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O PROCESSO DE SUBDESENVOLVIMENTO, AS
DESIGUALDADES ESPACIAIS E O JOGO DAS ESCALAS
Carlos Antnio Brando*
As questes estruturais do subdesenvolvimento, que vinham sendo analisadas pelo pen-

samento crtico latino-americano desde os anos 50, foram negligenciadas ou totalmen-
te abandonadas pelas correntes tericas hegemnicas hoje no mundo e no Brasil. No
que diz respeito s questes regionais, esta afirmao deve ser ainda mais contundente.
Este texto apresenta uma viso de como deveria ser reposta a questo das desigualda-
des regionais nos marcos da retomada de uma poltica nacional ativa de desenvolvimen-
to, que articule apropriadamente as escalas espaciais, neste momento de anlises, mui-
tas vezes, demasiadamente localistas e voluntaristas.
Nos ltimos anos, a concepo de que a escala local tem poder ilimitado invadiu o debate
sobre o desenvolvimento urbano e regional, no Brasil e no mundo. Tais anlises subtendem
uma idia de que estaramos vivendo em comunidade, no em sociedade; que, em decorrn-
cia, esse conjunto social no cindido em classes e interesses polticos complexos (da
discutirem apenas atores sociais); que vivemos processos de destruio das escalas interme-
dirias e o mundo estaria confirmando a tendncia bipolar das escalas espaciais apenas o
local e o global. Nesta viso, altamente consensuada hoje, s restaria a opo de
polticas de desenvolvimento monoescalares, isto , s tendo o local como ponto de partida
(e de chegada?), comunitrio, solidrio, em ambiente de alta sinergia associativa do seu
capital social, e que poderia acionar e se conectar rede dos fluxos globalizados.
Neste contexto, no presente artigo discutiremos a questo da necessidade, para a an-

lise da dimenso espacial do subdesenvolvimento, de se tratar terica, analtica e poli-
ticamente a questo das escalas, reafirmando a importncia das escalas intermediri-
as, sobretudo da nacional.
Apontaremos algumas especificidades da escala nacional, de dimenso continental e

marcada por heterogeneidades estruturais (produtivas, sociais, regionais, polticas e
culturais), como a brasileira, procurando apreender suas determinaes, seus papis e
suas potencialidades na implementao de polticas de desenvolvimento.
*
Professor Livre-Docente do Instituto de Economia da UNICAMP. Pesquisador do Ncleo de Economia Social,
Urbana e Regional e do Centro de Estudos de Desenvolvimento Econmico do mesmo instituto. Bolsista do CNPq.
brandao@eco.unicamp.br
O PROCESSO DE SUBDESENVOLVIMENTO,
10 AS DESIGUALDADES ESPACIAIS E O JOGO DAS ESCALAS
OS LOCALISMOS E A NECESSRIA MEDIAO DO NACIONAL
A crescente internacionalizao dos circuitos econmicos, financeiros e tecnolgicos do

capital mundializado, de um modo geral, debilita os centros nacionais de deciso e
comando sobre os destinos de qualquer espao nacional. No caso especfico dos pases
continentais, desiguais e com marcantes heterogeneidades estruturais (produtivas, so-
ciais, regionais) como o Brasil, esta situao se revela ainda mais dramtica, ensejando
um processo de agudizao das marcas do subdesenvolvimento desigual, excludente e
segregador.
Neste contexto, grande parte da literatura internacional contempornea, adotada de

forma mecnica e indiscriminada no pas e que informa parcela majoritria das aes
pblicas em nvel subnacional proclama que bastaria cumprir as exigncias da
globalizao, deste novo imperialismo da partilha dos lugares eleitos, se ajustando,
adaptando e submetendo a esta inexorvel fatalidade, para se tornar um espao
receptivo e conquistador da confiana dos agentes econmicos mais poderosos. Negan-
do completamente a natureza das hierarquias (impostas em variadas escalas) de gera-
o e apropriao de riqueza, segundo este pensamento nico que invade o debate do
desenvolvimento regional, urbano e local na atualidade, teria ocorrido o fim das escalas
intermedirias (e das mediaes) entre o local e o global.
Se, por um lado, houve a revalorizao do territrio, do que se convencionou chamar de
geografia econmica, e da dimenso espacial do processo de desenvolvimento, por
outro, ocorreu a completa banalizao das questes que, malgrado sua natureza estru-
tural, histrica e dinmica, foram deslocadas para o lugar comum do voluntarismo,
cristalizando um grande consenso, um verdadeiro pensamento nico localista. Quase
toda a literatura aborda, e as polticas pblicas implementam, aes orientadas, em
parte ou no todo, por essa concepo terica e analtica.
Negligenciando cabalmente as questes estruturais do pas e as marcantes especificida-
des de suas regies, essa agenda se imps de forma avassaladora na academia e nos
governos estaduais e municipais (e nas diversas modalidades de polticas federais: soci-
ais, industriais, agrcolas etc.).
Entendo que o enfrentamento a esta viso, hoje hegemnica, passaria pela reflexo
crtica, pela discusso de propostas alternativas e pelo tratamento adequado da articu-
lao de todas as escalas geogrficas. Nenhuma escala per si boa ou ruim. preciso
discutir a espacialidade dos problemas e implementar polticas levando em considera-
o a escala especfica destes, mas em um contexto em que esteja presente um projeto
nacional de desenvolvimento. Penso que, ao contrrio daquelas vises, as escalas ga-
nham novo sentido e importncia nesta fase do capitalismo.
Torna-se urgente realizar a crtica ao enorme conjunto da literatura que sugere que
estaramos vivendo a possibilidade de consolidar um novo padro de desenvolvimento,
construdo totalmente no mbito local, dependente apenas da fora de vontade dos
CARLOS ANTNIO BRANDO 11
agentes empreendedores que mobilizariam as potncias endgenas de qualquer locali-

dade.
H insuficincias, desvios e conseqncias nefastas da aplicao mecnica desse modis-

mo, que ressalta os microprocessos e as microdecises, na verdade defendendo uma
agenda que nega cabalmente a poltica; os conflitos, as classes sociais, o papel da ao
estatal, a Nao e o espao nacional (na verdade, todas as questes estruturais e assim
todas as escalas existentes entre o local e o global).
Muitas das diversas abordagens de clusters, sistemas locais de inovao, incubadoras,

distritos industriais etc., possuem tal vis. A banalizao de definies como capital
social, redes, economia solidria e popular; o abuso na deteco de toda sorte de
empreendedorismos, voluntariados, talentos pessoais/coletivos, microiniciativas, co-
munidades solidrias; a crena em que os formatos institucionais ideais para a promo-
o do desenvolvimento necessariamente passem por parcerias pblico-privadas,
baseadas no poder de governana das cooperativas, agncias, consrcios, comits
etc., criou uma cortina de fumaa nas abordagens do tema.
Esta endogenia exagerada das localidades cr, piamente, na capacidade das vonta-
des e iniciativas dos atores de uma comunidade empreendedora e solidria, que tem
autocontrole sobre o seu destino, e procura promover sua governana virtuosa lugareira.
Classes sociais, ao pblica, hegemonia etc., seriam componentes, foras e caracters-
ticas de um passado totalmente superado, ou a ser superado.
Assim, o local pode tudo e, frente crescente sensibilidade do capital s variaes

do lugar, bastaria se mostrar diferente e especial, propagandeando suas vantagens
comparativas de competitividade, eficincia, amenidades etc., para ter garantida sua
insero na modernidade. Essa luta dos lugares para realizar a melhor venda da re-
gio ou da cidade, com a busca desenfreada de atratividade a novos investimentos,
melhorando o clima local dos negcios, subsidiando os custos tributrios, logsticos,
fundirios e salariais dos empreendimentos, tem conduzido a um preocupante compro-
metimento em longo prazo das finanas locais e embotado o debate das verdadeiras
questes estruturais do desenvolvimento.
Neste contexto, fica patente, hoje, a necessidade da reconstruo, terica e poltica, de

nossa reproduo social e material em bases nacionais, ou melhor, a reconstruo da
prpria base nacional, atingida duramente por polticas antinacionais e antipopulares
h dcadas.
A ESCALA NACIONAL ENQUANTO CONSTRUO HISTRICA, SOCIAL, POLTICA E ECONMICA
O desenho da escala nacional, enquanto construto histrico, scio-poltico e econmico,

requer o controle sobre os preos fundamentais da economia, sobre os instrumentos de
regulao, sobre o sistema de normas e instituies etc. Significa espao minimamente
refratrio, circunscrito e protegido. Diria que, por vezes, h verdadeira confuso no

debate sobre o tema. preciso ter claro que espao nacional no sinnimo de merca-
do interno fechado (cativo, pouco poroso), mas de articulao orgnica entre mer-
cado interno e mercado externo, sob a gide do primeiro. Todo capitalismo, historica-
mente, cresceu para dentro e para fora, simultaneamente.
A manipulao dos instrumentos formadores dos preos econmicos, cmbio, juros e sal-
rios, condio primria para moldar o recorte nacional, balizando os clculos econmicos
dos agentes localizados naquele limite geogrfico, vis--vis os residentes no exterior.
Com a definio da taxa de cmbio modula-se a gradao dos preos relativos, erigindo
uma fronteira econmica entre as transaes que geram e as que despendem divisas.
Informa os ganhos com a exportao e o valor dos importados, dentre outras funes.
Com a definio da taxa de juros balizam-se as alternativas entre a criao de riqueza

nova, empreendendo a gerao de capacidade produtiva ou a manuteno desta riqueza
sob a forma lquida. Esse preo da economia mede o custo dos recursos necessrios ao
financiamento da aplicao de capital.
Com a definio da taxa de salrios constri-se a principal referncia na opo tecno-

lgica empresarial e um dos fundamentos da equao distributiva interna (PAIVA,
2003, p. 4). Esta apresenta relaes mltiplas com a produo, emprego e preos no
sistema econmico, com grande complexidade em sua determinao e seu comporta-
mento (BALTAR, 1985). Desdobramentos importantes da manipulao desta varivel
influenciaro o mercado de consumo de massa, o poder aquisitivo da populao, alm
de importante componente do custo de produo.
As definies do fisco tambm sero decisivas para a determinao do espao de uma

economia nacional. A capacidade de exao, o nvel e a distribuio da carga tributria
so parmetros que daro parte da capacidade financeira do Estado nacional, da cons-
tituio de fundos pblicos e, em sntese, do raio de manobra para o manejo da poltica
econmica com certo grau de autonomia e soberania nacionais.
Elemento sntese da necessidade da disciplina e soberania naquele espao restrito, a

