms pobres.
42
1, 2 1,17
1, 0
0, 8
Promedio ponderado: 0, 40
0, 6
0,47 0,51 0,51
0,40 0,45
0,33 0,39 0,39 0,36
0, 4
0,32
0,24 0,22
0,20 0,19
0, 2 0,14
0,11
0,02
0, 0
Rep. Dominicana
El Salvador
Ec uador
Trinidady Tabago
Per
Argentina
Honduras
Mxico
(2010)
(2010)
(2010)
(2010)
(2010)
(2010)
Paraguay
Uruguay
(2010)
Chile
(2009)
(2009)
(2008)
(2009)
(2009)
(2009)
(2009)
(2009)
(2009)
(2009)
Brasil
Bolivia (Est . Plur. de)
(2009)
Colombia
Guatemala
Jamaica
Panam
Costa Rica
44,3
45
40
35
Promedio ponderado: 19 ,3
30
26,4 25,2 22,6 24,6
25
21,2
20 17,5
15 11,6
11,3 10,9
8,3 8,2 8,7 8,6 7,6
10 6,8
5 3,3 2,4
0
Guatemala
El S alvador
Ecuador
Trinidad y Tabago
Panam
Honduras
Bolivia (Est. Plur. de)
Colombia
Per
Mxico
Brasil
Paraguay
Uruguay
Chile
Jamaica
Argentina
Costa Rica
Rep. Dominicana
43
Figura 7. Amrica Latina (17 pases): relacin entre los niveles de filiacin a la seguridad
social de los ocupados y la cobertura de las prestaciones jubilatorias y de pensiones entre
la poblacin de 65 aos y ms, alrededor de 2009 (en porcentajes)
100
ARG
90 R = 0.7558b CHL URY
80
Adultos mayores con prestaciones
BRA
70 Amrica Latina
60 CRI
50 MEX
PAN
40
30 PER ECU
20 PRY BOL COL
SLV
10 NIC GTM DOM
HND
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Ocupados afiliados
44
La realidad que indican los datos estilizados de cobertura de la poblacin adulta ma-
yor y de cotizacin a la seguridad social de la poblacin activa no deja lugar a dudas.
Con la excepcin de los pases del Cono Sur, Brasil y Costa Rica, existe un enorme dfi-
cit de cobertura y cotizacin. Y en los pases con mayor cobertura, dada su arquitectu-
ra fiscal y la relacin cotizantes-receptores, existe un enorme dficit que debe ser teni-
do en cuenta. Ms relevante es constatar que an en los pases con modestos sistemas
de bienestar la ecuacin entre aportes sociales y prestaciones sociales a la seguridad
social ya es deficitaria y cuenta, por tanto, con importantes subsidios que son provistos
desde rentas generales. Es cierto que debido a cmo est construido el dato, los gastos
sociales no diferencian entre seguridad social y asistencia social, pero la evidencia
fragmentaria que poseemos sobre el porcentaje del PIB que se destina a asistencia
social indica que el grueso del dficit que se financia desde rentas generales no corres-
ponde a los gastos asistenciales en materia de transferencias monetarias.
Despus de las reformas de los sistemas de salud y seguridad social que privatizaron el
aseguramiento y de la constatacin del efecto de las mismas sobre la desigualdad de
acceso y la limitada cobertura que estos sistemas generaban en el presente y en el fu-
turo gan terreno la idea de construir o fortalecer los pilares solidarios o no contribu-
tivos de estos sistemas. La reforma de la salud en Uruguay, el plan AUGE en Chile, el
antecedente pionero de Brasil con el SUS, el Seguro Popular en Mxico, la reforma de
la salud en Colombia reflejan con un mayor parentesco el modelo de manejo social del
riesgo y presentan un mayor nfasis solidarista y ciudadano.
Figura 8. Amrica Latina (19 pases): ingresos pblicos por contribuciones sociales y gastos
pblicos en seguridad y asistencia social, promedio de 2008- 2009 (en porcentajes del PIB)
10
5
Porcentaje del PIB
-5
-10
-15
Colombia
Chile
Argentina
Cuba
Brasil
Uruguay
Bolivia (Est. Plur. de)
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Rep. dominicana
Paraguay
Per
Mxico
Guatemala
El Salvador
Honduras
Costa Rica
Ecuador
Panam
Nicaragua
Promedio
45
Por su parte, la reforma del sistema de pensiones y las pensiones solidarias en Chile, las
pensiones universales no contributivas en la ciudad de Mxico D. F. (y su extensin con
variaciones a varios estados mexicanos), el componente asistencial de pensiones del
programa Oportunidades y el programa del Gobierno Federal 70 y Ms (Valencia
Llomel, Foust Rodriguez y Tetreault Weber, 2013), la reforma jubilatoria en Argentina y
su expansin semicontributiva (Repetto y Potenza Dai Masetto, 2012), y la ampliacin
de los ya existentes beneficios de prestacin continuada en Brasil y la pensin rural, el
programa 70 y Ms iniciado en el ao 2009 en Panam (Rodrguez Mojica, 2013), la
pensin mnima de vejez de 2001 y la pensin 65 de 2011 en Per (Lavigne, 2013), as
como otras innovaciones en discusin o implementacin en la regin son ejemplos en
materia de pensiones y jubilaciones.
Figura 9. Amrica Latina (18 pases): poblacin de 65 aos y m que recibe jubilacin
o pensin, alrededor de 2000 y 2009 (en porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Argentina
Brasil
Uruguay
Chile
Costa Rica
Mxico
Panam
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Bolivia (Est. Plur. de)
Ecuador
Per
Colombia
Paraguay
Nicaragua
Guatemala
El Salvador
Rep. Dominicana
Honduras
Amrica Latina
2000 2009
Como puede observarse, si bien la expansin promedio, sin ponderar para Amrica
Latina es modesta (6%), en algunos pases el incremento es marcado. Argentina retor-
na a sus niveles histricos de cobertura, alcanzando casi el 90%; Brasil ya contaba con
la expansin, previo al ao 2000, alcanzando un 85% de los mayores de 64 aos. Uru-
guay, por su parte, frena una cada incipiente que se gestaba en la dcada de los no-
venta, y mantiene con leve caa altos niveles de cobertura. Los dos saltos ms impor-
tantes pueden verificarse en Chile y en Mxico. En un caso como producto de la
reforma solidaria de pensiones y en el otro por la expansin de diversas modalidades
46
47
48
rentas de los recursos naturales en el PIB). Pero tal vez lo ms relevante se encuentra en
el impuesto que presenta mayor brecha respecto a los pases centrales y al promedio
mundial: el impuesto a la renta.
Figura 10. Brecha de la carga impositiva Figura 11. Brecha de la carga del impuesto
2007/2009 (en puntos del PIB) a la renta 2007/2009 (en puntos del PIB)
49
Figura 12. Porcentaje de personas que Figura 13. Tasa marginal mxima para
pagan el Impuesto a la renta de las cada nivel de renta como mltiplo del PIB
personas fsicas percpita
50
Es importante anotar que para la OIT la arquitectura de los pisos y las escaleras puede
variar, en tanto logre, efectivamente, cubrir en forma universal a la poblacin en mate-
ria de aseguramiento de ingresos bsicos y servicios esenciales. Lo ilustra claramente
estas dos opciones con las que ejemplifican las diferentes formas de alcanzar un mis-
mo cometido.
51
Garantas de
beneficios acordes
con las
contribuciones Previsin
Seguros voluntarios
social
Garantas de un
conjunto de Piso de
prestaciones
esenciales Proteccin
proteccin Seguros sociales
social bsica social
Seguridad econmica
Acceso a servicios esenciales
Alto
Alto
Alto
Alto
Niveles
Niveles Seguros
Segurosvoluntarios
voluntarios
ms Niveles
Niveles Seguros
Segurosvoluntarios
voluntarios
ms altos
altos bajo
bajoregulacin
regulacinpblica
pblica
(mnimo ms
msaltos
altos bajo
bajoregulacin
regulacinpblica
pblica
(mnimo C.
C. 102)
102)
(mnimo
(mnimoC.C.102)
102)
Nivel
Nivel de
de
proteccin Nivel
Nivelde
de
proteccin Seguros
Segurossociales
socialesobligatorios
obligatorios proteccin
proteccin Seguros
Segurossociales
socialesobligatorios
obligatorios
Nivel
Nivel de
de piso
piso
Nivel Asistencia
Asistencia
Asistencia Nivelde
depiso
piso Asistencia
social social
social
Bajo
Bajo social
Bajo
Bajo Prestaciones
Prestacionesuniversales
universales
Bajo
Bajo Ingreso
Ingresoindividual/del
individual/delhogar
hogar Alto
Alto Bajo
Bajo Ingreso
Ingresoindividual/del
individual/delhogar
hogar Alto
Alto
52
53
Un problema central que surge con esta propuesta es el relativo a las fuentes de finan-
ciamiento de estos sistemas bsicos y cmo estas compiten con los recursos que se
vuelcan a los sistemas contributivos. Seala la OIT que en los pases maduros es nece-
sario mejorar la sostenibilidad actuarial de los sistemas contributivos, lo que indica, al
menos, una preocupacin por dichos costos. Pero resulta claro que para la OIT el papel
del Estado en gestar, regular y eventualmente sostener los sistemas contributivos tra-
dicionales debe continuar siendo central.
Santiago Levy (2011) y un conjunto de tcnicos desde el BID y desde la CIDE de Mxico
(Antn, Hernandez y Levy, 2012) son responsables de esta propuesta, que por primera
vez, desde tiendas marcadamente liberales, aboga por un modelo de aseguramientos
de corte universal para los trabajadores. La misma ha ganado creciente aceptacin
tcnica, aunque su traduccin poltica es an compleja.
El argumento central es que el actual sistema mixto que combina en forma segmenta-
da aseguramientos y servicios para los trabajadores y sus familias de carcter contribu-
tivo y no contributivo presenta cuatro deficiencias:
Para superar este estado de cosas los autores proponen modificar el financiamiento
desde las nminas salariales al consumo, y la elegibilidad desde las contribuciones al
mero registro del trabajador y su declaracin de ingresos laborales, logrando a su jui-
cio de esta manera mejor y ms robusta cobertura, vnculo entre contribuciones y be-
neficios que garanticen la sostenibilidad fiscal (en un modelo de contribucin nica y
beneficio flat-rate, eso s), reduzcan la distorsin de los mercados laborales, supongan
una ganancia en equidad y reduccin de la pobreza y de la evasin y ampliacin de la
base tributaria.
El conjunto de prestaciones bsicas para los trabajadores incluyen en este caso las
clsicas de retiro, invalidez y supervivencia, accidentes laborales y aseguramiento en
54
salud (el seguro de desempleo se agrega y las guarderas infantiles para los nios de
los trabajadores que hoy existen en Mxico como parte del sistema se suprimen de
este pilar). En el presente, estos sistemas se aplican a los trabajadores formales que
contribuyen desde la nmina salarial, junto con empleadores y, en algunos casos, exis-
ten aportes estatales para financiarlos.
Por otra parte, este modelo permite separar ms claramente lo que ser el asegura-
miento universal de los trabajadores de lo que son transferencias netas para atacar
situaciones de pobreza de la poblacin. Estos sistemas no desaparecen por entero,
pero solamente se atienen al alivio de la pobreza y la redistribucin hacia los pobres.
Asimismo sistemas de aseguramiento ms exigentes y de mayor calidad tambin
persisten y sern proporcionados por las empresas a sus trabajadores con modalida-
des contributivas, pero no sern sistemas respaldados legalmente por el Estado. En
una versin ya operacionalizada para Mxico, estos segundos pilares adquieren ca-
rcter mandatorio.
55
Se debe destacar que las pensiones sern universales para los trabajadores, el acceso
a la salud (como seguro) tambin, en este modelo estn orientadas a cubrir los riesgos
de los trabajadores. Lo que se suprime es la distincin entre asalariado, no-asalariado
y entre formal e informal. No se proponen criterios de elegibilidad que no estn basa-
dos en el trabajo. En parte ello es as porque muchos de los riesgos que se buscan cu-
brir se emparentan o definen como riesgos inherentes a la condicin de trabajador.
Esto no tiene porque ser necesariamente as. El sistema de pensiones de base no con-
tributiva de Holanda, Nueva Zelanda y otros que dominaron las arquitecturas de los
pases escandinavos en sus etapas tempranas de construccin del Estado de bienestar
no definen la elegibilidad a partir de la condicin laboral, previa o presente, sino sola-
mente a partir de la ciudadana, residencia y edad. De hecho, el sistema de pensin
bsica del distrito federal de Mxico es similar. La proteccin no es en este caso un
aseguramiento frente al retiro laboral, sino una garanta de ingreso bsico ciudadano.
56
57
Su cobertura pretende ser total para las categoras de poblacin definidas a partir de
atributos que todas las personas poseen o tienen altas posibilidades de poseer en
algn momento de su ciclo vital. As, todos los nios, todas las madres, todas las
personas adultas mayores, todos los desempleados, todos los enfermos debern es-
tar cubiertos por uno o varios de los diferentes dispositivos de un rgimen de univer-
salismo bsico. Los sistemas basados en la pertenencia a grupos sociales vulnerables
o a situaciones de necesidad definidas por renta pueden o no formar parte de las
estrategias de universalismo bsico dadas las limitaciones fiscales y capacidades ins-
titucionales de los Estados en un momento determinado, pero su destino en este
tipo de modelo es desaparecer u ocupar un lugar marginal en el edificio de protec-
cin social.
Existen tres atributos del UB que hacen muy compleja su operacionalizacin en polti-
ca pblica y su viabilidad poltica. El UB propone que para avanzar en este conjunto de
prestaciones bsicas los Estados deben alejarse del financiamiento de la seguridad
social desde la nmina salarial, y moverse hacia rentas generales, pero ello supone
tambin en la perspectiva del UB hacer dos muy dficiles operaciones concomitantes.
Por un lado, disminuir las cargas sobre la nmina salarial pero tambin los gastos y por
tanto las prestaciones que estos sistemas otorgan. En rigor lo que se propone el UB a
largo plazo es desmontar o minimizar el peso de los sistemas contributivos estratifica-
dos o convertirlos paulatinamente en modelos de cobertura universal flat-rate admi-
tiendo modelos voluntarios de mercado o solidarios pero sin participacin ni sustento
estatal. Es indispensable para UB esta operacin porque requiere liberar a los sectores
formales altos y medios de las contribuciones que hoy realizan a la seguridad social,
para poder luego imponerles mayores cargas desde el impuesto a la renta y los im-
puestos al consumo.
58
Aseguramiento voluntario
Gasto privado
o regmenes Poblacin en
de Polticas integrales
Rentas generales pobreza extrema Rentas generales
contribuciones Poblacin residente y exclusin
solidarias Flat rate
voluntarios
Finalmente, el UB tiende a ser amigable con las lgicas del mercado laboral desregula-
do, emparentndose si se quiere con las nociones de flexiseguridad. As de la misma
manera que impone altos niveles de recaudacin y gasto social, elige un sistema de
regulacin laboral liviano y flexible, acorde a la mxima de defender a la persona y no
al puesto de trabajo. Por ello mismo, desdibuja los lmites de formalidad e informali-
dad. O dicho de otra manera, redefine el espacio de produccin y garanta de derechos
sociales: del trabajador al ciudadano.
59
Figura 19. Edad y peso de las diferentes lgicas en el acceso al consumo en el modelo UB
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
5 10 20 30 40 50 60 70 80
Fuente: elaboracin propia en base a Filgueira, Molina, Papadpulos y Tobar, 2006, y Filgueira, 2007.
Las capacidades fiscales del Estado, las transferencias directas a las familias con hijos,
los mecanismos de aseguramiento solidario, la aparicin de las polticas de cuidado
y su cruce con el gnero y la desigualdad se debaten hoy entre los diferentes mode-
los de Estado social que le darn rumbo, arquitectura y contenidos a los Estados so-
ciales de la regin. No existirn modelos puros, aunque s predominar una u otra
arquitectura: el universalismo de corte igualitario, el corporativismo estratificado o
el modelo de focalizacin. Seamos claros: las tres opciones estatales, como parte de
la arquitectura de un rgimen de bienestar que incluye al mercado y las familias,
ofrecen posibilidades de cobertura universal (aunque el Estado ni lo garantice ni lo
promueva explcitamente) en materia de aseguramiento, proteccin e inversin so-
cial, pero cada modelo apuesta por una forma diferente para lograr dichas cobertu-
ras y admite grados diferentes de estratificacin en las mismas. En efecto, un merca-
do laboral pujante y altamente formalizado que extiende la proteccin contributiva
a las familias puede ser una ruta a la cobertura universal. Asimismo una economa
que permita a los sectores medios niveles de ingreso que los habiliten a comprar
aseguramientos, cuidados y educacin en el mercado combinado con polticas foca-
lizadas puede ser otra ruta.
Sin embargo, nos parece que ello es poco probable. La alta desigualdad, baja formali-
zacin de la fuerza de trabajo, la incorporacin parcial pero incompleta de la mujer al
60
Universalidad de cobertura.
Transparencia y derechos en la asignacin (no discrecionalidad o producto de pre-
siones distributivas).
Calidad de servicios o magnitud de transferencias con baja segmentacin.
Financiamiento de base equitativa y sustentable.
Un modelo puro de universalismo sera aquel con cobertura universal plena (i.e. todas
las familias con hijos, todos los adultos mayores, todos los desocupados, toda la pobla-
cin en acceso a salud), basada en criterios objetivos y sustentados en leyes que res-
paldan derechos bsicos, calidades adecuadas y homogneas de servicios y baja o
nula estratificacin de transferencias, y financiamiento desde rentas generales (con
base tributaria progresiva). Dicho financiamiento debe ser por otra parte sustentable.
Tornando ms laxos los criterios, Pribble admite reformas y modelos que seran catalo-
gados como de universalismo avanzado (no puro), moderado y dbil. Reformas falli-
das o regresivas implican que la nueva configuracin de una prestacin social sera
menos universal en los criterios definidos por Pribble: cobertura, criterios de asigna-
cin, calidad, estratificacin y financiamiento.
La realidad en la regin no permite aseverar que se est en una ruta definitiva de avan-
ce hacia modelos universales puros, aunque s resulta claro que se produce un marca-
do incremento del esfuerzo por parte de los Estados para avanzar en cobertura en
aseguramientos y servicios a la poblacin pobre y en algunos casos a la poblacin
vulnerable. Por otra parte, tambin es posible identificar esfuerzos o respuestas del
Estado ante presiones sociales para mejorar la calidad o nivel de las prestaciones o
transferencias. Finalmente los Estados avanzan en la variedad de prestaciones y trans-
ferencias que buscan cubrir mayores y ms diversos riesgos sociales.
Sin embargo, tambin es un hecho que estos esfuerzos rara vez se plantean desde
una perspectiva universalista clara. Ms bien lo que se produce es un intento por
generar programas focalizados que atacan las fisuras de los regmenes contributivos
y/o la imposibilidad de ciertos sectores de acceder por la va del mercado a ciertos
aseguramientos y servicios generando cobertura ampliadas, pero incompletas y
segmentada.
61
La coalicin electoral laxa que lleva al gobierno a opciones con retrica y accin redis-
tributiva se apoya en los sectores medios y formales histricamente beneficiarios de
los modelos previos a los ochenta y en los sectores excluidos de dichas protecciones,
pero alcanzados parcialmente por las polticas focalizadas de los noventa. Lo que es
ms importante an, este segundo grupo de poblacin es un sector crecientemente
importante en la dinmica electoral. Por su parte, el primer grupo es fundamental
como base organizada de muchos de los partidos o coaliciones de izquierda que lle-
gan al poder en el nuevo milenio. Esta combinacin de bases corporativas y nuevos
sectores que se hacen claves en la lucha electoral explica esta forma hbrida de refor-
mar el Estado social y el rgimen de bienestar. As un conjunto de reformas apunta a
mejorar las prestaciones de los sectores integrados al rgimen contributivo, en tanto
otras reformas pretenden incorporar nuevas prestaciones no contributivas a sectores
histricamente desafiliados. Pocas reformas procuran generar prestaciones uniformes
de base no contributiva o de financiamiento mixto, que tengan como destinatarios a
los sectores informales pobres y vulnerables y, al mismo tiempo, a los sectores
medios-bajos y medios formales.
El problema con estas estrategias y sus lmites en forjar coaliciones distributivas es que
las mismas generan crecientemente una sensacin de injusticia fiscal que afecta a la
posibilidad de seguir fortaleciendo las capacidades fiscales del Estado. La percepcin
de los sectores medios de la poblacin es que estos aportan fiscalmente a un Estado
que les da pocos beneficios. Ello es en rigor falso, ya que estos mismos Estados han
expandido en muchos casos ms los subsidios a sus prestaciones contributivas en sa-
lud y seguridad social que a los sectores pobres en materia asistencial.
62
criterios los subsidios a las poblaciones pobres. Ello conlleva un creciente enfrenta-
miento simblico y distributivo entre las bases que forjaron el arribo de las nuevas
coaliciones gobernantes al poder.
Por otra parte en los pases en donde ya existen regmenes contributivos de porte en
materia de salud y seguridad social, es sumamente compleja la ingeniera institucio-
nal, fiscal y en muchos casos constitucional para redefinir parte de las prestaciones
(una canasta de salud, una parte de las transferencias) como piso bsico de carcter
universal. Este sera el camino tcnicamente adecuado. Definir prestaciones y transfe-
rencias ya existentes (parte de ellas) como piso universal y sumar cobertura integran-
do a los sectores no cubiertos. Esta operacin requerira redefinir los derechos de los
beneficiarios de los regmenes contributivos y aplicarles nuevos criterios de garanta e
indexacin de parte de sus prestaciones presentes. Fundamentalmente ello implicara
limitar los subsidios al sistema contributivo estratificado y redireccionarlo hacia los
sectores no protegidos o cubiertos.
Para estos actores una cobertura que compite con su clientela y una calidad que tor-
na su oferta de costo-beneficio, poco atractiva, es una amenaza directa a su supervi-
vencia. Por ello estos actores vetarn modalidades universales que vayan ms all de
los sectores vulnerables y limitarn tanto cuanto sea posible la calidad de los benefi-
cios. Un modelo focalizado a la poblacin que no forma ni formar parte de su cartera
a cargo del Estado, les es funcional, ir ms all hacia una desmercantilizacin sustanti-
va de los sectores medios constituye una amenaza.
4.3. Los costos fijos privados y los caminos privados que estructuran el
imaginario de los sectores emergentes de alcanzar el estatus de clase media
En las sociedades ms desiguales del mundo, alcanzar un bien promedio que sea
atractivo para las clases medias altas es una tarea sumamente compleja. Por su parte
las clases medias emularn a los sectores medios altos, buscando soluciones privadas
a sus aseguramientos y servicios. Lo que es ms, para las clases medias, compartir
servicios con los sectores vulnerables y pobres, constituye una amenaza a su estatus.
63
Esto implica altsimos costos fijos de gasto privado para alcanzar un estatus medio. Si
los sectores emergentes y vulnerables que han salido de la pobreza en esta dcada
compran dicho modelo, la construccin de un rgimen de bienestar universal y soli-
dario se vuelve tarea casi imposible. Por otra parte, las presiones distributivas se volve-
rn inmanejables.
La propia poblacin que vota por una opcin ms redistributiva y universal es un tanto
esquizoide respecto a sus preferencias: quieren ms aseguramiento solidario, transfe-
rencias pblicas y servicios de calidad, pero al mismo tiempo quieren ms poder de
compra en sus salarios y jubilaciones para poder acceder por la va privada a patrones
de consumos percibidos como los adecuados para ser sectores medios. Y ello es en
parte porque consideran que los bienes pblicos y colectivos garantizados o subsidia-
dos desde el Estado son de calidad inferior a los proporcionados por la esfera privada.
Las tasas de crecimiento de la ltima dcada permitieron atender estos dos frentes
(salario privado y gasto social), pero difcilmente dicha estrategia ser sustentable eco-
nmica y fiscalmente en el futuro.
Esto se vincula directamente o puede ser ledo como una trampa de los bienes pbli-
cos. La misma puede ser formulada de la siguiente manera. Los bienes pblicos son de
mala calidad, lo que lleva a los sectores medios a exiliarse de los mismos tan pronto sus
ingresos se lo permiten (educacin privada, salud privada, segregacin residencial,
aseguramiento privado ante riesgos). Este autoexilio de las elites y los sectores medios
altos y medios implica que los bienes pblicos carecen de demandantes exigentes y
poderosos en materia de calidad, lo que retroalimenta una baja provisin de bienes
pblicos de calidad. En una tragedia tpicamente Hirshmaniana (Salida, Voz y lealtad),
la sociedad se segmenta por capacidad de compra privada y los bienes pblicos y co-
lectivos se deterioran o pierden la carrera frente a la esfera privada.
En suma, el giro redistributivo en tono e ideologa en Amrica Latina se apoy a una laxa
coalicin de sectores subordinados que castigaron las fallas de un proyecto de moderni-
zacin conservadora que legitim aspiraciones pero no permiti el acceso robusto a es-
feras que permitieran satisfacerlas. Pero esta laxa coalicin interclase no es una coalicin
distributiva estable y no lo ser de no lograrse un conjunto de bienes pblicos, transfe-
rencias y servicios garantizados desde el Estado, hacia los que estas poblaciones sientan
en primer lugar satisfaccin en tanto consumidores y en segunda instancia lealtad.
Pero es cierto que este dilema tiene mucho de huevo y gallina. Para contar con dicha
coalicin distributiva se requiere de bienes y servicios de calidad, para construir dichos
bienes y servicios se requiere de una coalicin distributiva que sostenga en el gobier-
no a opciones que afectarn intereses a corto plazo, para generar bienestar agregado
y ms equitativo a largo plazo. De no mediar un cambio en la economa poltica que
dio sustento a este giro poltico y de poltica pblica, esta misma economa poltica
64
bien puede ser su enterrador. El empuje hacia el universalismo es una pieza importan-
te de este deseable giro en la economa poltica distributiva de nuestra regin.
5. Conclusiones
Una ruta que se dibuja en el horizonte es la de un modelo social que sin modificar
drsticamente su ADN agrega un componente no-contributivo estable a su men y
herramientas de combate a la pobreza. En este modelo existen tres formas de protec-
cin social que se diferencian y segmentan: una poltica para pobres de transferencias
y servicios, un modelo contributivo restringido a los trabajadores formales de ingresos
medios y a los funcionarios pblicos con privilegios y un modelo privado para sus sec-
tores altos por la va del mercado.
Otra ruta que aparece como posible aunque menos probable es la de un sistema uni-
versal de prestaciones y transferencias bsicas y un modelo adicional de corte contri-
butivo y/o de mercado para aseguramientos y acceso a bienes y servicios adicionales.
Este documento quiere sentar las bases para esta segunda opcin, en el convenci-
miento de que la misma constituye la mejor estrategia para lograr mayores niveles de
eficiencia, igualdad y cohesin social en la regin.
Si la opcin que ofrecen los Estados a las nuevas clases emergentes de la regin es la de
aumentar su poder de compra privado para acceder a adecuados aseguramientos, bie-
nes y servicios, los pobres quedarn solos y las presiones distributivas se harn inmane-
jables. Si, por el contrario, el Estado logra contribuir en generar con responsabilidad fiscal
un piso bsico comn para los sectores pobres y medios que estos valoren y defiendan,
las presiones distributivas sern ms moderadas y el camino al desarrollo ms solidario.
Por otra parte este documento ha sugerido, pero resta argumentar en forma ms ro-
busta, la necesidad de reorientar los objetos del gasto social. Los sistemas de protec-
cin social pasivos (proteccin frente a la prdida de ingresos) deben dar lugar a los
sistemas de proteccin social activos (proteccin de ingresos y servicios para el consu-
mo bsico adecuado en la infancia, servicios que favorezcan la incorporacin de la
mujer en el mercado laboral, y educacin y salud). Es en esta ltima orientacin donde
la apuesta a mnimos universales garantizados rinde su mayor provecho, generando
sinergias positivas entre familia, Estado y mercado, y contribuyendo a una orientacin
productivista de los regmenes de bienestar.
65
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66
67
Carlos Barba1
Introduccin
Durante las dos dcadas recientes en varias regiones del mundo, pero sobre todo en
Amrica Latina y el Caribe (AL) y en frica, los programas de transferencias monetarias
condicionadas (TMC) han logrado una gran reputacin como instrumentos eficaces
para lograr que las familias de los ms pobres acumulen capital humano, lo que se
considera determinante para la interrupcin de la reproduccin intergeneracional de
la pobreza.
Cinco aos despus la ola se haba magnificado, el nmero de programas de este tipo
se haba incrementado y la cifra haba llegado a 52. En la actualidad AL contina sien-
do la regin que tiene el mayor nmero de ellos, pues 19 pases cuentan ya con ese
tipo de programas3, los cuales cubren a ms de 125 millones de personas4.
69
De acuerdo con datos recientes (2013), tres de los programas de TMC con mayor cober-
tura en el mundo pertenecen a nuestra regin: el primer lugar lo ocupa Bolsa Familia de
Brasil, con una cobertura de 57,8 millones de personas; el segundo Oportunidades de
Mxico que protege a 32,3 millones de personas y el tercero Familias en Accinen Co-
lombia que tiene 9,5 millones de beneficiarios5 (Banco Mundial, 2014: Box 2).
A este tipo de programas se les considera exitosos. Su xito ha sido respaldado por
evaluaciones estrictas, a travs de procedimientos estadsticos rigurosos. Se han re-
portado de manera consistente impactos benficos en distintas dimensiones del bien-
estar, sobre todo en la reduccin de la pobreza, a travs de la acumulacin de capital
humano (educacin, salud y nutricin), que se expresan en el consumo de los hogares,
la asistencia escolar, la salud infantil, etc. (Banco Mundial, 2014: 33-34).
Sabemos que la arquitectura de las TMC exige una articulacin explcita entre este tipo
de programas y los servicios pblicos de salud y educacin. Sin embargo, considera-
mos que es necesario analizar cules son las modalidades prcticas que adquiere di-
cha articulacin en los sistemas de proteccin regionales y reflexionar sobre los crite-
rios que deberan prevalecer para articular eficazmente los servicios sectoriales con los
programas focalizados para incluir a los ms pobres.
Consideramos que una buena estrategia de anlisis es comparar la poltica social lati-
noamericana con la perspectiva universalista europea, porque permite ampliar nuestra
5. Solo debajo de Pantawid de Filipinas que cubra a 20 millones de personas y con la misma cobertura que
Janani Suraksha Yohana de India (Banco Mundial, 2014: recuadro 2).
70
mirada, nos ayuda a ensanchar la perspectiva sobre los alcances que la proteccin so-
cial debera tener en AL y valorar adecuadamente las respuestas gubernamentales.
Esto puede contribuir a cambiar el nivel de la discusin en el campo de la poltica so-
cial regional.
Desde esta perspectiva y al margen de la gran cobertura alcanzada por las TMC, cabe
formular tres preguntas: si estos programas son instrumentos idneos para apoyar
una reforma que oriente nuestros sistemas de bienestar hacia el universalismo?; si la
aplicacin prctica de estos programas es coherente con la perspectiva de los dere-
chos sociales? y bajo qu condiciones podran las TMC funcionar como instrumentos
focalizados coherente con una poltica universalista?
Para realizar esta tarea, este trabajo se concentra en el impacto de este programa en el
mbito de la salud. Esta manera de acercarnos al tema es pertinente por dos razones:
la primera es que la mayora de las indagaciones acerca Oportunidades se ha orienta-
do a analizar su impacto en el mbito educativo; la segunda es que el sistema de salud
mexicano experiment una importante reforma en 2004, cuyo objetivo fundamental
era lograr universalizar el derecho a la salud para todos los ciudadanos mexicanos a
travs de la creacin del Seguro Popular (SP) y la continuidad de Oportunidades.
71
Para ello, en este trabajo primero se discutir la tensin terica que existe entre univer-
salismo y focalizacin; en segundo lugar se analizar las caractersticas del rgimen de
bienestar mexicano en el contexto latinoamericano; en tercero se presentarn las ca-
ractersticas, logros, limitaciones y ambigedades de las TMC; acto seguido se analiza-
r el papel jugado por el programa Oportunidades en el contexto de la reforma al
sistema de salud mexicano de 2003-2004, tanto desde una perspectiva sistmica como
en la operacin prctica de ese programa. Finalmente, el trabajo sealar algunas lec-
ciones que en mi concepto deben ser aprendidas.
El universalismo fue un principio crucial para moldear secciones sustanciales del siste-
ma de bienestar ingls, tambin para el desarrollo de los regmenes de bienestar so-
cialdemcratas que distinguen a los pases escandinavos. De acuerdo con Esping-An-
dersen y Corpi (1993), estos regmenes se caracterizan por tratar de construir sistemas
unificados de proteccin social que buscan desmercantilizar el bienestar social8.
Este principio fue tambin una meta importante para los regmenes conservado-
res donde la proteccin estuvo ligada al empleo formal, pero en los que la expec-
tativa fue desarrollar una proteccin social amplia para todo el salariado9 y sus fa-
milias a travs de la promocin del pleno empleo (Esping-Andersen, 1990; Castel,
1997).
8. De acuerdo con Esping-Andersen, podemos hablar de desmercantilizacin cuando los servicios sociales son
prestados como materia de derecho y cuando una persona puede asegurar su sustento sin depender del mercado
(Esping-Andersen, 1990: 21-22).
9. El concepto de salariado fue desarrollado por Robert Castel y se refiere a la generalizacin de la condicin
salarial ms all de la condicin obrera que ocurri a lo largo del siglo XX en muchos pases europeos, particular-
mente en Francia, donde hacia 1998 el 86% de la PEA era asalariada (Castel, 1997, 2010).
72
A partir de los aos setenta, en el marco del capitalismo posindustrial global10, que se
caracteriza por una competencia exacerbada, un nuevo consenso ha surgido: es posi-
ble alcanzar el crecimiento econmico a pesar de retrocesos en el mbito de la equi-
dad social. En este contexto, los sistemas de bienestar afrontan severas crticas, as
como tentativas de reforma y reduccin que se basan en una perspectiva focalizada
(Block, 1987; Hobsbawm, 1998; Castel, 2006: 2).
