U 0643771

Modelos de Gestin
de la Regeneracin urbana
ngel Aparicio Mourelo
Roberta di Nanni
paginas_001-013.qxp:Maquetacin14/5/1112:06Pgina1
Modelos de gestin
de la regeneracin urbana
Roberta di Nanni
Edita
SEPES Entidad Estatal de Suelo
Paseo de la Castellana 91
Madrid 28046
Equipo redactor
Roberta di Nanni
Fotografa
Thinstock.es
Diseo grfico y maquetacin

Paco Snchez Diseo Grfico
Depsito Legal
M-23187-2011
SEPES no se responsabiliza de la opinin de los autores
Este libro ha sido impreso en papel certificado como FSC procedente de bosques
gestionados de manera sostenible
Agradecimientos
Esta publicacin ha sido posible gracias a la generosidad con la que distintos

profesionales han compartido su experiencia con nosotros.
El equipo de SEPES, y en particular Flix Arias, Javier Ruiz, Rafael Zorrilla, Mara lvarez y
Pedro Marcos Garca, con sus indicaciones, nos ha ayudado a identificar en las
experiencias de otros pases las cuestiones que podan resultar de mayor inters para la
intervencin en las ciudades espaolas.
Kenneth J. Knuckles, presidente de Upper Manhattan Empowerment Zone (UMEZ), y su

equipo compartieron con nosotros su experiencia de trabajo en uno de los proyectos de
regeneracin urbana ms ambiciosos y complejos de Estados Unidos.
Nelson R. Bregn, General Deputy Assistant Secretary, Office of Community Planning and
Development, Department of Housing and Urban Development, nos aport informacin
detallada sobre los programas federales de regeneracin urbana en los Estados Unidos y,
en particular, sobre los incentivos fiscales.
Eduardo de Santiago, consejero tcnico en la Secretara de Estado de Vivienda y

Actuaciones Urbanas, nos facilit documentacin sobre las perspectivas ms recientes de
las polticas de regeneracin urbana en Francia y Reino Unido, y sobre las iniciativas en
marcha dentro de la Unin Europea.
La identificacin de las polticas sociales con incidencia en reas urbanas fue posible
gracias a la informacin proporcionada por Pilar de Vicente y Francisca Ramos, del
Ministerio de Sanidad, Poltica Social e Igualdad.
Margarita Garca Galn realiz la traduccin al espaol de diferentes textos elaborados

en italiano por Roberta di Nanni para el captulo 3.
jos blanco lpez

Ministro de Fomento
La Presidencia Espaola de la UE que tuvo lugar durante el primer semestre de 2010

se cerr con, entre otros actos, un encuentro en Toledo en el mes de junio de los res-
ponsables ministeriales de la Unin en materia de Desarrollo Urbano. Este encuen-
tro se ha producido en un contexto de crisis global, crisis en la que las ciudades europeas
juegan un papel bsico, tanto para abordar sus modelos de desarrollo en el nuevo
marco econmico, como para garantizar la calidad de vida de los ciudadanos y cola-
borar en el cumplimiento de los compromisos medioambientales contrados.
El encuentro dio lugar a la llamada Declaracin de Toledo, que apuesta por la con-
secucin de un desarrollo urbano ms inteligente, sostenible y socialmente inclusivo
y, en particular, por la importancia de aplicar estrategias de desarrollo urbano inte-
grado, con una visin global y exhaustiva de la ciudad, convenientemente enmarca-
das dentro de una perspectiva territorial, que promuevan armoniosamente todas las
dimensiones de la sostenibilidad de un modo integrado, tanto en los nuevos desarro-
llos urbanos como en las reas ya consolidadas de la ciudad existente.
Es precisamente la ciudad existente, y en particular los barrios desfavorecidos, la
que la Carta de Leipzig sita como foco de atencin bsico de las polticas de desarro-
llo urbano. La que ha sido ms desatendida en nuestro pas durante las ltimas dca-
das, en las que se ha planificado y urbanizado, esto es, construido nueva ciudad, en
una superficie casi equivalente a la que se haba desarrollado durante toda la histo-
ria de nuestro pas. Este modelo de crecimiento desproporcionado est claramente
agotado, y es la ciudad existente la que debe asumir el protagonismo del modelo de
desarrollo promovido desde el Gobierno de Espaa, desde el convencimiento de que
la nueva economa sostenible no puede estar basada en la dispersin de la urbani-
zacin, por lo que supone de consumo extensivo de suelo, bien no renovable, y la
especulacin sobre el mismo.
Desde el Ministerio de Fomento queremos apostar por la regeneracin urbana in-
tegrada como instrumento bsico: regeneracin de la ciudad existente, incluyendo re-
habilitacin de edificios y espacios pblicos, pero desde una perspectiva integrada,
lo que supone una atencin especfica a la poblacin, la mejora de sus condiciones de
vida y el mantenimiento y creacin de empleo. Este enfoque, recomendado por la Car-
ta de Leipzig y recogido en la Declaracin de Toledo, implica la visin de la ciudad y
los ciudadanos como un todo inseparable, visin que conlleva unos mecanismos de
decisin complejos, nuevas herramientas y nuevos modelos de gobernanza. Los nue-
vos retos sociales, econmicos y medioambientales tienen en las ciudades el espacio
de responsabilidad, pero seguro, tambin, el espacio de la solucin.
beatriz corredor sierra

Presidenta de Sepes
En 2009 Sepes, Entidad Estatal de Suelo, cumpli 50 aos de existencia, desde la

ya lejana creacin en 1959 de la Gerencia de Urbanizacin, de la que la Entidad es
sucesora.
Durante este medio siglo Sepes ha sido el instrumento bsico de la prctica urba-
nstica llevada a cabo por el Gobierno de Espaa. Ello significa no solamente haber re-
alizado la ms importante actividad urbanizadora y de intervencin en la ciudad llevada
a cabo por cualquier agente, sino que esta actividad se ha enmarcado dentro de las
polticas territoriales del Gobierno en cada circunstancia, sirviendo como instrumen-
to clave de polticas econmicas y sociales, en lo que stas tienen de inseparables de
las polticas espaciales, de conformacin de un modelo territorial.
Si bien durante estos 50 aos la mayor parte de la actividad de Sepes ha sido como
urbanizador, algunos de los hitos singulares de su actividad han sido operaciones
de regeneracin y reconfiguracin de ciudad existente, entre las que pueden citarse
la participacin en operaciones tan significativas como el Anillo Verde de Oviedo o Bil-
bao Ra 2000, la remodelacin del barrio de Meseta de Orcasitas en Madrid o, ms re-
cientemente, Vasco-Mayacina en Mieres. Se trata de operaciones mucho ms complejas
que las simples operaciones de extensin de ciudad, por lo que supone trabajar so-
bre la ciudad existente, pero que han proporcionado a Sepes un bagaje de saber ha-
cer, de saber actuar, en casi cualquier condicin y dando respuesta a casi cualquier
problema urbano.
Durante la Presidencia Espaola del Consejo de la Unin Europea, el primer semes-
tre de 2010, Sepes ha colaborado con el Ministerio en la indagacin sobre los nue-
vos modelos de desarrollo urbano, con el objetivo de continuar en la lnea de respuesta
de vanguardia que ha caracterizado a la Entidad en toda su historia. Esta lnea ha arro-
jado resultados tales como la celebracin, el pasado mes de abril, de una Conferen-
cia de Alto Nivel Sobre Sostenibilidad Urbana y Regeneracin Urbana Integral en Europa,
con la participacin de expertos nacionales e internacionales para presentar resulta-
dos o debatir dichos modelos.
En esta lnea tambin se integran el conjunto de tres estudios o investigaciones con-
cretos sobre ejemplos nacionales e internacionales, anlisis de modelos de gestin
y problemtica especfica de las reas industriales, por ser y haber sido stas el prin-
cipal objeto de atencin por parte de Sepes. Hay que tener en cuenta que la mayor
parte de la ciudad existente es muy reciente, mucha de ella producida en la segunda
mitad del siglo XX, y que en muchas ocasiones esta ciudad arroja ndices de vulnera-
bilidad social, ineficiencia econmica y desfavorable comportamiento medioam-
biental muy elevados.
Es la ciudad existente la que va a ser objeto de la mayor parte de la accin urbans-
tica futura, su regeneracin desde una perspectiva integrada, lo que implica tener
en cuenta simultneamente aspectos sociales, econmicos y de sostenibilidad. El ob-
jetivo debe ser convertir lo que no han sido sino polgonos en verdadera ciudad. Es,
sin duda, el gran reto de Sepes para el prximo medio siglo de su historia.
pedro saura garca

Director General de Sepes
Los nuevos retos a los que se enfrenta el urbanismo no pueden afrontarse a ciegas.
La identificacin de los elementos implicados en un proceso tan complejo como el
de la regeneracin urbana integral, la definicin del ciclo de la gestin de ese pro-
yecto y las frmulas para un seguimiento posterior que evale objetivamente el xi-
to o fracaso de toda la operacin son fundamentales. Hasta la fecha no exista una
herramienta que se pudiera aplicar en la prctica a la regeneracin urbana.
Y esa es precisamente la gran aportacin del trabajo que presentamos con el ttu-
lo Anlisis de Modelos de Gestin sobre Regeneracin Urbana: la definicin de una
herramienta metodolgica absolutamente indita con la que poder definir, realizar y
evaluar los proyectos desde que se detecta la necesidad o la oportunidad de reali-
zarlos hasta que se hacen realidad y los ciudadanos, las ciudades, los hacen suyos.
Quiero agradecer la enorme aportacin que, en este sentido, ha realizado el equi-
po investigador dirigido por ngel Aparicio y que desde Sepes ofrecemos a cuantos
profesionales tienen algo que decir y que hacer, en la regeneracin de nuestros espa-
cios urbanos. Creemos que aunar la experiencia de Sepes como Entidad Estatal de
Suelo y los planteamientos absolutamente novedosos que supone este trabajo ser
muy provechoso. El modelo propuesto, lejos de ser algo cerrado y rgido, es una pla-
taforma desde la que apoyarse para trabajar, un punto de partida que la experiencia
y el anlisis podrn completar despus de someterlo a la prctica urbanstica.
Su utilidad se ver no slo en lo que supone como conocimiento puesto a dispo-
sicin de la sociedad, sino en sta misma, cuando lo utilice para transformar las ciu-
dades en entornos ms amables, cohesionados y sostenibles.
Sumario
1. Objetivos y metodologa ...............................................15 3.1.3 Requisitos para la seleccin de las zonas de

intervencin ....................................................50
2. El marco para el anlisis...............................................21 3.1.4 Recursos financieros .......................................51
3.1.5 Responsables del programa ...........................53
2.1 La regeneracin urbana: un proceso 3.1.6 Beneficiarios del programa .............................53
heterogneo .............................................................23 3.1.7 Ciclo del programa..........................................54
3.1.8 El Plan Estratgico ..........................................55
2.2 La perspectiva de los agentes ................................25
3.1.9 Proceso de planificacin .................................55
2.2.1 Participacin y cohesin social .......................25 3.1.10 Instrumentos e indicadores para la
2.2.2 La cooperacin pblico-privada ......................27 evaluacin.......................................................58
2.2.3 La cooperacin entre las administraciones 3.1.11 Datos de impacto............................................62
local y nacional ...............................................30 3.1.12 Factores que inciden en el programa ..............62
2.2.4 La red de agentes de la regeneracin y las
relaciones entre ellos......................................32 3.2 La regeneracin urbana integrada en Reino Unido:
la agencia nacional Homes and Communities ...63
2.3 La perspectiva de las actuaciones ..........................35 3.2.1 Reino Unido: la Poltica Nacional de
2.3.1 La integracin de actuaciones en un lugar Regeneracin Urbana......................................63
y la delimitacin de este .................................35 3.2.2 Las zonas prioritarias de intervencin ............65
2.3.2 El ciclo de proyecto.........................................37 3.2.3 El proceso de planificacin: de la estrategia
2.3.3 La ejecucin del programa y el ente gestor ....39 nacional a las estrategias locales ...................66
3.2.4 Las tipologas de intervencin ........................72
2.4 Estructura para la descripcin y anlisis
3.2.5 Los agentes de las polticas de regeneracin
de los casos de estudio ...........................................40
urbana ............................................................74
2.4.1 Planteamiento.................................................40
3.2.6 Recursos financieros.......................................78
2.4.2 Consideraciones preliminares para la 3.2.7 Supervisin y evaluacin ................................82
definicin de un programa de regeneracin urbana
en Espaa..................................................................43 3.3 La regeneracin urbana en Francia: el Programa
Nacional de regeneracin urbana y la ANRU .........83
3. Descripcin y anlisis de los casos de estudio ........47 3.3.1 Introduccin....................................................83
3.3.2 La concertacin en la regeneracin urbana:
3.1 El programa Empowerment Zones en Estados el precedente de los contratos de ciudad
Unidos ......................................................................49 (contrats de ville) ............................................85
3.1.1 Introduccin....................................................49 3.3.3 Las zonas de intervencin: ZUS, ZRU Y ZFU ....87
3.1.2 Sistema de seleccin y adjudicacin de los 3.3.4 El Programa Nacional de Renovacin Urbana
12 | 13 fondos del programa.......................................49 (PNRU) ............................................................90
3.3.5 Contratos Urbanos de Cohesin Social 6. Propuestas para la gestin de la RUI en Espaa ....141
(CUCS) ............................................................96
3.3.6 Plan Espoir Banlieues....................................102 6.1 Sobre los objetivos de la RUI desde la perspectiva
3.3.7 Instrumentos para la evaluacion ...................103 de la AGE.................................................................143
6.2 Conclusiones para un programa en Espaa:

4. Conclusiones de los programas analizados ............109
el ciclo del programa de RUI .................................143
4.1 Marco para la valoracin ........................................111
6.3 La estructura del Plan Estratgico ........................148
4.2 Valoracin de los programas de regeneracin 6.3.1 Acciones que pueden incluirse en el plan
estratgico ....................................................148
urbana analizados ...................................................111
4.2.1 Estados Unidos: un marco de gestin flexible 6.4 Caractersticas del futuro programa de apoyo
y un inters creciente por los incentivos
a la regeneracin urbana integrada ......................151
fiscales ...........................................................111
4.2.2 La politique de la ville francesa .....................116 6.5 Cuestiones que pueden precisar de la elaboracin
4.2.3 La regeneracin integrada en de un marco legislativo especfico ........................152
Reino Unido ..................................................119
7. Referencias....................................................................155
4.3 Conclusiones del anlisis de programas
nacionales...............................................................125 7.1 General....................................................................157
7.2 Programa EZ/EC .....................................................159

5. La regeneracin urbana en Espaa: descripcin
y diagnstico.................................................................127 7.3 Regeneracin urbana en Francia ...........................159
5.1 Marco de anlisis ...................................................129 7.4 Regeneracin urbana en Reino Unido ..................159
5.2 La poltica de inclusin social: el PNAIN ..............129
5.3 Las polticas del Fondo Social Europeo ................130
5.4 El FEDER: del programa URBAN a la iniciativa

URBANA...................................................................131
5.5 El Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitacin

2009-2012 ...............................................................135
5.6 Consideraciones finales .........................................138

Objetivos y
metodologa
1
Objetivos y metodologa
16 | 17
Captulo 1
El objetivo del estudio es establecer las lneas maestras Tarea 1: Plantilla de caracterizacin de los
para la puesta en marcha desde el Ministerio de Fomento programas de regeneracin urbana
de un programa de regeneracin urbana de mbito esta- Los programas de regeneracin urbana se caracterizan por
tal. Para ello, se pretende previamente identificar cules su complejidad en prcticamente todos los aspectos: fi-
son los elementos clave para la gestin de los programas nanciacin; seleccin de proyectos; tipos de proyectos que
de regeneracin urbana, a partir del anlisis de al menos se incluyen; identificacin de zonas de actuacin; tomas
3 programas de mbito nacional activos en los ltimos aos de decisin; participacin pblica; seguimiento y evalua-
en Estados Unidos, Reino Unido y Francia, y analizar la ex- cin. Con el fin de facilitar despus la caracterizacin y com-
periencia reciente de la regeneracin urbana en Espaa, paracin de los programas a analizar (Estados Unidos,
tanto en cuanto a los sistemas de gestin empleados como Francia y Reino Unido) se elaborar una plantilla de an-
a los resultados alcanzados. lisis basada en:
El trabajo se desarrolla mediante la identificacin de cu- Identificacin de los agentes pblicos y privados funda-
les pueden ser los elementos clave en un programa de mentales en el proceso.
regeneracin urbana, la validacin de este modelo a par- Descripcin del ciclo de vida del proyecto, desde su
tir del anlisis de los programas de mbito nacional en mar- concepcin hasta su conclusin.
cha en Estados Unidos, Francia y Reino Unido, y la propuesta Identificacin de los posibles roles de los agentes en
de un modelo de gestin para nuestro pas. cada fase del ciclo de vida del proyecto.
El trabajo no contempla el anlisis de proyectos concre- Relaciones que pueden crearse entre dichos agentes.
tos de regeneracin urbana, sino que se centra en los ele-
mentos de gestin, seguimiento y evaluacin de esos Tarea 2: Caracterizacin de los programas de
proyectos dentro de programas de mbito nacional. regeneracin urbana en marcha en Estados
El trabajo se estructura en cuatro tareas: Unidos, Francia y Reino Unido
Los tres casos de estudio seleccionados se caracterizan
por contar con una amplia experiencia en el mbito de la
regeneracin urbana, desde perspectivas institucionales
diversas y tambin respondiendo a situaciones diferentes.
En el caso de Estados Unidos, la investigacin se cen-
trar en los programas federales gestionados desde me-
diados de los 90 por el Department of Housing and Urban
Development, y ms concretamente en el programa Em-
powerment Zones/Renewal Communities (centrado en
beneficios fiscales para la regeneracin del tejido eco-
nmico de los barrios). La configuracin actual de estos
programas recoge en buena medida las lecciones apren-
didas a partir de las experiencias de renovacin urba-
na desde mediados de los aos 60.
En el caso del Reino Unido, se ha realizado entre 2008
y 2009 una revisin de la poltica nacional de regenera-
cin urbana, reflexionando sobre el papel que deben des-
empear el Gobierno Central (a travs de la HCA-Homes
and Communities Agency) y las regiones (a travs de las
RDA-Regional Development Agencies). La nueva distri-
bucin de tareas y el nuevo nfasis que se pone en el se-
guimiento y evaluacin de los proyectos justifica el realizar
un estudio detallado de estos programas.
Objetivos y metodologa
En el caso de Francia, la regeneracin urbana se ha de- Tarea 3: Valoracin del impacto de la

sarrollado tradicionalmente con un fuerte protagonis- regeneracin urbana en estos pases
mo del gobierno central. En 2003 se crea por Ley (artculo Esta valoracin se realiza a partir de documentos publi-
13 de la Loi d'orientation et de programmation pour la cados por los responsables de los programas sealados
ville et la rnovation urbaine, llamada Ley Borloo) la anteriormente y ofrece un panorama de su incidencia en
Agence Nationale pour la Rnovation Urbaine (ANRU), el territorio, los recursos movilizados y la poblacin be-
para la ejecucin y financiacin de un Programa Nacio- neficiada.
nal de Renovacin Urbana (con horizonte 2013). A esto El propsito de esta tarea es el ofrecer una valoracin
se aadieron, desde 2007, los Contratos Urbanos de Co- general; por consiguiente, no se persigue el realizar una
hesin Social, (que reemplazan los Contrats de Ville valoracin proyecto a proyecto. No obstante, s se recogen
que haban funcionado desde 1989). en caso de existir informacin en la documentacin con-
sultada los proyectos que han conseguido unos resulta-
El anlisis de estos 3 programas se resume en el cap- dos ms destacables en alguno de los campos siguientes:
tulo 3 y abarca los aspectos siguientes: La dinamizacin econmica de la zona.
Objetivos del programa. Variacin en los indicadores de exclusin social (desem-
reas de intervencin. pleo, renta, educacin).
Seleccin y aprobacin de proyectos. Calidad del espacio pblico y privado.
Financiacin de los proyectos
Lneas de actuacin principales y complementarias a in-
cluir en los proyectos.
Gobernanza y gestin del proyecto.
18 | 19 Sistema de seguimiento y evaluacin.
Captulo 1
Tarea 4: Elementos de un modelo de gestin

de la regeneracin urbana en Espaa
Siguiendo la plantilla elaborada en la tarea 1, se realiza una
caracterizacin motivada del modelo de gestin que podra
ponerse en marcha en Espaa, justificada a partir de:
Los resultados de las experiencias internacionales ana-
lizadas.
El marco institucional espaol.
Como paso previo, se han identificado en el captulo 5

los principales programas de la Administracin General del
Estado con incidencia en la regeneracin urbana. En el ca-
ptulo 6 se establecen algunas recomendaciones sobre las
caractersticas a incorporar en un eventual programa inte-
grado de regeneracin urbana impulsado desde el gobier-
no de Espaa
El trabajo ha sido realizado por Angel Aparicio Mourelo,
profesor titular de la Universidad Politcnica de Madrid. En
la caracterizacin de los programas de regeneracin urba-
na en marcha en otros pases ha intervenido Roberta di
Nanni, arquitecta y doctora en urbanismo.
El marco
para el anlisis
2
El marco para el anlisis
22 | 23
Captulo 2
2.1 La regeneracin urbana: un proceso hasta una perspectiva ms abstracta de reconciliar y de-
heterogneo volver el barrio al resto de la ciudad, con la que se recono-
El anlisis de las experiencias existentes sobre regeneracin ce de alguna manera explcitamente un respeto a ser
urbana muestra una considerable diversidad en cuanto a la diferente, a lo heterogneo, y se intenta establecer una l-
concepcin de los programas y su gestin. Estas diferencias nea delimitadora entre heterogeneidad y exclusin, o entre
responden a mltiples causas, como por ejemplo: integracin y homogeneidad.
Las peculiaridades en cada territorio del problema en A los efectos de este estudio, se ha realizado una revi-
sus componentes, social, econmica y urbana. sin bibliogrfica sobre los principales temas de debate
El marco institucional, que establece las competencias terico dentro de la regeneracin urbana. Esta revisin su-
sectoriales de las diversas administraciones. giere que, por encima de las diferencias de planteamiento,
Las caractersticas del sector privado y del sector de eco- objetivos y desarrollo de las polticas entre diferentes
noma social, que siempre va a desempear un papel re- pases e incluso dentro de un mismo pas a lo largo del
levante en el proceso. tiempo la mayor preocupacin de los investigadores re-
La perspectiva ideolgica, que incide tanto en la priori- side en lo que podramos denominar las condiciones de
zacin de las diversas cuestiones que se amalgaman contorno adecuadas para la puesta en marcha de procesos
dentro de los procesos de exclusin en el territorio ur- de regeneracin eficientes. Esas condiciones de contorno
bano como en el tipo de respuestas que se plantean y parecen hacer referencia a dos mbitos complementarios,
del papel que se asigna a los diversos agentes. e inciden en ambos casos sobre la creacin de sinergias sig-
nificativas al intervenir en los barrios desfavorecidos:
Adems, la experiencia muestra cmo las condiciones Establecer una red de operadores que permitan incor-
de exclusin urbana evolucionan en el tiempo, no slo por porar al proceso a todos los agentes relevantes, y que
causa de las medidas que se ponen en marcha para com- adems establezca una cooperacin eficiente entre ellos.
batirla, sino tambin por su exposicin a la evolucin ge- Establecer un marco de identificacin, ejecucin y eva-
neral de la economa, la demografa, el desarrollo urbano luacin de las diferentes medidas o iniciativas en el ba-
del conjunto de la ciudad, etc. Esto explica que, al aproxi- rrio que permita que se produzcan en la prctica los
marse a las experiencias de cualquier pas, se encuentre beneficios que en teora se intuyen de la intervencin
una situacin relativamente fluida, en la que cambian cada combinada desde las distintas polticas sectoriales.
cierto tiempo algunos de los elementos clave de interven-
cin: las agencias pblicas que actan, los incentivos, los Las dos cuestiones inciden, por consiguiente, en el con-
sistemas de planificacin, los centros de decisin El co- cepto de integracin, de agentes y de actuaciones. Una
rolario es que nos encontramos ante una poltica que debe gestin exitosa de la regeneracin urbana consiste en con-
estar prxima al terreno, ser capaz de detectar nuevas opor- seguir hacer realidad en la prctica su pretendido carcter
tunidades para actuar con eficiencia y mostrar capacidad integrado: conseguir crear una red de cooperacin ptima
y flexibilidad para evolucionar. entre agentes, as como unas condiciones de ejecucin de
La eficiencia de la regeneracin urbana es lgicamente las actuaciones que permitan efectivamente que se pro-
el objetivo de cualquier sistema de gestin de estas polti- duzcan sinergias entre ellas.
cas pblicas. Lamentablemente, no es posible encontrar Las dos cuestiones (agentes y actuaciones) incluyen, a
una definicin comnmente aceptada de lo que significa su vez, mltiples aspectos. Para la revisin bibliogrfica se
esa eficiencia. De hecho, los objetivos enunciados o impl- han seleccionada aquellas cuestiones que se plantean con
citos de distintos programas muestran que son posibles e mayor nfasis, y tambin con mayor frecuencia, en el an-
incluso deseables perspectivas diversas sobre el proble- lisis y el debate. En el caso de los agentes, cuatro cuestio-
ma a tratar y sobre la visin de futuro a alcanzar: desde nes parecen resultar de particular relevancia:
una perspectiva centrada el mercado, que considera el de- La participacin y cohesin social. Se ha ido consolidan-
terioro del barrio como el sntoma que refleja un fallo en los do un consenso sobre la necesidad de establecer siste-
mercados (inmobiliario, de trabajo, de oferta de servicios) mas de regeneracin urbana en las que los residentes
puede encontrarse tanto en instituciones de mbito lo-

cal como estatal. A favor de lo primero militan conside-
raciones de proximidad al territorio y de facilidad para
crear partenariados slidos y duraderos; a favor de lo
segundo, la escasa prioridad que los barrios desfavo-
recidos tienen para muchas autoridades locales, o las
mayores dificultades para introducir planteamientos in-
tegrados y para experimentar procesos alternativos.
Las relaciones entre los agentes. La intervencin en la
ciudad configura una red flexible de relaciones entre agen-
tes pblicos, privados y residentes que en ltima instan-
cia va a determinar, junto con las condiciones objetivas
de contorno, la marcha del proceso de regeneracin. Exis-
te por ello un esfuerzo importante por intentar identifi-
car qu tipo de redes resultan ms eficaces y cmo se
pueden reforzar estas estructuras, sumamente frgiles.
Desde la perspectiva de las actuaciones, tres elemen-

tos resultan de particular importancia para posibilitar el
mutuo reforzamiento entre las intervenciones de diferen-
tes mbitos sectoriales:
Los criterios para la delimitacin del barrio o zona de in-
tervencin. Se trata, en definitiva, de los criterios para
el diagnstico, que despus van a condicionar el tipo de
actuaciones: un diagnstico correcto de las causas de
la exclusin y de los itinerarios de salida es imprescin-
dible para poder identificar a continuacin las medi-
das a adoptar y las interacciones de refuerzo entre ellas.
desempeen un papel activo. A este consenso se llega El ciclo del conjunto del proyecto: desde la existencia de
desde consideraciones y sensibilidades muy diversas: una planificacin slida a largo plazo (10-15 aos) has-
por razones pragmticas, de disminuir la oposicin a las ta los sistemas de seguimiento y evaluacin, pasando
actuaciones; por razones de eficiencia, para ajustar me- por la gestin sobre el terreno.
jor los programas a sus tericos beneficiarios; desde El agente impulsor y animador del proceso de regene-
consideraciones sobre los derechos a participar en la racin urbana, responsable de la coordinacin y segui-
planificacin urbana y en las polticas que afectan ms miento de la ejecucin de actuaciones. La integracin
directamente a las personas de actuaciones sobre el terreno requiere, durante toda
La cooperacin pblico-privada. La regeneracin urbana la vida del proyecto de regeneracin, de una gestin de
cuenta con buenas y malas experiencias con diferentes conjunto y prxima al terreno, que mantenga la perspec-
repartos de responsabilidades entre el sector pblico y tiva de la planificacin estratgica mientras realiza, por
privado. Lo que parece generar consenso en este punto s misma o a travs de terceros, las diversas actuacio-
es la necesidad de delimitar con claridad los papeles res- nes sectoriales.
pectivos, y de definir cauces de cooperacin que per-
mitan a todos la consecucin de sus objetivos respectivos. A continuacin se describen en mayor detalle los prin-
La cooperacin inter-institucional (local/global). El li- cipales elementos de reflexin sobre estos siete aspec-
24 | 25 derazgo de las operaciones de regeneracin urbana tos de la prctica de la regeneracin urbana.
Captulo 2
2.2 La perspectiva de los agentes tiosos para atender polticas sociales en los barrios desfa-
vorecidos (el Community Development Block Grant, CDBG),
2.2.1 Participacin y cohesin social a finales de los 60. En Europa, este planteamiento insti-
Hay cierta paradoja en la insistencia en la participacin en tucionalista cobra fuerza a partir de mediados de los 90:
la regeneracin urbana. Algunos autores ven una cierta este es el caso de la politique de la ville francesa (Sinto-
contradiccin, si no irona, en la atencin e insistencia mer, 2007:508), hasta su revisin hacia frmulas ms con-
sobre esta cuestin, que sin embargo no suele aparecer en vencionales a partir de 2003, o de la regeneracin urbana
la reflexin sobre otro tipo de polticas pblicas. El discur- planteada por el New Labour (1999-2000) a su llegada al
so ligado a la participacin ciudadana puede parecer inclu- poder: presenta la participacin como una tercera va en-
so irnico. Por qu incorporar la participacin precisamente tre la vieja tradicin de intervencin pblica (Estado) y el
en zonas sumidas en una situacin difcil? (Sintomer planteamiento conservador de regeneracin basado en
2007:505). La preocupacin aadida de promover la par- el mercado (Taylor, 2007).
ticipacin de los residentes puede verse como un obstcu- Es posible identificar al menos tres perspectivas desde
lo adicional, y hasta cierto punto artificioso: las propias las que justificar la importancia de la participacin ciuda-
condiciones de exclusin en que vive buena parte de los re- dana en las polticas pblicas en general y en las polticas
sidentes no hace sino ms difcil el poder involucrarlos. de regeneracin urbana en particular. La primera desarro-
La atencin a las cuestiones de participacin, desde el lla la teora de democracia deliberativa de Habermas, y
punto de vista acadmico y de los profesionales implicados se focaliza sobre la legitimidad de las polticas pblicas: el
en la regeneracin, surge como rechazo a los programas de acceso a la informacin y al intercambio de argumentos (de-
actuacin en barrios desfavorecidos en el pasado. Este es liberacin) que conduce a la toma de decisiones debe es-
el caso, por ejemplo, de Estados Unidos, donde la llama- tar abierto a todos los ciudadanos, y en particular a aquellos
da entre los aos 50 y 80 renovacin urbana (urban re- que van a resultar afectados en mayor medida por dichas
newal) trajo consigo la expulsin de residentes y actividades polticas. La segunda desarrolla los principios de planifi-
de sus barrios tradicionales, y la prdida de las dbiles re- cacin urbana deliberativa (deliberative planning), y de-
des sociales y de relacin en las que se desenvolvan. Este fiende el derecho a la participacin como una reaccin frente
es tambin el marco en el que surge la preocupacin en el a la tirana de la lgica del mercado en los procesos de pro-
Reino Unido, como rechazo a las frmulas de regeneracin duccin del espacio urbano; es el derecho al lugar defen-
de los aos 80 focalizadas en torno al mercado inmobilia- dido en particular por Healey, no solo desde una perspectiva
rio y al supuesto espritu empresarial individual. En tr- de justicia, o de derecho a la participacin, sino tambin de
minos ms formales, puede decirse que el paradigma de la
participacin surge como rechazo y alternativa a polticas
de arriba hacia abajo, y como un reconocimiento del de-
recho a quedarse, dando primaca a los objetivos sociales
sobre los econmicos y fsicos/urbanos; se articula en el
denominado institucionalismo (Healey) frente al merca-
do como explicacin de los fenmenos urbanos.
En EE.UU., el refuerzo de la participacin surge desde
varias perspectivas: en primer lugar, para recuperar la le-
gitimidad de la regeneracin urbana despus de las expe-
riencias de desplazamiento de la poblacin de los 50-70.
Es una manera de evitar la oposicin frontal de los residen-
tes y de una parte de los medios profesionales y acadmi-
cos crticos con el urban renewal. De hecho, en EE.UU.
resulta en un fortalecimiento de las ONGs notable, sobre
todo a partir de la dedicacin de recursos federales cuan-
bsqueda de soluciones ms eficientes: la participacin de des objetivos para la participacin en la regeneracin ur-
los residentes en el debate sobre el futuro de un espacio bana: el funcional (mayor eficiencia de las acciones), el
urbano incorpora elementos de informacin y, sobre todo, social (reforzar la legitimidad y posicin de las ONG y, con
capacidades de actuacin por parte de esos residentes que ello, contar con mecanismos ms fuertes de cohesin so-
conducen a soluciones de mayor eficiencia. A partir de es- cial; esto est relacionado con la preocupacin de crear
tas reflexiones, autores como Innes (2004) han desarro- una infrastructura social y no slo urbana o econmica
llado un concepto de la planificacin urbana (y, en concreto, en el barrio para, a su vez, facilitar el proceso de partici-
de la actuacin en barrios) en el que la planificacin es a la pacin) y el poltico (la legitimacin de las decisiones,
vez un proceso de constitucin y fortalecimiento de una red donde hay todava una fuerte divisin de roles, en el que
de agentes lo ms amplia posible, desde una perspectiva las instituciones dirigen las polticas y diferentes agentes
fuertemente pragmtica, que considera que las polticas y en particular ONGs de carcter local ejecutan actua-
basadas en la creacin de consenso (communicative theo- ciones, sin que aparezcan con claridad mbitos de deci-
ry and consensus building) son ms eficientes. Aunque las sin abiertos sobre cuestiones estratgicas y de direccin
tres perspectivas no son incompatibles, y de hecho derivan abiertos a estos agentes). Las experiencias en la partici-
cada una de la anterior, hay una cierta distancia entre la preo- pacin son muy diversas segn los pases: por ejemplo,
cupacin por la legitimidad de Habermas y la de Innes por en el caso de Francia, Sintomer considera que los avan-
el consenso como instrumento eficiente de planificacin. ces en la participacin, sobre todo poltica, han sido muy
De alguna manera Sintomer (2007:508) es tributario limitados; en cambio, la intervencin en el Reino Unido
26 | 27 de todas estas sensibilidades cuando propone tres gran- desde hace dos dcadas ha intentado fortalecer la par-
Captulo 2
ticipacin, sobre todo desde la perspectiva del objetivo racin urbana, y en particular para promover sistemas ms
social que seala Sintomer. abiertos y participativos a los que las administraciones lo-
En la lnea pragmtica de Innes se sitan otros autores cales pueden ser un tanto renuentes, pero para que esta es-
(Doak, 2007:221): el inters de la participacin reside en que trategia sea sostenible en el tiempo es preciso prever
con ello resulta ms difcil que se desmantelen las redes frmulas que permitan el traslado de los programas a los
sociales y econmicas existentes en los barrios, con el alto propios ayuntamientos, manteniendo esa ambicin de in-
coste en trminos sociales e incluso econmicos que esto novacin y participacin.
tiene, como mostr la experiencia del urban renewal de
EEUU. Doak, como Healey, ve incompatibles y en conflicto 2.2.2 La cooperacin pblico-privada
dos visiones de la regeneracin: la que acta desde un ob- Para analizar la relacin entre el sector pblico y el priva-
jetivo de poner en el mercado (planteamiento clsico des- do en la regeneracin urbana, puede ser til diferenciar en-
de el anlisis del mercado inmobiliario urbano) y la que acta tre diferentes tipos de agentes del sector privado:
desde lo local y socio-cultural (planteamiento del insti- Agentes del sector inmobiliario, con capacidad para
tucionalismo de Healey). Lgicamente, el sentido de la par- invertir en algunos de los proyectos que pueden formar
ticipacin consiste precisamente en buscar esa actuacin parte del proyecto de regeneracin (viviendas, espacio
alternativa a la de mercado. Si aceptamos esta distincin, comercial, espacio industrial, etc).
Francia estara (segn Dormois: 2005: 251) en un plantea- Inversores con capacidad para implantar centros de tra-
miento de mercado, pues en sus proyectos de regenera- bajo en la zona, y por tanto crear nuevos puestos de tra-
cin urbana predominan las cuestiones tcnicas y financieras, bajo. Generalmente, se trata como en el caso anterior
y no se estn movilizando suficientemente a los agentes so- de agentes externos, que no tienen una vinculacin pre-
ciales y econmicos. En el Reino Unido convivira un plante- via con la zona en la que se va a actuar.
amiento ms prximo al institucionalismo, con un gran nfasis El tercer sector, que cuenta con experiencia de partici-
en los componentes sociales y en la bsqueda de frmulas pacin en operaciones de regeneracin urbana.
de mayor participacin ciudadana, con el mantenimiento de Asociaciones privadas de prestacin de servicios socia-
la perspectiva de mercado desde una concepcin amplia, re- les de diferente tipo.
ferida no solo al mercado inmobiliario sino al del empleo y Agentes de la zona, tanto en su calidad de residentes como
al conjunto de la actividad econmica en la ciudad. de actividades econmicas de todo tipo ubicadas all.
Ese actuar desde lo local y sociocultural, paradjica-
mente, parece resultar ms fcil cuando hay una interven- El primero de estos grupos ha recibido tradicionalmen-
cin fuerte del gobierno nacional, es decir, un proceso de te una atencin particular, por el peso en trminos finan-
recentralizacin en las polticas respecto del poder lo- cieros que tienen las actuaciones de carcter fsico dentro
cal. Taylor (2007:309) seala, por ejemplo, cmo esa recen- de muchas operaciones de regeneracin urbana. El mode-
tralizacin (entendida como una definicin de objetivos, lo de relacin habitual ha sido el de un reparto de papeles
metas y criterios por parte del gobierno central en EE.UU, relativamente rgido entre el sector pblico y privado: el
dejando la ejecucin a los gobiernos locales) ha tenido all primero realiza toda la planificacin de la operacin y, slo
el efecto de reforzar a las comunidades locales, de fortale- una vez que se han creado las condiciones que permiten
cerlas (como se ha visto en el caso concreto de las Commu- que los riesgos de la intervencin sean asumibles para el
nity Development Corporations). En el caso del Reino Unido, sector privado, se abre la operacin a su participacin. Este
se ha producido un traslado progresivo del liderazgo desde es todava el modelo dominante por ejemplo en Francia,
el gobierno central y sus agencias hacia los ayuntamientos, y en muchas operaciones en mltiples pases.
pero estableciendo previamente un proceso de fortaleci- La implicacin del sector privado en iniciativas inmobi-
miento de prcticas de regeneracin urbana cada vez ms liarias dentro de operaciones de regeneracin urbana no
integradas y participativas en los ltimos veinte aos. En es, desde luego, sencilla. La regeneracin urbana tiene mala
definitiva, la administracin central puede desempear un imagen en el sector inmobiliario, como operaciones de
papel de estmulo de innovacin en las polticas de regene- alto riesgo, gestin complicada y resultados inciertos. Esta
percepcin puede y debe cambiarse, y de hecho se ha cam- terior. La estrategia consiste en ofrecer un conjunto de be-
biado en algunas situaciones y contextos: por ejemplo, la neficios de tipo administrativo (simplificacin en las con-
oposicin en un nmero creciente de pases a la urbaniza- diciones de autorizacin de diversos permisos), fiscal
cin de nuevas zonas (greenfields) obliga al sector inmobi- (reduccin o exencin de impuestos locales y nacionales)
liario a actuar en la renovacin de la ciudad existente y econmico (crditos o incluso subvenciones a fondo per-
(brownfields), lo que les permite adquirir un mayor conoci- dido por cada nuevo puesto de trabajo creado) para com-
miento de las condiciones de intervencin dentro de la ciu- pensar el riesgo percibido por los inversores para
dad construida, y por tanto, poder identificar con mejor implantarse en esos barrios (falta de prestigio de la zona,
criterio los riesgos y oportunidades asociados a las ope- inseguridad, accesibilidad, etc). El esquema de interven-
raciones de regeneracin urbana (Dormois, 2005: 243). cin se inspira en las zonas econmicas especiales de ex-
Diversos factores animan al sector pblico a intentar in- tremo oriente: son las Enterprise Zones en Reino Unido y
volucrar a los promotores inmobiliarios ms estrechamen- Estados Unidos. A finales de los 70 y durante los 80 se em-
te en los proyectos de regeneracin urbana, incluyendo prende esta estrategia con un optimismo y expectativas
las fases de planificacin de la operacin. Por ejemplo, en desmesurados desde los gobiernos conservadores, supo-
el caso del Reino Unido, a finales de los 70, est presen- niendo que este apoyo pblico va a poder liberar el espri-
te un fuerte componente ideolgico, que considera que tu emprendedor existente en algunos de los residentes. La
los controles que establece el sistema de planeamiento experiencia muestra, sin embargo, que la mayor parte de
urbano constituyen una barrera decisiva para acelerar los las inversiones vienen del exterior, y que se trata de relo-
procesos de regeneracin: se crean entonces las Urban calizaciones, ms que de nuevas actividades; las iniciati-
Development Corporations, agencias pblico-privadas a vas de regeneracin econmica mostrarn, junto con sus
las que se dota de competencias urbansticas, en detri- efectos positivos, las limitaciones que tienen si no van
mento de las autoridades locales. En el caso de las ciuda- acompaadas de programas de regeneracin fsica y so-
des de Estados Unidos, las agencias de regeneracin cial (Hall, 1991).
urbana existentes (las Redevelopment Agencies creadas El peso del sector de la economa social (tercer sector)
en la posguerra), si bien continan siendo pblicas, em- y de ONGs en la regeneracin urbana ha llegado a ser con-
prendern durante los aos 80 una estrategia de fuerte siderable en algunos pases. Inicialmente, estos grupos se
colaboracin con los grandes promotores privados, inten- utilizan para la puesta en marcha de algunas de las actua-
tando acelerar los proyectos de regeneracin fsica me- ciones de regeneracin, en particular para la prestacin de
diante una negociacin caso a caso, en la que elementos diversos servicios sociales. Su proximidad al terreno y
hasta entonces considerados bsicos en la planificacin capacidad de adaptacin las han convertido en un inter-
pueden modificarse para conseguir cerrar el acuerdo con mediario imprescindible entre la administracin (sobre todo
los inversores. En el caso de EE.UU. (Frieden, 1989) la rea- all donde la accin de la administracin local es insuficien-
lidad es que la ciudad necesita de los fondos privados para te y la administracin nacional es ms activa) y los desti-
llevar a cabo sus estrategias de regeneracin: no hay nin- natarios del programa de regeneracin. As ha ocurrido,
guna alternativa para unas ciudades con recursos muy re- por ejemplo, en Estados Unidos y en el Reino Unido: en
ducidos y que perciben estar en un grave riesgo de que la el primer caso, la puesta en marcha de la financiacin fe-
situacin de deterioro sobre todo en barrios centrales deral de intervenciones de tipo social en los barrios a fina-
acabe arrastrando al conjunto de la ciudad. les de los 60, con el Community Development Block Grant
Ms novedosa es la estrategia de atraer tambin inver- (CDBG), posibilita la consolidacin de fundaciones priva-
sores privados para crear actividades econmicas en las das, las Community Development Corporations, centradas
zonas de regeneracin. Esto supone el abandono de la men- en la provisin de vivienda social de alquiler e involucra-
talidad de redevelopment, en que residentes y activida- das progresivamente en la gestin de otros programas so-
des preexistentes eran expulsados de la zona de actuacin. ciales, as como la emergencia de todo tipo de pequeas
En la nueva estrategia, se trata de crear condiciones atrac- asociaciones especializadas en nichos de prestaciones
28 | 29 tivas para estos inversores, sean de la zona, o bien del ex- sociales de todo tipo; en el Reino Unido, la actividad del
Captulo 2
tercer sector se beneficia de los incentivos econmicos y

