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Dcembre 2011 No 16
Traduction dU4 Issue 2011 No 10
Anti-
Corruption
Resource
Centre
www.U4.no
U4 is a web-based resource centre
for development practitioners
who wish to effectively address
corruption challenges in their work.
U4 is operated by the
Chr. Michelsen Institute (CMI) an
independent centre for research
on international development and
policy and is funded by AusAID
(Australia), BTC (Belgium), CIDA
(Canada), DFID (UK), GIZ (Germany),
Norad (Norway), Sida (Sweden)
and The Netherlands Ministry of
Foreign Affairs.
All views expressed in this Issue
are those of the author(s), and do
not necessarily reflect the opinions
of the U4 Partner Agencies or CMI/
U4. (Copyright 2011 - CMI/U4).
Les fondements de lintgrit dans la passation des
marchs
2.1 Conceptsdecorruptionetdepassationdesmarchs............................................................................2
2.2 Lapassationdesmarchstapepartape............................................................................................3
2.3 Cadredelapassationdesmarchs........................................................................................................4
2.4 Limportancedelaprventiondelacorruption.....................................................................................6
2.5 Causesdelacorruptiondanslapassationdesmarchs........................................................................7
2.6 Mthodesdecorruptiondanslapassationdesmarchs.......................................................................8
3. Risqueetattnuationdesrisques:informationsdebase.....................................................................14
3.1 Facteursderisque................................................................................................................................14
3.2 Principesfondamentauxdelattnuationdesrisques.........................................................................16
3.3 Outilsdattnuationdesrisquespourlesprofessionnels....................................................................20
4. Attnuationdesrisquestapepartape.............................................................................................22
4.1 Phaseprcdantlappeldoffres..........................................................................................................22
4.2 Phasedappeldoffresetdeprisededcision.....................................................................................25
4.3 Phasesuivantlattributiondumarch..................................................................................................27
Annexe1.Ressourcesenlignesurlintgritdanslapassationdesmarchs(enanglais)..............................30
Annexe2.Listercapitulativedesrisquesetdesstratgiesvisantlesattnuer..........................................32
Annexe3.Dclarationsetprogrammessurlapassationdesmarchs...........................................................39
Rfrences..................................................................................................................................................40
Figures
Figure1.Phasesdunepassationdemarchsdanslecadredunappeldoffres....................................................3
Figure2.Modledecadrepourlapassationdesmarchs......................................................................................4
Figure3.LesquatrepiliersdelOCDEpourrenforcerlintgritdanslesmarchspublics..................................17
Tableaux
Tableau1.Outilsdaideladtectiondessignauxdalerte,listesdecontrle,valuations,etolestrouver..21
Encadrs
Encadre1loitypeaubangladesh:bonpointdepartmaispassuffisant.................................................................5
Encadre2.Siemensfaitappeladesintermediairespourfairelasalebesogne......................................................8
Encadre 3. Compagnie pharmaceutique americaine mise lamende pour paiements a un organisme
caritatiffictif...........................................................................................................................................9
Encadre4.Manipulationdoffresdanslesecteurdubatimentenallemagne......................................................10
Encadre5.Entreprisesdubatimentnorvegiennesmisesalamendepourcollusion...........................................11
Encadre6.Luttecontrelesmedicamentstueursaunigeria..................................................................................13
Encadre7.Lescodesdeconduitefournissentdesorientationsauxprofessionnels.............................................18
Encadre8.Normesminimalesdetransparencyinternationalenmatieredepassaiondesmarchespublics.......19
Encadre9.Exemplesdoutilsetdactivitespourattenuerlacorruptiondanslapassationdesmarches.............20
Encadre10.Desmodificationsdecontratsaugmententlecoutdunprojetdeconstructionauxphilippines.....28
Rsum
Pourquoi et comment la corruption se manifeste-t-elle dans la passation des marchs ? Pourquoi est-il
important de prvenir la corruption dans la passation des marchs ? Quels sont les risques principaux
diffrents stades de la procdure de passation des marchs et que peut-on faire pour les attnuer ? Les
engagements dutiliser les systmes de passation des marchs nationaux dans le cadre du plan daction
sur lefficacit de laide, la pression toujours plus forte sur les budgets consacrs laide et les
demandes croissantes des pays donateurs pour dmontrer limpact et loptimisation des ressources se
sont conjugus pour attirer lattention sur les risques de corruption dans la fourniture de laide au
dveloppement. Les systmes des pays bnficiaires, ainsi que les pratiques des organismes donateurs
et des ONG, sont vulnrables la mauvaise gestion et la corruption lorsque les procdures ne sont
pas structures et administres de manire transparente, responsable et professionnelle. Ce guide
fournit des outils et des orientations en vue de contribuer lvaluation des niveaux de risque et de
favoriser des dispositifs de sauvegarde adquats contre la corruption dans la passation des marchs.
Dans la mesure o la passation des marchs sinscrit dans la majeure partie des projets, des
programmes et du travail sectoriel, ce document est non seulement destin aux fonctionnaires chargs
des achats mais aussi lensemble des professionnels du dveloppement et des hauts fonctionnaires
concerns par les procdures de passation des marchs.
Remerciements
Ce document dinformation U4 a t labor par Kari K. Heggstad du Chr. Michelsen Institute (CMI)
et Mona Frystad de la Confrence des Nations Unies sur le commerce et le dveloppement
(CNUCED). Il constitue une version actualise du document intitul The Basics of Integrity in
Procurement: A Guidebook , mandat par le Ministre des affaires internationales du Royaume-
Uni (DFID) en 2009. Nous aimerions remercier Robert Hyland du DFID pour avoir permis le
dveloppement plus approfondi et la publication de ce document, et pour ses commentaires clairs
sur la premire version. Jan Isaksen (CMI) a t un membre prcieux de lquipe qui a prpar ltude
initiale et nous sommes reconnaissants de son soutien constant. Odd-Helge Fjeldstad (CMI) a apport
un appui trs apprciable dans le dveloppement de lide initiale, et ce, tout au long du processus.
La qualit et lexhaustivit des observations de Juanita Olaya de lInstitut de Ble sur la gouvernance
ont t trs utiles dans la prparation de la version actualise de ce guide. Nous tenons galement
remercier la Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ), Bob Hardy de lAgence
luxembourgeoise pour la coopration au dveloppement, Hannes Hechler et Liz Hart du Centre de
ressources anti-corruption U4, Tom Skauge de lUniversit de Bergen et Vera Devine, consultante
indpendante, pour leurs remarques pertinentes. Nous sommes reconnaissants envers les
bibliothcaires du Bergen Resource Center for International Development pour avoir toujours rpondu
de manire positive et efficace nos demandes frquentes, et souvent exigeantes, de documentation.
La responsabilit des erreurs ou lacunes incombe entirement aux auteurs.
U4 Issue 2011:16 Les fondements de lintgrit dans la passation des marchs www.u4.no
1. Introduction
Les risques de corruption dans la passation des marchs suscitent lattention croissante des acteurs de
laide au dveloppement. Les engagements pris dans le cadre de la Dclaration de Paris sur lefficacit
de laide en 2005 et du Programme daction dAccra en 2008 encouragent les partenaires du
dveloppement utiliser, autant que faire se peut, les systmes nationaux de passation des marchs. La
pression toujours plus forte sur les budgets daide et les demandes croissantes des pays donateurs pour
dmontrer limpact et loptimisation des ressources tmoignent galement dune plus grande
proccupation sur les pertes imputables la corruption. Les systmes des pays bnficiaires ainsi que
les pratiques des organismes donateurs et des ONG sont exposs la mauvaise gestion et la
corruption lorsque les procdures ne sont pas structures et gres de manire transparente,
responsable et professionnelle. La corruption peut svir nimporte quelle tape du cycle de passation
des marchs et les irrgularits sont souvent difficiles dtecter. Cest pourquoi la vigilance simpose
lorsque lon procde une valuation des niveaux de risque de corruption dans la passation des
marchs.
De nombreux systmes de passation des marchs nationaux sont fondamentalement sains en matire
dorganisation et de procdures de base. Nanmoins, les faiblesses sont courantes dans lexcution, le
respect, le contrle et la mise en application des rglementations en vigueur, exposant potentiellement
les donateurs des risques fiduciaires accrus, y compris les risques de corruption. Les professionnels
du dveloppement ont ainsi besoin doutils et de conseils pour les aider valuer le niveau de risque et
appuyer les mesures de protection appropries contre la corruption. De mme, les fonctionnaires
doivent comprendre le risque de corruption dans la passation des marchs ainsi que les techniques
dattnuation, aussi bien dans le cadre de partenariats avec des donateurs que dans la gestion de projets
de passation de marchs indpendants.