Desde una perspectiva universalista un objetivo central es lograr que todos los servi-
cios sociales estn disponibles y sean accesibles para todos. Se busca construir un de-
recho democrtico que permita un nivel de vida aceptable y garantizado a cada ciuda-
dano. Esto equivale a utilizar la poltica social para construir una sociedad ms
equitativa que la que genera el funcionamiento del libre mercado. Desde esta ptica
la poltica social debe garantizar los mismos beneficios sociales, concebidos como de-
rechos sociales y ofrecidos con los mismos estndares de calidad para toda la pobla-
cin (Titmuss, 1968, 2007; Esping-Andersen y Corpi, 1993; Esping-Andersen, 1990;
Skocpol, 1995; Goodin et al., 1999; Molyneux, 2007).
Este paradigma promueve la equidad tanto de estatus como de derecho, sin distincin
de clase o posicin en el mercado. Los sistemas universalistas cultivan la solidaridad en-
tre las clases sociales y se oponen al dualismo en el acceso a los servicios sociales, es de-
cir, a que los pobres dependan de la asistencia pblica, mientras los no-pobres puedan
pagar seguros privados en el mercado11 (Esping-Andersen, 1990: 25-26, 31).
1.2. La focalizacin
10. Tambin denominado sociedad del conocimiento o de la informacin (Castells, 1999) o economa de los
servicios (Esping-Andersen, 1990).
11. Esta perspectiva subraya tambin la necesidad de tomar en consideracin otros objetivos, como: construir
una poltica social integral que conjunte los distintos aspectos relacionados con el bienestar, fortalecer la cohesin
social, modificar la estructura social para alcanzar una mayor equidad, asegurar la inclusin de los sectores de la
poblacin que son excluidos, contribuir a la construccin del Estado nacional e invertir en la formacin de capital
humano (Mkandawire, 2005: 7-8).
73
entrar en juego y solo temporalmente. Ese autor, irnicamente, conclua que en el mo-
delo residual El verdadero propsito del Estado de bienestar es ensear a la gente a vivir
sin l (Titmuss, 1974: 145-146).
La perspectiva focalizada pone lmites a las polticas sociales y promueve que los go-
biernos prefieran programas que incluyan pagos de usuarios, que favorezcan la crea-
cin de mercados o cuasimercados de servicios sociales o de asociaciones de provee-
dores de beneficios. En su versin radical, esta perspectiva ha erosionado la
preocupacin por la equidad que fue central en todas las experiencias exitosas de eli-
minacin de la pobreza en Europa (Mkandawire, 2005: 2, Goodin et.al., 1999: 167).
Para este paradigma la tarea principal de la poltica social es llegar a los ms pobres,
evitando distorsionar o alterar el funcionamiento del mercado, a travs de una riguro-
sa seleccin de los beneficiarios de los programas sociales; esto significa, asegurar be-
neficios bsicos a este segmento de la poblacin, basndose en prueba de medios y
condicionalidades (Peyre, 2007: iii).
Se argumenta que en lugar de transferir recursos adicionales a los que ya tienen los
medios suficientes, es necesario generar una distribucin de los servicios sociales fa-
vorable a los pobres, especialmente en los pases en desarrollo, donde el gasto social
es menor y no es recomendable aumentar la carga tributaria.
Sin embargo, basados en evidencias histricas, algunos autores como Titmuss (1968,
2007), Skocpol (1995) y Sen (1995) consideran que la poltica social focalizada genera
dualismo porque los servicios orientados hacia los ms pobres siempre han tendido a
ser servicios pobres, de baja calidad, producto de una perspectiva social que concibe
el bienestar social como una carga pblica12 (Titmuss, 1968, 2007: 45).
Por ello, Theda Skocpol (1995) sostiene que en lugar de desarrollar programas focaliza-
dos en las personas de menores ingresos o en los pobres, se deben disear polticas
que satisfagan las necesidades de los menos privilegiados junto con aquellas de las
clases medias y de la clase obrera ms estable, porque de ello depende el apoyo que
esos programas recibirn por parte de los sectores medios (Skocpol, 1995: 267).
74
Siguiendo esa lgica, en aos recientes se reconoce que la oposicin entre universalis-
mo y focalizacin no es tajante. Especialmente por el hecho de que los sistemas univer-
sales no alcanzan a toda la poblacin, particularmente a algunas minoras o categoras
sociales, por ejemplo a los pobres extremos, los indgenas, los nios, las personas de la
tercera edad, las personas con discapacidades, los jvenes, los migrantes o las mujeres.
Por ello, no se puede negar la importancia de las acciones selectivas. Esto ha llevado a
que la perspectiva universalista reconozca la necesidad de polticas focalizadas, pero no
a que acepte la prueba de medios ni estndares de calidad desiguales (Baldock et al.,
2007: 694).
Este punto de vista implica cierto grado de fusin de los dos criterios: el universalismo
y la focalizacin para cerrar brechas en el acceso diferencial a la utilizacin efectiva de
los servicios sociales universales (en atencin mdica, mantenimiento del ingreso, cui-
dados, equidad de gnero, integracin de indgenas o migrantes, seguridad social o
educacin) cuando por s solos no son suficientes. Es una especie de universalismo
atenuado, que presupone una gran sensibilidad hacia los contextos sociales donde las
polticas impactan, pero no renuncia a la construccin de derechos equivalentes para
todos, ni al establecimiento de normas o estndares compartidos por todos los ciuda-
danos (Baldock et al., 2007: 694; Titmuss, 1968, 2007: 45-46; Skocpol, 1995; Molyneux,
2007).
Skocpol (1995) seala que es posible hablar de focalizacin dentro del universalismo13,
pero el reto es disear mtodos de discriminacin positiva para asegurar que las per-
sonas menos privilegiadas no se conviertan en ciudadanos de segunda clase, ni sean
discriminados ni estigmatizados (Skocpol, 1995: 253).
75
sociales bsicos, como un asunto de derechos ciudadanos. Afirman adems que la cali-
dad y el disfrute de dichos derechos deben ser garantizados por el Estado. En lnea con
la focalizacin dentro del universalismo, el universalismo bsico propone usar el per-
fil de necesidades de los sectores medios cuando se diseen programas focalizados.
Proponen implantar un universalismo incremental, que ofrezca derechos sociales a
todos los ciudadanos de un pas, aunque no necesariamente a travs de un solo siste-
ma15. Por ello, sugieren ofrecer servicios equivalentes, que cumplan con los mismos
estndares de calidad en cualquiera de las instituciones disponibles (Barba, 2010 b;
Molina, 2006; Tobar, 2006).
La perspectiva del universalismo, an en una versin bsica, implica lograr no solo una
ampliacin de la cobertura y una perspectiva progresiva, sino una cobertura universal
de beneficios imprescindibles, con calidad homognea y adecuada, que deben ser
otorgados sobre la base de los principios de ciudadana (Tobar, 2006).
En este contexto, cabe preguntarse si las TMC constituyen un recurso para universali-
zar a los regmenes duales. Antes de intentar responder esta pregunta es necesario
contextualizarla en el marco de la estructura de la proteccin social en AL.
15. Se reconoce que los recursos institucionales con los que cuenta un pas se reparten actualmente entre distin-
tos esquemas de proteccin: para distintos grupos de asalariados, esquemas asistenciales y esquemas de mercado:
Esta situacin dio origen a la idea de pluralismo fragmentado (Tobar, 2006).
76
En ese contexto, a partir de 1930 y hasta los aos setenta y ochenta la bsqueda prag-
mtica de una democracia sustantiva fue respaldada tanto por regmenes populistas,
como por grupos progresistas, que validaron prcticas autoritarias a cambio del acce-
so al bienestar social para importantes segmentos de los sectores dominados. La ecua-
cin para generar legitimidad poltica fue intercambiar derechos corporativos y bienes
y servicios pblicos por lealtad poltica y apoyo al proyecto industrializador (Barba,
2003).
En algunos de los principales pases de nuestra regin, entre ellos Mxico, durante
esos aos los principios de universalismo y solidaridad eran un referente ideolgico
importante para la poltica social. Ello permiti el desarrollo de sistemas de educacin
y salud que garantizaban prestaciones bsicas para amplios sectores de la poblacin.
Sin embargo, la seguridad social tendi a limitarse a los trabajadores formales y a los
sectores medios, y se caracteriz por una aguda segmentacin institucional.
16. A las instituciones polticas y sociales y a las polticas sociales que influyen en el comportamiento de la eco-
noma y que vinculan las relaciones de poder y las econmicas (Esping-Andersen, 1990)
17. Las fuentes de bienestar social, adems de las polticas e instituciones sociales, incluyen a las familias, el
mercado, la comunidad y el llamado tercer sector. El concepto de rgimen de bienestar se refiere justamente a la
articulacin ineludible entre estas esferas en la produccin y distribucin del bienestar. En la perspectiva clsica de
los regmenes de bienestar los tres pilares ms importantes son el Estado, la familia y el mercado (Esping-Andersen,
1990, 2002).
77
Desde el punto de vista del bienestar social, Mxico no se encontraba entre los casos
ms exitosos, aquellos donde se construyeron los regmenes universalistas (Argenti-
na, Chile, Uruguay y Costa Rica) que alcanzaron los niveles ms altos de proteccin
pblica y de ampliacin de la ciudadana social22. Mxico y otros pases como Brasil,
que pueden ser caracterizados como regmenes duales, desarrollaron sistemas de
bienestar semejantes a los de los pases ya mencionados, pero sus sistemas tendie-
ron a concentrar su accin en las reas urbanas y se dirigieron a los grupos de ingre-
sos medios, que ya he mencionado, mientras los trabajadores urbanos informales y
los campesinos recibieron una proteccin inferior y los pueblos indgenas o los afro-
descendientes fueron excluidos de los sistemas de proteccin social23 (Barba, 2003,
2007).
Pasemos ahora analizar a las TMC, exponiendo sus antecedentes, revisando sus logros
y analizando sus potencialidades.
18. En este punto concuerdan distintos autores, vase Barba, 2003, 2007; Filgueira, 2005; Martnez, 2008.
19. Sigo la nomenclatura propuesta por Fernando Filgueira sobre matrices de bienestar o regmenes de
poltica socia en AL, que ese autor define como patrones regionales de cobertura, beneficios, condiciones de
acceso y estratificacin de servicios (Filgueira, 1997, 1998, 2005). Sin embargo, para acercar esa tipologa a la
conceptualizacin de los regmenes de bienestar y potenciar el anlisis histrico, yo agrego dos filtros analticos:
la articulacin de las prestaciones sociales y los modelos de crecimiento econmico y la composicin etnocul-
tural que influyen en los niveles de desigualdad y exclusin de importantes segmentos de la poblacin en AL
(Barba, 2003, 2007).
20. Este punto ser abordado detalladamente en la prxima seccin.
21. El desarrollismo, ligado a la CEPAL, sostena que los pases no desarrollados requieren de Estados activos, con
polticas econmicas que impulsen la industrializacin, para alcanzar un desarrollo autnomo.
22. En estos casos se sigui el modelo bistmarckiano de seguridad social, caracterizado por ser estratificado,
contributivo, por contar con un rgimen de seguros mltiples y tambin por dirigirse a un asegurado ideal: varn,
asalariado, con trabajo ininterrumpido en el sector formal, a lo largo de la vida, responsable de proveer los ingresos
del hogar y tambin el aseguramiento de las personas dependientes (esposa, hijos e hijas) (Barba, 2007; Martnez,
2006).
23. Los regmenes excluyentes concentraron la proteccin social en una pequea oligarqua, excluyendo a la
mayora de la poblacin y no lograron desarrollar sistemas de bienestar (Barba, 2007).
78
3.1. Antecedentes
Tras la crisis econmica de los aos setenta y ochenta y a contrapunto de los procesos
de ajuste y reestructuracin econmica24, en toda la regin se reconocieron grandes
deficiencias en el funcionamiento de los sistemas de proteccin social25, al igual que la
necesidad de reformarlos.
Surgi un nuevo paradigma que rpidamente adquiri un perfil trasnacional, pues fue
promovido por instituciones financieras internacionales (IFIs) como el BM y el BID y
adoptado por numerosos pases. Una de sus dos principales caractersticas fue preci-
samente su deslocalizacin26, la otra fue el respeto a la libertad de mercado y el atri-
buirle a este el papel fundamental en la generacin y distribucin de bienestar, aspec-
to que le confiere un marcado carcter residual27 (Barba, 2003, 2007).
En este escenario, las polticas focalizadas fueron legitimadas como un medio pragm-
tico de reconciliar la reduccin del gasto social y el mantenimiento de una funcin
social mnima por parte del Estado: otorgar proteccin social a los ms pobres. Desde
esa ptica solo se considera legtimo asignar recursos pblicos a quienes, adems de
situarse en la pobreza extrema, estn dispuestos a alcanzar su bienestar aceptando las
reglas del mercado (Barba, 2007, 2010; Ocampo, 2008).
Durante los aos ochenta, se desarroll un primer ciclo de programas sociales focaliza-
dos, denominados fondos de inversin social (FIS) o fondos de emergencia social,
que fueron un ingrediente indispensable en la estrategia de combate o alivio a la po-
breza en casi toda AL, pero sobre todo en los regmenes duales y excluyentes28. Su
24. Que produjeron un gran desempleo, subempleo y la expansin del trabajo informal.
25. Tanto en los regmenes universalistas como en los duales las limitaciones de los sistemas de bienestar social
para proteger a la mayora de la poblacin y para garantizar los mismos derechos sociales para todos fueron am-
pliamente reconocidas.
26. La deslocalizacin no se refiere exclusivamente al cambio de la escala nacional a la global, sino a la adquisi-
cin de capacidades que antes eran predominantemente estatales por parte de las IFIS, tales como: el diseo, el
financiamiento y la evaluacin de programas sociales. Por supuesto, esto no ha significado que las agencias inter-
nacionales monopolicen dichas funciones, sino que ahora son actores cruciales en cada una de ellas (Barba, 2007).
27. La visin residual considera que las prestaciones propiamente pblicas se deben orientan solo a corregir
externalidades de la economa, asignando recursos a los ms pobres para que sean capaces de participar en el
mercado y sobreponerse por s mismos a sus dificultades (Skocpol, 1995: 7; Hill y Bramley, 1986: 10).
28. Este tipo de programas fueron apoyados financieramente por instituciones internacionales como el BM o el
BID, y siguieron el modelo del Fondo Social de Emergencia creado en Bolivia en 1986. Muchos pases crearon su
propia versin de este modelo, culminando con el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), establecido por el
gobierno mexicano en 1988. Sin embargo, despus de una dcada de existencia esta clase de programas desapa-
recieron (Barba, 2003; Grinspun, 2005).
79
propsito fundamental fue hacer frente a los costos sociales del proceso de ajuste eco-
nmico que sigui a la crisis de 1982, a travs de la inversin en infraestructura social,
servicios pblicos y sanidad. En algunos casos fueron utilizados para construir una
base electoral para respaldar los procesos de ajuste estructural como ocurri en Mxi-
co (Dresser, 1994; Barba, 2003).
Caractersticas
Esta clase de programas fueron diseados paracorregir las fallas delmercadoque se
consideran los factores centrales que impiden a los pobresel consumo de serviciosso-
cialesesenciales, como la educaciny la salud.Su principal objetivoes garantizarque
las familias ms pobres sean capaces de cambiar el comportamiento de sus integran-
tes y abandonen estrategias de sobrevivencia32 que impidan a sus descendientes su-
perar la pobreza. Las TMC han sido pensadas justamente para dar un incentivo a las
familias para que inviertan en el capital humano de sus hijos33.
29. Cada vez fue ms claro que esta primera ronda de programas focalizados redujo la participacin y respon-
sabilidad social del Estado al desarrollar programas mnimos de alivio a la pobreza, temporales, compensatorios,
de baja calidad y clientelistas. Esto, por supuesto, se tradujo en que durante esa primera etapa la poltica social
latinoamericana contribuy a debilitar la cohesin social (Barba, 2007; Filgueira et al., 2006: 20).
30. Tales como la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin, la Oficina del gobierno de los Estados Uni-
dos para asistir a pases extranjeros que enfrentan desastres naturales (Office of Foreign Disaster Assistance), el
Departamento del Reino Unido para el desarrollo internacional y el Ministerio Federal Alemn para la Cooperacin
Econmica y el Desarrollo (Standing, 2007: 11).
31. Esta perspectiva es apoyada tambin, aunque con matices importantes, por numerosos gobiernos de Amri-
ca Latina y an por gobiernos locales de pases desarrollados, como ocurre en el caso de la alcalda de Nueva York
(Valencia, 2008; Cepal, 2009; Morais, 2008).
32. Es difcil hablar de estrategias cuando no existen opciones.
33. Becas, apoyos para adquisicin de tiles escolares, apoyos para comprar alimentos, etc.
80
Las TMC han logrado una gran legitimidad porque no implican un gran gasto social, se
proponen integrar polticas de salud, educacin y alimentacin, son frecuentemente
evaluadas y han logrado una enorme cobertura, sobre todo en Brasil y Mxico. Por ello,
en la actualidad las TMC se han convertido en el instrumento central para afrontar la
pobreza en Amrica Latina (Ocampo, 2008; Valencia, 2008).
Valencia (2008) subraya que alrededor de las TMC en un periodo muy breve se ha cons-
truido un cuerpo terico convencional que respaldaba con entusiasmo la eficiencia
administrativa, la pertinencia social y la solvencia terica y financiera de este tipo de
intervenciones para reducir la pobreza y la desigualdad, as como para promover la
acumulacin de capital humano e impedir la reproduccin intergeneracional de la po-
breza (Valencia, 2008).
El modelo convencional supone que este tipo de programas se distingue por: una foca-
lizacin eficaz en la pobreza extrema, para lograr el mayor efecto al menor costo; inter-
venir por el lado de la demanda, para no alterar el funcionamiento del mercado; contri-
buir al desarrollo social; concentrar su accin en la infancia, adolescencia y juventud;
promover cambios en las estrategias de los hogares pobres a travs de condicionalida-
des en materia educativa y de salud; pagar los costos de oportunidad que genera la
prdida de ingresos familiares como producto de la asistencia de los nios a la escuela;
favorecer una relacin directa entre los gobiernos nacionales y los beneficiarios; gestio-
nar evaluaciones de sus resultados e impactos35 (Valencia, 2008: 503-504).
34. Las TMC focalizan sus intervenciones en familias en situacin de pobreza alimentaria y de capacidades y la
mayora de estas se concentran en un grupo etario que incluye fundamentalmente nios, adolescentes y jvenes
en edad escolar, adems de madres o jefas de hogar concebidas como administradoras de las transferencias.
35. El seguimiento de dicho modelo es parcial porque los programas han sido desarrollados en tres oleadas suce-
sivas, algunos de ellos han sido reformados y otros surgieron con objetivos distintos a los que suelen mencionarse
cuando se describen este tipo de transferencias. Otro elemento importante para sospechar que no se trata de un
solo modelo de transferencias monetarias es precisamente que este tipo de programas se han desarrollado en
distintos tipos de regmenes de bienestar y se articula con diversos paradigmas de bienestar que son dominantes
81
Un respaldo crucial para las TMC han sido las evaluaciones que se les han realizado,
que los muestra como mecanismos razonablemente eficaces para lograr mejoras en
distintos campos (Villatoro, 2005; Behrman y Skoufias, 2006).
En la esfera poltica se afirma que han logrado una amplia legitimidad entre los secto-
res de clase media y los votantes comunes como medios adecuados y poco costosos
para redistribuir los ingresos, lo que ha redundado en que esta clase de polticas sean
vistas como viables en trminos polticos (Standing, 2007).
Al recuento de los logros que esgrimen los evaluadores de estos programas, as como los
gobiernos y las agencias multilaterales con el propsito de justificar su implementacin
y continuidad, se suelen agregar xitos que no han sido demostrados consistentemente,
entre ellos: reducir la pobreza a corto y largo plazo; impedir la reproduccin intergenera-
cional de la pobreza y crear condiciones para el ascenso social de sus beneficiarios; erra-
dicar el trabajo infantil o juvenil; y hacer frente a la inseguridad social37.
82
Algo parecido ocurre con la idea de que las TMC son muy eficaces para reducir el tra-
bajo infantil o juvenil. Algunas investigaciones sobre programas especficos indican
que este es un tema que no ha sido resuelto, debido a la ausencia de condicionalida-
des asociadas al trabajo infantil en la mayora de los programas de TMC. Hay muchos
38. El trabajo inicia reconstruyendo el contexto socioeconmico que genera la profunda desigualdad de oportu-
nidades que caracteriza al Mxico actual. El punto de partida es la aguda desigualdad que se enmarca en el modelo
de desarrollo liberal vigente y que es producto en primer lugar de un sistema de proteccin dbil, segmentado,
desigual, heterogneo en la calidad de los servicios que ofrece e incapaz de articular adecuadamente las polticas
universales, los programas focalizados, la poltica laboral y la poltica econmica para garantizar derechos sociales,
lo que repercute en la perpetuacin de las desigualdades sociales; en segundo, es resultado del proceso de preca-
rizacin del mercado laboral; y en tercero de una sociedad muy estratificada y estancada en trminos de movilidad
social (Yaschine, 2012).
83
indicios de que el impacto en este rubro es muy variable, porque depende de mlti-
ples factores, entre ellos: el monto de las transferencias, el tamao de las contribucio-
nes monetarias y no monetarias del trabajo infantil o las preferencias de los padres en
materia educativa39 (Issamu, 2008; Veras, et al., 2007; Padilla, 2009).
En cambio hay contribuciones empricas slidas, que indican que en el caso del Pro-
grama Bolsa Familia las condicionalidades del programa repercuten en un incremen-
to del trabajo domstico realizado por las mujeres adultas y concomitantemente en
una reduccin en las horas que dedican al trabajo fuera de sus hogares (Texieira,
2008).
Pero an falta por discutir un tema muy controvertido que es central en este trabajo: la
posible utilizacin de las TMC como mecanismos para reorientar la poltica social re-
gional hacia una perspectiva universalista, ese es el tema que abordar a continuacin
examinando el caso de Oportunidades y su articulacin con el sistema de salud mexi-
cano.
Adems de su amplia cobertura, otros aspectos estn claramente en sintona con una
perspectiva universalista. Tal es el caso de la complementaridad de las intervenciones
en materia de educacin, salud y alimentacin, que se orientan hacia una meta esta-
blecida por el universalismo: la integracin de la poltica social. Otro objetivo impor-
tante, desde esta perspectiva, es el tema de la trasparencia y la rendicin de cuentas,
que respalda el derecho ciudadano a la informacin.
39. En opinin de Issuani (2008), la persistencia del trabajo infantil tiene diferentes fuentes, por ejemplo: dicho
trabajo puede ser visto como un mecanismo para adquirir destrezas; puede ser valorado positivamente en algunas
comunidades.
84
De igual forma contribuyen a ese objetivo los logros en materia de salud preventiva,
vacunacin y alimentacin, la reduccin de las tasas de morbilidad y mortalidad ma-
terna, infantil y adulta, la diversificacin de la alimentacin familiar, as como en el fo-
mento de un capital social en materia de salud y alimentacin.
Sin embargo, hay una serie de aspectos que ponen en tensin la pretensin de utilizar
a las TMC para transitar al universalismo.
Para empezar habra que sealar que la legitimacin de las TMC se funda en una pers-
pectiva focalizadora tpica, ya que los discursos laudatorios enfatizan que su principal
fortaleza es su capacidad y eficiencia para atender a los ms pobres a travs de una
seleccin rigurosa de sus beneficiarios. Al mismo tiempo, se resalta el hecho de que
estos programas hacen un uso eficiente de recursos financieros limitados (Valencia,
2008).
Por otra parte, las TMC se focalizan en los ms pobres y otorgan a sus beneficiarios
acceso a beneficios sociales bsicos, no los mismos servicios, con estndares de cali-
dad semejantes, a los que tienen acceso individuos de clase media o trabajadores for-
males40.
Adems, dos de los elementos centrales de las TMC son la prueba de medios y la con-
dicionalidad, no los derechos sociales. La carencia de capital humano no se atribuye a
la falta de derechos o titularidades sociales que enfrentan los hogares ms pobres,
sino a prcticas familiares que impiden que las nuevas generaciones de esas familias
lleguen a ser suficientemente competitivos para participar en el mercado, obtener
buenos empleos o ingresos suficientes, por ello se exige a los beneficiarios cumplir con
las condicionalidades de los programas para lograr cambios de conducta al interior de
40. Esto se evidencia, por ejemplo, en las evaluaciones realizadas a Oportunidades en 2008 en lo concerniente
al componente de salud, que muestran graves deficiencias en la calidad y disponibilidad de los servicios de salud
y una incapacidad creciente para hacer frente a la mayor demanda generada por los requisitos establecidos por
ese programa. Estos resultados reflejan el dualismo que caracteriza al sistema de salud mexicano (Neufeld et al.,
2005 y 2005a; Gutirrez et al., 2008). Esto se expresa en resultados sistmicos muy pobres como: la incapacidad
para reducir la desnutricin infantil o para incrementar el peso y la talla de los nios pobres (particularmente de
los indgenas) o la incapacidad para garantizar la calidad del proceso de aprendizaje de los beneficiarios (Laurell,
2001; Hall y Patrino, 2005).
85
las familias en relacin con la educacin y la salud. Este enfoque se aleja considerable-
mente de la idea de que cada ciudadano tiene el derecho a asegurar su sustento sin
depender del mercado, es decir, del ideal universalista de la desmercantilizacin del
bienestar social y tiende a daar la cohesin social41.
Con frecuencia se registran valoraciones negativas por parte de los beneficiarios a los
procesos de seleccin, que son considerados arbitrarios porque suelen excluir a perso-
nas cuyas necesidades se consideran tan apremiantes como las de quienes s han sido
incluidos (Skoufias, 2006: 2).
Trabajos como el de Veras y sus colegas (2007) ofrecen evidencias empricas de la en-
vergadura de estos errores de exclusin en los caso de Oportunidades y Bolsa Familia.
De acuerdo con ellos, la relacin de los pobres no incluidos en estos programas res-
pecto al total de la poblacin pobre en 2004 fue del 70% en el primer caso y del 59%
en el segundo. Por lo contrario, el error de inclusin (nmero de beneficiarios no po-
bres dividido entre la poblacin beneficiaria total) en el primer caso fue del 36%, mien-
tras en el segundo fue del 49% (Veras et al., 2007: tabla 1). Estos hallazgos indican que
los programas de TMC se enfrentan a la disyuntiva de extender su cobertura o mejorar
su focalizacin42.
Como seala Molyneux (2007), resulta difcil conciliar estos testimonios con la opinin
de que los programas de TMC fueron diseados para promover los derechos civiles,
sociales y polticos de los participantes o como mecanismos para que logren acceder
a una ciudadana plena (Molyneux, 2007: 27-28).
Por otra parte, la orientacin familiarista de estos programas, que enfatizan el rol re-
productivo de las madres, de acuerdo con Molyneux (2007), muestra que las TMC es-
tn an basadas en una visin que reproduce una estructura social desigual. Estos
programas tienen el efecto de retradicionalizar los roles y las responsabilidades fami-
liares basados en una visin patriarcal. Esto implica que a travs de estos programas el
41. En algunas evaluaciones al programa Oportunidades resalta el hecho de que los beneficiarios consideran
que las pruebas de medios genera rupturas en la comunidad, as como envidia y exclusin entre quienes no son
incluidos (Skoufias, 2006: 2).
42. El programa mexicano muestra ser ms eficiente que el brasileo, pero paga un precio muy alto porque
excluye a muchos hogares en la pobreza. Ampliar la cobertura constituye un dilema, no solo por las limitaciones
financieras, sino porque ello podra redundar en un incremento en los errores de inclusin.
86
Acorde con una larga trayectoria dual en materia de bienestar, al finalizar el siglo pasa-
do Mxico encaraba ya una doble carga: por un lado, una agenda inconclusa en lo
correspondiente al control de infecciones, desnutricin y problemas de salud repro-
ductiva, problemas relacionados con la pobreza; por otro, los retos emergentes repre-
sentados por las enfermedades crnicas, como la diabetes o las enfermedades cardia-
cas o del hgado45, los trastornos mentales y el problema creciente de las lesiones y la
violencia, que tambin afectan a los pobres (Frenk, 2007: 16).
Al finalizar el siglo XX, el sistema de salud mexicano se caracterizaba por una gran in-
equidad, puede describirse como tripartita porque inclua tres peldaos distintos: el
ms alto donde era posible la afiliacin voluntaria y privada para los sectores de mayores
43. Que a su vez se encuentran segmentados en varios sistemas dedicados a proteger a los empleados privados,
a los empleados pblicos, a las fuerzas armadas, a los trabajadores de Petrleos Mexicanos, etc.
44. Que puede inducirse observando las diferencias en el gasto per cpita de las instituciones de salud. Si to-
mamos el gasto per cpita promedio a nivel nacional como 100, tenemos que en 1995 PEMEX tena un gasto per
cpita de 553,3, el IMSS de 99,4, el ISSSTE de 63,0, la SSA de 52,8, e IMSS-Solidaridad de 18,7. El gasto per cpita
en la cspide de la pirmide de los servicios pblicos era 10 veces mayor que en la base (OCDE, 1998: figura 17).
45. Asociados con factores de riesgo como el tabaquismo, el alcoholismo y la obesidad.
87
Derechos
Sector formal
Seguridad
Servicios privada 3%
especializados
Seguridad
social laboral 49%
Asistencia social
Servicios 41%
bsicos
Exclusin
Exclusin 7% Sector informal
y ncleos de
pobreza
46. Este segmento del sistema de salud mexicano corresponde a los servicios de salud pblica, atendidos por la
Secretara de Salud, acompaada por el programa IMSS-Oportunidades (antes IMSS-Coplamar e IMSS-Solidaridad) y
por programas de procuracin de acceso a servicios bsicos de salud (Barba, 2010 b)
47. Los trabajadores del sector formal se repartan desigualmente entre las diferentes instituciones de seguridad
social. Las dos instituciones con ms asegurados eran el IMSS (creado en 1943) y el ISSSTE (fundado en 1959), la
primera con el 80% de los derechohabientes, la segunda con el 17%; muy por debajo se encontraban el ISSFAM
(establecido en 1976) y los trabajadores de PEMEX que en conjunto atendan al 3% de los asegurados (OCDE, 1998:
96; Gutirrez, 2002: grfica 4.2).
88
En relacin con este tema habra que sealar que la desigualdad en el acceso a la salud
generaba tambin grandes desigualdades regionales, expresadas en brechas insalva-
bles entre las regiones ms ricas y las ms pobres de Mxico48.
48. Para ilustrarlas podemos comparar a la regin ms rica de Mxico con el promedio nacional y la regin
ms pobre en 1997. Ese ao el promedio nacional en el acceso a la seguridad social, que corresponda a 9
regiones del pas, era del 35% de la poblacin, con un gasto per cpita aproximado de 1.171 pesos. Esos
datos contrastan agudamente con los indicadores de la regin ms rica, la regin Noreste (la ms rica) en la
que el 52% de la poblacin era derechohabientes y el gasto per cpita en salud era de 1.277 pesos; tambin
contrasta con los indicadores de la regin Pacfico Sur (la ms pobre) donde solo el 16% estaba asegurado
y el gasto per cpita en salud era ms de 10 veces menor que en el caso anterior (583 pesos) (Gutirrez,
2002: cuadro 2).
49. Con derecho a solo cerca de 100 intervenciones del paquete bsico garantizado y poco menos de 90 medi-
camentos.
50. Con datos actualizados a 2012, la exclusin de personas de algn tipo de seguro en salud fue del 21% (CO-
NEVAL, 2013).
89
Seguros
privados
1,1%
Trabajadores
Servicios de 3er nivel asegurados del sector Derecho laboral
formal
36,6%
Servicios de 2 Seguro Popular (SP) Intercambio
nivel 21,5% mercantil +
derecho social
Asimismo, puede apreciarse que en los pisos superiores hay cobertura de tercer nivel
(ofrecidos en clnicas especializadas); en la franja del SP el techo real son los servicios
de segundo nivel (ofrecidos en hospitales generales); en el piso de Oportunidades los
beneficiarios solo tienen acceso al paquete mnimo de servicios bsicos del que ya he
hablado (unidades ambulatorias) y en la base la cobertura es errtica e insuficiente
(figura 2).
Queda por dilucidar si Oportunidades, en interaccin con el Seguro Popular (SP), a ni-
vel prctico fortalece en su operacin cotidiana una perspectiva de derechos sociales
acorde con el derecho a la salud establecido por la Constitucin mexicana. Dilucidar
esto fue precisamente el objetivo de un trabajo que realizamos en 2010 Enrique Valencia
90
y quien suscribe51 (Barba y Valencia, 2010) que incluy un extenso trabajo de campo
en cuatro localidades del estado de Jalisco en Mxico, en una localidad metropolitana,
en otra suburbana, as como en una comunidad rural mestiza y en otra indgena52. A
continuacin presento los hallazgos principales.
En cada localidad se visitaron los centros de salud y se recabaron los datos bsicos
sobre estos, tambin se obtuvieron los perfiles del personal de salud entrevistado, de
igual forma se ubicaron las enfermedades ms comunes atendidas en cada uno de
ellos y los servicios que se ofrecan.
Se realizaron entrevistas al personal mdico que trabajaba en dichos centros, para es-
tablecer entre otras cosas, los servicios disponibles; el conocimiento que este personal
tena sobre los servicios ofrecidos por Oportunidades y su articulacin con el SP; sus
opiniones sobre las obligaciones que el programa les exiga, su valoracin del mismo,
su percepcin sobre los derechos de los beneficiarios, su valoracin sobre el impacto
social del programa Adems, se recabaron narraciones sobre aspectos operativos
de Oportunidades y se concluy con una dimensin valorativa personal sobre los prin-
cipales aspectos del programa.
51. Con la colaboracin del Mtro. David Foust Rodrguez en labores de edicin y de la Dra. Celia Magaa Garca, el
Mtro. Foust y el Mtro. Csar Padilla Altamira de la Universidad de Guadalajara, quienes participaron en el proyecto
en calidad de investigadores asistentes.