sociales desde principios de los aos 80 y, desde finales
de los 90, del inters en el fortalecimiento del tejido so-
cial en el barrio.
El protagonismo de estos agentes en la regeneracin ur-
bana no est exento de tensiones: por ejemplo, en la rela-
cin con la administracin local: en algunos momentos, el
apoyo desde la administracin nacional a la accin de es-
tos agentes puede colisionar con el papel de liderazgo que
pretende asumir la administracin local, o con sus criterios
de intervencin. Tambin se produce un reparto de papeles
desequilibrado: las administraciones (y singularmente la
nacional), establecen estrategias y objetivos, desde una
perspectiva sumamente terica, y la ejecucin, con todas
las dificultades que supone la materializacin de actuacio-
nes, recae sobre los agentes del tercer sector y del volunta-
riado; esto supone tensiones, y una reivindicacin por parte
de estos agentes para ser tenidos en cuenta en las fases de
planificacin de la actuacin, y para establecer marcos ms
flexibles que permitan revisar los programas previstos y
adaptarlos con mayor facilidad a la situacin real.
Este esquema de gestin indirecta de los programas
de regeneracin que, especialmente en sus actuaciones
de ndole social y de revitalizacin econmica, se ejecutan
a travs de una multiplicidad de asociaciones del sector
voluntario y de economa social, plantea diversos desafos
de la gestin para mantener la coherencia del programa,
asegurar la articulacin y coordinacin entre actuaciones
que son ejecutadas por agentes diversos y para asegurar
la correcta realizacin (y aplicacin de recursos) de las ac-
tuaciones previstas. Las respuestas, como se ver, son di- actuacin ms flexibles. Esto ha generado un entorno de
versas: en EE.UU. (vid 2.3.3), se ha resuelto mediante el planificacin y de gestin menos estable, ms dinmico,
fortalecimiento de las CDC, que actan como autnticos l- que requiere capacidades de negociacin muy fuertes por
deres del proyecto de regeneracin y articulan la partici- parte de los responsables del proyecto. A cambio, se faci-
pacin de las distintas asociaciones y agentes en el proceso; lita la incorporacin de muchos agentes adicionales, no
en el caso del Reino Unido, hay un progresivo fortaleci- solo en la regeneracin fsica, sino en los aspectos econ-
miento del liderazgo de la administracin local en el pro- micos y sociales, y la aportacin de recursos financieros
yecto de regeneracin, combinado con el apoyo al y de conocimiento adicionales a los del sector pblico. La
fortalecimiento de la relacin entre la administracin local colaboracin pblico-privada moviliza nuevas capacidades
y los agentes del tercer sector. y recursos y facilita la ejecucin del conjunto del proyecto,
Puede concluirse que la cooperacin del sector pblico pero no de manera automtica, sino a condicin de que el
con los diferentes agentes privados ha contribuido a incor- sector pblico sea capaz de llevar a cabo un sistema de
porar un abanico ms amplio de actuaciones dentro de los gestin del proyecto mucho ms descentralizado y por tan-
procesos de regeneracin urbana, a acelerar algunas ac- to con mayores exigencias de planificacin previa y de
tuaciones de tipo urbanstico y a desarrollar sistemas de seguimiento.
2.2.3 La cooperacin entre las administraciones La naturaleza de los mecanismos de intervencin, cada
local y nacional vez ms complejos. Al avanzar el paradigma de integra-
El gobierno nacional siempre tiene un importante papel en cin se incorporan a los proyectos de regeneracin in-
la regeneracin urbana. Esto puede parecer sorprendente, centivos fiscales, programas sociales, modificaciones en
puesto que se trata de actuaciones de competencia tpica- la legislacin urbanstica que son competencia de la
mente municipal. Hay varias razones que explican esta administracin general, y no de las administraciones
situacin: locales.
Una razn histrica. Los gobiernos nacionales desarro- La presin del sector profesional y acadmico relacio-
llan en los aos 50 y 60 programas de gran entidad en nado con la regeneracin urbana. Desde estos sectores
Europa para la reconstruccin despus de la guerra. Se se reclaman polticas innovadoras, reformas, etc. que se
cuenta as con agencias de intervencin en el medio ur- asocian a la intervencin de una administracin gene-
bano, que despus se orientan hacia la regeneracin. ral. La administracin local se percibe como parte del
Adems, una parte considerable de los barrios en cri- problema, debido a su presunta pasividad en algunos
sis sobre los que acta la regeneracin son precisa- casos para evitar o corregir la degradacin de esos ba-
mente barrios de la etapa de reconstruccin, en los que rrios, y la administracin general como una adminis-
el gobierno nacional o sus agencias mantienen la capa- tracin con capacidad para desencadenar procesos
cidad de intervencin por diversas razones (gestin del innovadores.
barrio, titularidad de edificios y terrenos, etc).
La debilidad de las administraciones locales. Los pro- Los mecanismos de intervencin de la administracin
blemas de deterioro urbano precisan de recursos de los general en la regeneracin urbana son variados. Aunque
que no disponen las administraciones locales. El pro- la distribucin competencial de cada pas es un factor re-
blema urbano se considera as como un problema de levante, parece que otras consideraciones, como la dis-
Estado y se movilizan recursos adicionales, que slo ponibilidad de recursos de distinto tipo, el inters en
pueden provenir del gobierno nacional. fomentar determinadas soluciones de gestin, o la defi-
nicin que en cada momento se hace del problema ur-
bano y de su solucin, resultan ms influyentes en la
formulacin de los programas de intervencin que el re-
parto de competencias. Se pueden considerar diferentes
situaciones:
Intervencin directa de la administracin general a tra-
vs de agencias pblicas especializadas. Es el caso de
Francia (Agence Nationale de Renouvellement Urbain,
ANRU), o del Reino Unido (Homes and Communities).
Intervencin concertada, caso a caso, a travs de con-
venios. De hecho, la intervencin de las agencias ante-
riormente mencionadas se realiza a travs de convenios
en los que intervienen las administraciones locales. Sin
embargo, en el caso de la intervencin concertada, la
administracin general carece de una agencia especfi-
ca para la intervencin, y se moviliza en una dinmica
caso a caso bien por resultar un agente relevante en
el mbito de actuacin concreto (por ejemplo, por la ti-
tularidad de suelo e infraestructuras), bien por incluir el
programa de actuacin medidas sobre las que es direc-
30 | 31 tamente competente (por ejemplo, en materia fiscal).
Captulo 2
Financiacin finalista a las administraciones locales des- gencia en trminos de definicin de las actuaciones a
de la administracin general para intervenciones de re- realizar y de consecucin posterior de resultados: es el
generacin urbana. Es el caso de la financiacin que se caso del programa URBAN en la Unin Europea, o del pro-
realiza desde finales de los aos 60 en Estados Unidos grama Empowerment Zones en EE.UU.
(Community Development Block Grants, CDBG) o ms re-
cientemente en Pases Bajos. Como su nombre indica Se puede constatar una cierta evolucin en el tiempo,
(block grants), la cantidad asignada a cada ciudad se es- de manera que parece imponerse este ltimo modelo, es
tablece de manera automtica mediante una serie de pa- decir, fondos finalistas adjudicados de manera competiti-
rmetros (poblacin, renta, desempleo, educacin); va por la administracin general. Este modelo se defiende
dentro de las finalidades del fondo, cada ciudad tiene con mltiples argumentos:
amplia libertad para distribuir esos fondos entre los dis- Fomentar un planteamiento innovador en las actuacio-
tintos tipos de intervencin (Verhage, 2005). Una situa- nes y que integre las diferentes polticas sectoriales;
cin mixta se produce en el Reino Unido con el Single para ello es preciso un compromiso de las autoridades
Regeneration Budget (en l existe amplia libertad en locales (y eventualmente de otras administraciones) que
cuanto a las actuaciones que pueden financiarse, pero se considera que puede facilitarse con la promesa de re-
el acceso al SRB es competitivo). El sistema relativamen- cursos adicionales.
te estable de asignacin a las ciudades y la libertad en Establecer una serie de modelos de referencia, que pue-
la seleccin de las actuaciones han llevado a ciertas cr- dan despus utilizarse en otros casos.
ticas en cuanto que estos fondos, de hecho, se acaban Las fuertes rigideces y falta de capacidades tcnicas su-
convirtiendo en un elemento ms de la financiacin a las ficientes en muchas administraciones locales, que impi-
administraciones locales, con una vinculacin cada vez den la introduccin de formas novedosas de intervencin:
ms escasa a los programas a realizar y a su impacto real es preciso un cierto control o evaluacin del programa
sobre la exclusin urbana. Quiz por esto, se establecen desde otra instancia (la administracin general) como es-
tambin programas de financiacin con una mayor exi- tmulo para superar estas inercias y limitaciones.
Los programas favorecen planteamientos innovado-

res, lo que puede asociarse con propuestas excesiva-
mente tericas, con poco contraste con la realidad, y en
particular, con las condiciones locales.
Los mecanismos de seguimiento y control de la gestin
impuestos por la administracin general pueden resul-
tar excesivamente complejos para la administracin
local y, ms an, para las asociaciones locales que par-
ticipen en el programa (este ha sido, por ejemplo, una
crtica recurrente al Programa URBAN).
La tensin entre las dos administraciones, as como en-
tre la administracin local y los ejecutores del progra-
ma. Si bien la administracin local participa en el
programa, esta puede sentirse puenteada en el momen-
to inicial entre una administracin general deseosa de
fomentar programas ambiciosos e innovadores y unos
beneficiarios finales deseosos de desembarazarse de
los viejos mtodos de los servicios municipales. En
revancha, una vez que el programa queda aprobado, se
producen nuevas tensiones entre la administracin lo-
cal y los beneficiarios finales, en un intento de aquella
por reabsorber el proyecto dentro de su propia agenda
o prioridades.
2.2.4 La red de agentes de la regeneracin y las

relaciones entre ellos
En la regeneracin urbana integrada, se cuenta con ml-
tiples agentes, con unas relaciones dinmicas entre ellos,
El reforzamiento de la capacidad de cooperacin con relaciones que van evolucionando en el tiempo para adap-
el sector privado (tanto inversores como el tercer sec- tarse a los cambios en el entorno: cambios en las normas,
tor). Se argumenta que, puesto que esta cooperacin en los valores culturales (incluidos los estilos de vida y los
no alcanza unos niveles significativos en muchas ciuda- entornos urbanos preferidos en cada momento), la emer-
des, es preciso de alguna manera forzarlo mediante in- gencia o desaparicin de otros agentes El resultado es la
centivos, como este tipo de programas competitivos. formacin de unas redes de agentes que compiten y co-
laboran entre ellas; por ejemplo, el proceso de materiali-
Lgicamente, tambin hay crticas a este tipo de progra- zacin de la regeneracin urbana puede entenderse como
mas competitivos (Carpenter, 2006): un desplazamiento de unas redes por otras, visualizado en
El control (en el sentido de aprobacin inicial de obje- la adaptacin y reforma del espacio fsico y socio-econ-
tivos, autorizacin de modificaciones al programa y eva- mico del rea de intervencin para poder atender las ne-
luacin de resultados) corresponde a la administracin cesidades de las nuevas redes que se apropian del territorio
general, mientras que la gestin (y todos los riesgos que (Doak 2007: 215 y 222).
conlleva) recaen sobre la administracin local; en este Este funcionamiento en red, tpico del paradigma de co-
sentido se seala que la distribucin de papeles resul- operacin o partenariado entre agentes, refleja un repar-
ta poco equilibrada y carga la responsabilidad del fra- to de poder e influencia en el proceso de regeneracin
32 | 33 caso sobre la administracin local. basado en las ideas, en el dilogo, y ha sustituido a los mo-
Captulo 2
delos ms tradicionales de intervencin, basados bien en abren tambin al sector privado, o las CDC americanas.
la jerarqua (es decir, un reparto de poder basado en nor- Aunque son entidades privadas, incorporan en su consejo
mas y reglas en las que cada agente tiene un papel rgida- de administracin personas vinculadas a las instituciones
mente asignado, y donde el sector pblico tiene un papel pblicas locales.
claramente dominante), bien en el mercado (donde el re- Esa tendencia hacia la dilucin de la frontera entre agen-
parto de poder est fundamentado en el control de los tes pblicos y privados no es, sin embargo, universal. En
recursos principales de la regeneracin: el suelo y la capa- Francia (Dormois, 2005) se constata la preferencia, sobre
cidad financiera para actuar). (Verhage, 2005: 219-220). todo por parte del sector privado, por mantener el reparto
Desde una perspectiva de red, cada agente puede ac- tradicional de roles: liderazgo y definicin del proyecto por
tuar en el proceso de regeneracin, y de hecho lo har, in- parte de los agentes pblicos y ejecucin de los proyectos,
tentando arrastrar la accin del resto de agentes. Desde una vez que se han establecido las condiciones que per-
esta perspectiva, la actuacin de tipo fsico es la ms con- miten ponerlos en el mercado, o sea, hacerlos atractivos
tundente para intentar imponer una determinada visin del para los inversores, por parte del sector privado. De hecho,
proyecto y forzar la intervencin de los dems en el senti- puede pensarse que la cooperacin pblico-privada, exis-
do deseado. (Verhage, 2005: 225). Esta es ciertamente, tente en el Reino Unido o en Estados Unidos, es el resulta-
una situacin de ventaja (si bien con fuertes riesgos, si los do de una voluntad del sector pblico de no asumir tantos
otros agentes no aceptan esta imposicin de hechos con- riesgos y en consecuencia de aportar tantos recursos so-
sumados) para los agentes con mayor capacidad de inter- bre todo en la regeneracin fsica y de buscar una mayor
vencin, generalmente los agentes pblicos con titularidad asuncin de riesgos (con una perspectiva, claro est, de
de suelo o competencias urbansticas. mayores beneficios) por parte del sector privado. Una evo-
Un primer paso para la caracterizacin de esas redes es lucin que puede deberse tanto a cuestiones ideolgicas
la identificacin de los principales agentes que intervienen (la situacin britnica a principios de los 80) como finan-
en la regeneracin urbana (Verhage, 2005: 225). Podemos cieras (la falta de recursos de las administraciones locales
caracterizarlos de acuerdo con dos dimensiones: su carc- en Estados Unidos en los 80 y 90).
ter pblico o privado, y su mbito de actuacin, local o glo- Puede objetarse que un reparto estricto de papeles, como
bal (entendido global simplemente como un un mbito ocurre en Francia, dificulta el progreso en la dimensin de
ms amplio que el local). (Ver tabla 1). desarrollo econmico (fortalecimiento del tejido productivo
Sin embargo, esta diferenciacin no es ntida. Por ejem- local) y en el carcter innovador de las actuaciones. De he-
plo, hay un inters en articular la cooperacin pblico-pri- cho, la evolucin en los modelos de regeneracin britnico
vada a travs de organizaciones o agentes especficos: por y norteamericano se produce a partir de una atencin ini-
eso las agencias locales de regeneracin (como las URC cialmente casi exclusiva, en los 80 a la dimensin econ-
britnicas o las Socits dconomie Mixte francesas) se mica de la regeneracin urbana para atraer inversiones
TABLA 1. LOS AGENTES DE REGENERACIN URBANA
Pblico Privado
Global Estado Promotores

Agentes financieros Tercer sector/ONGs
Agentes financieros
Local Ayuntamiento Residentes

Agencias locales de regeneracin Empresarios locales
Tercer sector/ONGs
La incorporacin de la dimensin econmica en la actua-

cin (incentivos fiscales a la inversin productiva como
las Empowerment Zones, las Enterprise Zones o las Zones
Franches Urbaines) hace inevitable la cooperacin entre la
administracin general y sus organismos por un lado (com-
petentes en la concesin de esos incentivos), y la admi-
nistracin local y los suyos, por otro (conocedores de los
canales para llegar a la mayor parte de los beneficiarios po-
tenciales) (Bonneville, 2005: 237).
De esta manera, la regeneracin urbana integrada re-
sulta un concepto variable de unos espacios a otros y de
un momento temporal a otro. Para caracterizarla, hay que
recurrir a un conjunto de categoras duales, y ver en cada
una de ellas dnde se sita cada proyecto concreto. O,
en el caso de estar diseando una nueva actuacin, refle-
xionar sobre dnde puede ser ptimo situarse en los m-
productivas y liberar el espritu emprendedor en la zona bitos siguientes (Verhage, 2005b):
de actuacin. La falta de recursos pblicos para la regene- Actuaciones de tipo fsico frente a las tipo social y eco-
racin fsica tambin habra supuesto la bsqueda de nue- nmico.
vas soluciones, desde un sector privado aparentemente ms La intervencin centrada en una zona delimitada fren-
prximo a las necesidades y preferencias del sector inmobi- te a intervenciones de carcter global.
liario; pero, por otro lado, tambin puede argumentarse que El papel en la intervencin de los sectores pblico y pri-
la incorporacin del sector privado en la definicin inicial del vado. Cul es el grado adecuado de intervencin pbli-
proyecto puede aumentar el conservadurismo en las opcio- ca? Probablemente depende de en qu y con quin se
nes de diseo, y reducir la capacidad de innovacin. Ese con- va a trabajar, es decir, del espacio de intervencin y de
cepto de cooperacin (partnership) es central en la poltica la red. Y supondr un cierto reparto de riesgos y bene-
de regeneracin urbana britnica (Booth, 2005: 258-9), pero ficios entre los agentes, intentando aumentar el atrac-
no hay que olvidar que se trata de una cooperacin con ca- tivo para participar en el proyecto.
ractersticas variables en el tiempo, de un concepto fluido El liderazgo del proyecto por parte de la administracin
en el que las relaciones y los propios agentes son muy va- local o por parte de una agencia especializada en la re-
riables segn los casos. generacin. Progresivamente, el liderazgo se asocia en
La cooperacin pblico-privada puede acentuar la dife- nuestras sociedades a la legitimidad de la intervencin
rencia entre dos tipos de zonas de actuacin (Bonneville pblica, y esto a su vez con la participacin. A su vez,
2005): los barrios sensibles y los barrios oportunidad. las capacidades de gestin y actuacin de los gobiernos
Los primeros no interesan ms que a los poderes pblicos, locales, condicionarn fuertemente el marco de actua-
y sus perspectivas de integracin en el mercado son mni- cin de la regeneracin.
mas; incluso puede darse la paradoja de que la recurrente
intervencin y asignacin de recursos pblicos a estos ba- En cualquier caso, no parece que haya discusin en cuan-
rrios en crisis durante dcadas les haya supuesto una es- to al liderazgo pblico en la regeneracin urbana. Los in-
tigmatizacin permanente por parte de los agentes privados. tentos ms decididos por impulsar un liderazgo privado se
En cambio, los barrios oportunidad s pueden interesar a produjeron en la dcada de los 80 en el Reino Unido, pero
esos agentes. La actuacin en estos ltimos puede no pre- los proyectos de regeneracin urbana precisaron, en todos
cisar de la implicacin de la administracin general; en los los casos, una fuerte implicacin pblica, y en definitiva,
primeros, en cambio, los recursos y competencias de la ad- el liderazgo del sector pblico para poder llegar a buen
34 | 35 ministracin local resultan insuficientes para intervenir. puerto (Jones, 2006).
Captulo 2
2.3 La perspectiva de las actuaciones La atencin prioritaria a la componente econmica inicia-

da durante los aos 80 en el Reino Unido produjo resulta-
2.3.1 La integracin de actuaciones en un lugar y la dos inicialmente poco prometedores y crticas (en particular
delimitacin de este por parte de uno de sus promotores iniciales, vid. Hall, 1991)
La integracin de actuaciones de contenido fsico, social y que llevaron a una revisin del concepto, con una mayor
econmico se ha convertido en el paradigma de la inter- atencin a la inversin desde el exterior y a la vinculacin en
vencin de la regeneracin urbana integrada. Este paradig- mayor grado de los incentivos a la creacin de empleo local,
ma es resultado de una evolucin histrica. Las primeras que se va consolidando (Jones 2006:121) al recuperar justa-
intervenciones de entidad sobre barrios en declive se cen- mente las dimensiones fsica (y en particular el valor del
tran en actuaciones fsicas sobre el propio barrio. Los efec- planeamiento urbanstico) y social. Hoy, las estrategias de
tos negativos de este tipo de intervenciones (como el desarrollo econmico local forman parte de cualquier pol-
desplazamiento de residentes, las dificultades para po- tica integrada, como muestran las Zones Franches Urbaines
ner en mercado la zona de intervencin, la consolidacin (ZFU) en Francia o las Enterprise Zones (con diversas deno-
de ghettos dentro de la ciudad a pesar de las inversiones minaciones) en el Reino Unido o Estados Unidos (Doak, 2007).
realizadas) llevan a una atencin creciente por lo econ- Por su parte, las polticas sociales empiezan a diferenciar-
mico por un lado (asociada en EEUU y Reino Unido a la re- se de acuerdo con las peculiaridades de cada territorio, se
volucin conservadora (Jones, 2006)) y por la dimensin vuelven ms flexibles y con ello pueden incorporarse en
social de la regeneracin (por ejemplo en el instituciona- las estrategias de regeneracin, lo que a su vez facilita la
lismo de Healey). asignacin de mayores recursos a las actuaciones de tipo
social, al considerarse como esenciales para el xito del con- fue por ejemplo la evolucin en muchos pases durante los
junto del programa de regeneracin y, por tanto, al buen des- aos 90: por ejemplo, en Francia, se concluy que la inter-
tino de los cuantiosos recursos dedicados a las actuaciones vencin en quartiers sensibles haba tenido una perspec-
fsicas y econmicas. tiva excesivamente fsica y se intent establecer programas
La integracin de los diferentes componentes en un pro- sociales ms potentes y vincularlos ms estrechamente
yecto coherente no resulta sencilla. Las actuaciones de ca- con el resto de polticas urbanas y econmicas (Bonnevi-
rcter fsico, social y econmico tienen lgicas, plazos, lle, 2005: 237 citando a Douzelot, 2003). No obstante, tam-
agentes y racionalidades diferentes. De ah que haya sur- bin se ha producido la evolucin opuesta: la dificultad de
gido con fuerza la necesidad de establecer algn tipo de ejecucin de polticas fuertemente integradas ha llevado
planificacin estratgica que facilite la coordinacin entre de nuevo a sistemas de ejecucin sectoriales, como ocu-
ellas y dote a la gestin del conjunto del proyecto de los rre en Francia a partir de la Ley Borloo de 2003.
instrumentos adecuados de seguimiento y gestin para re- La regeneracin urbana integrada hay que situarla en el
forzar las sinergias que, en teora, deben producirse entre marco ms amplio de una poltica integrada de ciudades
polticas sectoriales. que se est consolidando en Europa en los ltimos aos.
Dos son los componentes fundamentales desde los que En la llamada Carta de Leipzig (Unin Europea, 2007), los
se realiza la integracin de las actuaciones en un proyec- ministros de los estados miembros de la Unin Europea
to de regeneracin. En primer lugar, el lugar o espacio competentes en desarrollo urbano se comprometen a ha-
donde se produce la intervencin, que es el elemento cru- cer uso de la herramienta de desarrollo urbano integrado
cial: se integran polticas porque inciden en un mismo te- y la gobernanza asociada para su puesta en marcha con
rritorio; en segundo lugar, el carcter de exclusin con el objetivo de favorecer el desarrollo sostenible del con-
respecto al conjunto de la ciudad: se acta sobre una zona junto de la ciudad, y no slo los barrios desfavorecidos.
de intervencin que est prcticamente siempre fuera del Una poltica integrada de desarrollo urbano se define en la
mercado, en sentido inmobiliario, econmico, educativo Carta de Leipzig como un proceso en el que se coordinan
o de servicios (transporte, notablemente), o que al menos, los aspectos espaciales, sectoriales y temporales de las
presenta una potencialidad u oportunidad como pieza del reas clave de la politica urbana, y que debera:
conjunto de la ciudad mucho mayor de la que el mercado analizar los puntos fuertes y dbiles de barrios y ciu-
le reconoce en ese momento. dades;
La integracin de actuaciones obliga, a su vez, a la revi- definir para el rea urbana unos objetivos slidos de de-
sin de los procedimientos de gobernanza, es decir, de sarrollo e idear una estrategia de futuro para la ciudad;
toma de decisiones y de gestin de las actuaciones. Los coordinar las diferentes polticas y planes vecinales, sec-
procesos de cooperacin entre las distintas polticas p- toriales y tcnicos;
blicas sectoriales avanzan con dificultad: primero en el m- coordinar y focalizar espacialmente el uso de fondos que
bito de la planificacin estratgica como una mera hagan los agentes de los sectores pblico y privado, y
agregacin de intervenciones. Progresivamente se produ- estar coordinados a un nivel local y urbano-regional e
ce una mejor comprensin mutua y espacios de dilogo involucrar a los ciudadanos y otros agentes.
tcnico que permiten una verdadera planificacin integra-
da, de manera que la integracin acaba siendo reclama- Desde esta perspectiva, la regeneracin urbana integra-
da desde cada uno de los sectores responsables de las da se insertara dentro de una estrategia ms amplia de
polticas institucionales, con la expectativa de que los de- actuacin sobre el conjunto de la ciudad para favorecer su
ms ayuden a una mejor concepcin de la poltica propia sostenibilidad. En esa poltica o estrategia integrada de de-
(Pennen, 2005:306). sarrollo urbano sostenible de la ciudad, la intervencin en
Los relativos fracasos de algunos programas se han in- los barrios desfavorecidos sera particularmente importan-
terpretado frecuentemente desde esta misma perspecti- te, pues el desempleo y la exclusin social tienden a incre-
va, identificando la falta de un grado adecuado de mentarse y son un grave riesgo de desequilibrio de las
36 | 37 integracin como una de las principales debilidades. Esta ciudades.
Captulo 2
2.3.2 El ciclo de proyecto La perspectiva de largo plazo, unida a la elaboracin de

Un proyecto de regeneracin urbana supone, en cualquier una programacin anual, si bien con mecanismos que
caso, una intervencin a largo plazo, con actuaciones eje- den suficiente flexibilidad en cuanto a los plazos y a la
cutadas por agentes diversos, y con fuertes incertidum- programacin. Esta es una de las principales limitacio-
bres en cuanto a las condiciones de puesta en marcha y de nes encontradas por ejemplo en URBAN. Es tambin una
desarrollo. La gestin de un proyecto de este tipo vara, razn para justificar mecanismos de flexibilidad en la fi-
lgicamente, tanto de unos pases a otros como a lo lar- nanciacin (transferencia entre actuaciones en funcin
go del tiempo, en funcin de las condiciones en las que se de la evolucin real del proyecto).
desarrolla. Con todo, la ya amplia experiencia existente La evaluacin: desde la administracin general y desde
permite identificar en la bibliografa consultada una serie el mundo profesional y acadmico se intenta evaluar los
de elementos comunes o consolidados, que se pueden con- proyectos en trminos de resultados (outcome) y no de
siderar como imprescindibles en la gestin de cualquier mera ejecucin (output). Sin embargo, esto es por una
proyecto de este tipo: parte complicado de realizar (es preciso identificar los
La existencia de algn tipo de planificacin estratgica, indicadores adecuados) y por otra carga excesivamen-
de largo plazo, en la que se integran las dimensiones f- te sobre los agentes ejecutores la responsabilidad del
sicas, econmicas y sociales. La planificacin estratgi- xito del proyecto, ms all de su capacidad real de in-
ca se ve como la oportunidad de debatir entre sectores fluir en unos resultados que suelen depender de nu-
generalmente con poca relacin; tambin como el mo- merosos elementos exgenos; adems, plantea la
mento de fortalecer las relaciones de cooperacin entre incmoda cuestin de qu hacer si se han ejecutado
agentes, y de facilitar la creacin de un consenso que las medidas previstas pero no se han obtenido los resul-
facilite, despus, la ejecucin del proyecto (Innes, 2004). tados anticipados, pues no parecera razonable exigir en
Se define un agente gestor del conjunto del programa.