Ce document dinformation prsente les problmatiques fondamentales de la corruption dans la
passation des marchs. Il sadresse aux professionnels du dveloppement et aux personnels des
gouvernements partenaires qui sont impliqus dans des projets comprenant le financement, le
droulement, le contrle ou la gestion des procdures de passation des marchs. Dans la mesure o la
fourniture de services est incluse dans la majeure partie des projets, des programmes et du travail
sectoriel, les responsables de la passation des marchs ne constituent pas le seul groupe cible.
Cependant, les personnels dots dune spcialisation dans la passation des marchs sont susceptibles
de trouver le contenu utile en compltant cette lecture par des documents plus techniques. Ce guide
porte essentiellement sur la passation des marchspublics, bien que de nombreux principes
sappliquent toute passation de marchs, publique ou prive.
Les informations et recommandations fournies ici sont issues des travaux du Centre de ressources anti-
corruption U4, de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE),
Transparency International, la Banque mondiale, lOrganisation des Nations Unies (ONU) et dautres
organisations, ainsi que des travaux de chercheurs indpendants qui donnent des conseils pour lutter
contre la corruption et favoriser lintgrit dans la passation des marchs.
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U4 Issue 2011:16 Les fondements de lintgrit dans la passation des marchs www.u4.no
Cette section prsente les concepts de corruption et de passation des marchs, examine les tapes
dune procdure type de passation des marchs et explique pourquoi et comment la corruption svit
dans la passation des marchs et pourquoi il est important de prvenir la corruption dans ce domaine.
Une connaissance gnrale de la passation des marchs et de la corruption permettra de faciliter
lutilisation des outils visant identifier et attnuer les risques abords dans les sections suivantes.
1
Il existe une foule de dfinitions diffrentes de la corruption. A cet gard, veuillez consulter Thomas and
Meagher (2004), Jain (2001), Aidt (2003) et Andvig and Fjeldstad (2001).
2
Voir la Foire aux questions sur le site Web de Transparency International (2011).
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U4 Issue 2011:16 Les fondements de lintgrit dans la passation des marchs www.u4.no
Ce guide porte principalement sur le secteur public. Il explique comment crer des dispositifs de
sauvegarde qui sapent la demande des agents de la fonction publique et comment les empcher de
conclure des transactions frauduleuses manant de fournisseurs du secteur priv. Les questions
concernant loffre en matire de corruption, la lgislation nationale et internationale visant lutter
contre la corruption ainsi que le fonctionnement interne des entreprises prives qui dpassent le cadre
de ce travail, ne sont pas abordes ici.
Figure 1. Phases dune passation de marchs dans le cadre dun appel doffres
Une erreur frquente consiste se concentrer uniquement sur la phase dappel doffre et de prise de
dcision jusqu ce que le contrat soit attribu et sign. Or, comme le montre la Figure 1, il convient
dinclure dautres phases pendant lesquelles lintgrit peut facilement tre en pril, savoir avant le
choix du fournisseur et aprs la signature du contrat. Premirement, lors de la phase prcdant lappel
doffres, les besoins en matire de biens et de services sont identifis. Dans lidal , il convient
dvaluer si les besoins sont rels avant de dfinir les exigences relatives lachat. Ensuite, le choix de
la procdure est tabli. La question la plus lmentaire qui se pose ici est de savoir sil convient de
recourir une mise en concurrence ou dattribuer un contrat sur une base non concurrentielle. Le
second choix signifie que les entreprises ne sont pas en concurrence pour obtenir un march. En
revanche, un fournisseur est choisi directement par le responsable des passations de marchs ou par le
dpartement ou bureau demandeur. Ce type de passation de marchs est plus courant lorsque les biens
et services requis sont de faible valeur. Par exemple, dans le secteur public cambodgien, les procdures
concurrentielles sont obligatoires pour toute passation de marchs suprieurs 12,500 USD (ADB and
OECD 2006, 33). Les seuils varient selon les pays et aucun accord ne fixe de limite idale. En rgle
gnrale, le jeu de la concurrence permet dattnuer bon nombre des risques inhrents aux procdures
non concurrentielles, tels que le npotisme ou la subornation des dcideurs. Une procdure dappel
doffres concurrentielle nest pas un obstacle absolu la mauvaise gestion et la corruption mais elle
peut optimiser louverture et la transparence de la procdure, et ainsi, exercer une pression pour
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justifier les irrgularits telles que le manque defficacit, des rsultats peu probants et des tarifs
anormalement levs.
Le deuxime pav de la Figure 1, la phase dappel doffres et de prise de dcision, inclut des tapes
qui sont communes aux procdures concurrentielles et non concurrentielles. Dans les deux cas, les
fournisseurs potentiels doivent faire lobjet dune valuation et une dcision dattribution doit tre
prise. Toutefois, dans le cadre dun appel doffres concurrentiel, il est envisageable deffectuer une
prslection des soumissionnaires. De plus, il convient de soigneusement planifier les modalits de
lappel doffres.
Troisimement, la phase suivant lattribution dun contrat comprend les tches extrmement
importantes de contrle, de gestion et daudit de la bonne excution du contrat. En particulier dans les
ngociations portant sur de grands et complexes projets, des demandes de modification des conditions
contractuelles peuvent tre requises aprs lattribution du contrat. La gestion des alertes autour du
projet de passation de marchs dans la phase suivant lattribution dun contrat est indispensable pour
garantir que les modifications concernant, par exemple, les conditions, le calendrier ou les tarifs,
nouvrent pas la porte la fraude.
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Voir les dispositions lgislatives types de la CNUDCI sur les projets dinfrastructure financement priv
http://www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/procurement_infrastructure/2003Model_PFIP.html.
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solution idale pour tous les pays dans la mesure o il est en gnral plus facile de faire appliquer une
loi qui prennent en compte les proccupations locales. Cependant, elles peuvent donner une bonne
ide de ce quil convient denvisager lors de lanalyse des risques associs la passation des marchs.
LEncadr 1 dcrit les efforts de rforme du cadre juridique et institutionnel au Bangladesh.
Lexprience de ce pays montre quune lgislation type ne saurait tre un bon point de dpart sans
couvrir lensemble de la procdure de passation des marchs. Un autre sujet de proccupation est la
mesure dans laquelle la lgislation est applique. Lorsque la volont locale denrayer la corruption est
forte, il est plus probable que ladite lgislation soit effectivement applique.
Des systmes de contrle et de recours efficaces sont ncessaires afin de dceler et corriger les
irrgularits. Les systmes de contrle interne indpendants sont essentiels au renforcement de
lintgrit et la dtection de la corruption ou de la fraude. Les systmes daudit et de contrle
externes constituent la dernire vrification indpendante et sont, dans la mesure du possible, mis en
place par une institution suprieure de contrle financier et/ou des reprsentants de la socit civile o
les oprations sont menes..
La corruption peut diminuer la rentabilit des transactions lgales, et partant, elle encourage les
activits frauduleuses (Andvig and Moene 1990). Au lieu de huiler les rouages , la corruption
stimule llaboration excessive dees rglementations souvent discrtionnaires (Rose-Ackerman 1999).
Elle est susceptible de susciter le mpris des lois et des procdures et daffaiblir la confiance dans le
gouvernement. Souvent, on estime que les responsables politiques sont motivs par les pots-de-vin et
quils instaurent des rgles dans le seul but de gnrer des rentes. Les dcisions lies aux dpenses
publiques peuvent tre considres comme tant influences par la corruption lorsque les fonds sont
allous des secteurs o les opportunits de corruption sont leves, comme dans le secteur de la
contruction, alors que dautres secteurs, tels que lducation, sont ngligs (Tanzi and Davoodi 1997).
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Le choix dun individu de se livrer la corruption repose sur deux facteurs principaux. Premirement,
un individu ou un groupe doit tre incit exploiter le pouvoir que sa position lui confre. Plusieurs
facteurs encouragent les comportements frauduleux :
En ce qui concerne les corrupteurs, souvent des entreprises, les incitations la corruption proviennent
de lenvironnement concurrentiel au sein duquel ils exercent leur activit. La prparation dune
soumission doffre demande la fois du temps et de largent, cest pourquoi le versement de pots-de-
vin peut tre considr comme un raccourci pour remporter un contrat. Une enqute auprs
dentreprises norvgiennes a tudi les diffrentes raisons incitant les entreprises verser des pots-de-
vin et a constat que la plus importante tait le risque davoir des concurrents qui versent des pots-
de-vin (Sreide 2006). Ainsi, le fait daccrotre la probabilit des sanctions lencontre des
contrevenants permettra de rduire les incitations la corruption.