52. Se escogieron dos localidades urbanas: Mesa de los Ocotes, ubicada al norte de a zona mmetropolitana
de Guadalajara, localidad considerada por los urbanistas como una vecindario perifrico y marginal; as como La
Caada, una poblacin suburbana con antecedentes rancheros, perteneciente al municipio de Ixtlahuacn de los
Membrillos que recientemente se incorpor al rea metropolitana de Guadalajara. Tambin se seleccionaron dos
localidades rurales: Atemajac de Brizuela, enclavada en una zona serrana de la Regin Sur de Jalisco caracterizada
por altos niveles de marginacin y por ser habitada por poblacin mestiza, y Mezcala, ubicada en la Regin Cinega
de Jalisco, donde prevalece la poblacin indgena. La intencin fue detectar diferencias en la operacin de Opor-
tunidades en cada una de ellas.
91
Se pudo constatar tambin una gran precariedad laboral y organizativa ya que excep-
cionalmente los trabajadores pagados por el Gobierno Federal o la Secretara de Salud
de Jalisco y al servicio de estos centros de salud contaban con base54, la mayora tra-
bajaba bajo un rgimen de contratacin temporal55, que no les ofreca acceso a ningn
sistema de seguridad social. De igual forma se nos inform que existan diferencias
salariales entre quienes realizan el mismo tipo de labores porque eran contratados por
distintas entidades. Los trabajadores no contaban con seguro de vida, a pesar de que
diariamente recorran grandes distancias para llegar a algunas de las localidades. En
todos los casos, el personal mdico consideraba que la falta de una estructura laboral
clara y formal perjudicaba el funcionamiento del programa.
En lo que atae a los servicios ofrecidos por los centros de salud los entrevistados se-
alaron que brindaban fundamentalmente servicios de primer nivel, sus actividades
principales fueron: la prevencin y promocin de salud, a travs de plticas de salud;
la atencin de enfermedades agudas (principalmente gastrointestinales y respirato-
rias) y la deteccin de enfermedades crnico-degenerativas. Los propios entrevistados
sealaron que el perfil epidemiolgico prevaleciente era complejo, porque prevale-
can tanto enfermedades agudas56 como crnicas57. Se report que en el caso de las
enfermedades crnicas la prctica ms comn era referir a quienes las padecan a otras
unidades de salud, frecuentemente localizadas a cientos de kilmetros de la localidad.
En algunos casos incluso en el caso de la atencin de partos, que forman parte del
92
paquete bsico del programa, las pacientes eran enviadas a una maternidad privada o
referidas a los hospitales civiles de Guadalajara58 debido a la precariedad del equipa-
miento de los centros de salud.
Algo muy importante relacionado con la operacin del programa y su interaccin con el
Seguro Popular (SP) es la constatacin de que cuando los beneficiarios de Oportunidades
no eran tambin derechohabientes del SP reciban un trato inferior, que poco se distingua
del que obtena la poblacin abierta60. Esto refleja cmo, incluso en un centro de salud de
primer nivel, se expresa la segmentacin del sistema de salud mexicano y cmo las prcti-
cas de atencin reproducen la desigualdad en el acceso a los servicios de salud.
Dos cosas nos llamaron la atencin en la operacin de los centros de salud: aunque
estos deberan ofrecer servicios 24 horas al da, los 7 das de la semana, en la prctica
solo operaban entre 8 y 12 horas al da y nicamente atendan a los beneficiarios de
Oportunidades de lunes a viernes, por las maanas61.
En lo que se refiere a las prcticas y el discurso del personal mdico encontramos que
privaba una percepcin negativa sobre los beneficiarios, veamos algunas frases de los
mdicos: se ven pobres, feos, jodidos, no cumplen con sus responsabilidades por floje-
ra, [esto] se ve reflejado en el machismo, el alcoholismo, mujeres golpeadas, tienen
que cambiar su actitud, siguen iguales, cambiar su percepcin es muy difcil, un cam-
bio significativo yo no dira, se les informa mucho sobre tener hijos, pero algunas siguen
teniendo muchos hijos, lo entienden, pero no lo hacen. Prevalece una visin que inclu-
ye pasividad, negligencia, defectos fsicos y sociales, incapacidad para mejorar, etc., que
expresa una tendencia estigmatizadora que culpabiliza a las vctimas de sus males.
58. Hospitales pblicos pertenecientes al estado de Jalisco, ubicados en la Zona Metropolitana de Guadalajara,
donde se brindan servicios hasta de tercer nivel (especializados).
59. Los siguientes testimonios ejemplifican esto: Nosotros trabajamos con la educacin, pero qu hacemos con
las casas: lminas, tablitas, cocinan con lea... Esto est ligado a la situacin econmica, pero tambin cultural.
(mdico de un centro de salud).
Podemos incidir en educacin, pero cmo le decimos a la gente que se cuide del fro, que se haga tal tratamien-
to, nos responden: tengo 20 pesos... Y tu apoyo? Me dura quince das, cuando mucho (promotor de salud).
60. Vase este comentario: Tener Oportunidades es como si fuera poblacin abierta ya si tienen Seguro Popu-
lar, ya tienen otros medicamentos y otros servicios [un ejemplo es el suministro de medicinas] El Seguro Popular
surte una vez a la semana; la Secretara de Salud surte una vez cada mes, aproximadamente (mdico de un centro
de salud).
61. De acuerdo a una habitante de La Caada, enfermarse de noche es una locura; para la atencin en hospita-
les, los caadenses deben ir o a Chapala o a Guadalajara, y solo hay un viaje al da en transporte pblico desde la
localidad hasta Guadalajara (entre una hora y diez minutos y una hora y media de trayecto) o hasta Ixtlahuacn de
los Membrillos (camino hacia Chapala) (reporte de campo).
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Analicemos ahora las prcticas y percepciones de los beneficiarios. Varias de las entre-
vistadas sealaron que tenan muy claro cules eran sus responsabilidades y obliga-
ciones en materia de salud dentro del programa, no as de los servicios de salud a los
que tenan derecho. Aunque en las localidades urbanas hay ejemplos tmidos de exi-
gencias de cambios en los servicios64.
Hay testimonios que valoran positivamente al programa65. Sin embargo, una percep-
cin generalizada fue que su nico derecho en materia de salud era contar con consultas
gratuitas66, que ningn derecho es exigible y que si cuentan con otros derechos estos
no son respetados67. Para ellas las obligaciones ya referidas son adecuadas, lo que im-
plica que han interiorizado las reglas de Oportunidades68.
62. Las siguientes frases ilustran esta visin: Los beneficiarios de Oportunidades s se sienten como si tuvieran
ms derechos (aunque no los tienen) y a veces llegan al centro de salud exigiendo y gritando (enfermera auxiliar),
Tienen los mismos derechos todos, excepto las plticas. Todos son bienvenidos, pero los de Oportunidades estn
obligados (promotor de salud); Tener Oportunidades no le da derecho a que venga y exija ms de lo que se le puede
dar (enfermera de un centro de salud).
63. Vase la siguiente frase: Los que sienten diferencia son los que no tienen Oportunidades, porque sienten que
si no tienen Oportunidades no tienen derecho a venir a aqu (mdico de un centro de salud).
64. lo que seguimos peleando es que surtan las medicinas, porque Paracetamol y Amoxicilina es lo nico que
tienen [nfasis nuestro] [Se le pregunta si han hecho alguna solicitud para que cambien o mejoren algo en el
centro de salud] S. Primero ponemos el requisito que queremos, despus ponemos si somos titulares de Oportuni-
dades o somos simplemente ciudadanas y queremos ver si nos podan dar la permisin [sic] o el favor de hacer esto
y ya lo ponemos en el buzn; vienen los de Salubridad a llevarse las peticiones que ponemos y es de la manera que
nosotros nos podemos comunicar (titular de Oportunidades en Mesa de Ocotes).
65. Un ejemplo: A m nunca me hablaron de planificacin familiar, ni de enfermedades de transmisin sexual o
para prevenir infecciones. Ahora les puedo dar consejos a mis hijos... En cuestin alimenticia, tambin, que ya no
estn desnutridos, que uno no les d churritos, sino ms carne y verduras... Nosotros comemos carne cuando llega
Oportunidades; ah es cuando aprovecho y me surto de mi mandado para todo el mes.... S ha cambiado la din-
mica familiar. Antes, en mi casa no se hablaba de relaciones sexuales, ahora mis hijos lo sacan en la pltica, saben
cmo prevenir para no tener familia (titular de Oportunidades).
66. Un ejemplo: Como derechos, noms la consulta gratuita, consulta-enfermedad, consulta-sano, consulta-
-dental. Dentro del Centro de Salud, noms eso, verdad? (titular de Oportunidades).
67. S, tenemos derechos, pero no nos cumplen... vengan tal da, nos citan, y no... a veces yo tengo que acom-
paar a alguien de mi familia y no voy, luego lleg al Centro de Salud y nos dicen esto se suspende y hasta maana
y ah lo traen, a vuelta y vuelta (titular de Oportunidades).
68. La siguiente cita ilustra lo dicho: Est bien tomarlo como obligaciones porque es parte de nuestro bienestar,
que se preocupen porque nuestros hijos estn sanos y que se les detecten enfermedades a tiempo; y en la alimen-
tacin, igual, cmo evitar enfermedades tambin. A veces nosotros como mams o responsables de familia a veces
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Otras beneficiarias perciban con claridad la baja calidad de los servicios y los malos
tratos del personal de salud para quienes son beneficiarios de Oportunidades72, habla-
ban de la falta de seguimiento de las enfermedades por parte de los doctores, de la
falta de medicinas, de la necesidad de realizar gastos de su bolsillo para resolver sus
problemas de salud73, algunas denunciaban serias anomalas en las prcticas de mdi-
cos y enfermeras74.
no lo valoramos. A veces no estamos de acuerdo en que nos exijan. S nos exigen; si no vamos a la cita al doctor,
tenemos una falta y se nos quita un porcentaje de dinero a la hora que nos llega el apoyo [] Muchas de las veces
estamos acostumbradas a recibir fcil, sin que nada nos cueste. A veces no lo vemos as [como un beneficio], que-
remos que todo se ponga a nuestra disposicin, pero hasta donde nosotros podamos llegar como con nuestras
propias reglas (titular de Oportunidades).
69. Mi abuelito ya est grande. Lo atendieron de peritonitis. Lo llevaron al Hospital Civil, en Guadalajara. No tuvo
que hacer pago. Lo cubri el Seguro Popular (titular de Oportunidades).
70. Vase este ejemplo: Ya por medio del Seguro Popular hay cosas de enfermedades ms avanzadas que no
cubre; hay un lmite. A veces como personas de escasos recursos, quisiera uno que todo lo cubriera, ms lo que es
ms caro, verdad?... Aqu ha habido muchas situaciones, por ejemplo de un muchacho que tiene cncer en la ca-
beza, lo han intervenido como tres veces..., los medicamentos y tratamientos son muy caros. Las familias han salido
adelante por medio de ayudas de algunas personas... Mejor que nos cubrieran esas enfermedades, en lugar de que
nos cubriera una gripe (titular de Oportunidades).
71. Si va uno que no tenga Oportunidades, los servicios los tiene que pagar, una cuota Si uno tiene Oportuni-
dades, pero no tiene Seguro Popular, tiene uno que pagar los resultados de los anlisis; hay personas que no saben
que tiene uno que renovar su vigencia en el Seguro Popular y no esperar a que se le venza Estn separadas, la
medicina del Seguro Popular de la del Centro de Salud (titular de Oportunidades).
72. He aqu dos testimonios: Mis hijos no quieren ir a consulta. Los grandes prefieren pagar por no estar ah
sentados, desesperados, tanto rato. No quieren ir por la espera, aunque a veces tambin por el trato Mucha gente
se ha quejado de la enfermera... Nos hacen falta los ecos (ecosonograma que no cubre Oportunidades ni el SP)
tiene uno que ir a Zacoalco. A m se me muri una criatura hace ocho meses. A veces por escasos recursos uno no
puede hacerse un eco (beneficiarias de Oportunidades).
73. Otro testimonio: No hay muchas de las medicinas. Muchas personas reclaman: Qu me gano con venir a la con-
sulta y durar dos horas aqu, y ya vengo a la farmacia y no est la medicina?. Los anlisis, viene un laboratorio cada
ocho das, por medio del Seguro Popular, [pero] hay estudios que no cubre el Seguro y los tuvimos que pagar... los ecos
[ecosonogramas] tambin tuve que pagarlos... a mi hija, por ejemplo, le dan citas en Cocula y le dan citas ah. Tiene que
pagar quien la lleve y el laboratorio, por eso a veces junta lo del eco y la ida a Cocula (titular de Oportunidades).
74. Algunos ejemplos: Hay que sacar ficha desde las cinco de la maana. Nada ms dan 10, y no dan ms. Y si
no alcanza uno, venga maana, venga pasado. A veces las que ya tienen cita las citan ms tarde. El doctor vende
malteadas ah y es por eso yo creo que no le ajusta el tiempo. La nia tuvo una complicacin respiratoria de nia
como asma. Pero la medicina ah no la tienen. La llev con un mdico particular y l fue el que le quit el asma.
Los doctores nos tratan bien mal noms nos miramos asustados. Ah est el buzn, pero ellos mismos abren
los buzones y cuando llegan los papeles a donde iban... y luego nos dicen en la junta, usted no vuelva a decir esto
porque la damos de baja... (beneficiarias de Oportunidades).
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Este trabajo se propuso contribuir a dilucidar las siguientes cuestiones: estos progra-
mas son instrumentos idneos para apoyar una reforma que oriente nuestros sistemas
de bienestar hacia el universalismo?, la aplicacin prctica de estos programas es co-
herente con la perspectiva de los derechos sociales? y bajo qu condiciones podran
las TMC funcionar como instrumentos focalizados coherentes con una poltica univer-
salista?
En trminos generales, la idea era analizar hasta qu punto un programa como Opor-
tunidades puede servir como punto de partida para impulsar la universalizacin de los
derechos sociales en el campo de la salud; determinar si en su operacin este progra-
ma ha profundizado o contrarrestado la tradicional segmentacin de las instituciones
del sistema de salud mexicano; y si ha contribuido a fortalecer o debilitar el derecho
social a la salud.
Es importante sealar que tres de estos segmentos son atendidos por la misma insti-
tucin en el nivel primario, con beneficios estratificados y estatus diferenciados: en los
centros de salud de la Secretara de Salud coinciden los afiliados al SP76, los beneficia-
rios de Oportunidades, y quienes se consideran poblacin abierta77. El mismo perso-
nal mdico de los centros de salud debe administrar esta diferenciacin de estatus y
75. Los seguros pblicos segmentados a su vez en varias instituciones, el subsistema de atencin abierta de la
Secretara de Salud, los seguros privados y la notable excusin de la poblacin indgena de cualquiera de estos tres
fragmentos.
76. Con el derecho a ms de 250 intervenciones y a 300 medicamentos.
77. Sin derecho explcito a alguna intervencin ni medicamento.
96
Sin lugar a dudas los nuevos instrumentos de atencin a la salud han incorporado
elementos positivos como la ampliacin de la cobertura tanto del paquete bsico ga-
rantizado de Oportunidades, como del conjunto de intervenciones aseguradas en el
SP, en el marco del rgimen de bienestar dual mexicano. En nuestra investigacin en
cuatro localidades del estado de Jalisco constatamos un amplio proceso de inclusin
a estos servicios de salud; y los titulares de Oportunidades y el personal mdico entre-
vistado reconocen la importancia de los servicios mdicos incorporados a travs de
este programa y el SP. Se reconoce que la prdida de estos servicios de salud incre-
mentara la vulnerabilidad de sus beneficiarios actuales, aunque sera un quebranto
mayor la desaparicin del SP.
Sin embargo, las titulares del programa y el personal mdico mostraron de diversas
maneras la inadecuacin de los servicios mdicos incluidos en Oportunidades y en el
SP: en lo relativo a las instalaciones, el equipamiento, la precariedad laboral en la que
se encuentran y que perjudica la calidad de los servicios, el suministro insuficiente de
medicamentos, la demanda de servicios de salud insatisfecha, los horarios insuficien-
tes, los gastos de bolsillo en los que tienen que incurrir los beneficiarios. Se constat
que el perfil epidemiolgico de las localidades es insuficientemente incorporado en
los mecanismos de atencin y en las titularidades de los incluidos en Oportunidaders
y en el SP.
97
segmentos del sistema de salud, pero estamos an muy lejos de la concepcin in-
tegral del universalismo que implica servicios semejantes en calidad e iguales en
derecho, provistos para todos los ciudadanos y financiados colectivamente; ms
bien nos encontramos con una amplia cobertura, con servicios desiguales y clara-
mente estratificados. De no producirse un cambio significativo, esta situacin con-
ducira a una ms profunda institucionalizacin del dualismo del rgimen de bien-
estar mexicano.
Una leccin que debe aprenderse es que si se quiere utilizar a las TMC como un meca-
nismo para acceder a la universalizacin de los derechos a la salud, es necesario prime-
ro pensar en una reingeniera de todo el sistema, que permita efectivamente una foca-
lizacin en un contexto universalista.
Bibiografa
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Franca Maino1
Introduccin
Durante al menos dos dcadas los pases europeos han tratado de reformar sus sistemas
de welfare2, moldeados a partir de estructuras econmicas, sociales y demogrficas ya
superadas. Este esfuerzo se ha centrado en una serie de principios inspiradores comu-
nes, elaborados en muchos casos a nivel comunitario3: sostenibilidad y eficiencia, flexicu-
rity, inclusin, proteccin social como motor de crecimiento y desarrollo, asociacin
pblica-privada, prioridad de las inversiones a favor de mujeres y nios y de las interven-
ciones con el fin de abordar los nuevos riesgos (Maino y Ferrera 2013; Maino y Benzi,
2014). Por lo dems, los factores que han empujado a los pases a poner en discusin al
welfare son bien conocidos: la globalizacin, las transformaciones del sistema producti-
vo y familiar, el envejecimiento progresivo de la poblacin relacionado con los cambios
demogrficos, y el surgimiento de nuevas necesidades a las que los sistemas de welfare
no son capaces de dar respuestas adecuadas, en gran parte porque han nacido para
enfrentar otros desafos y son incapaces de mantenerse al paso de los cambios (Taylor-
Gooby, 2004; Huber y Stephens, 2006; Greve, 2012). A todo ello debe sumarse que la
crisis de los ltimos siete aos ha dificultado an ms poner en marcha intervenciones
polticas idneas para afrontar los retos demogrficos, profesionales, sociales y econmi-
cos actuales y futuros (Bonoli y Natali ,2012). Sin soslayar el hecho, adems, de que exis-
ten Estados ms expuestos que otros a estos mismos desafos, esto es, aquellos con una
deuda pblica ms elevada, como son los pases del sur de Europa.
1. Investigadora del Departamento de Ciencias Sociales y Polticas de la Universidad de Miln. Dirige adems ell
Los itinerarios del segundo welfare en el Centro Luigi Einaudi de Turn (Italia).
2. En adelante se utilizar la expresin welfare para indicar Estado o sistema o rgimen de bienestar.
3. En adelante se utilizar el adjetivo comunitario para hacer referencia a las polticas de la Unin Europea.
105
Este es el escenario con el cual los gobiernos tienen que luchar en la actualidad, y que
ve emerger, junto a estrategias de retrenchment o de recalibracin, un tercer camino
muy prometedor: el denominado segundo welfare. Frente a la crisis, que empuja a la
reduccin de los recursos disponibles y a los recortes en el gasto social, las expectati-
vas hacia los procesos de innovacin social se basan en la idea de que es posible res-
ponder a una serie de demandas sociales urgentes rediseando las polticas pblicas,
a travs de modelos de gobernabilidad inclusiva (es decir, vertebradas alrededor de la
asociacin pblico-privada, tanto social como con nimo de lucro) y que favorezcan la
gradual superacin de la rigidez del welfare consolidado a partir de los aos cincuenta.
En este contexto se sitan medidas, herramientas y procesos de innovacin social que
remiten al segundo welfare: programas de proteccin e inversiones sociales con finan-
ciacin no pblica, que se suman y entrelazan con el primer welfare, de naturaleza
pblica y obligatoria, y que colman las deficiencias que padece aquel en materia de
cobertura y tipologa de servicios (Ferrera y Maino, 2012; Maino, 2012). El segundo
welfare, que se suele caracterizar por un marcado arraigo territorial, involucra a una
amplia gama de actores econmicos y sociales, tales como las empresas, los sindica-
tos, las autoridades locales y el tercer sector (organizaciones de la sociedad civil),
creando un sistema an embrionario pero con un gran potencial (Maino y Ferrera,
2013).
En estos ltimos aos la innovacin y la inversin se han impuesto dentro de las estra-
tegias comunitarias como conceptos clave para afrontar la crisis financiera, econmica
y social que estall desde el ao 2007 en todos los pases europeos. La innovacin y la
inversin en el mbito social, en efecto, pueden actuar como palanca para imaginar y
experimentar nuevas soluciones, as como para valorar nuevas experiencias y nuevos
106
modelos con el fin de luchar contra las diferentes formas de vulnerabilidad y pobreza,
y promover un nuevo tipo de desarrollo (Maino, 2014a).
Sin embargo, la inversin social se configura como una amplia estrategia para redise-
ar las relaciones entre nuevas formas de los mercados laborales, diferentes estructu-
ras familiares y constelaciones inditas de riesgos y necesidades. En lugar de asumir
como su interlocutor al trabajador estndar, la inversin social se dirige a todos los in-
dividuos (en primer lugar, las mujeres y los nios) y promueve la creacin de familias
con dos ingresos y doble responsabilidad parental (Giddens, 1998). El aspecto ms in-
novador del enfoque de inversin social es el nfasis que se pone en los nios y en la
educacin y cuidado de la primera infancia, que contribuyen a la formacin del capital
humano y, por lo tanto, pueden generar un alto rendimiento econmico en trminos
de crecimiento de la ocupacin, de la base tributaria y de la reduccin del gasto social
como soporte a los ingresos bajos. Ambos juegan un papel esencial a la hora de au-
mentar el bienestar de la infancia y ampliar las oportunidades de los nios, neutrali-
zando las diferencias de las condiciones materiales de las familias y promoviendo la
movilidad social (vanse Jenson, 2010; Morel, Palier y Palme, 2011).
107
4. El 23 y 24 de marzo de 2000 el Consejo Europeo acord en Lisboa un nuevo objetivo estratgico de la Unin
Europea para la dcada 2000-2010: apoyar el empleo, las reformas econmicas y la cohesin social en el contexto
de una economa basada en el conocimiento. En 2005 qued claro que los objetivos fijados en 2000 estaban lejos
de ser alcanzados. Por todo ello, los Estados miembros decidieron el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa,
centrando sus esfuerzos en dos objetivos principales: el crecimiento econmico y la ocupacin. En 2010, cuando
se cumpli el ciclo decenal de la Estrategia de Lisboa, las Instituciones europeas y los Estados miembros iniciaron
el debate para la definicin de una estrategia post-2010. La nueva estrategia Europa 2020 tiene como objetivo
reforzar la dimensin social y combinar de manera eficaz y coherente la estrategia para la recuperacin econmica,
la estrategia para el crecimiento y el empleo, el desarrollo sostenible y la atencin al cambio climtico.
108
Europa 2020 tambin invita a todas las personas interesadas desde los Parlamentos
nacionales a las autoridades regionales y locales, pasando por las partes sociales y la
sociedad civil a que contribuyan a realizar la nueva estrategia, trabajando en parte-
nariado y adoptando iniciativas compartidas en los sectores de los que son responsa-
bles. Se consolida de esta manera y a nivel europeo una idea de welfare facilitador
(enabling welfare state) que anima y a la vez apoya a instituciones, ciudadanos, sindica-
tos y empresas, fundaciones y organizaciones del sector terciario a ser protagonistas
del cambio, experimentando nuevos procesos y servicios capaces de responder a las
necesidades de la sociedad de modo ms eficiente y eficaz del que son capaces, hoy
en da, los sistemas nacionales de welfare en fuerte crisis5.
5. Vase Gilbert (2002) para profundizar en el concepto de welfare state habilitante. Aqu solo recordamos que
a partir de los trabajos de Giddens (1998) y Esping-Andersen (2001) y de la nocin de Social Investment State (un
Estado social que realiza inversiones en capital humano y valorazacin de las oportunidades individuales) despega
la idea de que la intervencin pblica deba desplazarse de la proteccin a la promocin social a travs de la amplia
participacin de los diferentes stakeholders que operan dentro del escenario del welfare.
109
innovacin social, con miras a que los Estados miembros acten en cinco direcciones:
(1) los sistemas de proteccin social deben garantizar la atencin y dar respuesta a los
nuevos riesgos y necesidades sociales; (2) es necesario aumentar la oferta de servicios,
limitando las transferencias monetarias; (3) es necesario recurrir a soluciones innovado-
ras desde el punto de vista social; (4) es prioritario estimular el desarrollo de capital
humano; (5) cabe pensar en trminos de ciclo de vida para garantizar las medidas de
welfare en todas las etapas y dar cabida adecuada a las necesidades que puedan surgir
en cada una de ellas.
La crisis del welfare que comenz despus de los llamados Treinta aos gloriosos y ha
continuado presentndose de un modo erosivo hasta nuestros das, experimentando a
partir de 2008 una de las fase ms agudas ha sido analizada ampliamente para enten-
der su alcance e interpretada de forma diversa con el fin de comprender sus efectos. Es
posible identificar especialmente tres pistas interpretativas. La primera ve en las medi-
das de retrenchment el factor medular de la crisis: el welfare habra sido objeto de recor-
tes encaminados a su desmantelamiento progresivo, conservndose nicamente la co-
bertura de las necesidades sociales bsicas (vanse Pierson, 1995; Starke, 2006). En esta
perspectiva, hay quienes han llegado incluso a captar seales de un proceso de privati-
zacin para que la proteccin contra los riesgos sociales se elimine de la esfera pblica, y
termine recayendo paulatina y exclusivamente en el mercado y, por tanto, sobre los indi-
viduos (vase Hacker, 2004). La segunda se centra en el mantenimiento del welfare en su
conjunto, a realizarse mediante medidas de recalibracin destinadas a redefinir las prio-
ridades y equilibrar los sectores y recursos, desplazando los de las personas sobreprote-
gidas hacia aquellas menos protegidas (vanse Ferrera y Rhodes, 2000; Pierson, 2001;
Ferrera y Hemerijck, 2003; Bonoli, 2006; Bonoli y Natali, 2012).
110
Las soluciones que los gobiernos europeos han tratado de poner en marcha en las l-
timas dos dcadas se refieren solo a estos dos enfoques. Los resultados, sin embargo,
no han sido iguales en todas partes en cuanto a eficacia a la hora de combatir la crisis.
Mientras algunos pases, como los escandinavos, han logrado combinar polticas fisca-
les rigurosas con el mantenimiento de un welfare adecuado y de cuo universal, otros
pases, como Italia, no han logrado corregir los desequilibrios de un sistema de protec-
cin social disfuncional en trminos de cobertura de los riesgos, seleccin de los bene-
ficiarios y distribucin de los gastos por sector. El camino de la recalibracin se ha to-
pado con la enorme resistencia de los intereses constituidos alrededor de los sistemas
de seguridad basados en garantas y derechos adquiridos 6 (vase Ferrera 2010: 173),
mientras que la crisis ha contribuido a reducir drsticamente la financiacin para el
welfare. La consecuencia ha sido que las respuestas a los nuevos riesgos y la atencin
a las necesidades de mujeres, nios, ancianos frgiles y trabajadores en situacin pre-
caria cuentan hoy con recursos pblicos inadecuados.
6. Los derechos adquiridos son aquella categora de derechos que, una vez dentro de la esfera jurdica de un
individuo, se convierten en inmutables. Dicha condicin permanece como tal incluso frente a eventuales cambios
de la legislacin.
111
Durante dcadas, el Estado ha asumido un papel cada vez ms importante para asegu-
rar proteccin ante los principales riesgos y necesidades, estableciendo las normas,
reglas y estndares de evaluacin respecto a la distribucin de algunos recursos y
oportunidades entre los ciudadanos. Sin embargo, los riesgos y las necesidades pue-
den ser atendidos recurriendo tambin a recursos y oportunidades relacionados con
la esfera del mercado (en particular, el mercado laboral, en el que se distribuyen los
ingresos), la esfera de la familia (que incluye las redes de familiares y amigos) y de las
asociaciones intermedias, o bien al variado mundo del tercer sector y, en particular, las
comunidades informales como el vecindario o el barrio, los grupos organizados como
las asociaciones comerciales y las organizaciones de voluntariado sin fines de lucro
(Ferrera, 2012a, vase tambin Ascoli y Ranci, 2002). Las condiciones de vida y el bien-
estar de los individuos dependen precisamente del lugar que ocupan dentro de las
redes familiares, laborales y asociativas, de la modalidad de organizacin y funciona-
miento de estas redes y de sus relaciones recprocas.
Frente a los cambios que se producen y a las presiones ejercidas por la crisis se asiste,
en efecto, a un acercamiento gradual de estas cuatro esferas, que, superponindose,
tienden cada vez ms a operar juntas, como se muestra en la figura 1. Emerge de ello
una nueva configuracin donde Estado, mercado privado, organismos sociales priva-
dos y ciudadanos colaboran para producir en modo sinrgico soluciones y respuestas
para el bienestar de individuos y familias, destinatarios de las intervenciones. En esta
nueva configuracin coexisten sectores donde los protagonistas de las cuatro esferas
actan solos y sectores donde se desarrollan sinergias de tipo bilaterales hasta los
112
casos, cada vez ms frecuentes, donde stakeholder que pertenecen a las cuatro esferas
se mueven en red y, juntos, producen programas e iniciativas caracterizados por un
grado ms elevado de puesta en comn de recursos financieros y proyectuales (como
se muestra en la seccin 5). El segundo welfare surge, por tanto, de una colaboracin
ms estrecha entre los sujetos pertenecientes a las cuatro esferas e involucra a stake-
holder de diversa naturaleza: empresas, sindicatos, entes bilaterales, fundaciones, ase-
guradoras, fondos y organizaciones del tercer sector.
Estado
Tercer
Mercado sector
Ciudadanos
113
palabras ms simples, tiende cada vez ms a tapar sus agujeros7 (vase Maino y Fe-
rrera, 2013).
7. Vale la pena precisar que el adjetivo segundo se explica en primer lugar por razones funcionales. El segundo
welfare se suma a los esquemas del primero, integra sus deficiencias, estimula su modernizacin experimentando
nuevos modelos organizativos, de gestin, financieros y aventurndose en esferas de necesidad todava inexplo-
radas (y en parte inexplorables) por el sector pblico. En segundo lugar, asume un sentido temporal: se trata de
medidas que se activan en el tronco del primer welfare, edificado por el Estado durante el siglo XX, especialmente
durante los Treinta aos gloriosos (1945-1975).
8. El principio de subsidiariedad horizontal se contempla en el ordenamiento italiano al cuarto inciso del art. 118
de la Constitucin, donde se establece que [] Estado, regiones, ciudades metropolitanas, provincias y ayunta-
mientos favorecen la iniciativa autnoma de los ciudadanos, individualmente y de forma conjunta, para llevar a
cabo el desarrollo de actividades de inters general, sobre la base del principio de subsidiariedad. Esta disposicin
formaliza el reconocimiento de las comunidades locales y los organismos sociales intermedios y admite su auto-
noma.
114
El segundo welfare, all donde se demuestra capaz de innovar, puede representar una
herramienta valiosa de integracin y afinacin (fine tuning) del welfare en relacin a las
necesidades expresadas por la sociedad9. Para que esto suceda, es necesario que sus
protagonistas tomen conciencia de su rol de innovadores sociales. Dicho rol impone
sentido de responsabilidad, amplitud de miras y visin estratgica. Esto es especial-
mente cierto en relacin con las autoridades locales, que son convocadas, en virtud de
sus competencias en el sector de las polticas sociales, para contribuir a la consecucin
de los objetivos comunitarios de Europa de 202010, asumiendo, en el segundo welfa-
re, un doble desafo: el de jugar a la vez el papel de facilitadores de la innovacin y de
garantes de los derechos sociales existentes.
Pero cules son las prestaciones y los servicios que recaen dentro del segundo welfa-
re? Para responder a esta pregunta es necesario aclarar previamente cules son las
prestaciones del welfare pblico, asumiendo el contexto comunitario como marco de
referencia.
Ya la Carta de los Derechos Fundamentales (2000) haba incluido por primera vez una
lista de derechos sociales reconocidos por la Unin Europea, lista que, posteriormen-
te, se introdujo en el Tratado que establece una constitucin para Europa. Ambas me-
didas han representado un importante reconocimiento por parte de la UE de la dimen-
sin social, al lado de la econmica, si bien es cierto que bajo un perfil estrictamente
jurdico su inclusin en la Carta y en el Tratado no los ha transformado en derechos
9. Sobre los riesgos relacionados con el desarrollo del segundo welfare remitimos a las consideraciones finales
(seccin 7).
10. Es la estrategia comn de los pases europeos para el crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo en el
periodo 2010-2020 y establece objetivos cuantitativos en las reas del empleo, la investigacin y el desarrollo, el
cambio climtico, la educacin y la inclusin social.
11. Nos referimos aqu a la plena ocupacin, la mejora de la calidad y productividad en el trabajo, el fortaleci-
miento de la cohesin social y la inclusin en relacin con las polticas de empleo; la accesibilidad, la calidad y la
sostenibilidad financiera de la asistencia sanitaria y LTC (cuidados de larga duracin); la adaptacin, la sostenibi-
lidad financiera y la modernizacin en el mbito de las pensiones; a cmo facilitar la participacin en el empleo
y el acceso de todos a los recursos, derechos, bienes y servicios; a la forma de prevenir los riesgos de exclusin; a
cmo ayudar a las personas ms vulnerables y a cmo movilizar a todos los actores relevantes en lo que respecta
a la inclusin social.
115
directamente aplicables, toda vez que se les ha atribuido solo la forma de principios
programticos (es decir, menos vinculantes en comparacin con los derechos civiles y
polticos reconocidos a nivel comunitario).
Por otro lado, el art. 2 afirma que las disposiciones de los Tratados no afectarn en
modo alguno a la competencia de los Estados miembros para prestar, encargar y orga-
nizar servicios de inters general que no tengan carcter econmico.
