AMARILIS INOCENTE BOCAFOLI

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DOS

FUNCIONRIOS PBLICOS POR INEFICINCIA

DISSERTAO DE MESTRADO

ORIENTADOR: PROF. ASSOCIADO DR. EDMIR NETTO DE ARAJO

FACULDADE DE DIREITO DA USP

SO PAULO
2010
 AMARILIS INOCENTE BOCAFOLI

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DOS

FUNCIONRIOS PBLICOS POR INEFICINCIA

Dissertao de Mestrado apresentada Banca

Examinadora da Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo, como exigncia parcial para a obteno do
ttulo de Mestre em Direito, sob orientao do Prof.
Associado Dr. Edmir Netto de Arajo

FACULDADE DE DIREITO DA USP

SO PAULO
2010
 Banca Examinadora

______________________________________________

______________________________________________

______________________________________________
Ao meu sobrinho, Eduardo, que

perpetua a luz de sua me.

 AGRADECIMENTOS

Minha imensa gratido ao Professor Edmir Netto de Arajo que, sempre atencioso e

diligente, orientou-me na realizao do presente trabalho, incentivando o desenvolvimento

do estudo e mostrando-se sempre disponvel para esclarecer minhas dvidas e direcionar

minhas ideias.

As crticas e sugestes dos Professores Fernando Dias Menezes de Almeida e Elival

da Silva Ramos no exame de qualificao tambm foram imprescindveis para a

estruturao e concluso definitiva do trabalho, de forma que rendo a eles minha grande

gratido.

Minha gratido a Alexandre Cezar Freddo, Ariane Bocafoli Benez e Srgio Eduardo

Benez, que estiveram presentes durante toda a elaborao do trabalho, apoiando-me com

compreenso e companhia reconfortante.

Agradeo aos meus companheiros da ps-graduao, que ajudaram a aprimorar o

trabalho com sugestes e discusses acaloradas sobre os temas de Direito Administrativo

nos intervalos das aulas.

Agradeo, ainda, aos funcionrios da biblioteca da Faculdade de Direito da

Universidade de So Paulo USP, que, sempre muito diligentes e pacientes, atendem de

forma simptica e prestativa s demandas dos usurios.

Aos meus colegas da Procuradoria Geral do Estado Regional de Sorocaba,

sobretudo meus chefes, Sandra e Maurcio, agradeo a pacincia e a ajuda sem as quais o

trabalho jamais teria sido concludo.

A moral poltica no pode oferecer sociedade
qualquer vantagem perdurvel, se no estiver
baseada em sentimentos indelveis do corao.
(...)
Faamos uma consulta, portanto, ao corao
humano; encontraremos nele os preceitos
essenciais do direito de punir.
Cesare Bonesana Beccaria. Dos delitos e das
penas.
RESUMO

A pesquisa tem por objeto o dever de eficincia cometido aos agentes pblicos e a
consequente penalizao administrativa por inobservncia desse dever, com foco nos servidores
pblicos estatutrios. No abordaremos a responsabilidade administrativa dos membros da
magistratura e do Ministrio Pblico, porque, alm de haver divergncia doutrinria sobre sua
classificao dentro da categoria de agentes pblicos1, so submetidos a um regime peculiar, pelo
qual h liberdade de atuao e ausncia de hierarquia administrativa, o que demandaria estudo
aprimorado e especfico sobre seu poder disciplinar, que no caberia neste trabalho por sua
abrangncia.
A fim de situar as expresses que constam do ttulo do trabalho, ser necessrio um prvio
estudo dos institutos relacionados com o tema central, tal como o conceito de funcionrio pblico,
o poder disciplinar do Estado, a responsabilidade administrativa, o princpio da eficincia e a
eficincia como dever do funcionrio pblico e como dever comutativo, quer dizer, que s pode ser
cobrado do funcionrio na exata medida em que o Estado lhe d instrumentos que permitam uma
atuao eficiente.
Abordaremos a responsabilidade dos funcionrios pblicos em seu sentido material e
positivo, analisando-se, sobretudo, as consequncias da ineficincia funcional previstas na
Constituio Federal, nas legislaes federal e paulista.
O trabalho ter por objeto, ainda, os limites e os parmetros que devem conduzir a
atividade discricionria do Poder Pblico na apurao da infrao por ineficincia e na aplicao da
respectiva penalidade para se extrair do poder disciplinar sua mxima efetividade no alcance da
finalidade pblica.
dentro desse contexto, tambm, que se torna importante analisar a atuao do Poder
Judicirio no controle dessa atividade, tanto para garantir que no haja arbitrariedade na atuao
administrativa, como para evitar que retire do Poder Executivo sua autonomia na atividade punitiva
disciplinar.
Por fim, o trabalho tem o fito de estabelecer uma relao entre a eficincia e o poder
disciplinar, sendo, este ltimo, forma garantidora do funcionamento normal, regular e ininterrupto,
ou seja, eficiente, da mquina administrativa.

PALAVRAS-CHAVE: poder disciplinar, responsabilidade administrativa, funcionrio pblico,

eficincia, ineficincia.

1
A divergncia refere-se ao fato de serem eles agentes polticos ou funcionrios pblicos. Ver no sub-captulo
2 da Introduo.
RIASSUNTO

Questa ricerca ha come oggetto il dovere di efficienza spettante agli agenti pubblici e la
conseguente penalizzazione amministrativa per la mancata osservanza di tale dovere, con foco nei
funzionari pubblici statutari. Non esamineremo la responsabilit amministrativa dei membri della
magistratura e del Ministero Pubblico, poich, oltre ad esservi una divergenza dottrinaria per quanto
riguarda la loro classificazione nella categoria di agenti pubblici2, essi sono sottoposti ad un regime
peculiare, nel quale vi libert di operato ed assenza di una gerarchia amministrativa, il che
richiederebbe uno studio approfondito e specifico circa il loro potere disciplinare che, vista la sua
ampiezza, supererebbe i limiti del presente lavoro.
Sar necessario uno studio preliminare degli istituti che sono in relazione con il tema
centrale, come il concetto di funzionario pubblico, il potere disciplinare dello Stato, la responsabilit
amministrativa, il principio di efficienza e lefficienza come dovere del funzionario pubblico e come
dovere commutativo, in altre parole, che pu essere richiesto al funzionario soltanto nella misura
esatta in cui lo Stato gli d i mezzi che gli permettano un operato efficiente, al fine di situare le
espressioni che constano nel titolo del lavoro.
Esamineremo la responsabilit dei funzionari pubblici in senso materiale e positivo,
analizzando soprattutto le conseguenze dellinefficienza funzionale previste nella Costituzione
Federale, nella legislazione federale ed in quella dello Stato di So Paulo.
Questo lavoro, inoltre, avr come oggetto i limiti ed i parametri che devono condurre
lattivit discriminatrice del Potere Pubblico nella verifica dellinfrazione per inefficienza e
nellapplicazione delle rispettive pene affinch il potere disciplinare sia il pi effettivo possibile nel
conseguire linteresse pubblico.
In questo contesto, inoltre, importante analizzare loperato del Potere Giudiziario nel
controllo di questa attivit sia per garantire che non siano commesse arbitrariet nelloperato
amministrativo, che per evitare che questo impedisca lautonomia del Potere Esecutivo nellattivit
punitiva disciplinare.
Questo lavoro, infine, ha lobiettivo di stabilire una relazione tra lefficienza ed il potere
disciplinare, essendo questultimo, una forma di garantire il funzionamento normale, regolare ed
ininterrotto, ossia, efficiente, della macchina amministrativa.

PAROLE CHIAVE: potere disciplinare, responsabilit amministrativa, funzionario pubblico,

efficienza, inefficienza.

2
La divergenza sarebbe relativa al fatto che essi sono agenti politici o funzionari pubblici. Vedere il paragrafo
2 dellIntroduzione.
 SUMRIO

INTRODUO ..................................................................................................................................... 11
1. Apresentao da matria ........................................................................................................................ 11
2. Funcionrio pblico ............................................................................................................................... 12
3. Responsabilidade administrativa ............................................................................................................ 16
3.1. Poder disciplinar ............................................................................................................................ 17
3.1.1. Relao especial de sujeio ............................................................................................... 20
3.2. Ilcito administrativo ...................................................................................................................... 23
3.3. Sano administrativa .................................................................................................................... 24

CAPTULO 1. EFICINCIA ............................................................................................................. 27

1.1. Introduo da eficincia no ordenamento jurdico ptrio .............................................................. 27
1.1.1. Contexto das reformas administrativas ............................................................................... 27
1.1.2. Emenda Constitucional n 19/98 ......................................................................................... 31
1.1.3. Eficincia na Cincia da Administrao ............................................................................. 34
1.1.3.1. Direito Administrativo e Cincia da Administrao .............................................. 34
1.1.3.2. Da importao, pelo Direito Administrativo, da eficincia da Cincia da
Administrao...................................................................................................... 36
1.1.3.3. Contedo da eficincia na Cincia da Administrao: eficincia, eficcia e
efetividade ........................................................................................................... 39
1.2. Eficincia como princpio constitucional ....................................................................................... 40
1.2.1. Consideraes sobre princpios ........................................................................................... 41
1.2.2. Consideraes sobre princpios constitucionais .................................................................. 42
1.2.3. Eficincia como princpio constitucional-administrativo .................................................... 43
1.2.4. Fundamento do princpio da eficincia .................................................. 44
1.2.5. Efeitos da introduo da eficincia como princpio na Constituio Federal ..................... 45
1.2.6. Contedo da eficincia ........................................................................................................ 47
1.2.6.1. Eficincia como meio e como fim ......................................................................... 49
1.2.6.2. Parmetros normativos do princpio da eficincia ................................................. 51