moeda, a maior conveno nacional, presidir o conjunto de decises sobre o enriqueci-
mento privado. A crena nela deve ser suficientemente enraizada para permitir o
movimento de preos relativos e a operao das foras da oferta e da demanda
(BELLUZZO; ALMEIDA, 2002, p. 30). Conforme afirmou Braudel (1979, p. 473) o
termo que se impe mercado nacional: o enorme continente admite uma certa coern-
cia, na qual a economia monetria elemento importante, essencial. Essa coerncia
cria plos de desenvolvimento, organizadores de assimetrias indispensveis a uma cir-
culao ativa (grifos meus). Alm desse poder sobre as relaes internas bom lem-
brar que, enquanto padro de avaliao geral da riqueza, cumprir papel central seu
relacionamento com o regime monetrio-financeiro mundial, hierarquizado pela moeda
conversvel. Nos espaos nacionais subdesenvolvidos, na ausncia da conversibilidade,
exercer funo importante para determinar os graus de autonomia que o autocontrole

de divisas escassas permitir.
Essa delimitao econmica construda pela manipulao dessas variveis cria os prin-
cipais marcos para a definio da base territorial nacionalizada, condio material da
(re)produo social.
Entretanto, outras circunscries sero decisivas para fixar o recorte da escala nacio-
nal. Para alm do domnio econmico sobre aquela escala, outros fatores atinentes aos
arranjos sociais, polticos e culturais imprimiro algum grau de unicidade de propsi-
tos a esse recorte. Alguma comunho de destino e alguma vontade compartilhada em
relao ao futuro (BALAKRISHNAN, 2000) so necessrias ao delineamento e cir-
cunscrio de qualquer escala geogrfica. Assim, o nacional espao de poder e
arena privilegiada de constituio, enfrentamento e concertao de interesses, de ali-
nhamento poltico mnimo, para alm das clivagens de fraes de classe e interesses. A
apreenso destas mltiplas dimenses da questo desemboca, e sintetizada e expres-
sa, na questo do pacto federativo que se arma neste recorte nacional. Este contrato
sociopoltico d coeso e sanciona a unidade nacional no interior de dado territrio.
Retornarei a esta questo ao final deste artigo.
Por paradoxal que possa parecer, crescentemente vem ganhando importncia no capi-
talismo desregulado a discusso do papel do ordenamento legal e do ambiente jurdico
na definio do recorte da escala nacional. O aparato de regulao e a capacidade de
governana, que o confinamento da escala nacional permite, nunca foram to
discutidos (obviamente que a maior parte destes debatedores propugnam pela flexibi-
lizao e/ou desaparecimento destas normas impeditivas).
A construo da escala nacional envolve a criao de domnio, de se exercer controle,

moderar, disciplinar e deve submeter e buscar neutralizar as determinaes destrutivas
e predatrias da mercantilizao desenfreada, fiscalizar, monitorar, regular, conter for-
as desagregadoras. O poder nacional deve defender a criao de oportunidades
internalizadas de acesso a bens e servios e coordenar a abertura de horizontes de
enriquecimento nas fronteiras internas.
Envolve necessariamente autonomia de deciso, de comando soberano, circunscrio e ge-

rao de centros internos de poder. Engendra arranjos sociais, polticos e econmicos
que imprimem unicidade na/da ao, buscando superar clivagens regionais, culturais etc.
Deve aglutinar foras, articular a complementaridade produtiva e a solidariedade de

interesses cruciais e desenvolver capacidade mnima de modular sua insero externa,
acumulando potncia para enfrentar as presses do centro hegemnico. Deve, neste
embate, crescentemente constituir e aperfeioar mecanismos e instituies regulatrias
escala nacional, ramificadas de forma descentralizada para as instncias subnacio-
nais. Decerto a vitria da perspectiva da no-nao sobre a perspectiva da nao
impe uma dura luta poltica (BENJAMIN, 2000, p. 63).
Portanto, torna-se fundamental resgatar as contribuies de List (1983), sobre siste-

mas econmicos nacionais, para que possamos demonstrar que as economias nacio-
nais no desapareceram e no se transformaram em meros mercados (mais ou me-
nos emergentes ou no). E que fundamental pensar em termos do desenvolvimento
nacional das foras produtivas.
O recorte nacional envolve necessariamente algum nvel de autodeterminao e autono-
mia, atravs da internao dos centros dinmicos de deciso, como sempre ensinou
Furtado, que possibilite algum grau de capacidade de disciplinar minimamente os cir-
cuitos, fluxos e os movimentos rpidos e volteis de capitais especulativos. Portanto,
envolve proteo e controle sobre os mecanismos autoreguladores das foras mer-
cantis.
O nacional no plataforma hospedeira de plantas ou um mero espao recipiente de
atividades econmicas e capitais, como quer nos convencer o discurso liberal-conserva-
dor, que procurou vencer as salvaguardas e defesas da unidade nacional, propondo
apenas sua substituio pela criao de ambiente sedutor dos investimentos (disciplina,
s do Estado; resguardo, apenas da boa conduta macroeconmica). Quanto mais
porosas as fronteiras nacionais, segundo este pensamento nico, melhor.
Alm de ser espao de acumulao sob condies institucionais dadas, a escala nacio-
nal historicamente fixada e politicamente criada e legitimada, ao resguardar, ampa-
rar e abrigar agentes territorializados/localizados que so submetidos a normas,
regras e parmetros que estabelecem um contraponto (tambm espacial), uma dualizao
entre agentes e interesses locais e externos.
Lembrar tal conjunto de questes torna-se hoje obrigatrio no debate nacional e inter-
nacional, posto que h uma crena, quase generalizada, de que se poderia exercer
controle e modular as variveis responsveis pelo processo de desenvolvimento em
qualquer escala, sobretudo na menor.
Por fim, bom lembrar que a discusso do desenvolvimento que se processa na escala
nacional deve estar atenta aos caracteres distintivos que nesse espao definem sua
estrutura de propriedade, a distribuio da renda e da riqueza, a estrutura de consumo
de suas classes sociais etc. Em seguida, discuto possveis implicaes da escala nacio-
nal ter dimenso continental.
O NACIONAL DE DIMENSO CONTINENTAL: PORTE E COMPLEXIDADE
A extenso territorial dos mercados propicia diversificadas aplicaes multissetoriais e

multirregionais de capital. A valorizao dos ativos (produtivos e financeiros) encontra
diversas oportunidades na conquista horizontal, extensiva de novos mercados, com um
vasto leque regional de possibilidades de reproduo ampliada e de realizao dinmi-
ca do excedente. O prprio tamanho do mercado permite, s vezes, ampliar escalas de
produo e se apropriar de ganhos de escala e escopo que a variedade geogrfica dos
mercados possibilita, minorando problemas de realizao, e gerar potentes e dinmicos

desequilbrios em cadeia.
Ou seja, permite-se aqui um possvel cruzamento (virtuoso ou no) das problemticas
da escala espacial (o nacional), da escala geogrfica (economia continental e heterog-
nea) e das escalas de produo (possibilidade de economias de escala e escopo). Em um
momento de grandes transformaes nas escalas tecnoprodutivas e organizacionais e
nas formas de operar em diferentes escalas espaciais, o capitalismo ganha flexibilida-
de e mobilidade, colocando e reatualizando a necessidade do tratamento deste cru-
zamento de escalas.
O Brasil, com seu sistema produtivo integrado em uma sociedade urbana de massas,
assegura bases econmicas e produtivas largas, em certa medida independente dos ci-
clos econmicos, propiciadas por sua diversidade geogrfica, demogrfica, de recursos
naturais e de estratos e renda. Sua fuga para frente (da acumulao e no territrio
continental) recorrentemente se beneficiou de seus ramos produtivos com escala e com-
plexidade, que deixam muitos interstcios a serem virtualmente ocupados. Ensejam
aparncia de fragmentao/segmentao, mas tm sua fora justamente a nessas par-
ties e espraiamentos. Gerando oportunidades de inverso variada, inerentes aos blo-
queios e estrangulamentos desse processo com heterogeneidades produtivas e espaciais,
propicia a aplicao de capital em diversificados ativos.
A prpria idia de especializao regional no Brasil torna-se pouco rigorosa, pois a
diversidade produtiva est presente no continental pas, criando oportunidades e fron-
teiras e horizontes de expanso, capazes de animar as inverses privadas, dadas pela
prpria forma de articulao regional do mercado interno. Explora complementaridades
colocadas pelas oportunidades desconcentradas do patrimnio: ambiental, mineral e de
qualidade de terras. Os efeitos articulados e as economias de relao e de diversificao
sempre foram decisivos para a extensividade de nosso padro de acumulao. O cresci-
mento espontneo, vegetativo, natural do mercado de consumo urbano (e mesmo o
rural moderno) cumpriu funo importante. Efeitos induzidos pelo comportamento da
demanda corrente da rede urbana dispersa, e sua transmisso inter-regional, sustentou
um mercado urbano em expanso vegetativa, com demanda variada e reproduo am-
pliada pelo seu prprio porte.
Diversos grupos empresariais podem operar multiplantas no territrio nacional, com-
pondo variadas estratgias em localizaes especficas, orientadas por mercados regio-
nais de consumo particulares, logsticas privilegiadas, por acesso especial a fontes de
matrias-primas, mo-de-obra qualificada ou reas de baixos salrios e classe traba-
lhadora com baixa organizao poltico-sindical etc.
Considero fundamental discutir esses efeitos multiplicadores e aceleradores da dimen-
so continental da economia brasileira. possvel avanar no debate da facilidade da
rotao do capital que o tamanho e a diversidade dos mercados propiciam. Com cadei-
as, redes mercantis e circuitos produtivos longos, que o tamanho do mercado sempre
garantiu, assegurou-se o dinamismo horizontal de vrios setores e sancionaram-se

circuitos de valorizao da riqueza em vrias formas.
ECONOMIA URBANA MODERNA E DIFERENCIADA, COMPLEXA ESTRUTURA PRODUTIVA