Deuximement, un individu est motiv par la capacit ou lopportunit de tirer profit dun projet de
passation de marchs. La plupart du temps, cette capacit dpend de lautorit dont dispose un
individu et le plus important son pouvoir discrtionnaire sur s les rgles et rglementations le plus
aisment il pourra en abuser. Le pouvoir, cependant, nest pas indispensable pour quun individu se
remplisse les poches avec les deniers publics. Labsence de contrle et de surveillance peut galement
permettre aux employs occupant des postes subalternes de se livrer la corruption. Dans certains cas,
un contrat peut tre corrompu avant mme de se retrouver entre les mains dun individu qui a le
pouvoir de le traiter de manire discrtionnaire. En pareil cas, mme si le responsable applique
4
Cette section sappuie sur le travail de Andvig and Moene (1990), Aidt (2003), Schultz and Sreide (2006, 10)
et Thomas and Meagher (2004).
5
Ce Document dinformation porte sur ce que les individus peuvent faire et ce quils doivent connatre en vue de
renforcer lintgrit dans la passation des marchs. Pour dterminer comment valuer les causes structurelles de
la corruption dans la passation des marchs, consulter le guide intitul : Linking Procurement and Political
Economy (Frystad, Heggstad, and Fjeldstad 2010).
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dment toutes les procdures au moment o il traite le contrat, celui-ci nen demeure pas moins
corrompu.
2.6.1 Pots-de-vin
Les pots-de-vin, souvent perus comme la forme la plus courante de corruption, constituent une offre
dargent, de biens ou de services visant obtenir un avantage que le bnficiaire na pas le droit lgal
daccorder (Transparency International 2011). Les motifs qui les sous-tendent sont, par exemple,
obtenir des informations, acclrer les procdures administratives, obtenir un traitement prfrentiel,
disqualifier des concurrents, raliser un travail de pitre qualit en toute impunit, peser sur lissue de
procdures juridiques et rglementaires et influencer lattribution davantages tels que des subventions,
des abattements fiscaux et des pensions.
Le versement de pots-de-vin des fonctionnaires est une pratique communment utilise pour
dcrocher des contrats lucratifs. Un pot-de-vin peut tre octroy dans le cadre dune transaction directe
entre deux parties, ou il peut tre transfr par le biais dintermdiaires ou de rseaux informels,
comme dans les exemples cits dans les Encadrs 2 et 3. Le pot-de-vin peut tre une des nombreuses
actions destines remporter un contrat de manire frauduleuse.
Les commissions constituent une forme de pots-de-vin. Lagent public qui influence la procdure de
passation des marchs peroit une partie des gains supplmentaires dont bnficiera lentreprise prive
grce des actes de corruption. En aot 2010, une douzaine de grandes compagnies pharmaceutiques
et de socits de matriel mdical amricaines ont fait lobjet dune enqute ; celles-ci auraient vers
des commissions des fonctionnaires et des mdecins trangers ayant command et prescrit leurs
produits (Harris and Singer 2010).
ENCADRE 2. SIEMENS FAIT APPEL A DES INTERMEDIAIRES POUR FAIRE LA SALE BESOGNE
La mthode de corruption la plus usite de la socit consistait recruter des consultants externes
pour laider remporter des contrats. Siemens versait des honoraires aux consultants, qui
transfraient une partie de ces liquidits aux fonctionnaires chargs de superviser lattribution des
contrats.Plusde2,700consultantsontremplilespochesdefonctionnairescorrompusdanslemonde
entierpourlecomptedeSiemens.
Source:SchubertandMiller2008.
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Comment transfrer de largent des comptes dune socit aux poches de politiciens locux sans que
celanesevoiedanslacomptabilit?LedirecteurdelafilialepolonaisedeScheringPlough,compagnie
pharmaceutiquebaseauxEtatsUnis,yestparvenupendanttroisansavantdtredmasqu.
De fvrier 1999 mars 2002, le reprsentant de la socit a vers 76,000 dollars au directeur de la
Caisse dassurance maladie de Silsie travers un organisme caritatif, la Fondation du chteau de
Chudow. Celleci uvrait la restauration des chteaux de Silsie, mais son fondateur et prsident
tait aussi le directeur de la caisse dassurance maladie, charg de financer lachat de produits
pharmaceutiquespardeshpitauxetcentresmdicauxdelargion.
Le directeur de ScheringPlough en Pologne a effectu les paiements sans que la maison mre
amricaine ne dtecte les irrgularits. La SEC (US Securities and Exchange Commission), organisme
amricain de rglementation et de contrle des marchs financiers, a constat quil avait fix les
versements en de du seuil exigeant laval de la maison mre. Les dpenses soumises au service
financierdelasocitamricainetaientaccompagnesdejustificatifsmdicauxfrauduleux.
Aucoursdelenqute,laSECsestrenduecomptequeledirecteurdelafilialepolonaiseconsidrait
lespaiementscommencessairespourexerceruneinfluencesurlesactionsdesfonctionnaireschargs
des fonds rgionaux. Lenqute na pas rvl si les versements ont avantag ScheringPlough par
rapportsesconcurrents.
Source:Cohen2006,78.
Le choix dun individu ou dune socit doffrir des pots-de-vin ou des commissions est influenc par
la perception du niveau de risque. Dans la mesure o la corruption implique un accord illicite, souvent
secret, entre les parties concernes, les avantages en tirer sont alatoires. Le corrupteur, en
particulier, sexpose au risque de non-respect de laccord car aucune instance ne peut intervenir pour
en garantir lexcution. De surcrot, le versement de pots-de-vin peut entraner une demande de verser
dautres pots-de-vin, crant ainsi une incertitude quant lobtention de ce que souhaitait le corrupteur
en premier lieu (Sreide 2009). Nanmoins, le risque existe dans les deux sens : dans un
environnement de travail corrompu, les entreprises peuvent percevoir un risque en agissant en toute
honntet car si leurs concurrents proposent des pots-de-vin, elles sont susceptibles de perdre des
contrats (Sreide 2006). De manire gnrale, loffre en matire de corruption devrait tre troitement
surveille dans le cadre des passations de marchs, car les demandes initiales daccords illicites
peuvent aussi bien maner de socits prives que de fonctionnaires chargs des procdures
administratives.
Une offre collusoire ou trucage des soumissions survient lorsque des socits se concertent pour fixer
le rsultat dune offre de biens et de services acquis dans le cadre dun appel doffres.6 Les fonds
supplmentaires obtenus grce au prix major du contrat sont gnralement distribus entre
6
Cette section sappuie sur OECD (2009b) et sur loutil dapprentissage dU4 pour identifier les signaux dalertes (U4
2009c).
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conspirateurs. Certaines offres collusoires sont le jeu de fonctionnaires tandis que dautres
nimpliquent que des entreprises. Ces deux cas de figure sont examins sparment ci-aprs.
Conflit dintrts non dclar : cela se prsente lorsquune partie prenante porte un intrt direct dans
la procdure de passation des marchs mais ne sabstient pas dy participer ou ne fait pas connatre le
risque de conflit dintrts. Par exemple, cela pourrait concerner un responsable qui sige au comit
dattribution dun march de livres scolaires et dtient des parts dans lune des maisons ddition
participant lappel doffres mais ne porte pas ces informations la connaissance des autorits de
surveillance pertinentes.
Offres complmentaires : galement appeles offres de couverture, celles-ci se produisent lorsque les
concurrents conviennent lavance du titulaire du march. Ces derniers peuvent procder de plusieurs
faons :
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Les autres participants lappel doffres conviennent de proposer une offre qui est plus leve
que celle soumise par lentreprise cense remporter le march.
Les autres participants soumettent des offres dont on sait quelles sont trop leves pour tre
acceptes.
Les autres participants soumettent des offres assorties de conditions spciales notoirement
rdhibitoires pour lacheteur.
En2007,deuxentreprisesdubtiment,Gran&EkranetGrunnarbeidontparticipunappeldoffres
visant rhabiliter cinq ponts dans la province de NordTrndelag en Norvge. Selon lautorit de
concurrencenorvgienne,lessocitssesontnotammentconcertessurlesprixavantdesoumettre
deuxoffresapparemmentindpendantes.
LamunicipalitdeSteinkjer,chargedelamiseenconcurrence,nareuquecesdeuxoffres.Lesprix
propossdanslesdeuxcassemblaientanormalementlevs.Ayantdebonnesraisonsdesouponner
desirrgularits,lesresponsablesdelapassationdesmarchsontsuspendulappeldoffresetcontact
lautoritnorvgiennechargedelaconcurrence.
Daprslenquteur,lentrepriseGran&Ekrannavaitjamaiseulintentionderemporterloffre,mais
elle avait dlibrment exagr les cots pour que la proposition de Grunnarbeid ressemble une
aubaine. En ralit, les deux socits avaient surestim les travaux. Elles se sont vues infliger une
amende pour coopration illgale en vue de limiter la concurrence dans une passation de marchs
publics.