CAPTULO 2. DEVER DE EFICINCIA ...................................................................................... 54

2.1. Sentido dplice do dever de eficincia .......................................................................................... 54
2.2. Instrumentos para o cumprimento do dever de eficincia ............................................................. 54
 2.2.1. Organizacional .................................................................................................................... 54
2.2.2. Operacional ......................................................................................................................... 56
2.2.3. Direcional ............................................................................................................................ 59
2.2.4. Subjetivo ............................................................................................................................. 60
2.2.5. Objetivo ............................................................................................................................... 62
2.2.6. Material ............................................................................................................................... 63
2.2.7. Estrutural ............................................................................................................................. 65
2.2.8. Intelectual ............................................................................................................................ 66
2.2.9. Moral ................................................................................................................................... 68
2.2.10. Cultural .............................................................................................................................. 69
2.3. Dever de eficincia do funcionrio pblico ................................................................................... 70
2.3.1. Atividade discricionria ...................................................................................................... 71
2.3.1.1. Conceito jurdico indeterminado ............................................................................ 75
2.3.1.2. Discricionariedade tcnica ..................................................................................... 77
2.3.1.3. Procedimento administrativo ................................................................................. 78
2.3.2. Atividade vinculada............................................................................................................. 80
2.3.2.1. Celeridade .............................................................................................................. 82
2.3.2.2. Quantidade ............................................................................................................. 84
2.3.2.3. Qualidade ............................................................................................................... 84

CAPTULO 3. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA DO FUNCIONRIO

PBLICO POR INEFICINCIA .................................................................... 88
3.1. Finalidade da pena disciplinar........................................................................................................ 88
3.1.1. Finalidade da pena no campo criminal ................................................................................ 89
3.1.2. Finalidade da pena no campo administrativo ...................................................................... 90
3.1.3. Finalidade da pena no campo laboral .................................................................................. 90
3.1.4. Finalidade da pena no campo administrativo-disciplinar .................................................... 91
3.2. Poder disciplinar como instrumento para o cumprimento do dever de eficincia ......................... 92
3.2.1. Poder disciplinar como fator de desestmulo dos funcionrios pblicos............................. 94
3.2.2. Poder disciplinar como fator de estmulo dos funcionrios pblicos .................................. 97
3.3. Responsabilidade administrativa por ineficincia no ordenamento jurdico ptrio ..................... 102
3.3.1. Na Constituio Federal .................................................................................................... 102
3.3.1.1. Estgio probatrio ................................................................................................ 102
3.3.1.2. Avaliao peridica de desempenho .................................................................... 105
3.3.2. Na legislao federal ......................................................................................................... 109
3.3.3. Na legislao estadual ....................................................................................................... 111
 3.4. Controle judicial sobre a aplicao da pena por ineficincia ....................................................... 119
3.4.1. Controle judicial sobre a ineficincia administrativa ........................................................ 119
3.4.2. Controle judicial sobre a aplicao da pena administrativa .............................................. 124
3.5. Parmetros gerais para a tipificao e a punio da ineficincia do funcionrio pblico ............ 128

CONCLUSES.................................................................................................................................... 134

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................................................... 144

 11

INTRODUO

1. Apresentao da matria

Nos ltimos tempos, a Administrao Pblica assumiu propores imensas,

abrangendo atividades que garantem direitos sociais imprescindveis para o
desenvolvimento individual dos administrados e da sociedade como um todo. A atual
Constituio Federal extensa ao definir obrigaes do Estado e garantias dos
administrados, e, para o efetivo cumprimento dessas atividades complexas e importantes,
necessrio que sua atuao seja realizada da forma mais eficiente possvel.

A existncia da eficincia se revela na prestao da atividade estatal para a

populao, que analisa, de plano, o sucesso ou fracasso da administrao pblica. Assim, a
atuao ineficiente do Estado apresenta-se ao administrado de forma imediata e
perceptvel.

Os agentes pblicos so parte importante nesse processo, j que por meio deles
que o Estado se relaciona com os administrados, constituindo sua face visvel1. esse
elemento humano que concretiza a atuao do Estado abstrato, que fornece a "referncia
primeira e imediata que o cidado usurio tem das atuaes administrativas.2 Por essa
razo que a qualidade e a eficincia do Servio Pblico dependem, em grande escala,
desses servidores.3

necessrio reconhecer que existem funes pblicas que constituem um ncleo

bsico de atividades de competncia exclusiva do Estado. Por isso, improtelvel que a
ateno do presente trabalho esteja destinada ao conjunto de agentes que exercem tais
funes que, por sua vez, possuem regime institucional estatutrio que prescreve garantias
compatveis com a importncia de suas atividades, protegendo-os contra atos arbitrrios de
governantes ou outros agentes pblicos transitrios ou mal intencionados.

1
MOURA, Paulo Veiga e. Funo pblica: regime jurdico, direitos e deveres dos funcionrios e agentes. 2.
ed. Coimbra: Coimbra Ed., 2001. v. 1, p. 19.
2
SOARES, Fabiana de Menezes. Funo administrativa, estabilidade e princpio da neutralidade: alguns
apontamentos sobre a reforma administrativa. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 211, p.
301-318, jan./mar. 1998.
3
COSTA, Jos Armando da. Teoria e prtica do direito disciplinar. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 2.
 12

Para garantir a atuao escorreita desses agentes, eles se submetem ao denominado

poder disciplinar, que tem por finalidade assegurar a ordem interna dos servios, mantendo
a fidelidade dos agentes aos fins perseguidos pela pessoa coletiva de direito pblico
mediante a observncia dos deveres prescritos em lei. Por meio do poder disciplinar,
aplicam-se sanes consubstanciadas na supresso ou restrio dos direitos de funcionrio,
visando a manuteno, a correo ou o restabelecimento da disciplina do servio pblico,
propiciando, assim, o cumprimento da lei e dos princpios jurdicos e, por consequncia, a
manuteno da boa ordem da Administrao.

Deve-se ter em mente, entretanto, que a relao existente entre o agente e o Estado
de natureza profissional e que a profisso integra a personalidade do indivduo, pois, em
geral, fruto de conquista e esforo pessoal; manifesta-se diariamente e impe ao
indivduo a forma como visto perante a sociedade. Portanto, o poder disciplinar, na
mesma atuao garantidora da ordem interna e da eficincia da Administrao Pblica,
deve ser utilizado de forma a no causar ofensa ou desestmulo profissional. O poder
disciplinar deve ser utilizado de forma adequada, sob pena de subverso da sua finalidade e
comprometimento da atuao eficiente do funcionrio pblico.

O presente trabalho estar focado na anlise da eficincia no ordenamento jurdico,

na sua repercusso na atividade dos agentes pblicos e, sobretudo, no exerccio do poder
disciplinar, isto , ser analisada a eficincia como dever do funcionrio pblico, como
objeto de infrao e como fundamento e finalidade do prprio sistema disciplinar, com o
fito de orientar os julgadores e contribuir para uma efetiva consecuo de sua finalidade: o
bom andamento do servio pblico, interesse de toda a sociedade.

Para tanto, a presente introduo tratar dos institutos relacionados ao ttulo do

trabalho, trazendo a delimitao do presente estudo para, a seguir, tratarmos do tema
propriamente dito.

2. Funcionrio pblico

O Estado desenvolve diversas funes e atividades, todas destinadas manuteno

de sua organizao e ao atendimento das necessidades da coletividade.

O Estado, como j dito, ente abstrato. Sua vontade manifestada por meio de
 13

pessoas que agem e se manifestam em seu nome: os agentes pblicos.

Todas as pessoas que vivem em sociedade possuem vnculos de diversas naturezas

com o Estado. Os agentes pblicos, entretanto, possuem uma relao mais estreita, porque
desempenham a atividade concreta do Estado, isto , representam o prprio Estado,
exprimem sua vontade.

Assim, de acordo com o mais clssico e abrangente conceito: Todos aqueles que
prestam servios ao Poder Pblico (Unio, Estados, Municpios e respectivas autarquias) ou
realizam atividades da alada deste podem ser designados agentes pblicos, desde que
exprimam um poder estatal, munidos de uma autoridade que s podem exercer por lhes
haver o Estado emprestado sua fora jurdica, exigindo ou consentindo-lhes o uso, para
satisfao de fins pblicos4.

A Constituio Federal de 1988 no fornece uma uniformidade ao tratar da

classificao, dos conceitos e da nomenclatura dos agentes pblicos.

Para a maior parte da doutrina, seriam servidores pblicos aqueles que prestam
servios ao Estado mediante relao de trabalho, no eventual, sob vnculo de dependncia
econmica, e se submetem hierarquia e subordinao.

Os servidores pblicos, em sua maioria, esto sujeitos a dois regimes jurdicos: o

estatutrio e o trabalhista. Os primeiros so titulares de cargos e os segundos, de emprego.