(INDUSTRIAL, AGROPECURIA E TERCIRIA) E MARCANTES HETEROGENEIDADES SOCIAIS,
REGIONAIS E CULTURAIS
Lembro aqui as conseqncias e potencialidades de se ter montado, com enorme rapi-

dez e conservadorismo, uma das sociedades mais complexas do planeta. Uma sociedade
multicultural vivendo em uma economia urbana complexa. A hiptese central de anli-
se (e de proposta de princpios para a interveno pblica) a de que essa diversidade
social e cultural e a diferenciao produtiva necessitam ser utilizadas enquanto a gran-
de potencialidade que temos. importante lembrar, tambm, que se torna urgente
romper com a arraigada dicotomia entre o regional e o urbano, nas anlises do
processo de desenvolvimento.
A teoria econmica pouco avanou ainda no sentido de apanhar todas as determinaes
advindas do funcionamento de uma economia urbana complexa. Poder-se-ia fazer aqui
uma analogia com o tratamento dispensado firma. Esta foi tratada pelo mainstream
como um ente inerte, com pouca ou nenhuma capacidade de deciso. Contudo, esta foi,
talvez, a rea em que a teoria econmica mais tenha avanado no sentido de constituir
um corpo terico, amplamente amparado por minuciosas pesquisas empricas, alterna-
tivo ao pensamento conservador. Os estudos lograram desvendar a natureza da firma,
enquanto conjunto de ativos e capacitaes, analisaram as estruturas de mercado, os
padres de concorrncia e as estratgias empresariais sob condies de incerteza. Em
sntese, eu diria, hoje se apreendem as determinaes principais do modo setorializado
de funcionamento do capitalismo. Quanto ao modo espacializado (sobretudo no espa-
o urbano) de funcionamento do capitalismo, no se pode dizer o mesmo.
Continuando com a analogia, pode se dizer que o estudo da economia urbana pouco
avanou no tratamento das questes correlatas ( economia industrial) da rea. As
contribuies de orientao marxista foram importantes. Socilogos, gegrafos e ou-
tros cientistas sociais desvendaram o urbano enquanto construo social do espao.
Entretanto, na economia, dominada ainda mais na subrea dos estudos urbanos e regi-
onais pelo neoclassicismo, talvez mais do que no seu conjunto, a literatura internacio-
nal pouco contribuiu para avanos interpretativos.
A cidade, enquanto forma de organizao socioprodutiva, pouco foi estudada. Os auto-

res do mainstream se concentraram no que eles chamam de fundamentos econmicos
da cidade, sobretudo discutindo as razes do surgimento dos processos aglomerativos e
de sua cumulatividade. Ou seja, comeam se perguntando sobre a origem do fato urba-
no, passam a estudar as vantagens e os custos de aglomerar-se e, da, derivam pergun-
ta: Qual o tamanho timo de uma cidade? e desembocam na discusso do urbano
enquanto campo de disputa das foras centrpetas e centrfugas. A partir disso realizam
um eterno balano e tentativa de medio das economias e deseconomias externas que

essa forma aglomerada de pessoas e atividades proporciona. Com o tempo, diria, gran-
de parte da fronteira da cincia urbana e regional foi se deslocando da teoria da
produo (discusso de eficincia do porte) para o campo das medies dos nveis de
bem-estar social que o espao urbano propicia.
Conforme discuti em outro trabalho (BRANDO, 2003), existe total impossibilidade de

uma teoria do crescimento urbano pronta e acabada, mas seria conveniente lembrar
alguns dos mecanismos que o espao urbano dispe. Essa breve nota cumpre aqui o
papel de ressaltar determinaes que so reforadas em espaos nacionais de dimenso
continental como o brasileiro.
O item da agenda de estudos e reflexes aqui lembrado no abandona o inerente enfoque

multidisciplinar que deve presidir as pesquisas urbanas, mas assevera a hiptese de que, na
literatura existente, faltam determinaes e mediaes importantes. Diria que faltam nas
duas vias: do econmico para o urbano e do urbano para o econmico. A economia urbana
tradicional mais um estudo sobre custos de localizao do que sobre gerao de produto,
renda e emprego. Faltam estudos dos impactos, por exemplo, de polticas macroeconmicas
sobre diferentes espaos urbanos. Faltam anlises sobre os desdobramentos e as implica-
es, sobre a rede urbana, por exemplo, da passagem de uma macroeconomia do emprego
e da renda para uma macroeconomia financeira das economias urbanas complexas.
A cidade a sede e o ambiente da reproduo das classes, das atividades de produo,

distribuio, troca e consumo. Atrai massas populacionais, mas no tem, geralmente,
capacidade suficiente de gerao de postos de trabalho e de absorver nos circuitos
modernos da economia essas pessoas. Assim, o urbano tambm lcus da gerao de
demandas e o espao de lutas polticas dos estratos sociais que reivindicam acesso aos
meios de consumo coletivo e insero no mercado de trabalho. o espao dos fluxos
emanados de diversas fraes do capital. Tambm cumpre papel de acelerar tais fluxos
e agiliza o ritmo deste verdadeiro espao da unidade do diverso, que o urbano.
Milton Santos (1994, p. 119) afirma que:
Para compreender a economia de um pas necessrio dar uma enorme ateno aos estudos
urbanos e buscar a metodologia mais adequada para captar a real significao da cidade, da
rede de cidades, do territrio e da nao [...] A circulao dos produtos, das mercadorias, dos
homens e das idias ganhou uma total expresso, dentro do processo global de produo, que a
urbanizao passou a ser um dado fundamental na compreenso da economia. Houve, mesmo,
um gegrafo, Roger Lee, a afirmar que o sistema urbano a economia.
O espao urbano, enquanto ambiente construdo para a produo, intercmbio e consu-

mo, pode encurtar os ciclos do capital-dinheiro, do capital produtivo e do capital-mer-
cadoria, aumentando suas taxas de circulao e de rotao.
Utilizando a linguagem de Hirschman (1958), poderamos dizer que a economia urba-

na incita e pode mover-se no sentido de romper a inrcia, gerando requerimentos de
arranque que conseguem, s vezes, justificar seqncias de investimentos (efeitos em
cadeia); engendrar oportunidades aproveitveis e vantagens relativas passveis de apro-

priao, ou seja, revelar e mobilizar a seu servio, recursos e capacidades ocultas,
desperdiadas ou mal utilizadas. Desenvolve-se, neste ambiente urbano, uma enorme
mirade de atividades de baixa produtividade, mas empregadoras de mo-de-obra e
geradora de renda pondervel, para os parmetros de dado mercado local. A cidade
capitalista forma um conjunto virtuoso de equipamentos, sinergias, capacidades de
criao de recursos, ativos e capacitaes. Neste lcus de relaes e combinaes, o
espao urbano inerentemente proporciona algum grau de autonomia e de reprodutibili-
dade do sistema econmico. Em suma, a densidade e a expanso do tecido urbano
desempenham o papel, como demonstrado pela literatura marxista, de verdadeira fora
produtiva social.
Esse o aspecto fundamental que gostaria de ressaltar: a economia poltica do fenme-

no urbano deve pensar a economia urbana enquanto unidade privilegiada de reproduo
social.
As mltiplas e diferenciadas economias urbanas que se vo desenvolvendo, em pases

como o Brasil, e a enorme dimenso territorial do mercado tambm possibilitam, por
vezes, a no necessidade de destruio macia de capacidade produtiva instalada. Mui-
tas vezes, segmentos inteiros (internos) dos ciclos produtivos so repostos pela deman-
da corrente da diferenciao de classes urbanas. Pode-se ir de elos iniciais da cadeia de
produo at elos mais distantes. A interiorizao e avano territorial da urbanizao
sobre os espaos internos abrem horizontes, que podem ou no ser ocupados, de gera-
o de capacidade produtiva, por reposio ou por ampliao, e cria oportunidades
diversas para diversas fraes de classe. Mltiplas demandas inter-setoriais e comple-
mentaridades produtivas possibilitam o que Anbal Pinto (1976, p. 49) denominou de
avano no uniforme, mas manifesto atravs do surgimento de focos ou setores lde-
res que arrastam os demais.
Cumpriu papel decisivo neste processo o Estado, que montou grandes sistemas nacionais
de capital social bsico (energia, transportes, armazenamento e telecomunicaes) que
tinham grande coordenao e sinergia entre si, cumprindo papel importante no direciona-
mento dos ncleos, plos e hinterlands que a rede urbana foi tomando. Ao mesmo tempo
em que engendrava, neste processo, efeitos cumulativos, determinava certa rigidez para
futuros movimentos da acumulao de capital ao longo desta rede. A rede de infra-
estrutura contribui para cristalizar no espao certa inrcia da rede urbana.
Para avanar nos estudos da dimenso espacial de nosso subdesenvolvimento, afirma-

ria que o urbano uma escala especfica (inclusive contendo outras intra-urbanas),
sendo a rede urbana, outra. Especialmente em um pas continental, o estudo no con-
servador da estrutura e dinmica de sua rede urbana decisivo para que se entenda a
reproduo social e as diferentes escalas espaciais em que se processa o desenvolvimen-
to de suas foras produtivas. Ressaltamos aqui o dinamismo intrnseco aos processos
que se desenrolam em um ambiente de diversidade urbana. Uma rede de cidades com
diversos tamanhos e tipos, submetida a diferentes lgicas que variam por classe de
tamanho, no tempo e no espao, conduz a que as decises de inverso, individuais e
agregadas, tornem-se mltiplas, tendo a disperso e diferenciao produtiva possibili-
tado estratgias de valorizao mltiplas.
Quando esta multiplicidade urbana vem associada, como no Brasil, a uma diversidade
econmica e social enorme, vrias determinaes so colocadas para o processo de
desenvolvimento. Em um pas com estrutura produtiva diferenciada e densa que, pode-
ria afirmar, logrou a convergncia com os padres tcnicos e produtivos (e de consumo,
em certo sentido) da 2 Revoluo Industrial, j maduros nos pases centrais, mas que
ao mesmo tempo marcado pela presena marcante de empresas estrangeiras e pela
propagao de formas de capitais dispersas e heterogneas, conformando glbulos,
segundo Lessa e Dain (1982), difceis de serem aglutinadas, a complexidade econmi-
ca, social e territorial so exacerbadas.
Lembramos que, potencialmente, estruturas de mercado oligoplicas e extensas, em

um pas continental e com economia urbana complexa, permitem o que Tavares (1974,
p. 51) chama de possibilidades de aprofundamento do capital (seja por diferenciao
das estruturas de consumo, seja pelo desenvolvimento mais que proporcional da inds-
tria pesada de bens de produo), mas tambm abre possibilidades para o alargamen-
to de capital resultante dos avanos das estruturas intermedirias de produo. H
potencialidades de coexistncia pacfica, ou seja, de uma convivncia de proveito mtuo
das rivalidades oligoplicas, que refora a expanso simultnea da capacidade produti-
va e do mercado (TAVARES, 1978, p. 482).
Tais potencialidades foram incitadas em vrios ciclos econmicos e polticos em que o