Source:NorwegianCompetitionAuthority,2009.
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Paiements dits de facilitation : il arrive que des fonctionnaires touchent de largent pour accomplir des
tches routinires qui sont de leur ressort comme traiter des demandes et dlivrer des permis.. Ces
versements ne sont non pas destins influencer le rsultat du travail du fonctionnaire mais en
acclrer la ralisation. Un responsable de la passation des marchs pourrait ainsi accepter des cadeaux
ou avantages en change dun accs plus rapide linformation sur les appels doffres qui devrait tre
rendue publique mais nest pas facilement accessible. Dans de nombreux pays, cette pratique nest pas
forcment considre comme de la corruption, mais elle touche une zone grise ce qui pose des
questions.. En vertu de la loi amricaine sur les pratiques de corruption ltranger (US Foreign
Corrupt Practices Act), les paiements de facilitation ne sont pas interdits comme actes de corruption
tant quils concernent des tches administratives de routine. Le code de conduite des fonctionnaires du
Npal limite lacceptation de cadeaux, et de ce fait, les paiements de facilitation peuvent tre perus
comme de la corruption si le responsable de la passation des marchs reoit un cadeau qui nest pas
autoris par le code de conduite (ADB et OECD 2005).
Fraude : il sagit de manipulation mensongre ou de dformation de linformation par un agent public
des fins personnelles. La fraude est un crime conomique et reprsente, ce titre, un phnomne plus
large que les pots-de-vin et le dtournement de fonds. Comme lindiquent Andvig et Fjeldstad (2001,
9), il sagit de fraude lorsque les dirigeants politiques et les agents publics prennent leur part pour
fermer les yeux sur des crimes conomiques et il sagit de fraude grave lorsquils y jouent un rle
actif . Dans la passation des marchs, on parle de fraude en cas de non-respect du cahier des charges
ou de soumission de factures qui sont soit falsifies, soit artificiellement leves ou encore dupliques
(U4 2009c). LEncadr 5 fournit un exemple de fraude dans le secteur de la sant au Nigeria.
Extorsion : lextorsion peut tre une forme de corruption si un fonctionnaire abuse de son pouvoir en
vue dexercer une pression sur des acteurs privs, ou si des acteurs privs abusent de leurs rseaux et
de leur pouvoir informel pour menacer des fonctionnaires. Lextorsion peut tre utilise de manire
causer un prjudice une personne afin dobtenir des avantages ; il ne sagit donc pas dune situation
avantageuse pour toutes les parties de la mme manire que dautres formes de corruption.
Rseaux informels : les personnes appartenant des cercles informels sont souvent mme et dsireux
de sentraider (Grdeland 2005, 2). Cest le cas notamment des personnes qui ont frquent le mme
tablissement scolaire, des collgues de travail (anciens et actuels), des amis et des connaissances, et
plus gnralement, des personnes qui partagent des intrts conomiques et politiques. Les affiliations
familiales, claniques, ethniques ou partisanes sont galement courantes. Les rseaux informels peuvent
avoir une grande influence sur lintgrit publique.
Npotisme : proches et parents peuvent se voir accorder des faveurs sous forme demploi ou
davantages (Andvig and Fjeldstad 2001).
Favoritisme : les titulaires de charge publique peuvent accorder faveurs, emplois et contrats en
change de soutien politique. Ces systmes ont tendance ignorer les rgles formelles et privilgient
les rseaux personnels (Andvig and Fjeldstad 2001).
Conflits dintrts : ceci se produit lorsquun fonctionnaire a un intrt priv qui pourrait
compromettre lexercice impartial de ses fonctions. Les conflits dintrts constituent un phnomne
normal mais ils doivent tre anticips, dclars et bien grs, voire vits lorsquils sont susceptibles
dentraner la corruption (Reed 2008).
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Les risques de corruption sont souvent lis un manque de transparence, en particulier une distribution
ingale des informations destines aux soumissionnaires, des raisons obscures justifiant le choix dune
procdure de passation des marchs, un recours injustifi une procdure non concurrentielle et des
critres dvaluation peu clairs. Un autre problme rside dans le fait que les membres du personnel et
de la direction impliqus dans la passation des marchs ne sont pas ncessairement bien forms et il se
peut quils manquent de professionnalisme pour raliser les tches de planification, budgtisation et
gestion des risques de manire approprie. Labsence dobligation de rendre des comptes et de
mcanismes de contrle est aussi un facteur de mauvaise gestion. Il se peut que les responsabilits du
responsable de la passation des marchs ne soient pas claires ou que le contrle quil exerce sur la
performance des fournisseurs ne soit pas satisfaisant (OECD 2007b, 26).
Comment juguler la corruption dans la passation des marchs ? La plupart des guides et
recommandations mettent laccent sur les procdures dappels doffres concurrentielles afin de garantir
une concurrence loyale et doptimiser les ressources. Toutefois, ces procdures ne permettent pas
elles seules denrayer la corruption mme si elles diminuent certains risques.
Gros contrats e : les pots-de-vin sont souvent calculs en pourcentage de la valeur totale dun contrat.
Plus les sommes sont importantes, plus le risque de commissions est lev, ainsi les contrats
denvergure incitent bien plus la corruption que les petits contrats (Sreide 2002). En revanche, plus
le contrat est gros,plus la somme alloue au contrle est leve augmentant les chances de dtecter et
matriser la corruption. A certains gards, la supervision de plusieurs petits contrats peut savrer plus
difficile que le suivi dun gros contrat. Dans les deux cas de figure, il est essentiel dassurer une
supervision ds le stade de la planification et en allouant des ressources au contrle..
Technologie complexe : lorsque les contrats impliquent lacquisition dune technologie de pointe, le
danger existe que les agents publics chargs de la passation des marchs naient pas les connaissances
ncessaires pour identifier les tentatives de fraude et de corruption. Ce risque est lev moins de
recruter des personnes qualifies dans le domaine concern. Par exemple, il est probable que rares sont
les personnes capables de dire si un avion donn cote 25 ou 30 millions USD (Sreide 2002 ; Moody-
Stuart 1997).
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Secteurs vulnrables la corruption : certains secteurs sont plus vulnrables la corruption que
dautres. Lindice de corruption de Transparency International (2008) a class les secteurs selon la
probabilit que des socits dans un secteur donn versent des pots-de-vin aux agents publics. Lindice
a recens 10 secteurs particulirement vulnrables la corruption :
Bien que ces dix secteurs soient considrs comme les plus corrompus, la corruption peut se
manifester dans nimporte quel secteur. Par consquent, sil est important de reconnatre que certains
domaines dactivit sont vulnrables la corruption, il est imprudent de supposer que les autres
secteurs en sont dpourvus.
Pouvoir discrtionnaire : il peut tre associ au risque de corruption lorsque la transparence de la prise
de dcision est faible. Si un seul individu dispose dun pouvoir discrtionnaire sur toutes les dcisions,
le risque est plus lev que si plusieurs personnes sont impliques dans la prise de dcision. Si le
mme agent dtient un pouvoir discrtionnaire depuis longtemps, le risque est encore plus lev car il
aura sans doute tabli des rseaux informels puissants ainsi que des relations corrompues.
Manque de contrles financiers et oprationnels : les individus corrompus sont moins susceptibles de
se faire prendre dans un contexte o les systmes de contrles internes et externes sont faibles et
lapplication des lois et des rgles est peu rigoureuse. Lorsque le risque de sanctions est peru comme
faible, il peut accrotre le niveau de corruption (UNDP 2004).
Liens avec des rgimes de financement : les rgimes de financement qui limitent le contrle des
donateurs sur le financement de laide au projet peuvent augmenter les chances de corruption dans les
contextes nationaux o les institutions publiques sont faibles. Les rgimes de financement de laide au
dveloppement plus rcents, en particulier lappui budgtaire direct, accordent un grand pouvoir
discrtionnaire aux institutions publiques du pays bnficiaire, leur transfrant ce faisant une bonne
partie des risques abords dans cet article. La Dclaration de Paris est trs favorable cette dmarche
qui engage les pays donateurs utiliser les systmes de passation des marchs des pays partenaires
(voir lAnnexe 3). Nanmoins, les donateurs ont fait part de leurs inquitudes concernant les taux
levs de corruption dans certains pays. Il se peut quune procdure de passation de marchs mene
par le biais dinstitutions publiques limite les possibilits de contrle des donateurs, et si le pays nest
pas dot de critres dintgrit rigoureux et appliqus, il existe un risque de corruption que les
donateurs seront bien en peine denrayer (Plummer and Cross 2007).
