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RESUMO
Este trabalho trata de uma anlise sobre o provimento de cargos pblicos, com
destaque aos cargos em comisso. Para isso, segue uma abordagem metodo-
lgica qualitativa e de reviso bibliogrfica, apresenta-se o posicionamento de
vrios autores e/ou especialistas na rea, aborda-se aspectos tericos sobre qua-
dro funcional, cargos pblicos, funes pblicas, caractersticas dos cargos p-
blicos, que so: cargos vitalcios, os cargos de provimento efetivos e os cargos
de provimento em comisso; tambm aborda os limites quanto criao dos
cargos em comisso de acordo com a jurisprudncia e a doutrina, bem como a
utilizao indevida dos cargos em comisso. Mostra as principais desvantagens
relacionadas criao sem critrios de cargos de provimento em comisso,
bem como algumas vantagens que o ingresso no servio pblico, mediante
prvia aprovao em concurso pblico, oferece para uma boa administrao
pblica. Por fim, so apresentadas algumas sugestes com o objetivo de melho-
rar a administrao pblica e torn-la mais eficiente e eficaz, para que se tenha
a prestao de um servio pblico de melhor qualidade populao.
ABSTRACT
This article deals with an analysis of the provision of public offices, highligh-
ting the commissioned positions. In this sense, follows a qualitative metho-
dological approach and literature review, shows the positioning of various
authors and/or experts in the field, approaches the theoretical aspects of func-
tional public framework, public offices, public functions and the characteristi-
1 Servidora Pblica do municpio de Palhoa/SC. Graduao: Pedagogia Faculdade Municipal de Palhoa. Ps-
Graduao: Gesto Pblica Faculdade Municipal de Palhoa. E-mail: cidasilva3103@gmail.com.
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cs of the provision of public offices, which are: life public positions, effective
positions and commissioned positions; also addresses the strict legal limits
applied to the creation of commissioned positions in accordance with case
laws and doctrines along with the misuse of commissioned positions. Shows
the main disadvantages related to creation of commissioned positions without
observance of legal limits, as well as some advantages that entering public
service, through prior approval on public examinations, provides for good
public administration. Finally, some suggestions are presented with the goal
of improving public administration system and making it more efficient and
effective, in order to supply the population with a better quality public service.
1 INTRODUO
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es de direo, chefia e assessoramento, conforme critrios definidos em
lei. Outro aspecto a se considerar com relao quantidade de servidores
nomeados para cargos em comisso de livre nomeao, que deve ser a me-
nor possvel.
H ainda outra forma de ingresso no servio pblico que a
contratao por tempo determinado. Essa modalidade deve respeitar as
condies previstas na Constituio Federal, ou seja, s pode ser realizada
em situaes de excepcionalidade, na quais haja previso em lei das funes/
cargos, com tempo determinado, e cuja necessidade, ainda que temporria,
seja de comprovado interesse pblico. A contratao por tempo determinado
no se justifica, portanto, para o exerccio de atividades permanentes e
rotineiras da administrao pblica.
No presente trabalho ser dada nfase com relao criao e o
provimento de cargo em comisso de livre nomeao e exonerao.
Para isso, segue uma abordagem metodolgica qualitativa e de
reviso bibliogrfica utilizando-se obras de autores como: Carvalho Filho
(2013), Gasparini (1995), Moraes (2005), Mello (1990), Di Pietro (2006),
Dallari et al. (2013), alm de algumas decises do Supremo Tribunal Federal,
Tribunal de Contas e a Constituio Federal. Isso possibilitar mostrar como
a composio do quadro de pessoal dos rgos pblicos pelos chamados
cargos em comisso de livre nomeao e exonerao, esto prejudicando,
muitas vezes, o andamento dos servios pblicos.
2 QUADRO FUNCIONAL
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inmeras tarefas que constituem o objeto dos servios prestados pelos
servidores pblicos.
Para Moraes (2005, p. 313) Existe, assim, um verdadeiro direito
de acesso aos cargos, empregos e funes pblicas, sendo o cidado e o
estrangeiro, na forma da lei, verdadeiros agentes do poder, no sentido de
ampla possibilidade de participao da administrao pblica.