Estado desenvolveu ao orgnica e sistmica frente a essas foras econmicas e pol-
ticas assimtricas. Vejamos o que ocorre no perodo mais recente, em que se acreditou
que, expondo-as s outras foras (presentes no mercado internacional), aquelas poten-
cialidades readaptar-se-iam e modernizar-se-iam.
Os setores produtivos no Brasil foram, na dcada de 90, alta e abruptamente expostos

competio internacional, em um contexto de grandes transformaes tecnolgicas e
organizacionais. Essa exposio foi ainda mais explcita em razo das decises de des-
montar os principais instrumentos de que o Estado dispunha para promover uma coor-
denao mais sistemtica e orgnica sobre os diversos segmentos do aparelho produtivo
nacional.
Neste contexto, preciso discutir os aspectos qualitativos dos investimentos realizados

na dcada de 90, que parecem ter aprofundado ainda as marcas, prprias de situaes
de subdesenvolvimento, de estruturas produtivas heterogneas e pouco diversificadas.
As pesquisas na rea da economia industrial sugerem que o pas recebeu poucos e ruins
investimentos. Ou seja, as inverses de capital que ocorreram no tm qualidade, posto
que geram poucos encadeamentos, poucos impostos, pouco emprego e poucas divisas.
Com baixa atualizao do aparelho produtivo e pouca gerao de capacidade produtiva

nova, aprofundou-se a especializao regressiva, concentrando ainda mais nossa estru-
tura industrial na produo de bens pouco elaborados, com pequeno valor agregado e
com poucas perspectivas dinmicas nos mercados internacionais.
Vejamos alguns desempenhos setoriais, segundo as seguintes classificaes:
Quadro 1
Gr upos de bens, segmentos e setores industriais
Gr upo de bens Segmento Setor
Commodities Insumos metlicos Minrio de ferro, sider urgia e alumnio
Qumica bsica Petrleo, petroqumica e fertilizantes
Agroindstria de exportao leo e farelo de soja, suco de laranja
Celulose e papel Celulose e papel
Durveis e seus fornecedores Automotivo Automobilstica e autopeas
Eletrnico Bens eletrnicos de consumo
Tradicionais Agroindstrias de alimentao Abate e laticnios
Txtil-calados Txtil, vesturio e calados de couro
Mobilirio Mveis de madeira
Difusores de progresso tcnico Equipamentos eletrnicos Computadores, equipamentos para
telecomunicaes, automao industrial
Equipamentos eletromecnicos Mquinas-ferramenta, mquinas agrcolas e
equipamentos para energia eltrica
Fonte: Ferraz et al. (1996).
Quadro 2
Graus de dinamismo por setores industriais
Grau de dinamismo Setores ("Categoria de Uso" dos bens)
Mais dinmicos (sider urgia e plsticos: Bens intermedirios - "commodities"- sider urgia/metalurgia
predomina a empresa nacional; demais Bens finais de consumo durvel: veculos, televisores,
setores: predomina a empresa equipamentos de som, computadores pessoais, eletrodomsticos
multinacional). etc. (no inclui cadeia de fornecedores).
Bens finais de consumo no-durvel: farmacutica "misturadora"
e higiene/beleza (no inclui matrias-primas); alimentos
processados e matrias plsticas.
Pouco dinmicos/competitivos Bens de capital sob encomenda e seus componentes.
(competitividade potencialmente alta; Bens intermedirios.
predomina a empresa nacional). "Commodities": qumica/petroqumica, celulose/papel, metalurgia
de no-ferrosos (alumnio) e materiais de constr uo/produtos de
minerais no-metlicos (cimento, vidro etc.).
Componentes de bens finais de consumo durvel: autopeas
(inclui borracha e pneumticos).
Pouco dinmicos/no-competitivos Bens de capital seriados e seus componentes.
(sem competitividade internacional; Bens finais de consumo no-durvel: txteis, calados,
predomina a empresa nacional). confeces etc.
Bens intermedirios.
Componentes de bens finais de consumo durvel: eletrnicos etc.
Matrias-primas de bens finais de consumo no-durvel:
frmacos e outras especialidades qumicas (para produtos de
higiene/beleza, defensivos/fertilizantes etc.).
Fonte: La Croix (2001).
O grupo de setores difusores de progresso tcnico foi penalizado duramente pelas polticas
neoliberais. Os dados mais recentes revelam tendncia reconcentrao das plantas de
maior contedo tecnolgico e complexidade (mquinas-ferramenta, automao industrial,

telecomunicaes, informtica, eletrnica, frmacos, biotecnologia etc.) na regio mais
desenvolvida do Pas. Como as principais transformaes cientficas, tecnolgicas e
inovacionais tendem a se concentrar nesse bloco, por onde mais se difundem as tecnologias
de base eletrnica, e os principais institutos de pesquisa tendem a estar localizados no plo
mais dinmico da acumulao de capital no Brasil, provavelmente essa ampliao da rede
de relaes existentes nesta rea implicar uma futura maior concentrao nesse espao
geogrfico de maior dinamismo. Esse novo bloco motriz tende a ser exigente tambm de
outras externalidades, tais como mo-de-obra especializada, ambiente cientfico etc., que
se encontram, geralmente, nas pores mais desenvolvidas do territrio nacional.
Os segmentos de bens de capital foram tambm duramente penalizados, perdendo ainda

mais capacidade competitiva, devido a longa crise a que foi submetida a economia
brasileira e a falta de polticas de coordenao produtiva. Muitas linhas de produo
foram desativadas.
Mesmo com a grande perda de densidade de vrias cadeias produtivas durante os anos
90, a estrutura produtiva brasileira, ainda razoavelmente densa e diversificada, logrou
dinamizar alguns encadeamentos interindustriais tpicos deste grande complexo/con-
junto de ramos mais dinmicos (eletrnico-mecnico-automobilstico, qumica e meta-
lurgia no-padronizadas).
Em sua regresso produtiva recente, o pas restringiu ainda mais grande parte de sua
especializao e vantagens competitivas ao grupo de processamento contnuo de recur-
sos minerais, florestais, energticos, agrcolas e pecurios, com a produo de minrio
de ferro, siderurgia e alumnio (basicamente insumos metlicos semiacabados), petr-
leo e petroqumica, celulose e papel, alimentos industrializados (gros, suco de laranja,
carnes etc.) e txteis padronizados etc. Este setor, cujo padro locacional orientado
pelo acesso a fontes de matrias-primas, com custos e qualidade adequados, razovel
padronizao de produtos e processos, no sofrendo grandes restries ambientais, pos-
sui capacidade competitiva, alcanando alguns mercados externos. Quanto ao mercado
interno, apresenta alguns ganhos de escala, graas ao tamanho do mercado, grande em
termos populacionais e pequeno em poder aquisitivo (COUTINHO; FERRAZ, 1994). Em
suma, nestes setores, o pas apresenta boa eficincia nas fases iniciais do processo
produtivo e nos produtos pouco elaborados. medida que se percorre tais cadeias
produtivas no sentido dos produtos de maior transformao e diferenciao produtivas,
sofisticao tecnolgica e comercial etc., a capacidade competitiva vai minguando.
Parte substancial dos investimentos nestes setores, que se desconcentraram geografica-
mente, orientados pelas fontes de recursos naturais ou por polticas governamentais,
ainda so maturaes do II PND, com pequenas alteraes na dcada de 90 em termos
de montagem de novas plantas (greenfields).
O grupo produtor de bens tradicionais, basicamente calados de couro, vesturio e

txteis no-padronizados, agroindstria de alimentos de baixa elaborao e bebidas
puderam apresentar alguma trajetria centrfuga, em direo a reas bastante espec-

ficas da periferia nacional. Ocorreu, dessa forma, a abertura de novas frentes de loca-
lizao, com a criao de plantas de alguns ramos wage goods, de compartimentos
industriais pouco sofisticados tecnologicamente, leves e de baixa gerao de linkages.
Esses segmentos produtivos lograram se desconcentrar, pois se caracterizam por serem
pouco exigentes de ambiente mais complexo de externalidades e, assim, puderam ser
atrados para vrios plos perifricos de maior porte, sobretudo em espaos metropoli-
tanos, atravs de ampla concesso de subsdios e outros favores, custos salariais meno-
res, maior flexibilidade trabalhista e ambiental e, em alguns casos, pelo fcil acesso a
recursos naturais abundantes e baratos.
So setores que sofreram vrios movimentos cclicos conjunturais durante a dcada
de 90: abertura comercial destrutiva; incentivo do miniboom do Real; movimentos
cambiais etc. Mas, estruturalmente, encontram-se constrangidos pelo padro de
alta concentrao na distribuio de renda do pas e na estreiteza dos mercados
internos perifricos, exceo para alguns plos com porte e complexidade urbana.
Ocorreu a atrao de novos investimentos ou o deslocamento de algumas indstrias
produtoras de bens de consumo no-durveis, sobretudo para o Nordeste (txtil,
confeces, calados, alimentos, bebidas). Estas indstrias, ao contrrio da auto-
mobilstica, talvez no estejam com capacidade produtiva demasiado elevada e po-
dem expandir-se em algum grau. As limitaes para isto so basicamente macroe-
conmicas (que acabam ditando o ritmo de expanso do mercado interno) e pode-se
assistir ao arrefecimento do crescimento destas indstrias e diminuio da mar-
cha da desconcentrao regional do emprego e da renda, a depender tambm da
poltica comercial praticada.
Os estudos regionais e urbanos muito ainda tero que avanar no balano, para o
perodo recente, dos resultados que a sensibilidade diferencial das regies crise,
poltica macroeconmica, deteriorao da infra-estrutura econmica, abertura
comercial, aos determinantes microeconmicos (sobretudo reestruturao produ-
tiva e organizacional), representou em termos de desmontagem e penalizao sele-
tiva, regional e setorialmente.
Assim, em uma economia sem crescimento, a dimenso espacial desses processos
deve captar os impactos dos vrios constrangimentos. Como pouco se teve em termos de
gerao de capacidade produtiva nova, os estudos acabam sendo um balano das des-
truies de riqueza. As anlises foram prejudicadas pela falta de informaes, com
diversos trabalhos procurando contornar tal restrio com a utilizao de dados como
os da RAIS, buscando medir os processos de mudana das posies relativas das econo-
mias estaduais e macrorregionais pelo emprego formal do mercado organizado de tra-
balho. Com toda sorte de precarizaes, terceirizao e outras mudanas profundas dos
mercados de trabalho, as concluses que se extraram dessas pesquisas, no sentido de
afirmarem que estaria ocorrendo um processo de desconcentrao industrial, ficaram
bastante prejudicadas. A diversidade de processos que envolvem o retrocesso industrial,
ocorrido em ambiente de baixo crescimento, pouco passvel de ser captado pelos