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En revanche, un gouvernement peut avoir plus de ressources consacrer la lutte contre la corruption
que certains donateurs. Hobbs (2005), par exemple, met en doute la capacit de la Banque mondiale
enquter sur les projets de passation de marchs compte tenu du grand nombre de projets quelle
finance et des ressources humaines et financires limites dont elle dispose pour procder des
vrifications. En rsum, les valuations des risques lis divers types de rgimes de financement
dans un pays donn devraient envisager les mcanismes de contrle et les ressources tant du ct du
donateur que de celui du pays bnficiaire.
Contraintes de temps : plus la ralisation dun contrat est urgente, plus grandes sont les occasions de
tirer profit de la situation, par exemple, en gonflant le prix dudit contrat ou en drogeant lobligation
de lancer un appel doffres ouvert (Schultz and Sreide 2006). La passation des marchs dans les
situations durgence augmente le risque de corruption car, faute de temps, on fait limpasse sur les
dispositifs de sauvegarde tels que la vrification pralable des fournisseurs et les appels doffres
concurrentiels.
Conflits dintrt : le risque de corruption augmente lorsque les fonctions publiques et les intrts
personnels dune partie prenante se recoupent, car celle-ci pourrait tre tente dexploiter sa charge
publique des fins personnelles (OECD 2005b). Les conflits dintrts peuvent survenir plusieurs
stades de la procdure de passation des marchs : ainsi, la personne qui identifie le besoin dun achat a
peut-tre un intrt priv garantir lacquisition dun lment prcis ; celle qui dcide quelle entreprise
se verra attribuer le march peut avoir un intrt conomique dans une des entreprises
soumissionnaires ; le titulaire du contrat peut avoir un intrt personnel recruter des sous-traitants
spcifiques en raison de liens de parent. Il existe dinnombrables possibilits mais les plus grands
conflits dintrts sont ceux concernant les individus qui occupent des postes dcisionnels et/ou ont
accs des informations confidentielles.
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Figure 3. Les quatre piliers de lOCDE pour renforcer lintgrit dans les marchs publics
3.2.1 Transparence
Un principe fondamental consiste sassurer que toutes les parties intresses ont un accs facile
linformation tout au long de la procdure de passation des marchs. Transparency International
numre les tapes de la passation des marchs o la transparence revt une grande importance dans
un document Minimum Standards for Public Procurement (2005c) :
La confidentialit devrait tre limite aux informations protges par la loi (Transparency International
2005c). De la mme faon, les informations confidentielles devraient tre traites avec respect et selon
des procds tablis (U4 2009b).
Une quipe de direction consciente des risques de corruption et soucieuse de promouvoir lintgrit
dans la passation des marchs devrait prendre en compte toutes les tapes de la procdure, allant de la
planification lvaluation finale. La planification long terme des projets de passation des marchs
requiert un certain temps pour tablir des mesures de contrle et dattnuation, et la planification des
ressources devrait permettre la passation des marchs de faire partie intgrante de la gestion des
finances publiques. Il convient de prvoir des lments complmentaires comme un systme efficace
de publication dinformation, ltablissement de rapports diffrents stades de la procdure de
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passation des marchs et la ralisation daudits grce auxquels il est plus difficile de dissimuler la
fraude et la corruption.
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Des procdures de sanctions claires et connues du public peuvent favoriser le respect des rgles et
lintgrit. Quelques conseils deU4 (2009b) :
Les soupons mauvaise gestion doivent faire lobjet dune enqute par les autorits judiciaires
ou dautres autorits comptentes.
Une fois dmasqus, les contrevenants devront tre responsabiliss, en les obligeant, au
minimum, reverser la somme vole, et en les excluant des futures procdures dappel
doffres.
Les sanctions devraient tre proportionnelles au montant du contrat.
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des offres. La mthode est plus adapte pour lachat de produits standards o la dcision dattribution
sera probablement prise en fonction du cot. Ce processus amliore la transparence et permet de
gagner du temps par rapport aux systmes sur support papier. Cependant, il ncessite un
investissement initial afin de se doter du matriel technologique et dun environnement juridique
appropri (OECD 2007b, 74).
Renforcement des capacits des acteurs de la passation des marchs : une comprhension de lthique
professionnelle et des procdures de passation des marchs peut contribuer rduire le risque de
corruption. LAnnexe 1 donne un aperu des ressources en ligne les plus compltes et Ethicos Group
fournit des supports pour les formations la lutte contre la corruption tels que des vidos.
Tableau 1. Outils daide la dtection des signaux dalerte, listes de contrle, valuations, et o
les trouver
Organisationdecooprationetdedveloppementconomiques(OCDE)
Codesdeconduitepourlesprofessionnelsdelapassationdes www.oecd.org/governance/procurement/to
marchs olbox
Cartographiedesconflitsdintrtsetenregistrementdes (enanglais)
intrtspersonnels
Listedecontrleconcernantlescadeauxetlesgratifications
Listesdecontrlenormalisesconcernantladocumentation
PortailBusinessAntiCorruption
Outilsdestinslapassationdesmarchspublics(enanglais) http://www.businessanti
corruption.com/duediligencetools/public
procurementtool/?pageid=728
Outilinteractifpourvaluerlesrisquesinhrentslapassation http://www.businessanti
desmarchs(enanglais) corruption.com/fileadmin/user_upload/pdf/
Procurement_Tool.xls
CommissiondesNationsUniespourledroitcommercialinternational(CNUDCI)
Dispositionslgislativestypesrelativesauxprojets http://www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral
dinfrastructurefinancementpriv(enanglais) _texts/procurement_infrastructure/2003Mo
del_PFIP.html
Source : Auteurs.
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Une base de donnes qui recense les fournisseurs ayant dj ralis un contrat ;
Une base de donnes identifiant les fournisseurs qui devraient tre exclus des contrats publics
pour diverses raisons (tablissement dune liste noire) ;
Une base de donnes indiquant les rsultats passs des fournisseurs qui ont dj ralis un
march public et
Des systmes de passation lectronique de marchs qui systmatisent les donnes et les appels
doffre pour en faciliter la communication (OECD 2007b, 6768).
Un exemple type de donnes centralise est Acquisition Central8 du gouvernement amricain est .
La mthodologie dvaluation des systmes nationaux de passation des marchs de lOCDE (OECD
2006a) est un instrument qui peut tre utilis pour articuler la cartographie dun systme national de
passation des marchs. Le contexte politique peut aider les donateurs apprhender les mthodes
dattnuation des risques de corruption appropries dans le cadre dun contexte national spcifique. La
cartographie permet galement aux agents publics dapporter un clairage sur un cadre complexe
7
Cette section se fonde sur des documents de lOCDE (OECD 2008, 2845 ; 2007b, 2127), Schultz and
Sreide (2006, 1519), Sreide (2002, 1419) et Transparency International (2006, 1723), auxquels sajoutent
les sources cites dans le texte.
8
Le site Web dAcquisition Central est disponible ladresse : http://www.acquisition.gov.
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Les risques typiques lors de la planification et de la budgtisation dune passation des marchs :
La planification et la budgtisation des achats sont insuffisantes et/ou irralistes.
Les biens et les services requis ne sont pas conformes au plan dinvestissement global du
gouvernement.
Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques de corruption en matire de
planification et de budgtisation :
Exploiter les donnes gnres lors de la cartographie en vue de garantir que la planification et
la budgtisation des achats sont suffisantes et ralistes.
Exploiter les donnes issues de la cartographie du contexte national pour sassurer que les
biens et les services requis sont conformes au plan dinvestissement global du gouvernement.
Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques lors de la dfinition des exigences dans
le cadre dune passation des marchs :
Dfinir des rgles claires et simples prcisant les biens et/ou services auxquels un systme de
passation des marchs honnte devrait prtendre.
Simplifier les spcifications des biens acqurir pour viter les zones grises autour du prix et
de la qualit lorsquil sagit de produits technologiquespointe ou de produits fabriqus sur
mesure. Une tude comparative ralise sur la base des prix et des exigences de qualit du
march priv pour des produits courants permet de dfinir et dvaluer les spcifications de
lappel doffres (U4 2009b). Fournir aux reprsentants de la socit civile une vision
densemble des responsabilits et des marges dapprciation des agents publics.
Conserver ou adopter une liste noire pour orienter les dcisions dexclusion.
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Des procdures non concurrentielles sont utilises sans justification adquate ou dans
lignorance des exigences.
Des procdures non concurrentielles sont utilises mauvais escient pour exploiter les vides
juridiques comme la segmentation du contrat (afin de contourner les seuils des appels doffres
concurrentiels), la dclaration dune urgence injustifie ou la prolongation de projets en cours
sans motifs rels.
Les fournisseurs sont valus sans procdure dappel doffres pralable, probablement parce
que les dcideurs ont choisi une socit particulire pour des motifs personnels, et ce, au
risque dignorer le meilleur soumissionnaire potentiel.