Si bien puede tratarse de un servicio tcnico dentro de
la administracin municipal, puede tratarse tambin de
un ente de naturaleza mixta, pblico-privado, que in-
tegre a las principales instituciones y agentes involucra-
dos en el conjunto del proyecto. Hay una cierta tendencia
a promover, como se ver en el apartado 2.3.3, la crea-
cin de algn tipo de organismo independiente de ges-
tin con fuerte capacidad de interaccin con el entorno
local y con las administraciones implicadas.
El mecanismo de aprobacin y lanzamiento de cada una
de las actuaciones incluidas en el proyecto puede resul-
tar complejo, segn sea el marco legal que establece el
programa y el sistema de autorizacin y de justificacin
de los recursos pblicos asignados. La competencia de
aprobacin puede residir en el gestor del proyecto, o bien
en alguna de las administraciones (local, regional o na-
cional), que realiza la aprobacin a peticin del gestor.
Esto a su vez puede generar una relacin diferente entre
los agentes, y en concreto entre las administraciones res-
ponsables de las autorizaciones y el agente gestor.
El seguimiento peridico (generalmente anual) del pro-
yecto se realiza mediante informes por parte del gestor,
presentados a las administraciones que proveen la fi-
nanciacin del proyecto. Este informe incluye las even-
tuales solicitudes de modificacin con respecto a la
programacin inicial, as como una batera de indicado-
res de seguimiento en cuanto a la consecucin de los
objetivos del plan estratgico.
Carpenter (2006:2145 y 2160) advierte de la necesidad

de contextualizar los proyectos de regeneracin urbana
con macropolticas estructurales, que pueden tener una
esa situacin la devolucin de los recursos. La opcin gran influencia en los resultados de la regeneracin: es im-
ms habitual es fuertemente pragmtica: se plantea la portante, en definitiva, que existan polticas sectoriales efi-
evaluacin de resultados como una cuestin necesaria, cientes de carcter macro (empleo, polticas sociales,
pero adicional, externa al control del propio proyecto, y educacin) de lucha contra la exclusin y de apoyo al de-
se realiza el seguimiento administrativo a partir de la sarrollo local.
efectiva ejecucin de las acciones programadas. Los proyectos se ejecutan en un contexto de cierta ines-
El plan estratgico se estructura en multitud de actua- tabilidad y fuertemente evolutivo. Pennen (2005) seala
ciones, cuya ejecucin se confa en buena medida al sec- que en la regeneracin urbana confluyen tres grandes in-
tor voluntario, tercer sector o se realiza por parte de los certidumbres: sobre cul es el problema a tratar (concep-
agentes pblicos y privados correspondientes. El plan tual); sobre quines deben intervenir (institucional) y sobre
estratgico debe identificar las relaciones y sinergias po- cul es el objetivo hacia el que se quiere ir (estratgico).
38 | 39 tenciales entre actuaciones, para maximizar el impacto. Este contexto explica la necesidad de contar con una gran
Captulo 2
flexibilidad en la gestin del proyecto, pero a la vez refuer- de regeneracin urbana integrada, lo que no hace sino co-
za la idea de que debe contarse con una hoja de ruta bien rroborar los principios sealados en la Carta de Leipzig.
definida, que no pueda ser cuestionada y modificada con- As, en Francia se cuenta con la ANRU como agencia es-
tinuamente, sino que tenga unos claros mecanismos de tatal y con las Socits dconomie Mixte dAmnagement
revisin. para la intervencin local. La ANRU recoge la tradicin de
De hecho, es evidente que no es fcil articular un con- intervencin directa de la administracin general en las ciu-
senso sobre el objetivo de la intervencin. Histricamen- dades y, en concreto, en los barrios en crisis. Las segundas
te, la regeneracin urbana ha buscado primordialmente el intentan facilitar la incorporacin del sector privado en los
reintegrar en el mercado zonas de la ciudad que han en- rganos de decisin tradicionalmente dominados por el
trado en un proceso de deterioro. Ese objetivo implica pro- sector pblico, si bien en la prctica no han conseguido to-
bablemente (Bonneville, 2005:241; Carpenter, 2006:2158) dava involucrar en las fases de planificacin a un sector
la expulsin/desplazamiento de residentes y actividades privado que parece sentirse cmodo con la distribucin tra-
no solventes para el mercado. Frente a este planteamien- dicional de papeles.
to, en cierta medida excluyente, se ha afirmado un discur- En el Reino Unido, el gobierno conservador cre a prin-
so centrado en el principio de reintegracin del barrio cipios de los 80 las Urban Development Corporations (UDC)
en la ciudad, que incide en el fortalecimiento de las acti- como entidades para la actuacin local, dependientes de la
vidades econmicas, para hacerlas solventes, la puesta en administracin general y con competencias de actuacin cla-
marcha de procesos de inclusin social y la mejora del sis- ramente en disputa con los gobiernos locales. Las UDC es-
tema de equipamientos y servicios. Algunos expertos se- tablecidas durante el gobierno conservador terminaron sus
alan que, paradjicamente, este planteamiento integrado operaciones a mediados de los 90. Esas primeras UDC evo-
supone, a su vez, la negacin de lo diferente, de la existen- lucionaron progresivamente hacia un entorno de coopera-
cia de espacios singulares o incluso marginales, que siem- cin y se han abierto progresivamente a los gobiernos locales
pre han existido en la ciudad. Ante estas contradicciones, y a otros agentes. El gobierno laborista crea en su lugar, a
est emergiendo una concepcin de la regeneracin urba- partir de 1999, las Urban Regeneration Companies (URC),
na integrada como un proceso de acompaamiento y de entidades de derecho privado que agrupan al sector pbli-
fortalecimiento de la comunidad, ms que de puesta en co, el sector privado y el tercer sector. En 1999 se crean
valor, orientado a la calidad de vida, y que reivindica la tres URC piloto y en 2003 se establece un total de 21. La ac-
necesidad de procedimientos de gestin del proyecto cer- cin de mbito nacional se realiza actualmente a travs de
canos al territorio, abiertos a la participacin y sin perder la agencia Homes and Communities, resultado de fusionar
la transparencia en la gestin de recursos en buena parte la agencia nacional de vivienda con English Partnerships,
pblicos la flexibilidad en su ejecucin. el organismo nacional responsable de los programas de con-
tenido principalmente social. Este organismo coordina la
2.3.3 La ejecucin del programa y el ente gestor puesta en marcha y realiza el seguimiento de las URC. Se
Los programas de regeneracin urbana presentan general- cuenta tambin con las Agencias Regionales de Desarrollo
mente la puesta en marcha en paralelo de algn tipo de or- (Regional Development Agencies, RDA), creadas por ley en
ganismo especfico, tanto desde el punto de vista de gestin 1998, dependientes de la administracin general y centra-
del conjunto del programa, es decir, del seguimiento de das en las actuaciones de tipo econmico (Booth, 2005). En
los proyectos en marcha en distintas ciudades, como de la 2003, y en el marco del Sustainable Communities Plan se
gestin y animacin de cada uno de los proyectos en el m- considera la creacin de nuevas UDCs para hacer frente a
bito local. An ms, las frecuentes revisiones y los ajustes los problemas de regeneracin en algunas reas singulares,
en esta poltica suelen ir ligados a modificaciones en este si bien sin contar, como sus antecesoras, con competencias
marco institucional, con la puesta en marcha de nuevos or- para aprobar los instrumentos de planeamiento urbansti-
ganismos o la revisin de las estructuras existentes. En de- co: en los aos siguientes se crean tres, que estn todava
finitiva, cabra decir que el sistema de gobernanza o marco activas (Thurrock Thames Gateway UDC, London Thames Ga-
institucional es un componente fundamental de la poltica teway UDC y West Northamptonshire UDC).
En el caso de EE.UU, la regeneracin urbana est fuerte- 2.4 Estructura para la descripcin y anlisis
mente marcada por la consolidacin, desde finales de los se- de los casos de estudio
senta, de las Community Development Corporations, CDC.
Las CDC son entidades privadas, especializadas inicialmen- 2.4.1 Planteamiento
te en la produccin de vivienda social con cargo a los fondos La revisin de la experiencia y de los programas en marcha
federales CDBG (y a otras fuentes de financiacin), y que pro- en Estados Unidos, Reino Unido y Francia que se realiza en
gresivamente se han consolidado como intermediarios entre el captulo 3 tiene por objeto ilustrar cmo se han aborda-
los proveedores de recursos por un lado (las administracio- do en la prctica las cuestiones expuestas en los aparta-
nes pblicas y fundaciones privadas) y los agentes que ac- dos anteriores. Ms que de una descripcin exhaustiva, se
tan sobre el terreno (tercer sector, promotores inmobiliarios, trata de identificar en cada caso el sistema de gestin de
pequeas empresas de la zona). La legitimidad y fuerza de la regeneracin urbana puesto en marcha, y las razones
cada CDC reside en su capacidad de integrar en el consejo que han llevado en cada pas a la adopcin de un determi-
de administracin a los agentes clave, pblicos y privados, nado tipo de instrumentos.
para poder contar con apoyos polticos y econmicos sufi- El anlisis se focaliza en los sistemas de gestin actual-
cientes, y con respaldo social para poder intervenir en la zona. mente vigentes, si bien es inevitable el hacer referencia en
Las CDC continan en general realizando directamente su vo- cada caso a sus antecedentes y a los cambios produci-
cacin inicial de proveedores de vivienda social. dos en el marco general dentro del que se desenvuelven
Galster (2005:4) resume la fuerza y el xito de las CDC las polticas pblicas de regeneracin urbana y que expli-
en su atencin a tres lneas de trabajo: involucrar a los re- can determinados cambios y reformas en dichos sistemas:
sidentes, realizar una planificacin estratgica a largo pla- la orientacin ideolgica del gobierno, la concentracin o
zo, y atender de manera particular iniciativas para fortalecer descentralizacin en la distribucin de competencias en-
el tejido comercial (y en definitiva econmico, ligado a pe- tre administraciones o los recursos financieros disponibles
queos empresarios) de la zona. Las CDC se convierten condicionan, lgicamente, el contenido de los programas
as en el agente clave del programa federal EZ/EC desde y el sistema para su gestin. A partir de esos condicionan-
su origen en 1993. tes, se estructura una cierta manera de entender el proce-
Por encima de las diferencias entre estas experiencias, paso de regeneracin urbana integrada, basada en la
rece imprescindible el contar con una institucionalizacin cla- cooperacin entre ciertos agentes, a los que se les asig-
ra y slida para el proceso de regeneracin, tanto desde el na unos papeles determinados, en la priorizacin de de-
mbito nacional de seguimiento de la poltica general de terminado tipo de actuaciones y en la dedicacin de ciertos
regeneracin, como en el mbito local de impulso de cada recursos.
proyecto: las SEMA en Francia, las URCs en Reino Unido, y Para facilitar la descripcin, anlisis y comparacin de
los CDCs en Estados Unidos muestran diferentes plantea- los tres casos de estudio se ha realizado previamente una
mientos posibles. De hecho, no es ocioso sealar ya en este identificacin de las cuestiones clave; estas cuestiones res-
momento que la falta de una tradicin consolidada de orga- ponden, por una parte, al resultado de la revisin biblio-
nismos gestores en el mbito de la regeneracin es proba- grfica realizada en los apartados anteriores; por otra, al
blemente una de las grandes debilidades para impulsar esta propsito de facilitar su comparacin con la situacin de
poltica en Espaa. A su vez, la puesta en marcha y fortale- estas polticas en Espaa. Ocho cuestiones constituyen la
cimiento de estos agentes clave no es sencilla, y requiere de plantilla que se ha utilizado para el anlisis:
tiempo y de capacidad de acompaamiento. Aqu estara ms 1. La identificacin y caracterizacin de los agentes que par-
que justificada la accin de la administracin general para ticipan en la red de cooperacin que posibilita la puesta
estimular la creacin y consolidacin de este tipo de agentes en marcha de la regeneracin urbana integrada. Estos
de la regeneracin urbana integrada, que puedan progresi- agentes pueden ser de carcter pblico (diversos servi-
vamente consolidar una prctica de gestin integrada, con cios tcnicos de cada una de las administraciones p-
todas las implicaciones que esto tiene desde el punto de vis- blicas, as como agencias especializadas) o privado
40 | 41 ta de la bsqueda de consensos y de participacin amplia. (empresas con actividad en cualquiera de los campos
Captulo 2
en los que se interviene desde la regeneracin urbana 4. Los instrumentos de seguimiento y evaluacin, y el mar-
integrada, incluido el sector de la economa social). A ellos co temporal del proceso de seguimiento. El seguimiento
cabe unir las diversas asociaciones que realizan una acti- puede ir ligado a la ejecucin efectiva de las actuaciones
vidad en principio sin contenido econmico, pero que fa- propuestas y el consumo de los recursos asignados o re-
cilita la consolidacin del tejido social y empresarial local ferirse tambin como veremos es frecuente el caso, a
(asociaciones de ciudadanos, colectivos y empresas resi- los resultados del proyecto con respecto de los objeti-
dentes y con intereses en la zona). vos inicialmente propuestos. En este caso, es habitual se-
2. Cada uno de los agentes desempea un papel espec- leccionar un conjunto de indicadores que se revisan
fico durante la gestin del proceso de regeneracin ur- peridicamente, y vincular los objetivos con determina-
bana integrada y en la toma de decisiones asociada: en dos valores de referencia de esos indicadores. Las carac-
la planificacin, lanzamiento y definicin del proyecto tersticas del sistema de seguimiento, su gestin y
global; en la financiacin, mediante la aportacin de re- verificacin y el papel de los diversos agentes en el pro-
cursos financieros y de otro tipo, en la ejecucin cotidia- ceso de seguimiento son en ese caso elementos funda-
na de algunas de las actuaciones y en el seguimiento y mentales de la gestin de la regeneracin urbana integrada.
evaluacin del proyecto. 5. El entorno poltico, institucional, normativo y econmi-
3. Los recursos movilizados de todo tipo (financieros, de co en el que se desarrolla el proyecto de regeneracin
suelo, de recursos humanos y experiencia profesional), urbana integrada: los paradigmas dominantes, que con-
su origen (pblico o privado, y de qu agentes) y los me- dicionan objetivos y estrategias de intervencin; los m-
canismos para su movilizacin y puesta a disposicin todos de trabajo, que intentan crear confianza y facilitar
del proyecto. En particular, se trata de identificar cmo la cooperacin entre la administracin nacional respon-
los recursos de carcter pblico y origen presupuesta- sable del programa y los agentes que se consideran ms
rio, ligados a los programas nacionales que se anali- relevantes para el xito de cada proyecto; los recursos
zan y en general de cuanta limitada, sirven para movilizar movilizados desde la administracin nacional (subven-
recursos de mayor entidad, ligados bien a programas ciones, incentivos fiscales, suelo); la legislacin que
pblicos sectoriales de todo tipo con incidencia sobre la da cobertura a cada programa y a la accin de los agen-
zona de intervencin, bien de carcter privado. tes pblicos y, en especial, de la administracin central.
6. Cmo se caracteriza y concibe el problema a resolver, 7. La participacin de los afectados (principalmente resi-
principalmente en trminos de cmo se identifican las dentes, asociaciones y empresas del barrio) en la plani-
zonas urbanas sobre las que el programa de regenera- ficacin, toma de decisiones, ejecucin, seguimiento y
cin puede actuar: generalmente, una serie de indica- evaluacin. Aunque formalmente pueden considerarse
dores sociales y econmicos y unos valores umbral sirven como un agente ms del proceso, el colectivo de los afec-
para delimitar qu zonas pueden optar a los beneficios tados directamente por la intervencin de regeneracin
de un programa de regeneracin urbana; junto a ello, el urbana merece una atencin particular, justificada como
tamao mximo y mnimo de la zona de actuacin, y la se ha visto histricamente por el creciente inters en
existencia de ciertos factores de riesgo o de oportu- la legitimacin de la intervencin, en el fortalecimiento
nidad reflejan cul es el paradigma de intervencin del tejido social y econmico en la zona de intervencin
en cada momento dominante. El sistema de adjudica- y en la viabilidad y eficiencia del proyecto.
cin de los beneficios del programa, que puede ser de 8. Los elementos anteriores contribuyen a determinar lo que
carcter prcticamente automtico en funcin de los cri- podra denominarse el ciclo de vida del proyecto: en
terios de elegibilidad, o bien competitivo con diferentes definitiva, el proceso administrativo que arropa la elabo-
criterios de valoracin tanto de la situacin de partida racin, presentacin, aprobacin, ejecucin, seguimien-
como de la viabilidad e inters de la estrategia de inter- to, evaluacin y eventual revisin y cierre del proyecto.
vencin planteada, suele estar estrechamente vincula- El inters de esta cuestin reside en identificar los vncu-
do a ese diagnstico inicial de la administracin central los entre cada uno de los factores sealados anterior-
42 | 43 cuando disea el programa. mente y la formalizacin administrativa del programa de
Captulo 2
regeneracin urbana. Lgicamente, no puede pretender- cada proyecto, con participacin tambin de la adminis-
se que unos mecanismos administrativos puedan por s tracin general en su direccin? El apoyo a la consolida-
solos generar unos determinados procesos de participacin de agentes privados (como los CDC norteamericanos)
cin y cooperacin entre agentes, o de fortalecimiento que basen su solvencia en una participacin equilibrada
de un tejido econmico o social. Sin embargo, s es po- en sus rganos de direccin?
sible al menos evitar que el sistema administrativo intro- Evidentemente, uno de los grandes atractivos de un even-
duzca barreras o dificultades adicionales, e incluso tual programa nacional de regeneracin urbana integra-
incentivar nuevas actitudes y mtodos de trabajo. da (RUI) sera el que podra utilizarse como vehculo para
generar y consolidar este tipo de agente local, que ar-
2.4.2 Consideraciones preliminares para la definicin ticulara en el futuro los procesos de regeneracin en cada
de un programa de regeneracin urbana en Espaa barrio. Esta consolidacin facilitara, a su vez, la consoli-
Antes de pasar al anlisis detallado de algunas experien- dacin y permanencia de estas polticas, como ha ocurri-
cias internacionales, es posible ya anticipar algunas cues- do en otros pases desarrollados, y la emergencia de un
tiones clave para la definicin del programa de regeneracin sector profesional dedicado a la prestacin del apoyo tc-
urbana a plantear en Espaa. En particular: nico necesario para llevar a trmino los proyectos. En de-
1. La ausencia en estos momentos de agentes locales con finitiva, la progresiva articulacin de un entorno de
competencias y capacidades para ejecutar los progra- conocimiento tcnico y de experiencia de gestin que per-
mas de regeneracin urbana en nuestro pas. No existe mitiera una progresiva integracin de las polticas secto-
un equivalente privado (como los CDC americanos), ni riales para intervenir en barrios desfavorecidos. Conseguir
pblico (como los URC britnicos). En las experiencias esto es importante no slo porque puede permitir una
pasadas de regeneracin, como los proyectos financia- gestin ms eficaz, sino porque es la nica manera de re-
dos por el programa URBAN, la gestin se ha realizado forzar y consolidar los mecanismos de cooperacin y par-
desde la administracin local, utilizando servicios o agen- ticipacin entre los agentes de la regeneracin, obtener
cias municipales ya existentes. resultados a largo plazo y hacer evolucionar las polticas
Con respecto a la experiencia de otros pases, conviene pblicas sectoriales hacia la integracin.
sealar que se carece en general en Espaa de organis-
mos, pblicos o privados, orientados a la provisin de
vivienda social en rgimen de alquiler, al menos de la im-
portancia que tienen en la mayora de pases desarrolla-
dos. Estos organismos desempean un importante papel
en los procesos de regeneracin urbana, y en algunos
casos (como Pases Bajos o Estados Unidos) incluso se
convierten en lderes del conjunto del programa de re-
generacin, ya que combinan varios papeles clave: pro-
veen un servicio bsico (la vivienda a poblacin en riesgo
de exclusin), cuentan con un patrimonio inmobiliario
importante en los barrios en los que se va a intervenir, y
cuentan con un conocimiento elevado de las condicio-
nes sociales y econmicas en estos barrios.
En ausencia en nuestro pas de un modelo consolidado y
de unos agentes con vocacin de liderazgo, sera preci-
so clarificar qu tipo de gestin sera deseable intentar
consolidar. Una simple delegacin de recursos a las au-
toridades municipales, dejndoles amplia libertad de ac-
cin? La puesta en marcha de sociedades ad hoc para
En el contexto espaol, probablemente el mecanismo ficando los programas sociales de carcter general que
ms sencillo y eficiente para la articulacin de este lide- estn incidiendo en los residentes en la zona de inter-
razgo local pueda ser la formacin de un organismo ad vencin, y reflexionando durante la elaboracin del pro-
hoc de carcter local, en el que participen las diversas yecto de regeneracin en cmo facilitar su integracin y
administraciones implicadas, y abierto a la presencia de aprovechar las posibles sinergias, y (2) reforzando es-
agentes relevantes privados, incluyendo por supuesto, tos programas sociales con recursos adicionales, desde
representantes de los ciudadanos y de las empresas una perspectiva centrada en el territorio, aportando re-
de la zona de actuacin. cursos adicionales o al menos mecanismos de flexibili-
2. Las actuaciones a considerar dentro de un proyecto de zacin en la gestin, dentro del nuevo programa de RUI.
RUI incluyen medidas de distinto tipo. Una de las cues- 4. Las actuaciones de tipo urbanstico absorbern, con toda
tiones relevantes en el contexto espaol es la pertinen- seguridad la mayor parte de los recursos, y constituyen
cia de incluir, como se hace en muchos pases, incentivos la justificacin para la intervencin del Ministerio de Vi-
o beneficios fiscales a las empresas que se implantan vienda. La cuestin es cmo facilitar la intervencin, mo-
en los barrios sobre los que se va actuar. Las experien- vilizar a otros agentes (promotores privados, empresas)
cias de este tipo en Espaa son reducidas, y no han con- y anticipar los conflictos que, en otros pases, aparecen
siderado en general la localizacin de la empresa como entre la administracin general (impulsando la innova-
un elemento relevante. Por otra parte, los posibles in- cin y la participacin), la administracin local (celosa
centivos corresponderan seguramente a impuestos y de sus competencias y con una agenda propia previa
tasas de cada una de las tres administraciones, y esto que puede ser en cierta manera divergente respecto
puede tener dificultades de coordinacin y puede plan- de la RUI), y la eventual agencia local de intervencin.
tear la necesidad de compensar la prdida de ingresos Deberan estas agencias locales contar con competen-
a la hacienda de las administraciones ms dbiles. Su cias como agente de transformacin urbanstica, o in-
articulacin probablemente requiera de una Ley espec- cluso con la delegacin de ciertas competencias de
fica, al suponer la modificacin de distintos impuestos gestin urbanstica, como ocurri en su momento con
(actividades, bienes inmuebles, sociedades). Tambin las UDC britnicas?
hay que considerar si estos beneficios seran autom- 5. El mecanismo de financiacin. A diferencia de los incen-
ticos, o si bien podran modularse para adaptarse mejor tivos fiscales y de las subvenciones para las medidas de
a las singularidades de cada caso, estableciendo por tipo social, las actuaciones de tipo urbanstico requie-
ejemplo un techo al total de beneficios y otorgando cier- ren una disponibilidad de financiacin de cierta enver-
tas competencias al agente local responsable de la re- gadura. Adems, la actuacin de regeneracin fsica
generacin para informar y realizar la propuesta sobre puede acabar generando, a largo plazo, unas plusvalas
los beneficios concretos a conceder en cada caso ba- considerables. Cmo articular entonces un mecanismo
sado en su conocimiento de la realidad local. eficaz de financiacin? La alternativa ms sencilla, en es-
3. Otra cuestin a considerar, dentro de las acciones a in- tos momentos, consiste en concentrar los recursos en
corporar, es la integracin de las actuaciones de carc- las tareas de consolidacin de las agencias locales y de
ter social dentro del proyecto de regeneracin urbana planificacin estratgica de las actuaciones, y evitar com-
integrada. Estas acciones se ejecutan en la actualidad prometer recursos hasta que dichos planes estratgicos
en Espaa dentro de programas de inclusin social de hayan definido en detalle sus propuestas urbansticas.
gestin autonmica o local dirigidos a diversos colecti- El Ministerio de Fomento podra intervenir en esa refle-
vos, pero que salvo raras excepciones, no consideran el xin y eventualmente podra incorporarse a alguna ope-
territorio como un elemento relevante. En estas circuns- racin, a travs de un Organismo especializado como
tancias, la integracin de las actuaciones de carcter so- Sepes, pero habra que evitar que el programa genera-
cial dentro de cada proyecto de regeneracin urbana ra una excesiva focalizacin sobre los aspectos fsicos,
resulta compleja, y debe plantearse progresivamente a en detrimento de los econmicos y sociales. Con todo,
44 | 45 travs de dos mecanismos complementarios: (1) identi- es posible que sea necesario ofrecer una cierta subven-
Captulo 2
cin que facilite alguna actuacin fsica con un alto po- 7. El ciclo del proceso de regeneracin. La escasez de tra-
tencial de facilitar el proceso de regeneracin. Una cues- dicin en nuestro pas quiz sugiere el buscar frmu-
tin asociada sera la de disponer de un agente financiero las muy flexibles de gestin, al estilo del programa EZ
especfico (por ejemplo, el ICO desempeando un papel norteamericano. En efecto, no se cuenta con los recur-
similar al que realiza en Francia la Casse des Depts et sos (y seguramente se plantearan problemas de com-
Consignations). petencias) para poner en marcha un plan nacional con
6. Tambin es relevante clarificar el modelo de participa- fuerte implicacin de los organismos de la administra-
cin que se quiere impulsar. La participacin se justifi- cin general. La estrategia consistira en iniciar un n-
ca desde diversas consideraciones: desde el respeto a mero de experiencias piloto, seleccionadas de manera
los derechos de los residentes, desde una apuesta por competitiva a partir de la planificacin estratgica (y de
una democracia deliberativa o bien desde una simple la fiabilidad y solidez que ofrezca la composicin de
consideracin de eficiencia (aumentar las probabilida- las agencias locales de regeneracin) realizada desde
des de alcanzar los objetivos de la RUI). En un contex- cada municipio. La planificacin estratgica, adems,
to actual de enorme desarticulacin de la participacin, permitira aglutinar los programas de tipo fsico, social
es importante delimitar con claridad el mbito y los cau- y econmico que puedan estar planteando en la zona
ces de la participacin. La puesta en marcha de agen- otras administraciones. A partir de esa planificacin es-
cias locales para la regeneracin ofrece una excelente tratgica, bastara con la presencia de la administracin
plataforma para la creacin del consenso, pero no supo- general en cada agencia local y con la presentacin de
nen realmente una experiencia de planificacin delibe- informes anuales para realizar un seguimiento centrado
rativa o participativa. En definitiva, habra inters en en objetivos. La puesta en marcha de las inversiones de
utilizar la RUI como vehculo de refuerzo de la participa- mayor entidad se iran concretando a lo largo de la vida
cin ciudadana? del programa, con perodos de actuacin de 10-15 aos.
Descripcin
y anlisis de los
casos de estudio
3
Descripcin y anlisis de los casos de estudio
48 | 49
Captulo 3
3.1 El programa Empowerment Zones en ne las Empowerment Zones hace referencia explcita a la
Estados Unidos importancia de las organizaciones de la comunidad (Com-
munity Organizations). La idea es que las Community Or-
3.1.1 Introduccin ganizations, gracias a su arraigo en el territorio, pueden
El programa Empowerment Zone/Entreprise Community ser de gran ayuda para reforzar la sociedad civil y aumen-
(EZ/EC) es un programa de regeneracin de las reas ur- tar el capital social, y que, una vez dotadas de acceso a los
banas y rurales estadounidenses en dificultades, que pro- recursos y al proceso de toma de decisiones, pueden trans-
porciona a los mbitos locales que cumplen determinados formarse en eficaces socios en las fases de planificacin y
criterios geogrficos y determinadas condiciones de po- desarrollo del proceso.
breza, unas subvenciones federales para servicios socia- Las oportunidades econmicas tienen que ver, princi-
les y para la regeneracin de la comunidad, as como palmente, con la creacin de nuevos puestos de trabajo
ciertos incentivos y desgravaciones fiscales para las em- para los residentes (en particular para las personas de ren-
presas locales. ta baja, para las familias que reciben ayudas pblicas y
El programa nace en 1993, y representa la voluntad de para los parados de larga duracin), ya sea a travs de la
la administracin Clinton de combinar objetivos econ- formacin para el empleo, la creacin de servicios de co-
micos y polticos para afrontar los problemas de los barrios locacin o la eliminacin de todas aquellas barreras que
degradados. impiden el acceso al trabajo (en materia de transporte y de
El programa se basa en cuatro principios clave: servicios sociales), o bien creando centros de asistencia
Construir una visin estratgica y consensuada sobre el para las PYMES, facilitando el acceso al crdito y creando
futuro de la comunidad. proyectos de microcrditos y programas de prstamos.
Impulsar una amplia participacin de las comunidades Y se entiende por desarrollo sostenible, por su parte, la
locales. creacin de comunidades vivibles, que se puedan construir
Promover oportunidades econmicas. segn un enfoque que apunte al desarrollo econmico, f-
Favorecer el desarrollo local sostenible. sico, ambiental y humano de la comunidad, preservando
el entorno y los sitios de inters histrico; dando ms re-
Por visin estratgica se entiende aquello que la comu- levancia a la reconversin y a la regeneracin, y exploran-
nidad llegar a ser en un futuro. La misma se define me- do las ventajas econmicas de la eficiencia energtica y
diante un Plan Estratgico que comprende los objetivos del uso de los recursos renovables; y mejorando, por lti-
que se intentan obtener, y las acciones que se van a lle- mo, la calidad y el acceso a los servicios sociales en el cam-
var a cabo para alcanzar tales objetivos. po de la sanidad, la educacin, el transporte y la seguridad.
La participacin se concibe en el doble sentido de inter-
accin entre las instituciones y de implicacin de los resi- 3.1.2 Sistema de seleccin y adjudicacin de los
dentes. De hecho, el programa favorece la interaccin entre fondos del programa
el gobierno federal y el local, y anima a los gobiernos loca- El programa tiene una duracin de 10 aos y consiste en
les, a las organizaciones sin nimo de lucro y a los agen- un proceso competitivo en el que las ciudades o los terri-
tes privados a la constitucin de partenariados para la torios que responden a determinados criterios fsicos y su-
elaboracin y puesta en marcha de proyectos de regene- fren determinados niveles de pobreza, aspiran a una
racin. El paradigma que se adopta es el del community seleccin a nivel federal, mediante la redaccin de un plan
building, basado en la importancia que se concede a los estratgico.
valores de las comunidades locales, en trminos de baga- El programa se desarroll en tres convocatorias o ciclos
je de conocimientos y de red. Se intenta implicar a los ha- entre 1993 y 2001.
bitantes en la identificacin de la visin estratgica y en El primer ciclo (Round I) fue aprobado por el Congreso
los objetivos que se quiere conseguir, y en la bsqueda de de los Estados Unidos con el Omnibus Budget Reconcilia-
soluciones, y tienen un papel activo en el diseo y el desa- tion Act de 1993. Entre las 290 candidaturas presentadas,
rrollo del programa. Y por su parte, la normativa que defi- se designaron seis EZ urbanas, tres EZ rurales y dos zonas
suplementarias (Los Angeles y Cleveland). En este ciclo, el 3.1.3 Requisitos para la seleccin de las zonas de
Gobierno Federal asign 100 millones de dlares a las EZ intervencin
urbanas y 40 millones a las EZ rurales, mientras que las zo- Una zona puede ser designada como Empowerment Zone si:
nas suplementarias recibieron, respectivamente, 125 mi- Tiene una poblacin comprendida entre 50.000 y 200.000
llones la zona de Los Angeles y 94 millones la zona de habitantes, o si el 10% de la poblacin se encuentra en
Cleveland. el interior de la ciudad principal.
El segundo ciclo (Round II) fue incluido en el Taxpayer No supera los 52 kilmetros cuadrados de superficie
Relief Act de 1997. En este caso se designaron 20 nuevas total.
EZ, 15 urbanas y 5 rurales. El tercer ciclo (Round III) se aprue- Se caracteriza por la existencia de pobreza, desempleo
ba con la Community Renewal Tax Relief Act de 2000. En y por una condicin de malestar general, con un ndice
este caso se designan 9 nuevas EZ, siete rurales y dos ur- de pobreza no inferior al 20% o al 25% para las reas
banas; se decidi tambin prorrogar los programas del urbanas.
Round I y del Round II hasta el 2009, y se asignaron fon- Tiene un lmite continuo o un mximo de seis parcelas
dos nuevos adicionales para las EZ urbanas del Round II. no contiguas, cuya superficie total no debe superar las
800 ha.
Est sujeta a una misma jurisdiccin y est situada en
50 | 51 no ms de dos estados contiguos.
Captulo 3
TABLA 2. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LOS ROUND I, II, III
Urban EZ/EC Rural EZ/EC
Round I Round II/Round III Round I Round III RC
Nivel mnimo de 35% en la mitad 25% en el 90% de 35% en la mitad de 25% en el 90% de 20% en todas las
pobreza por seccin de las secciones; las secciones; las secciones, las secciones; secciones.
de censo 25% en el 90% 20% en todas las 25% en el 90% de 20% en todas las
de las secciones; secciones las secciones; secciones.
20% en todas las 20% en todas las
secciones secciones.
Tasa de desempleo 6.3% (tasa nacional 6.3% (tasa nacional No especificado 9.45% (1.5 veces la
mnimo (a) de 1990) de 1990) tasa nacional de 1990)
Poblacin (a) Entre 50.000 y 200.000 habitantes o cuando Mx. 30.000 habitantes Entre 4.000 y
el 10% de la poblacin se encuentra en el Ningn mnimo 200.000 habitantes
interior de la ciudad principal
Superficie mxima 52 km2 52 km2 y mx. 3 reas 2.600 km2 2.600 km2 y mx. 3 No especificado
de desarrollo (b) reas de desarrollo (b)
Condiciones 6 indicadores, entre 17 indicadores, entre 14 indicadores, entre ellos: tasa de abandono 17 indicadores, entre
generales de ellos: incidencia de ellos: tasa de escolar; incidencia de la delincuencia, ellos: tasa de
malestar social la delincuencia; abandono escolar, consumo de estupefacientes. abandono escolar,
consumo de nmero de personas nmero de personas
estupefacientes; que utilizan las que utilizan las
nmero de casas ayudas estatales. ayudas estatales.
abandonadas.
Otros requisitos Respetar los 3 principios clave del programa: crear oportunidades econmicas; favorecer el desarrollo local sostenible;
realizar una amplia participacin de las comunidades locales.
(a) Segn datos del Censo de 1990.