dados de ocupao formal da fora de trabalho.
preciso reconhecer a complexidade de anlise das especificidades de um pas que
passou por processo abrupto e descoordenado de abertura e prtica de outras polticas
neoliberais. Pas continental que logrou construir uma decisiva unidade nacional atra-
vs da integrao e expanso de seu mercado interno de grande potencial, firmando a
soldagem das diversas estruturas produtivas regionais em cima da complementaridade
destas com o centro de comando da acumulao de capital do Pas (So Paulo). Esse
processo foi marcado por uma concentrao articuladora da diversidade produtiva
regional brasileira (CANO, 1998b). O crescimento industrial do Sudeste era acompa-
nhado paralelamente pelo crescimento das regies menos dinmicas. Entretanto, este
crescimento regional, bastante generalizado, era subordinado, pois complementar ao
de So Paulo, no sendo possvel periferia alcanar a mesma complexidade em ter-
mos de dinmica intersetorial que a indstria paulista alcanou.
A partir deste perodo anterior de complementaridade expansiva, vigente at meados da
dcada de 80, tivemos inconsistentes surtos localizados de crescimento em algumas regies
e em alguns setores produtivos, ampliando ainda mais as heterogeneidades e assincronias
nas decises de investimento. H hoje disritmias e descompassos entre decises pblicas e
privadas de inverso: esse um constrangimento fundamental, pois antes o Estado impunha
sinalizao, coordenava, regulava e procurava dar sintonia a estas decises. Isso implicou
perda de capacidade de coordenao por parte do Estado e de induo do investimento
privado. Ainda mais, o trnsito de uma atividade dominada pelo Estado para o controle do
setor privado tem determinado uma variedade muito grande de situaes em razo da
natureza da atividade, da estrutura da propriedade e da concorrncia, o que tem significado
uma disperso das performances que acentua o carter assincrnico do investimento nos
vrios segmentos da economia (CARNEIRO, 2002, p. 356).
No entanto, esse quadro de mudanas na diviso inter-regional do trabalho que
permanente, por sua natureza intrnseca no poderia mudar a natureza estrutural das
articulaes entre o ncleo central da acumulao de capital do Pas (So Paulo) e o
resto da economia nacional. O processo em curso no rompeu os elos antes existentes
entre o centro e a periferia nacionais. Apesar do crescimento medocre e desarticulado
dos anos recentes, a dinmica regional brasileira se mantm sob o comando da econo-
mia paulista, com a persistncia de relaes centro-periferia. Permaneceu uma diviso
inter-regional do trabalho a partir do ncleo da acumulao de capital no pas, que
concentra os segmentos mais importantes e estratgicos da estrutura produtiva nacio-
nal e, particularmente, os setores industriais mais modernos dos grupos de bens de
consumo no-durveis, de bens intermedirios e de bens de capital e de consumo dur-
veis; e uma periferia, com baixa autodeterminao de crescimento, continuando bas-
tante subordinada s decises cruciais cntricas. Mesmo as regies que receberam
maiores investimentos parecem, com esses projetos, no engendrarem densidade
intersetorial que aumentasse o grau de autonomia destas economias regionais.
Mesmo os pulverizados investimentos que se materializaram, constituram parcos en-

cadeamentos intersetoriais e baixa complementaridade inter-regional e no contribu-
ram de modo significativo para o aumento da taxa global de investimentos (expressa
pela participao da Formao Bruta de Capital Fixo no PIB). uma economia sem
trao, com baixo efeito acelerador e multiplicador, sem working capital.
Em funo das mudanas no quadro econmico durante os anos 90, a caracterizao
dos movimentos regionais da atividade econmica em geral tornou-se mais complexa.
Tivemos mudanas no padro de consumo nacional, queda geral da massa de rendimen-
tos, acentuao do processo de concentrao de renda e riqueza, o aumento do poder da
grande empresa (nacional e estrangeira) no Brasil. A ao estatal esvaziava-se, com o
deslocamento das estratgias territoriais do mbito pblico (do planejamento regio-
nal) para o mbito privado (das estratgias empresariais), e com a transformao das
instituies responsveis pelo planejamento regional em meras agncias de repasse de
fundos.
As pesquisas regionais parecem apontar para a seguinte tendncia de localizao geo-
grfica da indstria brasileira: de reaglomerao de setores industriais tecnologica-
mente mais desenvolvidos e intensivos em capital e mo-de-obra especializada nas regi-
es Sul e Sudeste, paralelamente a um brando movimento de desconcentrao industri-
al, motivado principalmente pelo amplo oferecimento de incentivos fiscais, o baixo
custo da mo-de-obra e pela melhoria da infra-estrutura, favorecendo a periferia naci-
onal, sobretudo com investimentos em setores com menor contedo tecnolgico.
Por fim, nesta seo de listagem de heterogeneidades estruturais, lembramos, mais
uma vez, a questo do papel decisivo, no Brasil, da manuteno e expanso, com gran-
de poder poltico, de formas de capitais dispersas e heterogneas, difceis de serem
aglutinadas e orientadas produtivamente.
Como pensar na construo, em qualquer escala, de competitividade sistmica e na
mobilizao de foras econmicas se a equao poltica e econmica cristalizada no
Brasil passa necessariamente pela valorizao dos capitais domsticos no-industri-
ais? Como vimos, esses capitais sobrevivem econmica e politicamente ancorados em
uma pactuao singular de rbitas e circuitos reprodutivos patrimonialistas e rentistas,
tendo sua fora especulativa e de preservao de riqueza envelhecida sido, recorrente-
mente, sancionada e legitimada pelo Estado brasileiro. O alicerce de seu poder poltico
radica na manuteno da propriedade da terra intacta, no sendo tolerados mecanis-
mos de regulao fundiria, e determinando-se que a ao pblica pratique polticas de
tratamento igual de capitais que so muito desiguais. Como republicizar o Estado
a grande pergunta.
Consideramos que as investigaes devem avanar em estudos concretos das estratgi-
as e dinmicas de valorizao da pluralidade destas diversas e heterogneas fraes do
capital, da natureza da subordinao destas rbitas a circuitos no-industriais, e de sua
fora de controle oligrquico e de acesso ao Estado, analisando como as possibilidades
de valorizao dos circuitos amalgamados especulativo, imobilirio, comercial e ban-

crio/usurrio so garantidos pelas formas de assegurar privilgios pblicos.
Avanar nas anlises regionais e urbanas (e implementar polticas nacionais de desen-
volvimento) no Brasil passa, necessariamente, por pesquisas que busquem decifrar es-
tas formas especulativas, suas estruturas locais de dominao. Entender a lgica de
funcionamento destes circuitos exageradamente politizados e dependentes de prticas
clientelsticas. Estudar a figura do empreiteiro de obras pblicas, do capital imobili-
rio, do capital mercantil local em sua pugna/convivncia com as redes do grande capital
comercial, nacional e estrangeiro, do capital agrrio e dos grandes empreendimentos
do agronegcio etc., com diversos portes, nos diversos setores, nas diversas regies e
nos diversos urbanos brasileiros. A prtica poltica, em qualquer escala espacial, como
veremos mais frente, deve combat-las se pretender engendrar qualquer processo de
desenvolvimento.
A construo de estratgias de desenvolvimento ter que enfrentar, reunindo foras
democrticas, um longo combate contra essas coalizes conservadoras, territoriais,
que desejam apenas manter a perversa estrutura agrria e de distribuio de renda,
converter em patrimnio garantido parcela de seus ganhos fceis e perenizar as foras
do atraso estrutural e do subdesenvolvimento.
OS VELHOS E NOVOS MITOS DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO
O enfrentamento terico e poltico destas (e outras) foras conservadoras deve estar

orientado por uma viso de que o subdesenvolvimento no passa com o tempo (sendo
persistente) e tende a se agravar com o tempo (tendo alta cumulatividade), se no for
contraposto por foras de interveno poderosas (tendo alta irreversibilidade). De-
vem ser enfrentados por uma interpretao que reconhea que, quando se fala em
desenvolvimento, no adequado sentido de alargamento dos horizontes de possibili-
dades, se est falando necessariamente na construo de aes e polticas pblicas
em duas frentes simultneas: 1) aquela (mais atraente) prpria dos processos de se
arranjar, montar, dar sentido, direo, coerncia s transformaes que uma socieda-
de quer armar e projetar para o futuro, dispondo de certos instrumentos eleitos para
determinados fins; 2) aquela (menos sedutora) prpria dos processos de se desmontar,
desarranjar, importunar, constranger, frustrar expectativas e aes deletria cons-
truo social. Deve ser desmanteladora de dinmicas e estruturas que representem o
atraso econmico e poltico.
Neste contexto, fugindo da noo de que o desenvolvimento traz consigo uma idia
de calma, tranqilidade e equilbrio, preciso deixar claro que o desenvolvimento
significa, por sua prpria natureza, um estado de tenso. Significa predispor-se o
tempo todo, embaraar, estorvar, transtornar e obstaculizar as foras do atraso
estrutural. Desenvolvimento a anti-serenidade, a anticoncrdia prvia, a no
paz de esprito.
Como o desenvolvimento no transborda, no entorna, no derrama (em um certo sen-

tido, no se difunde), ele precisa ser arrancado, tirado fora, destruindo privilgi-
os. Assim, realizar a gesto do projeto desenvolvimentista significa, em qualquer esca-
la, mexer com caixas de vespas, colocar o dedo nas feridas, no tampar feridas ou
usar analgsicos, mas tensionar permanentemente. distorcer a correlao de foras,
importunar diuturnamente as estruturas e coalizes tradicionais de dominao e repro-
duo do poder. exercer, em todas as esferas de poder, uma presso to potente
quanto o a presso das foras que perenizam o subdesenvolvimento.
neste sentido que se deve pensar o desenvolvimento e no no sentido de que se segue

em uma trajetria rumo ao primeiro mundo, idia que grassou no Brasil em todos
os governos da dcada de 90. Temos a prova definitiva de que o desenvolvimento
econmico a idia de que os povos pobres podem algum dia desfrutar das formas de
vida dos atuais povos ricos simplesmente irrealizvel. Sabemos agora de forma
irrefutvel que as economias da periferia nunca sero desenvolvidas, no sentido de
similares s economias que formam o atual centro do sistema capitalista (...) Cabe,
portanto, afirmar que a idia de desenvol vimento econmico um simples mito
(FURTADO, 1972, p. 38).
Celso Furtado associa o desenvolvimento aos recorrentes processos de iniciativa, criati-

vidade, melhorias nos sistema de incitaes, inventividade e enriquecimento do uni-
verso de valores capaz de incrementar a capacidade de ao, superando a passividade.
Uma vez consolidadas, essas aes podem constituir estruturas sociais habilitadas a
gerar foras preventivas e corretivas nos processos de excessiva concentrao de po-
der. Amartya Sen (2000) apresenta interpretao semelhante ao afirmar que o de-
senvolvimento a ampliao da liberdade em todos as esferas da vida.
Ampliar a margem nacional de arbtrio, em um contexto em que entregaram uma

nao em construo travada ao mercado (FURTADO, 1992) e em que h enorme
opresso sobre os subalternos, tarefa herclea. O desafio poltico ganhar poder de
comando sobre os centros de deciso, em uma situao em que alguns poucos esto
internalizados e muitos sob controle externo e em que h o progressivo estreitamento
dos horizontes temporais (e da legitimidade) para as aes pblicas estruturantes e
coordenadoras.
Conforme nos ensinou o estruturalismo latino-americano, o subdesenvolvimento uma