Une procdure dappel doffres concurrentielle peut rduire le risque de corruption dans lattribution
des marchs si elle est ralise et contrle de manire approprie. Il est indispensable dnoncer des
rgles claires pour la procdure et les dispositifs visant garantir le professionnalisme, la transparence
et lobligation de rendre des comptes. U4 rsume sur son site Web une description largement accepte
dune procdure dappel doffres concurrentielle (U4 2009b), qui comprend les lments principaux
suivants :
De surcrot, il importe de dfinir les conditions dune procdure dappel doffres concurrentielle et
russie. Par exemple, la rglementation indonsienne estime quune procdure a chou lorsque (a) il y
a moins de trois soumissionnaires, (b) aucune offre nest prsente ou (c) loffre la mieux-disante
dpasse le budget disponible (ADB and OECD 2006).
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Les donateurs devront sengager dans un processus de dcision continu sur le choix du systme de
passation des marchs. Selon la Dclaration de Paris et le Programme daction dAccra, le recours au
systme de passation des marchs du pays bnficiaire constitue loption privilgie. Nanmoins, le
recours des systmes parallles est envisageable lorsque que le systme local nest pas suffisamment
dvelopp pour garantir les niveaux defficacit, de redevabilit et de transparence jugs adquats. Le
systme du pays concern peut venir complter dautres systmes tant que les systmes employs par
les donateurs salignent sur le systme local (OECD 2005/2008). Quelque soit le systme utilis, un
appel doffres concurrentiel ouvert devrait tre pratiqu par dfaut.
Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques de corruption dans le cadre dun appel
doffres :
Prvoir un temps suffisant pour prparer loffre et contester lattribution dun march
(Transparency International 2006).
Respecter rigoureusement les dlais.
Publier demble les critres dvaluation des soumissions.
Rduire le nombre de centres dcisionnels.
Diviser le personnel impliqu dans lvaluation des soumissions en deux quipes : technique
et financire (U4 2009b).
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Voir galement la description ci-dessus des principaux lments dune procdure concurrentielle dans
la Section 4.1.4 intitule : Choix de la procdure.
4.2.2 Evaluation
Les risques typiques lors de la phase dvaluation :
Les dcideurs manquent dimpartialit en raison de corruption dans le processus dvaluation.
Lopacit de la dfinition des critres de slection rend le processus de slection subjectif
plutt quobjectif.
Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques que comporte lvaluation des
dcisions relatives aux appels doffres :
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Afin de rduire le risque de changements de prix ou de qualit non autoriss, il est ncessaire
deffectuer des contrles frquents et surprise ainsi quune surveillance externe jusqu la finalisation
du projet. Il convient de fixer une limite au-del de laquelle les changements de prix ou de qualit ne
seront pas autoriss. Si cette limite est franchie, le projet sera automatiquement plac sous le contrle
de lautorit comptente de plus haut niveau. Les rgles relatives aux commandes faisant lobjet de
modifications contractuelles doivent tre claires et nonces dans le contrat initial (Transparency
International 2006). Parmi les questions devant tre abordes dans le contrat : Quel type de travail
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supplmentaire exige une nouvelle procdure de passation de marchs ? Quelle est la dfinition du
travail supplmentaire ? Comment statuer sur le cot du travail supplmentaire ?
AuxPhilippines,lesecteurdelaconstructionafaitlobjetdenombreusesmesuresdeluttecontrela
corruption, notamment concernant les modifications de contrats aprs attribution. La construction
dunpontenacierconstruitsurlAbra,undesplusgrandsfleuvesdupays,enestunexempleconcret.
Letravaildeconstructiondevaitloriginedurer420joursmais,aufinal,cenombreaplusquedoubl
pouratteindre1000jours.Unedesprincipalesraisonsdeceretardtaitquelesoumissionnaireetles
valuateursontngligdeprendreenconsidrationlesconditionsclimatiquesetfluviales.Lefleuvea
gonfl pendant les priodes de pluie, obligeant lentrepreneur suspendre les travaux plusieurs
reprises,parfoispendantprsdequatremois.Cesretardsontfaitpasslecotduprojetde177218
millionsdepesosphilippins.
Dinnombrablesraisonsexpliquentlesmodificationscontractuellesetcommecetexempllillustre,la
corruptionnenfaitpasncessairementpartie.Cependant,ilconvientderesterprudentcarlerisque
de corruption est toujours prsent. La distinction entre des vnements rellement fortuits et des
actesdecorruptionnestpastoujoursfaciletabliretlespreuvespeuventtredifficilestablir.
Source:ProcurementWatchIncorporated2009
Par ailleurs, les tapes suivantes peuvent contribuer attnuer les risques de corruption dans la gestion
des contrats :
Les risques typiques dans la supervision des commandes et des paiements et la ralisation daudits
finaux :
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Les mesures suivantes peuvent contribuer attnuer les risques lors des commandes et des paiements :
Maintenir une communication troite entre le personnel charg de la gestion des contrats et le
personnel qui approuve les paiements en vue de garantir que des paiements ne sont pas
effectus pour des biens et des services qui nont pas t livrs.
Sassurer que le contrat prvoit des dispositions pour retenir un paiement lorsque des actes de
corruption ont t dcels.
Nommer des personnes non impliques dans les tapes prcdentes de la procdure pour
raliser un audit final du projet. Ceci peut contribuer viter une collusion ou une
dissimulation des irrgularits survenues au cours des tapes prcdentes.
Raliser des audits de performance en sus des audits conventionnels.
Prendre des sanctions si des actes rprhensibles sont dcouverts (pour plus de dtails, voir
Section 3.2).
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Annexe 1. Ressources en ligne sur lintgrit dans la passation des marchs (en anglais)
Organisation Quest-ce que lon trouve ? Adresse Internet
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Exemplesderisques Laprocduredepassationdesmarchsmanquedetransparence.
Laredevabilitdesacteursimpliqusdanslaprocdurenestpassuffisante.
Lesacteursimpliqusdanslaprocduremanquentdeprofessionnalisme.
Lesacteursimpliqusdanslaprocdureontdesconflitsdintrts.
Exemplesdestratgies Fixerdeslimitesentablissantdesnormesminimalesdetransparence.
dattnuation
Appliqueruncadrelgislatifcouvrantlensembledelaprocduredepassationdesmarchs.
Utiliserdessystmesdecontrlesinternesetdevrificationsexternes.
Formerlepersonnellapassationdesmarchsetauxproblmatiquesdintgrit.
Dfinirdescodesdeconduiteetincluredesclausesdintgritdanslescontrats.
Planifieretaccompagnerlamiseenuvredecodesdeconduite.
Obtenirdesdclarationsdepatrimoinedelapartdesacteursimpliqus.
Exclure des futures procdures dappel doffres les intermdiaires ayant soudoy, ou tent de
soudoyer,desagentspublics.
Sefforcerdedisposerdesanctionsproportionnellesaumontantducontrat.
Enquter sur les prsomptions de corruption en faisant appel aux autorits judiciaires ou dautres
vrificateursexternescomptents.
Veillercequelescoupablessoienttenusresponsablesdeleursactesenexigeantleremboursement
delasommeconcerne,etlesexcluredesfuturesprocduresdappeldoffres.
Sourcesetoutils Guidessurlintgritdanslesprocduresdappelsdoffresconcurrentielles(voirlAnnexe1)
Normesminimalesetseuilsdetransparence
Loistypesalignessurlessystmesnationaux
Systmeefficacedarchivagedesdocuments
Listesdecontrlenormalisespourladocumentation*
Formationetducation
Codesdeconduitedestinsauxprofessionnelsdelapassationdesmarchs*
Cartographiedesconflitsdintrtsetenregistrementdesintrtsprivs*
Listedecontrleconcernantlescadeauxetlesgratifications*
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2.Phaseprcdantlappeldoffres
Effortsdployspouracqurirdesbiensinutilesouinappropris
Exemplesdesignaux
Manipulationdesseuilsappliqusauxmarchspourviterlescontrlespralables
dalerte
Procduresoucritresdvaluationinadquats
Exigencesdeprqualificationdraisonnables
Spcificationsambigus,incompltesoutrompeuses
Spcificationstropstrictesoutropgnrales
2.1Evaluationdesbesoins
Lvaluationdesbesoinsestinsuffisantefautedetempsouenraisondumanquede
Exemplesderisques capacitsoudecomptencesdesresponsablesdelapassationdesmarchs.
Lachatestsuperfluetlademandeestinduite.
Despressionspolitiquesetdiplomatiquesinfluencentlvaluationdesbesoins.
Cartographierlesecteuretlesconditionsdemarch.
Exemplesde
Faireappeldespersonnelsqualifis.
stratgies
dattnuation Prvoirsuffisammentdetempspourlacartographie.