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Os cargos em comisso, ao contrrio dos outros cargos, so de
ocupao passageira. Os titulares so indicados em funo de afinidade e
vnculo de confiana que exista entre eles e a autoridade nomeante. Por
isso que muitos chamam de cargo de confiana. O carter desses cargos
impede que os titulares adquiram estabilidade. Tambm a nomeao para
exercer a funo de confiana dispensa aprovao em concurso pblico e a
exonerao no precisa de formalidade especial, depende exclusivamente
da autoridade nomeante. Por isso que o art. 37, II, CF os considera de livre
nomeao e exonerao (CARVALHO FILHO, 2013).
O cargo de provimento em comisso tem como caracterstica a livre
nomeao e exonerao, ou seja, de livre escolha da autoridade competente,
no dependendo de aprovao em concurso pblico, ou qualquer outra forma
de seleo. Em contra partida, tambm a exonerao no exige nenhuma
formalidade, podendo o servidor ser exonerado independente de qualquer
justificativa de motivao, conforme desejo da autoridade competente.
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5. A criao de 28.177 cargos, sendo 79 de natureza especial
e 28.098 em comisso, no tem respaldo no princpio da mo-
ralidade administrativa, pressuposto de legitimao e validade
constitucional dos atos estatais.
6. A criao de cargos em comisso para o exerccio de atribui-
es tcnicas e operacionais, que dispensam a confiana pesso-
al da autoridade pblica no servidor nomeado, contraria o art.
37, inc. V, da Constituio da Repblica. Precedentes.
7. A delegao de poderes ao Governador para, mediante de-
creto, dispor sobre as competncias, as atribuies, as deno-
minaes das unidades setoriais e as especificaes dos cargos,
bem como a organizao e reorganizao administrativa do
Estado, inconstitucional porque permite, em ltima anlise,
sejam criados novos cargos sem a aprovao de lei.
8. Ao julgada procedente, para declarar a inconstitucionali-
dade do art. 5, caput, e pargrafo nico; art. 6; das Tabelas
II e III do Anexo II e das Tabelas I, II e III do Anexo III; e das
expresses atribuies, denominaes e especificaes de
cargos contidos no art. 8 da Lei n 1.950/2008.
9. Definio do prazo mximo de 12 (doze) meses, contados
da data de julgamento da presente ao direta de inconstitu-
cionalidade, para que o Estado faa a substituio de todos os
servidores nomeados ou designados para ocupao dos cargos
criados na forma da Lei tocantinense n 1.950.
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Pedras Grandes c/c os arts. 27, inciso V, e 31, inciso XXII, do
Regimento Interno da Cmara de Vereadores daquele Munic-
pio), no prazo de 06 (seis) meses, aps a publicao da refe-
rida legislao, nos moldes exigidos pelo Prejulgado n 1939
desta Corte de Contas, comprovando-as a este Tribunal. (PCA
n 06/00089037. Cmara Municipal de Pedras Grandes. Rel.
Cons. Adirclio de Moraes Ferreira Jnior. Deciso proferida em
18/03/2012).
Prejulgado 1579
1. O arcabouo normativo ptrio, com apoio doutrinrio e ju-
risprudencial, atribui a execuo das funes tpicas e perma-
nentes da Administrao Pblica a servidores de seu quadro
de pessoal, ocupantes de cargos efetivos admitidos median-
te concurso pblico, nos termos do art. 37, II, da Constituio
Federal ou por ocupantes de cargos comissionados, de livre
nomeao e exonerao. Contudo, deve-se atentar para o cum-
primento do preceito constitucional inscrito no art. 37, inciso V,
da Constituio Federal, segundo o qual os cargos em comisso
so destinados exclusivamente ao desempenho de funes de
direo, chefia e assessoramento, devendo ser criados e extin-
tos por lei local, na quantidade necessria ao cumprimento das
funes institucionais do rgo, limitados ao mnimo possvel,
evitando-se a criao desmesurada e sem critrios tcnicos, obe-
decendo-se tambm aos limites de gastos com pessoal previstos
pela Lei Complementar n 101/00. (Prejulgado n 1579 reforma-
do pelo Tribunal Pleno em sesso de 24.08.2009, mediante a
Deciso n 3000/09 exarada no Processo CON-08/00526490).
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Prejulgado 1939
[...]