malformao estrutural com grande capacidade de persistncia, cumulatividade e re-
produo. uma situao de atraso quase-irreversvel,1 no sentido que recorrentemen-
te refora suas estruturas tradicionais de dominao. Construir o verdadeiro caminho
para o processo de desenvolvimento nacional, no sentido de construir e estender seu
1
Furtado (1994) estiliza trs experincias de tentativa de superao do subdesenvolvimento, todas com srias
dificuldades: 1) coletivizao dos meios de produo; 2) priorizao satisfao das necessidades bsicas; 3)
ganho de autonomia externa.
leque de oportunidades, requer o enfrentamento em vrias frentes, forjando novo pata-

mar de homogeneidade social, que se traduza em enriquecimento cultural, no sentido de
Celso Furtado, e em apropriao dos avanos tecnolgicos e civilizatrios.
nesse sentido que ganhar espao de atuao e comando, com maior grau de autode-
terminao e endogenia, envolve necessariamente tratar de forma criativa a diversida-
de geogrfica, demogrfica, social, cultural, produtiva etc. brasileiras.
Desgraadamente, tal viso vai totalmente contra a corrente terica e a hegemonia

poltica posta hoje no mundo e no Brasil. As interpretaes localistas, que grassam hoje
nos ambientes intelectuais e polticos, trazem uma viso de uma endogenia exagerada
local, no reconhecendo esta complexidade social. Deposita na vontade dos atores
sociais cruciais de um determinado recorte territorial todos os requisitos de superao
do subdesenvolvimento. Ora, o poder no disseminado, obviamente. Existe uma coe-
so orgnica extralocalizada, que no abalada pelas iniciativas empreendedoras ou
pela atmosfera de progresso, longe, assim, de uma viso de que o poder, a propriedade
etc., vm sendo diludos, tornando-se dispersos na atmosfera sinrgica das eficincias
coletivas e solidrias de um determinado local que deu certo. Talvez a falha mais
grave, em ltima instncia, da literatura up-to-date sobre desenvolvimento local e regi-
onal que ela negligencia totalmente a questo fundamental da hegemonia e do poder
poltico. Alternativamente, e sob inspirao gramsciana, devemos pesquisar os proces-
sos assimtricos em que um agente privilegiado (os centros de deciso) detm o poder
de ditar, (re) desenhar, delimitar e negar domnio de ao e raio de manobra de outrem.
preciso ter clareza da potncia da diviso social do trabalho no capitalismo (que flui
e se impe em todas as escalas espaciais), realizando o enquadramento e hierarquiza-
o de relaes, processos e estruturas, a partir dos ncleos centrais de poder e de
deciso. Conforme vimos, o real poder de iniciativa, de endogenia de desenvolvimen-
to, limitadssimo. Distorcer determinada correlao de foras hegemnicas, posta
em determinado tempo-espao, enfrentar a fora coercitiva de determinado bloco
histrico com enorme direo persuasiva cultural-ideolgica sobre o conjunto, exercida
no interior de uma determinada aliana.
No caso do Brasil, tal aliana marcada por um pacto frreo das elites, que trava a
perspectiva de avano material e civilizatrio e bloqueia os processos de incluso social
e construo de cidadania. Constranger e estorvar as principais clusulas desse pacto
tarefa que pode e deve ser travada no local, nos espaos regionais, em mbito nacional
e at internacional. Ou seja, para tal enfrentamento no h escala espacial boa ou ruim.
Todas tm instrumentos e aes distintos e devem ser assim manejadas. essa perspec-
tiva, aqui chamada transescalar, com maiores potencialidades do que a mera ao
multiescalar, que discuto mais frente.
Apenas ao ir desmontando as foras do atraso estrutural que se pode, verdadeiramen-

te, falar em incluso social. Alcanar, envolver e abarcar a massa social majoritria da
populao em um processo consistente de construo de cidadania envolve arrancar
politicamente, fora, o direito cidade, regio e nao. Essas e outras esca-

las esto entregues s alianas conservadoras aludidas. Por isso, muitas polticas de
incluso, de carter caritativo e paternalista, acabam tendo o efeito de reforar tal
pacto interno de dominao.
O debate deve ser realizado com conscincia das limitaes do crescimento econmico
para, automaticamente, incluir os excludos; com uma boa crtica viso dicotmica
poltica econmica versus polticas sociais; e no deve resvalar para uma discusso
economicista de falta de dinamismo para gerar emprego e renda,2 a fim de possibilitar
a insero orgnica dos excludos, mas deveria partir das alternativas concretas de cons-
truo de cidadania, dignidade, segurana e proteo, com radicalidade democrtica.
A grande questo se perguntar o que pode significar a persistncia secular de uma

sociedade cindida entre uma grande maioria que se localiza subordinadamente a essa
sociedade, configurando uma verdadeira massa de no-cidados, e uma pequena mino-
ria privilegiada que goza de direitos civis e garantias sociais plenos.
Uma resposta a esta questo fundamental nos dada por Florestan Fernandes (1968,
p. 163). Torna-se impossvel para a construo de uma sociedade nacional manter
parcela to expressiva da populao jazendo condenada a permanecer margem dos
processos de integrao social,
[...] banidos de suas estruturas de poder. Nenhuma sociedade nacional pode existir, sobreviver e
ao mesmo tempo construir um destino nacional em tais bases. A destruio de estamentos e
grupos sociais privilegiados constitui o primeiro requisito estrutural e dinmico da constituio
de uma sociedade nacional. Onde esta condio histrica no chega ou no pode concretizar-se
historicamente, tambm no surge uma ao e, muito menos, uma nao que possa apoiar-se em
um querer coletivo para determinar, por seus prprios meios, sua posio e grau de autonomia
entre as demais sociedades nacionais do mesmo crculo civilizatrio. Sob este aspecto, a
democratizao da renda, do prestgio social e do poder aparece como uma necessidade nacional.
que ela e somente ela pode dar origem e lastro a um querer coletivo fundado em um
consenso democrtico, isto , capaz de alimentar imagens do destino nacional que possam ser
aceitas e defendidas por todos, por possurem o mesmo significado e a mesma importncia para
todos. [...] Portanto, desde que se veja o desenvolvimento como problema nacional, o diagnstico
e a atuao prtica implicam querer coletivo polarizado nacionalmente.
O DESENVOLVIMENTO E SUAS ESCALAS: DESAFIOS PARA A IMPLEMENTAO DE POLTICAS
O grande desafio da proposta transescalar aprender a tratar dialeticamente as

heterogeneidades estruturais (produtivas, sociais e regionais) de um pas continental,
perifrico e subdesenvolvido, como o Brasil, a fim de fazer operar essa sua imensa
diversidade e criatividade no sentido do avano social, poltico e produtivo.
2
Florestan Fernandes (1968, p. 162) deixa claro que mesmo uma esfera estratgica, como a do crescimento
econmico, no possui poder para alterar as demais esferas, se a interveno assumir um carter concentrado e
unilateral.
Esta a grande questo que deve nos atormentar neste momento histrico de amplas
possibilidades de iniciar a reconstruo nacional e a refundao da nao em novas
bases, negando e enfrentando 500 anos de atraso estrutural e ao deletria de nossas
elites e seus quadros burocrticos.
Nunca as diversidades produtivas, sociais, culturais, espaciais (regionais, urbanas e

rurais) foram usadas no sentido produtivo. Foram tratadas sempre como desequilbri-
os, assimetrias e problemas. A equao poltico-econmica imposta ao pas pelo pacto
de dominao oligrquico das elites, cuja lgica apontamos muito sinteticamente neste
texto, travou o exerccio da criatividade dos de baixo, procurando impedir sua
politizao.
Assim, fundamental construir tticas e estratgias que envolvam um processo delica-

do de aprendizado conflituoso, que ir requerer o resgate da lgica do projeto e das
aes planejadas, participativas e politizadas.
Tais desafios, dados seu vulto e complexidade, devem estar bem amparados por teorias
crticas. A anlise deve buscar determinaes profundas e realizar o eterno balano
entre ruptura e continuidades histricas, isto , entre o que novo e o que recorrncia
no momento atual. O certo que o capitalismo, como sempre o fez, nos ltimos anos
aperfeioou e apurou seus instrumentos de ao, aprendeu ainda mais a mobilizar as
heterogeneidades e as diversificadas foras sociais, histricas, culturais e geogrfi-
cas dispersas, dando-lhes a sua coerncia. Aprimorou sua capacidade de ser transescalar,
isto , de utilizar as escalas nacionais, regionais e locais em seu prprio benefcio, vale
dizer, o do ganho rpido e sem constrangimentos escalares. Se o sistema esmerou
sua ao, preciso que aquele que quiser control-lo e transform-lo deve fazer o
mesmo, aperfeioando sua capacidade de promover aes tambm transescalares. Nes-
te contexto, as aes polticas devem ser mais geis, potentes, sistemticas e devem ser
empreendidas simultaneamente em vrias direes escalares. necessrio capacidade
de aprendizagem para engendrar essa nova ao, rompendo as vises compartimentadas
e as falsas dicotomias: entre o econmico, o poltico e o social; entre produ-
o e cidadania etc.
preciso romper com a nova moda das polticas sociais de caa ao mais pobre, a
fim de focaliz-lo melhor. As polticas pblicas devem ser universalizadoras de cida-
dania e regionalizadas em suas aes, para apreenderem as heterogeneidades nacio-
nais, independente de serem industriais, agrcolas, de emprego etc. Wilson Cano
(1998a, p. 2) sempre alertou para a gravidade e a profundidade dos problemas
nacionais e a inequvoca necessidade do pas retomar o crescimento econmico naci-
onal e de se regionalizar a poltica de desenvolvimento, acompanhada, necessaria-
mente, por polticas sociais que efetivamente redimam a pobreza nacional, onde quer
que ela se encontre. Mais do que as recorrentes polticas regionais fundamental
regionalizar as polticas especficas, articulando-as por um orgnico projeto nacional
de desenvolvimento.
A construo das devidas tticas e estratgias, assumidas estruturalmente como confli-

tuosas e tensas, requerer o que chamamos acima de resgate da lgica do projeto,
porm agora amparado por ampla repactuao de foras antagnicas e da necessria
contratualizao dos compromissos. A inspirao para tal orientao politizada vem
das polticas da Unio Europia. Em outras palavras, a articulao de um novo pacto,
em que as aes tenham horizontes de longo prazo, tendo por base contratos-programa,
bem definidos e territorializados.
Deve-se pretender, com tais polticas, a recomposio territorial atravs da ao