Dterminersilexisteunbesoinrelduserviceouproduit.
Cartographier les risques occasionns par le climat politique et le cadre institutionnel du
paysconcern.
Modlespourlesrapportsdtudeetpourdemanderdesinformationsauxfournisseurs*
Sourcesetoutils
Audiencespubliques
Mthodologiepourvaluerlessystmesnationauxdepassationdesmarchs(OECD2006a)
Mapping Political Context: A Toolkit for Civil Society Organisations (Nash, Hudson, and
Luttrell2006)
2.2Planificationetbudgtisation
Lvaluationdesbesoins,laplanificationetlabudgtisationdesachatssontinsuffisantesou
Exemplesderisques irralistes.
Les biens et les services acquis ne sont aligns sur le plan dinvestissement global du
gouvernement.
Faire appel plus dun agent pour approuver les donnes issues de la cartographie du
Exemplesde produit,secteuretpays.
stratgies
Impliquerdesorganismesindpendantsdanslerledesurveillance,telsquedesgroupes
dattnuation
derflexionoudesorganisationsdelasocitcivile.
Sassurer que la cartographie du pays a pris dment compte des stratgies
gouvernementales.
Donnesissuesdelexercicedecartographie
Sourcesetoutils
Avisdexpertsindpendants
Donnesissuesdelacartographieducontextenational
Listesdecontrlenormalisespourdfinirdesmthodesdappeldoffrespermettantde
rduirelesoffrescollusoires*
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2.3Dfinitiondesexigences
Exemplesderisques Exigencescomplexesetpeuclaires:
Le dossier ou les termes de rfrence de lappel doffres sont trop complexes en vue de
dissimulerlesactesdecorruptionetrendrelvaluationdifficile.
Lescritresdeslectionetdattributionnesontpasdfinisdemanireobjective.
Lescritresdeslectionetdattributionnesontpasprtablis.
Il y a des conflits dintrts selon lesquels un ou plusieurs acteurs concerns ont des
intrtspersonnelsdanslesdiffrentestapesdelaprocduredepassationdesmarchs.
Faibleintgrit:
Lessoumissionnairesoffrentdespotsdevinpourtreprslectionnsouprqualifis.
Le dossier ou les termes de rfrence de lappel doffres sont conus spcialement pour
unesocit,cequirestreintouempchelaconcurrence.
Desentreprisessoumettentdefauxcertificatsdassurancequalit,permettantainsides
entreprisesnonqualifiesdeparticiperlaprocduredappeldoffres.
Exemplesde Exigencessimplesetclaires:
stratgies
dattnuation Dfinir des rgles claires et simples prcisant ce quoi devrait prtendre un systme de
passationdesmarchshonnte.
Simplifierautantquepossiblelecahierdescharges.
Comparerlesprixsurlabasedesprixetdesexigencesdequalitdumarchprivpourdes
produitscourants.
Fournirauxreprsentantsdelasocitcivileunevisiondensembledesresponsabilitset
desmargesdapprciationdesagentspublics.
Dfinirlescritresdvaluationenfacteursmesurablesetcreruncomitpourvaluerles
partiessubjectivesdeloffre.
Exigerladclarationdeconflitsdintrtspotentiels.
Contrlerlintgrit:
Sassurerquuncodedeconduiteestappliquparlepouvoiradjudicateuretsesemploys.
Encouragerlessocitsattesterquellesrespectentlesloisanticorruptionetexigerdes
engagementsdelutteanticorruptiontelsquelescodesdeconduite.
Incluredansledossierdappeldoffreslidentificationdetouteslespersonnesimpliques
danslapassationdemarchs,ycomprislesintermdiairesetlesagents.
Conserverouadopterunelistenoirepourorienterlesdcisionsdexclusion.
Exigerunepolicedassuranceetleversementdacomptes.
Sourcesetoutils Cadrerglementairepourlapassationdesmarchs
Analysedemarch,implicationdelasocitcivile
Grerlesconflitsdintrtsdanslesecteurpublic:modedemploi(OECD2005a)
Codedeconduitepourlessoumissionnairesetlofficedesmarchspublics
Attestations
Listesnoires
Vrificationspralables
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2.4Choixdesprocdures
Des procdures non concurrentielles sont utilises sans justification adquate ou dans
Exemplesderisques lignorancedesexigences.
Des procdures non concurrentielles sont utilises mauvais escient pour exploiter les
videsjuridiques.
Les informations pertinentes ne sont pas fournies aux soumissionnaires de manire
quitable.
Dfinirdesrglesclairesprcisantdansquelcadreunemiseenconcurrenceestrequise.
Exemplesde
Incluredanslesprocduresdepassationdesmarchsdesrglespourlescasexceptionnels.
stratgies
dattnuation Dfinirdestermestelsqueurgence,exceptionneletimmdiat.
Utiliser lensemble des canaux disponibles pour atteindre tous les soumissionnaires
potentiels.
Etablirdesprotocolesdecommunicationclairs.
Critrespourslectionnerdesprocduresdappeldoffresappropries*
Sourcesetoutils
Cadrerglementairepourlapassationdesmarchs
Systmesdepassationlectroniquedemarchs
Modlespourltablissementderapportsdansunepassationdesmarchsnon
concurrentielle*
Listespourrenforcerlintgritdanslespassationsdemarchsnonconcurrentielles*
Lignesdirectricespourdfinirdesprocduresdappeldoffresvisantrduirelesoffres
collusoires*
3.Phasedappeldoffresetdeprisededcision
Exemplesdesignaux Ledossierdappeldoffresnestpasmisladispositiondupublic
dalerte Avisauxsoumissionnairestropcourtouinadquat
Modalitsdesoumissioninhabituelles
Liensapparentsentresoumissionnaires
Soumissionnairenefigurantpassurlannuairetlphoniqueoudesentreprises
Attributiondecontratsmultipleslammesocit
Dessocitsqualifiesnefontpasdoffre
Rotationdessoumissionnairesretenus
Offrestropleves
Offrestropbasses
Procduresdouverturedappeldoffresnontransparentes
Attributionuneentreprisequinestpaslamieuxdisante
Disqualificationsdontlesmotifssontpeineexposs
Pressionspourslectionnerunentrepreneur,soustraitantouagentparticulier
Loffreretenueesttrsprochedubudgetoudelestimationdescots
Longsretardsinjustifisdanslattributionducontratoulesngociations
3.1Appeldoffres
Exemplesderisques Lavisdappelpubliclaconcurrenceesttropcourt.
Lescritresdeslectiondelattributairenesontpaspublis.
Lessoumissionnairesseconcertentpourfairedesoffrescollusoires.
Desinformationsconfidentiellessontutilisesmauvaisescient.
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Exemplesde Accorderdesdlaissuffisantspourprparerlesoffresetcontesterlattributiondun
stratgies march.
dattnuation Respecterrigoureusementlesdlais.
Publierdemblelescritresdvaluationdessoumissions.
Exigerlapplicationdecodesdeconduite.
Encouragerladnonciationdesmanquementsendfinissantdeslignesdecommunication
clairesetunsystmedeprotectionpourlespersonnesdnonantlesmanquements.
Etablirdespointsdecontactclairspourlessoumissionnaires.
Nepermettrequunnombrerestreintdagentsdetraiterdirectementavecle
soumissionnaire.
Fournirdesinformationslensembledessoumissionnairesdemanirequitable.
Sourcesetoutils Outilslectroniques,mediasetcanauxdisponibles,quisontpertinentsdanslepays
concern
Filirespourpermettredednoncerlesmanquementsauxmembresdeladirection
Protectiondespersonnesdnonantdesmanquements
Outilslectroniquespourformaliserlacommunication
Modlepourlequestionnairefournisseur*
Clauserelativelaccsdesinformationsconcernantlentrepreneur*
Clauseanticollusiondanslaprocduredappeldoffres*
Attestationdabsencedecollusiondansltablissementdelasoumission*
3.2Evaluation
Exemplesderisques Lesdcideursmanquentdimpartialitenraisondecorruptiondansleprocessus
dvaluation.
Lesdfinitionsimprcisesdescritresdeslectionrendentleprocessusdeslectionde
lattributairesubjectif.
Desinformationsconfidentiellessontutilisesmauvaisescient.
Exemplesde Veillerlapplicationduncodedeconduiteparlessocitssoumissionnaires.
stratgies Exigerquetouslesacteursconcerns,ycomprislessoustraitantsetlesintermdiaires,
dattnuation respectentunepolitiquestrictedenoncorruption.
Recruterdesconsultantspourraliserdesvrificationspralables,etsassurerquele
processusderecrutementesttransparent.
Faireappeldespersonnelsdiffrentspourlvaluationdesoffresetladcision
dattribution.