A adoo de um regime ou de outro, quer dizer, o estatutrio ou o celetista, deve

levar em conta a natureza da atividade a ser desenvolvida pelo servidor pblico, de forma
que as atividades tpicas do Estado deveriam ser necessariamente prestadas por titulares de
cargos e as atividades atpicas e/ou funes materiais subalternas deveriam ser prestadas
mediante o regime celetista5. Nesse sentido, afigurou-se importante a mudana
implementada pela Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998, no sentido de
afastar a obrigatoriedade do regime nico de pessoal para as respectivas Administraes
direta, autrquicas e fundacionais, prevista, inicialmente, nos artigos 39 da Constituio
Federal e 24 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, permitindo o devido
enquadramento de cada funo ao tipo de regime adequado.

4
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Apontamentos sobre os agentes e rgos pblicos. So Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 1972. p. 3-4.
5
Nesse mesmo sentido: COELHO, Paulo Magalhes da Costa. Manual de direito administrativo. So Paulo:
Saraiva, 2004. p. 109. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 26 ed. rev. e
atual. at a Emenda Constitucional 57, de 18.12.2008. So Paulo: Malheiros Ed., 2009. p. 261.
 14

Concordamos com Celso Antnio Bandeira de Mello, para quem, nas pessoas
jurdicas de direito pblico (administrao direta, autarquias e fundaes), deve prevalecer
o regime estatutrio, entre outras razes, porque somente ele concebido para atender a
peculiaridades de um vnculo no qual no est em questo somente a relao de emprego,
mas avultam interesses pblicos bsicos, atribuindo protees peculiares para o manejo do
cargo de uma maneira isenta, imparcial e obediente exclusivamente ao interesse pblico, e
no a governantes do momento. Para ele, entretanto, mesmo no mbito destas pessoas
jurdicas, possvel haver sujeitos que se relacionam com a Administrao Pblica sob o
regime contratual trabalhista, exercendo atividades que se referem a servios materiais
subalternos, cuja atuao no compromete uma ao impessoal do Estado6.

O emprego pblico representaria exceo ao regime estatutrio, sendo reservado a

atividades destitudas de relevncia poltica, atividades no essenciais satisfao dos
direitos fundamentais e que no necessitam de poderes de maior consistncia jurdica.

A questo foi tratada no julgamento da liminar da Ao Direta de

Inconstitucionalidade n 2.310-1-DF, a qual foi concedida para se suspender a eficcia de
determinados artigos da Lei n 9.986, de 18 de julho de 2000, que "dispe sobre a gesto de
recursos humanos das Agncias Reguladoras e d outras providncias", sobretudo porque
estabeleciam que as relaes de trabalho das agncias reguladoras seriam regidas pela
Consolidao das Leis do Trabalho, em regime de emprego pblico.

O Ministro Marco Aurlio fundamentou a concesso da liminar no fato de que os

servidores das agncias reguladoras no poderiam ser titulares de emprego pblico, na
medida em que as atividades por eles exercidas, inerentes atividade precpua do Estado
(poder de polcia, poder normativo e de regulao da atividade econmica), servio pblico
tpico, obrigariam que eles gozassem das garantias prprias do regime estatutrio, que
garante uma atuao equidistante, imune aos aspectos polticos7.

Nessa linha, em que pese isso no se aplicar na prtica, determinadas atividades

devem ser realizadas por pessoas titulares de cargos e outras devem ser realizadas por
pessoas que exercem emprego pblico, at mesmo por fora da atual tendncia de se deixar
para o Estado somente as atividades indelegveis e as que o particular no tenha condies
6
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 258-261.
7
A ao no teve julgamento definitivo de mrito por perda de objeto. que a matria nela tratada foi
revogada pela Lei n 10.871, de 20 de maio de 2004, que, em seu artigo 6 disps que o regime jurdico
dos cargos e carreiras referidas no art. 1 desta Lei o institudo na Lei n 8.112, de 11 de dezembro de
1990, observadas as disposies desta Lei e, por meio de seu art. 1, criou carreiras e cargos efetivos para
as Agncias Reguladoras.
 15

de desempenhar sozinho8. imprescindvel que as competncias estatais, fundamentais e

essenciais, sejam exercidas por indivduos submetidos a vnculo jurdico apropriado, com
estabilidade e outras caractersticas do regime estatutrio9, sendo o mesmo dispensado
quando se trata de atividades que deveriam ser exercidas apenas por empregados pblicos.

A Constituio Federal contempla os servidores estatutrios com garantias

especficas em prol de uma atuao imparcial e, consequentemente, eficiente, fazendo-se
concluir que se enquadram neste regime somente aqueles que precisam de tais garantias no
exerccio de suas funes

Nesse sentido, Juarez Freitas escreveu:

Por mais que se entenda a proposta de flexibilizao, o regime

estatutrio ou institucional vital para que se alcancem os desideratos
constitucionais. O constituinte derivado, apesar das vastas reformas que
vem promovendo na esfera dos direitos dos servidores pblicos no
raro, desafiadoras, para dizer o mnimo, da resilincia constitucional ,
felizmente no abandonou, de um modo, a linha de que, para a segurana
da sociedade, convm reservar aos ocupantes de certos cargos efetivos
um tratamento especial, apto a propiciar a formao de Carreiras a salvo
de cooptaes partidrias e da previsvel descontinuidade governativa.10

Portanto, so estatutrios aqueles que se submetem ao conjunto de normas jurdicas

que dispem sobre o regime jurdico de direito pblico, denominado estatuto, previamente
definido, estabelecido por lei por cada uma das unidades da federao, derrogatrio e
exorbitante do direito comum, pelo qual a Administrao Pblica possui posio de
supremacia, podendo, inclusive, alterar unilateralmente as regras, de acordo com o interesse
pblico, respeitados o direito adquirido, a coisa julgada e o ato jurdico perfeito.

Os servidores estatutrios so sempre ocupantes de cargos de natureza permanente e

podem ser conhecidos como servidores pblicos em sentido estrito ou funcionrios
pblicos.

8
Conforme DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 500 anos de direito administrativo brasileiro. In: AMARAL,
Ana Lucia; FRISCHEISSEN, Luiza Cristina Fonseca; COSTA, Paula Bajer Fernandes Martins da.
(Coords.). 500 anos e o direito no Brasil. So Paulo: Artchip Ed., 2000. p. 37-69.
9
Nesse sentido: JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 4. ed. rev. e atual. So Paulo:
Saraiva, 2009. p. 834.
10
FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental boa administrao pblica.
A sindicabilidade aprofundada dos atos administrativos. Os vcios de arbitrariedade por excesso ou
omisso. A era da motivao administrativa. A responsabilidade do Estado por aes e omisses. A
releitura de institutos luz do direito boa administrao. Os princpios da preveno e da precauo. O
Estado-Administrao, os objetivos fundamentais e o desenvolvimento humano. A valorizao das
Carreiras do Estado. 2. ed. So Paulo: Malheiros Ed., 2009. p. 121.
 16

Como j foi dito, os servidores que exercerem atribuies exclusivas de Estado

devem se submeter, obrigatoriamente, ao regime jurdico estatutrio, incluindo-se neles,
alm da Magistratura, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas, Advocacia Pblica e
Defensoria Pblica, que exercem atribuies constitucionais, as reas de polcia civil, de
polcia militar, de controle, de fiscalizao, de diplomacia e de regulao. H, ainda, os
servidores que trabalham em servios auxiliares da justia, nos termos do artigo 96, I, e, da
Constituio Federal11.

Hely Lopes Meirelles entende que os membros da magistratura, do Ministrio

Pblico e dos Tribunais de Contas, por exercerem atribuies constitucionais e possurem
liberdade de atuao seriam, na verdade, agentes polticos. Isso porque, ao conceito de
agente poltico, aquele que exerce atribuies constitucionais, o autor acrescenta as
autoridades que atuem com independncia funcional no desempenho das atribuies
governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do servio pblico12.
Para ele, ainda, todos os cargos vitalcios so ocupados por agentes polticos13.

Todos os agentes pblicos so vinculados ao dever de eficincia. No entanto, tendo

em vista que o estudo se foca nas normas constitucionais e legais destinadas aos
funcionrios pblicos, somente estes sero objeto do presente trabalho.

3. Responsabilidade administrativa

Previstas desde a Constituio de 1937, no Decreto-Lei n 1.713, de 28 de outubro

de 1939 (artigo 230), o primeiro Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio, h
trs esferas tradicionais de responsabilizao do funcionrio pblico: civil, criminal e
administrativa, havendo plena independncia entre elas.

A responsabilidade administrativa a obrigao de responder perante a

Administrao pela prtica de ilcito administrativo na infrao de regras de conduta
relacionadas funo pblica, desdobrando-se em ilcito disciplinar e funcional14.

O funcionrio pblico ou o servidor pblico em sentido estrito, como j

11
Conforme DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 22. ed. So Paulo: Atlas, 2009. p.
515.
12
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 33. ed. So Paulo: Malheiros Ed., 2007. p. 79.
13
Id. Ibid., p. 418.
14
ARAJO, Edmir Netto. Curso de direito administrativo. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 878.
 17

mencionado, ao estabelecer seu vnculo com a Administrao Pblica, passa a se sujeitar a

um regime jurdico previamente definido, que trata de seus direitos, deveres, condies de
trabalho, normas disciplinares, vencimentos, vantagens. Trata-se de normas de ordem
pblica, que no so passveis de alterao nem mesmo com a concordncia da
Administrao Pblica e do funcionrio, nas quais esto contidas todas as especificaes
da responsabilidade administrativa.