planejada; a reconstruo de espaos pblicos e dos canais institucionalizados, destrudos
pelas polticas neoliberais; e a criao de variadas arenas que possam aglutinar e dar
vazo s diferentes reivindicaes e interesses.
Essa concepo de poltica completamente contrria hoje hegemnica, em que a

ao pblica se tornou uma mera questo de gesto da crise,3 das parcerias pblico-
privadas, do rigor fiscal-financeiro, do enxugamento da mquina pblica ineficiente, da
restrio das arenas publicizadas etc. O espao pblico passa a servir promoo de
ambiente salutar para microiniciativas.
A ao pblica deve, nesse modelo, o tempo todo, realizar o check list dos atributos
da boa governana, da accountability, incentivando a responsiveness. H grande des-
caso e discriminao para com os movimentos sociais clssicos: (...) aqueles defini-
dos como organizaes coletivas orientadas primariamente para fins de natureza
normativa ou ideolgica, ou seja, para assegurar ou transformar valores bsicos que
regulam a ordem institucional de uma sociedade. (...) Isso no significa que esses movi-
mentos no possam se envolver em atividades voltadas para ganhos instrumentais ou
reivindicaes negociveis; sua nfase, entretanto, a defesa de bens coletivos no-
negociveis (AZEVEDO; ANASTSIA, 2002, p. 83, grifos meus).
Nesta viso aqui discutida, os movimentos sociais podem e devem desbravar canais
alternativos de participao e interlocuo. A lgica diversa das partes envolvidas deve
ser respeitada. Arenas de coordenao de interesses, dilogos e consensos devem ser
elaborados continuamente.
O poder pblico deve cumprir papel-chave neste processo. Deve estar bem capacitado,
com recursos materiais e humanos para incentivar a discusso democrtica, garantindo
transparncia, acompanhamento, fiscalizao e o monitoramento permanente, alm do
papel decisivo de impor e fazer cumprir sanes e benefcios. Entretanto, os estudos
internacionais tm demonstrado os constrangimentos a que esto submetidas as aes
pblicas que buscam [...] fomentar el dilogo social, muchas veces no se realiza por la
3
Envolvendo toda a agenda pblica em uma viso totalitria de que no h tempo para discusso ou contemporizaes
democrticas, pois o tempo urge e a crise profunda demais. Aes democrticas so denunciadas como tendo
uma temporalidade anacrnica e lenta frente s necessidades de insero nos fluxos volteis e rpidos, e desesta-
bilizadoras das responsavelmente rgidas austeridade fiscal, disciplina financeira e controle administrativo.
ausencia de legitimidad social del gobierno, resultante de la falta de confianza de los

agentes sociales en su capacidad de conduccin del proceso (JUNCAL, 2002, p. 538).
Esse mesmo autor assevera que:
[...] el gran desafo debe ser el de fortalecer el papel del liderazgo de los gobiernos en todos sus
niveles territoriales. No a travs de la reconstruccin de un neo-populismo, sino a travs de la
construccin de nuevos espacios pblicos no estatales. Espacios en los cuales es posible organi-
zar una esfera para disputas y consensos, organizada por ley o contrato pblico, para articular la
representacin poltica tradicional con la presencia directa y voluntaria de la ciudadana. Un
espacio donde el Estado recupere su legitimacin y se afirma. Y la sociedad civil expresa su
identidad y se fortalece. (JUNCAL, 2002, p. 554).
A legitimidade e a eficcia das aes podem se fundar em outra escala. Um bom

exemplo aquele da busca de solues de mbito regional. As estratgias de atuao
conjunta intermunicipal, fundamentais no enfrentamento de problemas comuns, que
extravasam os limites jurdico-administrativos, vocalizando, com maior potncia, rei-
vindicaes supralocais, podem ter grande xito. Para aperfeioar essas aes que
extrapolam a escala local preciso pactuar, com definio e registro em contratos
claros, a contribuio de fundos, explicitando a contribuio das partes em termos de
capacidade gerencial, participao da comunidade, compartilhamento de equipamen-
tos, equipes etc.
indispensvel, nestas aes consorciadas, a assuno, amplamente pactuada, de
responsabilidades, custos e benefcios, objetivando a to difcil e desafiadora compa-
tibilizao entre eficincia e equidade. H conflitos imanentes difcil definio da
parcela que cabe aos municpios mais ricos e aos mais pobres da regio. Da a
necessidade de se assegurar espaos amplos de discusso, que realizem o mais justo
balanceamento entre, por um lado, nus ou sobrecarga, devidos s incumbncias
requeridas e, por outro, benefcios e vantagens das polticas concertadas. Um exem-
plo clssico a discusso e os conflitos em torno da localizao do aterro regional
nestas negociaes.
A ao supralocal geralmente pode lograr grande xito em aumentar o poder de di-
logo, presso e negociao vis--vis aes isoladas dos municpios de determinada
regio (INSTITUTO PLIS, 2000), contribuindo para aumentar a acessibilidade a outras
escalas espaciais e outros nveis de governo superiores. No obstante, necessrio
nestas experincias conjuntas que haja solidariedade institucional para evitar os confli-
tos de competncia entre as distintas esferas de poder (JUNCAL, 2002).
A definio da escala supralocal complexa e necessria. Mesmo quando o recorte
natural, como o dos consrcios intermunicipais de bacias hidrogrficas, que a devida
escala para os problemas do saneamento ambiental, mas no para outros problemas,
como tem sido freqentemente pensado no Brasil, talvez dada a extrema carncia de
outras aes regionais que no a dos comits de bacias. Cada problema tem a sua
escala espacial especfica. preciso enfrent-lo a partir da articulao dos nveis de
governo e das esferas de poder pertinentes quela especfica problemtica.
Alm das articulaes intra-regionais, importante ampliar seu raio poltico de mano-
bra a fim de negociar sua insero interregional. Neste sentido, a experincia europia
de implementao dos Contratos de Plano Estado-Regio bastante pedaggica das
virtudes das polticas que diagnostiquem e tratem de forma adequada as escalas dos
problemas. Esses contratos, com o duplo objetivo de:
[...] articular horizontalmente os atores institucionais de uma mesma regio e integrar verticalmente
as diferentes esferas poltico-administrativas [...] [terminam] implicando o reconhecimento formal
da existncia de vrios centros de deciso concernentes ao mesmo espao territorial e mesma
problemtica [...], o reconhecimento e a aceitao de competncias superpostas a um dado nvel
territorial [...] [Em suma], a contractualizao das polticas pblicas introduz no processo decisrio
a necessidade de articulao entre esses diferentes centros no hierarquizados de deciso, seja
para definir em conjunto os objetivos e as estratgias prioritrias para a regio, seja para implementar
as aes previstas, inclusive o seu financiamento. (JACCOUD, 2001, p. 12-13).
Tais experincias procuram contornar as graves disfunes acarretadas pelas compe-

tncias superpostas, procurando dar transparncia ao conflito de interesses,4 buscando
maior coeso e solidariedade no sentido do desenvolvimento regional.
Vai-se construindo, assim, politicamente, reforos nas relaes de horizontalidade (na

mesma escala) e de verticalidade (nas escalas abaixo e acima da que se implementa a
poltica). Explicitam-se as relaes de oposio/contradio/complementaridade pre-
sentes em determinado territrio, podendo assegurar novo patamar de convvio de esca-
las, nveis e esferas, lanando mo de variados instrumentos, politizando as relaes,
construindo cidadania e buscando combater as coalizes conservadoras, que procuram
preservar seus privilgios naquela escala restrita sob seu domnio.
Romper com as foras desarticuladoras e os pactos de dominao interna e estabelecer

estmulos identidade/diversidade/diferenciao tarefa longa e difcil, que deve, em
seu percurso, ser pedaggica, procurando ensinar as classes subalternas a lutar pela
publicizao do Estado, repolitizando as administraes pblicas, para atravs de deci-
dida pactuao federativa, republicanizar o Brasil.
Chamo essa proposta de transescalar, pois ela necessita realizar cortes oblquos e trans-
versais nas diversas polticas pblicas, atravessando-as, rearticulando-as transversal-
mente (mas tambm resulta desses diversos cortes e cruzamentos realizados) para rea-
lizar sua sntese em uma poltica de desenvolvimento, que alargue os horizontes de
possibilidades e seja inclusiva socialmente.
Conforme j afirmamos, polticas transescalares podem apreender dialeticamente as

heterogeneidades estruturais de nossa nao subdesenvolvida, resgatando a fora da
diversidade e criatividade, historicamente atingidas pelas elites conservadoras, e mais
recentemente pelos vrios anos de neoliberalismo.
4
Nesta concepo crtica, a construo social do espao , ento, vista como a luta que atores sociais, com
identidades territoriais distintas, levam a cabo para fazer valer seus objetivos e estratgias de reproduo social
(REIS, 2003, p. 15).
Essa tentativa de construo de uma alternativa que maneje bem as escalas tem sido
trabalhada por alguns autores. Carlos Vainer5 lanou o debate dessa perspectiva terica e
analtica no Brasil. Swyngedouw (1997) analisou vrios eventos que ocorrem em uma
escala e tm implicaes e conseqncias em outras. Muitas vezes independentemente de
qual o stio em que ocorre um evento, seus efeitos so sentidos em diferentes nveis
escalares. Este autor contribuiu tambm para definir que as escalas so produzidas e no
dadas. Sustenta que a escala no est ontologicamente dada, nem constitui um territ-
rio geograficamente definvel a priori. So configuraes cujos contedos e relaes
so fluidos, contestados e perpetuamente transgredidos. Scale becomes the arena and
moment, both discursively and materially, where sociospatial power relations are constested
and compromises are negotiated and regulated. Escala, assim, , simultaneamente re-
sultado e conseqncia da luta social pelo poder e pelo controle.
Em suma, a escala central e decisiva, material e politicamente, para estruturar pro-

cessos. Escolher uma escala tambm, quase sempre, escolher um determinado sujei-
to, tanto quanto um determinado modo e campo de confrontao (...) qualquer pro-
jeto (estratgia?) de transformao envolve, engaja e exige tticas em cada uma das
escalas em que hoje se configuram os processos sociais, econmicos e polticos estrat-
gicos (VAINER, 2002, p. 25).
Os estudos, segundo essa perspectiva da produo social de escalas, tm avanado bas-