5. Os cargos de provimento efetivo ou em comisso devem ser
criados mediante Resoluo aprovada em Plenrio, limitados
quantidade necessria ao atendimento dos servios e do interes-
se pblico, a qual deve estabelecer as especificaes e atribui-
es dos cargos e a carga horria a ser cumprida, devendo a re-
munerao ser fixada mediante lei de iniciativa da Cmara (art.
37, X, da Constituio Federal), proporcional respectiva carga
horria, observadas a disponibilidade oramentria e financeira,
bem como os limites de gastos previstos pela Constituio Fe-
deral (art. 29-A) e pela Lei Complementar (federal) n 101, de
2000, e os princpios da economicidade, da eficincia, da legali-
dade e da razoabilidade. [...] (Deciso n 470/2008, exarada no
Processo CON- 07/00413693. Cmara Municipal de Palmeira.
Rel. Conselheiro Moacir Bertoli. Sesso de 05/03/2008).
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Conforme Carvalho Filho (2013, p. 613) importante acentuar
que cargos em comisso somente podem destinar-se a funes de chefia,
direo e assessoramento, todas elas de carter especfico dentro das funes
administrativas [...]. A lei no pode criar tais cargos para substituir outros de
cunho permanente.
Do mesmo modo, a doutrina tambm define que os cargos em
comisso somente devem ser utilizados para atribuies de direo, chefia
e assessoramento. Contudo, conforme os doutrinadores aqui mencionados
h um desvirtuamento na criao de cargos comissionados, com a criao
desmesurada desse tipo de cargo, sem observar o que estabelece a
Constituio Federal.
So criados cargos em comisso para os mais diversos tipos de
atribuies muita das quais deveriam ser exercidas por servidores ocupantes
de cargos efetivos, considerando que so atividades permanentes e rotineiras
da administrao pblica, no havendo necessidade de confiana por parte
da autoridade nomeante com relao ao servidor nomeado para o cargo
pblico.
O resultado dessa criao desenfreada e descontrolada de cargos
comissionados, sem nenhum critrio, tem como consequncia direta a
prestao de servio pblico de baixa qualidade, considerando que, para
a nomeao desses servidores, no so aferidos mritos ou habilitaes,
sendo nomeadas, em muitos casos, pessoas de relaes prximas, ou que
contriburam para a eleio da autoridade nomeante.
Com isso, percebe-se que a criao de cargo em comisso, sem a
observncia das regras constitucionais, extremamente prejudicial para
a administrao pblica, considerando que a criao excessiva de cargos
comissionados, aliada ao despreparo de seus ocupantes, resulta em uma
situao catica, que ter como consequncia a prestao de servio pblico
ineficiente, tendo em vista que servidores despreparados, nomeados sem
prvia aprovao em concurso pblico, muitas vezes no esto aptos para o
exerccio das atividades com competncia e qualidade necessrias ao bom
desempenho do rgo pblico.
A nica via de acesso de fato impessoal para o provimento em cargo
pblico o concurso pblico. No se desconhece que, para determinados
cargos, os de provimento em comisso ou em confiana so imprescindveis.
Em dadas situaes, alguns cargos de grande importncia para o Estado no
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podem ter somente a qualificao profissional, pois esse, por mais qualificado
que seja, pode no contar com a confiana do superior. Deve ter sensatez
absoluta. Confiana total. Logo, no se nega a importncia de tais servidores.
No entanto, o servidor de carreira, na forma apresentada acima, que deve
ter preferncia para ocupao de todos os postos de destaque. No porque
precisa da confiana do hierarca, mas porque est qualificado para tanto
(DALLARI et al., 2013).
O resultado dessa desordem poder acarretar, por exemplo: a)
licitaes mal elaboradas; b) contrataes de servios e obras pblicas sem
a segurana necessria para oferecer uma obra ou servio realizado com
qualidade; c) prestao de servio de forma precria; d) falta de controle,
o que facilita os atos de corrupo; e) servidores no comprometidos com
o servio pblico; f) servidores no qualificados e falta de continuidade do
servio devido alta rotatividade; g) gastos desnecessrios com capacitao
e treinamento, causando prejuzo aos cofres pblicos, considerando que
esses cargos so ocupados de forma temporria.
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do Poder Executivo Federal. O impacto oramentrio advindo
dos citados reajustes alcanaria o montante de 200 milhes de
reais em 2007, e cerca de 470 milhes de reais em 2008. O
contedo noticiado expe apenas uma ponta do iceberg da falta
do controle efetivo na criao e distribuio desses cargos.