3.1. Poder disciplinar

A responsabilidade administrativa no mbito profissional decorre do exerccio do

poder disciplinar. Este poder punitivo se diferencia daquele aplicado ao mbito geral de
atuao do Estado, no qual ele possui uma relao de supremacia geral em relao aos
administrados.

A relao de supremacia geral consiste naquela originada e regulada

fundamentalmente por atos normativos e que liga uma entidade administrativa, de natureza
pblica e detentora de prerrogativas de autoridade, a um particular qualquer15. Por meio
dela, o Estado exerce atividade punitiva em duas frentes: a que se baseia no direito penal e
a que se baseia no poder de polcia; a primeira judicial e a segunda, administrativa.

O poder de polcia decorre da posio de supremacia geral da Administrao

Pblica em relao a todos os cidados; seu desenvolvimento est intimamente ligado com
o desenvolvimento dos ilcitos penais. que, mesmo com a adoo do direito penal
legalizado e judicializado a partir da Revoluo Francesa, no foi abandonado o sistema
sancionatrio administrativo16, que manteve a atividade preventiva do Estado, visando a
manuteno da ordem jurdica. A atividade sancionatria administrativa, entretanto,
limitava-se funo de defender e conservar a ordem e a paz social, tendo em vista que o
modelo liberal de Estado e a Separao de Poderes implantados limitaram o uso do poder
sancionador pela Administrao Pblica17. Antes disso, durante o absolutismo, porm, no

15
PRATES, Marcelo Madureira. Sano administrativa geral: anatomia e autonomia. Coimbra: Livr.
Almedina, 2005. p. 212-213.
16
GARCA DE ENTERRA, Eduardo; FERNNDEZ, Tomz-Ramn. Curso de direito administrativo II. 9.
ed. Madrid: Thomson Civitas, 2004. p. 164.
17
PRATES, Marcelo Madureira. op. cit., p. 30-31.
 18

era possvel distinguir o direito penal do direito administrativo18.

O poder punitivo denominado disciplinar, por sua vez, se desenvolveu de forma

autnoma19 e partiu da origem da prpria estrutura administrativa.

Em sntese, o reconhecimento da existncia do Direito Administrativo

Disciplinar no decorre da evoluo natural do Direito Administrativo do
qual se teria desprendido, mas de sua prpria essncia, que no pode mais
deixar de estabelecer a funo normativa disciplinar que lhe prpria,
destacando-a dos dispositivos legais, genricos, relativos participao
do homem nas atividades administrativas oficiais.20

antiga a origem da estrutura administrativa. Apesar de escapar ao nosso

conhecimento os institutos existentes antes da introduo da escrita nos diversos povos, o
que se sabe que nesse perodo j existia uma organizao relativamente desenvolvida dos
grupos sociopolticos, no domnio daquilo a que hoje chamamos direito pblico21.

O fato que, desde os primrdios das relaes humanas, existem tarefas

desempenhadas por agentes do Estado que objetivavam o atendimento de interesses da
coletividade (tais como defesa das povoaes, ordem interna, limpeza, provises, etc.),
bem como respectivas regras disciplinadoras dessa relao entre coletividade e indivduos,
revestidas de poder coercitivo, que garantiam a pacfica subsistncia do grupo22. Desde
aquela poca, o ser humano abdicou de parte de sua liberdade natural de ao em favor de
um comando e de uma disciplina que assegurasse a referida coexistncia, sua prpria
segurana, e a prosperidade possvel nas suas condies, buscando-se, assim, o
equilbrio da vida em comum23.

Segundo Paulo Francisco Bastos Von Bruck Lacerda, desde o Egito antigo, ao
longo dos sculos XXVIII a XXIII antes de Cristo, j era possvel se identificar um sistema
jurdico desenvolvido, com estruturas administrativas e judicirias elaboradas. Dessa
estrutura organizada e complexa decorreria a concluso sobre a existncia de um mnimo
de normas de conduta a serem observadas pelos sditos e servidores do reino, com regras

18
MIR, Jos Cerezo. Sanes penais e administrativas do direito espanhol. Revista Brasileira de Cincias
Criminais. So Paulo, v. 1, n. 2, p. 27-40, abr./jun. 1993.
19
Nesse sentido: ZANOBINI, Guido. Rapporti fra il diritto amministrativo e il diritto penale. In: SCRITTI vari
di diritto pubblico. Milano: Giuffr, 1955. p. 136-137.
20
LUZ, Egberto Maia. Direito administrativo disciplinar: teoria e prtica. 3. ed. rev., ampl. e atual. So
Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1994. p. 64.
21
Conforme GILISEN, John. Introduo histrica ao direito. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gunbenkian,
2001. p. 31.
22
RAMOS, Dora Maria de Oliveira. Terceirizao na administrao pblica. So Paulo: LTr, 2001. p. 89.
23
ARAJO, Edmir Netto. op. cit., p. 1-2.
 19

disciplinadoras da conduta dos funcionrios e procedimentos sancionatrios para coibir

eventuais infraes a tais normas24.

A disciplina , em todo ordenamento social, a base de uma estrutura social que

garante a paz e o progresso. Por isso o poder disciplinar e a consequente responsabilidade
do funcionrio pblico possuem relao direta com a estrutura administrativa, sendo
inerente ao bom funcionamento da mesma e para a realizao de seus fins. Nesse sentido
que, desde que constatada a existncia de organizao administrativa, encontram-se traos
da existncia de um respectivo poder disciplinar correspondente e embasador do mesmo25.

Grandes transformaes ocorreram a partir do final do sculo XVIII com o

desenvolvimento de novas ideias polticas e jurdicas, dando origem s revolues liberais
na Europa, que animaram o surgimento do Estado de Direito. A Revoluo Americana de
1776 e a Revoluo Francesa de 1789 concretizaram as ideias de legalidade e a separao
de poderes que regeriam o novo modelo, visando limitao do poder do Estado e a
preservao dos direitos individuais.

A submisso do Estado ao imprio das leis, obrigando sua obedincia a um

ordenamento jurdico pr-estabelecido, e o reconhecimento dos direitos individuais,
garantias contra os desmandos do Estado anteriormente absolutista, acarretaram o
surgimento do direito administrativo como cincia e disciplina autnomas. Foi a partir
desse momento que as relaes entre os particulares e o Estado e deste com seus agentes
passaram a se estruturar juridicamente mediante um conjunto de normas estveis.

Desenvolve-se, ento, a viso acerca do agente pblico que passa a atuar conforme a
finalidade do Estado, o interesse pblico, e passa a responder por suas aes. Tais agentes
possuem vnculo profissional mediante uma relao denominada relao de sujeio
especial, sendo ela o fundamento do poder disciplinar, que, por sua vez, um dos meios
de se assegurar o alcance da finalidade de disciplina do comportamento pessoal dos
indivduos em contato com essa esfera administrativa especial, condenando o
comportamento que prejudique a boa atuao da administrao pblica, mediante a
aplicao de punies.

24
LACERDA, Paulo Francisco Bastos von Bruck. Fundamentos do processo administrativo disciplinar:
justia administrativa. 2004. Dissertao (Mestrado) - Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo,
So Paulo, 2004. p. 18-19.
25
Conforme Id. Ibid., p. 20-24.
 20

3.1.1. Relao especial de sujeio

Na relao de supremacia geral, o Estado exerce seus poderes indistintamente

sobre todos os cidados que se sujeitam ao imprio das leis, ou seja, a Administrao
Pblica enquanto expresso do Estado26. Na relao de sujeio especial, o indivduo
entra na esfera jurdica e material27, da Administrao Pblica, que, por sua vez, desenvolve
uma especial e mais acentuada disciplina do comportamento pessoal com o fim de obter
uma melhor atuao administrativa. Nesse sentido, h manifestaes impositivas da
Administrao que, embora limitadoras da liberdade, promanam de vnculos ou relaes
especficas firmadas entre o Poder Pblico e o destinatrio de sua ao, originam-se de um
ttulo jurdico especial28.

Trata-se de uma relao diferente, portanto, daquela que os cidados em geral

possuem com o Estado. uma relao especial, um vnculo mais estreito, pela qual o
administrado entra em contato de uma forma mais direta e imediata com a instituio
administrativa29; uma relao qualificada, que, geralmente, se estabelece por vontade do
prprio particular.

O poder disciplinar o regime sancionatrio aplicado a essa relao especial, no

qual o Estado atua, protegendo seus interesses especficos e internos, enquanto, nos demais
casos, o Estado representa a prpria coletividade.

Pois bem, por causa do vnculo peculiar que caracteriza a denominada relao
especial de sujeio, entende-se que o poder disciplinar que dela decorre possuiria
algumas particularidades que autorizariam a preterio do princpio da legalidade, dos
direitos fundamentais e da proteo judicial.