12. Por supuesto, este concepto general debe tener en cuenta las especificidades nacionales, pero no es me-
nos importante. Para Italia, el marco de referencia es la Constitucin, y en particular sus artculos 32 inciso 1 (La
Repblica tutela la salud como un derecho fundamental de los intereses individuales y colectivos, y garantiza la
116
Sin embargo, la normativa europea alista en los servicios sociales de inters general a un
conjunto de otros servicios proporcionados directamente a las personas/familias (definidos
tambin de proximidad), tales como los servicios para el cuidado de los hijos o de las per-
sonas dependientes o, en general, los esquemas de ayuda a los individuos en situacin de
necesidad. Se trata de servicios que desarrollan funciones de prevencin o de promocin de
la cohesin social, en la medida en que son destinados a enfrentar el riesgo de pobreza o las
consecuencias por la prdida del empleo, la presencia de deudas u otros acontecimientos
trgicos. La formacin profesional, los cursos de idiomas para los inmigrados, las viviendas
sociales, por ejemplo, son todos servicios sociales de inters general, a menudo ofrecidos
gracias a los organismos y entidades del tercer sector sin fines de lucro o con fines benficos.
Se trata, en otras palabras, de una segunda familia de esquemas y programas sociales, exter-
nos al ncleo duro de las prestaciones del primer welfare, pero que desempean una fun-
cin de inters general que remite a un conjunto de obligaciones explcitamente declaradas
o reglamentadas, las mismas que incluyen, entre otros, los siguientes elementos: accesibili-
dad, disponibilidad, universalidad, cobertura territorial, continuidad, sostenibilidad finan-
ciera, calidad, tutela del usuario y transparencia. Se trata de un segundo segmento mixto
de servicios: no es ms primer welfare en sentido estricto, pero est en todo caso sujeto a la
regulacin pblica para los criterios sealados anteriormente (desde la accesibilidad hasta
la transparencia). Por ltimo, adems de este segmento encontramos todas las prestaciones
y los programas de segundo welfare en sentido estricto. Los tres segmentos se mezclan el
uno con el otro, y sus confines pueden variar en el tiempo y segn el rea de problemas y es
ciertamente imposible una demarcacin unvoca y rgida formulada a priori.
De esta manera, se definen las dos esferas del primero y del segundo welfare, donde
operan actores diversos que cada vez ms tienden a colaborar, contribuyendo al pro-
gresivo acercamiento y a la superposicin de los escenarios que componen el dia-
mante del Estado de bienestar. Los servicios prestados para enfrentar riesgos y nece-
sidades pueden ser remitidos a los tres segmentos tal como los definimos aqu, es
decir, que en el primer segmento se halla inserto el primer welfare, y el segundo y
tercero son prerrogativa del segundo welfare, representando, como se deca, el fruto
de las respuestas sinrgicas provenientes de los diferentes stakeholders pblicos, pri-
vados y de la sociedad civil que trabajan en l.
Puesto que el concepto de welfare tiene que ver con las condiciones de vida de los indi-
viduos y con los recursos y oportunidades disponibles en las diferentes fases de la exis-
tencia, puede ayudar para entender a qu responde el welfare state, lo que es capaz de
ofrecer y dnde y cmo en cambio se abren espacios para la intervencin del segundo
atencin mdica gratuita a los indigentes) y 38, incisos 1 y 2 (Todo ciudadano incapaz de trabajar y desprovisto
de los medios necesarios para vivir tiene derecho a la asistencia social. Los trabajadores tienen derecho a que se
les garanticen y proporcionen los medios adecuados para sus necesidades de vida en caso de accidente, enferme-
dad, invalidez, vejez y desempleo involuntario). Dichos principios fueron implementados posteriormente por las
leyes ordinarias que han introducido esquemas y programas de seguridad social, el Servicio Sanitario Nacional y
los niveles esenciales de las prestaciones. Cabe mencionar, por ltimo, el marco regulatorio que desciende de la
modificacin en 2001 del ttulo V de la Constitucin (en particular el ya citado art. 118).
117
welfare tomar en consideracin el ciclo de vida, las fases que lo componen y los ries-
gos y necesidades que surgen en estas fases. Ms que a la identificacin de fases y even-
tos particulares antes definidos como importantes, la perspectiva del ciclo de vida est
atenta al modo en que una vida, individual o familiar, es construida en la interaccin
entre las diferentes trayectorias o carreras que la conforman, y a travs de la adaptacin
y reelaboracin de las circunstancias, previstas o imprevistas que se encuentran en el
camino. Se puede, por lo tanto, hablar del ciclo de vida (individual y an ms familiar)
como el conjunto de trayectorias a veces paralelas y otras entrecruzadas, pero que en
todo caso son interdependientes. En su interdependencia, as como en la trayectoria in-
dividual, emergen tanto el diseo total del curso de la vida como el sentido de cada
evento y transicin. Este enfoque ofrece una clave analtica para colocar los programas
del primer welfare y aquellos complementarios/adicionales del segundo, en relacin ya
sea con el ciclo de vida o con los riesgos y necesidades especficos de cada fase. Se puede
subdividir el ciclo de vida en tres fases principales: los aos que preceden el ingreso en
el mundo laboral, los de vida activa y los de retiro/jubilacin, divisibles a su vez en subfa-
ses. En relacin a estas fases podemos identificar programas y esquemas de primer wel-
fare, pero tambin, y cada vez ms, medidas e iniciativas del segundo welfare (algunas de
las cuales se ejemplifican en la figura 2).
WORKING AGE
BEFORE WORKING AGE POST WORKING AGE
Dimensin familiar (maternidad, paternidad)
Infancia Adolescencia Juventud Vejez (III y IV edad)
y dimensin laboral
El segundo welfare tiene que ver tambin con una ulterior dimensin: replantear el
welfare state pblico dando lugar y valorando nuevos protagonistas y recursos no
pblicos representa un camino para crear ocupacin y relanzar el crecimiento y el
118
desarrollo (vanse Maino, 2012; Maino y Ferrera, 2013). Bajo este punto de vista, puede
pensarse en la puesta en marcha de servicios para las personas y las familias que, si
garantizados, podran responder a las nuevas necesidades (por ejemplo, aquellas de
conciliacin entre trabajo y vida personal) o brindar oportunidades de trabajo a los
jvenes y a las mujeres13.
Pero esta segunda dimensin se ha visto ofuscada durante mucho tiempo por el he-
cho de que el welfare fue considerado principalmente como una herramienta para res-
ponder a las demandas sociales. Sin embargo, existen pases que ya desde hace algu-
nos aos han comprendido que el welfare puede representar un impulso para el
desarrollo y han invertido en esta direccin.
Se trata de los pases que han incentivado el desarrollo de un nuevo sector de servi-
cios sociales para responder a las necesidades no satisfechas por el welfare pblico en
los sectores sanitarios, de asistencia, institucin, actividades culturales y recreativas y,
ms en general, en aquellos ambientes que pueden contribuir a simplificar la vida co-
tidiana (vase tambin Ferrera, 2012b), movilizando capitales privados (organizacio-
nes con y sin fines de lucro, nacionales y hasta extranjeras, pero tambin el ahorro de
las familias) para hacer despegar el sector14.
Los sujetos que operan en estos campos varan desde las microempresas sociales a las
multinacionales de servicios, dispuestas a invertir grandes cantidades de capital. Se
est hablando de un sector crucial para el crecimiento de la ocupacin, capaz de gene-
rar aproximadamente el 5% de la produccin econmica total de Europa (28 miem-
bros) y que emplea hoy ms de 21,4 millones de personas, la mayor parte de ellas
(89%) en los pases de Europa de los 15 miembros ms antiguos (los ltimos incorpo-
rados en 1995).
13. Sealamos en este propsito que en Italia ha sido recientemente presentada (junio de 2014) una propues-
ta de ley para la introduccin del bono universal para los servicios a la persona. Los bonos podrn ser utilizados
por todos los que tienen necesidades de atencin para pagar una niera, un asistente de ancianos, el servi-
cio domstico, guarderas infantiles, centros de ancianos y tambin asociaciones del tercer sector acreditadas
que erogan servicios de cuidado de nios, ancianos dependientes y personas discapacitadas. Los trabajadores
y organizaciones que proveen los servicios podrn cobrar posteriormente los bonos en instituciones bancarias
que actan bajo convenio. Podr haber tres tipos diferentes de bonos: bono para familias e individuos que los
adquieren online para pagar los servicios de cuidado; bono provisto por las empresas a sus empleados en el
mbito de sus polticas de welfare empresarial (y que podrn ser totalmente financiados por las empresas o cofi-
nanciados por los trabajadores) y bono erogado por las entidades locales en el mbito de sus polticas de welfare
pblico a favor de personas necesitadas y personas desfavorecidas con necesidades especiales o de conciliacin
(vase Maino, 2014b).
14. Muchas experimentaciones y acciones concretas ya estn bien encaminadas. Por ejemplo en Francia el CESU,
el Cheque Emploi Service Universel ha originado una oleada de nuevos consumos en el terciario social, creando
unos 330.000 puestos de trabajo entre 2005 y 2010 y llegando a dar empleo a un milln y medio de trabajadores
(Ciarini, 2013). Se trata, segn algunos, de alrededor de un punto del PIB por ao adicional.
119
Son muchas las piezas que componen el welfare. Desde el welfare empresarial, apoya-
do cada vez ms por el involucramiento de los sindicatos y por la contratacin colecti-
va, hasta el welfare filantrpico que ve implicadas fundaciones de diferente tipo. Pero
podemos hacer referencia tambin a proyectos que a partir de una necesidad determi-
nada llaman a mancomunar recursos a los muchos y diferentes sujetos que operan
dentro de un contexto territorial especfico. Esto se ejemplifica con la experimentacin
de las redes territoriales de conciliacin en la Regin Lombarda desde 2011 hasta hoy.
Para aclararlo mejor, ilustraremos a continuacin algunas experiencias del segundo
welfare, remitiendo al Primer Informe sobre el segundo welfare (as como al sitio web
http://www.secondowelfare.it/) para una casustica ms exhaustiva.
El welfare empresarial es hoy una pieza que integra recursos, prestaciones y servicios
que el welfare pblico no puede asegurar15.
Tomemos como ejemplo la sede de Mdena de Tetra Pak Packaging Solutions, que
ofrece a ms de 800 empleados una amplia variedad de beneficios y servicios. Desde
el ao 2009 la empresa ha puesto en marcha un amplio proceso de reorganizacin que
ha visto involucrado tambin a los sindicatos. Los servicios de los que se benefician
todos los empleados han sido incluidos en parte en la contratacin del segundo nivel,
y en parte son el fruto de la iniciativa empresarial. Se incluyen en el contrato el Parents
Program (programa de soporte a la maternidad), la integracin de la maternidad al
50% hasta el duodcimo mes de vida del nio y el plan de flexibilidad de horarios.
Junto a estos servicios, la empresa ofrece un plande de subsidios que prev para el
empleado la eleccin, dentro de un abanico de opciones, de numerosos convenios y
servicios que pueden solicitarse directamente en la empresa, adems de la guardera.
Dentro del plan tambin se prev un paquete de seguros muy similar al que est inte-
grado en el contrato de los dirigentes para los accidentes dentro y fuera del trabajo, las
grandes intervenciones hospitalarias e internaciones. Para los gastos mdicos se ha
previsto una Caja que reembolsa los gastos por visitas, gafas y medicinas del emplea-
do y del ncleo familiar, dentro de una cifra preestablecida, igual para todos los que
eligen este beneficio. Otro reembolso previsto por el plan es por gastos de traslado, de
hasta 300 euros al ao. Por ltimo, ha sido instituido el Care Emergency, un servicio
para la familia que puede ser solicitado en caso de imprevistos de naturaleza laboral,
pagado directamente por la empresa. El valor total del plan de beneficios introducido
en la contratacin de segundo nivel es de aproximadamente 2000 euros al ao, a lo
que se suman las iniciativas a coste cero, como es el plan de flexibilidad de horarios y
los convenios para los servicios en empresa.
15. Vase Maino y Mallone (2012) y Mallone (2013) para una profundizacin del welfare empresarial.
120
A esto hay que aadir la red interna de la Oficina Po y la Compaa de San Paolo, uno
de los dos FOB de Turn.
Se trata de una iniciativa iniciada en 2008 para prevenir la pobreza mediante un proce-
so de recuperacin de la independencia econmica de los sujetos involucrados, suje-
tos que se encuentran en situacin de vulnerabilidad. La lgica con la cual opera el
Trapecio va ms all de las transferencias, puesto que prev tambin un trabajo preli-
minar de diseo de proyectos personalizados, y supone la participacin activa de los
beneficiarios y la intervencin de una pluralidad de sujetos que trabajan juntos para
realizar y financiar proyectos en red. Las intervenciones pueden ser mediante inver-
siones no reintegrables o bien destinadas a financiar una actividad. Las fases del pro-
yecto son cuatro. La primera, de seleccin de los beneficiarios, evala la presencia de
tres requisitos: la situacin de equilibrio preexistente, la presencia de un evento deses-
tabilizador y el riesgo relacionado con el empobrecimiento econmico. La segunda
fase prev el anlisis y la evaluacin de la sostenibilidad del proyecto. Luego est el
asesoramiento propiamente dicho, con el apoyo al diseo del proyecto y a su imple-
mentacin. La fase final es constituida por el pacto, que sanciona la participacin del
destinatario, de la Oficina Po y de la Compaa de San Paolo. La suscripcin del pacto
pone en marcha las actividades previstas, que pueden prever tambin un ayuda eco-
nmica, el monitoreo y la predisposicin de una eventual restitucin de la ayuda.
16. Este es un punto importante que se ha reiterado en la Carta de las Fundaciones, aprobaba el 4 de abril de
2012 por la Asamblea del ACRI (la asociacin que agrupa las 88 Fundaciones y Cajas de Ahorro italianas). En la Carta,
con referencia a la actividad institucional que las FOB estn llamados a desarrollar, se hace hincapi en el principio
de que las actividades de las fundaciones no pueden ni deben nunca sustituir la intervencin pblica, sino que
deben ser complementarias, y capaces de catalizar y movilizar recursos provenientes de terceros.
121
En este contexto, los sujetos privados y pertenecientes al tercer sector han constituido
una red para la bsqueda de un camino innovador para apoyar a la comunidad local.
Esta fundacin ha sido as el motor de una compleja mquina, cuyos engranajes indivi-
duales son los entes sin nimo de lucro que se ocupan de temticas relacionadas con la
familia. La creacin de lazos estables entre estas organizaciones dedicadas a problem-
ticas familiares, infancia y desercin escolar ha sido considerada el primer paso para pro-
veer soluciones coherentes a las muchas emergencias presentes en el territorio, evitar la
duplicacin de las intervenciones, recoger fondos, conocer y sensibilizar de la manera
ms amplia posible a la ciudadana. La red, pues, ha sido concebida como un elemento
17. Estas realidades han nacido en los Estados Unidos en el ao 1900 para organizar formas de filantropa basa-
das en donaciones procedentes de fondos de fideicomiso administrados por los bancos, fondos creados con fines
benficos por individuos con grandes patrimonios. Solo a partir de los aos noventa se comenzaron a desarrollar,
con modalidades y tiempos diferentes, fuera de Amrica del Norte, donde cumplen todava un papel importante,
dirigiendo y coordinando los recursos presentes en el territorio hacia todas aquellas entidades y actividades consi-
deradas socialmente tiles para la comunidad.
18. Desde el 2009 hasta hoy, el Fondo Emergencia Empleo ha permitido lanzar tres convocatorias a favor de las
familias que, frente a la prdida del puesto de trabajo, se han encontrado de repente con dificultades econmicas.
Las primeras dos ediciones de la convocatoria han permitido a 490 familias conseguir una contribucin extraordi-
naria de 1.000 euros para cada una. La tercera convocatoria se ha orientado en cambio a formas ms especficas de
apoyo, centrndose en los problemas de vivienda.
122
fundamental para el desarrollo de respuestas que tengan en cuenta tanto las necesida-
des de las familias como las posibles soluciones implementables de las organizaciones
sin nimo de lucro, mediante un sistema que ponga en relacin todos los que pueden
desempear un papel importante para ayudar a las familias en dificultad.
Por ltimo, encontramos las Redes Territoriales de Conciliacin (RTC) que se desarro-
llan en todo el territorio de Lombarda, la regin ms grande y econmicamente ms
avanzada de Italia. Este proyecto ha apuntado a una mayor participacin de los mbi-
tos locales para crear redes multi-stakeholder capaces de movilizar recursos financie-
ros y organizativos no pblicos, pero fuertemente arraigados en los territorios y re-
lacionados con las necesidades de los habitantes. Ello con el fin de promover y financiar
19. Un ejemplo de financiacin a travs de Tercer Valor es el de la Fundacin Cometa, que desde hace ms de
diez aos acta en el territorio de la ciudad de Como y hace del cuidado familiar y de la educacin de los jvenes
el objetivo de sus actividades. En aos recientes, los esfuerzos de la Fundacin se han centrado principalmente
en el proyecto La ciudad en la ciudad que apunta a crear nuevos espacios para alojar nuevas comunidades fa-
miliares, talleres, estructuras deportivas y una vasta rea verde adecuadas para los jvenes. La Fundacin Cometa,
beneficindose de Tercer Valor, ha solicitado cofinanciar el proyecto La ciudad en la ciudad por un importe total
de 900.000 euros. Los ciudadanos han asegurado, sin embargo, 600.000 euros, mientras que Banca Prossima ha pro-
porcionado los restantes 300.000 euros. El uso de Tercer Valor, por lo tanto, ha permitido que Cometa se beneficiase
de una tasa mucho ms baja que la que habra obtenido por otras vas.
123
Cada plan de accin ha sido formulado por los sujetos promotores, a partir del anlisis
de las necesidades y del mapeo de los recursos presentes en el territorio. La territoria-
lidad de los planes y la participacin de mltiples sujetos deberan as permitir una
lectura transversal de las necesidades expresadas y, por lo tanto, una forma innovado-
ra de identificar la demanda, ms cercana a las personas. Adems, mediante las RTC, el
territorio puede convertirse en un lugar de experimentacin e integracin de las pol-
ticas y de renovacin de los modelos organizativos, mediante el intercambio, reforzan-
do los sistemas de relacin y generando recursos. Las RTC deberan adems permitir
experimentar herramientas de intervencin diversificadas a nivel local, ofreciendo de
esta manera al gobierno regional la oportunidad de realizar una evaluacin compara-
tiva de las mejores experiencias, midiendo sus efectos y evaluando qu polticas sist-
micas implementar a mediano y largo plazo. En otras palabras, las RTC son vistas como
potenciales laboratorios de renovacin bajo un doble perfil, el de la gobernanza y el de
las polticas (vase Madama y Maino, 2013).
Existen algunos elementos que explican la difusin de muchas iniciativas del segundo
welfare en Italia. Desde 2008 hasta hoy en el debate pblico ha ido creciendo la con-
ciencia de la insuficiencia del welfare state. La relacin anual ISTAT (Instituto Nacional
de Estadstica) sobre la situacin del pas en 2014 muestra cmo, a pesar de las muchas
reformas de las ltimas dos dcadas20, el italiano sigue siendo un modelo basado en
estructuras familiares y en un rol de la mujer que ha quedado obsoleto; en desigualda-
des de gnero pero tambin entre generaciones; en un gasto social desequilibrado,
que destina ms de la mitad de los recursos a la seguridad social y muy poco a las fa-
milias y al apoyo a los ingresos. En sntesis, un modelo welfare que ya no es sostenible.
Italia ocupa el sptimo lugar entre los 28 pases de la UE en el gasto de proteccin so-
cial (el 29,7% del PIB en el 2011 en comparacin con el 29% de la media europea). Esto
significa que las ineficiencias del sistema social italiano no se deben a cunto se gasta,
20. Se debe pensar en las reformas del sistema de pensiones, desde la reforma Amato (1992) hasta la reforma
Fornero (2012); a las reformas del sistema de salud; a la reforma del sistema de socioasistencial (Ley 328/2001); a
las reformas del mercado laboral hasta la reciente introduccin de la Garanta de jvenes. Para un cuadro actualiza-
do de los contenidos e impacto de estas reformas, vase Ferrera (2012a).
124
sino a cmo se gasta. Italia, de hecho, contina siendo uno de los pases que destina la
cuota ms elevada de gastos a la seguridad social (en 2011 ms del 52% del gasto de
la proteccin social, frente al promedio del 40% de la UE28), mientras invierte en la
tutela de la salud el 24% de los recursos, colocndose entre las ltimas posiciones en
el contexto europeo. Italia ocupa la penltima posicin tambin en los recursos dedi-
cados a las familias (el 4,8% frente al 8% de la UE) y en las polticas de lucha contra la
pobreza y la exclusin social (0,3%) Durante la crisis, de 2008 a 2011, las prestaciones
sanitarias a cargo del sector pblico se han reducido, compensadas por aquellas del
sector privado a cargo de los ciudadanos, con el resultado de que la accesibilidad a la
atencin mdica es ms difcil para aquellos que tienen recursos econmicos escasos
o inadecuados21.
Sigue disminuyendo adems la dimensin de los ncleos familiares, que en 2011 al-
canza los 2,4 componentes. Un ncleo ms pequeo tiene menos ingresos, terminan-
do por hallarse ms fcilmente en la pobreza. Tambin la red parental se est modifi-
cando como consecuencia de las transformaciones demogrficas y sociales, mostrando
ser cada vez menos capaz de proveer ayudas a sus miembros ms frgiles. El envejeci-
miento de la poblacin comporta un aumento de las necesidades de cuidado por par-
te de los adultos ancianos y para periodos de la vida ms dilatados, mientras se pone
al descubierto la dificultad creciente de las mujeres de mantener su rol como pilar del
welfare familiar. En este sentido, si bien el welfare familiar tpico del sur de Europa con-
tina amortiguando los golpes de la crisis, es razonable dudar de que pueda seguir
hacindolo en el futuro. De aqu la necesidad de replantear radicalmente las polticas
familiares y de cuidado, toda vez que los datos muestran un progresivo empeoramien-
to de la conciliacin de los tiempos de vida y trabajo.
Los datos ISTAT muestran cmo los ancianos son una de las franjas de poblacin que
estn sobrellevando mejor los golpes de la crisis gracias a sus pensiones y, por este
motivo, son cada vez ms los casos en los cuales ellos ponen sus ingresos a disposicin
de sus familiares ms jvenes. Cules son las consecuencias? Las pensiones contribu-
yen hoy ms que nunca a determinar las condiciones econmicas tambin de los otros
miembros de una familia, limitando an ms la movilidad social. Los jvenes, en cam-
bio, conforman el grupo ms afectado por la crisis (ISTAT, 2014). La tasa de ocupacin
del grupo 15-35 aos baja del 50,4% en 2008 al actual 40,2%, mientras el porcentaje de
los NEET22 hasta los 29 aos llega al 26% (35,4% en el Sur, frente al 19% en el Norte).
Incluso cuando los jvenes trabajan, lo hacen en peores condiciones: el trabajo atpico,
donde el riesgo de desocupacin es ms elevado y las tutelas sociales inferiores, abar-
ca al 25,4% de los jvenes entre 15 y 34 aos. Por esta razn muchos de ellos emigran:
en 2012, ms de 26.000 italianos de entre 15 y 34 aos han abandonado el pas, 10.000
ms que en el 2008 y muchos menos de los que han vuelto.
21. En el 50,4% de los casos, quien renuncia a un servicio sanitario lo hace por motivos econmicos (ISTAT, 2014).
22. NEET es el acrnimo de Not in Education, Employment or Training (sin estar estudiando, trabajando o for-
mndose).
125
Si consideramos el sector sanitario, Italia destaca, entre los pases europeos, por tener el
ms bajo porcentaje de poblacin cubierto por un seguro sanitario privado de tipo vo-
luntario y, contemporneamente, por una tasa de crecimiento del gasto sanitario priva-
do que registra un incremento total del 25,5% en el periodo 2000-2010. Este aumento ha
contribuido a alimentar un gasto no reembolsable ya particularmente elevado (vase
Avitabile y Jappelli, 2010). De este gasto, la parte manejada por la industria de seguros es
mucho ms modesta que en otros lugares y corresponde a los segmentos ms ricos de
la poblacin, los que estn menos expuestos a las consecuencias de la crisis. Estos datos
explican la falta de desarrollo de los seguros de salud integrativos y la limitacin de la
oferta de servicios de cuidado de larga duracin. Pero muestran tambin los mrgenes
de desarrollo existentes para el mercado de los seguros privados, sobre todo si son capa-
ces de facilitar que se compartan los riesgos a travs de la participacin de las empresas,
los sindicatos y otras organizaciones del sector privado23.
Tambin en otros campos los datos muestran las dimensiones y la relevancia del se-
gundo welfare bajo el perfil econmico y ocupacional, as como su potencial de creci-
miento. Por lo que concierne al sistema de las empresas, incluso excluyendo los planes
de pensiones complementarios, presentes en casi todas las grandes sociedades, ms
del 80% de las empresas italianas con ms de 500 empleados ha puesto en marcha
23. Un ejemplo en este sentido es el Fondo Cuidados de Larga Duracin establecido en el 2005 para los emple-
ados del sector seguros. Otro ejemplo es el Fondo Sanitario Mutualista Territorial y complementario del Sistema
Sanitario Nacional, constituido en marzo de 2013 en Liguria.
126
De cara al mundo de la filantropa, en Italia operan 6.220 fundaciones, segn las lti-
mas estadsticas ISTAT (2013). Entre estos sujetos destacan, como hemos visto, las Fun-
daciones de Origen Bancario (FOB), cuya constitucin en 1991 ha modificado el pano-
rama filantrpico del pas. En 2012 el patrimonio total de las FOB ascenda a ms de
42.000 millones de euros; en el mismo ao se realizaron 22.000 intervenciones a favor
de sus territorios, proporcionando un total de 965,8 millones de euros (ACRI, 2013). Las
FOB se encuentran entre los principales protagonistas de la innovacin social y orga-
nizativa. Gracias a muchas de ellas, en los territorios estn naciendo redes y colabora-
dores que involucran sujetos pblicos y privados, institucionales y sin fines de lucro,
nacionales y locales, creados para identificar las necesidades locales y las mejores op-
ciones para abordarlas. Si las FOB no cuentan con los recursos econmicos para susti-
tuir la intervencin pblica, es cierto, sin embargo, que pueden iniciar acciones de-
mostrativas ante quienes tienen la fuerza necesaria para afrontar a mayor escala las
necesidades sociales, es decir, las Administraciones pblicas. Algunas Fundaciones,
adems, poseen buenas capacidades para diagnosticar los problemas que emergen
en los territorios, analizar las polticas vigentes (o su ausencia) e idear posibles solucio-
nes alternativas. Adems, aunque con cierta dificultad, se ha desarrollado progresiva-
mente en las (grandes) fundaciones la cultura del monitoreo y la evaluacin, tanto in
itinere como ex post, en gran medida an ausente en la Administracin pblica24.
Por ltimo, cabe sealar, que el segundo welfare presenta elementos de continuidad
con experiencias significativas de finales del siglo XIX como el mutualismo, haciendo
referencia especialmente al welfare empresarial y al desarrollo del segundo pilar sani-
tario mediante las cajas de seguro, y el welfare mixto (vase Ascoli y Ranci, 2002). Estos
elementos pueden contribuir a explicar por qu Italia representa un terreno frtil para
la valoracin de sujetos no pblicos y para la revaloracin de un imprinting gentico
presente en el sistema de welfare italiano. Sin embargo, es tambin importante evi-
denciar algunas diferencias significativas con respecto a dichas experiencias.
En el pasado las formas de ayuda mutua han desarrollado sobre todo un rol de suplencia
respecto a necesidades que no encontraban ninguna forma de repuesta y cobertura. En
cambio, hoy el segundo welfare no tiene los recursos y las fuerzas para sustituir al welfare
pblico y opera segn una lgica integrativa respecto de los programas existentes, para
24. Esto no quita que el sistema pblico debera primero dotarse de herramientas para desarrollar un eficaz
monitoreo y evaluacin de las polticas de welfare.
127
completar y ampliar lo que se garantiza por medio del primer welfare. En la fase gentica
del welfare, el mutualismo ha tenido una funcin de estmulo, ofreciendo a los gobiernos
ejemplos y modelos donde mirar para la definicin e implantacin de los primeros segu-
ros sociales obligatorios. Hoy el segundo welfare es llamado en cambio a una funcin de
soporte para promover un cambio de paradigma que no lleve al desmantelamiento del
welfare, sino a su renovacin.
Respecto al welfare mix, el segundo welfare ha abierto las puertas a una mayor varie-
dad de sujetos: su nmero crece y se diversifica incluyendo, como hemos visto, tam-
bin empresas y aseguradoras, sindicatos, asociaciones sectoriales y entidades bilate-
rales. Se trata, adems, de sujetos dispuestos a estar en redes, a trabajar de forma
sinrgica entre s y con las instituciones pblicas del territorio, a poner a disposicin
recursos. En este contexto, las Administraciones locales son llamadas a desarrollar un
papel importante en trminos de regulacin y coordinacin, mientras parece redi-
mensionarse su funcin como suministradoras directas de prestaciones y servicios (un
proceso, por cierto, iniciado bastante antes de la reciente crisis)25. En cuanto al tercer
sector, sus funciones como entidades que erogan servicios estn siendo objeto de re-
consideracin, ya sea para valorar su rol, en particular en la fase de programacin de
las intervenciones), o para abrir tambin a sujetos privados con fines de lucro26.
6. Consideraciones finales
Para concluir, deben mencionarse tambin algunos problemas sobre los cuales es
oportuno reflexionar. Si el desarrollo del segundo welfare debe ser considerado positi-
vamente en la medida en que logra crear sinergias con el primero, en una lgica de
integracin, complemento y estmulo a la innovacin, la realizacin de estas sinergias
no puede darse por sentada. Adems, por su naturaleza se expone al riesgo de generar
efectos perversos. Por esto es indispensable ser conscientes, tambin para no crear
demasiadas expectativas.
25. Sobre la funcin de las Administraciones locales ante la crisis en la perspectiva del segundo welfare, vase
Lodi Rizzini (2013).
26. Cabe sealar a este respecto que en julio de 2014, el Gobierno aprob el Proyecto de Ley para la reforma
del tercer sector y la empresa social. Dentro de seis meses, el Gobierno tendr que adoptar uno o ms decretos
legislativos para la reorganizacin y revisin de las normas que rigen las entidades privadas del tercer sector y las
actividades que promueven y realizan finalidades solidarias y de inters general, tambin para la produccin y el
cambio de bienes y servicios de valor social en la aplicacin del principio de subsidiariedad. Una reforma gil que
contempla la simplificacin, reorganizacin y promocin del tercer sector, y travs de la cual se debera comenzar
a reconocer su relevancia tanto en el proceso econmico en particular de la empresa social como en el social,
tambin en vista de una mayor participacin en el planificacin de las polticas sociales.
128
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27. Es el caso, por ejemplo, de algunas situaciones italianas donde cooperativas y organizaciones de la sociedad
civil emplean a personal mal pagado y con contratos laborales precarios para prestar servicios socioasistenciales en
ausencia de una direccin pblica capaz de regular este mercado y de asegurar una cobertura territorial equitativa
del acceso a tales servicios.
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133
Introduccin
Este trabajo ilustra y analiza las modalidades por medio de las cuales los pases europeos
procuran coordinar sus polticas de proteccin social. El objetivo de la coordinacin es
acercar enfoques, instalar un lenguaje comn y establecer un espacio colaborativo, con
el fin ltimo de alentar la mayor convergencia posible de las polticas nacionales. Se har
referencia, en primer lugar, al proyecto de integracin europea que enmarca los disposi-
tivos de coordinacin. A continuacin, se describir el llamado Mtodo Abierto de Coor-
dinacin en el rea social, evidenciando sus aciertos y limitaciones. Luego, se describir
la evolucin ms reciente de la coordinacin en el contexto de la Estrategia 2010-2020
para el crecimiento de la Unin Europea (en adelante, tambin UE), detenindose, en
particular, sobre el Semestre Europeo2, el ciclo de coordinacin de las polticas econmi-
cas y presupuestarias nacionales y columna de la gobernanza europea. Se pondr de
relieve el efecto de desplazamiento que el Semestre Europeo ha tenido sobre la relevan-
cia poltica de la dimensin social, ocasionando tambin un repliegue del Mtodo Abier-
to de Coordinacin. Por ltimo, se focalizar la atencin en la poltica europea para la
cohesin social, econmica y territorial, que constituye otro importante mbito de arti-
culacin y en el cual resalta el rol coordinador del rgano ejecutivo de la UE, la Comisin
Europea (en adelante, tambin CE). En las conclusiones, se propondr una sistematiza-
cin de los principales puntos destacados y algunas reflexiones que pueden resultar de
inters para los procesos de integracin en Amrica Latina.
1. Instituto Italo Latinoamericano, coordinador del rea proteccin social, empleo y educacin del programa de
la Unin Europea EUROsociAL. Este artculo se ha elaborado a partir de intervenciones realizadas en el curso taller
Coordinacin de polticas de proteccin social en Amrica Latina (Brasilia, 14-18 de octubre de 2013) y en el I Foro
Centroamericano de Gerencia Social (La Antigua Guatemala, 13-15 de abril de 2015).
2. El Semestre Europeo es el ciclo de coordinacin econmica de la UE y no debe ser confundido con la presi-
dencia rotatoria de la UE que los veintiocho Estados miembros ejercen por turno por un periodo de seis meses.
135
Cabe recordar que la construccin de la unidad europea no es una obra acabada. Du-
rante su andadura a lo largo de los ltimos sesenta aos ha evolucionado de forma
ininterrumpida y gozado de un indudable prestigio, tanto en el plano local como inter-
nacional. Pero, paradjicamente, este proceso ha sufrido su primer serio revs cuando
se estren la unin monetaria y estall una crisis econmica ante la cual la institucio-
nalidad europea no estaba preparada. Esta crisis se ha transformado tambin en crisis
de legitimidad del proyecto europeo por la forma en que ha sido gestionada. Una
parte importante de la ciudadana no se identifica con los propsitos de unidad euro-
pea, atizada tambin por los movimientos populistas y nacionalistas.