Rduirelenombredecentresdcisionnels.
Sparerlespersonnelsimpliqusdanslvaluationdesoffresendeuxquipes,unequipe
techniqueetunequipeconomique.
Sourcesetoutils Codedeconduite
Vrificationspralables
Structuresderesponsabilits
Lignesdirectricespourdcelerlesoffrescollusoiresdanslespassationsdemarchs
publics*
3.3Attribution
Exemplesderisques Lesdcideursmanquentdimpartialitenraisondecorruptiondansleprocessus
dattribution
Laccsaudossierdelaprocduredattributionnestpasaccordouestlimit.
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U4 Issue 2011:10 The basics of integrity in procurement www.u4.no
Exemplesde Impliquerlasocitcivile.
stratgies Diffuserlesinformationssurlattributiondesmarchsdemanireanticipe.
dattnuation
Privilgierungroupeparrapportunindividupourconvenirdeladcisiondattribution.
Pratiquerrgulirementunerotationdupersonnelpourviterlancragedesrelations
corrompues.
Fourniruneexplicationsurlerejetdeloffredessoumissionnairesnonretenus.
Sourcesetoutils Audiencespubliques
Rotationdupersonnel
Partagedinformationparvoielectronique
Lignesdirectricesetmodlespourlescomptesrendusadresssauxfournisseurs*
4.Phasesuivantlattribution
Exemplesdesignaux Emploidagentsoudesoustraitantsdouteux
dalerte Plaintesconcernantlaqualitinfrieuredebiens,travauxouservices
Livraisondebiens,travauxouservicesdepitrequalit
Acceptationsoutenuedebiens,travauxouservicesdepitrequalit
Avenantsauxcontratsdouteux(modificationdescommandes)
Facturesdouteuses
Paiementdeprixlevssansjustification
Documentationabsenteoudouteuse
4.1Gestiondescontrats
Exemplesderisques Leprix,laqualitoulesspcificationsducontratsontmodifisaprssignaturedudit
contrat.
Lasupervisionraliseparlesagentspublicslaissedsirer.
Collusionentreunesocitcorrompueetdesfonctionnaireschargsdelasupervision
corrompus.
Lessoustraitantsnesontpasslectionnsdemaniretransparenteetnesontpastenus
responsablesdeleurtravail.
Exemplesde Raliserdescontrlesfrquentsetinopins.
stratgies Mettreenplaceunsystmedesurveillanceexterne.
dattnuation
Fixerleslimitesdesmodificationsautorisesetprvoirlesmodalitsdetraitementdes
demandesdemodification.
Nommerunconseilderglementdeslitiges
Prvoirdesdispositionspermettantderetenirunpaiementlorsquedesactesdecorruption
sontdtectsdanslecadreducontrat.
Rendrepossibleladnonciationdesmanquements.
Disposerdunestratgievisantprotgerlespersonnesdnonantlesmanquements.
Appliquerlargledesquatreyeux:toujoursdisposerdaumoinsdeuxagentspour
inspecter,superviseretinterprterlesproblmesquinesontpasparfaitementclairs.
Sourcesetoutils Rapportsenligneetsystmeslectroniques*
Entitindpendantepourtraiterlesdnonciationsdemanquements.
Stratgiedeprotectiondespersonnesdnonantlesmanquements.
Comitsdesurveillance
Evaluationdesrisquesdevulnrabilitfinanciredesfournisseursaprsattributionde
march*
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4.2Commande,paiementetaudit
Exemplesderisques Desbiensetdesservicesnonlivrsfontlobjetdedclarations.
Dessuperviseurscorrompussontprtsjustifierdefaussesdclarations.
Lemanquedesparationentrelagestionfinancireetlasupervisionmultiplieles
occasionsdefalsificationdecomptabilit,daffectationinappropriedescotset
dtablissementdefaussesfactures.
Larengociationduncontratestautoriseetdesavenantsimportantsaucontratsont
introduits,minantainsilapertinencedelaprocduredappeldoffres.
Exemplesde Inclureunecotedeperformancedanslaprocduredesprojetsdenvergure.
stratgies Raliserdesauditsdeperformanceensusdesauditsconventionnels.
dattnuation
Maintenirunecommunicationtroiteentrelepersonnelchargdelagestiondescontrats
etlepersonnelquiapprouvelespaiementspourgarantirquedespaiementsnesontpas
effectuspourdesbiensetdesservicesnonlivrs.
Prvoirdesdispositionsdanslecontratpourpermettrederetenirunpaiementencasde
corruption.
Employerdespersonnesnonimpliquesdanslestapesprcdentesdelaprocdurepour
raliserlacomptabilisationdfinitivedunprojetafindviterlacollusionoula
dissimulationdirrgularitsaucoursdestapesprcdentes.
Sanctionnerlesactesrprhensiblesdcels.
Sourcesetoutils Cotesdeperformance
Listesnoires
Servicesdenqutes
Sanctions
* Les modles, lignes directrices, formulaires et explications relatifs aux outils marqus dun * sont
tous disponibles ladresse suivante : http://www.oecd.org/governance/procurement/toolbox (dernire
utilisation le 6 juillet 2011).
Sources : Cette liste de contrle a t tablie par les auteurs, partir dchanges avec des chercheurs,
des donateurs et des responsables de passation des marchs et daprs les sources suivantes : OECD
2005a, 2005b, 2006a, 2006b, 2007a, 2007b, 2008, 2009a, 2009b, 2009c, 2010, 2011 ; Schultz and
Sreide 2006 ; Sreide 2002 ; Transparency International 2005a, 2005b, 2005c, 2006, 2008 et U4
2009a, 2009b, 2009c.
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U4 Issue 2011:10 The basics of integrity in procurement www.u4.no
Utiliser les normes et procdures convenues dun commun accord pour tablir des diagnostics,
mettre au point des rformes viables et suivre leur mise en uvre.
Engager des ressources suffisantes lappui du renforcement des capacits et de rformes de
la passation de marchs sinscrivant dans un horizon de moyen long terme.
Partager au niveau des pays les enseignements tirs de lexprience accumule sur les
approches recommandes de faon pouvoir y apporter progressivement des amliorations.
Les pays partenaires sengagent prendre en main le processus de rforme de la passation des
marchs.
Recourir de plus en plus aux systmes des pays partenaires pour la passation des marchs
lorsque des normes et procdures convenues dun commun accord sont appliques.
Adopter des approches harmonises lorsque les systmes nationaux ne rpondent pas aux
normes de performance convenues dun commun accord ou lorsque les donneurs ne les
utilisent pas.
Les donneurs acceptent de recourir aux systmes nationaux comme la solution de premire intention
pour les programmes daide lappui dactivits gres par le secteur public.
Dans le cas o les donneurs choisissent plutt de recourir des mcanismes dacheminement de laide
extrieurs aux systmes nationaux (notamment des units parallles de mise en uvre des projets),
ceux-ci devront expliquer ouvertement les raisons de ce choix et rexaminer leur position intervalles
rguliers. Lorsque le recours aux systmes nationaux ne sera pas envisageable, les donneurs devront
instituer des mesures et des dispositifs de sauvegarde supplmentaires propres consolider les
systmes et procdures des pays et non les saper.
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U4 Issue 2011:10 The basics of integrity in procurement www.u4.no
Rfrences
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Cover photo:
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Pourquoi et comment la corruption se manifeste-t-elle dans la passation des marchs ?
Pourquoi est-il important de prvenir la corruption dans la passation des marchs ? Quels
sont les risques principaux diffrents stades de la procdure de passation des marchs et
que peut-on faire pour les attnuer ? Les engagements dutiliser les systmes de passation
des marchs nationaux dans le cadre du plan daction sur lefficacit de laide, la pression
toujours plus forte sur les budgets consacrs laide et les demandes croissantes des pays
donateurs pour dmontrer limpact et loptimisation des ressources se sont conjugus pour
attirer lattention sur les risques de corruption dans la fourniture de laide au dveloppement.
Les systmes des pays bnficiaires, ainsi que les pratiques des organismes donateurs et des
ONG, sont vulnrables la mauvaise gestion et la corruption lorsque les procdures ne sont
pas structures et administres de manire transparente, responsable et professionnelle.
Ce guide fournit des outils et des orientations en vue de contribuer lvaluation des niveaux
de risque et de favoriser des dispositifs de sauvegarde adquats contre la corruption dans la
passation des marchs. Dans la mesure o la passation des marchs sinscrit dans la majeure
partie des projets, des programmes et du travail sectoriel, ce document est non seulement
destin aux fonctionnaires chargs des achats mais aussi lensemble des professionnels
du dveloppement et des hauts fonctionnaires concerns par les procdures de passation
des marchs.
Anti-
Corruption
Resource
Centre
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