As milhares de contrataes em cargo em comisso afrontam
no somente a licitude do concurso pblico, mas tambm o
bom senso, visto que somente seriam cabveis se destinadas
ao provimento temporrio, motivado pela necessidade de um
determinado profissional dotado de especial capacitao, co-
nhecimento e confiabilidade; porm os nmeros abismais pres-
supem que o objetivo deste tipo de provimento est sendo cla-
ramente desvirtuado por aqueles que determinam a sua criao
e provimento. No ser difcil, ento, identificar a infinidade de
situaes caracterizadoras de nepotismo e clientelismo institu-
cional. Situao vergonhosa, pois aqueles que receberam das
mos do povo o cargo poltico, ou mesmo, que alcanaram o
ttulo de autoridade no servio pblico por mrito prprio, pas-
sam a ser os responsveis pelo mau uso do poder que lhes foi
conferido, desrespeitando os princpios constitucionais e provo-
cando prejuzos atinentes ao interesse da coletividade, fazendo
da vida pblica extenso de sua vida privada.
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2014).
Ainda o mesmo autor apresenta que a propagao desses
cargos munidos por critrios tem se dado por meio da criao de cargos
comissionados, cujos contedos atributivos so, na maior parte dos casos,
vagos permitindo sua utilizao para a satisfao de necessidades banais,
tpicas do dia a dia dos rgos e entidades ou mesmo explicitamente
definidos como cargos tipicamente encartados na estrutura administrativa
ordinria, como demonstram os cargos de advogado, mdico, professor,
motorista, laboratorista e outros. Ocorre, assim, provimento sob a forma de
comissionamento sem que esteja associada, a esses casos, qualquer comisso
ou compromisso poltico que justifique a excluso do sistema do mrito.
Conforme os autores recm citados, fica evidente que h necessidade
de um controle rigoroso na criao dos cargos de provimento em
comisso, que devem ser exclusivamente para funes de direo, chefia e
assessoramento, bem como deve ser observada a qualificao profissional
adequada dos ocupantes desses cargos.
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d) Descompromisso com o exerccio da funo pblica, tendo em
vista a precariedade da nomeao e da possvel exonerao a qualquer
tempo do ocupante do cargo.
e) Descontinuidade das atividades, em funo do carter precrio
dessa forma de admisso e da grande rotatividade existente com relao aos
ocupantes de cargo em comisso, ou seja, na troca da autoridade nomeante,
em regra, os ocupantes dos cargos comissionados so exonerados, pois
raramente a autoridade sucessora ter a chamada confiana naqueles
servidores nomeados anteriormente.
f) Insegurana quanto ao exerccio do cargo, pois como no possuem
estabilidade, esto sujeitos s demandas da autoridade nomeante, que em
determinadas situaes podero conflitar com os preceitos legais. Assim, no
tendo estabilidade para o exerccio da funo no possuem a independncia
necessria para o bom desempenho de suas atividades.
g) Controle inadequado com relao s atividades a serem executadas,
bem como quanto ao controle da jornada de trabalho, ou seja, controle de
frequncia ao trabalho, tendo em vista que esses servidores so nomeados em
funo de mera indicao, e em muitos casos decorrente de amizade entre a
autoridade nomeante e o nomeado. Isso faz com que haja um afrouxamento
nos controles anteriormente referidos.
h) No h como aplicar as penas disciplinares atribudas aos servidores
ocupantes de cargos efetivos aos comissionados, considerando a precariedade
do provimento desse tipo de cargo. Isto , as penas administrativas, em regra,
no podem ser aplicadas a esses servidores.
i) Pode facilitar o surgimento de servidores fantasmas, considerando
o grau de amizade entre a autoridade nomeante e o nomeado, e em funo
disso no haver um controle adequado da jornada de trabalho, e at mesmo
falta de controle com relao s atividades exercidas pelos servidores
comissionados.