Diz-se que, quando a Administrao Pblica age com base na relao especfica,
alguns princpios constitucionais punitivos poderiam ser mitigados, pois o complexo de
relaes existente entre subordinados e o Estado se limitaria ao mbito interno de sua
atuao, diria respeito somente ao Estado, ao Estado como empregador, e no como

26
ALESSI, Renato. Sistema istituzionale del diritto amministrativo italiano. Milano: Giuffr, 1953. p. 201.
27
Nesse sentido: ZANOBINI, Guido. Le sanzioni amministrative. Torino: Fratelli Bocca Editori, 1924. p.
133-134.
28
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit., p. 816.
29
GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de derecho administrativo: parte general: conclusion. 11. ed.
Madrid: Tecnos, 1989. v. 2.
 21

organizador da sociedade e garantidor dos direitos dos cidados30.

De fato, a disciplina interna rege a relao existente entre a Administrao Pblica e

aqueles que a ela se sujeitam por fora de um vnculo especial, que no aquele advindo do
simples fato de se pertencer sociedade. No caso dos agentes pblicos, esta relao se
estabelece por meio de vnculo de natureza profissional.

Ocorre que h, na relao entre funcionrio-Estado, muito mais do que uma relao
interna, domstica31, de interesse exclusivo das partes que integram a relao. O
funcionrio pblico exprime e expressa a vontade e os atos do Estado, sendo, na verdade,
mais que um mero instrumento, mas parte integrante de sua estrutura.

Sendo assim, as regras que se referem a tal relao jurdica vo alm da ordem
interna, porque, ao lado de regularem a organizao e disciplina internas, objetivam, acima
de tudo, assegurar o pleno e regular funcionamento da atividade pblica, interesse de toda
coletividade. Visam, assim, uma atuao eficiente, que atenda s necessidades da
sociedade.

Portanto, a relao que se estabelece entre o Estado e seus funcionrios,

principalmente no que se refere ao campo disciplinar, que o instrumento normativo eficaz
de se conduzir comportamentos, transborda o mbito interno, na medida em que se
subordina, tambm, ao interesse pblico.

Isso se comprova ao constatarmos que os valores jurdicos atingidos pelas infraes

administrativas gerais e pelas disciplinares, apesar de serem diferentes (na primeira se
protege a ordem pblica e na segunda a ordem interna), ampliam-se de forma tal que
atingem o valor jurdico protegido pela outra infrao. Quer dizer, a infrao ordem
pblica do regime sancionatrio geral tambm representa uma leso ordem interna do
regime disciplinar, ainda que em menor grau, porque a ineficincia administrativa abala a
imagem do setor pblico, produz desgaste e descrdito institucional, enquanto a infrao
ordem interna implica, entre outras coisas, no restabelecimento do direito violado e na
preservao da ordem pblica, embora tambm em menor medida32.

Sendo assim, no se poderia traar diferenas gritantes entre o regime punitivo

30
Conforme WIMMER, Miriam. As relaes de sujeio especial na administrao pblica. Direito Pblico,
Porto Alegre, v. 5, n. 18, p. 31-53, out./dez. 2007.
31
Expresso utilizada em GARCA DE ENTERRA, Eduardo; FERNNDEZ, Tomz-Ramn. op. cit., p.
170.
32
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2 ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Ed.
Revista dos Tribunais, 2005. p. 163-164 e 283-284.
 22

interno e externo, principalmente se tais diferenas visarem a mitigao de princpios

constitucionais, que, por sua importncia, so indisponveis e obrigatrios.

por isso que a diferenciao que se faz entre o regime de supremacia especial e de
sujeio especial, principalmente no que se refere mitigao do princpio da legalidade
neste, est perdendo adeptos, na medida em que tal teoria tem sido utilizada para afastar a
necessidade de observncia das regras e princpios do direito punitivo estatal nas relaes
especiais e justificar uma atuao administrativa arbitrria, contrariando a finalidade da
distino.

Rafael Munhoz de Mello expressa o atual entendimento a respeito do tema:

A idia de que h um campo em que a Administrao Pblica pode agir

sem observncia no princpio da legalidade incompatvel com o Estado
de Direito. Surge a teoria das relaes de sujeio especial na Alemanha
do final do sculo XIX, sob a influncia de circunstncias polticas da
poca. Mas um verdadeiro Estado de Direito a idia no pode prosperar.
Assim que na prpria Alemanha, aps o advento da Constituio de
Bonn, doutrina e jurisprudncia foram paulatinamente rechaando o
instituto das relaes de sujeio especial, considerado como uma
lacuna do Estado de Direito. Em outros pases o recurso indiscriminado
figura das relaes de especial sujeio, que justificou atuaes
arbitrrias da Administrao Pblica, faz com que a doutrina analise o
tema com cautela e reserva, havendo referncias sombra del fantasma
de las relaciones especiales de sujecion.33

Por isso que tambm entendemos que tal doutrina se revela incompatvel com o
atual ordenamento jurdico ptrio, no podendo haver diferena de tratamento entre os
cidados sujeitos relao especial e os demais administrados.

O que pode haver a adaptao dos princpios e normas sancionatrios gerais ao

mbito da relao especial de sujeio, de forma que haja compatibilidade com as
caractersticas do poder disciplinar, at porque essa maleabilidade que garante o
acompanhamento do dinamismo da realidade, conferindo justia e equilbrio ao
ordenamento jurdico e sua aplicao, conforme destaca Fbio Medina Osrio:

Desse modo, compreende-se que, efetivamente, h uma razo de ser para

atribuir infraes disciplinares determinadas caractersticas, peculiares e
requisitos especficos, sem que, no obstante, se desvirtue sua natureza de
sano administrativa, sendo-lhes aplicveis os princpios constitucionais
regentes do Direito Administrativo Sancionador. Diga-se, ademais, que a
variao do contedo desses princpios no significa, por seu grau e

33
MELLO, Rafael Munhoz de. Princpios constitucionais de direito administrativo sancionar: as sanes
administrativas luz da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Malheiros Ed., 2007. p. 160.
 23

intensidade mnimos, o reconhecimento de princpios diversos ou o

chancelamento de regimes jurdicos distintos. normal, como se disse, que
um princpio constitucional apresente algumas diferenas quando incida
sobre suportes fticos e normativos distintos, fenmeno perfeitamente
compreensvel no mbito jurdico, dado que decorre do prprio processo de
interpretao. De um princpio no resultam solues uniformes para casos
e situaes distintas; seria absurdo que assim ocorresse, at por uma
questo de operacionalizar corretamente a igualdade das pessoas na lei.34

Portanto, a distino de caractersticas entre os regimes punitivos no podem servir

de justificativa para se violar princpios constitucionais punitivos que existem para serem
aplicados, inclusive, nas relaes entre particulares.

As garantias fundamentais dos agentes pblicos devem ser respeitadas assim como
so as dos demais administrados. No por outro motivo que, pela construo moderna de
relao de especial sujeio, so toleradas apenas as restries constitucionalmente
previstas35.

3.2. Ilcito administrativo

O ilcito administrativo um instituto que aparece em diversas reas do direito, pois

sua essncia no se altera conforme a sua disposio36.

Ilcito o comportamento contrrio a um dever ou consoante a uma proibio

normativa, pressuposto de uma sano. a conduta contrria devida, o
comportamento antijurdico37.

Seriam elementos do ato ilcito: o ato ou omisso humanos, a infringncia norma

legal do ramo considerado, o dano e a responsabilidade; em suma, algum causando
desequilbrio na ordem natural-legal da sociedade e, pelo seu restabelecimento, devendo

34
OSRIO, Fbio Medina. Teoria da improbidade administrativa: m gesto pblica, corrupo e
ineficincia. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005. p. 156, nota de rodap 71.
35
Nesse sentido: NETTO, Lusa Cristina Pinto e. A contratualizao da funo pblica. Belo Horizonte: Del
Rey, 2005. p. 221.
36
ARAJO, Edmir Netto de. O ilcito administrativo e o seu processo. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais,
1994. p. 23. HUNGRIA, Nelson. Ilcito administrativo e ilcito penal. Revista de Direito Administrativo,
Seleo histrica, Rio de Janeiro, p. 15-21, 1945-1995.
37
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e sanes administrativas. 2. ed., rev., atual. e ampl. So Paulo:
Ed. Revista dos Tribunais, 2005. p. 17.
 24

responder38.

No mbito do poder disciplinar, o ilcito consiste no ato ou omisso que infringe

dever contido na respectiva lei funcional ou se enquadra em tipificao contida na mesma.
A infrao tem que resultar de inobservncia de deveres vinculados s atribuies do cargo,
funo ou emprego39 e se revelar nociva ao bem jurdico e aos valores especialmente
tutelados pela norma repressiva40.

Esclarece, entretanto, Marcello Caetano, que o ilcito no precisa estar ligado

exclusivamente violao dos deveres decorrentes da funo exercida pelo funcionrio
pblico, pois a ofensa dos deveres jurdicos e morais aos quais os cidados em geral esto
sujeitos pode constituir infrao disciplinar se puder afetar a relao do sujeito que a
praticou com a Administrao Pblica, relao esta resultante do vnculo que especialmente
os liga41.

A obrigao de observar os deveres impostos pelo ordenamento jurdico se inicia

com o incio do desempenho da funo pelo agente, quer dizer, assim que iniciar o seu
vnculo com a Administrao Pblica.