tante no Brasil, talvez pelo reconhecimento de que a viso uniescalar no permite
captar a complexidade deste heterogneo e continental Pas.6 Lembro que esta concep-
o, aqui tratada com certo nvel de abstrao, j foi praticada, e est sendo, em vrias
partes do mundo. Destaco aqui o caso da poltica regional europia e o caso da adminis-
trao da Prefeitura de Porto Alegre. A primeira, buscando a coeso do espao euro-
peu, tem construdo e desconstrudo escalas. Tem construdo a escala supranacional,
tem reelaborado suas aes locais, gerou nova regionalizao dos pases integrados,
procura examinar qual a escala em que se deve implementar as polticas pblicas espe-
cficas etc. A segunda ficou conhecida mundialmente por sua insero nas lutas polti-
cas globais, no apenas nos dias de realizao do Frum Social Mundial, mas tem
construdo arenas para o debate das foras de esquerda em escala internacional. Em
escala local inovou em uma srie de polticas democrticas e populares, com destaque
para a experincia mais completa de oramento participativo de que se tem notcia e
5
O entendimento de que os processos econmicos, polticos, sociais, culturais tm dimenses escalares no pode
conduzir reificao das escalas, como se estas antecedessem e contivessem (como um receptculo) os processos.
O que temos so processos com suas dimenses escalares, quase sempre transescalares (haver ainda hoje algum
processo social relevante cuja compreenso e modificao seja possvel atravs de uma anlise ou interveno
uniescalar?) (VAINER, 2002, p. 25).
6
Kornin e Moura (2002, p. 15) questionam: No tocante questo das escalas, qual escala deve nortear o
planejamento e a gesto territorial, levando em considerao o controle dos interesses privados e a garantia dos
direitos sociais, em uma ao poltica verdadeiramente eficaz? Ou, ainda, h uma escala espacial que abarque o
processo de metropolizao e de configurao de aglomeraes urbanas, ou espacialidades estariam afeitas a uma
dimenso transescalar, no capturvel por mecanismos e instrumentos convencionais de planejamento e gesto?
para a antiguerra fiscal que praticou, por exemplo, com a Ford e nas negociaes, com
grande soberania, para a instalao do Carrefour. Em termos nacionais, desenvolve
amplas articulaes e tem influncia marcante.
Em sntese, no apenas da esfera da utopia a busca de aes planejadas que, reunin-

do sujeitos sociais e espao herdado, permitam o encontro de estratgias de desenvolvi-
mento significativas de uma igualdade que se realize pelo respeito diferena e diver-
sidade7 (INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL, 2002, p. 9).
possvel e desejvel a implementao de pactos territoriais, como os europeus,
reelaborando nosso contrato social, combatendo as coalizes polticas antipopulares
e reconstruindo a coeso federativa.
Em um pas onde no se processou o desenvolvimento de foras produtivas modernas,

nem desenvolvimento de direitos sociais, que perenizou a negao, pelos detentores de
riqueza, da acessibilidade terra, educao e ao trabalho, uma das primeiras manifes-
taes desta desconstruo nacional se revela no esgaramento do pacto federativo, de-
sorganizando as articulaes j frgeis entre o poder central e os poderes locais/regio-
nais. Dessa forma, reafirma-se a necessidade e a urgncia de se resgatar a perspectiva de
se pensar verdadeiramente as heterogeneidades estruturais (produtivas, sociais e espaci-
ais) de pases como o Brasil, em processo de desconstruo nacional e de esgaramento
de seu j historicamente frgil pacto federativo. Para se pensar o fortalecimento da
federao preciso encarar a questo complexa de que, no caso brasileiro, um dos
fatores constitutivos da organizao federal de nosso Estado , tambm, uma ameaa
sua existncia (AFFONSO, 2000, p. 132), ou seja, a diversidade regional e a margina-
lizao de uma imensa maioria da populao, quando se transformam em assimetria
extrema, podem desembocar em processos de fratura, inclusive federativa.
Neste sentido, para se pensar a repactuao federativa e a construo de um patamar

mnimo de homogeneidade social, como pr-requisitos de um reerguimento da escala
nacional de desenvolvimento, ser preciso utilizar as pulses virtuosas de tamanhas
assimetrias, mas de positiva criatividade e diversidade.
Certamente as questes da moradia, transporte, educao, sade, segurana alimentar,

dentre outras, devem avanar do mero atendimento aos interesses materiais mais ime-
diatos construo de cidadania, ainda mais quando est inserida em uma estrutura
urbana heterognea, pobre, patrimonialista e predatria como a brasileira, onde a ci-
dade acabou se tornando agente de reproduo de desigualdades. O tecido urbano
nacional est cindido entre a parcela da cidade onde vigem os estatutos legais, rica e
com infra-estrutura, e a ilegal, pobre e precria. A tarefa inserir uma parcela cres-
cente deste tecido social e urbano na cidadania plena, construindo a justia social,
7
Existiria, portanto, um jogo de escalas intrinsecamente articulado com arenas polticas e ambientes produti-
vos. Isso porque as prprias escalas so objeto de confronto, assim como o so as relaes interescalares (INS-
TITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL, 2002, p. 9).
garantindo o acesso a bens e servios pblicos, que seja educativa, isto , que sua
implementao represente um momento pedaggico da poltica pblica de proteo
social. Ou seja, as aes, para alm da proviso de necessidades bsicas, do benefcio
material, devem ser pedaggicas, de co-responsabilizao e com contrapartida pr-
definidas.
Qualquer caminho perspectivo para o Brasil de discusso do desenvolvimento socioeco-

nmico e do avano poltico ter de ser o de resgatar a potncia virtuosa de nossa
diversidade. Ns sempre trabalhamos as heterogeneidades estruturais do pas como
problemas. uma idia equivocada. Ns sempre trabalhamos a nossa diversidade, a
nossa desigualdade como grande empecilho. Poderamos trabalhar todas essas assimetrias
como um campo interessante de diversidade de um pas continental muito rico e com-
plexo em todos os sentidos.
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O PROCESSO DE SUBDESENVOLVIMENTO, AS

DESIGUALDADES ESPACIAIS E O JOGO DAS ESCALAS

Carlos Antnio Brando*

As questes estruturais do subdesenvolvimento, que vinham sendo analisadas pelo pen-

Neste contexto, no presente artigo discutiremos a questo da necessidade, para a an-

Apontaremos algumas especificidades da escala nacional, de dimenso continental e

OS LOCALISMOS E A NECESSRIA MEDIAO DO NACIONAL

A crescente internacionalizao dos circuitos econmicos, financeiros e tecnolgicos do

Neste contexto, grande parte da literatura internacional contempornea, adotada de

agentes empreendedores que mobilizariam as potncias endgenas de qualquer locali-

H insuficincias, desvios e conseqncias nefastas da aplicao mecnica desse modis-

Muitas das diversas abordagens de clusters, sistemas locais de inovao, incubadoras,

Assim, o local pode tudo e, frente crescente sensibilidade do capital s variaes

Neste contexto, fica patente, hoje, a necessidade da reconstruo, terica e poltica, de

A ESCALA NACIONAL ENQUANTO CONSTRUO HISTRICA, SOCIAL, POLTICA E ECONMICA

O desenho da escala nacional, enquanto construto histrico, scio-poltico e econmico,

refratrio, circunscrito e protegido. Diria que, por vezes, h verdadeira confuso no

Com a definio da taxa de juros balizam-se as alternativas entre a criao de riqueza

Com a definio da taxa de salrios constri-se a principal referncia na opo tecno-

As definies do fisco tambm sero decisivas para a determinao do espao de uma

Elemento sntese da necessidade da disciplina e soberania naquele espao restrito, a

exercer funo importante para determinar os graus de autonomia que o autocontrole

A construo da escala nacional envolve a criao de domnio, de se exercer controle,

Envolve necessariamente autonomia de deciso, de comando soberano, circunscrio e ge-

Deve aglutinar foras, articular a complementaridade produtiva e a solidariedade de

Portanto, torna-se fundamental resgatar as contribuies de List (1983), sobre siste-

O NACIONAL DE DIMENSO CONTINENTAL: PORTE E COMPLEXIDADE

A extenso territorial dos mercados propicia diversificadas aplicaes multissetoriais e

mercados possibilita, minorando problemas de realizao, e gerar potentes e dinmicos

garantiu, assegurou-se o dinamismo horizontal de vrios setores e sancionaram-se

ECONOMIA URBANA MODERNA E DIFERENCIADA, COMPLEXA ESTRUTURA PRODUTIVA

Lembro aqui as conseqncias e potencialidades de se ter montado, com enorme rapi-

A cidade, enquanto forma de organizao socioprodutiva, pouco foi estudada. Os auto-

um eterno balano e tentativa de medio das economias e deseconomias externas que

Conforme discuti em outro trabalho (BRANDO, 2003), existe total impossibilidade de

O item da agenda de estudos e reflexes aqui lembrado no abandona o inerente enfoque

A cidade a sede e o ambiente da reproduo das classes, das atividades de produo,

O espao urbano, enquanto ambiente construdo para a produo, intercmbio e consu-

Utilizando a linguagem de Hirschman (1958), poderamos dizer que a economia urba-

cadeia); engendrar oportunidades aproveitveis e vantagens relativas passveis de apro-

Esse o aspecto fundamental que gostaria de ressaltar: a economia poltica do fenme-

As mltiplas e diferenciadas economias urbanas que se vo desenvolvendo, em pases

Para avanar nos estudos da dimenso espacial de nosso subdesenvolvimento, afirma-

Lembramos que, potencialmente, estruturas de mercado oligoplicas e extensas, em

Tais potencialidades foram incitadas em vrios ciclos econmicos e polticos em que o

Os setores produtivos no Brasil foram, na dcada de 90, alta e abruptamente expostos

Neste contexto, preciso discutir os aspectos qualitativos dos investimentos realizados

Com baixa atualizao do aparelho produtivo e pouca gerao de capacidade produtiva

Vejamos alguns desempenhos setoriais, segundo as seguintes classificaes:

maior contedo tecnolgico e complexidade (mquinas-ferramenta, automao industrial,

Os segmentos de bens de capital foram tambm duramente penalizados, perdendo ainda

O grupo produtor de bens tradicionais, basicamente calados de couro, vesturio e

puderam apresentar alguma trajetria centrfuga, em direo a reas bastante espec-

ocorrido em ambiente de baixo crescimento, pouco passvel de ser captado pelos

Mesmo os pulverizados investimentos que se materializaram, constituram parcos en-

de valorizao dos circuitos amalgamados especulativo, imobilirio, comercial e ban-

OS VELHOS E NOVOS MITOS DO DESENVOLVIMENTO ECONMICO

O enfrentamento terico e poltico destas (e outras) foras conservadoras deve estar

Como o desenvolvimento no transborda, no entorna, no derrama (em um certo sen-

neste sentido que se deve pensar o desenvolvimento e no no sentido de que se segue

Celso Furtado associa o desenvolvimento aos recorrentes processos de iniciativa, criati-

Ampliar a margem nacional de arbtrio, em um contexto em que entregaram uma

Conforme nos ensinou o estruturalismo latino-americano, o subdesenvolvimento uma