Parece extraviada la memoria del aliento inicial que inspir el proyecto de una Europa
unida. Este empieza a concretarse despus de la Segunda Guerra Mundial como reac-
cin a la larga y dramtica historia de conflictos armados entre los pases del continen-
te. Segn los padres fundadores, la causa desencadenante de la guerra fue la sobera-
na absoluta de los Estados nacionales. La primaca de la condicin soberana haba
llevado a la voluntad de dominio porque cada Estado se senta amenazado por la po-
tencia de los otros y asuma que su espacio vital corresponda a la sujecin de territo-
rios cada vez ms vastos. La solucin drstica y de algn modo ineludible era desterrar
la soberana de carcter exclusivista para apagar la propensin a transformar en dispu-
tas blicas el conflicto entre las distintas soberanas nacionales. As lo expresa, por
ejemplo, el Manifiesto de la resistencia europea, elaborado en julio de 1944 por los de-
legados de varios movimientos nacionales de resistencia al nazifascismo: La paz euro-
pea es piedra angular de la paz del mundo. En efecto, en el espacio de una sola gene-
racin, Europa ha sido el epicentro de dos conflictos mundiales que, ante todo, han
tenido como origen la existencia sobre el continente de 30 Estados soberanos. Es im-
portante poner remedio a esta anarqua por medio de la creacin de una Unin fede-
ral entre los pueblos europeos.
136
que se encuentran los pueblos. Otra lnea argumentativa de la unidad europea desta-
ca ms bien la imposibilidad de los europeos de hacerse la guerra, toda vez que el fin
del segundo conflicto mundial sella su divisin y subordinacin a las esferas de in-
fluencia de las dos grandes potencias mundiales que emergieron despus de 1945.
Bajo este punto de vista, la integracin europea tendra tambin carcter defensivo.
Sea como sea, el ideal federalista result ser pronto poco viable, por lo menos en toda
su magnitud. El primer paso para forjar la integracin europea fue la propuesta de una
comunidad de defensa, pero esta encontr el rechazo del Parlamento francs, bajo la
presin de los socialistas, que vean en ella una excesiva contigidad con el militaris-
mo. Se aprob en cambio, con el Tratado de Roma del 1957, la Comunidad Econmica
Europea (CEE), con la misin de impulsar la formacin de un mercado comn y la pro-
gresiva aproximacin de las polticas econmicas de los Estados miembros. Uno de los
supuestos que la animaba era que poco a poco, los pases, al estrechar sus lazos eco-
nmicos, se habran acercado cada vez ms los unos a los otros, tambin en trminos
polticos. En otras palabras, se pens en una integracin gradual y creciente (ever closer
integration) a partir de la esfera econmica.
Cul es el estado actual de la situacin? Sin duda alguna hay grandes avances del
proceso de integracin econmica y monetaria, as como en otros campos. En 1993,
la CEE se transform en Comunidad Europea y a esta le sucedi, en 2009, la Unin
Europea, fusionndose todas las instituciones preexistentes. Pese a ello, la unidad
poltica sigue siendo una perspectiva lejana. La UE se asemeja a un hbrido entre una
federacin de estados y una organizacin internacional3. Tiene algo de las dos for-
mas. Estos antecedentes permiten introducir una importante distincin: entre la po-
ltica nica y la poltica comn de la UE. La primera refleja un grado ms avanzado
del recorrido hacia la federacin; la segunda, una forma de compromiso entre las
dos tendencias predominantes de los ltimos sesenta aos de historia europea: por
un lado, la bsqueda de unidad, por otro la voluntad de los Estados (y de los pue-
blos) de mantenerse independientes, retrasando su confluencia en una comunidad
mayor o bien limitando la injerencia de la UE en los asuntos internos. Esta ltima
tendencia se ha visto legitimada con ms fuerza a raz de las ampliaciones sucesivas
de los miembros de la UE, que se han ido sumando al primer ncleo inicial de seis
pases. En 2004 se incorporaron diez miembros de una sola vez. Al presente, confor-
man la UE 28 pases muy diferentes entre s, con tradiciones y sistemas econmicos
peculiares que difcilmente pueden llegar a armonizarse en poco tiempo en una co-
munidad nica y cohesionada.
3. La UE est siendo protagonista de un camino integracionista nico en el mundo, que ha garantizado la paz
por ms de 60 aos. Un camino no exento de cuestionamientos, y que incluso puede ser difcil de entender desde
afuera. Por ejemplo, no todos los 28 pases se han adherido a la moneda nica (el euro), sino solamente 19. Igual-
mente, la UE cuenta con un Alto Representante para los Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, pero este no
ocupa un asiento en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, donde estn nicamente los representantes
de Francia y Reino Unido.
137
Es tambin por estas razones que la etapa actual de la unin de los pases europeos
est basada en un Tratado4 forma tpica de una organizacin internacional mien-
tras que el proyecto de Constitucin ha sido abandonado tras el rechazo de Francia y
Holanda en los referndums convocados para tal efecto. El contenido del Tratado evi-
dencia el mayor adelanto de la integracin econmica y monetaria y el complejo equi-
librio alcanzado en otros terrenos sobre la distribucin de poderes entre la UE y los
Estados miembros (en adelante, tambin EEMM), dejndose a estos ltimos una am-
plia autonoma.
4. Conocido como Tratado de Lisboa por la ciudad donde fue firmado por los representantes de los EEMM, el 13
de diciembre de 2007, cuando Portugal ostentaba la presidencia de turno de la UE. El Tratado, entrado en vigor en
2009, ha reformado el funcionamiento de la UE mediante la modificacin del Tratado de la UE (Maastricht, 1992) y
el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (Roma, 1957).
138
proteccin social, entre otros (art. 153 del TFUE). La intensidad y consistencia de la la-
bor de apoyo de la UE dependen, por lo tanto, de los espacios que los EEMM quieran
dar o conceder en cada caso y segn los momentos.
En otro orden de cosas, es importante subrayar que el Tratado de Lisboa confiere valor
jurdicamente vinculante a los derechos sociales recogidos en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la UE (que es parte del mismo Tratado). El TFUE, adems, contiene
la llamada clusula social horizontal (art. 9), segn la cual en la definicin y ejecucin
de sus polticas y acciones, la Unin tendr en cuenta las exigencias relacionadas con
la promocin de un nivel de empleo elevado, con la garanta de una proteccin social
adecuada, con la lucha contra la exclusin social y con un nivel elevado de educacin,
formacin y proteccin de la salud humana.
A partir del ao 2000, en el mbito de las polticas comunes, cada inicio de dcada los
pases europeos establecen objetivos y compromisos compartidos. Con este acto, de-
ciden su programa estratgico como comunidad plurinacional y los ejes de trabajo
para lograrlo en los diez aos siguientes. La primera estrategia, llamada Estrategia de
Lisboa por el lugar donde se aprob en marzo de 2000 con una reunin extraordi-
naria de jefes de Estado y de Gobierno tena como teln de fondo la preocupacin
por el insatisfactorio desempeo de las economas europeas en un mundo cada vez
ms globalizado. Otros elementos de contexto son dos acontecimientos que marca-
ran profundamente la historia europea: la unin monetaria (1 de enero de 1999) y la
inminente ampliacin de la UE, la de mayores proporciones de su trayectoria. Pocos
aos despus (2004), en efecto, iba a culminar el proceso de incorporacin de diez
nuevos pases, ocho de los cuales de la Europa Central y Oriental, poniendo fin al frac-
cionamiento de Europa resuelto sesenta aos antes por la Conferencia de Yalta.
La Estrategia de Lisboa tena como propsito general para la dcada 2000-2010 hacer
de Europa la economa basada en el conocimiento ms competitiva y dinmica del
mundo, capaz de crecer econmicamente de manera sostenible con ms y mejores
empleos y con mayor cohesin social. Para ello, entre otras lneas de reforma acorda-
das, haba que modernizar el modelo social europeo mediante la inversin en capital
humano y la lucha contra la exclusin social. La Agenda de Lisboa se sustentaba en el
enunciado de la complementariedad e interdependencia entre los tres vrtices de un
tringulo virtuoso: el crecimiento econmico, el empleo y la cohesin social, asu-
mindose esta ltima como un importante agente de competitividad.
139
las hace propias (o no) libremente y en las formas que le convengan. La aplicacin de
los acuerdos tomados en el MAC, por ende, no est sometida a control judicial, no hay
poder sancionatorio en caso de incumplimiento. Como se anot antes, esta modalidad
haba sido ensayada anteriormente para la estrategia comn de empleo. Tambin en
el campo econmico ya existan mecanismos de coordinacin entre los pases, pro-
ducto del acuerdo suscrito en 1997 (Pacto de Estabilidad y Crecimiento) para garantizar
la disciplina fiscal de la zona euro.
El MAC se aplica desde el 2000 a diferentes sectores, entre ellos, el social, como mto-
do para coordinar las polticas nacionales. Reiterando lo dicho anteriormente, el MAC
constituye una forma tpica de soft law, es decir, un sistema de governance by persua-
sion alternativa a la governance by regulation, opcin que responde a la voluntad de
preservar la autonoma de los Estados nacionales en materia social, habida cuenta de
la pluralidad de concepciones y regmenes de proteccin social (todos con un alto
grado de estructuracin), junto con la dificultad y falta de voluntad de reformar-
los segn un modelo nico. El objetivo de fondo del MAC es promover un proceso de
convergencia a travs de la definicin, puesta en comn y libre adopcin de enfoques,
modelos y polticas innovadoras. Uno de sus postulados es que se puede procurar el
acercamiento de los sistemas nacionales mediante la fijacin de objetivos comunes y
el intercambio entre los pases. El intercambio juega un rol central en el MAC como
plataforma colaborativa y est basado en dos hiptesis: se supone, por un lado, que
promueve la imitacin y aproximacin colectiva a los estndares ms elevados del
continente y, por el otro, que induce un efecto correctivo a travs del sealamiento
negativo (naming and shaming) de los Estados que no se adecan a dichos estndares.
En tal sentido, el MAC representa tambin una forma de presin entre iguales.
5. Por comunitario/a se entiende las acciones o iniciativas tomadas por y/o en el marco de la Unin Europea.
140
Hasta el 2013, las actividades de aprendizaje entre pares se llevaron a cabo a travs del
Comit de Proteccin Social (vase ms adelante) y del programa comunitario PRO-
GRESS (2007-2013), instrumento financiero de la CE dirigido a apoyar el desarrollo y la
coordinacin de diferentes mbitos de poltica pblica7.
6. Tambin conocido como Consejo, es el foro donde se renen los ministros de los pases de la UE para adoptar
la legislacin y coordinar polticas. No debe confundirse con el Consejo Europeo (la institucin de la UE conformada
por los jefes de Estado y de Gobierno) ni con el Consejo de Europa, que no es un organismo de la UE. El Consejo es
una nica persona jurdica, pero se rene en diez formaciones diferentes, dependiendo del asunto que se aborde.
En este sentido, no hay miembros como tales. En cada reunin del Consejo, los pases envan al ministro correspon-
diente al mbito del que se debate. Una de sus formaciones es Empleo, Poltica Social, Sanidad y Consumidores
(EPSCO).
7. Desde 2014, PROGRESS ha sido absorbido en el Programa Europeo de Empleo e Innovacin Social (EaSI). Este
programa se articula en tres ejes: el primero y ms relevante financieramente es PROGRESS, los otros son EURES
(red europea para la movilidad laboral) y el programa Microfinanciacin y Emprendimiento Social. Respecto a PRO-
GRESS, para el periodo 2014-2020 se han confirmado las anteriores lneas de accin: desarrollo y difusin de cono-
cimientos analticos comparables a escala europea, apoyando el intercambio de informacin, el aprendizaje mutuo
y el dilogo, y asistiendo financieramente a los Estados miembros y a otros pases participantes para desarrollar
sus polticas y aplicar la legislacin de la UE. Proporciona igualmente apoyo financiero a las organizaciones no
gubernamentales, en particular para fomentar la inclusin social y la reduccin de la pobreza. El programa destina
tambin sus ayudas para ensayar innovaciones y planes piloto en las polticas sociales y del mercado de trabajo, con
especial hincapi en la metodologa y la financiacin. El objetivo de este apoyo a la experimentacin es extender
y generalizar las innovaciones sociales que ofrezcan una respuesta innovadora a las necesidades sociales de los
EEMM. El programa apoya la recopilacin de pruebas sobre la viabilidad de las innovaciones sociales y laborales
que ofrezcan respuestas polticas.
141
Cabe sealar que para los intercambios y las actividades de monitoreo y evaluacin el
MAC se sirve tambin de anlisis independientes. En este marco, han sobresalido el
Network of Independent Experts on Social Inclusion y el Analytical Support on the Socio-
Economic Impact of Social Protection Reforms, unificados desde 2014 en el European
Social Policy Network ESPN. Estas redes trabajan sobre los informes sociales naciona-
les, as como sobre otros tpicos especficos, aportando valoraciones autnomas, re-
comendaciones y propuestas. Finalmente, deben mencionarse tambin los eventos
organizados bajo la Presidencia de turno de la UE y aquellos promovidos por las redes
europeas de actores no estatales, financiadas por la CE a travs del programa PRO-
GRESS8.
El Consejo de la UE, que rene a los ministros sectoriales del rea (Consejo EPSCO-
Empleo, Poltica Social, Sanidad y Consumidores).
La Comisin Europea.
Los Estados miembros.
El Comit de Proteccin Social.
El Comit de Proteccin Social (CPS) es el cuerpo institucional central del MAC, previs-
to por el Tratado de la UE (art. 160). Se trata de un rgano consultivo conformado por
dos representantes de cada Estado miembro y por dos de la Comisin Europea. Acta
como una herramienta de trabajo conjunto entre la CE y los EEMM para cumplir las si-
guientes tareas:
Actualmente, el CPS est teniendo un perfil importante como grupo que aboga para
que se preste mayor atencin a la dimensin social en la Estrategia Europa 2020. Ello
porque, como se analizar ms adelante, la agenda econmica de la UE y la prioriza-
8. En 2009, por ejemplo, se apoyaron 12 redes: Caritas Europe, COFACE-EU (familias), EAPN (pobreza), Eurochild,
Eurocities, FEANTSA (personas en situacin de calle), entre otras.
142
cin de la estabilidad de la zona del euro estn arrojando un retroceso de los objetivos
sociales y, consiguientemente, de la coordinacin a travs del MAC.9
En cuanto a los resultados del MAC, es oportuno hacer presente que existe una vasta li-
teratura sobre su experiencia (Barceviius et al., 2014; Lelie y Vanhercke, 2013; Agostini et
al., 2013, De la Porte y Pochet, 2012). Por lo general, se subrayan tres tipos de contribu-
ciones de esta gobernanza no coercitiva: (a) cambios de enfoque de las polticas nacio-
nales (cambios cognitivos); (b) cambios en las agendas polticas nacionales (cambios
polticos) y (c) cambios en polticas nacionales especficas (cambios programticos).
Los principales y ms evidentes son los primeros, ya que a travs del MAC enfoques y
categoras conceptuales europeas han impregnado el discurso poltico nacional de
gran parte de los pases. Gracias a este mtodo, se ha cristalizado un marco cognitivo
comn que induce a los pases a seguir los mismos principios y orientaciones. Otros
aportes significativos son los siguientes:
143
Sin embargo, el MAC no ha sido decisivo para determinar cambios de las polticas na-
cionales. Por lo general, la literatura coincide en apuntar sus efectos reducidos, obser-
vndose, en particular:
Pese a todo lo anterior, es opinin difundida que el MAC debe ser valorado como re-
curso para el dilogo poltico y el acercamiento. En virtud del alto grado de imbrica-
cin de las sociedades y economas europeas se ha convertido en un elemento irre-
nunciable: puede ser mejorado, pero no eliminado.
144
Para contextualizar estos cambios, hay que tener en cuenta que la crisis somete a dura
prueba la integracin de las economas europeas, en particular en el rea que ha adop-
tado la moneda nica. Con el agravamiento de la situacin econmica y de las asime-
tras entre los pases de la zona euro, vuelve a plantearse con fuerza el problema del
gobierno de las economas de Europa. Uno de los problemas es que los pases del euro
no han conferido a la UE las atribuciones para desarrollar una poltica presupuestaria
comn. De aqu la necesidad de reforzar la coordinacin. As, bajo la presin de Alema-
nia, la CE y otros actores, se revisa la arquitectura de governance de las polticas presu-
puestarias macro y microeconmicas, con reglas y vnculos paulatinamente ms rgi-
dos tendientes a evitar comportamientos divergentes y asncronos de los gobiernos
nacionales.
10. Es un acuerdo de los EEMM para asegurar la estabilidad econmica del rea euro evitando que el dficit pre-
supuestario excesivo de un Estado penalice a los otros. Se basa en dos pilares centrales: la supervisin multilateral
de la disciplina fiscal de cada pas y el procedimiento de dficit excesivo, que prev sanciones en contra de aquellos
pases incumplidores.
145
11. Las negociaciones para definir el nuevo marco estratgico ocurren en un escenario distinto al que haba alum-
brado la Estrategia de Lisboa. Si en el ao 2000 la prioridad era la competitividad de las economas europeas en
un mundo crecientemente globalizado, en el que Europa miraba a los determinantes de las ventajas comparativas
de Estados Unidos (desregulacin y flexibilidad del mercado laboral, mayores inversiones en formacin e investi-
gacin, etc.), diez aos despus la preocupacin principal es la bsqueda de soluciones para superar la crisis que
afecta tanto a Europa como a Estados Unidos. En este contexto, se confirma la priorizacin de los imperativos
econmicos que ya haba connotado la segunda fase de la Estrategia de Lisboa (2005-2010). Lo que cambia, sin
embargo, es la posicin relativa de las tutelas sociales dentro de las polticas para el crecimiento. La evaluacin
intermedia de la Estrategia de Lisboa haba dejado un balance extremadamente crtico. De acuerdo con el informe
Hacer frente al problema: la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo (2004), lejos de alcanzarse los
resultados previstos en materia de crecimiento, productividad y empleo, se constataba la ausencia de acciones
polticas comprometidas, as como la incapacidad de completar el mercado interior de bienes y crear el de servicios.
El informe criticaba tambin una agenda de trabajo sobrecargada, la falta de coordinacin y la incompatibilidad de
las prioridades. En este contexto, la CE empuj una reorientacin de la estrategia hacia las acciones que reputaba
necesarias para el crecimiento y el empleo. Entre ellas, polticas macroeconmicas dirigidas a la estabilidad y polti-
cas presupuestarias sanas; polticas que incitasen a los trabajadores a permanecer activos y disuadirlos a abandonar
prematuramente el mundo laboral; reformas de los sistemas de proteccin social con el fin de lograr un mejor equi-
librio entre seguridad y flexibilidad; mejoras de la capacidad de adaptacin de los trabajadores y de las empresas y
aumento de la flexibilidad de los mercados de trabajo; mayores inversiones en capital humano mediante la mejora
de la educacin y las cualificaciones. En el mbito de la gobernanza, se decidi reunir tres procesos de coordinacin
que estaban marchando en paralelo: el de las polticas del mercado del empleo (proceso de Luxemburgo), de las
reformas microeconmicas y estructurales (proceso de Cardiff ) y de las medidas macroeconmicas y presupues-
tarias (proceso de Colonia). Las lneas principales de reforma de la Estrategia de Lisboa traspasaron al diseo de la
Estrategia UE 2020, con algunas variaciones ms de mtodo que de enfoque.
146
contencin de dficit pblico estructural dentro del 0,5% del PIB (1% para los
pases con una deuda pblica inferior al 60% del PIB);
compromiso de mantener el dficit pblico por debajo del umbral del 3% del
PIB; en caso contrario el EEMM ser sometido a sanciones semi-automticas;
obligacin de los pases con una deuda superior al 60% del PIB a retornar den-
tro de este lmite en un plazo de 20 aos;
obligacin de los pases de producir correcciones automticas en plazos deter-
minados cuando no pueden lograr los objetivos presupuestarios acordados;
compromiso de insertar las nuevas reglas en la legislacin nacional (preferente-
mente de tipo constitucional).
4. Pacto Euro Plus (integrado en la gobernanza econmica de la UE), acordado por los pases
del rea euro y otros seis. Se aplica a cuatro sectores y afecta a la proteccin social: (a)
Competitividad: revisin de los acuerdos salariales y del nivel de centralizacin de la ne-
gociacin y de los mecanismos de indexacin (salvaguardando la autonoma de los inter-
locutores sociales en el proceso de negociacin colectiva); garanta de que la fijacin de
salarios en el sector pblico contribuya a los esfuerzos de competitividad en el sector
privado; liberalizacin de los sectores protegidos para eliminar restricciones a los servi-
cios profesionales y al comercio al menudeo; mejora de los sistemas de educacin, inves-
tigacin, desarrollo e innovacin; etc. (b) Empleo: reformas del mercado laboral para fo-
mentar la flexiseguridad, la reduccin del trabajo informal y el aumento de la tasa de
actividad; educacin permanente; reformas fiscales, tales como la reduccin de la presin
impositiva sobre las rentas del trabajo; medidas para facilitar el doble ingreso por trabajo
en los hogares; (c) Sostenibilidad de las finanzas pblicas: ajuste del rgimen de pensio-
nes a la situacin demogrfica nacional; limitacin de los planes de jubilacin anticipada
e incentivos para emplear a trabajadores de ms edad; traduccin en legislacin nacional
de las normas presupuestarias de la UE establecidas en el Pacto de Estabilidad y Creci-
miento; (d) Refuerzo de la estabilidad financiera: compromiso de los EEMM de legislar
sobre resolucin bancaria, respetando el acervo comunitario (se efectuarn peridica-
mente pruebas rigurosas de resistencia bancaria, coordinadas a escala de la UE).
1. Empleo:
Empleo para el 75% de las personas de 20 a 64 aos.
2. Investigacin + Desarrollo (I+D):
Inversin del 3% del PIB de la UE en I+D.
147
Esta plataforma irradia todas las acciones de la UE. Igualmente, cada Estado tiene que
contribuir a los objetivos comunes con una cuota nacional de resultados. El instrumen-
to a travs del cual los objetivos comunes encuentran traduccin en las polticas nacio-
nales es el Programa Nacional de Reforma (PNR), documento con el que los pases, en-
tre otras cosas, declaran cules son sus metas individuales dentro de las metas de la UE
2020 (porcentaje de crecimiento del empleo, nmero de personas fuera del riesgo de
pobreza y exclusin social, etc.). Puesto que las reglas de coordinacin prevn que los
PNR se presenten todos los aos, los gobiernos estn tambin obligados a informar
sobre las acciones realizadas y los avances conseguidos.
12. El riesgo de pobreza o exclusin social se define a travs de tres indicadores (las personas estn en riesgo
de pobreza o exclusin social si se encuentra en alguna de las tres situaciones): 1. Renta por debajo del umbral de
pobreza: personas cuyos ingresos son inferiores al 60% de la renta mediana disponible equivalente (despus de
transferencias sociales). 2. Carencia material severa: poblacin que vive en hogares que carecen al menos de cuatro
conceptos de los nueve siguientes: a) no tener retrasos en el pago del alquiler, hipoteca, recibos relacionados con
la vivienda o compras a plazos; b) mantener la vivienda con una temperatura adecuada durante los meses fros; c)
hacer frente a gastos imprevistos; d) una comida de carne, pollo o pescado cada dos das; e) ir de vacaciones fuera
de casa, al menos una semana al ao; f ) un coche; g) una lavadora; h) una televisin a color; i) un telfono. 3. Baja
intensidad de trabajo: personas de 0 a 59 aos que viven en hogares en los que los adultos han trabajado menos del
20% de su potencial total de trabajo en el ao anterior al de la entrevista (periodo de referencia de los ingresos). Se
estima el nmero de meses en los que los miembros del hogar han estado trabajando durante el ao de referencia
y, por otra parte, el total de meses en los que tericamente esos mismos miembros podran haber trabajado. Se
calcula el ratio y se determina si es inferior al 20%.
148
Sin embargo, no puede pasar desapercibido que la dimensin social de la UE 2020 queda
acotada a tres metas: la reduccin del riesgo de pobreza y exclusin social, junto al creci-
miento del empleo y a la mejora de las tasas de abandono escolar prematuro y de finaliza-
cin de los estudios de nivel terciario. No es poco, su presencia puede ser interpretada
como un progreso frente al carcter ms genrico de la anterior Estrategia de Lisboa, sobre
todo por la novedad de las parmetros cuantitativos, pero no se hace mencin de los otros
temas del MAC/Social (pensiones, salud, cuidados), lo cual estara indicando que la protec-
cin social como un todo no encuentra plena cabida en de las polticas comunes para
promover un equilibrio entre crecimiento y desarrollo social. Por otra parte, la suma de las
metas nacionales declaradas para la reduccin de la pobreza y exclusin social es 5-8 millo-
nes inferior al target acordado conjuntamente y 9 EEMM han elegido definiciones propias
para estimarlas, alejndose de los indicadores comunes (Copeland, 2015).
Otra limitacin que pone de relieve el sentido restrictivo atribuido a la dimensin so-
cial se evidencia en las diez Directrices Integradas emanadas por Consejo de la UE. Estas
directrices consignan los principales aspectos a tomar en cuenta para la consecucin
de los objetivos de la Estrategia UE 2020 y ofrecen orientaciones a los Estados miem-
bros. Las primeras seis estn dedicadas a las polticas econmicas y las otras cuatro a
las polticas de empleo: la directriz relativa a la inclusin social y la lucha contra la po-
breza ha quedado incorporada en el grupo de las directrices para el empleo. Aunque
esta directriz hace referencia a uno solo de los tres pilares del MAC, el texto que la
describe menciona a los otros dos, aludiendo especialmente a la necesidad de refor-
mar los sistemas de proteccin social para asegurar un apoyo adecuado a la renta y el
acceso a los servicios, mientras se mantenga su sostenibilidad financiera.
13. Las otras grandes iniciativas emblemticas son: (1) Una agenda digital para Europa; (2) Unin por la innova-
cin; (3) Juventud en movimiento; (4) Una Europa que utilice eficazmente los recursos; (5) Una poltica industrial
para la era de la mundializacin; (6) Una agenda de nuevas cualificaciones y empleos.
149
Ahora bien, aun sin restarle valor a la introduccin en la UE 2020 de una meta rela-
tiva a la lucha contra la pobreza y la exclusin social, los antecedentes brevemente
comentados ponen al descubierto la funcin secundaria de la dimensin social en
las polticas comunes de la presente dcada. Por todo esto no debe extraar que el
Mtodo Abierto de Coordinacin haya llegado a diluirse dentro de la gobernanza
econmica de UE 2020; y que esto condujera a un desgaste de su identidad y espe-
cificidad.
Comisin Europea, 2010, Governance, Tools and Policy Cycle of Europe 2020, Bruxelles, Comisin Europea.
El sistema alinea dos procesos: (1) los Programas Nacionales de Reforma (PNR), con los
que los EEMM informan sobre los avances de la UE 2020 y definen su marco de reformas
estructurales para el crecimiento inteligente, sostenible e integrador; (2) los Programas
150
de Estabilidad o Convergencia (PS), que contienen las medidas nacionales para sanear o
mantener en orden las finanzas pblicas. Ambos procesos representan el corazn del
llamado Semestre Europeo, periodo en el cual se coordinan ex ante las polticas presu-
puestarias, macroeconmicas y estructurales de los pases, o sea antes de aprobar las
leyes nacionales de presupuestos generales del Estado. Se define semestre porque sus
pasos decisivos se realizan bsicamente en los primeros seis meses del ao. El Semestre
Europeo incorpora los vnculos a los que estn sometidos los pases en materia de finan-
zas pblicas y reformas estructurales, bajo la vigilancia de la institucionalidad suprana-
cional, particularmente de la Comisin Europea. Dicho de otra forma, rene en un nico
ciclo anual de coordinacin de las polticas un amplio abanico de instrumentos de go-
bernanza con diferentes bases jurdicas y poderes sancionatorios (vase arriba el cuadro
Nuevos instrumentos que refuerzan la gobernanza econmica en la UE). Est estructu-
rado de la siguiente manera (vase tambin anexo 2):
14. Vase la nota 7 sobre las diferencias entre Consejo y Consejo Europeo.
151
Como se puede observar, la arquitectura de gobernanza est dominada por las priori-
dades de orden econmico y fiscal. Los mismos Programas Nacionales de Reforma
(PNR), aun debiendo abarcar los cinco objetivos de la UE 2020, por lo general estn
focalizados a la estabilidad macroeconmica y el crecimiento. Los PNR engloban, por
cierto, tambin el objetivo inclusin social de la UE 2020, pero este no ha sido uno de
sus focos principales. Por otra parte, no se ha establecido la forma de lograr la sosteni-
bilidad de las finanzas pblicas y, al mismo tiempo, preservar la cohesin social. Como
seala Costamagna (2013: 12): El Semestre Europeo tiene la capacidad de extender
sus brazos a todo el espectro de las polticas econmicas y sociales de los Estados
miembros. Esto habilita a las instituciones europeas a hacer ejercicio del poder de for-
mulacin, supervisin y gua sobre asuntos tales cuales la provisin de servicios socia-
les o la regulacin de los mercados laborales, que recaen dentro de las competencias
nacionales. [] El nuevo marco no es una mera suma de los pasados procesos de soft
law, toda vez que las actividades de coordinacin ahora se llevan a cabo a la sombra
de las medidas de hard law [].
152
Una expresin de esta nueva tendencia son algunas nuevas iniciativas de la CE. En el
2013, lanz una comunicacin al Parlamento Europeo y al Consejo para potenciar la
dimensin social de la unin econmica y monetaria (EC 2013a). Entre el 2012 y el
2013, se aprobaron tres paquetes, es decir, un conjunto de documentos integrados
que aportan orientaciones y directrices respectivamente sobre las polticas de empleo,
el empleo juvenil y la inversin social (EC 2012; EC 2013b; EC 2013c). Este ltimo pa-
quete, particularmente, ha adquirido la mayor distincin como nuevo paradigma co-
munitario de las polticas sociales. Plantea el marco estratgico y los sectores priorita-
rios de intervencin de las polticas sociales, haciendo hincapi en la formacin,
conservacin y desarrollo del capital humano. Asume como horizonte de accin el
curso de vida de las personas, es decir, una inversin especialmente dirigida a las fases
cruciales de la existencia (primera infancia, transicin al mundo laboral, etc.), consig-
nando la alta capacidad de prevencin (y, por ende, de reduccin del gasto) de las
polticas sociales. Bajo este concepto, el paquete las identifica como la mejor inver-
sin para que las sociedades crezcan saludables y fuertes15.
15. Segn la Comunicacin de la CE, Los sistemas de bienestar cumplen tres funciones: inversin social, protec-
cin social y estabilizacin de la economa. La inversin social implica el fortalecimiento de las capacidades actuales
y futuras de las personas. En otras palabras: las polticas sociales, adems de efectos inmediatos, tambin tienen
repercusiones duraderas, pues ofrecen rendimientos econmicos y sociales que se prolongan en el tiempo, concre-
tamente en cuanto a perspectivas de empleo o rendimientos del trabajo. En particular, la inversin social ayuda a
preparar a las personas para enfrentarse a los riesgos de la vida, ms que simplemente a reparar las consecuencias.
La modernizacin de las polticas sociales requiere que las decisiones de financiacin se orienten sistemticamente
a priori hacia los resultados y que el papel de las polticas sociales en las diferentes fases de la vida tenga un enfoque
igualmente sistemtico: desde la educacin, pasando por el trabajo o el desempleo, hasta la enfermedad y la vejez.
Las polticas sociales tienen a menudo dos o incluso las tres funciones mencionadas, y estas pueden reforzarse
mutuamente. Es caracterstico que la funcin protectora durante los periodos de adversidad permita preservar las
inversiones previas en capital humano.
153
Las seales promisorias de cambio aqu registradas an no son suficientes para afir-
mar que se estn integrando equilibradamente los tres ejes de la UE 2020. Adems,
como ya se record, la simetra de estos tres ejes es tambin parte de una retrica
discursiva: la Estrategia tiene el indudable mrito de haber instalado lo social como
una cuestin clave del desarrollo de las economas europeas, pero, al mismo tiem-
po, lo circunscribe a algunos objetivos en las reas de la educacin y el empleo y a
la disminucin de las personas en situacin de riesgo de pobreza y exclusin so-
cial16. La responsabilidad fiscal sigue siendo considerada como la premisa indispen-
sable para el mantenimiento del modelo social europeo, y las recomendaciones a
los EEMM apuntan fundamentalmente a asegurar la eficiencia y la sostenibilidad de
los sistemas laborales y de proteccin social (Costamagna, 2013: 16). El documento
ms reciente las Recomendaciones 2015 a los EEMM, acompaadas por una Co-
municacin de la CE (EC 2015) hace hincapi nuevamente en el binomio refor-
mas estructurales-crecimiento sostenible. La Comunicacin, en particular, est cen-
trada en las siguientes cuatro prioridades: (a) inversiones para favorecer la
sostenibilidad del crecimiento futuro; (b) reformas estructurales en productos, ser-
vicios y mercados laborales para contribuir a aumentar la productividad, la compe-
titividad y las inversiones; (c) equilibrio entre estabilizacin en el corto periodo y
sostenibilidad en el largo; (d) mejoramiento de las polticas de empleo y proteccin
social con el fin de activar, apoyar y proteger a la poblacin y asegurar una mayor
cohesin social, entendidos como componentes claves de un crecimiento econ-
mico sostenible. Sobre este ltimo punto, la Comunicacin ofrece tambin algunas
pautas para continuar con las lneas de reforma, entre ellas la eliminacin de reglas
rgidas para los despidos (que perjudican las nuevas contrataciones y la movilidad
16. Que se reduce ulteriormente, por lo visto, a la hora de sumar las metas nacionales declaradas por el conjunto
de pases en sus PNR.
154
De cara a la UE 2020, las acciones de la CE estn volcadas a apoyar los EEMM para el
logro de sus objetivos a travs de la puesta en marcha de programas comunitarios
(vase anexo 4) y de la conduccin de la poltica de cohesin econmica, social y terri-
torial. Esta poltica consume casi un tercio de los recursos de la UE. Es importante sea-
lar que el presupuesto de la UE se aprueba cada 7 aos a travs de un largo e intenso
ejercicio de concertacin entre los Estados y la participacin de las diferentes institu-
ciones comunitarias. El presupuesto global asciende a ms de 1.000 billones de euro
para el ciclo 2014-2020, aproximadamente el 1% del PIB17.