(b) Un rea de desarrollo es una porcin de territorio de 800 ha (aunque no sean contiguas) utilizable para fines comerciales o industriales.
RC: Renewal Community. Este nombre sustituye, en el Round III al de Enterprise Community (EC).
3.1.4 Recursos financieros Orientacin para el acceso a viviendas temporales.

Las subvenciones se conceden a travs de los fondos Social Orientacin a las organizaciones no lucrativas a los com-
Service Block Grant (SSBG) , y pueden ser utilizadas para fi- munity colleges (escuelas secundarias con programas
nanciar una amplia serie de actividades y de servicios para de formacin para adultos) que se ocupan de la forma-
las comunidades, bien prestadas por entidades pblicas o cin de sujetos desfavorecidos, o a las organizaciones
bien por entidades privadas. Los usos admisibles incluyen: que proporcionan formacin y ocupacin en el sector de
Servicios y actividades para el desarrollo local y de la las construcciones y de la restructuracin de las vivien-
comunidad, destinados a personas desfavorecidas, que das protegidas, de las infraestructuras pblicas y de las
incluyen formacin profesional, transportes, asesora estructuras de la comunidad.
para el acceso a la vivienda, al empleo y la gestin finan- Servicios de mantenimiento a las familias y de preven-
ciera y de las empresas. cin del abandono de menores, por ejemplo terapias anti-
Promocin de la enseanza y de otros instrumentos que droga para las mujeres embarazadas o las madres, o
favorecen la autonoma econmica de las personas. programas de actividades extraescolares para los nios.
TABLA 3. SUBVENCIONES FEDERALES POR TIPOLOGA DE REA
Programa Tipologa Fondos en millones de $ Fuente
Round I-EZs EZs Urbanas 100 HHS

EZs Rurales 40 HHS
EZs Suplementarias 87/125 HUD
Round I-ECs ECs Urbanas 2.95 HHS

ECs Rurales 2.95 HHS
ECs mejoradas 22 HUD
Round II -EZs EZs Urbanas 25.6 HUD

EZs Rurales 17.7 USDA
Round II-ECs ECs Rurales 2.2 USDA
Round III-EZs EZs Rurales 2.9 USDA
HHS: Department of Health and Human Services

HUD: Department of Housing and Urban Development
USDA: Department of Agriculture
TABLA 4. AYUDAS FISCALES POR TIPOLOGA DEL PROYECTO
EZ EC RC
Crdito fiscal sobre los salarios
Credito fiscal anual para las empresas Si Si Si

hasta 3.000 $ por cada trabajador que reside o trabaja en una EZ;
hasta 1500 $ por cada trabajador que reside o trabaja en una RC.
Crdito fiscal con carcter singular para empresas: Si Si Si

hasta 2.400 por cada nuevo dependiente de edad comprendida entre 18 y 24 aos
que reside en el rea.
hasta 1.200 $ por cada joven contratado para trabajo temporal.
Desgravaciones fiscales
Detracciones fiscales para la revitalizacin del comercio y para los gastos de reestructuracin Si
o adquisicin de edificios comerciales
Desgravaciones fiscales para las empresas que se encuentran en la zona para la adquisicin Si Si
de inmuebles (incluidos las maquinarias y utensilios).
Incentivos para las inversiones
Obligaciones con tipos de inters ms bajos para financiar los costes de construccin Si Si
(emitidas por los Estados o por las Administraciones locales)
Obligaciones con tipo de inters cero para financiar programas escolares (emitidas por los Si Si Si
Estados o por las entidades locales)
52 | 53
Captulo 3
Los incentivos comprenden actuaciones fiscales en los

salarios de las personas dependientes que viven y trabajan
en la zona, desgravaciones fiscales y obligaciones a bajo
tipo de inters. Ms especficamente se trata de:
Crditos fiscales para la promocin del empleo, es de-
cir, crditos fiscales a las empresas ligados a su masa
salarial, para incentivar a las empresas que ejercen ac-
tividades comerciales o industriales en la zona a contra-
tar a los residentes.
Desgravaciones fiscales para la amortizacin de los bie-
nes materiales de propiedad de empresas que actan
en las zonas.
Emisin de obligaciones exentas de impuestos para ani-
mar a los inversores a introducir sus empresas en las
reas deprimidas, ofreciendo tipos de inters inferiores
a los de financiacin tradicional. Las empresas pueden
utilizar los prstamos de tipo reducido para financiar la
adquisicin de bienes o de suelo, y para financiar la reno-
vacin o la ampliacin de las instalaciones existentes.
3.1.5 Responsables del programa

Los responsables del programa EZ/EC/RC son el Gobierno La Agencia Nacional de recaudacin de impuestos (IRS).
Federal, a travs de cuatro Agencias Federales, y los Estados. El IRS es responsable de la gestin de los beneficios fis-
Las Agencias Federales responsables del programa son: cales previstos por el programa.
El Department of Housing and Urban Development (HUD).
El HUD se ocupa de los programas EZ/EC en las zonas Tarea de los estados es la eleccin de las reas que pue-
urbanas y todas las RCs, y ha proporcionado los fondos den aspirar al programa, entre aquellas que satisfacen los
para las EZs urbanas del Round II. En particular la HUD, requisitos de admisibilidad y que no estn incluidas ya en
a travs de su oficina para la Planificacin y el Desarro- otro programa de Empowerment Zone; la gestin de los
llo Local, coordina todo el proceso de planificacin, de- fondos a travs de otras Agencias que gestionaban los So-
sarrollo y puesta en marcha del programa; garantiza la cial Service Block Grant tradicionales o bien a travs de
cohesin entre los distintos sujetos implicados; facilita otras Agencias que se ocupaban ms especficamente del
informacin a las zonas que pretenden participar en el desarrollo econmico, y la asignacin anual de los fondos
proceso de seleccin, a travs de talleres formativos y para las Empowerment Zones para toda la duracin del pro-
del propio sitio Internet interactivo; y redacta las direc- grama.
trices para el diseo del programa.
El Departamento de Agricultura (USDA). El USDA se ocu- 3.1.6 Beneficiarios del programa
pa de los programas EZ/EC en las zonas rurales, y ha Las administraciones locales son responsables del desarro-
proporcionado los fondos para las EZ y las EC rurales del llo del programa, pero ya que el programa EZ/EC no define
Round II y las EZ rurales del Round III. reglas precisas para el desarrollo del proceso de planifica-
El Department de Health and Human Services (HHS). cin, cada ciudad o rea candidata puede crear su propia es-
El HHS proporciona los fondos a los Estados, dando ple- tructura de gobernanza. De hecho, las administraciones
na confianza a la legislacin y a los procedimientos es- locales pueden elegir si gestionar directamente el programa
tatales y proporcionndoles la mxima discrecionalidad dentro de la estructura municipal o confiar la gestin a so-
fiscal y administrativa. ciedades sin nimo de lucro creadas con este fin.
TABLA 5. COMPOSICIN DEL GOVERNANCE BOARD
Atlanta Atlanta Empowerment Zone Corporation (AEZC): Alcalde, 6 miembros de la comunidad, 2 consejeros municipales,
2 representantes de las empresas, 1 miembro del consejo de educacin, 1 miembro del grupo de elaboracin del
proyecto (TAP), 1 representante del Estado, 1 representante del condado.
Baltimore Empowerment Baltimore Management Corporation (EBMC); 6 Village Center, 3 fundaciones, 1 Consejero municipal, 5
representantes de las empresas, 2 representantes del mundo religioso, 1 representante del sindicato, 2 representantes
del Estado, 2 miembros de la comunidad, 1 representante de la Baltimore Development Corporation, 1 representante del
comit ejecutivo del EBMC; 1 representante de las bancas, 2 miembros del Consejo de Administracin.
Chicago 15 representantes de la comunidad, 15 miembros del gobierno de la ciudad, 9 de las empresas (Consejo Asesor, pues
la gestin la realiza directamente el Ayuntamiento a travs de uno de sus servicios).
Detroit Empowerment Zone Development Corporation (EZC): 2 representantes del alcalde, 2 consejeros municipales,
13 representantes de la comunidad, 10 de las empresas, 3 CDC, 5 no lucrativas, 1 representante del sindicato,
4 representantes del mundo religioso, 1 fundacin, 1 representante del Estado, 1 representante del Condado.
Nueva York Nueva York Empowerment Zone Corporation (NYEZC): 2 miembros del Congreso, 1 representante del HUD, el
Gobernador, el alcalde, 1 representante del comit ejecutivo del UMEZDC, el presidente del Bronx Borough.
Filadelfia American Street Community Street Board (CTB): 24 miembros: 3 representantes de las empresas, 9 de la comunidad,
4 del gobierno de la ciudad, 5 CDCs, 1 Community Based Organisation (CBO), 1 universidad, 1 hospital.
North Central CTB: 21 miembros: 2 representantes del mundo religioso, 9 de la comunidad, 2 CBO, 2 de las empresas,
1 hospital, 3 de gobierrno de la ciudad, 2 CDCs.
Oeste CTB: 22 miembros: 5 CBO, 11 representantes de la comunidad, 4 del gobierno de la ciudad, 1 del mundo religioso,
1 de las empresas.
3.1.7 Ciclo del programa

Una vez publicado el procedimiento de asignacin de los
fondos, las entidades locales y los Estados eligen las reas
que pueden optar al programa, entre aquellas que renen
los requisitos de admisibilidad y que no han sido ya inclui-
das en otro programa de Empowerment Zone.
Las reas candidatas participan en un proceso de plani-
ficacin estratgica que dura de 4 a 6 meses a partir de
la publicacin de las Lneas Maestras. Durante el proceso
de planificacin se trazan los lmites de la Empowerment
Zone, se redacta el plan estratgico que determina las ne-
cesidades de la comunidad y los proyectos que responden
a tales necesidades, y se define la estructura de gobernan-
za que deber desarrollar el plan.
La candidatura la presenta formalmente el ente que va a
gestionar el programa, que en la mayora de los casos es una
Empowerment Zone Development Corporation, o la ciudad.
Al final de esta fase, el Department of Housing and Urban
Development (HUD) elige las zonas a las que asignar los
fondos, ya sea en base a la calidad de los planes estratgi-
54 | 55 cos o bien en base a sus caractersticas geogrficas.
Captulo 3
Cada rea, una vez seleccionada como Empowerment un importante papel, empleando sus propios recursos fi-
Zone, firma un acuerdo con la HUD y con los respectivos nancieros y de personal para sostener la fase de elabora-
Estados para recibir los fondos destinados al desarrollo del cin del proyecto, participando activamente en los
programa. encuentros y utilizando el propio capital organizativo para
Durante el programa, las Empowerment Zones presen- informar a la poblacin e implicarla en el proceso.
tan informes anuales a la HUD, en los cuales describen las En cambio, en la fase de desarrollo, el gobierno fede-
acciones realizadas de conformidad con el plan estratgi- ral no introdujo mecanismos de control para comprobar el
co y el plan de utilizacin de los fondos. grado de participacin de la comunidad, por lo cual mu-
chos alcaldes, una vez obtenida la designacin de EZ y los
3.1.8 El Plan Estratgico fondos, quisieron gestionar el proceso en primera perso-
El Plan Estratgico debe contener: na, por ejemplo a travs del control de la composicin de
El anlisis del estado de hecho y de las tendencias den- los consejos de gobernanza, y de hecho, la participacin
tro de la comunidad, que comprende la evaluacin de de la comunidad disminuy.
los problemas y de las oportunidades, y un anlisis de En el Round I, el proceso de planificacin dur seis me-
los recursos disponibles. ses: en junio de 1994 se presentaron los planes estrat-
Una visin estratgica de aquello que la comunidad ser gicos y las solicitudes de financiacin, en diciembre de 1994
en el futuro, segn un planteamiento sostenible que in- se designaron las EZs y en 1995 se formaron los consejos
cluya el desarrollo econmico, fsico, ambiental y huma- directivos.
no de la comunidad. En el caso de Atlanta, el plan estratgico ha tenido dos fa-
La definicin de los objetivos que se intenta conseguir ses. En la primera fase, la EZ fue gestionada por la Empower-
a travs del plan estratgico durante su perodo de ac- ment Atlanta Zone Corporation (AECZ), una sociedad sin
tuacin. nimo de lucro autnoma, cuyo alcalde, adems de ser pre-
La definicin de las estrategias que se pretende utilizar sidente del consejo de administracin, nombra a la mayora
para alcanzar los objetivos del plan estratgico. de los miembros (11 de 17). En la segunda fase, a causa de
El listado de los recursos pblicos y privados, tanto den- las protestas de las Community Organizations y de los acti-
tro como fuera del rea, disponibles para la puesta en vistas que se vean excluidos del proceso el alcalde, Bill
marcha del plan estratgico. Campbell, abri el proceso a las comunidades a travs de las
La relacin de los partenariados que se pretende esta- Neighborhood Planning Units (NPUs), las unidades de base
blecer, con especial atencin a incluir la participacin para la participacin de los ciudadanos, y el Community Em-
de todos los segmentos de la comunidad. powerment Advisory Board (CEAB), un consejo autnomo
La descripcin de las oportunidades econmicas que se compuesto por 36 miembros , de los cuales 5 son nombra-
quiere crear, con especial atencin a la creacin de pues- dos anualmente por las respectivas NPUs. El CEAB acta
tos de trabajo que se ofrecer a los residentes. de lazo de unin entre la AECZ y los barrios de la EZ, elige 6
El plan de actuacin referido a los dos primeros aos in- de los propios socios para formar parte del consejo de 17
cluyendo: cada uno de los proyectos y programas; un plan miembros de la AECZ y tiene un presupuesto propio para el
de utilizacin de los incentivos fiscales; un plan de ges- personal y para la propia oficina dentro de la comunidad.
tin; la evaluacin de sus efectos sobre la comunidad. En cuanto a Baltimore, el alcalde Schmoke confi la di-
Una descripcin de cmo se ha desarrollado el proceso reccin de la planificacin ejecutiva del EZ a la Baltimore
de planificacin estratgica. Development Corporation, una agencia semi-gubernamen-
tal de desarrollo econmico, que ha formado el grupo de
3.1.9 Proceso de planificacin planificacin de la EZ con el personal de distintas agencias
Durante la construccin del plan estratgico, el grado de ciudadanas. El grupo de planificacin estableci los lmites
participacin de la comunidad se considera un importan- de la EZ, desarroll las ideas base del programa estratgi-
te criterio para la seleccin de las zonas, por lo cual en mu- co e implic a las Community Organizations para que par-
chos casos las Community Organizations han desempeado ticiparan en el desarrollo del plan estratgico. El resultado
ha sido un plan estratgico dotado de una estructura con dicacin de las organizaciones que los deban poner en
tres niveles de gobierno. El primer nivel est constituido por prctica, y ha elaborado un complejo sistema de bench-
el Consejo Directivo central de la EZ, que decide la poltica marking (evaluacin comparativa) denominado GMBAS,
de la EZ y cuyo gabinete, el Empowerment Baltimore Mana- compuesto por una serie de objetivos, medidas, parme-
gement Corporation (EBMC), se ocupa de la ejecucin de tros de referencia, acciones y fases, para superar el proble-
las polticas, y es responsable de la redaccin de todos ma de que muchos de aquellos que haban elaborado el
los contratos de proyectos de la EZ. El segundo nivel, que plan no tomaban parte en la ejecucin del plan estratgi-
acta conjuntamente con el EBMC, est constituido por un co, y para garantizar que su ejecucin se llevase a cabo se-
comit Consultivo compuesto por 50 miembros, 25 repre- gn lo previsto por la fase de planificacin. La estructura
sentantes de los Village Center y 25 entre instituciones lo- de gobernanza ideada por el plan estratgico consiste en
cales, empresas y representantes del gobierno de la ciudad. una organizacin no lucrativa, el Empowewrment Zone De-
El Consejo proporciona asesoramiento al EBMC central y al velopment Corporation (EZDC), con un comit directivo
Consejo de administracin, y controla la ejecucin del plan compuesto por 50 miembros, y que comprende tambin
estratgico. El tercer nivel est constituido por los llama- representantes de muchos sectores excluidos de la fase de
dos Village Centers, que hacen de lazo de unin entre las planificacin, y algunos representantes sindicales y reli-
comunidades y el Consejo Directivo Central. De hecho, los giosos. El plan prev tambin una estructura para la eva-
Village Centers estn dotados de un consejo de administra- luacin de la ejecucin de los distintos proyectos en las
cin en el que participan los representantes de las Commu- comunidades, llamada Neighborhood Review Panel (NRP).
nity Organizations, empresas locales, instituciones religiosas, En New York, las reas candidatas a la seleccin del Round
grupos de propietarios de casas e inquilinos, e institucio- I eran dos, la Upper Manhattan y el Bronx. Mientras que en
nes locales, tales como hospitales y universidades. el Bronx, la participacin de la comunidad fue relevante en
En Chicago, las Community Organizations desempea- la definicin de las prioridades, en la redaccin del plan es-
ron un importante papel en el desarrollo del plan estrat- tratgico, en la valoracin de las propuestas y en la for-
gico, pero no han tenido ningn papel formal en la mulacin de las recomendaciones, en el Upper Manhattan
estructura de gobernanza para la ejecucin del plan. De las prioridades de financiacin y las decisiones fueron se-
hecho, por lo que se refiere a la primera fase, el alcalde de- leccionadas por el personal del Consejo de Administracin.
leg el proceso de planificacin en las organizaciones de En Filadelfia, el proceso para la creacin de la EZ tuvo
la comunidad. Gracias a ello, las CDCs se reunieron en un un carcter abierto. El alcalde Rendell anim y apoy por
Community Workshop para el desarrollo econmico (CWED) medio de fondos municipales la participacin de la comuni-
y se crearon tres grupos locales, uno por cada rea del EZ, dad, contribuyendo a facilitar el proceso de planificacin.
para favorecer el intercambio de informacin entre la es- Antes de seleccionar los lmites del EZ, el ayuntamiento or-
tructura de planificacin del EZ y la comunidad. Las Com- ganiz cinco asambleas de barrio para informar a las comu-
munity Organizations en esta fase poseen 2/3 de los nidades y a los grupos de barrio. Despus de determinar los
puestos del Consejo de Administracin del EZ. En la segun- lmites del EZ, las organizaciones se concentraron en la bs-
da fase, como consecuencia de la presin de diferentes queda de las necesidades de la comunidad y en la definicin
asesores del EZ que vean el programa EZ como una opor- de los programas de desarrollo y de visiones estratgicas.
tunidad de financiacin para sus departamentos y que Para la gestin de la EZ de Filadelfia, se ha creado una es-
interpretaban el papel de las organizaciones de comuni- tructura descentralizada constituida por tres entidades lo-
dad como un peligro para su poder y legitimidad el alcal- cales llamadas Community Trust Boards (CTBs), en base al
de decidi reducir al 38% su representacin en el Consejo principio de que cada zona geogrfica tiene necesidades di-
de Administracin y someter las decisiones relacionadas ferentes y requiere de su propia estructura de gobernanza.
con los fondos a la aprobacin del consejo municipal. En cada CTB, al menos un tercio de los miembros es elegi-
El plan de Detroit ha sido uno de los planes estratgicos do directamente por los habitantes, otro tercio es elegido
ms completos del Round I. Ha incluido no slo objetivos por los comits, y el resto son representantes del sector p-
56 | 57 generales, sino tambin proyectos especficos con la in- blico y privado, incluidas las universidades y las empresas.
Captulo 3
TABLA 6. ESTRUCTURA DE LA DIRECCIN EN LAS EZ DEL ROUND I
Agencia responsable Responsables Niveles de Consejos de Participacin

de la gestin de la financiacin governanza governanza de la comunidad
Atlanta Atlanta Department of 2 niveles Consejo de El Consejo

Empowerment Zone Housing and administracin de la Consultivo est
Corporation (AEZC) Community AEZC y Consejo formado por
Development consultivo de la EZ representantes
de la comunidad
Baltimore Empowerment EBMC 3 niveles Consejo de Village Centers

Baltimore Administracin del
Management EBMC; Village
Corporation (EBMC) Centers, Consejo
Consultivo
Chicago Oficina para la EZ Ciudad de Chicago 1 nivel Consejo de 3 grupos slo

del ayuntamiento coordinacin del durante la fase de
de Chicago- EZ/EC planificacin
Departamento para estratgica
la Planificacin y el
Desarrollo
Detroit Empowerment Zone Departamento de 2 niveles Consejo de Neighborhood

Development Planificacin de la Administracin de la Review Panel
Corporation (EZDC) ciudad de Detroit EZDC, Neighborhood
Review Panel
Nueva York New York Empire State 2 niveles NYEZC, Ninguna

Empowerment Zone Development UMEZ,
Corporation (NYEZC), Corporation BOEDC
Upper Manhattan
Zone Development
Corporation (UMEZ),
Bronx Overall
Economic
Development
Corporation (BOEDC)
Filadelfia Oficina para la MOCS 1 nivel 3 Consejos de Community Trust

EZ/Oficina del comunidad (CTBs) Boards
alcalde para los
servicios a la
comunidad (MOCS)
3.1.10 Instrumentos e indicadores para la En la gua redactada por la HUD para ayudar a los usua-
evaluacin rios a la utilizacin del PERM, encontramos una seccin de-
HUD realiza comprobaciones peridicas para examinar el dicada a la descripcin detallada de los indicadores. stos
avance de la ejecucin del plan estratgico y de la utiliza- tienen que ver con la gobernanza y las actividades de ca-
cin de la financiacin a travs de dos mecanismos cruza- pacity-building; el aumento del empleo, la ayuda a las em-
dos. Por una parte, las Empowerment Zones presentan presas y a las actividades para favorecer el acceso al crdito
relaciones peridicas a la HUD, en las cuales describen las y a los capitales; los programas de mejora de la calidad ur-
acciones realizadas de conformidad con el plan utilizando bana, as como aquellos para el acceso a la casa, para los
un sistema de control y evaluacin informtico llamado PERM. servicios sociales y el apoyo a las familias, los programas
Por otro, la HUD encarga una evaluacin a largo plazo a una para el medio ambiente, la salud, la enseanza, la seguri-
tercera parte externa al proceso. En funcin de los progre- dad pblica y la prevencin de la delincuencia.
sos realizados en cada EZ, la HUD decide si confirmar o no En la tabla 7 se facilita la lista detallada de los indicado-
la designacin de Empowerment Zone para cada zona. res subdivididos en tres secciones: participacin de las co-
A travs del sistema informatizado Performance Measu- munidades locales en las estructuras de gobernanza,
rement System (PERM), las EZs/ECs presentan un plan oportunidades econmicas y desarrollo local sostenible.
de desarrollo (IP) por cada actividad o proyecto abordado, En cuanto a las evaluaciones a largo plazo, el Interim
y una relacin anual (AR). El PERM permite adems modi- Assessment of the Empowerment Zones and Enterprise Com-
ficar los datos y las relaciones anuales y compartir las in- munities (EZ/EC) Program del 2001 una evaluacin inter-
formaciones con otros usuarios. media realizada por la HUD con el fin de medir los resultados
Con el fin de evaluar, el PERM proporciona una rela- de los cinco primeros aos de funcionamiento del progra-
58 | 59 cin de indicadores cuantitativos de output . ma Empowerment Zone subdivide los resultados en dos
Captulo 3
categoras, segn la coincidencia de los mismos con las ex- Se han realizado proyectos de mejora fsica en las zonas
pectativas del programa. as como una vasta gama de actividades para el desa-
Tales resultados se pueden resumir de la siguiente ma- rrollo sostenible de la comunidad en el campo de la en-
nera: seanza, la salud, la seguridad pblica y la vivienda.
El crecimiento del empleo ha aumentado en cinco de las Mayores oportunidades para los residentes y para las
seis EZs comenzadas entonces (el empleo ha aumenta- Community Organizations de estar implicadas en el pro-
do en Nueva York, Filadelfia, Baltiomore, Atlanta y De- ceso de decisiones.
troit, y ha disminuido en Chicago). Se han comprometido amplios recursos pblicos y pri-
En cuatro de las seis EZs el empleo ha crecido ms de- vados en las iniciativas del programa EZ/EC.
prisa respecto a las zonas contiguas (excepto en las EZs Slo en tres de las seis EZ se han registrado aumentos
de Chicago y Filadelfia). del empleo relacionados con actividades especficas del
El nmero de residentes empleado en las empresas ha programa.
aumentado notablemente. Las empresas han hecho un uso limitado de los incenti-
El nmero de residentes propietarios de pequeas em- vos fiscales del programa federal.
presas ha aumentado notablemente. Las grandes empresas, sobre todo aquellas con ms de
Los propietarios de las empresas han referido que el cli- 250 trabajadores, utilizaron los incentivos fiscales ms
ma para hacer negocios en sus zonas ha mejorado os- frecuentemente.
tensiblemente. La participacin de los ciudadanos ha disminuido gene-
Las actividades de apoyo del empleo han producido ralmente en la fase de desarrollo de los programas.
16.000 puestos de trabajo para los residentes, tanto den-
tro como en fuera de las EZs/ECs.
TABLA 7. LISTADO DE LOS INDICADORES DE RESULTADOS
Participacin de las comunidades locales Nmero de los prstamos concedidos

Trabajo derivado de los prstamos
Consejo de Gobernanza
Nmero de encuentros pblicos Otros programas de acceso al crdito
Formacin Nmero de programas

Nmero de empresas servidas
Nmero de miembros del consejo de la EZ/EC formados Nmero de residentes admitidos
Nmero de agencias de desarrollo de proyectos formadas
Nmero de residentes formados Desarrollo local sostenible
Nmero de personal contratado
Nmero de organizaciones asistidas Acceso a la vivienda
Proyectos para la construccin de viviendas sociales
Oportunidades econmicas
Nmero de unidades construidas
Desarrollo del empleo
Proyectos para la reestructuracin de viviendas sociales
Formacin para el empleo
Nmero de unidades reestructuradas
Nmero de programas de formacin para el empleo
Nmero de residentes formados Programas para la vivienda en propiedad
Nmero de residentes contratados despus de la formacin
Nmero de programas
Orientacin para el empleo Nmero de residentes atendidos
Nmero de programas de orientacin para el empleo Programas para el alojamiento de los sin-techo
Nmero de participantes (residentes)
Nmero de programas
Nmero de residentes contratados
Nmero de los sin-techo atendidos
Ferias de empleo
Otros programas para el acceso a la vivienda
Nmero de ferias de empleo
Nmero de programas
Nmero de residentes participantes
Nmero de residentes admitidos
Otros programas de desarrollo del empleo Seguridad pblica
Nmero de programas Programas para la seguridad pblica
Nmero de programas
Nmero de residentes atendidos
Ayudas a la empresa
Programas de prevencin de delitos
Programas de ayuda a las empresas
Nmero de empresas que han recibido asistencia Nmero de programas
financiera Nmero de residentes atendidos
Nmero de empresas que han recibido asistencia tcnica
Nmero de empresas que no han recibido asistencia Otros programas de seguridad y prevencin de delitos
tcnica Nmero de programas
Nmero de puestos de trabajo creados o mantenidos Nmero de residentes atendidos
Otros programas de ayuda a las empresas
Infraestructuras
Nmero de empresas que han recibido ayuda
Nmero de puestos de trabajo creados o mantenidos Transporte
Nmero de programas
Acceso a la financiacin Nmero de residentes atendidos
Prstamos Parques/Parques para el juego

Cuanta de los prstamos Nmero de parques construidos/rehabilitados
Nmero de residentes servidos
60 | 61
Captulo 3
TABLA 7. LISTADO DE LOS INDICADORES DE RESULTADO (Continuacin)
Equipamientos Programa de asistencia post-secundaria

Nmero de nuevos equipamientos Nmero de programas
Nmero de equipamientos rehabilitados Nmero de residentes atendidos
Otros Otros programas de educacin
Nmero de programas o actividades Nmero de programas
Nmero de residentes atendidos Nmero de residentes atendidos
Medio ambiente Servicios a la persona

Proyectos para las reas industriales degradadas Programas de asistencia peditrica
Nmero de sitios propuestos Nmero de programas
Nmero de intervenciones de mejora Nmero de familias atendidas
Embellecimiento de los barrios/programas anti-graffitti Programas para ancianos
Nmero de programas Nmero de programas
Nmero de intervenciones de mejora en parcelas vacas Nmero de residentes atendidos
Otros programas para el medio ambiente Programas para jvenes
Nmero de programas Nmero de programas
Nmero de residentes atendidos Nmero de residentes atendidos
Programas para las familias
Salud
Nmero de programas
Programas para la salud
Nmero de familias atendidas
Nmero de programas
Programas para los sin-techo
Nmero de programas
Equipamientos de asistencia sanitaria
Nmero de los sin-techo atendidos
Nmero de estructuras abiertas
Programas para el abuso de sustancias estupefacientes
Nmero de estructuras reestructuradas
Nmero de estructuras ampliadas Nmero de programas
Otros programas para la salud
Programas recreativos artsticos
Nmero de programas
Nmero de residentes atendidos Nmero de programas
Educacin
Otros programas
Programas para los nios en edad preescolar
Nmero de programas
Nmero de programas Nmero de residentes atendidos
Nmero de nios atendidos
Programas de enseanza primaria y secundaria
Nmero de programas
Nmero de nios atendidos
Programas de formacin profesional
Nmero de programas
3.1.11 Datos de impacto Se han realizado ms de 540 programas de prevencin