O dano pode ou no integrar a estrutura do ilcito, dependendo da tipificao, assim

como no direito penal, em que h os ilcitos materiais e os ilcitos formais. Em geral, a
infrao disciplinar formal.

3.3. Sano administrativa

A sano, para Hans Kelsen, tem funo primordial no sistema jurdico, pois ela
que caracteriza o preceito normativo, quer dizer, ela elemento necessrio da norma. O
comportamento prescrito e a conduta oposta pressuposto para uma sano. A sano
motiva os indivduos a praticarem ou no determinadas condutas, na medida em que o
desejo de evitar a sano intervm como motivo na produo desta conduta42. Para ele, o

38
ARAJO, Edmir Netto de. O ilcito administrativo e o seu processo, cit., p. 23.
39
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 12. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Ed. Revista dos
Tribunais, 2008. p. 303.
40
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador, cit., p. 323.
41
CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10. ed. 6 reimp. Coimbra: Livr. Almedina, 1999.
v. 2, p. 807-808.
42
KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. Trad. Joo Baptista Machado. 6 ed. Coimbra: Armnio Amado,
1984. p. 49 e 62-63.
 25

conceito de ilcito e sano so correlativos. A sano conseqncia do ilcito; o ilcito

(ou delito) um pressuposto da sano.43

Sano, no sentido genrico, indica qualquer meio pelo qual o legislador se vale
para assegurar a eficcia da norma. Em sentido especfico e tcnico, seria a consequncia
danosa que o legislador liga ao fato indesejado como meio de repor a ordem jurdica
turbada, imposta queles que violam a norma; o meio indireto pelo qual o legislador
obtm a observncia da lei44.

A sano uma instituio que ajuda a construir e manter o mundo social ao

produzir categorias comuns, compartilhadas pela maioria e que permitem aos indivduos se
entender uns com os outros, direciona a conduta das pessoas, comunicando informaes
acerca das relaes sociais e de vrios outros assuntos tangenciais, organiza e educa a
mentalidade moral, poltica e social das pessoas45.

No h diferena ontolgica entre o ilcito penal e o ilcito administrativo, no h

diferena substancial entre a sano penal e a sano administrativa. Trata-se da
consequncia jurdica imposta, por lei, quele que cometeu ilcito. Trata-se de um mal, um
castigo, que implica um juzo de provao de direitos, imposio de deveres e restrio de
liberdades46. O legislador, a fim de afastar a realizao de condutas indesejadas, prescreve-
as em normas para que no sejam cometidas e, para animar sua no realizao, prescreve
consequncias no desejadas por aquele que cometeu a infrao. Neste sentido, explica
Rafael Munhoz de Mello:

evidente que a inobservncia das condutas impostas pelas normas no

situao desejada, sendo certo que todo ordenamento normativo tem por
objetivo conformar condutas. Se nenhuma conseqncia decorresse da
violao da norma, as ordens normativas no teriam qualquer sentido ou
utilidade, pois sua eficcia dependeria unicamente da adoo voluntria da
conduta estabelecida normativamente. preciso, pois, que a violao tenha
conseqncia, que o ordenamento preveja uma resposta ao descumprimento
da norma. Tal resposta a sano.47

43
KELSEN, Hans. op. cit., p. 68.
44
Conforme ZANOBINI, Guido. Le sanzioni amministrative, cit., p. 1-2. CRETELLA JNIOR, Jos. Prtica
do processo administrativo. 6. ed. rev. e atual. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008. p. 84-85.
45
FALCN Y TELLA, Mara Jos; FALCN Y TELLA, Fernando. Fundamento e finalidade da sano:
existe um direito de castigar? Trad. AVENA, Claudia de Miranda, reviso de Flvio Luiz Gomes. So
Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2008. p. 91.
46
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador, cit., p. 97.
47
MELLO, Rafael Munhoz de. op. cit., p. 36.
 26

Assim como ocorre com as prescries dos ilcitos em geral, a aplicao da pena
deve observar os princpios da legalidade, da anterioridade e da tipicidade. Fbio Medina
Osrio ensina que, assim como ocorre com as infraes, deve haver um mnimo de certeza
e previsibilidade nos contedos descritivos da sano. No haveria bice para que, em
casos excepcionais e justificados, luz de critrios razoveis, a Administrao Pblica
fixasse as penas, desde que a lei fixasse o contedo bsico e fundamental delas ou
estabelecesse os limites mnimos e mximo delas48. Maral Justen Filho observa que tanto
a ausncia de previso da sano por lei quanto a inexistncia de padres delimitadores de
sua aplicao afiguram-se inconstitucionais49. Odete Medauar acrescenta que a sano tem
que estar associada a uma infrao determinada, a fim de que no se viole o princpio da
legalidade50. Marcelo Madureira Prates afirma, por sua vez, que deve haver graduao na
previso das sanes, sob pena de se violar a igualdade, impessoalidade e
proporcionalidade51. J Heraldo Garcia Vitta ressalta que a utilizao, na prescrio do
ilcito, de conceitos jurdicos indeterminados refora a necessidade de existncia de
respectivas sanes taxativas52.

As penalidades administrativas disciplinares existentes so: advertncia por escrito

(repreenso), suspenso, multa, destituio de funo comissionada ou de cargo em
comisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade, demisso e demisso a bem do
servio pblico.

A aplicao da sano pode ocorrer mesmo aps o funcionrio deixar sua atividade
ou ter perdido a qualidade de agente; isso no o isenta da sano, pois a importncia da
pena ultrapassa aquela relao ento existente e se estende quelas que podem surgir de um
novo vnculo. de interesse do Estado, e da coletividade, que conste o registro da sano
no assento do agente pblico, pois isso pode impedir ou, pelo menos, alertar a
Administrao Pblica em eventual e futuro processo de seleo, podendo, tal advertncia,
ser considerada, tambm, na hiptese de ele vir a sofrer novo processo administrativo na
nova funo exercida.

48
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador, cit., p. 321-322.
49
JUSTEN FILHO, Maral. op. cit., p. 856.
50
MEDAUAR, Odete. op. cit., p. 305.
51
PRATES, Marcelo Madureira. op. cit., p. 113.
52
VITTA, Heraldo Garcia. A sano no direito administrativo. So Paulo: Malheiros Ed., 2003. p. 93.
 27

CONCLUSES

1- Para que o Estado consiga satisfazer todos os deveres prescritos na Constituio

Federal imprescindvel que aja com eficincia.
2- So os agentes pblicos que exteriorizam a vontade e as atividades do Estado.
Portanto, por meio de sua atuao que a eficincia do Estado analisada, tendo
eles papel essencial nesse processo.
3- Os agentes pblicos so aqueles que agem em nome do Estado.
4- Servidores pblicos so aqueles que prestam servios ao Estado mediante relao
de trabalho, no eventual, sob vnculo de dependncia econmica e se submetem
hierarquia e subordinao.
5- A adoo do regime estatutrio ou celetista deve levar em conta a natureza da
atividade a ser desenvolvida pelo servidor pblico.
6- Aqueles que exercem atividade tpica e exclusiva do Estado e possuem uma relao
da qual avultam interesses pblicos bsicos so os funcionrios pblicos; eles so
regidos por estatuto, que confere garantias para uma atuao imparcial e obediente
ao interesse pblico.
7- Aqueles que exercem atividades atpicas, funes materiais, subalternas, destitudas
de relevncia poltica, no essenciais satisfao dos direitos fundamentais e que
no necessitam de maior consistncia jurdica, so os empregados pblicos, regidos
pelo regime trabalhista/celetista.
8- O poder disciplinar se desenvolveu de forma autnoma com relao aos demais
poderes punitivos do Estado (direito penal e poder de polcia), tendo decorrido do
desenvolvimento da prpria estrutura administrativa, que existe desde os
primrdios das relaes humanas com o fito de garantir o desenvolvimento e a paz
da coletividade.
9- A disciplina a base para se garantir a paz, o progresso e o alcance das finalidades
de um grupo.
10- A partir da Revoluo Francesa, as relaes dos agentes com o Estado, e, por
conseguinte, o poder disciplinar, passou a se estruturar juridicamente, tendo
nascido, da, a responsabilidade dos agentes de forma normatizada.
11- A responsabilidade administrativa disciplinar decorre da relao de sujeio
especial.
 28