17. 12 pases aportan ms recursos de los que reciben. Los costes administrativos solo representan el 6%.
155
6. Compensacin: 29,
0,0%
5. Administracin: 69.584,
6,4 %
18. Los otros dos fondos EIE son el Fondo Europeo Agrcola de Desarrollo Rural y el Fondo Europeo Martimo y
de Pesca.
156
Los fondos europeos representan tal vez la experiencia histrica de mayor envergadu-
ra de articulacin de las polticas nacionales en torno a un norte comn. Se guan por
un reglamento general y reglamentos especficos de cada fondo, que son objeto de
concertacin previa entre los EEMM y la Comisin y que son aprobados por el Parla-
mento Europeo y el Consejo. En la etapa 2014-2020, estos reglamentos establecen el
alineamiento de los fondos a las prioridades de la Estrategia UE 2020, adems de las
modalidades operativas para su implementacin. Los fondos son ejecutados por los
diferentes Estados (Administraciones centrales y subnacionales), pero en el marco de
un complejo mecanismo de negociacin con la CE y de supervisin de esta durante las
fases de actuacin. En sntesis, para el periodo 2014-2020, la planificacin se ha estruc-
turado en las siguientes fases:
157
De los 11 objetivos temticos, 3 guardan relacin con las polticas sociales (en cursiva
en la figura), entre los cuales el noveno se refiere a la inclusin social y la lucha contra
la pobreza. Cada objetivo, a su vez, est articulado en prioridades de inversin, sobre las
cuales se pone un ejemplo ms abajo.
19. El Marco establece unos principios rectores estratgicos para facilitar el proceso de programacin y la coor-
dinacin sectorial y territorial de la intervencin de la Unin con cargo a los Fondos EIE y con otros instrumentos y
polticas europeos pertinentes, en consonancia con las metas y los objetivos de la Estrategia UE 2020, teniendo en
cuenta los retos territoriales clave para distintos tipos de territorios.
158
Un punto importante es que el 20% del Fondo Social Europeo (FSE) tiene que estar
reservado a medidas en el campo de la inclusin social. Otras prioridades del FSE son
el empleo juvenil y los sistemas de educacin y formacin.
Los resultados de los diferentes ejercicios nacionales han confluido en las propuestas
del Acuerdo de Asociacin que se presentaron a la CE y que han sido suscritos entre
esta y los EEMM despus de un dilogo en el que la CE ha expuesto sus observaciones
y solicitado cambios.
Los programas operativos, por su parte, desglosan los contenidos de los acuerdos de
asociacin en planificaciones ms especficas por fondo20 (se pueden dar tambin pro-
gramas plurifondos). Al igual que en el caso de los Acuerdos, la CE ha formulado obser-
vaciones sobre estos programas y los ha autorizado tras su recepcin por parte de los
EEMM. A continuacin, los EEMM y sus regiones han empezado a ejecutar los progra-
mas. Esto implica la seleccin, implementacin, seguimiento y evaluacin de proyec-
tos acordes a las prioridades y objetivos consensuados con la CE21.
20. Por ejemplo, la poltica de cohesin en Espaa (Gobierno de Espaa 2014) cuenta con 36.450 millones de euros
que se invertirn en 45 programas operativos (PO): (a) 3 PO nacionales cofinanciados por el FEDER (Iniciativa PYME;
Crecimiento Inteligente; Crecimiento Sostenible) y 4 PO nacionales cofinanciados por el FSE (Empleo, Educacin y
Formacin; Empleo Juvenil; Inclusin Social; Asistencia Tcnica); (b) 19 PO regionales del FEDER y 19 PO regionales
del FSE (dos para cada regin); (c) 1 PO y 17 PO regionales de desarrollo rural (cofinanciados por el FEADER) y un
programa en el mbito de la pesca (cofinanciado por el FEMP).
Objetivos nacionales en el marco de la UE 2020: (a) aumento del 45,6% (2012) al 60% en 2020 del gasto en I+D
cofinanciado por el sector privado. El 25% de las empresas espaolas (+ de 10 empleados) habrn realizado inno-
vaciones tecnolgicas en 2020, frente al 13,22% del periodo 2010-2012; (b) 100% de la poblacin con cobertura
de Internet de 30 Mbps (en comparacin con el 59% en 2013). De esta cantidad, el 50% de los hogares espaoles
tendrn acceso a Internet de 100 Mbps en 2020 (solo el 0,4% en 2012); (c) reduccin significativa del consumo de
energa en los edificios y en las empresas y reduccin del 20% en el consumo de energa primaria en 2020; (d) tasa
de empleo: del 59,3% (2012) al 74% (2020); reduccin del abandono escolar prematuro: del 24,9% (2012) al 15%
(2020); pobreza y exclusin social: reduccin en 1,5 millones de personas.
21. Este trabajo lo organizan las autoridades de gestin de cada pas y/o regin de acuerdo con el principio de
gestin compartida y subsidiariedad. Las normas de ejecucin exigen una concentracin en los resultados, que
deben medirse, seguirse y publicarse durante todo el periodo de ejecucin.
159
As, por ejemplo, el objetivo temtico inclusin social y lucha contra la pobreza define
las siguientes prioridades de inversin y condiciones ex ante para los dos fondos prin-
cipales de la poltica de cohesin (Fondo Social Europeo y Fondo Europeo de Desarro-
llo Regional):
6. Conclusiones
En las pginas anteriores se han resumido los rasgos principales de los espacios cole-
giados europeos para abordar de forma colaborativa y coordinada temas de poltica
social. Las modalidades principales se pueden agrupar en tres grandes tipos:
160
El MAC ha contribuido a que la mayora se gue por paradigmas compartidos, sin sen-
tar las bases de un rgimen de bienestar europeo ni lograr una aproximacin de los
sistemas nacionales de proteccin social. Pese a sus escasos resultados, al momento el
MAC es un mecanismo irremplazable para el dilogo y la cooperacin entre pases que
puede ser perfeccionado. Los impedimentos para que sea ms efectivo radican en la
ausencia de poderes normativos. Esta falta es imputable a la voluntad de los Estados
nacionales de resguardar su autonoma, tal como se refleja en el reparto de competen-
cias establecido por el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea. Como se ha
visto, el Tratado reserva a la esfera nacional las polticas de proteccin social, limitando
las intervenciones del nivel supranacional. La evolucin futura del MAC, por tanto, se-
guir siendo supeditada a las tendencias contrapuestas que caracterizan todo el pro-
ceso de integracin de la Unin Europea: por un lado, la dicotoma entre unidad fede-
rativa de los pases y conservacin de amplios mrgenes de soberana nacional, por
otro, la preminencia de las dimensiones econmica y ocupacional versus un mayor
equilibro entre estas y la dimensin social.
161
A partir del recorrido efectuado hasta aqu se pueden desprender algunas enseanzas
de inters tambin para la reflexin sobre el porvenir de los procesos de integracin
que se desarrollan en Amrica Latina:
162
en detrimento del gasto social, bajo el supuesto de que una economa sana y en expan-
sin acarrea ms puestos de trabajo y, con ello, se solucionan gran parte de los proble-
mas sociales. La realidad nos muestra cun falaz puede ser esta creencia. Parece cuanto
menos optimista pensar que una cosa abona a la otra mecnicamente. En Europa se
observa la difcil coexistencia entre polticas sociales nacionales e integracin econmi-
ca liderada por la Unin Europea. La dimensin social nunca alcanz el mismo estatus
que la econmica y el MAC es un instrumento frgil no solo en comparacin con la
unin econmica y monetaria, sino tambin en relacin con las polticas de empleo
(Saraceno, 2013). Las secuelas de la crisis y las polticas de ajuste han implicado una con-
traccin de los servicios de proteccin social, por lo menos en los pases afectados por la
recesin econmica. En este sentido, para que la coordinacin de los asuntos sociales no
sufra retrocesos y prdidas de relevancia es importante: (a) dotarla de una institucionali-
dad propia y autnoma y (b) anclarla, al mismo tiempo, a la gobernanza supranacional
de las polticas econmicas y fiscales. Ms all de la proclamacin de principios, sin me-
canismos y procedimientos que definan cmo debe funcionar el tringulo desarrollo
econmico-ocupacional-social, el riesgo es que la compleja interaccin entre polticas
de crecimiento econmico y control de las finanzas pblicas se convierta en la premisa
de sacrificios en el mbito de las inversiones sociales.
d) La coordinacin puede ser ms eficaz cuando la implementacin de sus decisiones
se sirve de una institucin supranacional a la cual se transfieren poderes y recursos.
Esto es posible en la medida en que los pases asociados abracen una poltica comn.
La poltica de cohesin social, econmica y territorial europea es un claro ejemplo de
polticas comunes. Se sustenta en el principio de la solidaridad, con el afn de lograr
que las regiones europeas ms rezagadas lleguen a equipararse a los niveles de los
pases ms desarrollados. Pero, ms all de la solidaridad, la poltica de cohesin en-
cuentra su origen y justificacin en el proyecto de integracin econmica europea.
En el momento en que el ejercicio de coordinarse apunta a una integracin de las
partes que se coordinan y/o a llevar a cabo polticas comunes, parece inevitable ce-
der una parte de las atribuciones de gobierno a una instancia supranacional, por su-
puesto proporcionndole los instrumentos financieros para que pueda operar. Como
vimos, la CE cuenta con un presupuesto estable que proviene de las aportaciones
que los Estados le destinan para la implementacin de polticas comunes, implemen-
tacin sujeta a reglas controladas por la misma CE.
e) En este trabajo se ha utilizado muy poco la palabra gobierno, y mucho ms la palabra
Estado. Los periodos de gobierno son muy cortos y los compromisos que se toman a
nivel supranacional no pueden depender de los gobiernos de turno, mucho menos de
los vaivenes electorales. Sustraer la coordinacin y las decisiones que ella genera de
estas condicionantes resulta ser un elemento clave no solo para el horizonte estratgi-
co que ellas precisan, sino tambin para que cada gobierno se vea exigido a cumplir los
compromisos de Estado. De aqu el efecto positivo, en Europa, de la apuesta a una vi-
sin de largo plazo, determinando en ciclos de diez aos la Estrategia que ha de mode-
lar la agenda poltica comn y cada siete aos el presupuesto de la Unin Europea. Sin
un proyecto de integracin asumido a travs de una fuerte voluntad poltica, es muy
163
poco probable que se pueda avanzar hacia una coordinacin orientada a la convergen-
cia. Es ineludible alienar una parte de soberana nacional para que esto sea posible. En
Europa la complejidad es extraordinaria: 28 pases, 24 lenguas, con historias, tradicio-
nes y sistemas muy diferentes. Amrica Latina podra estar en mejores condiciones de
hacer lo que Europa ha llegado a hacer en 60 aos. Las afinidades y similitudes entre sus
pases autorizaran a concebir con optimismo un proceso de integracin ms acelerado
y con enormes beneficios para todos los latinoamericanos.
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167
168
169
People at risk of poverty or social exclusion (% and 1 000 persons - 2013. Percentage of total
population)
Legend
13.0 - 16.3 16.3 - 19.8 19.8 - 24.8
Europe 2020 headline indicators: target values and progress since 2008
170
171
Hungary : 3,185 3,121 2,916 2,794 2,924 2,948 3,051 3,188 3,285 3,035.1
Malta : 81 78 79 81 82 86 90 94 99 :
Netherlands : 2,705 2,603 2,558 2,432 2,483 2,483 2,598 2,492 2,648 :
Austria 1,448 1,416 1,454 1,376 1,699 (b) 1,577 1,566 1,593 1,542 1,572 1,610.6 (p)
Poland : 17,080 14,938 12,958 11,491 (b) 10,454 10,409 10,196 10,128 9,748 :
Portugal 2,876 2,745 2,640 2,653 2,757 2,648 2,693 2,601 2,667 2,879 :
Romania : : : 9,904 9,418 9,112 8,890 8,630 8,907 8,601 :
Slovenia : 362 343 335 361 339 366 386 392 410 :
Slovakia : 1,724 1,439 1,150 1,111 1,061 1,118 1,112 1,109 1,070 :
Finland 885 887 886 907 910 886 890 949 916 854 :
Sweden 1,521 1,325 1,489 1,264 1,367 1,459 1,418 1,538 1,519 1,602 :
United Kingdom : 14,530 14,193 13,527 14,069 13,389 14,211 14,044 15,099 (b) 15,586 :
Iceland 39 38 36 38 36 36 42 41 38 40 :
Norway 724 746 780 764 701 724 716 705 681 714 :
Switzerland : : : 1,304 1,333 1,338 1,291 1,308 1,350 1,271 :
Former Yugoslav Republic of Macedonia, the : : : : : : 972 1,038 1,038 : :
Notas sobre la coordinacin de las polticas de proteccin social en Europa
Serbia : : : : : : : : : 3,005 :
Turkey : : 48,934 : : : : : : : :
:=not available e=estimated b=break in time series p=provisional
23/12/15 15:00
Francesco Maria Chiodi
Los recursos propios son de tres tipos: (a) recursos propios tradicionales (fundamental-
mente derechos de aduana sobre las importaciones en la UE y cotizaciones del az-
car); (b) recursos propios basados en el impuesto sobre el valor aadido (IVA 0,3%); (c)
recursos propios derivados de la renta nacional bruta (RNB): cada Estado miembro
transfiere al presupuesto de la UE un determinado porcentaje de su riqueza.
172
6. Compensacin: 29,
0,0%
5. Administracin: 69.584,
6,4 %
173
174
Fabin Repetto2
Introduccin
El trabajo apunta a colocar los retos de coordinacin como un aspecto central pero no
exclusivo en la bsqueda de abordajes integrales para disear y gestionar la poltica
social latinoamericana, en particular cuando debe afrontar problemas complejos y
multicausales.
1. Este trabajo se respalda en diversas producciones previas del autor, sea en su rol de tal o de coautor. En particu-
lar, Repetto (2005 y 2009), Repetto y Potenza Dal Masetto (2015), y Cunill Grau, Repetto y Bronzo (2015).
2. Director del Programa de Proteccin Social del Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equi-
dad y el Creccimiento (CIPPEC-Argentina). Investigador en el campo de las polticas sociales y la institucionalidad
de la gestin pblica, y consultor internacional de polticas sociales en diversos pases de Amrica Latina. fabian.
repetto@gmail.com
177
Lo primero que debe clarificarse desde el punto de vista conceptual se relaciona con
los posibles alcances de las polticas sociales, de cuyas mutaciones recientes acaba de
hablarse. Estas constituyen un subconjunto de las polticas pblicas y no tiene un lmite
preciso, como bien lo expresa Titmuss. Primero cuando seala, siguiendo la obra de Mar-
shall: El trmino poltica social no es una expresin tcnica con significado exacto (...), se
utiliza para hacer referencia a la poltica de los gobiernos respecto a aquellas actuacio-
nes que tienen impacto directo en el bienestar de los ciudadanos a travs de proporcio-
narles servicios o ingresos. Por lo tanto, la parte ms importante est formada por la se-
guridad social, la asistencia pblica (o nacional), los servicios sanitarios y de bienestar, la
poltica de vivienda (1981: 37). Luego, va ms all en su ligazn con otras reas de ac-
cin pblica y la considera como un sistema redistribuidor de ingresos, por lo cual incor-
pora aspectos tales como la poltica fiscal, la poltica de empleo e ingresos, as como la
administracin de los sectores sociales (cfr. Bustelo y Minujin, 1997).
178
En lo que refiere a las polticas frente a la pobreza, y aun cuando su gnesis se remonta
a los orgenes mismos del Estado, el lugar que ha ocupado histricamente en el con-
junto de acciones pblicas permite descubrir un recorrido singular. Mientras en gran
parte de los pases con mayores niveles de industrializacin fue desapareciendo como
tal, ms all de acciones aisladas (con la notoria excepcin de Estados Unidos y otros
pases anglosajones), en mbitos como Amrica Latina tuvo una triple manifestacin
histrica: la beneficencia, la asistencia pblica y las ms recientes modalidades de pro-
gramas focalizados.
Dicho de otro modo, la proteccin social (al ir ms all de la reciente historia de lucha
frente a la pobreza y an con problemas evidentes para precisar en cada caso nacional
su alcance prctico) engloba un conjunto de aspectos crticos anteriormente dispersos
en el debate de poltica pblica en materia social: el capital humano, los riesgos indivi-
duales y colectivos, la reproduccin intergeneracional de los problemas y necesidades
179
Aqu se hacen presentes dos supuestos: por un lado, cuanto ms extenso y complejo
es el conjunto de intervenciones que un Estado decide llevar adelante como poltica
social (incorporando servicios e instituciones con fuertes componentes meritocrticos
y universales que comprometen una parte importante del llamado gasto social), ms
difcil ser avanzar en coordinaciones prointegralidad dado el peso e intereses de los
actores que en dichos campos se conforman; por el otro, las posibilidades de avanzar
hacia mejores coordinaciones prointegralidad estarn fuertemente asociadas a contar
con coaliciones sociopolticas progresistas y con capacidad para incidir en la dinmica
fiscal, con fuerte inters en materia social, y con aparatos tcnico-burocrticos con ca-
pacidades para adoptar comportamientos y prcticas flexibles de gestin pblica que
trasciendan (aunque lo incorporen) al saber hacer sectorial.
180
a una concepcin que pone el nfasis en dos tipos de abordajes potencialmente com-
plementarios: la familia y el territorio.
Podra afirmarse que la descentralizacin cobr fuerza en Amrica Latina, regin tradi-
cionalmente centralista, a partir de tres impulsos basados en motivos diversos, en tres
dcadas diferentes (secuencia que encuentra obvios matices en cada caso nacional):
en los setenta, bajo gobiernos militares, como un modo para intentar diluir los focos
neurlgicos de conflictividad social, o al menos alejarlos de los centros de poder eco-
nmico y poltico; en los ochenta, en los inicios de la transicin democrtica, bajo la
expectativa de que permitira sentar las bases de una democracia desde lo local y la
participacin social; finalmente, en los noventa, guiada en lo fundamental por las ur-
gencias fiscales de gobiernos nacionales preocupados casi exclusivamente por el ajus-
te estructural y la apertura de los mercados.
181
que tiene esa poltica social (o porcin de la misma) que se propone integral, respec-
to a: (1) el conjunto de intervenciones estatales; (2) lo que podra vislumbrarse como
algo similar a un proyecto de pas.
182
La clave para la identificacin de las cuestiones sociales que ameritan un abordaje in-
tegral reside en definir las relaciones causales entre los componentes de la problem-
tica social a enfrentar. Por lo tanto, el desafo en esta materia recae en cmo transitar
desde la sumatoria de problemas sectoriales a una problemtica integral. Cuando eso
se logra es posible comenzar a transitar hacia respuestas integrales desde la poltica
social.
183
requiere objetivos compartidos por todos los operadores (no solo por las mximas
autoridades polticas) (Martnez Nogueira, 2007).
Desde una perspectiva amplia de poltica pblica, la coordinacin como medio para la
integralidad permitira alcanzar los siguientes objetivos: (a) evitar o minimizar la dupli-
cacin y superposicin de polticas; (b) reducir las inconsistencias de las polticas; (c)
asegurar prioridades de polticas y apuntar a la cohesin y coherencia entre ellas; (d)
atenuar el conflicto poltico y burocrtico; y (e) promover una perspectiva holstica que
supere la mirada sectorialista y estrecha de las polticas (Peters, 1998).
En sntesis, la funcin de coordinacin nos remite a la relacin entre actores que re-
quieren hacer converger recursos de poder dada su interdependencia para atender
problemas complejos, en una divisin pero tambin complementariedad de tareas y
responsabilidades propias de una direccin estratgica comn. En los casos de la au-
toridad social y de las autoridades sociales temticas (cuestiones a abordar ms ade-
lante), estos problemas sociales a atender son por lo general multicausales y multidi-
mensionales y requieren abordajes integrales. No siempre es as el caso en los asuntos
que atienden las autoridades sectoriales, como suelen ser los ministerios sociales que
forman parte de los Poderes Ejecutivos.
184
los actores coordinados o sean los propios actores los que lo hagan), as como la coor-
dinacin intraorganizativa (en la que la jerarqua es un recurso disponible) e interorga-
nizativa (donde no es posible la solucin jerrquica) (2001: 8).
Como una mirada alternativa pero no necesariamente contrapuesta a la idea del ejer-
cicio voluntario de la coordinacin, Cunill Grau (2005) resalta la importancia que tiene
contar con un nodo articulador cuando lo que existen son mltiples actores (de di-
versos sectores y niveles de gobierno) implicados en atender una problemtica en la
cual ellos se encuentran en comn involucrados.
a) Fijar los objetivos y metas que guiarn al sistema, en base a una mirada integral so-
bre las problemticas vinculadas al mismo.
b) Definir las prioridades y la metodologa (estrategias) de intervencin.
c) Asignar responsabilidades y funciones a las reas y actores involucrados en la aten-
cin de la temtica.
d) Distribuir los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades ligadas al
cumplimiento de responsabilidades y funciones asignadas.
e) Monitorear el avance de las actividades, cumplimiento de la metodologa de inter-
vencin y alcance de metas en tiempo y forma.
f ) Sistematizar la informacin pertinente y evaluar la marcha de la implementacin de
la poltica.
g) Redefinir la poltica (sus alcances, objetivos, metas y metodologa de intervencin)
en funcin de las conclusiones de la evaluacin.
185
da dentro de un cierto marco de reglas de juego, razn por la cual remarcar el papel de
las instituciones se vuelve central en tanto las mismas rigen y orientan la accin de los
actores, ayudando a estos a crear recursos polticos (Scharpf, 1997): qu se discute y
qu se acepta como dado o inmutable, cules son los compromisos, procedimientos,
premios y castigos. Al decir de Subirats y Gom (1999), las instituciones estructuran el
juego estratgico que se genera alrededor de las diversas problemticas pblicas,
pero no son el juego mismo.
En la misma lnea, otra de las definiciones posibles apunta que la institucionalidad so-
cial consiste en el conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las
rutinas y costumbres organizacionales) que se ponen en funcionamiento para proce-
sar y priorizar los problemas sociales, a la vez de enmarcar el contenido y la dinmica
administrativa y poltica de las polticas sociales. Para todos los involucrados (en la
poltica social o en un subconjunto de ella), la institucionalidad social representa un
entramado de incentivos que estructura sus lmites y oportunidades de negociacin y
accin, aunque no clausura las posibilidades para que se avance en transformaciones
ms o menos amplias de dicha institucionalidad (Repetto, 2009).
186
187
Son actores concretos los que operan dentro de dicha institucionalidad pblica
en general, y social en lo especfico. Adquirir protagonismo real y concreto en la
esfera pblica, por ejemplo para participar activamente en la coordinacin y go-
bierno de polticas pblicas estratgicas, requiere de dotaciones importantes de
poder. Por ende, la clave est en aquellos recursos que otorgan relativas dosis de
poder a individuos o colectivos. Intereses (sean interpretados estos de modo sub-
jetivo u objetivo) e ideologa no constituyen por s mismos fuentes de poder aun
cuando le otorgen identidad propia a los diversos involucrados en el espacio p-
blico, sino que sern una serie de recursos (y las dotaciones que se tenga de ellos)
los que pueden facilitar la materializacin de intereses y concepciones del mundo
en el plano concreto de las acciones estatales, por ejemplo, programas y polticas
sociales.
188
en comn3, las que permiten que se potencien los recursos que cada actor o involucra-
do en los espacios de coordinacin posee por s mismo y que, en forma individual, no
le permite actuar activamente en aquellos mbitos de lo pblico donde ms desean o
necesitan participar. Son las coaliciones las que, agregando mltiples recursos (apor-
tados por mltiples jugadores que incluso no participan de modo directo en el juego
de la coordinacin y gobierno), generan sinergias importantes, dando lugar a capaci-
dades polticas agregadas, que implican algo diferente a la sumatoria de las capacida-
des polticas acotadas de los miembros de la coalicin4.
Las coaliciones polticas que operan desde adentro pero tambin en la frontera con
el afuera de los mbitos destinados a la coordinacin y gobierno son interpretadas
aqu del siguiente modo: (1) una conformacin ms o menos estable entre individuos
y/o grupos de esferas diversas (Estado, rgimen poltico, sociedad, mercado, sistema
internacional) que poseen ciertas dotaciones de recursos (aunque sean mnimas) fac-
tibles de transformarse en elementos de peso en la conflictiva disputa de poder, (2)
que tienen intencionalidad de participar de modo conjunto del juego poltico propio
de ciertas temticas pblicas, y (3) que lo hacen a partir de compartir, con base en el
reconocimiento mutuo, algunos intereses y/o ideologas en comn. Los participantes
de las coaliciones son jugadores estratgicos, razn por la cual toman mltiples deci-
siones (entre otras la de permanecer o no en la coalicin, y en caso de hacerlo, de qu
forma y con qu intensidad), guiados por sus intereses e ideologas pero tambin eva-
luando lo que buscan como objetivos los otros involucrados en la temtica pblica en
cuestin (formen o no parte de la coalicin). En ese sentido, un aspecto clave para
entender el rol de las coaliciones est asociado al modo en que los involucrados calcu-
lan y perciben subjetivamente sus recursos propios y tambin los ajenos (Klijn et al.,
1995). Ratificando este argumento, Sabatier y Jenkis-Smith (1999) sealan que los ac-
tores de las coaliciones actan restringidos por amplios prejuicios y limitaciones, sea
por factores de tiempo, de cultura o de informacin limitada.
Debe tenerse presente que un tipo de coordinacin y gobierno crtico para la poltica
social acontece motorizada por los Poderes Ejecutivos de la estructura estatal, sea a
nivel central, subnacional o local (y una combinacin de relaciones entre los mismos).
Esto requiere, por ende, centrar el foco de atencin en la dinmica que acontece al
3. Segn Sabatier y Jenkins-Smith (1999) y respecto a los sistemas de creencias, cada coalicin est organizada
en una estructura jerrquica tripartita: (a) en el nivel ms elevado, el ncleo del sistema de creencias incluye bases
ontolgicas y creencias normativas, como, por ejemplo, la evaluacin de la libertad individual frente a la equidad
social, el cual opera diagonal a todas las dems reas; (b) en otro nivel, el ncleo de creencias polticas, el cual re-
presenta las garantas bsicas normativas de las coaliciones y las percepciones causales que se pueden encontrar
a travs de un susbsistema, siendo segn los autores es el mas importante a considerar, pues representa las nor-
mativas bsicas y las garantas empricas en el rea de especializacin de una poltica de elites; y (c) por ltimo, se
encuentran aspectos secundarios del sistema de creencias, los cuales contienen una serie de creencias concernien-
te a la seriedad del problema, al diseo de especificas instituciones, preferencias polticas a la luz de regulaciones
deseables o presupuestarias, y las evaluaciones de desenvolvimiento de los actores.
4. La literatura sobre coaliciones puede muy complementarse con la discusin de redes de polticas pblicas, en
tanto en esta aproximacin se jerarquiza el papel que tienen los actores y sus interacciones.
189
Sabido es que el Estado (en este caso, particularmente el Poder Ejecutivo en sus dis-
tintos niveles jurisdiccionales), en tanto expresin materializada de una relacin so-
cial enmarcada histricamente, es heterogneo a su interior. Y tal diferenciacin se
expresa de modo muy clara en las pujas y diferencias de criterios en los espacios que
al interior del aparato estatal se crean con el declarado objetivo de coordinar cam-
pos o mbitos de gestin pblica concretos, tal el caso de la problemtica social.
Indicado esto, no debe sorprender entonces que cada uno de los jugadores del
juego de la coordinacin y gobierno utilice los recursos con que cuenta y las reglas
de juego a su alcance (provengan ambos aspectos de la misma dinmica intraestatal
o del entorno socioeconmico y/o internacional) a efectos de hacer primar sus inte-
reses e ideologas particulares. En pocas palabras, coordinar y gobernar el todo o
partes de la poltica social no suele ser por lo general un proceso de interaccin don-
de todos los involucrados ganan, sino un proceso de bsqueda de nuevos equili-
brios donde los resultados tienden a ser de suma cero: lo que gana quien gobierna
la coordinacin suelen perderlo quienes deben ceder los bienes y/o servicios a ser
coordinados y gobernados (y que previamente estaban bajo sus responsabilidades
sectoriales).
Una clave interpretativa para entender qu est en juego cuando se hace referen-
cia a la coordinacin y gobierno intraestatal, es preguntarse: qu est en juego?,
o de otro modo, qu intereses e ideologas compiten por la fijacin de priorida-
des de la agenda gubernamental? En situaciones de restricciones como las que
permanentemente afecta en accionar estatal, la lucha distributiva adquiere una
importancia singular. A modo de ejemplo, privilegiar la agenda social podra ser
visualizado, por algunos funcionarios polticos de otras reas claves del accionar
estatal, como un potencial debilitamiento de sus agendas especficas, lo cual ob-
viamente generar conflictos muy fuertes, cuya resolucin no estar dada sola-
mente por lo que sucede en el plano interno del Estado sino en el modo en que sus
actores establecen coaliciones con actores de la sociedad, el mercado y el mbito
internacional. Ya dentro del amplio campo de la poltica social, priorizar por ejem-
plo polticas pblicas integrales de primera infancia puede generar recelos y con-
flictos con actores estatales comprometidos com otras agendas, sean estas rela-
cionadas a otro grupo etreo (por ejemplo, adultos mayores), o sean agendas ms
clsicamente sectoriales (como la expansin de los servicios de salud o la mejora
en la calidad educativa).
190
El concepto de autoridad social surgi en la dcada de los noventa, para hacer frente a
la (desde entonces e incluso antes) fortalecida autoridad econmica, intentando con-
trapesar la injerencia de esta en las decisiones presupuestarias sobre las polticas socia-
les, decisiones que muchas veces condicionaron sus caractersticas y estuvieron asocia-
das a procesos de descentralizacin, privatizacin y/o focalizacin. La configuracin de
la autoridad social ha ido mutando en el tiempo: actualmente, su relacin con la autori-
dad econmica se la entiende como complementaria, a la vez que se ha ido ampliando
la visin respecto del alcance de su accionar (en comparacin con la vigente en la dca-
da de los noventa, limitada a las acciones focalizadas en pobreza). Esta ampliacin se ha
producido no solo teniendo en cuenta cules son las funciones sociales que deben ser
objeto de coordinacin y gobierno si lo que se promueve es un abordaje integral, sino
tambin qu grupos de la poblacin son los que deben ser contemplados en el ejercicio
de dicha funcin estatal. De cualquier forma, se trata an de una relacin no saldada, que
impone desafos particulares en trminos de la institucionalidad no solo social, sino p-
blica en su conjunto (incluyendo el vnculo de ambas con la autoridad poltica).
Junto con la figura anterior, en un mismo pas pueden funcionar autoridades sociales
temticas, es decir, mbitos con mandato legal para coordinar y ejercer la funcin de
gobierno con respecto a componentes especficos de la poltica social que tienen carc-
ter intersectorial (por ejemplo, primera infancia, juventud, discapacidad, gnero, pue-
blos originarios, adultos mayores, entre otros). Si bien las cuestiones respecto de las cua-
les tienen injerencia son siempre intersectoriales, los organismos que representan la
autoridad social temtica pueden ser tanto entes interministeriales (como es el caso del
Consejo Nacional de la Infancia de Chile o el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional de Guatemala) como tambin ministerios especficos (Ministerio de la Mu-
jer y Poblaciones Vulnerables de Per o los Ministerios que en varios pases de Centroa-
mrica se abocan a Juventud en combinacin con cultura o deportes, por ejemplo).
191
192
Es importante aqu hacer una aclaracin: se requiere no confundir el alcance de una deter-
minada poltica con su manifestacin organizacional. Por ejemplo, la poltica que un deter-
minado gobierno tiene en materia de niez, juventud o discapacidad, solo por citar tres
ejemplos, excede las acciones desarrolladas por el (eventual e hipottico) Ministerio/Secre-
tara con esa denominacin. En algunos casos, incluso, la creacin de ese tipo de organis-
mos, ms que contribuir al logro de una poltica integral en la materia a abordar, termina
obstruyendo las posibilidades de lograr dicha integralidad, ya que los dems actores invo-
lucrados en la temtica (por ejemplo, Ministerios de Salud o de Educacin en el caso de las
poblaciones mencionadas) tienen escasos incentivos a movilizar y confluir sus recursos
estratgicos hacia el organismo formalmente responsable de atender a grupos poblacio-
nales como los mencionados. Si eso acontece, los avances hacia una poltica integral en el
tema en cuestin sern claramente muy pocos, y persistirn los abordajes fragmentados.
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Bibliografa
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196
197
Introduccin
1. Ph.D. en Administracin Pblica (Cornell University). Graduado de la Universidad de Buenos Aires y profesor de
la Universidad de San Andrs. Presidente del Comit Acadmico de la Universidad de San Andrs y profesor de la
maestra de Administracin y Polticas Pblicas. Presidente de Fundapaz y miembro del Consejo de Administracin
de la Fundacin Pro Vivienda Social. Presidente y director de Grupo CEO-FORGES. Consultor de organismos interna-
cionales en reforma del Estado, planificacin y modernizacin de la gestin. Autor de numerosos trabajos y libros
sobre organizacin y gestin estatal.
199
Cuatro nociones bsicas se tratan, las que constituyen cuestiones a resolver y condi-
ciones para la efectiva construccin de SPS:
200
Integralidad en la
entrega / recepcin
Coordinacin de
polticas y programas
Diseo y coherencia
Conceptualizacin
Los SPS deben dar respuesta a retos de orgenes mltiples, con dificultades serias para
la conversin en decisiones y acciones de valores, propsitos y conocimientos. Sus
polticas no pueden ms que basarse en apuestas en base a evidencias limitadas. Los
problemas sociales son multidimensionales y de muy baja estructuracin, no suscep-
tibles de tratamientos segmentados o sectoriales, con relaciones causales operantes
de naturaleza incierta. Por consiguiente, los programas y sus instrumentos y metodo-
logas de intervencin, por ms rigurosamente que estn construidos, tienen una
efectividad ms que hipottica. Por otra parte, estos programas movilizan la interven-
cin de numerosos actores, con formatos complejos, mltiples instancias de negocia-
cin y de reinterpretacin de sus contenidos y la participacin de diferentes jurisdic-
ciones (Estados nacionales, provinciales y locales) en la conformacin e implementacin.