Segn los datos recabados del Informe de Sntesis del 2005 de la delincuencia que han servido a cerca de 800.000
elaborado por la HUD, con fecha de enero de 2004: residentes.
Se han gastado 1.300 millones de dlares en subvencio- Ms de 1.853 programas de salud para unos 600.000
nes federales e incentivos fiscales. habitantes. 40 nuevas estructuras sanitarias, 12 rees-
Se han destinado 16.800 millones de dlares a otras in- tructuradas y ampliadas para asistir a un mayor nme-
versiones del sector pblico y privado. ro de familias.
Ms de 53.000 residentes han encontrado un empleo Se han creado programas de asistencia a los ancianos
gracias a los programas de formacin para el trabajo. para ms de 51.791 residentes; programas para la ju-
Se ha implicado a empresas renombradas como Gene- ventud que atienden casi a 293.253 jvenes y progra-
ral Motors, Kimberly Clark, Ford, Chrysler, Home Depot, mas recreativos artsticos para 277.272 habitantes de
The Walt Disney Company, GAP, Ameritech, Rite Aid, Mi- la zona.
crosdit,Starbucks, MCI/Worldcom IBM, Amazon.com, y Casi 200 programas de asistencia para los nios en
otras muchas. edad preescolar que han atendido a unos 250.000 ni-
69.558 empresas han recibido apoyo financiero y casi os; programas de enseanza primaria y secundaria
18.569 han recibido apoyo tcnico para mejorar sus ope- para a 176.000 jvenes; programas de asistencia post-
raciones. secundaria para 7.203 jvenes y programas de forma-
Se han realizado o estn an en curso de realizacin ms cin profesional para unos 5.042 residentes.
de 3.487 proyectos y programas a escala de barrio:
Se han construido alrededor de 8.917 nuevas unida- 3.1.12 Factores que inciden en el programa
des de viviendas y rehabilitado 24.426. Nivel de representacin de la comunidad en la estructu-
Casi 50.000 personas sin residencia fija han sido asis- ra de gobernanza.
tidas a travs de programas sociales y de alojamiento. Grado de comunicacin entre los distintos agentes y
406 programas para la adquisicin de la casa para existencia de relaciones anteriores.
alrededor de 37.000 residentes. Orientacin por parte de la HUD.
445 programas de seguridad pblica para 750.000 per- Apoyo por parte del alcalde y de las otras administracio-
62 | 63 sonas. nes implicadas.
Captulo 3
3.2 La regeneracin urbana integrada en desfavorecidas, que comienza a tomar forma real con la re-
Reino Unido: la agencia nacional Homes and daccin del Plan de Accin denominado A New Commitment
Communities to Neighbourhood Renewal. La visin que inspira el Plan
de Accin es que el lugar en el que se vive puede influir no-
3.2.1 Reino Unido: la Poltica Nacional de tablemente en las oportunidades vitales de los ciudada-
Regeneracin Urbana nos: para quien vive en reas urbanas desfavorecidas, la
Cuando, en 1997, se instaura el Gobierno laborista guiado calidad de la vida puede estar gravemente limitada por los
por Tony Blair, uno de los intereses prioritarios del gobierno efectos de la llamada postcode poverty3.
es dar un nuevo curso a las polticas de regeneracin urba- Por este motivo, el objetivo de la estrategia nacional es el
na. Si en los veinte aos anteriores el Gobierno conservador de la mejora, a largo plazo (10-20 aos), de la calidad de vida
(1979-1997) haba dado un gran impulso a la inversin pri- en las zonas ms desfavorecidas(XX4), para equipararla a los
vada en las reas ms deprimidas, poniendo en marcha un valores medios en el conjunto del pas, mediante la mejora
proceso de desregulacin inspirado en el estmulo de la com- de la calidad de los servicios pblicos en los campos de tra-
petitividad1, entre los programas del nuevo Gobierno se da bajo, educacin, salud, vivienda y seguridad.
una reorganizacin de la maquinaria pblica, con la inten- Con este fin, el plan de accin acta en un doble frente,
cin de recuperar una visin de conjunto para la progra- el de las polticas sectoriales (mainstream) y el de las po-
macin de las intervenciones en las reas urbanas2. lticas ad hoc, con programas especficos de regenera-
El gobierno central tiene competencias para aplicar esta cin urbana.
nueva poltica en Inglaterra, mientras que en Gales, Esco- Por lo que se refiere al mainstream, el gobierno brit-
cia e Irlanda del Norte estas directrices sirven como refe- nico decidi establecer un seguimiento por objetivos de
rencia a los respectivos gobiernos regionales, que tienen sus polticas, estableciendo unos objetivos a tres aos, cla-
las competencias sobre desarrollo regional y regeneracin ros y mensurables, para cada uno de los programas de gas-
urbana. to corriente de las diferentes polticas sectoriales de los
Esta poltica nace con el mandato de definir una Estra- ministerios, formalizado mediante los denominados Public
tegia Nacional para la Regeneracin Urbana en las reas Service Agreements (PSAs). Los PSA tambin especifican
1. Paper) con el ttulo Our towns and cities: the future, redactado por el
El Gobierno de Margaret Thatcher haba puesto en marcha un proceso Departament for Transport, Local Government and the Regions (DTLR).
de privatizacin de los servicios pblicos locales (entre los cuales se El libro blanco destina 106.000 millones de libras esterlinas de los
encontraban los transportes locales y la venta del parque de viviendas recursos del presupuesto ordinario y 33.000 millones adicionales para
sociales de las entidades locales), dndose a la vez un proceso de el perodo 2003-2004, para actuaciones en los barrios, en los sectores
centralizacin de la maquinaria gubernamental y la prdida de poder de la educacin, la sanidad, el transporte, la vivienda, la seguridad y
de las autoridades locales. el ocio, la cultura y el deporte.
2. 3.
En 1999 se publica el informe Towards an Urban Renaissance, Dichos efectos vienen descritos as: niveles de enseanza bajos;
redactado por la Urban Task Force, guiada por el arquitecto Richard estilos de vida no saludables que pueden incidir en la salud, como
Rogers, a quien haba confiado el gobierno la tarea de identificar las niveles ms altos de contaminacin y de consumo de drogas o escasa
causas del declive urbano en Inglaterra y recomendar soluciones actividad fsica; condiciones de vivienda desfavorecidas,
prcticas que atraigan a la gente otra vez hacia el interior de nuestras oportunidades de trabajo limitadas y trabajo a menudo escasamente
ciudades, pueblos y barrios. El documento Towards an Urban retribuido, falta de equipamientos adecuados, mayor delincuencia y
Renaissance se propone definir una nueva forma de intervencin sensacin de inseguridad, degradacin de los espacios pblicos.
pblica en materia de regeneracin urbana. La conviccin de la Urban
Task Force es que una elevada calidad del diseo urbano, acompaada 4.
de inversiones en el sector de la salud, la educacin, los servicios El Action Plan se centra en las 88 zonas ms pobres de Inglaterra (10%
sociales, la seguridad y el trabajo, puede crear una nueva trama de del total), concentradas sobre todo en la Inglaterra nordoccidental
relaciones cvicas que a su vez permita a las instituciones actuar de (25,7%), nordoriental (19%), en la regin de Londres (18%) y en la de
manera ms eficaz. En el ao 2000, se redacta el libro blanco (White Yorkshire & Humberside (9,4%).
cmo se van a alcanzar los objetivos y los indicadores para decidir autnomamente, sino que deben someter sus de-
medir los resultados alcanzados. Se espera con ello la me- cisiones a la autoridad local competente. Su composicin
jora y el fomento de la oferta de los servicios pblicos en y funcionamiento pueden variar dependiendo de los dife-
los sectores de la educacin, la salud, la vivienda, la segu- rentes lugares, pero deben buscar en todo caso la mayor
ridad, el medio ambiente y el transporte. implicacin posible de los agentes locales, de modo que
Por lo que se refiere a los programas nacionales de re- se pueda garantizar la duracin y la eficiencia de los cam-
generacin, se traza una direccin nica a nivel nacional y bios producidos.
un sistema de gestin y de desarrollo a nivel local que pre- Desde el punto de vista de las inversiones, esto signi-
v la implicacin de todos los agentes pblicos y privados fica para las reas desfavorecidas la posibilidad de contar
implicados en el desarrollo de las reas. tanto con los fondos ministeriales corrientes como con un
A nivel nacional se crea la National Renewal Unit, com- fondo extraordinario para la regeneracin urbana, el Na-
puesta por funcionarios pblicos y tcnicos externos, con tional Renewal Fund (NRF).
la tarea de supervisar la puesta en marcha de la estrategia Estas iniciativas se desarrollan desde la oficina del primer
nacional y de elegir el destino de los recursos. La NRU tra- ministro. A partir de 2002 se crea un Ministerio propio, que
baja a travs de los Equipos para la Regeneracin Urbana absorbe tambin las competencias sobre administracin
establecidos en cada una de las oficinas regionales del go- local y regiones para Inglaterra que haban estado hasta
bierno central (Regional Government Offices)5. entonces en el Department for Transport, Local Govern-
A nivel local se crean las Local Strategic Partnership ment and the Regions. En 2006 el Ministerio toma el nom-
(LSPs), entidades nicas no estatutarias6, que renen a ni- bre de Department for Community and Local Government.
vel local a todos los agentes del sector pblico y privado La gestin de la regeneracin urbana se confa a dos tipos
que pueden contribuir a la ejecucin de la estrategia de re- diferentes de Agencias Nacionales: la Agencia nacional para
generacin. Tratndose de entidades no estatutarias (es vivienda y regeneracin urbana (HCA Homes and Com-
decir de un conjunto de organizaciones reunidas volunta- munities), que se ocupa de la regeneracin fsica, de las
riamente para trabajar conjuntamente), las LSP no pueden medidas de carcter social de desarrollo comunitario y
de la poltica de vivienda social, fruto a su vez de la fusin
5. de dos agencias en 2008, la English Partnerships y la Hou-
Las Regional Government Offices (GOs) son el principal instrumento sing Corporation, y las Agencias de Desarrollo Regional
para transferir una amplia gama de polticas y programas del gobierno (RDA, Regional Development Agencies), creadas por ley en
nacional para las regiones de Inglaterra (Escocia, Gales e Irlanda del
1998, y que se ocupan de la regeneracin econmica en las
Norte cuentan con gobiernos propios). Las GOs actan por cuenta del
Gobierno en las regiones y en los ayuntamientos, y al contrario, por nueve regiones de Inglaterra7 . stas deben trabajar en par-
cuenta de las Regiones y de los ayuntamientos en el gobierno. En total tenariado para garantizar la coordinacin en la eleccin de
existen 9 Regional Government Offices en Inglaterra reunidas en un red cules deben ser las prioridades en la intervencin y en las
llamada Government Office Network. Los GOs estn implicados, para la inversiones.
regeneracin urbana, en las polticas de vivienda, de lucha contra la
A partir de esta fecha, las prioridades de intervencin e
delincuencia, en la mejora de la salud pblica y en el aumento de los
estndares en materia de enseanza y en las polticas para la inversin son las siguientes:
reduccin del desempleo. Su finalidad es la de favorecer un la mejora de la eficiencia econmica del barrio, a travs
planteamiento interdepartamental en la ejecucin de las polticas a de la superacin de aquellas barreras que a nivel terri-
nivel regional y la de sostener todos aquellos proyectos que prevean
torial impiden su desarrollo;
una fuerte implicacin de la comunidad y de los agentes locales.
el aumento del empleo y de los ndices sobre el nme-
6. ro y actividad de las empresas;
Es decir, sin competencias propias definidas en un documento la creacin de lugares para vivir que sean sostenibles,
legislativo. desde el punto de vista tanto social como fsico, median-
te la mejora de los espacios pblicos y de los servicios
7.
El nuevo gobierno britnico ha expresado su intencin de reemplazar pblicos en los campos de la salud, el transporte, la asis-
64 | 65 las RDA por una nueva figura, las Enterprise Partnerships. tencia social y la vivienda.
Captulo 3
Segn ese documento, las etapas que se deberan se-

guir en la realizacin de una estrategia de regeneracin ur-
bana son:
Seleccionar las reas prioritarias para la regeneracin.
Desarrollar una estrategia local, estableciendo qu ti-
pologas de intervencin se llevarn a la prctica.
Asegurar la evaluacin de las intervenciones.
3.2.2 Las zonas prioritarias de intervencin

La determinacin de las zonas de intervencin de la polti-
ca de regeneracin urbana integrada se realiza de manera
mixta: por una parte, se utiliza un indicador (el denomina-
do IMD) para identificar los barrios ms desfavorecidos
dentro de Inglaterra. Dentro de ellos, los barrios sobre
los que efectivamente se va a intervenir se identifican de
comn acuerdo entre el gobierno local y las agencias re-
gionales del gobierno central con ayuda de otra serie de
criterios. La seleccin de las zonas de actuacin se realiza,
finalmente, de manera competitiva en la mayor parte de
los programas disponibles para las acciones de regenera-
cin urbana.
En definitiva, la identificacin de las reas prioritarias
donde se debe dirigir la financiacin se produce segn 4
criterios:
1. Nivel de exclusin de las reas (indicador IMD).
2. Contexto econmico a escala subregional.
Como se puede apreciar, a causa de la persistente con- 3. Caractersticas econmicas y sociales de las reas.
centracin del desempleo en las zonas desfavorecidas, se 4. Dinmica socio-econmica de las reas.
tiende a una mayor atencin al desarrollo econmico y a
los asuntos referentes al empleo. Por ello se propone eva- El nivel de exclusin se determina a travs del ndice de
luar los efectos de las inversiones, principalmente, a tra- exclusin mltiple (Index of Multiple Deprivation, IMD) que
vs de sus resultados econmicos y de la disminucin del estudia las reas mediante la combinacin de una serie de
desempleo, de manera que, desde 2007, el NRF es susti- indicadores econmicos, sociales y fsicos, agrupados en
tuido por el Working Neighbourhood Fund (WNF), orienta- una nica variable. De este modo, cada rea puede ser cla-
do ms claramente a los asuntos referentes al empleo. sificada respecto a las otras segn la puntuacin que se les
El documento marco para la poltica nacional de rege- haya asignado. EL IMD rene 37 indicadores diferentes que
neracin de esta nueva fase es el informe Transforming pla- se refieren a aspectos especficos o dimensiones de la po-
ces; changing lives; a framework for regeneration. En ste breza: renta, empleo, salud y discapacidad, enseanza, com-
se afirma que la regeneracin es un conjunto de activida- petencias y formacin, vivienda y servicios pblicos, medio
des dirigidas a invertir el declive econmico, social y fsi- ambiente y delincuencia. ste se basa en la definicin geo-
co de esas reas en las que las fuerzas de mercado no grfica de pequeas reas llamadas Lower Super Output
pueden actuar sin el apoyo del sector pblico y que sta Area (LSOA). Las LSOA tienen entre 1.000 y 3.000 habitan-
consiste en una inversin limitada en el tiempo para lle- tes, con una poblacin media de 1.500 habitantes, de modo
gar al objetivo de que los lugares y las economas no ten- que es posible identificar tambin las bolsas de pobreza
gan la necesidad de subvenciones a largo plazo. ms pequeas. En Inglaterra existen 32.482 LSOA, de modo
que el LSOA clasificado como 1 indica el rea ms desfavo- ca; los niveles de empleo; los niveles de escolarizacin y
recida y el clasificado como 32.482 es la menos desfavore- de prestaciones sanitarias; los niveles de delincuencia; los
cida. Los datos para la elaboracin del IMD provienen de precios de las viviendas; la creacin de nuevas empresas
las encuestas del censo y el ndice se actualiza peridica- (incluidas las empresas sociales) y la presencia de reas
mente. Cada nuevo IMD debe contener tambin una sn- deterioradas o abandonadas.
tesis a nivel de distrito. El ltimo IMD (IMD, 2007) introduce Para el uso combinado de los cuatro criterios, el infor-
dos nuevos ndices para medir el porcentaje de nios y an- me Transforming places; changing lives; a framework for
cianos que viven en familias con ndices de pobreza altos. regeneration de 2008, sugiere el planteamiento esquema-
En el contexto del IMD, la escala de intervencin prioritaria tizado en la tabla 8.
es el barrio o el conjunto de barrios contiguos.
El contexto econmico a escala subregional se analiza 3.2.3 El proceso de planificacin: de la estrategia
desde dos perspectivas complementarias: la de los princi- nacional a las estrategias locales
pales indicadores econmicos (como productividad de las En la actualidad, el gobierno central gestiona la poltica de
empresas, empleo, presencia de inversiones privadas, ca- vivienda, de planificacin territorial, de regeneracin urba-
ractersticas de las infraestructuras, grado de innovacin); na y de relacin con las autoridades locales (exclusivamen-
y la de sus repercusiones en los habitantes en trminos de te para Inglaterra) a travs del Department for Communities
niveles de formacin y calidad de los servicios pblicos (es and Local Government (CLG), del que depende la Home and
decir, transporte, sanidad, educacin y servicios de asis- Communities Agency, (HCA). La actuacin del gobierno en
tencia social). Dicho criterio se considera fundamental para el mbito regional dentro de Inglaterra se realiza a travs
centrar las intervenciones de regeneracin y para definir de las Regional Government Offices (GOs). Las nueve re-
las prioridades. Por ejemplo, en las subregiones con una giones inglesas no cuentan con personalidad jurdica, y
economa slida, podra existir tanto una fuerte demanda son meramente mbitos territoriales en los que actan dos
de mano de obra como de empleo, y el desafo para las tipos de organismos, definidos en la ley de 1998 (Regional
operaciones de regeneracin podra ser el de la mejora del Development Agencies Act):
transporte o de la formacin de los habitantes para po- Las Asambleas Regionales (Regional Assemblies, RA).
der acceder con mayor facilidad a esos empleos; en cam- Estas asambleas no se eligen por sufragio directo, sino
bio, donde la base econmica es dbil, la prioridad que estn formadas por representantes de las adminis-
inmediata podra ser la de reforzar la economa regional traciones locales (municipios y condados, en un 70%) y
para generar nuevos puestos de trabajo. de las asociaciones econmicas y sociales de la zona.
Por lo que se refiere al tercer criterio, se propone ana- Tienen la funcin de supervisar la actuacin de las RDA
lizar el grado de aislamiento fsico y social de los barrios. y desde 2004 han asumido la competencia de la plani-
Para ello se propone una subdivisin de las reas en 3 ti- ficacin regional del territorio y el transporte, a travs
pologas: reas con alto nivel de movilidad de la poblacin de la elaboracin de las estrategias territoriales regio-
(population churn), en las cuales la poblacin se traslada nales (Regional Spatial Strategies).
con frecuencia a otras viviendas con condiciones mejores, Las RDA. Creadas inicialmente por el gobierno central
tanto dentro del barrio como hacia otros barrios; reas con para la gestin de los fondos de desarrollo regional de
bajo nivel de movilidad, donde la mayora de los habitan- la Unin Europea y que, desde 2004 asumen la planifi-
tes mantiene su lugar de residencia, permaneciendo en cacin del desarrollo econmico regional mediante la
condiciones de pobreza, y reas donde existen unas con- elaboracin de las estrategias econmicas regionales
diciones de aislamento econmico y donde la movilidad de (Regional Economic Strategies).
los residentes se produce nicamente hacia otros barrios
con el mismo nivel de pobreza. La funcin de las Estrategias Territoriales Regionales es:
Por ltimo el anlisis de las dinmicas socioeconmicas Crear un proyecto territorial y una estrategia especfi-
de las reas debe realizarse mediante una serie de indica- ca para la regin, con un horizonte de 20 aos.
66 | 67 dores, entre ellos los siguientes: la evolucin demogrfi- Contribuir a la consecucin de un desarrollo sostenible.
Captulo 3
TABLA 8. CRITERIOS DE SELECCIN DE LAS ZONAS DE INTERVENCIN PRIORITARIA
Criterio 1 Criterio 2 Criterio 3 Criterio 4 Tipologa Necesidad de

intervencin8 intervencin
rea al lmite de la Economa Alta movilidad mejorando A Baja
exclusin subregional fuerte empeorando A Baja
Baja movilidad mejorando B Baja
empeorando AB Media
Aislamiento mejorando B Baja
econmico y social empeorando AB Media
Economa Alta movilidad mejorando C Baja
subregional dbil empeorando C Baja
Baja movilidad mejorando BC Baja
empeorando ABC Media
Aislamiento mejorando BC Baja
econmico y social empeorando ABC Media
rea con alto nivel Economa Alta movilidad mejorando B Baja
de exclusin subregional fuerte empeorando B Media
Baja movilidad mejorando B Baja
empeorando AB Media
Aislamiento mejorando AB Media
econmico y social empeorando AB Alta
Economa Alta movilidad mejorando C Baja
subregional dbil empeorando BC Alta
Baja movilidad mejorando BC Media
empeorando ABC Alta
Aislamiento mejorando ABC Media
econmico y social empeorando ABC Alta
Definir las polticas especficamente regionales de ac- nados por el gobierno central, en representacin de las em-
tuacin, que deben ser complementarias y no entrar en presas, administraciones locales, sindicatos y tercer sector.
conflicto con las nacionales. La gestin de la RDA es competencia de un director ejecu-
Establecer el nmero de viviendas sociales que las au- tivo, nombrado por el consejo de administracin previa apro-
toridades locales deben incluir en sus planes de desa- bacin del gobierno central a travs del Department for
rrollo local. Business, Innovation and Skills.
Identificar las prioridades para la proteccin y la pues- Los objetivos de las estrategias econmicas regiona-
ta en valor del medio ambiente. les (RES), son:
Elaborar una estrategia regional de movilidad. Promover la eficiencia y competitividad de las empresas.
Definir las prioridades clave para las inversiones, prin- Promover el empleo.
cipalmente en infraestructuras, e identificar los meca- Incrementar la formacin laboral precisa para el empleo.
nismos de actuacin para apoyar el desarrollo. Contribuir al desarrollo sostenible.
Establecer la poltica de gestin de residuos.
8.
Las RDA, por su parte, estn dirigidas por un presidente,
Tipologa A: regeneracin fsica; Tipologa B: regeneracin social;
procedente generalmente del mundo empresarial, y de un Tipologa C: regeneracin econmica. Vase apartado sobre tipologas
consejo de administracin formado por 15 miembros, desig- de intervencin.
El reparto de competencias entre las RA y las RDA no El 31 de marzo de 2010 se disolvieron las Asambleas Re-
siempre es claro, y de hecho se han producido con frecuen- gionales, y las competencias en materia de planificacin
cia rivalidades entre ambos organismos. Las RDA estn territorial pasaron a las RDA. Con ello, se pretenda facili-
ms prximas al gobierno central y al mundo econmico, tar la puesta en marcha de una estrategia territorial inte-
con una sensibilidad que prioriza el desarrollo econmi- grada. Sin embargo, con el posterior cambio de gobierno,
co y la competitividad nacional e internacional de cada re- se decidi la supresin de las RDA, prevista para marzo de
gin. Las RA, dominadas por los representantes de la 2012, dentro de los planes de reduccin del gasto pblico.
administracin local, tienen una mayor preocupacin so- El gobierno britnico ha puesto en marcha los denomina-
bre la reduccin de las reas de pobreza y la mejora de la dos Local Enterprise Partnerships (LEP), desde una pers-
calidad de vida9. pectiva puramente local. Los primeros 24 LEP han sido
lanzados en octubre de 2010.
Una de las funciones principales de estas entidades
regionales ha sido el hacer de puente entre la poltica na-
9.
Ver, por ejemplo Manchester, de la mtropole industrielle la cional de desarrollo sostenible y las autoridades locales,
mtropole durable. mediante el control de la compatibilidad entre los docu-
mentos de planificacin local (Local Development Plans) y
10. las estrategias regionales.
Este nombre se adopta a partir de 2007, con el libro blanco sobre la
Las autoridades locales tienen la responsabilidad de ela-
administracin local Strong and Prosperous Communitites: The Local
Government White Paper (CLG, 2007). Anteriormente se le borar la denominada Sustainable Community Strategy, una
68 | 69 denominaba Local Neighbourhood Renewal Strategy. visin estratgica para su municipio10. Con la colaboracin
Captulo 3
de los agentes locales, estas autoridades elaboran adems La elaboracin y firma de los primeros LAA a partir de
un plan para la puesta en marcha de dicha estrategia, deno- 2008 ha resultado muy importante. Hasta ese momento,
minado Local Area Agreement (LAA), en el que se definen las las polticas urbanas haban tenido un carcter fuertemen-
actuaciones prioritarias junto con la financiacin que se te centralizado: el gobierno preparaba los programas de
tiene previsto recibir del gobierno central. apoyo a la regeneracin, identificaba las zonas en las que
La Sustainable Community Strategy constituye una visin se iba a intervenir y aportaba los recursos financieros; por
estratgica para el futuro del conjunto de la ciudad o inclu- su parte, a la administracin local le quedaba nicamente
so de un mbito mayor (como el condado). No hay una es- el papel de ejecutor de las actuaciones y programas deci-
tructura predefinida para la estrategia, pues su contenido didos en el mbito nacional, as como la coordinacin de
puede variar de acuerdo con las circunstancias y exigen- los diversos agentes sobre el terreno. Con las LAA, se bus-
cias locales, pero en cualquier caso dicha estrategia debe: ca en cambio dar un mayor peso a la administracin local,
Definir una visin compartida para el futuro de la zona. mediante la incorporacin de mecanismos de negociacin
Definir el marco estratgico local para la ejecucin de los entre el gobierno central y la administracin local para la
diferentes programas o actuaciones. identificacin del conjunto de prioridades de la interven-
Prever cul puede ser el impacto esperado de las actuacin en cada zona, a las cuales se deben ajustar los pro-
ciones sobre la vida de los residentes. gramas nacionales y de regeneracin urbana.
Definir cmo van a distribuirse los recursos disponibles Junto a los LAA se han establecido posteriormente los
en los barrios. Multi-Area Agreements, (MAA). Los MAA son contratos para
Involucrar activamente a las instituciones y agentes lo- mbitos territoriales que afectan a ms de una zona, en
cales. los cuales la escala del LAA resultara menos eficaz, y que
Poner en marcha sistemas de seguimiento, para valorar involucran tambin a agentes de mbito regional y subre-
cmo se estn alcanzando los objetivos establecidos a gional. Afectan a actuaciones de vivienda, transporte e
nivel local. infraestructuras, desarrollo econmico y formacin labo-
Incorporar acciones para dotar a todos los agentes invo- ral. No deben duplicar el mbito de actuacin de un LAA ni
lucrados en las actuaciones de regeneracin de las capa- de una estrategia regional. En este proceso, es responsa-
cidades y recursos necesarios para poder hacer avanzar bilidad de los organismos regionales el identificar e infor-
la estrategia local. mar al gobierno central sobre las zonas prioritarias
subregionales a las que dirigir las inversiones y flujos de
Por su parte, el LAA constituye el instrumento fundamen- inversin de regeneracin con el fin de que sean coheren-
tal para la consecucin de los objetivos planteados por las tes respecto de las estrategias regionales existentes. Para
estrategias nacionales, regionales y locales en el mbito lo- ello, cada regin debe elaborar un mapa de las reas geo-
cal. Cada LAA es un acuerdo, por un perodo de 3 aos, entre grficas prioritarias para las inversiones de regeneracin.
el gobierno central, la administracin local y los diversos agen-
tes, que fijan las prioridades para la intervencin en un m-
bito territorial, las actuaciones a realizar y su sistema de
financiacin; los LAA actualmente en vigor se han estableci-
do para el perodo 2008-2011. Para la elaboracin de cada
LAA, el libro blanco (CLG, 2007) fija un marco de referencia
con 200 indicadores posibles, entre los cuales se seleccionan
en cada caso 35, para los que se asignan objetivos. Esto da
una gran flexibilidad a cada autoridad local para seleccionar
sus prioridades. El trabajo de concertacin se facilita gracias
a los Local Strategic Partnership (LSP) y, all donde existen, a
las Urban Regeneration Companies (URC) (vid. apartado 3.2.5
sobre los agentes de la regeneracin urbana en Inglaterra).
FIGURA 1. DIAGRAMA DE LAS RELACIONES ENTRE LOS DIVERSOS NIVELES ADMINISTRATIVOS EN LA ESTRATEGIA
NACIONAL DE REGENERACIN URBANA. NEIGHBOURHOOD RENEWAL AND SOCIAL INCLUSIN: A COUNCILLORS
GUIDE, 2005
government departments
NRU
government offices
LSPs
thematic/geographic
partnerships eg CDRPs
Local Service Providers
LNRsS/community
eg Police, GPs, schools,
strategy
local authorities
community and voluntary
sectorCEN
LSP delivery driver/team
neighbourhood co-ordinators/managers
neighbourhood partnerships
neighbourhood action plans
70 | 71
Captulo 3
FIGURA 2. DIAGRAMA DE LAS FASES DE DESARROLLO DE UNA ESTRATEGIA LOCAL DE REGENERACIN URBANA.
FASE 1: IDENTIFICAR BARRIOS PRIORITARIOS
FASE 5: DESARROLLAR Y FASE 2: IDENTIFICAR LOS

SUPERVISAR LAS ACCIONES PROBLEMAS
Realizar las acciones. Cules son las estadsticas?
Supervisar los cambios producidos. Cules son los principales
Adaptar la estrategia de acuerdo problemas?
con los resultados obtenidos Cmo han cambiado en el tiempo?
(riesgos y oportunidades). Cules son las causas?
FASE 4: CONCORDAR OBJETIVOS Y

ESFUERZOS
Innovar en el sistema de
funcionamiento de los servicios FASE 3: MAPA DE LOS RECURSOS
existentes. Cunto tiempo y dinero deben
Introducir nuevos servicios. dedicar las organizaciones
Reagrupar ms servicios. implicadas?
Ampliar los servicios existentes. Qu otras organizaciones existen
Introducir el Neighbourhood en el territorio que en el momento
Management. de la definicin de la estrategia no
Racionalizar y hacer ms eficaces estn implicadas en la
las actividades. regeneracin?
Introducir nuevas formas de
financiacin y de flexibilidad del
gobierno central.
Fuente: A New Commitment to Neighbourhood Renewal, 2001.

3.2.4 Las tipologas de intervencin cacin; salud; vivienda y espacio fsico. Una caracterstica
La estrategia local sirve para integrar los programas nacio- importante del programa es la implicacin de las entidades
nales que intervienen en una misma rea. Los programas locales, de las organizaciones sin nimo de lucro, de las em-
nacionales sobre regeneracin urbana son mltiples, y muy presas locales, de las organizaciones de voluntariado y de
diferentes entre ellos, tanto en los contenidos como en los habitantes para determinar las exigencias prioritarias
cuanto a su convocatoria y gestin. Su funcionamiento del territorio y del desarrollo de las estrategias de regene-
se basa en la redaccin de convocatorias de mbito nacio- racin. El programa NDC se ha puesto en marcha en 39 ba-
nal (restringidas a Inglaterra) en las cuales las administra- rrios de toda Inglaterra con una inversin de alrededor de
ciones locales participan de forma competitiva. El sistema 2.000 millones de libras esterlinas (una media de 50 millo-
de financiacin se realiza a travs de contratos y acuerdos nes de libras por barrio y ao). Las convocatorias se reali-
entre las autoridades locales y las estatales. Cada progra- zaron en 1998 y 1999, y las actuaciones se han desarrollado
ma debe establecer su duracin, el presupuesto general durante 10 aos, por lo que han finalizado recientemente.
disponible y los criterios de distribucin de los recursos. Por lo que se refiere a la regeneracin fsica, la mayor
El documento Transforming places: changing lives: a fra- parte de los programas en este campo estn gestionados
mework for regeneration de 2008 subdivide las tipologas directamente por la HCA en colaboracin con las RDA y las
de intervencin en 3 categoras: autoridades locales. Entre stos podemos destacar los
Mejora del entorno, mediante la regeneracin fsica de siguientes programas:
las reas. Los programas destinados a la mejora del en- Property and Regeneration Programme. El programa se
torno fsico se concentran sobre todo en la rehabilita- destina a la ampliacin de la oferta de viviendas a pre-
cin de las infraestructuras, de las viviendas y en la cios accesibles, mediante la creacin de partenariados
creacin de espacios pblicos. con las entidades pblicas y privadas y los organismos
Mejora de las perspectivas de vida de los habitantes, del sector, la recuperacin de terrenos y el desarrollo de
mediante la regeneracin social. Los programas desti- las infraestructuras.
nados a la mejora de las oportunidades en los barrios Housing Market Renewal Pathfinders. El programa nace
deprimidos se ocupan principalmente del desarrollo de en 2002 y se orienta a afrontar la escasa demanda de vi-
la formacin y capacidades de los habitantes. Dicha ti- viendas en las zonas que han sufrido fenmenos de des-
pologa siempre va acompaada de los programas de poblacin a gran escala, mediante operaciones de
regeneracin fsica. reestructuracin, demolicin/reconstruccin y facilida-
Mejora de la economa, mediante la regeneracin eco- des para la adquisicin de la vivienda. Los objetivos son:
nmica. Los programas destinados a la mejora de las disminuir en al menos un tercio el diferencial entre las
economas locales prevn la incentivacin de nuevas in- zonas Pathfinder y sus respectivas regiones, tanto en lo
versiones o el refuerzo de las empresas locales para fa- referente al precio de las viviendas, como al ndice de vi-
vorecer el incremento del empleo local y las rentas de viendas vacantes, con el objetivo a largo plazo de erra-
los habitantes. dicar del todo el problema antes de 2020. Est gestionado
por las RDA en colaboracin con la HCA y se basa en la
Una estrategia local puede requerir la combinacin de identificacin de reas en las cuales se pueden redactar
diferentes categoras de intervenciones. Uno de los progra- planes estratgicos para afrontar los problemas de ob-
mas clave en lnea con esta ptica fue New Deal for Commu- solescencia en el parque de viviendas o bien de acumu-
nities (NDC)11, lanzado en 1998. El objeto de este programa lacin de viviendas vacantes, mediante partenariados
es colmar el desfase entre las reas pobres y el resto del (Pathfinders) entre las autoridades locales y los agentes
pas mediante 5 ejes prioritarios: trabajo; delincuencia; edu- privados. En el bienio 2007-2008 se destinaron 1.200 mi-
llones de libras y hasta ahora se han instituido Renewal
Pathfinders en el Norte de Inglaterra y en Midlands, que
11.
Community engagement: Some lessons from the New Deal for son las regiones ms afectadas por los problemas de de-
72 | 73 Communities Programme, CLG, 2008. bilidad en el mercado de la vivienda.
Captulo 3
En el campo de la regeneracin econmica, el programa Por ltimo, en lo referente a la regeneracin social, el pro-
ms importante es el Local Enterprise Growth Initiative grama Safer, stronger Community Fund (SSCF) se propone
(LEGI). El programa fue introducido por el gobierno en 2005 favorecer el desarrollo de comunidades locales ms fuer-
y se basa en un sistema competitivo en el cual los parte- tes y ms seguras, mediante cuatro lneas de trabajo:
nariados locales de las reas candidatas para recibir fon- lucha contra la delincuencia, contra los comportamien-
dos del NRF presentan solicitudes de financiacin en tos anti-sociales y contra la droga en los barrios de-
competicin unas con otras para desarrollar acciones con primidos, mediante subvenciones a las autoridades
el fin de incrementar el nmero de las empresas en las locales;
reas desfavorecidas. El LEGI tiene como objetivo liberar creacin de comunidades sostenibles desde el punto de
el potencial econmico y la productividad de las reas vista ambiental y social en las reas desfavorecidas, me-
ms desfavorecidas del pas mediante empresas y comu- diante ayudas al tercer sector;
nidades sostenibles. Dicho objetivo se sustenta sobre aumento de los parques y de los espacios verdes en todo
tres estrategias: (1) aumentar la actividad empresarial en- el pas;
tre la poblacin; (2) contribuir al crecimiento sostenible desarrollo de competencias y capacidades entre los ha-
y reducir el ndice de fracaso de las empresas locales en bitantes de las reas desfavorecidas.
las reas desfavorecidas; (3) atraer inversiones adecua-
das para favorecer el empleo. 3.2.5 Los agentes de las polticas de regeneracin
El programa LEGI comporta una inversin de unos 418 urbana
millones de libras esterlinas hasta 2010/11, mediante dos Cada uno de los niveles de la administracin pblica tiene
convocatorias competitivas en las cuales se han seleccio- unas competencias precisas dentro de la regeneracin ur-
74 | 75 nado 20 zonas o barrios para la intervencin. bana:
Captulo 3
La administracin central, a travs del Department of Supervisa los programas, redactando informes anuales
Community and Local Government (CLG) y de la agencia para valorar los resultados obtenidos.
nacional Housing and Communities Agency (HCA) tiene
el papel de definicin y direccin de la estrategia nacio- Las Agencias de Desarrollo Regional (RDA), a partir de
nal para la regeneracin. la identificacin previa de zonas desfavorecidas realizada
La accin del gobierno en las regiones inglesas se rea- a travs del indicador IMD:
liza a travs de las RDA, que tienen la responsabilidad Identifican las zonas prioritarias, en las que efectivamen-
de definir las estrategias regionales, tanto en su com- te proponen actuar (de acuerdo con los criterios descri-
ponente territorial como econmico, con un doble pro- tos en el apartado 3.2.2).
psito: por una parte, para que las zonas desfavorecidas Coordinan las estrategias econmicas regionales (Re-
puedan alcanzar los mismos niveles de calidad de vida gional Economic Strategies y Regional Spatial Strate-
del resto del pas; por otro, para que estas zonas sean gies) y se ocupan de la regeneracin fsica y del desarrollo
competitivas tanto en el entorno nacional como inter- econmico, para conectar las reas desfavorecidas con
nacional. el resto del pas.
La administracin local tiene la responsabilidad de lle- Estn dotadas de un programa de evaluacin permanen-
var a cabo la estrategia regional en su mbito territorial, te para verificar que la supervisin sea parte integrante
y cuenta con una creciente flexibilidad para identificar de todos los proyectos, sea ejecutada por terceros y sea
las actuaciones prioritarias a realizar en sus zonas de transparente (a travs de la presentacin de balances
actuacin mediante los LAA. anuales).
Las funciones y competencias en cada uno de estos tres Las autoridades locales:
niveles se detallan a continuacin. Desarrollan las polticas de regeneracin en sus reas,
La administracin central: en el mbito de las prioridades indicadas por la estrate-
Determina los recursos disponibles para inversin en gia nacional y por las estrategias regionales, a traves de
los programas de regeneracin urbana. la Sustainable Communities Strategy y del Local Area
Promueve la cooperacin con la administracin local y Agreement (LAA).
con otros agentes locales y regionales a travs de los Desarrollan procedimientos y procesos de implicacin
instrumentos LAA y MAA. de las comunidades locales en la proyeccin y desa-
Evala el efecto de las inversiones en los procesos de re- rrollo de las acciones de regeneracin urbana.
generacin, incluidos los efectos en la comunidad y los Trabajan por la transversalidad de las polticas de vivien-
beneficios econmicos derivados de tales inversiones. da y de regeneracin, sobre todo mediante la implicacin
de los organismos que gestionan las viviendas sociales
El Department for Community and Local Government (Social Landlords) en las medidas de lucha contra el des-
(CLG): empleo y por el logro del desarrollo econmico.
Es responsable de las polticas urbanas y de las relacio-
nes con las administraciones locales. En este marco institucional, aparecen dos elementos de
Promueve un planteamiento interdepartamental de las inters en la experiencia inglesa, desde el punto de vista
polticas. de la gestin: por una parte, el nfasis en la creacin de un
Evala los resultados de las estrategias adoptadas en partenariado local en el cual se incita a las administracio-
las reas desfavorecidas. nes pblicas a crear mecanismos estables de cooperacin
con los agentes del sector privado y del tercer sector que
La Agencia Nacional para la Vivienda y la Regeneracin estn interesados en los procesos de regeneracin urba-
Urbana (HCA): na presentes en el territorio; por otra, la importancia que
Dirige los programas de vivienda, facilitando la mezcla se concede a la implicacin de los residentes en los proce-
funcional en las iniciativas de regeneracin. sos de transformacin que afectarn a su barrio.
Sobre el primer punto, el instrumento que articula la bros del consejo y el presidente pertenecen al sector pri-
cooperacin entre agentes es principalmente el Local Stra- vado, mientras que los tres partners pblicos tiene la mi-
tegic Partnership (LSP), si bien en el caso de la coopera- sin de sostener los costes anuales de funcionamiento. El
cin pblico privada se cuenta tambin con otros papel originario de las URC es el de tratar de conseguir que
instrumentos: las Urban Regeneration Companies (URC) y los diferentes proyectos de regeneracin urbana presen-
las City Development Companies (CDC), adems de los sis- tes en el territorio estn coordinados entre ellos, atrayen-
temas para la financiacin del tercer sector. do a las empresas y a todos los otros inversores privados
Los LSP: locales. La primera URC se instituy en Liverpool a comien-
Determinan y articulan las necesidades y las aspiracio- zos de 1999; entre 1999 y el 2000 se instituyeron otras dos
nes de las comunidades locales, mediante la definicin URC, en Manchester y Sheffield; actualmente existen 18
de una Estrategia Comunitaria Sostenible (SCS) que es- URC en Inglaterra, 1 en Gales y 1 en Irlanda del Norte. En el
tablece una visin local comn y las acciones prioritarias, caso de Manchester, para la regeneracin del rea de East
basndose en datos cuantitativos y en investigaciones Manchester12 se ha creado la sociedad New East Manches-
de campo, y componiendo los diferentes intereses que ter Limited (NEM). Sus tres principales accionistas son el
existen en el territorio. Ayuntamiento (Manchester City Council), la HCA y la RDA
Definen las prioridades de financiacin tanto desde el North West Development Agency (NWDA). Estas entidades
punto de vista geogrfico como temtico. no garantizan los gastos de inversin para los proyectos,
Cuidan y coordinan la implicacin de cada uno de los ni asumen los riesgos de las operaciones, sino que tie-
partners. nen simplemente una misin de coordinacin y de integra-
Supervisan la asignacin de los recursos. cin de las diferentes iniciativas y programas puestos en
Controlan los progresos de los programas y de las ini- marcha para llevar a cabo la regeneracin, mediante la de-
ciativas respecto a las prioridades y los objetivos acor- finicin de un plan estratgico de rehabilitacin y de un
dados en las LAA y garantizan que las modalidades de plan anual de actuacin que especifica las acciones, los
entrega se realicen en los tiempos establecidos. objetivos y el avance de los mismos. De hecho, en el caso
del rea de East Manchester, la NEM ha desempeado un
Las Urban Regeneration Companies (URC) son entida- papel importante en la atraccin de inversiones privadas,
des con personalidad jurdica de derecho privado promo- que han superado los 2.000 millones de libras en los 10
vidas por el HCA y por las RDA y establecidas por las aos de vida del proyecto.
autoridades locales en las cuales la mayora de los miem- Adems de las URC, desde 2007 existen tambin las City
Development Companies (CDC), hoy llamadas Economic
12. Development Companies (EDC), que se ocupan ms en ge-
East Manchester es una gran rea industrial de 2.000 hectreas del neral del desarrollo econmico de las reas y no slo del
siglo XIX que una en la poca de los primeros procesos de desarrollo de las estrategias de regeneracin urbana.
regeneracin una situacin de las viviendas existentes en estado de
Finalmente, el tercer sector13 y, en particular, las em-
degradacin y reas industriales decadas. Actualmente la estrategia
de regeneracin comprende 17 barrios. presas sociales14 constituyen un componente estratgico
fundamental en las operaciones de regeneracin urbana en
13. reas desfavorecidas, en particular para coordinar las in-
El gobierno britnico define el tercer sector como aquellas
tervenciones de tipo econmico con las de carcter social.
organizaciones no gubernamentales que reinvierten sus excedentes
en la consecucin de objetivos sociales, ambientales o culturales. Esto La administracin y sus agencias para la regeneracin re-
incluye a las organizaciones de voluntariado y beneficencia, empresas conocen el valor de su implantacin en el territorio y su ba-
sociales y cooperativas. gaje de experiencia sobre todo en el campo ambiental y
social, as como en el econmico para apoyar programas de
14.
formacin y acompaamiento al trabajo o de creacin de
Los datos muestran una fuerte presencia de empresas sociales en los
barrios desfavorecidos: casi el 30% de todas las empresas sociales empresas por parte de las personas que residen en barrios
76 | 77 existentes tienen presencia en un 20% de las reas desfavorecidas. desfavorecidos. En el mbito de la regeneracin, el tercer
Captulo 3
sector se financia con aportaciones de la administracin urbana, con el fin de que los servicios locales se adecen
central (de diferentes ministerios y agencias), as como de mejor a las necesidades de los residentes. Desde el gobier-
sus agencias regionales (RDA) y de la administracin local no central se han financiado un total de 35 experiencias de
mediante subvenciones, prstamos y mecanismos contrac- este tipo a partir de 2001 en dos convocatorias por un total
tuales mediante los cuales las asociaciones del tercer sec- de 100 millones de libras esterlinas: la primera ha implica-
tor reciben financiacin por la prestacin de servicios do a 20 barrios y ha durado hasta 2008; la segunda ha im-
especficos. plicado a otros 15 barrios, para el perodo 2005-2012. El
La participacin de los residentes se entiende, por su modelo de gestin consiste en un equipo de profesiona-
parte, como un instrumento para crear las condiciones les liderados por un gestor de barrio (neighbourhood ma-
locales adecuadas al desarrollo, intentando emplear las nager) y apoyado por un rgano directivo. El equipo define
polticas urbanas como pretexto para desarrollar un tejido un plan anual en el cual se fijan los objetivos, las priorida-
comunitario local, mediante la identificacin de las nece- des y la gama de actividades a emprender, entre las cuales
sidades y la creacin en el propio barrio de las capacida- se encuentran las actividades de empowerment de la co-
des para atenderlas. munidad. El rgano directivo est formado por residentes,
De hecho, en el Reino Unido la participacin de los resi- representantes de las asociaciones locales y de voluntaria-
dentes es un componente fundamental no solo de los pro- do, empresas, autoridades locales y empleados de los ser-
gramas de regeneracin urbana, sino tambin de las polticas vicios pblicos.
sectoriales (mainstream). Un estudio realizado en 2007 por
la asociacin de autoridades locales (Local Government As-
sociation, LGA) en 102 municipios puso de manifiesto un
alto porcentaje de utilizacin de mecanismos de partici-
pacin de los residentes, como los foros de barrio.
Desde esta perspectiva hay que analizar la experiencia
del Neighbourhood Management. El Neighbourhood Ma-
nagement acompaa la accin de las LSP a escala de ba-
rrio. La idea es dotar a los barrios desprovistos de una
realidad asociativa local de una figura (Neighbourhood Ma-
nager) que pueda contribuir a la estrategia de regeneracin
TABLA 9. NEIGHBOURHOOD MANAGEMENT: COMPOSICIN DEL RGANO DIRECTIVO (MEDIA EN EL AO 2004)
Colectivo % de participacin en el Nmero medio de componentes