12- Relao de sujeio especial se diferencia da relao de supremacia geral, pois esta
estabelecida entre o Estado e todos os cidados de forma indistinta. Na relao de
sujeio especial h um vnculo peculiar, estrito, direto, imediato, acentuado e
especfico entre o Estado e determinados cidados, que a ele se submetem por
vontade prpria, tal como o vnculo profissional.
13- A ideia de que alguns princpios de direitos fundamentais poderiam ser mitigados
na aplicao do poder disciplinar nas relaes de sujeio especial no se coaduna
com o interesse pblico contido na atividade administrativa e tampouco como atual
Estado de Direito.
14- Os princpios constitucionais podem, entretanto, ter aplicaes diversas conforme
tipo de poder punitivo a ser exercido pelo Estado (penal, polcia ou disciplinar),
variando e se adaptando de acordo com as caractersticas ou peculiaridades de cada
regime, adequando-se s respectivas realidades.
15- Ilcito administrativo o comportamento contrrio a um dever jurdico
estabelecido ou que se enquadra no tipo infracional descrito na norma.
16- O ilcito prescrito em funo do bem comum, quer dizer, para se manter a ordem,
impedindo a realizao de atos indesejados.
17- Sano a retribuio impingida como consequncia da realizao do ato ilcito,
que atua como desvantagem ao infrator, visando, com isso, conferir eficcia
norma e impedir a realizao de atos no desejados pelo grupo.
18- A Constituio Federal de 1988 precisou se adaptar, por meio de inmeras
emendas, tendncia pela qual o Estado se concentra apenas nas atividades
primordiais e imprescindveis para a garantia do desenvolvimento das
coletividades, deixando o resto para a atividade privada.
19- A Emenda Constitucional n 19/98 promoveu inmeras mudanas nesse sentido de
abertura do setor pblico para o setor privado, promovendo outras mudanas
destinadas ao alcance da eficincia, incluindo esta, inclusive, como princpio da
Administrao Pblica.
20- A influncia dos parmetros e conceitos do setor privado deve ser analisada com
ponderao na interpretao de referido princpio, descartando-se o cunho
eminentemente econmico, mantendo-se, entretanto, as observaes gerais feitas
nos estudos da Cincia da Administrao, na medida em que compatveis com as
peculiaridades da Cincia do Direito Administrativo.
 29

21- Assim, no se pode descartar as ideias de meio e fim que qualificam a eficincia na
Cincia da Administrao.
22- Como princpio constitucional, a eficincia no tem contedo definido, pois trata-
se de conceito jurdico indeterminado de cunho valorativo e abstrato, que possui
como funo o direcionamento de comportamentos, mediante a imposio de
vetores axiolgicos, que se situam acima de todas as normas, sendo, portanto, de
observao prioritria e obrigatria.
23- Apesar de no possuir contedo absolutamente preciso, o princpio da eficincia
possui um contedo mnimo, sobre o qual h consenso.
24- Sobre tal consenso, tem-se que, acima de tudo, ele existe para garantir a
manuteno da dignidade da pessoa humana.
25- Apesar de no se ter visto mudanas concretas com a introduo do princpio da
eficincia no texto constitucional, o fato que no se pode desprezar que marca a
introduo de uma nova concepo apta a promover o avano cultural dos
administrados e subsidiar atitudes e ideias inovadoras por parte dos
administradores, uma vez que vincula imediatamente todos que a ele se submetem.
26- De tudo que se extrai da doutrina e da jurisprudncia, possvel concluir que o
princpio da eficincia consiste na adoo dos melhores meios para o alcance
satisfatrio do objetivo visado, consistente, esse, na garantia dos meios mnimos
necessrios para o desenvolvimento dos administrados e do progresso da
coletividade, sempre com o fim de no se deixar desamparadas as necessidades
imprescindveis para a manuteno da dignidade da pessoa humana.
27- De seu contedo mnimo, ainda, no podem ficar de fora os conceitos ligados
eficincia que constam da Cincia da Administrao: meio e fim, sem, entretanto,
seja priorizado um sentido ou outro, devendo os mesmos ser utilizados em
equilbrio.
28- Enquanto a legislao no se encarrega de estabelecer suficientes parmetros
objetivos para sua exata determinao, assim como foi feito com o conceito
cambiante de moralidade, a definio de eficincia deve se basear em parmetros
intuitivos e aproximativos e outros que se revelam essenciais e consensuais.
29- O dever de eficincia somente pode ser cobrado do funcionrio pblico a partir do
momento em que o mesmo tenha condies necessrias e suficientes que permitam
esse agir.
 30

30- H alguns instrumentos bsicos que devem ser fornecidos pelo Estado para o
cumprimento do dever de eficincia.
31- O instrumento organizacional estabelecido por lei, aps a escolha, pelo
legislador, do mtodo desenvolvido pela Cincia da Administrao que lhe parecer
mais adequado. Tal instrumento consiste na disposio e alocao dos elementos,
funes e responsabilidades de forma a melhor se adequarem ao alcance da
finalidade do grupo.
32- O instrumento operacional consiste na coordenao entre os elementos que fazem
parte da organizao de forma que permita o alcance do objetivo visado. Tal
instrumento pode ser encontrado nos contratos de gesto, consrcios pblicos ou
convnios ou pode ser exercido no mbito da prpria estrutura hierrquica,
atualmente vigente na Administrao Pblica, sempre por pessoa que goze do
conhecimento tcnico adequado.
33- No se obtm eficincia sem um prvio planejamento, inserido no aspecto
direcional.
34- O instrumento subjetivo trata da valorizao do aspecto humano, os funcionrios
pblicos, sem o qual nenhuma atividade desenvolvida pelo grupo. Por meio de tal
instrumento, necessria constante renovao, distribuio adequada de trabalho,
levando em considerao a qualidade de cada um e a funo que exercer.
35- O instrumento objetivo a articulao e a coordenao dos diversos interesses
secundrios do Estado, exercido pelos diversos rgos, de forma tal que seja
possvel o alcance da finalidade primria.
36- O instrumento material o fornecimento de condies materiais que incentivem os
funcionrios ao aperfeioamento de sua atividade.
37- O instrumento estrutural o fornecimento de ambiente e materiais adequados de
trabalho, bem como de nmero suficiente de funcionrios, que permitam o
desenvolvimento das atividades da melhor forma possvel.
38- O instrumento intelectual consiste no oferecimento, pelo Estado, de programas de
aperfeioamento e obrigue, de forma positiva, a participao dos funcionrios nos
mesmos, para que a atividade administrativa esteja sempre em constante progresso.
39- O instrumento moral trata da necessidade de se estabelecer medidas preventivas
aptas a livrar a Administrao Pblica da corrupo, o que, por conseguinte,
acarreta o desenvolvimento mais eficiente da atividade administrativa.
 31

40- O instrumento cultural consiste na necessidade de se incutir no funcionrio pblico

a noo de que ele serve ao interesse coletivo e, no administrado, a conscincia de
que deve participar desse assunto, exercendo influncia na busca pela eficincia.
41- O descumprimento de dever de eficincia pelo funcionrio, quando houver, deve
ser analisado em confronto com o dever do Estado no fornecimento de todos os
instrumentos mencionados neste estudo, pois a eficincia somente pode ser
constatada quando analisada de forma global.
42- Paralelamente aos instrumentos que devem ser fornecidos pelo Estado, ao
funcionrio cabe cumprir sua parte na sua atuao individual. Esta pode ser
exercida de forma discricionria ou vinculada, sendo certo que, nas duas, est
presente o dever de eficincia.
43- Na atividade discricionria, assim como na aplicao do conceito jurdico
indeterminado e na denominada discricionariedade tcnica, o exerccio da
discricionariedade se confunde com o exerccio da eficincia, pois em ambos o que
se visa a escolha da melhor soluo possvel diante do caso concreto apresentado.
Em todas as situaes haver um conjunto ou uma nica soluo que se mostrar
consensualmente melhor e um conjunto ou uma nica soluo que, com certeza,
no ser melhor. Dentro do conjunto de solues sobre o qual h dvidas de ser ou
no a melhor soluo, haver o que se chama de zona de incerteza, sobre a qual a
escolha do administrador livre.
44- Atualmente, o processo administrativo uma forma de exerccio do poder
discricionrio que valoriza a eficincia, pois contrabalana a garantia dos
administrados e a eficincia, na medida em que representa a proteo do
administrado contra atos arbitrrios, desmotivados ou sem anlise de todos os
aspectos, e a modernizao da mquina administrativa, por meio da celeridade e da
economicidade.
45- Tendo em vista que a atividade discricionria coincide, e at se confunde, com o
exerccio do dever de eficincia, possvel se afirmar que a na atividade
vinculada que verdadeiramente h reflexos da introduo do princpio da eficincia
no texto constitucional.
46- Na atividade vinculada, o dever de eficincia pode ser representado pela
celeridade, quantidade e qualidade, sendo que todos esses elementos devem agir em
equilbrio, pois o prestgio de um em detrimento do outro, evidentemente, causa
ineficincia do resultado final.
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47- A celeridade consiste no dever de produzir o ato em tempo adequado e suficiente

para que o resultado surta os efeitos desejados.
48- A quantidade representa a produtividade, podendo ser aferida e mensurada de
forma objetiva.
49- A qualidade detm diversos aspectos, como cortesia, neutralidade, perfeio,
continuidade, aperfeioamento contnuo, etc., estando presente sempre que o
administrado se mostrar satisfeito.
50- A finalidade do poder disciplinar a ordem interna da Administrao Pblica, que
permite a coordenao e o constante aperfeioamento dos trabalhos individuais
para se alcanar os objetivos do Estado. Para haver disciplina, deve haver previso
de sano.
51- As finalidades da pena administrativa disciplinar coincidem com as finalidades das
penas em qualquer outro mbito sancionatrio estatal, pois todos visam a ordem e
coeso do grupo. Consubstancia-se nas denominadas preveno geral, preveno
especial e ressocializao.
52- A finalidade da pena deve, tambm, se afinar com a finalidade do prprio poder
disciplinar. Nesse sentido, a utilizao do poder disciplinar no pode ocorrer de
forma que acarrete uma atuao ineficiente da atividade administrativa e,
tampouco, pode ocorrer de forma que iniba condutas praticadas com intuito
inovatrio e positivo.
53- A ausncia de aplicao da pena e a sua aplicao desponderada, alm de
desvirtuarem a finalidade do poder disciplinar, acarretam desestmulo aos
funcionrios pblicos e implicam em uma consequente atuao ineficiente dos
mesmos.
54- A aplicao desponderada da pena compreende diversos aspectos, entre eles, a
demora na concluso do processo sancionatrio que acaba por tornar a pena
desproporcional, j que a simples existncia de processo em andamento aflige o
funcionrio pblico e torna-o mais vulnervel a interesses escusos.
55- As penas corretivas e pedaggicas so as que melhor contribuem para a realizao
da finalidade do poder disciplinar, na medida em que aperfeioa o comportamento
do funcionrio e o mantm no servio, evitando-se, assim, perda de energia, tempo
e dinheiro, com processos administrativos ou contrataes de novos funcionrios.
mais eficiente, tambm, porque atua de forma preventiva, evitando-se o prejuzo
Administrao Pblica pelo cometimento de outras infraes.
 33