201
La complejidad y a la vez especificidad de los problemas sociales hace que las polticas
y programas tengan orientacin hacia un futuro deseable pero incierto, con una nece-
saria reconciliacin de los objetivos de crecimiento, eficiencia, justicia y afirmacin de
derechos. Todo ello reclama polticas y programas de elevada calidad, con aproxima-
ciones analticas ms acordes con el carcter multidimensional y ambiguo de la reali-
dad y con las reales capacidades estratgicas, polticas y de gestin para transformarla.
Esta calidad tambin se manifiesta en la agregacin e integralidad de los impactos de
las diferentes polticas. En reas crticas como la proteccin social, el corto plazo y la
visin de ms a largo plazo deben compatibilizarse de manera que potencien siner-
gias y efectos recprocos.
202
Coherencia de polticas
y programas
!
Conceptualizacin
! de los problemas
Coordinacin de polticas
y programas
203
Los esfuerzos por lograr una mayor coordinacin confrontan enormes obstculos, con
fracasos no solo frecuentes sino previsibles y reiterados, con causas y consecuencias
recurrentes. Algunos factores participan en la generacin de los problemas de coordi-
nacin: (a) en primer lugar, los actores involucrados responden a lgicas e inercias ins-
titucionales y organizacionales, con tendencias a la compartamentalizacin y a la
autosuficiencia, con prcticas y rutinas asociadas a concepciones gobernadas por
204
205
206
ilusoria y falaz. No solo las teoras son insuficientes, sino que tambin se confrontan
dficits maysculos en la disponibilidad, confiabilidad y validez de la informacin acu-
mulada sobre situaciones, actores y procesos. El poder est segmentado y su ejercicio
sometido a restricciones significativas impuestas por redes de actores con capacida-
des no solo para articular e impulsar sus perspectivas particulares, sino tambin para
vetar, anular, reinterpretar o incidir sobre las decisiones polticas y los procesos de im-
plementacin. La democracia, con el pluralismo y las rigideces procedimentales que le
son propias, hace que estas decisiones y procesos sean por fuerza el resultado de ne-
gociaciones mltiples, fragmentadas y localizadas, lo que impide la concrecin de la
utopa de proyectos de gobierno y acciones estables y sustentables, totalmente con-
sensuados y lgicamente articulados.
A veces se denomina visin a una apuesta estratgica a largo plazo que da sentido a
los objetivos de las polticas. Esta apuesta excede a la mera enumeracin de objeti-
vos. Su construccin es un proceso complejo, con participacin, compromiso y cons-
truccin de acuerdos. Su verdadero valor consiste en su aceptacin e internalizacin
por los principales actores de la sociedad y no necesariamente debe estar formaliza-
da y contenida en un documento. Refleja el nivel de aspiracin de una sociedad so-
bre la calidad de la convivencia, sobre su bienestar y sobre su insercin en el mundo. Se
funda en valores y en apreciaciones y experiencias histricas, identidades nacionales
207
La estrategia deriva de esta visin. Supone identificar cualidades duraderas como ma-
trices bsicas para las polticas que permitan dar sentido a los criterios de decisin,
combinando cambio y continuidad, articulando el futuro con el presente y los valores
con las acciones, aportes de la sociedad y del Estado. Campos de continuidad y de
consistencia en las polticas y programas. Esta estrategia debera desagregarse en es-
trategias integradoras, tanto a nivel territorial como sectorial, con objetivos de inclu-
sin y promocin social.
Son obvias las dificultades para acordar en forma explcita sobre esta visin y la estra-
tegia para alcanzarla. Circunstancias crticas o especiales en la vida de la sociedad pue-
den establecer un marco adecuado para que estos ejercicios den lugar a acuerdos so-
bre polticas pblicas. Los procesos democrticos pueden contribuir a ir generando y
consolidando esta visin. La deliberacin como forma de identificar reas de conver-
gencia de intereses es un mecanismo que lleva tiempo y que, si bien no garantiza re-
sultados de corto plazo, es la nica forma de alcanzar una mejor nocin de lo compar-
tido. Esa deliberacin tambin supone conflictos y tensiones sobre modos particulares
de alcanzar esa visin, pero cuando se la comparte el debate se hace ms instrumen-
tal, centrado en los medios, con mayor peso de los argumentos sustentados en evi-
dencias.
208
Estas polticas constituyen orientaciones, reglas, marcos y criterios para la toma de de-
cisiones sobre las actividades de gobierno. Su alcance difiere (nacional, sectorial, inter-
sectorial, regional o interregional), as como su horizonte temporal. La funcin de dar
coherencia a las mismas se refiere, por ejemplo, al anlisis y seguimiento de los modos
cmo las polticas sectoriales responden a objetivos convergentes y referidos a la solu-
cin de problemas crticos, a cmo las polticas econmicas y sociales se complemen-
tan para alcanzar metas de crecimiento y equidad y a la vez contribuyen a fortalecer la
democracia con definicin de grupos o problemticas de atencin prioritaria en las
polticas sociales.
209
Ms all de los diseos formales, a lo largo del ciclo de las polticas pblicas se desen-
cadenan procesos en los que las organizaciones de gobierno desempean diversos
roles con cierta autonoma y discrecionalidad de comportamientos. El planeamiento
estratgico procura debatir y definir en primer lugar el contexto de la accin, tanto en
sus atributos particulares como en las proyecciones de su desarrollo. Ello supone un
buen diagnstico que identifique la situacin actual y el futuro deseable en el plazo
definido para la poltica. Ese futuro implica apuestas y siempre supone incertidumbres
y riesgos. Los esfuerzos analticos para alcanzar una buena descripcin del problema,
una comprensin de los elementos causales operantes y de sus eventuales desarrollos
constituyen la base de un planeamiento razonable y til.
La literatura plantea distintas alternativas para la coordinacin sistmica. Max Weber, refe-
rencia inevitable en la sociologa de las organizaciones, estableci las bases para la com-
prensin de estos requerimientos. En primer lugar, la posibilidad ms simple es la coordi-
nacin a travs de la jerarqua. Supone baja complejidad, control de los comportamientos
210
En sntesis, la coordinacin (lo mismo vale para la coherencia) raramente puede alcanzar-
se a travs de la jerarqua del poder, mecanismos de cpulas organizacionales o arreglos
formales. A esos recursos, hay que agregar, con abundantes evidencias de su efectividad,
211
7. Resumen y conclusiones
212
213
214
Introduccin
En los ltimos aos los pases de Amrica Latina han registrado un importante
crecimiento econmico acompaado con mejoras en las condiciones de socia-
les, materializado en una reduccin considerable de la tasa de pobreza junto con
mejoras en la distribucin del ingreso, crecimiento del empleo y en la matrcula
de educacin.
1. Licenciado en Economa de la Universidad de Buenos Aires y Mster en Economa y Polticas Pblicas de la Uni-
versidad Torcuato Di Tella. Actualmente es investigador principal del Programa de Proteccin Social del Centro de
Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y consultor en finanzas y polticas
pblicas para distintos organismos nacionales e internacionales. Anteriormente desempe el cargo desde el ao
2000 hasta el 2011 de director de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales del Ministerio de Economa de la
Nacin. Fue a su vez director regional del Proyecto de Cooperacin Tcnica y Financiera Unin Europea-MERCOSUR
Apoyo al Monitoreo Macroeconmico y coordinador nacional del Grupo de Monitoreo Macroeconmico del MER-
COSUR. Es autor de diversas publicaciones sobre caracterizacin y evolucin del gasto pblico, anlisis e incidencia
de las polticas pblicas y estadsticas macroeconmicas. Ha sido expositor en seminarios y reuniones profesiona-
les, tanto nacionales como internacionales. Es profesor universitario de Finanzas Pblicas y Gestin en el Sector P-
blico. Adems fue distinguido con el Premio Fulvio Salvador Pagani de la Fundacin ARCOR por su trabajo El gasto
pblico social en la Argentina: diagnstico y perspectivas. Ha sido becario de los gobiernos de Francia y China.
2. Coordinador del Programa de Poltica y Gestin de Gobierno de CIPPEC. Es economista por la Universidad
Nacional de Crdoba y candidato a Magster en Economa por la Universidad de San Andrs (tesis pendiente). En
la funcin pblica fue asesor de la Vicepresidencia Primera del Honorable Concejo Deliberante de la Ciudad de
Crdoba y asesor del Ministerio de Seguridad de la Nacin. Fue docente de la Universidad Nacional de Crdoba,
Universidad de San Andrs y Universidad de Buenos Aires.
215
de vida de los sectores vulnerables. Sin embargo, los desafos para lograr una oferta
integral de proteccin social no son menores.
216
Si bien el crecimiento econmico sostenido del producto bruto interno (PBI) es una
importante fuente para reducir la pobreza y mejorar la distribucin del ingreso a largo
plazo, existe evidencia de que periodos con elevado incremento del nivel de actividad
no logran erradicar la pobreza, ms an, el crecimiento no es una condicin suficiente
para disminuir la desigualdad e incrementar los ingresos de la poblacin vulnerable.
Por ello es necesario apuntalar el crecimiento a travs de polticas pblicas que per-
mitan mejorar las condiciones de vida de la poblacin y lograr una mayor cohesin
social. Musgrave (1959) define la asignacin de los recursos, la estabilizacin del ni-
vel de actividad y la redistribucin del ingreso como pilares del accionar pblico del
Estado.
Para desempear estos roles el sector pblico obtiene ingresos a travs de impuestos
y contribuciones que luego se traducen en erogaciones que pueden modificar y en
general lo hacen la distribucin del ingreso de la poblacin y los niveles de pobre-
za4. No solo es importante la capacidad de recaudacin y el nivel del gasto realizado
por el sector pblico para reducir la desigualdad y la pobreza, sino tambin la compo-
sicin del gasto, la calidad de los bienes y servicios que provee, las transferencias hacia
los sectores vulnerables y la progresividad del sistema impositivo y contributivo.
2. Definiciones bsicas
4. Cabe destacar que se menciona la forma tradicional de financiamiento del sector pblico, ya que el mismo
puede ser obtenido a travs de deudas y de mecanismos espurios como la emisin monetaria.
5. En el presente documento, al igual que OIT (2006) adoptamos la definicin de sistema de proteccin social
como sinnimo de Estado de bienestar. La definicin estricta de ambos conceptos no es clara y no est exenta de
debate. Si bien en algn aspecto estricto ambos conceptos pueden diferir, para el objetivo del presente documento
no afecta al desarrollo ni a las conclusiones del mismo, es simplemente una definicin instrumental.
6. Para un anlisis, vase Esping-Andersen, 1990.
217
definidos y articulados, los sectores existentes realizan aportes y reciben recursos por
parte de las instituciones pertenecientes al sistema.
Generalmente los aportes que realizan los ciudadanos se encuentran bajo diferentes
conceptos. Por un lado, los impuestos representan las erogaciones que realizan los
ciudadanos y los ingresos que recibe el sector pblico pero sin comprometer una con-
traprestacin especfica de este ltimo. Los impuestos, generalmente, no tienen impu-
tacin especfica del gasto dentro del sector pblico y se considera que los mismos
representan la contribucin que realizan los individuos al funcionamiento y manteni-
miento del Estado sin implicar una contraprestacin directa por parte de este ltimo.
Existen diferentes tipos de impuestos segn el hecho generador o hecho imponible,
de acuerdo al tipo de tasa impositiva pueden ser: progresivos, proporcionales, regresi-
vos, dependiendo de las caractersticas del contribuyente (reales o personales) o bien
contemplando la capacidad de traslacin (impuestos directos e indirectos).
Por otro lado, las tasas son los aportes que tienen como contrapartida la prestacin de
un bien o servicio por parte del Estado y que, a diferencia de los impuestos, s se iden-
tifican la partida y la contrapartida de la vinculacin tributaria.
El Estado utiliza los ingresos para realizar erogaciones que permitan el funcionamiento
de la Administracin pblica, gastos vinculados a la actividad econmica, al pago de
deuda pblica y a la provisin de bienes y servicios sociales. Los niveles de gasto y su
composicin determinan la forma en que se lleva a cabo la poltica social.
El gasto social est compuesto por las erogaciones destinadas a un gran nmero de
bienes y servicios sociales: educacin, salud, cultura, ciencia y tecnologa, vivienda,
agua potable y alcantarillado, trabajo, promocin y asistencia, servicios urbanos y segu-
ros sociales7. Esta variedad de erogaciones asociadas al gasto social es transversal a toda
la gestin del gobierno introduciendo grandes desafos en materia de coordinacin de
7. Los seguros sociales incluyen las obras sociales, seguro de desempleo, asignaciones familiares y las jubilacio-
nes y pensiones.
218
Aqu nos basamos en la clasificacin utilizada por la OIT (2006) que contempla:
a) Regmenes de seguro social.
b) Gobiernos nacionales, regionales o locales.
c) Fondos de pensiones.
d) Compaas aseguradoras o mutuales.
Este conjunto de instituciones desempean funciones que buscan dar respuestas a nece-
sidades concretas y especficas de los individuos. El seguro social, como forma de protec-
cin social, distribuye los riesgos entre los individuos asegurados, donde las prestaciones o
transferencias no necesariamente guardan proporcionalidad con los aportes, contribuyen-
do a la redistribucin del ingreso. Asimismo, el sector pblico utiliza reglamentaciones es-
pecficas, disea e implementa mecanismos de control sobre los beneficiarios y adminis-
tradores con el fin de lograr un correcto funcionamiento y evitar los posibles fraudes.
Por su parte, los gobiernos de los diferentes niveles son responsables de la direccin
de la poltica social. La asignacin de las responsabilidades entre los niveles de gobier-
no, la descentralizacin en la prestacin y el financiamiento, as como la articulacin
de las polticas son elementos centrales para la implementacin de las polticas. Las
instituciones de fondos de pensiones (pueden ser pblicas, privadas o mixtas) son
aquellas que administran aportes con el objetivo de minimizar los riesgos asociados al
trabajo, edad y otras circunstancias que generen dependencia.
219
Garantizar un nivel mnimo de consumo por parte de personas que vienen en con-
diciones de pobreza o cerca del umbral.
Sustituir ingreso (total o parcial) ante la prdida del mismo por una contingencia.
Equilibrar la distribucin del ingreso.
220
Empresas Instituciones de
transferencias sociales
Prestaciones
Regmenes de seguro social
Aportes Gobiernos nacionales, regionales Familias
o locales
Fondos pensiones
Compaas aseguradoras
Monetarias
Empleadores pblicos y privados
Mutualidades (seguros) Especies
Familias Entidades privadas de bienestar
y asistencia
Estos ingresos son administrados por instituciones que consumen parte de estos re-
cursos para su funcionamiento. Como se puede observar en la figura 1, los regmenes
de seguridad social, las diferentes unidades de gobierno nacional y locales, juntos con
las instituciones de fondos de pensiones, entre otras, administran los ingresos y egre-
sos del sistema. Asimismo, las instituciones tienen la capacidad de regular los ingresos
y erogaciones a travs de diversos canales. Por ejemplo, modificando la cobertura de
los beneficiarios del sistema, disponiendo normativas que incrementen los fondos
destinados a ciertos sectores vulnerables o bien a travs del diseo e implementacin
de nuevos programas de transferencias.
Por ltimo, se encuentran las unidades beneficiarias que reciben las transferencias
(erogaciones o usos) del sistema de proteccin social. Estas erogaciones tienen diversos
221
Cabe destacar que las familias que realizan aportes y las beneficiarias no se encuen-
tran inconexas, la mayora de las unidades familiares que realizan aportes tambin re-
ciben transferencias del sistema de proteccin social. En algunos casos, como en el de
pensiones por vejez, las transferencias tienen un carcter intertemporal donde en la
edad laboral realizan aportes al sistema y ante la salida del mercado laboral o edad de
jubilacin son receptores de las pensiones. Tambin las unidades familiares pueden
realizar aportes y ser beneficiarias de transferencias dentro del mismo periodo. Por
ejemplo, cuando un asalariado enfermo contina aportando al seguro de salud y al
mismo tiempo recibe asistencia sanitaria bajo la cobertura del seguro. Otro ejemplo es
el pago de impuesto y las transferencias de bienes y servicios que reciben los ciudada-
nos por parte del sector pblico, como la educacin pblica o la posibilidad de asisten-
cia mdica en los centros de salud.
Los ejemplos antes mencionados hacen referencias a los sistemas de proteccin social
contributivos, es decir, aquellas unidades que realizan aportes reciben prestaciones
del sistema de forma directa o indirecta. Sin embargo, este tipo de sistemas de base
contributiva tiene grandes problemas cuando existen elevados niveles de informali-
dad en los mercados ya que la cobertura del sistema se ve drsticamente reducida.
Amrica Latina presenta un claro ejemplo de ello, donde la informalidad del mercado
laboral es elevada y los trabajadores no se encuentran bajo los regmenes de seguri-
dad social.
Sin embargo, en los periodos recesivos o de crisis econmicas ocurre lo inverso. Los
ingresos del sistema se deterioran como consecuencia de una menor recaudacin de
los sistemas tributarios y las necesidades de la poblacin se incrementan como conse-
cuencia del aumento del desempleo, pobreza y deterioro en la distribucin del ingreso.
222
Los periodos de crisis econmicas se caracterizan por impactos asimtricos en los di-
ferentes niveles de ingreso, ya que los sectores de altos ingresos poseen margen de
maniobra para resguardar sus activos ante estos eventos, mientras que los sectores
vulnerables no lo pueden realizar.
As, los sistemas de proteccin social se caracterizan por ingresos procclicos en las fa-
ses de crecimiento del producto, es decir, aumentos en el nivel de actividad se tradu-
cen en incrementos de los ingresos del sistema de proteccin social. Por su parte, las
necesidades de egresos seran contracclicas, es decir, que incrementos en el nivel de
actividad reducen las necesidades de la poblacin y el gasto podra descender con la
mejora en las condiciones econmicas, mientras que los factores de riego se incre-
mentaran ante el deterioro de las condiciones econmicas.
Una correcta administracin del sistema de proteccin social requiere contemplar proyec-
ciones del gasto social para determinar el volumen financiero con el que se deber contar
para hacer frente a las necesidades presentes y futuras. Comprender los determinantes del
223
gasto social tanto en su estructura como en la dinmica temporal es central para do-
tar de sustentabilidad y gobernanza al sistema de proteccin social.
El nivel de gasto social est determinado por el estado de desarrollo de los pases, es
decir, las condiciones socioeconmicas y sociodemogrficas tienen un peso importan-
te en la estructura de las erogaciones. No obstante, tres factores dan impulso al incre-
mento en el gasto social y son centrales para comprender su dinmica: (a) situacin
demogrfica y el desarrollo de la sociedad; (b) instituciones entendidas como el con-
junto de derechos a transferencias establecidos en la legislacin nacional y convenios
colectivos de trabajo y (c) condicin econmica.
Instituciones
La direccin del impacto de los determinantes del gasto social puede observarse en la
figura 2. El ratio de gasto social es igual al gasto social total dividido por el producto
bruto interno (valor total de los bienes y servicios producidos domsticamente en la
224
economa durante un periodo de tiempo), el cual puede ser calculado como el produc-
to del nmero de trabajadores y el producto medio por trabajador.
5. Entorno demogrfico
Por ejemplo, la estructura de morbilidad de la poblacin enmarca las acciones sobre las
cuales se desempear el sistema de salud, determinando el volumen potencial de los
beneficiarios y aportantes. Asimismo, los factores biolgicos que repercuten sobre la
tasa de envejecimiento poblacional tendrn impacto sobre el nmero de beneficiarios y
financiadores del sistema de pensiones. Por ejemplo, los pases que enfrenten una re-
duccin considerable en la tasa de natalidad y que tengan una elevada esperanza de
vida probablemente acarreen problemas en un futuro en los sistemas de pensiones por
vejez, ya que los egresos del sistema se incrementaran mientras que los ingresos se re-
duciran como consecuencia de un menor nmero de potenciales contribuyentes.
225
6. Instituciones
No obstante, el alcance del marco regulatorio puede ser reducido, por ejemplo, cuan-
do el nmero de trabajadores informales es elevado. La OIT (2002) define a un trabaja-
dor informal como aquel que no est sujeto al marco normativo habitual y al pago de
impuestos y que no puede beneficiarse de la proteccin social o de los derechos otor-
gados por las prestaciones laborales.
Desde el punto de vista del sistema de proteccin social esto se traduce en dos resultados
inmediatos. Un nmero menor de aportantes se traduce en una reduccin en los ingresos
por una menor base contributiva y en una reduccin en la cobertura del sistema de
proteccin social, restringiendo el acceso a un seguro de salud o desempleo, ausencia
de aportes previsionales y dems beneficios asociados al sistema de proteccin social.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Bolivia
Paraguay
Per
Ecuador
Colombia
El Salvador
Mxico
Rep.
Dominicana
Venezuela
Brasil
Argentina
Costa Rica
Uruguay
Chile
Fuente: Gasparini y Cruces (2013) sobre la base de microdatos de las encuestas nacionales de hogares (base de
datos socioeconmicos para Amrica Latina y el Caribe-SEDLAC, CEDLAS y Banco Mundial, 2012).
226
No obstante, los desafos an son enormes ya que los beneficios sociales y laborales se
encuentran vinculados al empleo en el sector formal de la economa. En la regin an
existen elevadas tasa de informalidad y heterogeneidad entre los pases. Por ejemplo,
en Chile y Uruguay, la proporcin de trabajadores asalariados informales ronda el 22%
y 19%, respectivamente; entre el 25% y el 35% se encuentran Argentina, Brasil, Costa
Rica; y con tasas que superan el 60%, Bolivia, Mxico, Nicaragua.
Los motivos que subyacen a la informalidad laboral son complejos, pero existen cier-
tos rasgos que caracterizan esta situacin. La evidencia sugiere que existe una asocia-
cin negativa entre la informalidad laboral, el desarrollo econmico y la estructura
productiva del pas (Gasparini y Cruces, 2013). En este sentido, el crecimiento sosteni-
do del producto tiende a fomentar la generacin de empleo formal, mientras que una
mayor proporcin de poblacin rural presenta una relacin inversa.
Asimismo, algunos autores sugieren que elevadas tasas de contribucin pueden desincen-
tivar la generacin de empleo formal por: (a) incremento del costo laboral y/o (b) disminu-
cin del salario neto de los trabajadores. Los altos niveles de informalidad limitan la cober-
tura de los sistemas de proteccin social de base contributiva, por ello, es necesario
complementar estos sistemas para reducir la pobreza y desigualdad, an en un escenario
de crecimiento de los ingresos sostenidos de la poblacin (Gasparini y Cruces, 2013).
7. Entorno econmico
227
Por otro lado, desde el punto de vista de las erogaciones, el crecimiento en el ingreso
de los habitantes puede contribuir a una reduccin en las necesidades de la poblacin,
disminuyendo la demanda de gasto social de aquellos sectores que registran conside-
rables mejoras. No obstante, existe evidencia de que periodos de crecimiento sosteni-
do contribuyen a reducir los niveles sostenidos de pobreza a largo plazo, pero a corto
y medio plazo no son suficientes.
El presupuesto pblico representa la restriccin con la que operan los gabinetes socia-
les para la asignacin de recursos a fines alternativos. En este marco, la eficiencia en la
administracin de fondos pblicos cobra especial relevancia, ya que la misma repre-
senta la maximizacin en la produccin de bienes y servicios para un nivel de recursos
dado, o bien, minimizar los recursos utilizados para un nivel de produccin.
Poltica social
228
Otra dificultad que emerge en los anlisis de eficiencia es el nivel de eficiencia que
se debe alcanzar, por ello en ocasiones resulta til analizar la relacin entre recursos
y productos obtenidos a lo largo del tiempo, o bien, comparar esta relacin entre
distintas jurisdicciones relativamente homogneas.
Las polticas sociales comprenden las intervenciones que tienen como objetivo
ltimo minimizar los problemas de los efectos sociales que pueden surgir como
consecuencia de restricciones para el desarrollo de las capacidades individuales
(Martinez y Conillao, 2010). Los impactos de las polticas sociales comprenden
tres dimensiones: (a) social, (b) econmica y (c) redistributiva. El impacto social
representa la mejora en los indicadores sociales (pobreza, distribucin del ingre-
so, salud, educacin, etc.) a partir de las polticas implementadas para la pobla-
cin objetivo.
Por su parte, el impacto sobre la economa se refiere a los costos o beneficios econ-
micos generados por las polticas sociales sobre la actividad econmica y tambin
en mercados especficos. Segn Martnez et al. (2013), la ausencia de una literatura
exhaustiva podra ser resultado de que el efecto econmico no es el principal obje-
tivo de las polticas sociales. No obstante, dependiendo del tamao de la poltica
puede tener un impacto econmico relevante.
9. Impacto redistributivo
229
La progresividad de una poltica social grado de mejora que genera sobre la distri-
bucin del ingreso depende de cmo se distribuyen los beneficios entre los dife-
rentes niveles de ingreso y de qu sector social realiza el financiamiento de la polti-
ca. Decimos que una poltica es progresiva si su implementacin mejora la
distribucin del ingreso con respecto a la situacin previa, o bien se define como
regresiva si ocurre lo contrario.
Una poltica social es progresiva si los beneficios como proporcin del ingreso son
mayores para las escalas inferiores de ingresos, mientras que el porcentaje de finan-
ciamiento de la misma recae sobre los de mayores ingresos. Es decir, una medida es
progresiva si los beneficios netos (beneficios brutos descontado el financiamiento)
como porcentaje del ingreso disminuyen a medida que aumentan los niveles de in-
greso. Asimismo, una poltica progresiva puede ser propobre o prorrica. Decimos
que es propobre si los beneficios absolutos de la poltica se concentran en los nive-
les de menores ingresos, mientras que es prorrica si se distribuyen en los sectores de
mayores ingresos.
230
composicin sectorial de las erogaciones juega un importante rol debido a las asi-
metras en el impacto distributivo del gasto sectorial.
231
El impacto econmico de las polticas sociales comprende los beneficios y costos que
generan las polticas sociales a travs de su intervencin sobre los agentes de la
232
Cada una de las funciones sociales (educacin, salud, seguridad social, entre otras)
tiene impactos especficos sobre la economa. Dentro de los desarrollos tericos y em-
pricos destacaron el vnculo de las mejoras sociales y el crecimiento econmico a me-
dio y largo plazo a travs del incremento en el capital humano como fuente de creci-
miento.
Las mejoras en las condiciones de salud de la poblacin aumentan los niveles de pro-
duccin a travs del fortalecimiento del capital humano (Bloom, Canning y Sevilla,
2001). Las mejoras sanitarias adems de mejorar la calidad de vida de las personas
tienen impactos significativos sobre la productividad. Por ejemplo, las enfermedades
233
Por otro lado, los programas de seguridad social al mitigar los factores de riesgo exis-
tentes derivados de una crisis econmica, inyectan recursos en la economa elevando
el consumo, estimulan la demanda e incrementan el nivel de actividad econmica.
No obstante, como sugiere Martnez et al. (2013) el alcance del impacto econmico de
las polticas sociales se encuentra estrechamente vinculado a la cobertura y el volu-
men de recursos empleados. Cuando ambos se incrementan es probable que se regis-
tren mayores impactos a nivel macroeconmico.
234
13. Presupuesto
El PP como instrumento cumple con funciones bsicas. Por un lado, tiene una fun-
cin preventiva que permite anticipar los problemas que se pueden enfrentar en los
prximos aos. Asimismo, en su funcin asignativa redirecciona fondos a nuevos
programas o al refuerzo de los ya existentes, mientras que al mismo tiempo permite
235
Sin embargo, uno de los principales problemas del PBC es la sobrecarga administrativa
y la extensin del ciclo presupuestario. La introduccin del PPP presenta ventajas en
este aspecto ya que contempla las acciones de gobierno en programas, priorizando la
asignacin de recursos, introduce objetivos y metas para sustentar la asignacin de
fondos a los programas9.
9. En los ltimos aos los esfuerzos se han concentrado en la asignacin de los fondos pblicos en base a resul-
tados. Esto dio origen al modelo de presupuesto basado en desempeo, el cual es definido como el conjunto de
instrumentos, metodologas y procesos que permiten que las decisiones presupuestarias renan el desempeo de
los recursos asignados, condicionamientos e incentivos para que las instituciones pblicas orienten su conducta a
la obtencin de resultados.
10. En algunos casos tambin se incluyen los objetivos, resultados esperados y los impactos el programa.
236
Unidad ejecutora
Productos Responsable
Procesos
Insumos
Erogaciones
En esta estructura lgica del PPP se concibe a la presupuestacin como el proceso in-
dustrial donde intervienen recursos monetarios, fsicos y actividades que dan origen a
la produccin de bienes y servicios. As, como se puede observar en la figura 5, en el
PPP la secuencia lgica de elementos se articula desde los insumos y procesos que dan
origen a los bienes y servicios.
En este mbito entendemos como insumos los materiales (maquinarias y equipos, bie-
nes de consumo), servicios y recursos humanos necesarios para la produccin. Por su
parte, el proceso representa la forma en que son combinados los insumos para la pro-
duccin de los bienes y servicios. Los procesos habitualmente comprenden el conjun-
to de actividades que debe realizarse para la obtencin de los productos11.
11. Cabe destacar que esta representacin es una simplificacin de un proceso que en muchas ocasiones es ms
complejo. Por ejemplo, es posible obtener ms de un producto a travs de la combinacin de un mismo conjunto
de insumos.
237
14. Planificacin
Por otro lado, el plan operativo anual (POA) se concentra a corto plazo (un ao como
su nombre lo indica) y debe traducir la estrategia global del PE en el da a da para los
niveles operativos de la organizacin. As, existe un mayor nivel de detalle que en la PE,
ya que contiene elementos tangibles como proyectos concretos a realizar en el ao
calendario, actividades a desarrollar para producir bienes y servicios, objetivos, metas
e indicadores que permiten dar seguimiento a la gestin cotidiana.
238
En este nivel, los actores involucrados son los mandos medios o directivos de las institucio-
nes, los procesos son ms complejos porque el nmero de agentes se incrementa y los
desafos se concentran en la coordinacin de las acciones y la consistencia de las mismas.
Misin
Valores
Largo
Estratgica Estrategia
Alta direccin Objetivos estratgicos
Resultados finales
Directivo Estratgica/ Resultados intermedios Mediano
operativa Indicadores de resultados
Resultados operativos
Operativo Operativa
Productos Corto
anual
Actividades
Insumos
239
15. Vinculacin
De esta manera, las prioridades definidas y acciones estratgicas deben estar refleja-
das presupuestariamente para dotar de viabilidad a las iniciativas que se esperan de-
sarrollar en los prximos aos. A nivel estratgico, es necesario que exista coherencia
entre las previsiones de los recursos asignados y las prioridades definidas en los obje-
tivos. Por ejemplo, si se define como prioridad la inclusin social de los grupos vulne-
rables, la participacin del gasto social sobre el total de erogaciones no debera des-
cender en los aos que se proyectan.
240
Visin
Corto plazo
Objetivos estratgicos
Estrategias
Planificacin operativa anual
Presupuesto plurianual
Proceso
241
Bibliografa
242
243
244
Introduccin
Para que una familia mantenga este beneficio debe cumplir condicionalidades de ins-
cripcin y permanencia de los nios y adolescentes en la escuela y seguimiento de la
salud de nios, adolescentes, embarazadas y lactantes. Las exigencias estn asociadas
a los objetivos centrales del programa de transferencia de ingresos: el aumento del
capital humano de las poblaciones pobres y excluidas y la ruptura del ciclo de repro-
duccin intergeneracional de la pobreza. A su vez, las condicionalidades imponen al
1. Este caso fue elaborado para la Escuela Nacional de Administracin Pblica (ENAP) en alianza con EUROsocial
(Programa Regional para la Cohesin Social en Amrica Latina). La autora agradece la colaboracin de las personas
que contribuyeron a la elaboracin del trabajo tanto por la concesin de entrevistas como por los comentarios al
documento: Bruna DAvila Andrade, Carla Bronzo, Daniel Ximenes, Elizabete Ferrarezzi, Florentino Chaves Neto, Luis
Henrique DAndrea, Marizaura Cames, Pedro Palotti, Simone Medeiros, Soraya Brando y Valria Porto.
2. Es considerada por el programa como extremadamente pobre la familia con ingresos per capita mensual por
debajo de R$ 70.
245
poder pblico una mayor atencin en la oferta de los servicios de educacin, salud y
socioasistenciales a los sectores ms necesitados de la poblacin.
En la ejecucin del Bolsa Familia estn involucrados los tres niveles de gobierno
federal, estadual y municipal y las reas de asistencia social, educacin y sa-
lud. Las relaciones de colaboracin entre las reas y los rganos responsables son
fundamentales para el funcionamiento del programa y para que sean logrados los
resultados esperados de reduccin de la pobreza. En este contexto, ejercen rol de
liderazgo el Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS), gestor
nacional del Bolsa Familia, y los ministerios sectoriales de Educacin (MEC) y de
Salud (MS).
Este estudio se enfoca en las atribuciones del MDS y del MEC, en los acuerdos y la
interaccin entre ellos, y en el monitoreo de la asistencia de los alumnos de fami-
lias beneficiarias de la transferencia de ingresos. El trabajo realizado por los dos
ministerios y por los gobiernos locales posibilita obtener y sistematizar la infor-
macin sobre la asistencia escolar de aproximadamente 17,5 millones de nios y
adolescentes pertenecientes a familias beneficiarias del programa. Esta informa-
cin es utilizada para orientar el trabajo de la asistencia social en las familias cu-
yos hijos no van a la escuela asiduamente. La informacin tambin permite iden-
tificar situaciones de vulnerabilidad social que requieran actuacin del poder
pblico. Por otro lado, sirve para que los gobiernos locales controlen la ejecucin
del programa.
246
La ejecucin del Bolsa Familia est en curso en los 5.565 municipios brasileos, a cargo
de los equipos de los gobiernos locales. Todas las escuelas, donde estudian nios o
adolescentes cuyas familias sean beneficiarias, son agentes de la cadena de imple-
mentacin del programa porque participan, principalmente, en el monitoreo de la
asistencia escolar de los alumnos.