rgano directivo del rgano directivo
Residentes 37% 8 residentes
Asociaciones de barrio 8% 2 asociaciones
Asociaciones de voluntariado 8% 2 asociaciones
Responsables de los servicios pblicos 26% 6 oficiales
Consejeros 16% 3 consejeros
Representantes de las empresas 5% 1 empresa
TOTAL 100% 22
numerosas organizaciones religiosas y tnicas; activistas

locales expertos en programas de participacin; gran ca-
pacidad de autogestin, reflejada por ejemplo en el hecho
de que desde hace aos un grupo de jvenes locales pro-
mueve con xito la reutilizacin de los edificios abandona-
dos para iniciativas de integracin e insercin ocupacional
de los jvenes. En este contexto, el municipio de Luton par-
ticipa en la convocatoria del programa New Deal for Com-
munitites en 1999, mediante la constitucin de la entidad
Marsh Farm Community Development Trust (MFCDT), un
instrumento de cooperacin formado por las principales
organizaciones locales, la agencia de desarrollo local e ins-
tituciones diversas (ayuntamiento, polica, universidad).
En enero de 2000 la propuesta es seleccionada por el go-
bierno central, que concede una financiacin inicial con la
que MFCDT pone en pie una estructura organizativa con ca-
pacidad para gestionar inversiones en proyectos para el
barrio por valor de 44 millones de libras. La estrategia adop-
tada por MFCDT consta de varias lneas de actuacin: or-
ganiza mesas temticas de trabajo para que los residentes,
instituciones locales y agentes pblicos y privados iden-
tifiquen juntos las necesidades de la comunidad local; crea
nuevas figuras para estimular la participacin ciudadana,
como los representantes del barrio o el consejo de admi-
nistracin del barrio para atender mejor las necesidades
detectadas; instituye un sistema de gestin de barrio, in-
corporando ocho gestores de barrio para atender las ocho
reas temticas de proyecto (empleo, educacin, delin-
cuencia, sanidad, vivienda, medio ambiente, minoras t-
nicas); finalmente, constituye una empresa para la
promocin social, la formacin de los residentes y la crea-
cin de empresas cooperativas.
3.2.6 Recursos financieros

El caso del barrio Marsh Farm en Luton es ilustrativo del A partir de 2001, el gobierno introdujo fondos extraordina-
tipo de participacin puesto en marcha en la poltica bri- rios para la regeneracin urbana. En 2001 se introdujo el
tnica de regeneracin urbana. Se trata de un barrio con Neighbourhood Renewal Fund, que proporcion 1.875 mi-
edificacin mixta situado junto a la zona rural de Luton (una llones de libras esterlinas para el perodo 2001-2006 a
antigua zona industrial que tuvo una importancia nacio- las reas ms pobres de Inglaterra, y al que se sumaron en
nal), con escasas dotaciones de servicios locales y de sis- 2004 otros 1.500 millones para el perodo 2006-2008. La
temas de conexin con el centro urbano. Un tercio de la asignacin del NRF se realiza de acuerdo con los criterios
poblacin pertenece a alguna minora tnica, existen pro- siguientes:
blemas notables de degradacin del espacio fsico y social, Los destinatarios deben formar parte de una Local Stra-
y una psima reputacin a nivel local y nacional. Sin em- tegic Partnership (LSP) o haber acordado con la LSP una
78 | 79 bargo, Marsh Farm cuenta con un rico capital social local: estrategia local de regeneracin.
Captulo 3
Cada ao la entidad local debe realizar una declaracin un programa de actuaciones determinadas, lo que dota a
sobre el uso de la financiacin NRF y garantizar, de acuer- estas autoridades locales de una gran flexibilidad en las
do con la LSP, que los recursos NRF estn contribuyen- decisiones relativas al gasto.
do al plan local de lucha contra la pobreza. Junto a esta tipologa de financiacin, existen los fon-
Los beneficiarios del fondo deben dotarse de un plan de dos de los que se dotan las Agencias para la regeneracin:
evaluacin de las intervenciones. la HCA, con un fondo total de 17.300 millones de libras es-
terlinas para el perodo 2008-2011, y las RDA, con un fon-
En 2007, el NRF fue sustituido por el Working Neighbou- do anual de 2.300 millones de libras financiado a travs de
ring Fund (WNF). El objetivo del WNF es ms restringido: las aportaciones de 6 departamentos ministeriales, de los
dirigir al trabajo a las personas econmicamente ms in- cuales la contribucin de la CLG es de algo ms del 50%,
activas, en la lgica de un welfare-to-work que premia la unos 1.500 millones de libras.
eficiencia de las iniciativas y el llamado empowerment de Por ltimo, las polticas de regeneracin han consegui-
las comunidades locales. El WNF prev un desembolso de do dar vida a importantes inversiones del sector privado.
1.500 millones de libras esterlinas para el perodo 2008- Los datos del HCA revelan que, por ejemplo, entre 1998 y
2011. Los fondos se subdividen en dos grupos, 450 millo- 2007, slo el Property and Regeneration Programme fa-
nes para el perodo 2008-2009 y ms de 500 millones tanto cilit una inversin de 36.900 millones de libras del sector
en el perodo 2009-2010 como en el 2010-2011. Adems, el privado, lo que significa que por cada libra de inversin p-
WFN ha incorporado otro fondo: el Deprived Areas Fund blica se estara generando una inversin privada que va-
(DAF), dotado de recursos por un total de 5.000 millones riara entre 1,90 y 3,80 libras.
de libras. A partir del 2009-2010, el WNF se ha integrado En total, entre 2007 y 2011, el Gobierno previ una in-
en las Area Based Grants, subvenciones que son asigna- versin de ms de 13 millones de libras esterlinas para la
das directamente a las autoridades locales en funcin de regeneracin, bien a travs de los fondos especficos (HCA,
diferentes criterios (incluyendo obviamente los ndices de RDA y WNF), o bien a travs de los fondos mainstream de
exclusin), pero que no estn sujetas a la presentacin de provisin de servicios e infraestructuras.
TABLA 10. ESQUEMA DE LOS FONDOS ESTATALES INVERTIDOS EN LA CIUDAD DE LUTON (SOUTH EAST ENGLAND)
PROGRAMA PERODO EJES GASTO ()
New Deal for Community (NDC) 2001/2008 Empresa y Trabajo 2.111.994
Formacin 10.244.606
Seguridad 2.595.998
Educacin 4.391.597
Salud y Bienestar 1.907.778
Vivienda 6.277.204
32.552.059
National Affordable Housing 2006/2010 Reestructuracin y construccin de viviendas 14.508.000

Programme (NAHP) sociales y en propiedad compartida
47.060.079
Debe observarse que los fondos NDC se aportan a un solo barrio de la ciudad, el Marsh Farm.
TABLA 11. PLAN DE GASTO DE LA REGENERACIN URBANA DEL EAST MANCHESTER (2001-2010)
PROJECTS Years 1-5 Year 6 Year 7 Year 8 Year 9 Years 1-9 Total Total
2000/01 - 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 TOTAL Year + Investment
Economic Public 225,350 25,006 31,172 28,792 19,285 329,605 24,487 354,092
Framework Private 155,959 57,201 64,826 48,585 52,500 379,071 479,492 858,563
Total 381,309 82,207 95,998 77,377 71,785 708,676 503,979 1,212,655
Education Public 22,725 1,907 5,066 17,961 26,604 74,266 20,290 94,556
Framework Private 1,629 100 100 100 200 2,219 1,720 3,849
Total 24,357 2,007 5,166 18,061 26,804 76,395 22,010 98,405
Housing Public 74,858 31,104 24,415 23,750 28,750 182,907 52,220 235,127
Total 115,227 86,754 78,415 78,750 83,780 442,929 547,147 990,073
Community Public 36,527 9,246 13,668 9,507 4,496 73,444 8,309 81,753
Total 41,927 10,936 15,368 11,207 6,196 85,634 23,908 109,542
Transport Public 57,761 13,661 6,800 21,800 21,800 121,822 61,055 182,877
Total 58,961 15,661 11,800 33,000 52,000 171,422 100,655 272,077
REGENERATION Public 417,224 80,924 81,121 101,810 100,965 782,044 166,361 948,405
FRAMEWORK Private 204,557 116,641 125,626 116,585 139,600 703,009 1,031,338 1,734,347
TOTALS Total 621,781 197,565 206,747 218,395 240,565 1,485,053 1,197,699 2,682,752
Fuente: Implementation Plan 2006/2007
80 | 81
Captulo 3
TABLA 12. INVERSIONES DE LOS PARTNER DE LA REGENERACIN URBANA DEL EAST MANCHESTER (2001/2010)
Development Parts Economic Education Housing Community Transport Total
NWDA 132,031 540 1,044 9,608 143,223
EU:ERDF 41,471 1,000 11,628 5,000 59,099
Other 0
EP 30,755 38,686 100 69,541
MCC:MStream 28,528 1,438 667 1,502 12,193 44,328
Other (LTP SCA) 18,284 18,284
GMPTE 147,400 147,400
HMRF 65,698 65,698
Hous. Corp 35,250 35,250
NRF 6,699 6,699
EIC 2,600 2,600
ECF 10,252 10,252
FEFC 4,000 200 4,200
SureStart 5,120 1,200 6,320
NDC/SRB 8,000 5,405 32,115 32,149 77,669
Health 9,358 9,358
EAZ 8,487 8,487
DFES 66,966 66,966
PFI Credits 60,000 8,609 68,609
Lottery: Sport 90,000 700 90,700
Lottery: Heritage 13,055 13,055
Private Sector 858,563 3,849 754,946 27,789 89,200 1,743,347
TOTAL 1,212,655 98,405 990,073 109,542 272,077 2,682,752
NEDA North West Development Agency EIC Escellence in Cities

ERDF European Regional Development Fund ECF English Cities Fund
EP English Partnerships FEFC Further Education Funding Council
MCC Manchester City Council NDC/SRB New Deal for Communities/Single Regeneration Budget
GMPTE Greater Manchester Passenger Transport Executive EAZ Education Action Zone
HMRF Housing Market Renewal Fund DFES Department for Education and Science
Hous. Corp The Housing Corporation PFI Private Finance Initiative
NRF Neighbourhood Renewal Fund
Fuente: Implementation Plan 2006/2007
El sistema de financiacin se canaliza a travs de con- La dispersin de los efectos: porcentaje de beneficios y
tratos y acuerdos entre las autoridades locales y estatales. ventaja de aquellos que se encuentran fuera de la zona
Para definir la amortizacin de las financiaciones, cada pro- a la que se ha destinado la intervencin de regeneracin.
grama debe establecer la duracin, el presupuesto com- El cambio de los efectos: porcentaje de beneficios a
pleto necesario para su desarrollo y los criterios de favor de reas exteriores al rea en que se acta.
distribucin de los recursos disponibles. Los efectos de sustitucin: cuando es una sola empre-
sa la que cambia su actividad por otra similar para dis-
3.2.7 Supervisin y evaluacin frutar de la contribucin pblica.
En el Reino Unido, la prctica de la evaluacin de las accio- Los efectos de multiplicacin: nacimiento de nueva ac-
nes pblicas se considera un instrumento muy importan- tividad econmica en el rea y consiguiente aumento de
te para racionalizar las decisiones y desarrollar los la renta a nivel local y de los servicios complementarios.
programas, contribuyendo a la mejora de las polticas me-
diante el aprendizaje. El instrumento utilizado es el National Indicator Set (NIS).
La evaluacin de las intervenciones se realiza a todos los El NIS, en vigor desde 2008, es el sistema nico de indica-
niveles de decisin y se efecta principalmente mediante dores conforme al cual el gobierno central gestiona la ac-
anlisis coste-beneficio de los efectos producidos por las tuacin de las administraciones locales en la prestacin de
inversiones. En la evaluacin se debe tener en cuenta: los distintos servicios. De hecho, ste incluye los indica-
La distribucin de los efectos: los beneficios para las dores prioritarios para la regeneracin, dada la posibilidad
personas pertenecientes al quintil ms bajo de renta de- de medir los resultados de las polticas a nivel de barrio.
ben ser cuatro veces superiores a aquellos de las per- Se trata de indicadores construidos no en base a los
sonas que se encuentran en el quintil superior. output (bien las actividades desempeadas o las opera-
ciones realizadas, como por ejemplo intervenciones de me-
jora realizadas, superficies construidas, etc.), sino en base
a los efectos producidos en el contexto socio-econmico
(outcome). Entre aquellos que han sido previstos por el NIS,
15.
Las Primary Urban Areas son reas continuas edificadas con una el documento de 2008 seala los siguientes indicadores:
poblacin superior a 125.000 habitantes, de manera que la distancia Variacin en el porcentaje de la retribucin media sema-
entre edificios es inferior a 50 metros. stas han sido creadas por el nal en las Primary Urban Areas15.
CLG para permitir comparar las condiciones econmicas y sociales de
ndice de empleo total (en edad laboral) a escala de ba-
las ciudades utilizando definiciones menos arbitrarias que aqulla de
los lmites administrativos y al mismo tiempo evitando utilizar la
rrio.
definicin de rea urbana de la Oficina Nacional de Estadstica que a Nivel de cualificacin de la poblacin en edad laboral en
menudo no permite apreciar las diferencias fsicas y sociales tpicas las reas desfavorecidas (al menos en el nivel 2 o supe-
de la ciudad dispersa. rior)16.
Nmero de adultos en situacin de vulnerabilidad en el
16.
El nivel 2 prev la elaboracin de conocimientos o competencias mundo del trabajo.
especializadas en relacin a situaciones especficas, tanto laborales ndice de presencia de nuevas actividades en las reas
como profesionales. desfavorecidas.
ndice de delincuencia violenta.
17.
El nivel de satisfaccin se mide respecto al grado de participacin de ndice de delincuencia por hurto o fraude.
las personas en las decisiones que afectan a su territorio y a su Percepcin de comportamientos antisociales.
capacidad de ejercer un control sobre los servicios que condicionan la ndice de mortalidad.
calidad de vida cotidiana. El Informe Nacional de 2007 sobre el grado Resultados obtenidos en el nivel 5 o superior de los ni-
de satisfaccin de los habitantes respecto al gobierno local y a la
veles de cualificacin nacional, en ingls y matemticas.
provisin de servicios redactado por el CLG demuestra que dicho
indicador es inferior en 10 puntos porcentuales o ms respecto a la Percepcin del nivel de satisfaccin general en el terri-
82 | 83 media nacional en las zonas con altos niveles de pobreza. torio (en las reas desfavorecidas)17.
Captulo 3
3.3 La regeneracin urbana en Francia: Tal planteamiento dar lugar a la creacin en 1990 del
el Programa Nacional de regeneracin urbana primer Ministerio de la Ciudad y a la consolidacin del con-
y la ANRU cepto de poltica de la ciudad (politique de la ville), una
accin combinada de polticas para la vivienda, el empleo
3.3.1 Introduccin y el desarrollo econmico de los barrios, la seguridad y la
Desde los aos 70 se empieza a plantear en Francia las con- prevencin de la delincuencia, la educacin y la igualdad
diciones de vida y relaciones sociales en los grandes ba- de oportunidades, capaz de implicar a diferentes minis-
rrios de vivienda social de la periferia. En 1977 se lanza el terios y a todos los niveles de gobierno territorial a travs
primer programa Habitat et Vie Sociale (HVS). En 1983 de un planteamiento de concertacin y cooperacin en-
se confa desde la Presidencia de la Repblica a los ar- tre el Estado y las autoridades locales formalizado a travs
quitectos Roland Castro y Michel Cantal-Dupart el pro- de un contrato.
grama Banlieues 89, dirigido a terminar con el aislamiento La ley 987 del 14 de noviembre de 1996, relativa a la
de los barrios desfavorecidos. Con este programa empie- puesta en prctica del pacto para dar impulso a la ciu-
za a abrirse camino en Francia un tipo de planteamiento dad, define la politique de la ville como una poltica de
transversal a las polticas territoriales que se basa en la ne- desarrollo social, urbano, guiada por el Estado y por las
cesidad de combinar polticas sociales y urbanas para afron- entidades locales en el respeto a la autonoma de es-
tar la problemtica de los barrios con dificultades, sobre tas ltimas, segn los principios de descentralizacin y
todo de aquellos barrios construidos entre la post-guerra en el marco de su programa poltico, que se propone lu-
y la mitad de los aos Setenta (los denominados Grands char contra los fenmenos de exclusin social y favore-
Ensembles), en los cuales se concentran numerosos pro- cer la insercin profesional, social y cultural de los
blemas: degradacin urbana, paro, mayor concentracin habitantes de los barrios degradados y de las perife-
de poblacin extranjera, dispersin escolar y delincuencia. rias modernas.
y en 2007 de una Agencia Nacional para la Cohesin Social

(ACS), que se ocupan de coordinar a nivel central las ope-
raciones realizadas en el mbito local, bien sea en el cam-
po de la regeneracin urbana o en el de la inclusin social.
A lo largo de los aos, la politique de la ville ha tenido
diferentes etapas: desde las polticas centradas en la es-
cala de barrio de los aos 80 y de los primeros aos 90, se
pasa a mediados de los aos 90 a polticas que intentan
afrontar el problema de los barrios degradados desde la
escala de ciudad, para aumentar la eficacia de las interven-
ciones y armonizar todas las acciones en un determinado
territorio. Uno de los primeros instrumentos utilizados por
el gobierno francs en esta segunda direccin son los con-
tratos de ciudad (contrats de ville), incluidos dentro del XI
plan (1994-1999) con el objetivo prioritario de la reinte-
gracin de los habitantes de los barrios marginales en la
Los ejes prioritarios de la Politique de la ville son: vida de la ciudad. Con este fin el contrat de ville prev la
Mejorar las condiciones de vida de los habitantes, a tra- realizacin de programas de accin basados en un contra-
vs de la transformacin de los barrios degradados. En to entre el Estado y las Administraciones locales.
especial a travs de la demolicin/reconstruccin de los A partir de mediados de los aos 90 y del 2000, el cam-
edificios y la reestructuracin de las viviendas. po de accin prioritario de la politique de la ville pasa a
Favorecer el desarrollo econmico y el acceso al traba- ser el de las Zonas Urbanas Sensibles (ZUS), definidas en
jo, actuando al mismo tiempo sobre la demanda y sobre el artculo 42 de la ley 115 del 4 de febrero de 1995 (Loi
la oferta. De especial manera a travs de incentivos para dorientation pour lamnagement et le dveloppement du
el desarrollo de nuevas actividades y garantizando un territoire, LOADT) como aquellas reas urbanas caracteri-
seguimiento personalizado para aquellos que buscan zadas por la presencia de los llamados Grands Ensem-
trabajo. bles (grandes conjuntos residenciales de vivienda social),
Prevenir la delincuencia y desarrollar el sentido de ciuda- o bien por barrios con viviendas degradadas o bien barrios
dana, a travs del apoyo a las fuerzas de seguridad p- con un fuerte desequilibrio entre la poblacin y el trabajo.
blica, al sistema jurdico y al mundo del asociacionismo. Dentro de la categora de ZUS, la misma ley 95-115
Prevenir el abandono escolar y promover la igualdad de introduce tambin el concepto de Zonas de Re-dinamiza-
oportunidades, dando prioridad a las polticas educati- cin Urbana (ZRU). Se trata de ZUS que sufren de dificul-
vas, de integracin y de lucha contra la discriminacin y tades particulares debidas a altos niveles de desempleo,
sobre todo mejorando el acceso a la cultura, al ocio y al elevada proporcin de no graduados y baja capacidad fis-
deporte de las personas desfavorecidas. cal municipal.
Mejorar la prevencin y el acceso a la salud, propor- Estas definiciones se corrigen parcialmente en la ley 96-
cionando para ello orientacin, informacin y educacin. 987 del 14 de noviembre 1996 Pacte de relance pour la vi-
lle (PRV). Se introduce con esta Ley el nuevo concepto de
La politique de la ville se caracteriza por una fuerte co- Zonas Francas Urbanas (ZFU), como aquellos barrios de
ordinacin a nivel central, obtenida a lo largo de los aos a ms de 10.000 habitantes situados dentro de una ZRU y
travs de la creacin de diversas estructuras: en 1948 el Co- considerados como los ms desfavorecidos de la geogra-
mit Interministriel de la Ville (CIV); en 1988 el Conseil Na- fa prioritaria de la politique de la ville.
tional des Villes ; en 1990 la institucin de un autntico Varios decretos de 26 de diciembre de 1996 fijan norma-
Ministerio de las ciudades ; finalmente, la creacin en 2003 tivamente y cuantitativamente los barrios, as como defi-
84 | 85 de una Agencia Nacional para la Renovacin Urbana (ANRU) nen un ndice sinttico para su seleccin a nivel nacional:
Captulo 3
el Decreto 96-1157 define las ZRU, el Decreto 96-1154 las Marshall para las periferias, con el objeto de reducir las di-
ZFU y el Decreto 96-1156 las 750 zonas consideradas como ferencias estructurales entre los barrios y reforzar la igual-
ZUS (a las que se aade una ms en 2000); el Decreto 96- dad de oportunidades. El plan, dirigido a 215 barrios
1159 define el ndice sinttico para la identificacin de los prioritarios, se concentra en el empleo, la enseanza, el
barrios considerados como ZRU. transporte, la seguridad y la financiacin de iniciativas lo-
Las ZRU se benefician de determinadas medidas fisca- cales. Su puesta en marcha se confa a los programas trie-
les y de subvenciones. Estas zonas se identifican en fun- nales desarrollados por los distintos ministerios implicados.
cin de un ndice que tiene en cuenta el nmero de jvenes En definitiva, el anlisis de la poltica de regeneracin
con menos de 25 aos, del porcentaje de jvenes no titu- urbana en Francia puede estructurarse en torno a cuatro
lados, del ndice de ocupacin y de la renta per capita. elementos:
Las ZFU son reas en las cuales se prevn desgrava- Los Contratos de Ciudad como el mecanismo tradicio-
ciones fiscales para la pequea empresa, con el fin de fa- nal de concertacin interinstitucional en la regeneracin
cilitar el desarrollo de actividades econmicas. El objetivo urbana, hasta la introduccin del sistema actual.
declarado de las ZFU es la creacin de ocupacin para com- Las distintas zonificaciones existentes para la actuacin
batir la exclusin social. de la poltica de ciudad: las zonas urbanas sensibles
Durante el gobierno Jospin se aprueba la ley sobre la (ZUS), las zonas de renovacin urbana (ZRU) y las zonas
solidaridad y la regeneracin urbana (loi relative la soli- francas urbanas (ZFU).
darit et au renouvellement urbains), denominada gene- El sistema de actuacin establecido por la Ley Borloo (y
ralmente ley SRU . Esta ley modifica ampliamente el derecho por la ley de 2006 sobre cohesin social) y actualmente
urbanstico y de vivienda. En el mbito de la actuacin en en vigor: el Plan Nacional de Renovacin Urbana (PNRU)
barrios desfavorecidos, la SRU prevea una serie de dispo- y los Contratos Urbanos de Cohesin Social (CUCS).
siciones para la dinamizacin econmica de estos barrios. Las perspectivas de fortalecimiento y revisin de la ac-
La Ley SRU no explicita una nueva estrategia de regeneracin en los barrios desfavorecidos a partir del Plan Es-
cin urbana, pero s proporciona nuevas herramientas para poir Banlieues lanzado en febrero de 2008.
fortalecer la accin en los barrios desfavorecidos: los me-
canismos de dinamizacin econmica ya mencionados, 3.3.2 La concertacin en la regeneracin urbana:
el impulso a la construccin de viviendas sociales, y el re- el precedente de los contratos de ciudad (contrats
fuerzo de una perspectiva supramunicipal tanto en el pla- de ville)
neamiento urbano como en las distintas polticas.Todo ello Los Contratos de ciudad (contrats de ville) se establecen
manteniendo los dispositivos ya existentes de accin so- en 1989, con la ley que aprueba el X Plan Quinquenal. A
bre los barrios desfavorecidos: los Contratos de Ciudad partir de una circular del primer ministro Jospin, de 1998,
(CdV), los Grandes Proyectos de Ciudad (GPV) y las Opera- estos contratos se convierten en los programas de accin
ciones de Regeneracin Urbana (ORU), establecidos des- en el mbito municipal o de la aglomeracin urbana para
de 1989. luchar contra los procesos de segregacin urbana y social.
La estrategia de la politique de la ville se revisa poste- El tiempo de vigencia de estos contratos ha sido de 7 aos,
riormente con la ley de orientacin y de programacin para en paralelo con los contratos Estado-Regin.
las ciudades y la renovacin urbana del 1 de agosto de 2003 Al mismo tiempo, la nueva orientacin de los contra-
(ley Borloo) que instituye el Plan Nacional de Renovacin tos de ciudad, el gobierno Jospin lanza en 1999, a travs
Urbana (PNRU) y posteriormente con la ley de Programa- del Comit Interministerial de la Ciudad (CIV), un progra-
cin para la Cohesin Social de agosto de 2006 que insti- ma de regeneracin urbana (programme de rnouvelle-
tuye los Contratos Urbanos de Cohesin Social (CUCS). Con ment urbain), con dos tipos de intervencin que se
este planteamiento, se recupera como interlocutor local al consideraban, formalmente, como adendas a los contra-
alcalde, y se flexibiliza el planteamiento integrado. tos de ciudad: los grandes proyectos de ciudad (grands
En febrero de 2008, el presidente Sarkozy anuncia el projets de ville, GPV) y las operaciones de regeneracin ur-
plan Espoir Banlieues, presentado como un nuevo plan bana (oprations de renouvellement urbain, ORU); los pri-
meros para aquellos casos en que se requera de medios En una escala de aglomeracin urbana, en cambio, las
excepcionales del Estado para actuar, y los segundos acciones consisten en operaciones de renovacin urbana
para los casos en que simplemente se requera de un re- y de rehabilitacin de los edificios; en la creacin y en la
fuerzo en los medios aportados por el Estado. gestin de los servicios de barrio, y en intervenciones de
La CIV lanza inicialmente un total de 50 GPV y de 40 ORU gestin urbana de proximidad .
(a los que se suman 30 ORU ms en 2001). Su desarrollo se produce en cinco fases:
Las reas en las que se debe intervenir son elegidas a Institucin de un comit de direccin poltico (compues-
travs de la seleccin de espacios prioritarios, como man- to por funcionarios designados) y de un comit de di-
zanas, barrios o conjuntos de barrios. reccin tcnica (compuesto por los representantes de
stos prevn una doble escala de intervencin, municipal las administraciones implicadas). Los dos comits ela-
o de aglomeracin. En una escala municipal, las acciones de- boran una declaracin de intenciones en la cual se es-
ben aplicarse a la mixit sociale; al empleo y al desarrollo tablecen los objetivos que se desea alcanzar, se
econmico local, a la superacin del aislamiento de los ba- identifican los espacios de intervencin prioritarios y
rrios perifricos en el marco de una poltica de transportes se organiza el trabajo.
coherente; a la obtencin de una igualdad de derechos de Elaboracin de un diagnstico del estado de la cuestin.
los ciudadanos en el acceso a los servicios pblicos (edu- Redaccin de una declaracin de intenciones en la cual
cacin, salud, cultura, justicia); a la prevencin de la delin- se especifican los objetivos que se intenta perseguir y
cuencia, y a la integracin de los inmigrantes y sus familias. se seleccionan los barrios objeto de la intervencin.
86 | 87
Captulo 3
Preparacin de un proyecto de desarrollo social y ur- bre de 1996. La primera generacin se remonta a 1997 y se
bano, en el cual se define la estrategia de intervencin, refiere a 44 zonas sensibles; en 2003, con la ley Borloo, se
un programa de acciones (detallando las acciones que introdujeron otras 41 ZFU, llamadas de segunda genera-
se van a realizar prioritariamente), un calendario de accin; por ltimo en 2006 llega la tercera generacin de ZFU,
tuacin y las financiaciones necesarias. 15 reas creadas con la ley de igualdad de oportunidades.
Firma del contrato para el desarrollo del proyecto, en el El lmite de una ZFU puede pertenecer a uno o ms ayun-
cual se formalizan los papeles y los compromisos de tamientos limtrofes y es establecido por decreto despus
cada contratante, en especial del Estado y de las enti- de un acuerdo entre el gobierno y las entidades locales
dades locales implicadas. afectadas. La delimitacin de la ZFU es minuciosa, tanto
en plano (1:25.000) como con un listado de las calles y n-
Con la aprobacin de la Ley Borloo en 2003, los GPV y meros afectados. Son reas con ms de 8.500 habitantes
ORU se transforman en Operaciones de Renovacin Ur- (10.000 hasta 2006) y que no deben superar los 30.000,
bana (Oprations de Rnovation Urbaine), siempre que su y que presentan condiciones especialmente desfavoreci-
mbito de intervencin coincidiera con una zona clasificadas: un porcentaje de al menos el 36% de poblacin joven
da como ZUS o fuera declarada como zona susceptible por debajo de 25 aos; un ndice de desempleo de al me-
de actuacin siguiendo el procedimiento del artculo 6 de nos el 25% superior a la media nacional; un porcentaje de
dicha Ley. El componente de cohesin social de estas ac- al menos el 29% de jvenes no titulados, y una baja con-
tuaciones, por su parte, se mantendr hasta la entrada en tribucin fiscal per capita (fijada en 1997 en 3.800 francos).
vigor de la Ley de Cohesin Social de 2006, para integrar-
se en los nuevos CUCS a partir de ese momento.
FIGURA 3. UBICACIN DE LAS ZUS Y ZFU EN FRANCIA
3.3.3 Las zonas de intervencin: ZUS, ZRU Y ZFU
La intervencin en barrios sensibles se formaliza en Fran-
cia rpidamente a travs de la designacin de las zonas sus-
ceptibles de identificacin en la normativa correspondiente.
Las Zonas Urbanas Sensibles (Zones Urbaines Sensibles,
ZUS) se definen en el artculo 2 de la ley n 96-987 de 14
noviembre 1996 relative la mise en uvre du Pacte de
relance pour la ville con una definicin a la vez fsica y so-
cial: se caracterizan por la presencia de grands ensem-
bles o de zonas de vivienda degradada y por un fuerte
desequilibrio de poblacin y empleo. El decreto n96-1156
establece la primera lista de ZUS, que posteriormente se
ha ido modificando: la ltima vez, en 2009, hasta llegar a
un total de 751 barrios.
Tanto las Zonas de Redinamizacin Urbana (Zones de
Rdynamisation Urbaine, ZRU, 416 en toda Francia) como
las Zonas Francas Urbanas (Zones Franches Urbaines, ZFU,
100 en toda Francia) son ZUS con problemas especialmen-
Aire urbaine Region
te agudos de desempleo, falta de formacin y pobreza. Las
ZFU son las zonas que requieren una intervencin ms im- Contrar urbain de cohsion sociale Departement
portante. Zone urbaine sensible Arrondissement