56- A correo pode ser encontrada, at mesmo, na pena de demisso, sendo, por isso,
vedada a proibio de reingresso do funcionrio despedido em cargo pblico, pois
isso implica em infligir pena perptua, o que vedado pelo ordenamento jurdico.
57- O poder disciplinar compreende, tambm, atitudes positivas por parte do Estado,
que orientem e estimulem o funcionrio a praticar os atos esperados pela
Administrao Pblica.
58- Enquanto no se desenvolvem ou se aplicam formas de obteno da eficincia por
meio do poder disciplinar, o administrador deve ter em mente, pelo menos, os
objetivos que as fundamentam e, principalmente, evitar o desestmulo dos
funcionrios pblicos pelo uso do poder disciplinar. Assim, as penas disciplinares
devem ser aplicadas somente aps as devidas correes, orientaes e condutas
capazes de estimular uma conduta diferente.
59- H diversos exemplos normativos em que o comportamento ineficiente acarreta a
quebra do vnculo administrativo que liga o funcionrio ao Estado.
60- Na Constituio Federal, h o estgio probatrio e a avaliao peridica de
desempenho. Em ambas, as consequncias implicam em uma desvalia para o
funcionrio e podem macular seu futuro profissional, de forma que no se pode
afastar o processo administrativo com todas as implicaes principiolgicas que
dele decorrem.
61- Ambos os institutos so subtilizados e, em ambos, no necessria a presena do
elemento culpa para que o funcionrio seja exonerado. A diferena entre eles que,
no estgio probatrio, o funcionrio deve receber acompanhamento e orientao de
perto, podendo haver, inclusive, maior tolerncia com relao a alguns erros. Com
relao ao segundo, o que se visa evitar justamente a acomodao do funcionrio
pela aquisio da estabilidade e a manuteno de sua preocupao com as
atividades que esto sendo desenvolvidas, evitando-se, assim, o comportamento
ineficiente.
62- A dispensa pela avaliao peridica pode implicar em uma extenso de suas
consequncias, j que pode afetar o superior que inseriu ou tenha mantido o
funcionrio ineficiente no exerccio das funes. Alm disso, se aplica mediante a
repetio dos atos indevidos. a oportunidade para se analisar a contribuio do
funcionrio para o desenvolvimento das atividades, comparando seu
comportamento com o de seus pares; se seu desempenho se apresentar
 34

manifestamente inferior e, aps as devidas tentativas de correo e orientao, no

apresentar melhora, o funcionrio dever ser exonerado.
63- Na legislao federal, h a previso do ilcito pela desdia que, em princpio, no
acarreta demisso. A desdia o contraposto do dever de zelo e dedicao, que
consta da mesma lei, e se manifesta, principalmente, pela falta de diligncia. Liga-
se, portanto, ao elemento culpa.
64- Na legislao estadual, a ineficincia prevista como infrao e o dever
contraposto o de zelo e presteza. Prev a lei, como sano, a pena de demisso,
quando no for possvel a readaptao.
65- A readaptao destinada somente para os casos de incapacidade fsica ou mental,
isto , se relaciona a situaes mdicas. Nesse sentido, quando impossvel a
readaptao, segue-se a aposentadoria por invalidez, e no a demisso.
66- Retirando-se do contedo da norma a situao de incapacidade mdica, na qual
cabe a readaptao ou a aposentadoria, remanesce um contedo residual na norma,
que corresponde infrao por ineficincia.
67- A ineficincia como infrao, para a qual prevista a demisso, de acordo com as
decises administrativas, corresponde a condutas reiteradas e culposas, pois o
elemento culpa, por imposio do ordenamento jurdico, no pode ser afastado para
efeito de punio.
68- A culpabilidade no direito disciplinar corresponde ao mais leve grau de culpa por
imprudncia, impercia ou negligncia, pois se assim no fosse, faltas comuns
praticadas por servidores relapsos no seriam punidas.
69- Na anlise da conduta do funcionrio, deve-se levar em conta seu trabalho como
um todo, sua atuao cotidiana e anterior e, principalmente, a atuao de seus pares
que exercem as mesmas funes e trabalham nas mesmas condies que o
funcionrio infrator.
70- Pela anlise dos dispositivos legais, percebe-se que a infrao de ineficincia
prevista na lei estadual refere-se ao mesmo comportamento tipificado como desdia
na legislao federal, embora as conseqncias previstas nos dois sejam diferentes.
71- No controle judicial da eficincia, o critrio a ser utilizado o das zonas de certeza
e de dvida, isto , somente poder haver ingerncia do Poder Judicirio no ato
administrativo quando a sua opo estiver dentro da zona de certeza de que ele era
absolutamente ineficiente. No pode pairar nenhuma dvida sobre isso, e, se houver
dvida, no poder haver controle judicial. O mesmo vale para os casos em que a
 35

dvida deve ser resolvida pela aplicao de alguma cincia. Nesse caso, o auxlio a
peritos deve esclarecer se o ato realizado pela Administrao Pblica encontra-se
na zona de certeza ou de dvida e, com base nisso, poder-se- determinar se haver
ou no controle judicial.
72- O controle judicial deve ser negativo, isto , de anulao, nunca de substituio (do
ato anulado por outro). Havendo a anulao, a oportunidade para que o ato seja
refeito e substitudo deve ser devolvida Administrao Pblica.
73- Na atividade vinculada, a ineficincia constatada na deficincia da quantidade,
qualidade ou celeridade, podendo o Poder Judicirio intervir para suprir alguma
dessas falhas.
74- No que se refere aplicao das penas disciplinares, o Poder Judicirio poder
anular o ato que viole o ordenamento jurdico e seus princpios explcitos e
implcitos, como o da proporcionalidade e o da razoabilidade, havendo, para tanto,
a necessidade de se analisar os fatos, a motivao e, s vezes, as provas produzidas
no processo administrativo.
75- De tudo que se exps no trabalho possvel se concluir que so parmetros para a
subsuno do comportamento do funcionrio infrao de ineficincia: 1 -
verificao se a Administrao Pblica forneceu todos os instrumentos necessrios
para que o funcionrio exera uma atividade eficiente e, em caso de deficincia no
fornecimento de algum desses instrumentos, deve-se analisar a relao e o impacto
que tal deficincia acarretou no comportamento analisado; 2- na atuao
discricionria, a atuao ineficiente do funcionrio verificada mediante a anlise
da escolha que se realizou, levando-se em considerao as informaes das quais o
funcionrio dispunha e o momento da escolha, utilizando-se o critrio das zonas de
certeza e incerteza ao avaliar se a conduta foi ou no ineficiente; 3- na atividade
vinculada, a ineficincia ser constatada quando houver deficincia na
produtividade, qualidade ou celeridade, sempre levando-se em considerao os
fatores que podem influenciar na atuao do funcionrio e acarretar a realizao da
ineficincia; 4- a reiterao das condutas, isto , o desleixo contumaz, podendo
haver, excepcionalmente, responsabilidade por descuido momentneo; 5- presena
do elemento culpa, isto , a presena de imprudncia, negligncia e impercia, ainda
que de forma leve; 6- observao do comportamento de outros funcionrios que
atuem exatamente na mesma situao que o infrator, a fim de se extrair o padro de
conduta mediano e esperado do funcionrio pblico; 7- a atuao global do
 36

funcionrio que, a despeito de um ato ineficiente, pode ter exercido suas funes
sempre de forma eficiente, angariando resultados positivos para a Administrao
Pblica at ento.
76- A aplicao da pena deve se basear nos seguintes parmetros, entre outros
tradicionais: 1- verificar se a Administrao Pblica se movimentou no que se
refere preveno, orientando e direcionando a conduta do funcionrio. Em caso
negativo, necessrio verificar se, caso a Administrao Pblica tivesse procedido
devida orientao, o comportamento se realizaria da mesma forma ou no; 2-
precedncia da correo, que permite ao funcionrio aperfeioar seu trabalho.
77- Se os institutos legais, que visam evitar o comportamento ineficiente, forem
devidamente utilizados, tais parmetros podero ser testados de forma tal que a
idia de eficincia neles subsumida se incorporar na cultura e na mentalidade dos
administradores e administrados de forma hbil a conferir ao funcionrio pblico
estmulo suficiente a proporcionar a entrega da atividade pblica eficiente, com a
qual os administrados ficaro satisfeitos.
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