En una ciudad de la regin nordeste del pas, Antonio, director de la escuela Tiraden-
tes, aguarda la visita de Teresa, asistente social del Centro de Referencia de la Asisten-
cia Social (Cras), para una reunin. El objetivo del encuentro es discutir la situacin de
Pedro, alumno de primer ao de la enseanza media, cuya familia recibe el Bolsa Fami-
lia. El pago del beneficio fue bloqueado porque Pedro no cumpli con la exigencia de
asistencia mnima a las clases.
Cuando telefone para solicitar que la reunin fuera fijada, Teresa mencion que Pe-
dro es uno de los adolescentes cuya situacin est encargada de acompaar despus
de haber recibido, del gestor municipal del Programa Bolsa Familia (PBF), la lista de
familias de la regin que presentan problema de cumplimiento de la asistencia esco-
lar. Afirm, tambin, que en los registros del sistema de informacin del ministerio
consta que la madre de Pedro se dirigi a la escuela para justificar las faltas del hijo
pero la justificacin dada no fue aceptada por el director. Despus, en la visita al domi-
cilio de la familia, la asistente social constat que la madre tiene dificultades para con-
trolar que el hijo no falte a la escuela, porque diariamente de las 6 a las 20 horas se
encuentra fuera de su casa debido al trabajo y no hay otro adulto viviendo en la casa.
Constantemente, el hijo, que ya fue detenido en una ocasin por perpetrar hurtos,
prefiere quedarse en la calle con otros adolescentes del barrio. Cabe sealar, que Pedro
ya ha reprobado ms de un ao de enseanza. El director, mientras aguarda la llegada
de la asistente social, conversa con una profesora a quien llam para participar en la
reunin. La profesora opina que:
La escuela funciona como un pararrayos para los problemas sociales, todo recae sobre ella,
principalmente una escuela como la nuestra, que est en un barrio de periferia y pobreza.
Es verdad que, como estamos en contacto diario con los alumnos, sus dificultades llegan rpi-
damente a la escuela. Ahora, al menos, tenemos con quienes conversar sobre los problemas de
los jvenes y de las familias, que dificultan el aprendizaje e inclusive llevan a abandonar la es-
cuela. Podemos hablar con el personal de la unidad de salud o de la asistencia social para
conversar sobre algunos casos ms difciles o derivarlos. El Bolsa Familia le da trabajo a la es-
cuela, pero ayud a reducir la evasin y tambin a disminuir la cantidad de inasistencias de los
alumnos porque los padres estn ms preocupados en acompaar lo que ocurre con sus hijos.
247
Y continu:
2. El programa
En octubre de 2003, el Gobierno Federal cre el Bolsa Familia. El decreto que regla-
ment el programa establece que su ejecucin debe ser descentralizada, por medio
de la conjugacin de esfuerzos entre los entes federados, observada la intersectoriali-
dad, la participacin comunitaria y el control social3.
3. Ley n 10836 del 09 de enero de 2004 y Decreto n 5209 del 17 de septiembre de 2004.
248
le corresponde establecer normas para la ejecucin del Bolsa Familia; fijar valores de
beneficio; definir y hacer el seguimiento de las contrapartidas exigidas a las familias;
instaurar metas; proponer el presupuesto anual del programa; establecer el dilogo y
las alianzas con los municipios, estados y con otros rganos del Gobierno Federal; ha-
cer el seguimiento de la operacionalizacin del programa y realizar evaluaciones regu-
lares; adems de relacionarse con la Caixa Econmica Federal (el banco pblico, ope-
rador financiero del programa, que procesa las informaciones sobre las familias y
transfiere el auxilio monetario a los beneficiarios).
La Secretara establece los criterios de quin y cunto recibe, as como los criterios para
la suspensin y corte de los beneficios. El valor del beneficio financiero vara de acuer-
do con la composicin familiar y la renta. Puede variar de R$ 32 a R$ 306. El valor me-
dio, en abril de 2013, era de R$ 150,00. El valor es retirado por el beneficiario, a travs
de una tarjeta electrnica, en terminales y agencias bancarias en cualquier lugar del
pas.
4. De acuerdo con el censo poblacional, en el ao 2000 Brasil tena 170 millones de habitantes. Entre ellos, 22,9
millones eran considerados extremadamente pobres (13,5%). El censo poblacional de 2010 identific que Brasil
lleg a 190,7 millones de habitantes, de los cuales 16,2 millones eran extremadamente pobres, lo que representaba
el 8,5% de la poblacin brasilea.
249
Los gestores del Bolsa Familia afirman que el propsito de la condicionalidad de edu-
cacin es el aumento de capital humano de los beneficiarios, considerado una de las
condiciones esenciales del proceso de superacin de la pobreza. En este contexto, ad-
quiere importancia el incentivo a la permanencia y al progreso escolar mediante el
seguimiento individual de los motivos de la baja asistencia del alumno. La intencin
no es punir, sino impedir la evasin y el abandono. Para los nios y los adolescentes
que no estn inscritos, el propsito es conseguir que se inscriban en la escuela y parti-
cipen en sus actividades. Se busca incentivar a las familias a valorizar la educacin
como recurso para superar la condicin de pobreza.
Sin embargo, este conjunto de objetivos necesita dotarse de sentido para todos los ac-
tores involucrados en el programa. Los actores del rea de educacin son llamados a in-
corporar nuevos procesos a sus dinmicas de trabajo, a operar sistemas de informacin
o a realizar acciones tcnicas y polticas para que el tema avance en el contexto de las
polticas pblicas. Se espera tambin que ellos utilicen la informacin producida por el
seguimiento de la asistencia escolar de los beneficiarios del Bolsa Familia para fomentar
el perfeccionamiento de las iniciativas educativas. No obstante, no es extrao constatar
250
que tales actores, desde la escuela hasta el ministerio, perciban que determinadas accio-
nes y responsabilidades, tales como el control de los beneficiarios, no son de su compe-
tencia porque no ven al programa como una accin de la educacin.
El gestor pblico del MDS, Jos Eduardo5, seala las exigencias asociadas a esta rutina:
Como resultado del trabajo realizado, se observa que la asistencia escolar present un
crecimiento continuo de la cobertura6. En el seguimiento del primer bimestre de 2013
fueron monitoreados 15,1 millones de un total de 17,4 millones de nios y adolescen-
tes de entre 6 y 17 aos. Del total de alumnos monitoreados, el 97,3% tuvo asistencia
escolar por encima del porcentaje mnimo exigido y el 2,7% de los alumnos registr
baja asistencia.
251
MDS-Senarc
Escuela Ayuntamiento MEC-Sistema
departamento
presencia
de condiconalidad
Banco
de datos
Escuela Informes
Estudios
Ayuntamiento Escuela
Gestor de Bolsa Familia
Secretaras de Educacin
y de Asistencia Social
Secretaras de Asistencia
Gobierno estadual
Secretaras de Educacin
y de Asistencia Social
MEC
MDS-Senarc
Gestor de Bolsa Familia y Snas
Datos del Censo Escolar de la Educacin Bsica de 2011 demuestran que, en la ense-
anza media, la tasa de aprobacin de los beneficiarios del Bolsa Familia es del 79,9%.
La tasa de abandono es del 7,1% entre los beneficiarios del programa, ms baja que el
promedio nacional del 10,8%. En la enseanza fundamental, la tasa de aprobacin de
252
los beneficiarios del Bolsa Familia viene creciendo de forma constante, pasando del
80,5% en 2008 al 83,9% en 2011. La tasa de abandono en 2011 fue del 2,9% para los
beneficiarios del programa en ese nivel de la enseanza. Tambin, hay efectos positi-
vos en los indicadores de distorsin edad-ao escolar tanto en la enseanza funda-
mental como en la enseanza media7.
Desde 2006 los equipos de los municipios pueden registrar casos de incumplimiento
de condicionalidades en su sistema de gestin (Sicon) y las referencias realizadas por
los equipos de trabajo social8. Datos de mayo de 2011 sealan que 26.418 familias
beneficiarias del PBF estaban insertadas en el seguimiento familiar.
3. El contexto institucional
253
Municipal Ayuntamiento
Una situacin similar ocurre en la relacin del Gobierno Federal con los dems entes
de la federacin (estados y municipios y, en estos, ayuntamientos, secretaras de edu-
cacin y escuelas) para que hagan el monitoreo del cumplimiento, por parte de las
familias, de la contrapartida de educacin. La Constitucin brasilea establece que
cada uno de los entes de la federacin es autnomo. No existe una determinacin le-
gal de obediencia jerrquica entre ellos, situacin que impulsa diferentes elementos
de adhesin, incentivo y participacin recproca en la produccin de las polticas p-
blicas nacionales.
Lo que sucede en la relacin entre el MDS y el MEC, en alguna medida, influencia la re-
lacin de los actores que ejecutan las polticas en el mbito local, es decir, directamente
254
en la interaccin con los beneficiarios. Acuerdos y accin conjunta de los dos ministe-
rios, para dar un ejemplo, directrices, incentivos y, tambin, exigencias conjuntas ayu-
daran a fomentar la integracin en el mbito local.
Adems del peso poltico del ncleo central del Gobierno Federal en las definiciones
del Bolsa Familia, otros factores contribuyeron a impulsar la bsqueda de acuerdos
para el trabajo en conjunto. Ambos ministerios estaban constantemente sometidos a
las crticas de la prensa y a la presin ejercida por la sociedad, que inicialmente coloca-
ban el foco en la inexistencia de mecanismos de verificacin del cumplimiento de las
exigencias de asistencia escolar y, luego, pasaron a enfocarse en las posibles fallas de
los mecanismos implantados. En 2004, en el contexto del programa de fiscalizacin
del Tribunal de Cuentas de la Unin, se le exigi al MDS que adopte medidas orienta-
das al cumplimiento de las condicionalidades y le fue dado un plazo de seis meses
para la puesta en marcha del sistema de control.
El MDS fue creado en enero de 2004, poco tiempo despus de la creacin del PBF. Al
comienzo, los principales retos, que enfrentaba el MDS, yacan en estructurar la agenda
e implementar una iniciativa gubernamental de la complejidad y porte del Bolsa Familia.
El ministerio enfrentaba, tambin, otro gran reto: la estructuracin de la poltica de la
asistencia social, cuya institucionalidad tena que ser definida e implementada.
El PBF no es la nica atribucin del ministerio. Sin embargo, por ser complejo, estar en
una posicin que destaca la estrategia de gobierno y tener proporciones gigantescas
255
10. Las atribuciones de los gobiernos municipales y estaduales en el Bolsa Familia son mencionadas en el Anexo 1.
256
257
En 2011, Jos Eduardo, que desde 2008 estaba en el MEC al frente del seguimiento
de la asistencia escolar fue invitado a conducir, en el MDS, el Departamento de Con-
dicionalidades. Otros tcnicos con experiencia de trabajo en el MEC tambin pasa-
ron a integrar ese departamento. El conocimiento de estos tcnicos sobre el rea de
educacin y sus relaciones personales dentro del MEC contribuyeron a crear dentro
del MDS un sistema de anlisis sobre la condicionalidad de educacin y de orienta-
cin al trabajo intersectorial.
258
Coordinacin de apoyo a la
integracin de acciones
Coordinacin de
operacionalizacin de las
condicionalidades
Coordinacin de seguimiento
de condicionalidades
Por lo tanto, desde la creacin del Bolsa Familia fueron realizadas constantes modifica-
ciones en la organizacin del tema gestin de condicionalidades dentro de la Senarc,
hasta llegar al formato institucional actual presentado en la figura 3.
Mediante la creacin del Bolsa Familia, los actores de la poltica de educacin en todos
los niveles gubernamentales fueron movilizados para responder al compromiso de
monitoreo y control peridico de la asistencia escolar de los alumnos pertenecientes a
familias que reciben transferencia de ingresos.
259
Para lograr el desarrollo de los elementos mencionados, el MEC realiz un trabajo den-
tro del propio ministerio y externamente con los agentes del sistema educacional en
todo Brasil y con el gestor nacional del Bolsa Familia. Su atribucin central, de registro,
consolidacin y entrega de la informacin sobre asistencia, ocupa la mayor parte de
esta trayectoria. A medida que los componentes necesarios para dar respuesta a esta
atribucin fueron siendo estructurados, los equipos encargados del tema dentro del
ministerio pudieron dedicarse tambin al diagnstico de las razones de la baja asisten-
cia o de su total ausencia, con miras a proporcionar elementos para enfrentar la eva-
sin escolar, as como para incentivar la permanencia y el progreso educacional de los
alumnos en situacin de vulnerabilidad social.
El hecho de que el Bolsa Familia no sea un programa del Ministerio de Educacin difi-
cult su insercin en la agenda y el establecimiento de un dilogo con los dems pro-
gramas ministeriales, especialmente de la educacin bsica. No siendo un tema cen-
tral dentro del rgano, l no tiene la misma visibilidad que las dems lneas
programticas y no aparece constantemente en las intervenciones de las autoridades
del rea.
En el momento del surgimiento del Bolsa Familia, el MEC no tena y todava no tie-
ne un mecanismo de seguimiento de la baja asistencia de todos los alumnos del
sistema escolar. Muchos agentes dentro de la poltica educacional no concuerdan con
que el seguimiento de la asistencia sea realizado solamente a los alumnos beneficia-
dos por el PBF.
A pesar de ser limitado, este primer sistema permiti que el MEC estructurara los pro-
cedimientos y comenzara a enfrentar los retos involucrados en el monitoreo de la asis-
tencia escolar. Uno de los principales retos era obtener la colaboracin y el compromi-
so de los gobiernos municipales.
260
Una de las primeras medidas tomadas por el ministerio fue solicitar a los ayunta-
mientos la firma de un trmino de adhesin al compromiso del sector educacio-
nal relacionado con el Bolsa Familia. Otra prctica adoptada fue enviar oficios a
los alcaldes y secretarios municipales de educacin en todo el pas, al comienzo
de cada periodo de recogida de datos, reforzando la importancia del registro de
la asistencia escolar y del envo de la informacin al ministerio. Al transcurrir la
mitad de cada periodo de registro de la asistencia, eran enviados telegramas a los
municipios que todava no haban informado o que haban enviado datos incom-
pletos.
La exigencia efectiva del gestor del Bolsa Familia comenz a sentirse a partir de
2007, cuando pas a ser utilizado el nuevo sistema de registro desarrollado por
el MEC, el Sistema Presencia, que permiti el rpido aumento de la tasa de segui-
miento de las contrapartidas educativas. El ministerio coloc a disposicin de
municipios y estados un sistema de fcil operacionalizacin que, por haber sido
construido en la plataforma web, no requiere el uso de aplicativos. Fue posible
descentralizar el registro de las informaciones hasta llegar a la unidad escolar y
la responsabilidad de ofrecer los datos pas a ser de la escuela. Adems, fue
creada la figura del operador municipal del Sistema Presencia, designado de ma-
nera formal por el alcalde y que trabaja en interaccin permanente con el minis-
terio.
Para que esto fuera posible, diversos obstculos fueron enfrentados y superados.
Cabe destacar las dificultades operativas y tcnicas, porque el acceso a la red de
Internet no es homogneo en Brasil y en gran parte de los municipios las perso-
nas de los ayuntamientos tenan escasa familiaridad con las tecnologas de la in-
formacin. En algunos locales no haba ni siquiera un telfono a travs del cual el
equipo del MEC pudiera comunicarse con el gestor local. La rotacin de las perso-
nas en los municipios tambin es una dificultad constante y exige una rutina es-
tructurada de capacitacin de las nuevas personas que se integran a la red.
El equipo del MEC trabaj durante varios aos en la institucionalizacin del con-
trol de la asistencia escolar, con los gobiernos estaduales y municipales, adems
del contacto directo con establecimientos educativos. Como resultado, se form
una red que, en 2013, que tena aproximadamente 36.000 profesionales, princi-
palmente operadores del Sistema Presencia en las escuelas, secretaras estadua-
les y municipales de educacin. Anualmente, en cada una de las regiones del
pas, se realizan capacitaciones presenciales con los operadores municipales y
261
La Secadi abarca una gran cantidad de temas, con un nfasis mayor en la cuestin de
la diversidad. En este contexto, los responsables de la gestin de condicionalidades
del Bolsa Familia encuentran dificultades para motivar, dentro del ministerio, el uso
de la informacin sobre asistencia escolar como elemento a ser considerado en la
propuesta de iniciativas de poltica educacional dirigidas a favorecer al pblico aten-
dido por el programa.
11. El Cuadro de Motivos de 2013 para el registro de la baja asistencia distingue entre motivos justifica-
bles, que no generan riesgo de prdida del beneficio por la familia, y no justificables, que pueden llevar a la
prdida del beneficio recibido por la familia. Ejemplos de motivos justificables: tratamiento de enfermedad
y de atencin a la salud del alumno (comprobada por la escuela); hechos que impidan el desplazamiento/
acceso del alumno a la escuela (p.ej. inundacin); enfermedad en la familia/defuncin en la familia/de-
funcin del alumno. Ejemplos de motivos no justificables: embarazo; necesidad de cuidar a los hermanos
menores; negligencia de padres o responsables; trabajo infantil; explotacin/abuso sexual; violencia do-
mstica.
12. La Secadi en articulacin con los sistemas de enseanza implementa polticas educativas en las reas de
alfabetizacin y educacin de jvenes y adultos, educacin ambiental, educacin en derechos humanos, edu-
cacin especial, del campo, escolar indgena, quilombola (comunidades de descendientes de esclavos) y educa-
cin para las relaciones tnico-raciales. Su objetivo es contribuir al desarrollo inclusivo de los sistemas de ense-
anza, orientado a la valorizacin de las diferencias y de la diversidad, a la promocin de la educacin inclusiva,
de los derechos humanos y de la sostenibilidad socio ambiental con miras a la efectivacin de polticas pblicas
transversales e intersectoriales (http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=29
0&Itemid=816(15/8/2013).
262
Ministerio de Educacin
Secretara de Educacin
Continuada, Alfabetizacin,
Diversidad e Insercin (Secadi)
Directorio de Polticas de
Educacin en Derechos
Humanos Coordinacin de Seguimiento
de la Asistencia Escolar de
Nios y Jvenes en
Vulnerabilidad -
Condicionalidad en Educacin
del Programa Bolsa Familia
As como en las escuelas los chicos en situacin ms vulnerable son invisibles, tambin en
las coordinaciones municipales los equipos que trabajan con esas poblaciones son invisi-
bles. Y dentro del propio ministerio tambin []. Trabajamos continuamente abriendo las
puertas, insertando este tema en las pautas de discusin, mencionndolo en las reuniones,
presentando las cifras, en fin planteando el tema de la asistencia escolar. [] En algunos
sectores surgen resistencias cuando se trata de considerar que el Bolsa Familia es tambin un
programa de educacin.
Ella contina:
La constatacin del problema de la asistencia es apenas una parte del proceso previsto
en el Bolsa Familia. Puede tener repercusiones para la familia en lo que se refiere al
beneficio monetario del programa y tambin puede ser un indicador de riesgos socia-
les que precisarn ser enfrentados.
263
La gestin de las condicionalidades es estratgica para identificar a las familias que requie-
ren un seguimiento ms prximo de otras polticas para actuar sobre las dimensiones de-
terminantes de las vulnerabilidades que van ms all de la insuficiencia de ingresos.
Secretara Nacional de
Asistencia Social
Departamento de Proteccin
Social Bsica
Departamento de Proteccin
Social Especial
13. En 2005 fue creado el Sistema nico de Asistencia Social, SUAS, que actualmente est presente en la mayor
parte de los municipios brasileos a travs de dos tipos de unidades principales. El primero es el Centro de Referen-
cia de la Asistencia Social (Cras), donde se desarrolla el Servicio de Proteccin y Atencin Integral a la Familia (PAIF),
cuyas acciones tienen la finalidad de fortalecer la proteccin de las familias, previniendo la ruptura de lazos, pro-
moviendo el acceso y usufructo de derechos y contribuyendo al mejoramiento de la calidad de vida, proyectos de
vida y a transformar sus relaciones, tanto familiares como comunitarias. El segundo tipo es el Centro de Referencia
Especializado de Asistencia Social (Creas) donde se ofrece el Servicio de Proteccin y Atencin Especializado a Fa-
milias e Individuos (PAEFI). La red pblica de equipos de proteccin social lleg en 2011 al total de 7.475 unidades
de Cras y 2.109 unidades de Creas.
264
Antes de 2008 estaba previsto que la cancelacin del beneficio del PBF podra ocurrir
despus de cuatro incumplimientos consecutivos en un plazo total de 18 meses. Es
decir, era necesario que el alumno estuviera fuera de la escuela a lo largo de todo un
ao para que se produjera la cancelacin de la transferencia de ingresos.
A partir de septiembre de 2008 ese plazo se redujo a 6 meses. De acuerdo con la Reso-
lucin n 321, que reglamenta la gestin de condicionalidades, la familia podr recibir
desde una notificacin de advertencia hasta una notificacin de cancelacin del bene-
ficio, de acuerdo con el nmero de incumplimientos registrados en su historial. La apli-
cacin de efectos graduales sobre el beneficio financiero permite identificar los moti-
vos del incumplimiento de la asistencia a la escuela y derivar a la familia a acciones
sociales especficas, que puedan ayudar a revertir la situacin y enfrentar las condicio-
nes de vulnerabilidad. Se busca asegurar la renta de una familia en situacin de vulne-
rabilidad y riesgo social cuando ella est en seguimiento realizado por el rea de asis-
tencia social.
La reduccin del plazo para que haya repercusiones sobre el beneficio monetario, en
el caso de que la familia no cumpla las contrapartidas exigidas por el programa, signi-
fic mayores exigencias a los equipos de la asistencia social. Los equipos son convoca-
dos a dirigirse a las familias, hacer visitas, diagnosticar los motivos que llevan a la falta
de asistencia escolar y a estructurar, en conjunto con otros actores de las polticas p-
blicas, el apoyo a los alumnos y sus familias.
Frente a las expectativas con relacin al papel del trabajo social, los tcnicos y gestores
del rea manifiestan sus preocupaciones. Es lo que afirma Laura, asesora tcnica del
Departamento de Proteccin Social Bsica, de la Snas en el MDS:
La asistencia social no tiene respuesta para todos los problemas. Las situaciones de vulne-
rabilidad muchas veces son complejas. De nada sirve que la educacin se limite a pasar el
problema a los equipos de trabajo social.
A pesar de la proximidad entre los equipos del Bolsa Familia y de la asistencia social
por estar insertadas en la misma rea de poltica sectorial y porque sus acciones es-
tn dirigidas al mismo pblico no hay una articulacin inmediata entre ellas en nin-
guno de los niveles de gobierno. En una gran parte de Brasil las acciones de registro de
265
las familias en el Cadnico son realizadas en el Cras por los equipos del trabajo social.
Sin embargo, es frecuente que la gestin local de los programas de la asistencia social
y la del Bolsa Familia sea hecha en estructuras administrativas separadas y sin adecua-
da cooperacin entre ellas.
Esta situacin es vista con preocupacin por Fernando, uno de los tcnicos del MDS:
El RMA y el Sicon son sistemas paralelos. El personal del Cras tiene que registrar la misma
cosa dos veces. Ellos perciben all en la punta que falta algn entendimiento comn entre
nosotros aqu en el ministerio.
En el Gobierno Federal, una forma adoptada para la interlocucin entre las reas son
los grupos de trabajo tcnico sobre temas especficos. Tal como afirma la asesora tc-
nica Laura, del MDS,
Un grupo de trabajo es una de las formas concretas de intersectorialidad. Estar juntos para
pensar sobre un tema; establecer agendas conjuntas; para que un sector conozca al otro. No
es fcil conocer el rol de la otra poltica y aprender a pensar en los temas y problemas a partir
del lugar del otro. Exige una abertura para comprender. Tambin hay un aprendizaje y un
trabajo de cada equipo con l mismo.
Ya que la educacin por s sola no resuelve sus propios problemas, es fundamental cons-
truir arreglos intersectoriales. Hay 3,5 millones de nios y adolescentes fuera de la escuela.
La educacin necesita de la asistencia social y de la salud. Y viceversa. La integracin entre
los sectores es necesaria. Pero esto no sucede de forma voluntarista. No ocurre de manera
automtica porque apenas existe una normativa, aparece en los decretos, disposiciones
266
4. Coordinacin e intersectorialidad
4.1. Visin compartida
267
exista una brecha, desde el punto de vista institucional, de una coordinacin central,
orientada a fomentar la articulacin y el aumento de la integracin de las reas socia-
les en la esfera federal (Curralero et al., 2010: 160).
Como la coordinacin que se establece no existe dentro de una estrategia general encabe-
zada o impulsada por un rgano del gobierno que estara en posicin vertical con relacin al
MDS y al MEC, nuestra construccin acaba dependiendo de nuestra capacidad de negociar
bien con las diversas reas del otro ministerio. Lo que debera estar involucrado no es apenas
el seguimiento de condicionalidades, sino la construccin de una poltica y programas en
pro de esos pblicos.
Desde el punto de vista normativo, existen leyes y decretos que establecieron los mar-
cos principales del Bolsa Familia. Fueron formalizados acuerdos y protocolos, y fueron
editadas resoluciones interministeriales y ministeriales estableciendo atribuciones y
competencias en el programa de cada uno de los ministerios, de estados y municipios.
268
Los grupos de trabajo tcnico sobre los temas especficos, ya mencionados, constitu-
yen oportunidades de intercambio y realizacin de entre el MEC y el MDS, as como de
ellos con otras reas de poltica pblica que no tengan una responsabilidad directa en
el PBF.
Uno de los funcionarios del Gobierno Federal que particip en ms de una edicin del
foro informa sobre su periodicidad y funcionamiento:
El foro es una reunin de trabajo. Las personas de los ministerios se colocan lado a lado
para debatir y analizar los temas relacionados con las cuestiones de las condicionalidades.
Las reuniones son realizadas una o dos veces al ao. [] Las relaciones de trabajo efectivo
entre el MDS y el MEC, los dos rganos del Gobierno Federal responsables del seguimiento de
la asistencia escolar de los beneficiarios del Bolsa Familia, se establecen a partir de las de-
mandas. Se realizan reuniones para atender y responder, tratar y derivar los componentes de
la gestin de condicionalidades. En esas reuniones se trata la operacin, los procedimientos
y derivaciones, lo que es normal de una poltica pblica, la rutina de la vida cotidiana y el
seguimiento de resultados.
14. rganos y entidades del Foro Intergubernamental e Intersectorial: Senarc/MDS; Snas/MDS; Secad/MEC; Se-
cretara de Atencin a la Salud/ Ministerio de Salud; Consejo de Secretarios Estaduales de Educacin; Consejo Na-
cional de Secretarios Estaduales de Salud; Foro Nacional de Secretarios Estaduales de Asistencia Social; Colegiado
Nacional de Gestores Municipales de Asistencia Social; Unin Nacional de Dirigentes Municipales de Educacin y
Consejo Nacional de Secretarios Municipales de Salud.
269
Adems de las instancias formales, hay espacios informales de interlocucin entre los
equipos ministeriales, donde cuentan mucho las relaciones interpersonales y la pre-
sencia de tcnicos y coordinadores con trayectoria personal de actuacin tanto en el
MEC como en el MDS. El asesor tcnico Fernando opina que las caractersticas perso-
nales de los interlocutores y las historias profesionales individuales influyen en la cons-
truccin y el mantenimiento de los procesos de coordinacin intersectorial:
Las relaciones bilaterales son muy dependientes de las personas. Funcionan porque hay
profesionales que circulan por esta red. Existe complicidad entre ellos.
Las caractersticas de los actores pueden representar oportunidades, tal como fue in-
dicado por los entrevistados, y tambin riesgos para la coordinacin intersectorial. El
riesgo de depender de relaciones personales es el de no crear capacidades de trabajo
en las organizaciones y estilos de accin que estn menos asociados al perfil de quien
ocupa un cargo en un determinado momento. La rotacin de tcnicos en los equipos,
comn tanto en el MEC como en la Senarc y en la Snas, en el MDS, representa una
amenaza para la consolidacin de lo que fue construido. Se produce rotacin con los
cambios de gobiernos y tambin debido a la inestabilidad de la contratacin de parte
de los profesionales, as como la contratacin de consultoras para suplir el reducido
tamao de los equipos.
Veamos lo que dicen sobre esto los gestores responsables del seguimiento de las con-
dicionalidades en el MEC y en el MDS, Manuela y Jos Eduardo:
Para consolidar lo que fue logrado, la carrera de gestor federal es fundamental, porque crea
permanencia en la gestin pblica. Es un ncleo de personas que permanece cuando hay
cambios en los gobiernos. Mantiene la memoria, los registros. Puede profundizar el legado y
construir a partir de lo que ya exista. Con la rotacin, el trabajo puede perderse.
270
siempre analizando a los actores. No podemos querer dar el tono de que estamos coman-
dando. Existe una tensin y bsqueda de equilibrio entre ser proactivo y no imponer, evitar la
relacin de verticalidad.
El MDS tiene una posicin delicada ante los ministerios de Educacin y de Salud. Es una
relacin bilateral, pero de cierto modo casi vertical, porque l es el gestor del Bolsa Fami-
lia, necesita hacerlo funcionar y producir resultados []. Trabajar de manera coordina-
dale exige sensibilidad al gestor, saber negociar, saber la hora de ofrecer el escenario al
otro ministerio; tener un comportamiento proactivo, pero buscando integrar aliados;
no ser autoritario o arrogante. Ser protagonista y, al mismo tiempo, acercarse al MEC,
que ellos nos acompaen, que el ministerio sea de hecho un aliado, que no se sientan
excluidos.
Hoy tenemos relacin con el MEC en varios frentes de trabajo. Nuestra presencia es muy
fuerte all. No es apenas con el sector que hace el seguimiento de las condicionalidades de
asistencia escolar. Estamos buscando innovar, con construccin de poltica y programas en
pro del pblico beneficiario del Bolsa Familia.
271
Una leccin aprendida es que la reglamentacin y las normativas son necesarias pero
no suficientes para que haya coordinacin. Para que ellas salgan del papel y se tornen
realidad, es necesario sudor e inspiracin, de acuerdo con las palabras del director de
condicionalidades del MDS. l afirma que la alianza y la coordinacin se construyen
con mtodo, planificacin, estrategias y capacidad tcnica. Desde su punto de vista,
estos fueron los factores que contribuyeron a la madurez de las relaciones bilaterales
entre los ministerios:
15. En la jornada extendida son consideradas las materias bsicas y apoyos pedaggicos aliados a msica, depor-
te, cultura, artes, medios de comunicacin, ciencias aplicadas, derechos humanos, entre otros.
16. Nota Tcnica Conjunta n 184. DECON/SENARC/MDS y DICEI/SEB/MEC.
272
Al volver al Cras, Teresa relat al equipo cmo fue la reunin en la escuela, los entendi-
mientos y derivaciones para el caso del alumno Pedro:
Fue de mutuo acuerdo que ser suspendida temporalmente la cancelacin del bene-
ficio de la Bolsa Familia. Para el seguimiento, vamos a llamar a la familia para participar
en el PAIF e invitar a Pedro a participar en las actividades de la proteccin bsica para
que l tenga oportunidad de cambiar de comportamiento. La escuela mantendr a
nuestro equipo informado sobre la situacin de asistencia del alumno.
La asistente social relat, que en la reunin en la escuela, particip tambin una profe-
sora que haba tenido contacto con otros tcnicos del Cras en un taller de capacitacin
promovida por los gestores del programa en el ayuntamiento. Ese tipo de encuentros
sirve para que las personas que actan junto a los nios, jvenes y familias beneficia-
das por el programa se conozcan, compartan experiencias, se informen sobre las nor-
mas que sern aplicadas y las directrices gubernamentales. El director tambin haba
participado ya en un taller, realizado en la Secretara Estadual de Educacin, en el cual
haba tanto coordinadores y tcnicos del MEC como del MDS.
Fue muy bueno porque en la reunin hablamos sobre las orientaciones del Bolsa Familia
que los equipos de la educacin y de la asistencia social que reciben de los ministerios y de
las secretaras del Estado y del gobierno municipal. Como ustedes saben, siempre nos es-
tn informando sobre las resoluciones ministeriales y publicaciones oficiales relativas a la
asistencia escolar y la necesidad de seguimiento de las familias. Conversamos sobre eso y
Antonio, director de la escuela, entendi mejor el cuadro de motivos justificables de la au-
sencia a las clases. l concord en que podra aceptar la justificacin presentada por la
madre de Pedro.
Despus de concluir el relato al equipo del Cras y de completar los registros sobre el
caso que ella se haba comprometido a realizar, Teresa termin su jornada de trabajo.
Se senta satisfecha con el dilogo y el entendimiento que haba conseguido en la es-
cuela y con la manera en que esto fue acogido por sus colegas de trabajo. En definitiva,
pens, a pesar de que las exigencias del Bolsa Familia den tanto trabajo y muchas ve-
ces provoquen tensiones y conflictos, el programa ha ayudado a mantener a nios y
adolescentes pobres en la escuela. En tantos aos actuando como asistente social en
la ciudad, ella conoci a muchos nios que seran candidatos a abandonar la escuela,
273
Bibliografa17
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17. Para la elaboracin de este caso fueron tambin utilizadas informaciones obtenidas por medio de entrevistas
con tcnicos y gestores del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre y del Ministerio de Educacin,
realizadas en agosto de 2013.
274
Legislacin
275
276
Anexo 1
Gobierno estadual
Gobierno municipal
277
Fuente:www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/bolsa-familia/bolsa-familia/
gestor/bolsa-familia-institucional
278
Anexo 2
279
Anexo 3
Consolida
Sicon genera el
Carga Sistemas Realiza y registra resultados.
pblico para
de seguimiento el seguimiento Los carga en el
seguimiento
Sicon
Sicon genera
Repercute
notificaciones a Registra
beneficiarios en
las familias en Registra recursos seguimiento
situacin de
situacin de familiar
incumplimiento
incumplimiento
280
281
Enap
Coleccin Estudios n 6
Serie Anlisis
rea Polticas Sociales
www.eurosocial-ii.eu