Las Zonas Francas Urbanas (ZFU) son permetros geo- Zone franche urbaine
grficos en los cuales las empresas reciben beneficios
fiscales. sas fueron creadas con la ley 96-987 de noviem- Fuente: CETE de Lyon
Quedan excluidos los siguientes sectores de actividad:

construccin, automvil, navales, fabricacin de mate-
rias textiles, siderurgia, transporte de mercancas por
carretera.
Al menos un tercio de los empleados en cada empresa
beneficiaria deben ser residentes en la ZFU.
Desde 2006, el gobierno francs adems decidi insti-

tuir un programa de apoyo tcnico para acompaar el pro-
ceso de desarrollo econmico en las ZFU por un valor de
40 millones de euros para los aos 2006-2008. El progra-
ma estaba guiado por la Dlgation Interrministrielle la
Ville (DIV) y por la Caisse des Dpts et Consignations (CDC).
El impacto y los resultados de la ZFU se miden gene-
ralmente en trminos de incremento del empleo y de las
empresas en la zona. El Gobierno ha encargado numero-
sos informes de evaluacin, adems de asegurar la super-
visin continua del instrumento. Dichas evaluaciones son
bastante discordantes a lo largo de los aos y revelan, so-
bre todo, la falta desde el punto de vista del procedimien-
to de unos instrumentos que permitan controlar el acceso
La responsabilidad institucional de una ZFU es, a nivel al trabajo de la poblacin local y la continuidad de la acti-
central, de la Dlgation Interministrielle la Ville (DIV), vidad de las nuevas empresas al terminar los incentivos.
del Ministerio de Trabajo y de la Cohesin Social, y de la En la primera evaluacin de las ZFU, realizada por la Ins-
Caisse des Dpts et Consignations (CDC). Colaboran tam- pection Gnrale des Affaires Sociales (IGAS) en 1998, se
bin la Agence Nationale de Rnovation Urbaine (ANRU) y advierte que el impacto de las ZFU en el paro no ha sido
la Agence Nationale pour lEmploi (ANPE). A nivel local, sustancial. Las ZFU registran en muchos casos un nico
la gestin directa de las ZFU les queda confiada a los ayun- empleado y las empresas se valen de mano de obra y de
tamientos, bien por separado o bien asociados, a las C- experiencia exterior a la realidad local.
maras de Comercio e Industria (Chambres de Commerce et Posteriormente, en el Informe al Parlamento del Balan-
Industrie y Chambers des Mtiers et de lArtisanat). ce sobre las ZFU del Ministerio para la Ciudad y la Regene-
Los beneficios fiscales para las empresas consisten en racin Urbana de 2003, la situacin parece ms satisfactoria:
cinco aos de exencin total de contribuciones sociales, y el nmero de unidades de empresas entre 1997 y 2000 ha
en los impuestos a la actividad de la empresa (IRES e IRAP, aumentado significativamente; el nmero de empleados
tasa profesional e ICI). Desde el quinto ao, el beneficio des- casi se ha triplicado, con un saldo que se encuentra ms o
ciende, pero no desaparece hasta varios aos despus (tiem- menos en unos 45.000 nuevos puestos de trabajo (frente a
po variable segn el impuesto objeto de desgravacin). unas previsiones de 100.000), y el tamao de las empresas
Los requisitos para las empresas beneficiarias son: ha aumentado ligeramente en los cinco aos examinados.
Implantarse o trasladarse a una de las 100 ZFU antes del Dicha situacin sigui mejorando en 2005, aunque las in-
31 de diciembre del 2011. vestigaciones del Instituto Nacional de Estadstica (INSEE)
Responder a la definicin de pequea empresa segn la demuestran que el impacto de las ZFU sobre las dinmicas
UE: mx. 50 empleados, 7 millones de euros de de fac- locales de empresa y empleo es inferior respecto a las pre-
turacin al ao y 10 de presupuesto anual. visiones iniciales, sobre todo en cuanto se refiere al empleo.
Si es una sociedad annima, estar formada a su vez por Las tasas de desempleo de las zonas beneficiarias siguen
88 | 89 PyMES. siendo, en realidad, ms del doble de la media nacional.
Captulo 3
TABLA 13. TABLA RESUMEN SOBRE LAS ZFU
ZFU 5. Agentes y su funcin

Las zonas francas urbanas (ZFU) son permetros geogrficos La responsabilidad institucional de las ZFU es, a nivel central,
en los cuales la micro y pequea empresa reciben beneficios de la Dlgation Interministrielle la Ville (DIV), del
fiscales con el fin de facilitar el desarrollo de actividades Ministerio de Trabajo y de la Cohesin Social, y de la Caisse
econmicas. des Dpts et Consignations (CDC). Colaboran tambin la
ANRU y la Agence Nationale pour lEmploi (ANPE). A nivel
1. Cuadro legislativo local la gestin directa de las ZFU es confiada a los
ayuntamientos separados o asociados, a las Cmaras de
la ley 96-987 de noviembre de 1996, que establece 44 ZFU,
Comercio e Industria y a las Cmaras del artesanado.
en sus respectivas zonas sensibles (I generacin).
En lo referente a las empresas, los requisitos de
la ley Borloo de 2003, que introduce otras 41 ZFU (llamadas
admisibilidad para las empresas beneficiarias son:
de II generacin).
estar creadas o transferidas dentro de las 100 ZFU antes
la ley de igualdad de oportunidades de 2006, que crea
del 31 de diciembre de 2011.
otras 15 ZFU (III generacin).
responder a la definicin de pequea empresa segn la ley
de la UE (mx. 50 empleados, 7 millones de euros de
2. Identificacin del problema
facturacin al ao).
Crisis socio-econmica de los barrios degradados y de las si son sociedades annimas, estar formadas a su vez por
reas urbanas con dificultades y escasa difusin de las PMI.
actividades econmicas en las ZUS. quedan excluidos los siguientes sectores de actividades:
fabricacin de automviles, navales, fabricacin de
3.Objetivos materias textiles, siderurgia y transporte de mercancas por
carretera.
El objetivo declarado de las ZFU es la creacin de ocupacin al menos 1/3 de los empleados en cada empresa
para combatir la exclusin social. beneficiaria deben ser residentes en las zonas urbanas
sensibles (ZUS).
4. Ejes de intervencin
Beneficios fiscales para las empresas, que consisten en cinco 6. Zonas en las cuales actuar
aos de exencin total de las siguientes responsabilidades El lmite de una ZFU puede pertenecer a uno o ms
fiscales: ayuntamientos limtrofes y es establecido por decreto
contribuciones sociales a cargo del empleador. despus de una negociacin entre el gobierno y las
contribuciones sociales personales por enfermedad y entidades locales. stas son instituidas a travs de un
maternidad. acuerdo de programa que define con alto nivel de detalle
impuesto profesional. las parcelas urbanas, las calles y a veces incluso los
impuesto sobre los inmuebles equipamientos.
impuesto sobre los bienes. Los criterios para que un rea pueda formar parte de una
A partir del quinto ao, el beneficio disminuye pero no ZFU son los siguientes:
desaparece hasta varios aos despus (tiempo variable ms de 8.500 habitantes (10.000 hasta el ao 2006) y
segn el impuesto objeto de exencin). menos de 30.000.
reas en condiciones especialmente desfavorecidas.
un porcentaje de al menos 36% de poblacin joven por
debajo de los 25 aos.
un ndice de desempleo de al menos un 25% de jvenes
no titulados.
una baja contribucin fiscal per capita (fijada en 1997 en
3.800 francos).
3.3.4 El Programa Nacional de Renovacin Urbana las reas urbanas y los sujetos destinatarios, proporciona
(PNRU) una parte considerable de la financiacin, establece reglas
El Programa Nacional de Renovacin Urbana (Programme y procedimientos y controla los resultados, mientras que so-
National de Rnovation Urbaine, PNRU), instituido con la ley bre los gobiernos locales (generalmente el ayuntamiento co-
Borloo de 2003, es un programa nacional de cinco aos. Su rrespondiente), con ayuda de los agentes que actan en el
accin sobre el territorio se estructura a travs de proyectos terreno, recae la responsabilidad tanto de formulacin de la
de accin que se elaboran a nivel local, denominados Pro- estrategia como de su ejecucin y cofinanciacin: formulan
jets de Rnovation Urbaine (PRU). El objeto del PNRU es la las propuestas y solicitudes de financiacin a travs del co-
transformacin de los barrios clasificados como ZUS o, de rrespondiente PRU y desempean un importante papel para
modo excepcional, las reas no clasificadas como ZUS, pero llevar a cabo las acciones financiadas.
que presentan las mismas dificultades socio-econmicas.
El programa se refiere concretamente a la reinsercin de Responsables del PNRU
los barrios en la ciudad y a la reduccin de las desigualda- El gobierno central gestiona el PNRU mediante la Agencia
des sociales, en una lgica de mezcla social y urbana. Para Nacional de Regeneracin Urbana (ANRU), instituida por
obtener tales resultados, el PNRU acta sobre la mejora de la misma ley Borloo.
su accesibilidad y de la calidad de los espacios pblicos; La ANRU tiene la misin de seleccionar, entre las 751
la creacin o rehabilitacin del equipamiento pblico y co- ZUS existentes y los barrios que hayan obtenido la autori-
lectivo; la produccin de viviendas dignas; la reorganiza- zacin ministerial para integrarse en el PNRU, aquellos ba-
cin de los espacios para las actividades econmicas o rrios en los cuales se desea intervenir prioritariamente
comerciales y la orientacin para todas las inversiones que en funcin de sus condiciones urbanas, sociales y econ-
contribuyan a la renovacin urbana. micas especialmente desfavorecidas.
Los ejes principales de la intervencin son: La ANRU se ocupa adems de la financiacin de los pro-
La reestructuracin o la demolicin/reconstruccin de yectos de regeneracin, y canaliza todas las financiaciones
las viviendas existentes; procedentes del Estado y de sus organismos (contribucio-
La rehabilitacin, demolicin y construccin de los ser- nes presupuestarias, de las diferentes agencias propieta-
vicios pblicos o colectivos. rias de las viviendas sociales, de la Caisse de Dpts (CDC)
La reorganizacin de los espacios para actividades eco- y de la Caisse de Garantie du Logement Locatif Social,
nmicas y comerciales. CGLSS). De este modo la ANRU se ha convertido en inter-
locutor nico para las Entidades Locales y los organismos
El formato institucional y de gestin del programa propor- pblicos y privados que desean realizar intervenciones de
ciona un gran protagonismo a la administracin estatal, cen- renovacin urbana en las ZUS, mientras que anteriormen-
tralizada en la ANRU. De hecho, el gobierno nacional establece te los recursos se repartan entre diferentes programas y
rganos directivos de la administracin estatal.
La estructura de la ANRU est formada por (Decreto
2004-123):
Consejo de administracin, que tiene la misin de definir
las orientaciones del PNRU, las convenciones y los regla-
mentos necesarios para su ejecucin. El Consejo de Ad-
ministracin cuenta con 28 miembros, incluyendo
representantes del Estado, de las administraciones regio-
nales y locales, y de los diversos organismos pblicos que
actan en materia de vivienda social (Union dconomie
Sociale du Logement (UESL), Union Sociale pour lHabi-
tat (USH), Caisse des Dpts et Consignations (CDC), Agen-
90 | 91 ce Nationale pour lAmlioration de lHabitat (ANAH) .
Captulo 3
Comit dengagement, que tiene la misin de exa- son los alcaldes (o los presidentes de las EPCI). stos son
minar los proyectos de renovacin urbana que se pre- los principales agentes colaboradores de la ANRU, en cuan-
sentan a la ANRU y preparar su propuesta sobre los to que se comprometen a garantizar el respeto de los com-
mismos para que el Consejo de Administracin aprue- promisos de todos los sujetos implicados en el proyecto.
be el correspondiente Convenio plurianual con el Ayun- Los beneficiarios de las ayudas de la Agencia son las En-
tamiento proponente. Est presidido por el director tidades Locales, las EPCI y todos aquellos organismos,
general del ANRU, y compuesto por representantes de pblicos o privados y del tercer sector que realizan las ope-
los diferentes Ministerios (vivienda y poltica urbana), raciones de regeneracin urbana (es decir, aqullos defi-
as como de la USH, UESL y CDC. nidos como agentes colaboradores).
Comit de evaluacin y seguimiento (CES), que tiene El PRU debe comprender:
la misin de supervisar los avances que realiza el PNRU, Una descripcin detallada de la fase en que se encuen-
atendiendo especialmente a la presencia de la dimen- tra el proyecto y un listado de las acciones previstas pero
sin socio-econmica en los proyectos de regeneracin. an no definidas en detalle.
El CES est formado por arquitectos, urbanistas, miem- Un proyecto plurianual que debe ser operativo lo ms
bros de la sociedad civil y del mundo de las asociacio- tarde en 2008.
nes, de la enseanza y de la empresa. Una descripcin, operacin por operacin, ao por ao,
El representante del ANRU en cada departamento es el de la gestin de los proyectos y de los planes de finan-
prefecto. Tiene la misin de redactar la convencin plu- ciacin aprobados.
rianual de manera concertada con todas las partes im- El plan de actuacin o business plan, con valor vin-
plicadas en un proyecto local. culante para los futuros DAS (Dcisions dAttributions
de Subvention) atribuidos a los diferentes responsa-
Gestin del programa: los Projets de Rnovation bles de actuacin.
Urbaine (PRU)
Los Projets de Rnovation Urbaine (PRU) son presentados El Comit dengagement del ANRU evala los proyec-
y coordinados por el alcalde , responsable del proyecto de tos conforme a su concordancia con los objetivos del PNRU,
regeneracin, con el apoyo del Delegado Territorial del a las acciones de acompaamiento (gestion de proximit
ANRU (Prefecto de cada departamento), en estrecha coor- y charte de insertion) y a la duracin propuesta, y se en-
dinacin con los partners locales y sobre todo con las agen- carga de emitir una valoracin. En funcin de tal valora-
cias para la vivienda social (HLM). Los proyectos deben cin, el ANRU establece una convencin plurianual con los
tener en cuenta los programas de edificacin existentes responsables del proyecto y con los responsables de cada
a nivel local. actuacin.
El reglamento general del ANRU, aprobado en 2007, ofre- En la convencin aparecen definidos los compromisos
ce aclaraciones sobre las distintas tipologas de acciones de cada agente colaborador en el proyecto y queda fijado
previstas por el PNRU, y define los papeles de los actores asimismo el calendario de las operaciones de regeneracin
implicados y el contenido del PRU. y el plan de financiacin.
En esencia, un PRU es un conjunto de actuaciones (op- Cada proyecto de regeneracin aprobado representa un
rations) que pueden ser o no objeto de financiacin por par- importe de inversiones que puede suponer por norma ge-
te del ANRU. Dentro de un PRU, el conjunto de operaciones neral entre 50 y 350 millones de euros.
que son totalmente objeto de subvenciones por parte de la El prefecto, en calidad de delegado territorial del ANRU,
Agencia forman un programa. Una actuacin es una accin asigna las subvenciones a los agentes colaboradores y su-
fsica o una prestacin intelectual que contribuye a la rege- pervisa las fases de ejecucin del programa de operacio-
neracin urbana, realizada por un sujeto especfico, llama- nes parar asegurar la correcta ejecucin del PRU.
do matre douvrage o responsable de una actuacin. La convencin puede ser aprobada por el Consejo de ad-
En el Ttulo 1 del Reglamento se establece que los res- ministracin o por el Director General del ANRU, segn el
ponsables o lderes del PRU, llamados porteurs du projet, importe de la subvencin. Si la subvencin es inferior a 20
millones de euros, la convencin ser aprobada directa- la ley de compromiso nacional para la vivienda del 2006
mente por el Director General, de acuerdo con la valora- elev el importe a 5.000 millones de euros para el pe-
cin del Comit dengagement; cuando la subvencin oscila rodo 2004-2013.
entre los 20 y los 50 millones de euros, el Director General por ltimo, la ley para el derecho a una vivienda del 5
aprueba la convencin slo despus de escuchar al Con- de marzo de 2007 aument el importe a 6.000 millones
sejo de Administracin. de euros para el mismo perodo.
El ANRU proporciona una serie de principios que deben
guiar la elaboracin y la gestin de los PRU y que condicio- La participacin financiera de ANRU en los proyectos de
nan su aprobacin. stos son: regeneracin se determina en funcin de la situacin finan-
Concertacin: implicar todo lo posible a los habitantes, ciera de las Comunidades locales, con una media de inter-
con el fin de que los proyectos puedan tener xito tam- vencin de alrededor del 30% del coste total de la
bin a largo plazo; operacin.
Diversificacin: en los barrios, junto con la funcin resi- ANRU interviene para garantizar el equilibrio de las in-
dencial, es necesaria la presencia de espacios pblicos, versiones, subvencionando la operacin all donde se vea
zonas comerciales y de oficinas, parques y estructuras financieramente desequilibrada. Por ejemplo, en la edifi-
culturales y para el tiempo libre. cacin de viviendas, para garantizar las condiciones de al-
Arquitectura y forma urbana: las formas urbanas y ar- quiler favorables para los inquilinos; en el caso de
quitectnicas de estos barrios son a la vez el problema instalaciones sociales, y en base al tipo de actividades que
y la solucin. Se trata de conseguir una mayor calidad las instalaciones estn destinadas a acoger (asociaciones,
de vida y del entorno urbano mediante actuaciones que etc); por ltimo en la creacin de actividades econmicas
van desde la remodelacin o rehabilitacin hasta la de- o comerciales, para mantener las que de otro modo seran
molicin y reconstruccin de los edificios. imposibles en zonas poco atractivas desde el punto de vis-
Cooperacin entre agentes: la cooperacin entre to- ta del mercado.
dos los agentes locales implicados en un proyecto de
regeneracin (representantes polticos locales, agencias La gestion urbaine de proximit
y servicios de edificacin de vivienda social, funciona- Para garantizar la durabilidad de los proyectos de rege-
rios del estado, etc.) es un motor de eficiencia. neracin y el buen funcionamiento urbano y social de los
Dimensin social: el proyecto de regeneracin es una im- barrios, ANRU solicita adems, en los seis meses posterio-
portante ocasin para incluir tambin el desarrollo social res a la firma de la convencin plurianual, la creacin de
de los barrios en el campo de la enseanza y de los ser- un sistema de gestin urbana local, segn el planteamien-
vicios pblicos, del desarrollo econmico y del empleo. to de la llamada gestion urbaine de proximit.
Con este fin, ANRU trabaja en coordinacin con las au- El concepto de gestion urbaine de proximit fue intro-
toridades locales y regionales, la Delegacin Interminis- ducido a finales de los aos 90 por el Comit Interminist-
terial para los Asuntos Urbanos (DIV), la Agencia Nacional riel de la Ville (CIV) como elemento imprescindible de los
para la Cohesin Social y la Igualdad de Oportunidades Contrats de Ville, para superar los lmites de un concepto
(ACS) y todos los agentes polticos de la ciudad. de proyecto urbano basado casi exclusivamente en la in-
tervencin fsica sobre el barrio. En una nota de encua-
Los recursos financieros del PNRU dre de 1999, ste se define como el conjunto de acciones
Los recursos financieros del ANRU tienen distintas proce- que contribuyen al buen funcionamiento de un barrio; pre-
dencias: viamente, en 1998, se estableca que la gestion urbaine de
la ley Borloo prev 2.500 millones de euros para el pe- proximit trata de poner en marcha un planteamiento
rodo 2004-2008. coherente de voluntariado entre los diferentes servicios
la ley del 18 de enero 2005 para la cohesin social ele- urbanos pblicos o privados y formas innovadoras de de-
v ese importe a 4.000 millones de euros para el per- legacin para mejorar la calidad de vida de los residentes,
92 | 93 odo 2004-2010. tanto en el da a da como en el largo plazo.
Captulo 3
Para alcanzar este objetivo, la gestion urbaine de proxi- Las formas en las cuales ese planteamiento se traduce
mit intenta obtener una mejor gestin de los servicios y en la realidad pueden ser diferentes. La mayora de las ve-
de las instalaciones; coordinar la accin de los organismos ces se forman grupos de gestin local formados por tcni-
que gestionan los equipamientos sociales y ponerlos en cos y habitantes que se convierten en un punto de referencia
red con los servicios locales; reforzar el papel de los agen- para las comunidades locales en el desarrollo de los pro-
tes de desarrollo local y sus estructuras organizativas; ha- yectos de regeneracin.
cer ms duraderas en el tiempo las inversiones econmicas
y sociales realizadas con los proyectos de regeneracin ur- Integracin con la poltica social y de empleo: La Carta
bana; garantizar la calidad de las inversiones en los es- Nacional de Insercin (Charte nationale dinsertion)
pacios pblicos y definir la modalidad de gestin entre La articulacin del PNRU con la dimensin social de la re-
propietarios y comunidades locales. generacin urbana se realiza a travs de la denominada
Muchos otros agentes intervienen en la gestion urbaine Charte nationale dinsertion. La ley Borloo, segn el art.
de proximit, pero son cuatro los actores principales: el arren- 10, ordena a ANRU a elaborar una Carta Nacional de Inser-
dador social (bailleur social), que ofrece viviendas sociales cin en el Trabajo, con la finalidad de integrar en el PNRU
en alquiler y es responsable de la gestin y mantenimiento las necesidades de insercin profesional de los habitantes
de esos inmuebles y de sus reas comunes asociadas; las de las ZUS. El objeto de la Carta es contribuir a que los pro-
entidades locales que gestionan instalaciones, servicios e yectos financiados por el ANRU integren la intervencin so-
infraestructuras; los departamentos, de los que depende la bre la forma urbana con todas aquellas acciones necesarias
accin social y el acompaamiento a las familias; el Estado, para el desarrollo econmico y social de los barrios.
que es el garante de la cohesin social y desempea un pa- De conformidad con tal disposicin, cualquier proyecto
pel clave en la poltica de vivienda y en los equipamientos de regeneracin que opte a las financiaciones de la agencia
sociales a travs de los Ministerios competentes. debe dotarse de una Carta Local de Insercin, que todos los
firmantes de las convenciones plurianuales debern respe-

tar estrictamente. La Carta es esencialmente un contrato en-
tre el ANRU y, por un lado el responsable del proyecto de
recalificacin, y por otro los agentes colaboradores respon-
sables de las distintas actuaciones. La Carta establece que
el responsable del proyecto deber redactar, de acuerdo con
el Prefecto y con los agentes colaboradores locales, un plan
local de aplicacin de la Carta en las operaciones previs-
tas por el PRU. El plan deber comprender:
Un diagnstico sobre la situacin del trabajo en el barrio.
Una serie de compromisos sobre la insercin laboral de
los residentes, ya sea en las obras (al menos el 5% del
nmero total de horas trabajadas), ya sea en el mbito
de la gestion urbaine de proximit y de la gestin de las
estructuras pblicas o colectivas que son objeto de ayu-
das por parte del ANRU (al menos el 10% de las con-
trataciones directas o indirectas).
Una estructura de actuacin que rena a los matres
douvrage y a las agencias pblicas de empleo. Su mi-
sin es definir las reglas de base para las empresas par-
ticipantes en el proyecto, con el fin de no excluir el
pequeo mercado, identificar la poblacin prioritaria
para la insercin laboral, prever la formacin y el acom-
paamiento y coordinar las acciones de insercin.
Un comit de direccin y control, bajo la gua del respon-
sable del proyecto y del prefecto, que rena a los agen-
tes colaboradores, a las agencias pblicas de empleo
y a los representantes del mundo de la construccin (fe- 90% de su presupuesto y 342 barrios adicionales con
deraciones de los empleadores y de las organizacio- una situacin urbana, social y econmica difcil.
nes sindicales), cuya misin es la de supervisar el respeto El programa ha previsto, para el perodo 2004-2011, la
de los compromisos de los empleadores. rehabilitacin de 400.000 viviendas sociales y la demoli-
Un sistema de informacin para los habitantes de las cin/reconstruccin de 250.000, de las cuales casi el 60%
ZUS sobre la ejecucin del plan. se ha financiado a travs del PLUS CD (Prt Locatif Usa-
ge Social pour les Oprations de Construction et Dmoli-
Por su parte, los agentes colaboradores se comprome- tion). Adems la rehabilitacin de numerosas instalaciones
ten a participar activamente en la elaboracin del plan; a pblicas a travs de la ampliacin, reestructuracin y de-
favorecer la insercin laboral de los habitantes de las ZUS, molicin y/o reconstruccin de instalaciones escolares, ad-
y a proporcionar todas las informaciones necesarias al res- ministrativas, deportivas, sociales o culturales, y de todas
ponsable del proyecto para comunicar al ANRU el respe- aquellas instalaciones que contribuyen a la mejora de la
to de la aplicacin de la Carta. vida de los habitantes.
Segn los datos oficiales del ANRU, a 1 de abril de 2010,
Datos de impacto PNRU la Agencia ha aprobado 389 proyectos y firmado 364 con-
Hasta ahora la ANRU ha seleccionado 189 barrios priori- venciones plurianuales con una inversin total de 42.673
tarios con caractersticas urbanas, sociales y econmicas millones de euros, de los cuales 11.539 millones correspon-
94 | 95 especialmente preocupantes, a los que ha destinado el den a subvenciones del ANRU, para un total de 485 barrios.
Captulo 3
TABLA 14. TABLA RESUMEN DEL PNRU
PNRU ANRU (Agencia Nacional para la Regeneracin Urbana) con

la funcin de:
El PNRU es un programa nacional de regeneracin urbana,
determinar aquellos barrios en los cuales se debe
basado en los programas de accin elaborados a nivel local,
intervenir prioritariamente en base a sus condiciones
los Projets de rnovation urbaine (PRU).
urbanas, sociales y econmicas en una situacin de
especial desventaja.
1. Cuadro legislativo
financiar los PRU, all donde se han desequilibrado
Ley Borloo del 1 de agosto de 2003 de orientacin y desde el punto de vista financiero, actuando as de
programacin para las ciudades y la regeneracin urbana, reclamo para las inversiones privadas all donde el
modificada por la ley del 18 de enero del 2005 de mercado por s solo no producira inversiones.
programacin para la cohesin social. definir las orientaciones generales del PNRU, examinar
los PRU y establecer convenciones plurianuales con los
2. Identificacin del problema agentes locales para su realizacin, supervisar los
avances del PNRU, verificando especialmente la
Una crisis socio-urbana que en las reas con dificultades presencia de la dimensin socio-econmica en los
(sobre todo en las periferias de las grandes reas urbanas) proyectos de regeneracin.
se transforma a menudo en oleadas de violencia y daos a Prefecto (representante de ANRU a nivel local) con la tarea
los objetos que se encuentran en los espacios pblicos y de:
colectivos. Los problemas ms frecuentes en estas reas asignar las subvenciones del ANRU.
son: la degradacin urbana, el desempleo, la mayor supervisar las fases de actuacin de los PRU.
concentracin de poblacin extranjera en una escasa Entidades locales/EPCI, responsables de los PRU a nivel
presencia de mezcla social y por lo tanto en una condicin de local.
ghetto, dispersin escolar y delincuencia. Todos los propietarios y gestores de las viviendas sociales,
los emprendedores y los organismos del tercer sector
3. Objetivos presentes en la convencin en cuanto que artfices de las
Reinsercin de los barrios en la ciudad. operaciones de regeneracin urbana contenidas en el PRU
Reduccin de las desigualdades sociales, en una lgica de (fsicas o prestaciones intelectuales). stos, definidos como
mezcla social y urbana. matre douvrage firman la convencin plurianual y son los
beneficiarios de subvenciones del ANRU, y se les exige
4. Ejes de intervencin respetar el programa de accin y el plan de financiacin.
Mejorar la calidad de las viviendas (a travs de una 6. Ciclo del proyecto

intervencin en los edificios de reestructuracin,
demolicin/reconstruccin). Cada ayuntamiento o EPCI redacta, en colaboracin con los
Mejorar la calidad de los espacios pblicos. partners locales y con el apoyo del prefecto, un proyecto de
Crear o rehabilitar las instalaciones pblicas y colectivas (a regeneracin urbana para las reas establecidas en el ANRU.
travs de intervenciones de reestructuracin, Dicho proyecto es presentado al ANRU bajo forma de un
demolicin/reconstruccin y cambio de funcin). expediente que contiene una descripcin detallada de la fase
Reorganizar los espacios para las actividades econmicas o operativa del proyecto, la lista de las acciones previstas, una
comerciales. descripcin, operacin por operacin, ao tras ao, de la
Favorecer el acompaamiento local (a travs de la gestion gestin de los proyectos y de los planes de financiacin
urbaine de proximit). aprobados, y el modelo de financiacin, para la concesin
Favorecer el empleo, a travs de las Cartas Locales de de subvenciones a los matres douvrage. La ANRU evala el
Insercin, las cuales estn incluidas en los PRU. proyecto a travs de su Comit dengegement y firma una
convencin plurianual (5 aos) con los agentes del proyecto.
5. Agentes y su papel
7. Zonas en las cuales actuar
Los agentes son: el ANRU; las prefecturas; las Entidades
Locales o EPCI; los organismos, pblicos o privados, Barrios clasificados en Zonas urbanas sensibles (ZUS) o de
propietarios y gestores de las viviendas sociales; el tercer manera excepcional en zonas no clasificadas como ZUS, pero
sector en el campo del housing, y el sector privado afectado que presentan las mismas dificultades socioeconmicas.
por las operaciones de recalificacin.
TABLA 14. TABLA RESUMEN DEL PNRU (Continuacin)
8. Recursos financieros desequilibrada, de modo que se puedan incentivar las

inversiones privadas, animadas por la presencia de
El ANRU recoge en s todas las financiaciones, pblicas y
financiaciones pblicas consistentes.
privadas del sector, convirtindose de este modo en el
interlocutor nico de las Entidades locales y de los
9. Indicadores e instrumentos para la evaluacin
organismos pblicos y privados que quierean realizar
intervenciones de regeneracin urbana en las zonas A nivel local los PRU son supervisados por la prefectura del
prioritarias. departamento, pero no contienen en s ningn instrumento
Los recursos financieros del ANRU se han ampliado en de evaluacin.
diferentes momentos: A nivel nacional la ley Borloo define un sistema de
la ley Borloo ha previsto 2,5 millones de euros para el indicadores e instituye el Observatorio Nacional sobre las
perodo 2004-2008. Zonas Urbanas Sensibles (ONZUS) para realizar un
la ley del 18 de enero de 2005 para la cohesin social ha seguimiento de la marcha de la politique de la ville en las
elevado dicho importe a 4 millones de euros para el ZUS respecto al trabajo, las actividades econmicas, las
perodo 2004-2011. condiciones de vida de los residentes, la vivienda, las
la ley de compromiso nacional para la vivienda del 13 de instalaciones, la salud, la educacin y la seguridad pblica.
julio de 2006 ha llevado el importe a 6 millones de euros En especial, en lo que se refiere al PNRU, la evaluacin se
para el mismo perodo. efecta por el Comit de Evaluacin y Seguimiento (CES),
La participacin financiera del ANRU en los proyectos de que tiene la funcin de supervisar los avances de los PRU,
regeneracin viene determinada en funcin de la situacin principalmente comprobando la presencia de la dimensin
financiera de las Comunidades locales, con una media de socio-econmica en los proyectos de regeneracin. Sin
intervencin de un 30% del coste total de la operacin. El embargo, dicha evaluacin no tiene un valor de actuacin
ANRU interviene para garantizar el equilibrio de la inversin, respecto a cada uno de los proyectos por separado, sino que
subvencionando la operacin all donde est financieramente sirve para orientar la accin completa que realiza el ANRU.
3.3.5 Contratos Urbanos de Cohesin Social (CUCS) tado al Senado el 15 de junio del 2005, haba puesto de
Junto a la magnitud de las operaciones de regeneracin ur- relieve que los Contrats de Ville requeran una renovacin y
bana promovidas por el PNRU, el documento de evalua- una simplificacin, sobre todo por lo que se refiere a los pro-
cin De nouvelles perspectives pour la rnovation urbaine, cedimientos y a la financiacin. Tal informe puede consi-
redactado por el Comit dvaluation et de suivi (CES) de derarse la base de los Contrats Urbains de Cohsion Sociale.
ANRU en 2006, seala algunos problemas. Uno de ellos es El CUCS es un contrato entre el Estado y la administra-
la escasez de recursos destinados a las acciones de acom- cin local (el alcalde o el presidente de la EPCI) para la in-
paamiento social respecto a aqullas destinadas a la de- tegracin cultural, la lucha contra la discriminacin y la
molicin y reconstruccin. Junto a esto se seala tambin exclusin social y la igualdad de oportunidades. Los CUCS
la poca difusin de la actividad econmica en los barrios, tienen una duracin de tres aos (en vez de los siete de los
difusin que constituye, en cambio, un punto relevante de Contrats de Ville), y pueden renovarse una sola vez, so-
la poltica de regeneracin urbana del programa. bre la base de una evaluacin positiva al terminar el pri-
Por este motivo, pero tambin como consecuencia de mer perodo.
las frecuentes revueltas en los barrios de la periferia, el go- Los CUCS giran en torno a cinco ejes prioritarios que de-
bierno francs lanz, el 1 de enero de 2007, los Contrats ben ser coherentes con el proyecto de regeneracin ur-
Urbains de Cohsion Sociale (CUCS), que sustituyeron ofi- bana que pueda existir:
cialmente a los Contrats de Ville, como parte de un proyec- Acceso al trabajo y desarrollo econmico.
to ms amplio de desarrollo social y urbano de los barrios Mejora de las viviendas y de la calidad de vida.
con dificultades. Educacin e igualdad de oportunidades.
De hecho, el informe n402 realizado por el senador Pie- Ciudadana y prevencin de la delincuencia.
96 | 97 rre Andr Contrat de ville : rnover et simplifier, presen- Prevencin y acceso a la salud.
Captulo 3
El primer eje, el acceso al trabajo y desarrollo econ- compartido con el partenariado social, un programa de ac-
mico, nace de la constatacin de que el ndice de desem- ciones durante tres aos que especifique, ao por ao,
pleo de las zonas urbanas sensibles es el doble de la los sujetos atendidos y los indicadores de resultado.
media nacional y golpea sobre todo a los jvenes. Las ac- El eje prevencin de la delincuencia y ciudadana con-
ciones previstas deben dirigirse a aumentar la presencia siste en la suscripcin del Contrat Local de Scurit de nou-
de centros para el empleo a nivel local; la utilizacin de velle gnration, que se destina a mejorar la seguridad en
medidas para el empleo previstas por el plan de cohesin todos los sectores y reforzar la responsabilidad ciudada-
social, en especial aqullas relativas al sector del comer- na, a travs de la prevencin de la delincuencia juvenil, del
cio; el refuerzo de los sistemas de apoyo y acompaa- abuso de sustancias estupefacientes y de los fenmenos
miento en la bsqueda de empleo, de formacin y apoyo de violencia urbana en las escuelas, previendo formas de
a la creacin de actividad; el apoyo a la creacin de em- asistencia a las vctimas y sistemas de mediacin social. El
presas por parte de los habitantes; la promocin del co- contrato consiste en un programa de acciones dirigidas a
mercio minorista para favorecer la mezcla funcional de los sujetos en riesgo, fundado en un compromiso del go-
los barrios. bierno, las entidades locales, las regiones y los dems agen-
El segundo eje se dirige a acelerar los proyectos de re- tes locales, y tiene como referencia las lneas directrices
generacin urbana del PNRU, prolongando, de hecho, el nacionales para la prevencin de la delincuencia.
PNRU hasta el 2013, y a intensificar los procesos de ges- Por ltimo, en lo referente a la salud, se da mayor fuer-
tion urbaine de proximit. za al Atelier Sant Ville que tiene la finalidad de conectar
El eje educativo tiene la finalidad de hacer coherentes las colectividades locales y los servicios descentraliza-
los contratos con las polticas educativas existentes y se ar- dos del Estado en materia de salud y de desarrollar el pro-
ticula en tres fases: un diagnstico territorial, un proyecto grama regional de acceso a la prevencin y a las curas
mdicas (PRAPS). El PRAPS tiene el papel de identificar, a Responsables del CUCS

nivel local, las necesidades de los habitantes en condicio- Para la gestin de los CUCS, el gobierno francs ha institui-
nes de vulnerabilidad; coordinar a los diferentes agentes do la Agence Nationale pour la Cohsion Sociale et lga-
implicados; favorecer la participacin activa de los habi- lit des Chances (ACS), en agosto de 2006 con la ley de
tantes en todas las fases del programa; elaborar proyec- Programacin para la Cohesin Social. La ACS cumple el
tos sobre la permanencia hospitalaria, sobre la creacin mismo papel que tiene el ANRU en los programas de rege-
de unidades mviles de apoyo psiquitrico (EMP), sobre neracin urbana, pero se ocupa de las polticas de carcter
la formacin de mediadores sociales de apoyo a los pro- social dentro de la regeneracin, mientras que a ANRU se
yectos educativos, etc. le reserva la intervencin de carcter urbanstico o fsico.
FIGURA 4. LOS AGENTES PBLICOS DE LA REGENERACIN URBANA EN FRANCIA
Ministre de lemploi, de la cohsion sociale et du logement

DLGATION INTERMINISTRIELLE LA VILLE (DIV)
Conoit la politique de la Ville
Dfinit le budget
Mobilise les ministres
Exprimente des solutions
Observe les quartiers
Evalue limpact des politiques
ACS
ANRU
CUCS Etablissement public
Etablissement public
administratif
industriel et commercial Collectivits territoriales,
Dveloppement social
Urbain maires, EPCI, prfets
Met en oeuvre des
Renove 530 quartiers Quartiers dfavoriss
programmes oprationels
dici 2013
en faveur des habitants
98 | 99 Fuente: Publicacin DIV n 113, diciembre 2006-enero 2007.