Por outro lado, poderia se mencionar que tipo de benefcio a criao
desenfreada de cargos de provimento em comisso poderia trazer para a
administrao pblica, e consequentemente, seu reflexo para uma boa
prestao de servio sociedade. A resposta que no se encontra nenhum
beneficio para a Administrao Pblica e para a sociedade, considerando
transtornos e as ineficincias anteriormente elencadas. Isto , a criao de
cargos em comisso sem critrios legais, em respeito aos princpios que regem
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quanto aos servidores a serem nomeados para esses cargos, por exemplo: 1)
ser nomeado, em regra, para esses cargos, servidores pblicos de carreira,
selecionando com aferio de mritos; 2) a pequena quantidade que deve ser
reservada aos servidores sem vnculos com a administrao pblica, tambm
deve ser observado, alm da confiana entre a autoridade nomeante e o
nomeado, critrios relacionados competncia tcnica para o exerccio da
funo. A prioridade deve ser a nomeao de servidores de carreira, pois
extremamente importante, considerando que o destino de um rgo pblico
depende desses servidores, j que possuem o poder de deciso. Assim,
duplamente danosa para a administrao pblica a escolha errada desses
servidores, primeiro porque, como j foi dito, eles tm o poder de deciso,
segundo porque todas as polticas pblicas definidas pela alta administrao
sero executadas e colocadas em prtica por esses servidores.
A opo pela criao de funo de confiana a ser exercida por
servidores de carreira, em oposio criao de cargos comissionados.
Assim, grande parte das funes de direo, chefia e assessoramento deve
ser exercida por servidores ocupantes de cargo efetivo, atribuindo a esses
servidores uma funo de confiana. Os cargos comissionados destinados
a servidores sem vnculo efetivo com a administrao pblica deve ser
destinado apenas a uma pequena parte do total geral de cargos do rgo.
Deve haver uma fiscalizao rigorosa por parte do rgo competente
com relao criao de cargos comissionados, responsabilizando-se as
autoridades que criarem os cargos comissionados ilegalmente, bem como a
autoridade que nomear o servidor para esses cargos.
Quando um cargo em comisso for criado indevidamente, cujas
atribuies sejam atividades permanentes e rotineiras da administrao
pblica, a autoridade envolvida poder ser responsabilizada pelo dano ao
errio, causado em funo de eventual remunerao a maior dos cargos em
comisso criados ilegalmente, com relao ao cargo efetivo que poderia
executar essas atividades.
Por fim, como j colocado anteriormente, deve ser implantado no
servio pblico, tanto para servidores ocupantes de cargo efetivo, como para
ocupantes de provimento em comisso, remunerao baseada no mrito
do prprio servidor, com avaliao peridica de desempenho de todos os
servidores pblicos. Ainda deve haver um controle especial com relao
jornada de trabalho, com a finalidade de eliminar os chamados servidores
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4 CONCLUSO
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interpretaes conflitantes, o que poder gerar passivo e mesmo o descontrole
quanto remunerao dos servidores; d) realizao de concurso de forma
peridica e regular; e) criao de cargos de provimento em comisso de livre
nomeao e exonerao de acordo com as necessidades e as atribuies do
rgo, considerando, inclusive, que a grande maioria dos rgos no necessita
desses cargos, devendo ser criado quando necessrio e destinado apenas e
preferencialmente, ao primeiro e segundo escales, o que, em regra, no
deve exceder a 3% do total dos servidores do rgo; f) avaliao especial de
desempenho para aquisio de estabilidade no servio pblico; g) boa parte
da remunerao do servidor deve ser fixada de acordo com aferio do mrito
funcional; h) existncia de controle interno que funcione de forma eficiente;
i) controle rigoroso da jornada de trabalho de todos os servidores quer seja
efetivo, comissionado ou contratado por prazo determinado; j) evitar cesses
de servidores, considerando que o servidor deve ter exerccio no rgo para
o qual prestou concurso; k) no permitir a existncia de servidores em desvio
de funo; l) implantao de metas institucionais a serem alcanadas; m)
manter um sistema de treinamento e capacitao adequado situao dos
servidores e s atribuies do rgo; n) nomear para o cargo de provimento
em comisso somente servidor preparado e qualificado para o exerccio
da funo, respeitando rigorosamente as disposies constitucionais dessa
forma de provimento.
Essas so algumas medidas que o Gestor Pblico pode adotar para
melhorar o desempenho da Administrao Pblica, pelos quais perpassam
o entendimento de que os cargos pblicos em comisso devem ser criados
e/ou mantidos em quantidade mnima necessria, estritamente vinculada s
atribuies de direo, chefia e assessoramento.
REFERNCIAS
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textosjuridicos/2292809> Acesso em: 22 nov. 2015.
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