Captulo 3
Las tareas de la ACS se organizan en cuatro ejes: En las reas clasificadas como nivel 1, los fondos in-
La integracin y la lucha contra la discriminacin de vertidos por habitante deben ser como media 1,5/2 ve-
los inmigrantes que viven en Francia, anteriormente a ces superiores a aqullos destinados a los barrios
cargo del FASILD (Fonds dAction et de Soutien pour clasificados como nivel 2; mientras que en las zonas clasi-
lIntgration et la Lutte contre les Discriminations); ficadas como nivel 3, el importe completo estimado no pue-
La Politique de la Ville, participando en las interven- de superar el 10% de la dotacin regional.
ciones para los residentes en ZUS a travs de la finan-
ciacin de los proyectos de naturaleza social y las
acciones llevadas a cabo por los ayuntamientos y por
las asociaciones en favor del desarrollo social urbano.
La lucha contra el analfabetismo, organizando las distin-
tas estructuras (nacionales, regionales y provinciales);
El servicio civil voluntario, ampliando la oferta existente.
Recursos financieros del CUCS

Los recursos de la Agencia provienen del Estado, de los
Fondos estructurales de la Comunidad Europea; de la
Caisse des Dpts et Consignations y de otras posibles do-
naciones y cesiones. La Agencia puede adems recibir la
contribucin de los organismos nacionales o locales de pre-
visin social obligatoria. Adems, puesto que en la base
de la introduccin de los CUCS en el mbito de las polti-
cas urbanas francesas est la voluntad de reforzar la ac-
cin de las polticas ordinarias, se da la prioridad a la
movilizacin de los fondos de financiacin ordinaria.
El Gobierno ha destinado un total de 400 millones de
euros para tres aos, de los cuales 367 millones son para
las ciudades y 33 millones parar los territorios de ultramar.
Nivel 1. Los barrios de alta prioridad, es decir aquellos
barrios con ms de 1.500 habitantes, con una renta fa-
miliar media muy inferior respecto a sus unidades urba-
nas de referencia y donde ya exista una operacin de
renovacin urbana del ANRU o perteneciente a un pe-
rmetro ZFU. El listado de los barrios de nivel 1 es defi-
nido a nivel nacional por el DIV y en stos debern
concentrarse las mayores financiaciones.
Nivel 2. Los barrios prioritarios, es decir aquellos barrios
ZUS que presentan una renta familiar media inferior
en un 30/50% respecto a las unidades urbanas de refe-
rencia y un ndice de riesgo alto.
Nivel 3. Las zonas prioritarias de baja intensidad, en las
cuales la intervencin se deja a la libre eleccin del pre-
fecto del Departamento.
TABLA 15. TABLA RESUMEN DE LOS CUCS
CUCS la ACS (Agencia para la Cohesin Social y la Igualdad de

Oportunidades) con su funcin de financiar las acciones
El Contrat Urbaine de Cohsion Sociale (CUCS) es un
previstas en los CUCS.
instrumento para la integracin cultural, la lucha contra la
Prefectos (representantes de la ACS a nivel local) con la
discriminacin y la exclusin social y la igualdad de
tarea de:
oportunidades.
contribuir a la realizacin del diagnstico territorial.
Los CUCS han sustituido oficialmente, a partir de 2006, a los
asignar las subvenciones de la ACS.
Contrats de Ville.
supervisar las fases de ejecucin de los proyectos de
cohesin social.
1. Marco legislativo
Entidades locales/EPCI, responsables de los proyectos de
Ley del 18 de enero de 2005 de programacin para la cohesin social.
cohesin social. El partenariado local, en la ejecucin y en la gestin de
las acciones previstas por el plan.
2. Identificacin del problema
6. Ciclo del proyecto
En la base del nacimiento de los CUCS, dentro de la Politique
de la Ville francesa, subyace la persistente crisis socio- El CUCS es un contrato firmado entre el Estado y l os
econmica de los barrios degradados y de las reas urbanas territorios (el alcalde o el representante de la EPCI y el
con dificultades, no obstante las numerosas polticas parternariado social) de tres aos de duracin (en vez de
urbanas llevadas acabo por tales reas. De hecho, el los siete de los Contrats de Ville), el cual puede renovarse
documento de evaluacin De nouvelles perspectives pour la solamente una vez, sobre la base de una valoracin
rnovation urbaine, redactado por el Comit dvaluation et positiva al vencer el primer perodo.
de suivi (CES) del ANRU en 2006 registra, junto con la gran Las fases necesarias para la firma de un CUCS son:
presencia de las operaciones de regeneracin urbana la elaboracin de un diagnstico territorial que analice los
promovidas con el PNRU, la exigidad del volumen de los desequilibrios socio-econmicos en la escala del rea
recursos destinados a la demolicin y reconstruccin y la urbana y las polticas presentes.
escasa difusin de la actividad econmica en los barrios. la redaccin de un proyecto urbano de cohesin social
Adems, un informe sobre los Contrats de Ville de 2005 (elaborado en funcin de tal diagnstico).
haba puesto de relieve que los Contrats de Ville necesitaban El diagnstico territorial se realiza por iniciativa de los
una renovacin y una simplificacin, sobre todo en lo alcaldes o del presidente de la EPCI, que eligen el equipo
referente a los procedimientos y a las financiaciones. Dicho tcnico para su redaccin. El diagnstico se comparte luego
informe puede identificarse como la base de los Contrats con el partenariado social, dando vida a un documento
Urbains de Cohsion Sociale. compartido que contiene los acuerdos entre los diferentes
agentes sobre las prioridades que se pretende alcanzar.
3. Objetivos Dicho documento sirve de base para la elaboracin del
Proyecto Urbano de Cohesin Social.
La integracin cultural, la lucha contra la discriminacin y la El Proyecto Urbano de Cohesin Social est formado por:
exclusin social y la igualdad de oportunidades. programas de accin plurianual de desarrollo de dicho
proyecto.
4. Ejes de intervencin las modalidades de ejecucin, evaluacin, seguimiento y
Los CUCS giran en torno a cinco ejes prioritarios que deben adecuacin de los programas de accin.
ser coincidentes con el proyecto de regeneracin urbana que el programa de financiacin.
exista en un rea: El proyecto debe prever la participacin de los habitantes a
Acceso al trabajo y desarrollo econmico. travs de la redaccin de una carta local de participacin,
Mejora de las viviendas y de la calidad de vida. que fije las modalidades de ejecucin durante toda la
Educacin e igualdad de oportunidades. duracin del contrato.
Ciudadana y prevencin de la delincuencia. Para su elaboracin, se ha previsto la creacin de un
Prevencin y acceso a la salud. rgano de direccin poltica y un rgano de direccin
tcnica. El rgano de direccin poltica asegura la
5. Agentes y su funcin coherencia del proyecto y est compuesto por el prefecto,
por el presidente de la EPCI, por los alcaldes, por el
Los agentes son: el ACS, los prefectos, las Entidades presidente del Consejo Regional y por los representantes
Locales o EPCI; el partenariado local, especialmente el del partenariado local. El rgano tcnico est compuesto
asociacionismo local, y los habitantes. por un equipo de direccin tcnica que se apoya en los
100 | 101
Captulo 3
TABLA 15. TABLA RESUMEN DE LOS CUCS (Continuacin)
grupos de trabajo presentes en las diferentes escalas 8. Recursos de financiacin

de intervencin y en base a los diferentes ejes de
Los recursos del ACS provienen del estado, de los fondos
intervencin.
estructurales de la Comunidad Europea; de la Caisse des
Dpts et Consignations y diferentres donaciones y cesiones.
7. Zonas en las que actuar
La Agencia puede adems recibir la contribucin de los
Las tres categoras de reas de intervencin son: organismos nacionales o locales de previsin social
Nivel 1. Los barrios de alta prioridad, o sea aquellos barrios obligatoria. Por ltimo, puesto que en la base de la
con ms de 1.500 habitantes, con una renta familiar media introduccin de los CUCS en el mbito de las polticas
muy inferior respecto a sus unidades urbanas del ANRU o urbanas francesas est la voluntad de reforzar la accin de
pertenecientes a un permetro ZFU. La relacin de los las polticas ordinarias, se concede la prioridad a la
barrios de nivel 1 se define a nivel nacional por el DIV y en movilizacin de los fondos de financiacin ordinaria, por
sos debern concentrarse las mayores financiaciones. ejemplo en la escala regional.
Nivel 2. Los barrios prioritarios, es decir aquellos barrios
ZUS que presentan una renta familiar media inferior en un 9. Indicadores e instrumentos para la evaluacin
30/50% respecto a las unidades urbanas de referencia y un
En los CUCS la evaluacin es una fase importante del
ndice de riesgo elevado.
desarrollo de las acciones. Est constituida por un
Nivel 3. Las zonas prioritarias de baja intensidad, en las
documento, llamado Balance, que contiene ao por ao
cuales la intervencin se deja a la eleccin del prefecto del
el resultado de cada operacin, o de un conjunto de
departamento.
operaciones. ste se basa bien en los datos estadsticos o
bien en investigaciones realizadas ex profeso (entrevistas,
sondeos, cuestionarios, etc.).
3.3.6 Plan Espoir Banlieues cales. Respecto a los ayuntamientos, se adopta una reforma
El Plan Espoir Banlieues, presentado por el Presidente de la del Fondo de Solidaridad Urbana (DSU), potenciado con 70
Republica Sarkozy en febrero de 2008, representa una nue- millones de euros destinados prioritariamente a 150 ayunta-
va fase de la Politique de la Ville francesa, proponindose mientos en condiciones de malestar extremo; se crea el Fon-
como una medida a la contra de las polticas urbanas adop- do para el Desarrollo Urbano (DDU), dotado con 50 millones
tadas hasta entonces, es decir, del marco de intervencin es- de euros para repartir entre los 100 ayuntamientos que re-
tablecido por la Ley Borloo. Las dos principales diferencias sultan ms pobres en el primer trimestre del mismo ao.
respecto al pasado tienen que ver con la puesta en marcha y Respecto a las asociaciones, consideradas fundamen-
la gestin del programa y la proveniencia de las financiacio- tales para la cohesin social, el Estado instituye para su
nes. El cambio consiste en movilizar de modo global las po- funcionamiento a lo largo de 3 aos, las Convenciones Plu-
lticas ordinarias del Estado al servicio de la Politique de la rianuales de Objetivo (CPO).
Ville, para consolidar los proyectos locales de regeneracin En esta reforma de la gobernanza se realiza tambin una
urbana, en especial los desarrollados a travs del CUCS. reforma de la geografa prioritaria de la Politique de la Vi-
Eso conlleva el cambio de la gestin de las polticas ur- lle. En base a sta se decide concentrar la intervencin del
banas desde un organismo centralizado, como el ANRU, o Estado en 315 de las 751 zonas prioritarias que son objeto
el ACS, hacia los ministerios que deben implicar a su pro- de programas de regeneracin urbana.
pia administracin y sus propios medios a favor de las re- Los ejes de intervencin son: trabajo, educacin e in-
as urbanas ms desfavorecidas. En consecuencia no se tegracin territorial (dsenclavement). Respecto a stos el
asigna ningn fondo extraordinario a las reas de interven- plan prev medidas para el empleo, especialmente el ju-
cin prioritarias de la Politique de la Ville. venil; la escuela; el transporte y la seguridad pblica:
Los ministros, en base a sus propias competencias, de- Empleo. La principal medida de Espoir Banlieues son los
ben redactar un plan de accin trienal para reducir la dis- Contrats dautonomie para la insercin profesional de
tancia entre las reas prioritarias y el resto del pas. los jvenes. stos consisten en un recorrido de acom-
La direccin de Espoir Banlieues se le confa al Comit paamiento de breve duracin para los jvenes desem-
Interministriel des Villes (CIV), que se rene dos veces pleados, en especial para los menos cualificados, en la
al ao para examinar la eficacia de las medidas adoptadas, forma de un contrato que debe ser firmado con agen-
su impacto sobre la vida de las personas y los cambios ne- cias de colocacin seleccionadas a nivel nacional. Los
cesarios. Siempre a nivel nacional, la Dlgation Intermi- Contrats dautonomie tienen validez para el trienio 2008-
nistrielle la Ville (DIV) se convierte en la secretara general 2011, y prevn la colocacin de 45.000 jvenes de eda-
del CIV, mientras que el Conseil National des Villes (CNV) des comprendidas entre los 16 y los 25 aos, residentes
pasa a ser el rgano de consulta. en los barrios CUCS de 35 departamentos. Las agencias
A nivel local, se instituye la figura del Delegado del Pre- seleccionadas deben servir en especial a aquellos jve-
fecto. El Delegado del Prefecto asume el papel que haba nes que no estn presentes en las listas pblicas de
adoptado anteriormente el Prefecto, convirtindose en el empleo, prestando formacin y acompaamiento per-
interlocutor directo para la Politique de la Ville de los agen- sonalizado para el trabajo. Los jvenes incluidos en el
tes locales en los barrios. El objetivo es dotar a los barrios programa reciben, durante el tiempo del acompaamien-
de una figura de referencia a tiempo completo, teniendo to, un estipendio mensual de 300 euros. La duracin de
en cuenta que los prefectos podan dedicar un tiempo li- la fase de acompaamiento es como mximo de seis me-
mitado a la Politique de la Ville (estimado en un 20%), in- ses (renovables una vez) y termina cuando el joven ob-
suficiente para una gestin eficaz de los procedimientos. tiene una ocupacin duradera (o temporal por un mnimo
Espoir Banlieues prev la creacin de un grupo de 350 de 6 meses) o accede a una formacin cualificada; o bien
delegados, en funciones durante un perodo renovable de con la creacin de una empresa. En el curso de los 6 me-
3 aos. ses posteriores, las agencias deben realizar un segui-
Por otra parte, el plan Espoir Banlieues pretende reforzar miento de los beneficiarios para controlar la eficacia real
102 | 103 el partenariado con los ayuntamientos y las asociaciones lo- de la insercin.
Captulo 3
Educacin. Una de las prioridades de Espoir Banlieues la ley Borloo respecto al trabajo, las actividades econ-
es la reduccin del abandono escolar. Con este fin, el micas, las condiciones de vida de los residentes, la vivien-
prefecto, en colaboracin con la Comisin de Escolari- da, las instalaciones, la sanidad, la educacin y la seguridad
zacin y las dems autoridades correspondientes, tie- pblica.
ne la funcin de realizar un anlisis de la situacin para El ltimo informe ONZUS de 2009 es una evaluacin de
seleccionar las reas donde el fenmeno es ms grave las polticas realizadas en las ZUS y a travs de los CUCS,
y realizar acciones para hacer el seguimiento de los j- e incluye adems una actualizacin, debido a la entrada
venes que abandonan los estudios a travs de un con- en servicio del contrato de autonoma, previsto por el pro-
venio entre la Mission Gnerale dInsertion (MGI) de la grama Espoir Banlieues.
Enseanza Pblica y las misiones/comisiones locales. Los datos de referencia hacen alusin sobre todo a las
Los convenios pueden referirse a: el aumento del nme- estadsticas INSEE de 2008.
ro de puestos disponibles en las escuelas; la creacin El informe se divide en 8 captulos que corresponden a
de cursos de formacin; la extensin de las medidas de los sectores de seguimiento establecidos por la ley Borloo.
acompaamiento a todos los grados de la escuela obli-
gatoria, previendo un tiempo despus de la escuela Trabajo
de dos horas de duracin al terminar el horario escolar En cuanto se refiere al empleo, los indicadores previstos
en el cual se puede realizar un apoyo para el estudio, por la ley son:
actividades deportivas o culturales. Dichos acuerdos se Variacin anual del ndice de desempleo.
financian con los fondos de la Politique de la Ville y los Variacin anual del ndice de desempleo de la poblacin
del Fondo Interdepartamental para la prevencin de la activa con bajo nivel de formacin y para los jvenes tra-
delincuencia. bajadores por debajo de los 25 aos.
Integracin territorial. En este campo el mayor nmero Variacin anual del ndice de aquellos que buscan un
de financiaciones se dirige al transporte, con un total de trabajo y que estn inscritos en la Agencia Nacional para
500 millones de euros de financiacin, el 50% de los el Empleo (ANPE), especialmente los extranjeros que
cuales va destinado a la le de France. Las intervencio- buscan trabajo.
nes se dirigen a la mejora de la calidad de los servicios ndice de utilizacin de los instrumentos de apoyo al tra-
metropolitanos, tranva y autobs, y operaciones pun- bajo respecto a:
tuales de reparacin del viario. Ayudas para establecer una empresa.
Seguridad. El planteamiento del plan Espoir Banlieues Orientacin a los empleados en las agencias de empleo.
se orienta especialmente a la seguridad, dirigindose Orientacin a los trabajadores socialmente tiles.
ms que a medidas de carcter social, al control de los Formacin e insercin laboral.
barrios, a travs de la formacin de la polica destinada Contratos de aprendizaje.
a los barrios con problemas y la instalacin de telec- ndice de xito de las agencias pblicas para el empleo.
maras de videovigilancia.
Respecto a los indicadores sobre el empleo, el Informe
3.3.7 Instrumentos para la evaluacion ONZUS pone de relieve que la tasa de desempleo entre
Para la evaluacin de las polticas, la ley Borloo instituye 2003 y 2008 disminuy, pasando del 17,3% al 16,9% (aun-
el Observatorio Nacional sobre las Zonas Urbanas Sensi- que siga siendo superior a la observada en el mbito ur-
bles (ONZUS), con el objeto de medir la evolucin de las bano de referencia que se sita en el 7,7%); mientras que
desigualdades sociales y las diferencias de desarrollo ur- la tasa de desempleo en los barrios no ZUS en los que exis-
bano en las ZUS y las medidas especficas llevadas cabo te un CUCS pasa del 15,3% de 2003 al 12,4% de 2008.
en la Politique de la Ville y evaluar sus efectos en rela- En cuanto a los jvenes, el informe revela que el porcen-
cin con los objetivos. taje de jvenes desempleados o inactivos en 2008 es dos
El Observatorio redacta un informe anual, en el cual eva- veces ms elevado en estas reas que en otros lugares. Un
la las polticas a travs de los indicadores previstos por joven de cada cuatro est desempleado o inactivo, contra
104 | 105
Captulo 3
uno de cada ocho en el resto de la ciudad. Por ltimo, en ltimo la cobertura sanitaria universal en 2007 era en las
2008, 429.000 habitantes de las ZUS francesas se inscri- ZUS 3 veces superior a la del resto de la Francia metropo-
bieron en las agencias para el empleo, representando el litana y 2,4 veces superior a la de las unidades urbanas de
12% de todos los inscritos. referencia (un habitante de cada cinco era cubierto por la
cobertura sanitaria universal).
Actividades econmicas
En lo que se refiere a las actividades econmicas, los indi- Vivienda
cadores son: Los indicadores unidos a la vivienda en las ZUS son:
Nmero de empresas, creadas o transferidas en las ZUS. Nmero anual de viviendas sociales reestructuradas o
Nmero de puestos de trabajo, creados o transferidos demolidas/reconstruidas.
en las Zonas Francas Urbanas (ZFU). Nmero anual de logements intermdiaires disponi-
Nmero de residentes aceptados por las empresas de bles (viviendas pblicas con alquiler algo ms elevado
las ZFU. que el de las viviendas sociales, dirigido a familias que
Inversiones pblicas realizadas en las ZUS, ZRU y ZFU. no tienen derecho a vivienda social de alquiler pero tie-
nen dificultades para acceder a viviendas de alquiler a
Respecto a stos, el Informe ONZUS pone de relieve que precios de mercado).
el ndice de asentamiento de nuevas empresas en las ZFU Nmero de inmuebles afectados por cambios de uso.
es entre 6 y 10 puntos mayor respecto a sus mbitos urba- Nmero de acuerdos de gestin urbana de proximidad.
nos de referencia, con un aumento del ndice de asenta- Nmero de viviendas vacas y su evolucin.
miento en las ZFU de 3 generacin respecto a las de 1 y Resultados globales en la gestin de la asignacin de
de 2 generacin. las viviendas.
Por lo que se refiere a la evaluacin de la renta de los re- Nmero de plans de sauvegarde (planes para la reha-
sidentes, la ley Borloo no define indicadores explcitos, re- bilitacin de un conjunto de inmuebles).
firindose tan solo a uno o ms indicadores globales para Nmero de viviendas sociales construidas en los ayun-
evaluar el estado socioeconmico global de las ZUS. tamientos con una proporcion inferior al 20% en vivien-
El informe ONZUS 2009 mide: das sociales.
La renta fiscal de las familias en 2005. Nmero de viviendas adquiridas como primera resi-
La pobreza en las zonas urbanas sensibles. dencia.
Los beneficiarios de la cobertura sanitaria universal com-
plementaria en el primer trimestre de 2007. Respecto a la vivienda, el informe ONZUS analiza los
proyectos realizados en el seno del PNRU, y pone de ma-
Respecto a stos, el informe registra una situacin to- nifiesto que a 31 de diciembre de 2008 se haban demoli-
dava en fuerte desventaja respecto a la del resto de la Fran- do ms de 52.000 viviendas, construido casi 19.000,
cia metropolitana. En 2005, la renta media anual de las reestructurado 81.500, y se haban efectuado 49.000 ope-
familias que viven en las ZUS es 25% inferior respecto al raciones de realojamiento. Respecto a los objetivos para
resto de la Francia metropolitana: 22.485 frente a 30.171. el ao 2008, el ndice de realizacin alcanzaba casi el 100%
Adems, entre 2002 y 2005, dicha renta disminuy progre- para las demoliciones, el 75% para las reestructuraciones,
sivamente, con una bajada del 3,6%, mientras que la de el 60% para las nuevas construcciones y ms del 50% para
las familias fuera de las ZUS aument en un 0,5%. De este realojamiento.
modo, las diferencias de renta media entre los habitantes
de las ZUS y los de otros barrios aumentaron en 3 puntos. Equipamientos colectivos
En lo referente a las condiciones de pobreza y precariedad, En lo que se refiere a los equipamientos, como estaba pre-
el informe registra que en 2007 el 33,1% de los residentes visto por la ley Borloo, se analiza la dotacin de equipa-
viva por debajo del umbral de la pobreza, es decir con me- mientos deportivos y de equipamientos urbanos.
nos de 908 al mes, contra el 12% en el resto del pas. Por
Del Informe ONZUS se deduce que las ZUS cuentan con conjunto presentan una densidad de operadores sanita-
una media de 20 instalaciones deportivas por cada 10.000 rios per capita muy inferior a la observada en las unidades
habitantes, frente a una media de 27,35 de las reas urba- urbanas de referencia y en el resto del territorio nacional.
nas de referencia y de 40 a nivel nacional. Sin embargo, Las diferencias ms marcadas se encuentran en la dota-
hay que tener en cuenta que la situacin dista de ser uni- cin de enfermeros con una presencia que corresponde a
forme dentro de las ZUS: mientras que ms de la mitad de un 37% de la que se mide en las unidades urbanas de re-
las ZUS tienen una oferta de instalaciones deportivas in- ferencia. La situacin es menos desfavorable en el caso de
ferior a la de las reas urbanas de referencia, un 20% de los farmacuticos, cuya densidad es el 72% de aqulla
las ZUS estn dotadas por encima del valor medio de su de las unidades urbanas de referencia.
ayuntamiento de referencia.
Por lo que se refiere a las instalaciones urbanas, las ZUS, Educacin
como media, estn menos dotadas de servicios urbanos Sobre educacin los indicadores previstos por la ley Bor-
que sus unidades urbanas de referencia. Esta divisin es loo son:
especialmente evidente en la dotacin de servicios urba- Nmero de docentes por cada cien alumnos.
nos de proximidad, de servicios para el comercio y para Nmero medio de estudiantes por docente.
la salud. Segn el tipo de estructura considerada, el ndi- Dotacin horaria total.
ce como media es de 1,5 a 2 veces inferior respecto a la uni- Porcentaje de docentes contratados a tiempo indefini-
dad urbana de referencia. do despus de dos aos de enseanza en la misma es-
cuela.
Salud Porcentaje de docentes por debajo de los 30 aos.
Los indicadores para la evaluacin de las medidas que van Porcentaje de estudiantes repetidores.
unidas a la salud de la ley Borloo se refieren a la demogra- Resultados acadmicos del segundo grado.
fa de la poblacin mdica en los barrios, el acceso a la ndice de absentismo escolar.
atencin sanitaria para los residentes y la salud en las
escuelas. El informe ONZUS 2009 revela que en el perodo 2007-
Respecto a la poblacin mdica se mide: 2008, si bien la situacin de la educacin en las ZUS es to-
La proporcin de mdicos y paramdicos por cada 5.000 dava menos favorable respecto a la de las unidades
habitantes. urbanas de referencia, la diferencia est disminuyendo. De
El nmero de consultas (informes mdicos) de medici- hecho, en este perodo se registra un aumento del nme-
na general. ro de alumnos ms marcado en las ZUS que en las unida-
El nmero de centros de salud existentes o creados. des urbanas de referencia. Por lo que se refiere al retraso
El nmero de redes de salud pblica que actan. escolar, en el mismo perodo, la divisin entre las zonas
ZUS y el resto del territorio es an muy fuerte: el 3,7% de
Respecto al acceso a la atencin mdica: los estudiantes en las ZUS, contra el 1,7% en el resto del
La relacin entre el nmero de beneficiarios de cober- territorio nacional.
tura sanitaria universal y la poblacin total.
El nmero de cuidados mdicos prestados. Seguridad
Por ltimo en lo referente a la seguridad pblica, los indi-
Respecto a la salud en las escuelas: cadores son:
El nmero de prestaciones de asistencia obligatoria Nmero de delitos cometidos en las ZUS, entre los cua-
reflejado en los balances sanitarios de la escuela. les hurto violento, hurto por efraccin y daos a los bie-
nes pblicos.
El Informe ONZUS 2009 se limita a un anlisis del pri- Nmero de denuncias por desacato a la autoridad p-
mer indicador poniendo de manifiesto que las ZUS en su blica.
106 | 107
Captulo 3
Nmero de incidentes en las escuelas denunciados. te a la de las CSP de referencia (5,4% en las ZUS y 5% en
Descenso de la inseguridad entre los habitantes, detec- las CSP). Segn una encuesta del Observatorio Nacional
tado a travs de encuestas a las familias. sobre la delincuencia de 2009, los principales problemas
Nmero de fuerzas de polica especiales, entre ellos po- sealados por los habitantes de las ZUS van ligados a la
lica de menores y para la prevencin de la delincuencia imagen de sus barrios en el exterior, a la delincuencia y a
juvenil. los peligros relacionados con el trfico.
Nmero de instalaciones para el acceso a la justicia.
Nmero de consejos locales para la seguridad y la pre- Contrat dautonomie del Plan Espoir Banlieues
vencin de la delincuencia. El 1 de julio de 2009 se haban firmado 10.710 contratos
Nmero de educadores especializados en la prevencin. (3.089 en 2008 y 7.621 en 2009). El objetivo fijado para
Nmero de agentes de mediacin social. el perodo 2008-2009 (22.500 contratos) fue alcanzado
slo en un 48%. Esta medida, no obstante, cubre situacio-
A este propsito los datos de 2008 muestran que los pe- nes locales muy distintas entre ellas. La edad media de los
queos delitos son inferiores al 12% en las ZUS respecto a firmantes del contrato es de 21 aos. El 53% de los jve-
las comisaras de seguridad pblica (CSP) de referencia. nes beneficiarios no est cualificado, y menos del 5% est
Esta diferencia es evidente sobre todo en los delitos de en posesin de un ttulo de enseanza superior.
dao a los bienes, inferior en un 15% en las ZUS respecto El 15 de junio de 2009, el 87% de los beneficiarios re-
a los CSP de referencia, aunque sigue siendo muy fuerte siden en una zona prioritaria de la poltica de la ciudad
el dao intencionado a los bienes pblicos. En cambio (el 71% en las ZUS y el 16% en reas dotadas de un CUCS).
los delitos contra las personas son ligeramente ms fre- El 12% de los beneficiarios residen fuera de los barrios prio-
cuentes en las ZUS (12,2% por cada cien habitantes fren- ritarios y en cambio, la mayor parte de stos vive en los al-
te a los 11,4 de los CSP). Desde 2007, la delincuencia de rededores (el 45% a menos de 150 m y el 80% a menos de
las ZUS disminuy globalmente de manera muy semejan- 500 m).
Conclusiones
de los programas
analizados
4
Conclusiones de los programas analizados
110 | 111
Captulo 4
4.1 Marco para la valoracin con fuerte presencia en los barrios afectados. Este es en
Esta valoracin se realiza a partir de documentos (memo- especial el caso de las Community Development Corpora-
rias, auditoras) publicados para los responsables de los tions, dedicadas a la promocin de vivienda social y que,
programas sealados anteriormente. Se trata de ofrecer en algunos casos, han pasado a ser los principales ges-
una valoracin general del conjunto del programa, y no de tores del conjunto del programa. En los casos en que la
cada proyecto. Sin embargo, es inevitable a veces el ilus- gestin ha recado en los servicios municipales, se han
trar los resultados a travs de las experiencias ms desta- establecido sin embargo mecanismos de participacin en
cables en los mbitos de dinamizacin econmica, cohesin la toma de decisiones que han involucrado activamente
social y calidad del espacio pblico y privado. a estas asociaciones.
La valoracin de la experiencia de cada pas se realiza Se trata, por una parte, de aprovechar la fortaleza de un
en cuatro etapas: tejido asociativo con fuerte tradicin en las ciudades nor-
En primer lugar, destacando las revisiones y modifica- teamericanas desde al menos finales de los 60 para el xi-
ciones que ha tenido cada programa de regeneracin ur- to del programa. Por otra, de reforzar la legitimidad de esas
bana en el perodo analizado (comenzando a mediados asociaciones, dndoles un papel relevante en la toma de
o finales de los 90); esas revisiones y modificaciones decisiones y en la gestin del proyecto de regeneracin ur-
permiten identificar las grandes cuestiones que enmar- bana. Hay que tener en cuenta que, tanto las CDCs como
can la poltica de regeneracin urbana en cada pas. muchas otras asociaciones que participan en los rganos
En segundo lugar, identificando a travs de los informes de gestin o de consulta de cada proyecto, conocen bien
de evaluacin, cules son las cuestiones que resultan la zona en la que actan, tienen intereses a largo plazo (li-
prioritarias para los gestores de los programas. gados a las viviendas sociales que gestionan) y cuentan
En tercer lugar, recogiendo los resultados ofrecidos. con una gran capacidad de interlocucin (gracias a la com-
En cuarto lugar, analizando las modificaciones que se posicin de sus Consejos de Administracin) tanto en el
plantean en los programas por parte de los gestores, a barrio como en el mbito de las administraciones local, es-
partir del anlisis de los resultados. tatal y federal con las que tienen que cooperar.
Este mecanismo de gestin no est exento de conflicto.
Finalmente, los resultados de esta valoracin se sinte- La convocatoria del programa, especialmente las dos pri-
tizan en un conjunto de cuestiones a tener en cuenta en la meras, daba una gran importancia a la participacin acti-
concepcin de un programa de regeneracin urbana inte- va de estas asociaciones. Sin embargo, all donde la gestin
grada en nuestro pas. ha permanecido en el mbito municipal, se han manteni-
do en la prctica formas de participacin ms convencio-
4.2 Valoracin de los programas de nales y menos abiertas. Esto puede estar motivado por el
regeneracin urbana analizados deseo de los Ayuntamientos de absorber los fondos den-
tro de sus programas y actuaciones habituales: concebir
4.2.1 Estados Unidos: un marco de gestin flexible los fondos como una oportunidad de financiacin, pero evi-
y un inters creciente por los incentivos fiscales tar el realizar esas actuaciones de la manera innovadora
El programa EZ/EC/RC se ha visto sin duda afectado por que exige la convocatoria.
los cambios de prioridad del gobierno federal entre su con- La prctica del conjunto del programa ha confirmado
cepcin en 1993 y su finalizacin, este ao, para la mayo- la conveniencia de establecer plazos largos. Inicialmente,
ra de los proyectos de las dos primeras convocatorias. A los EZ/EC de la primera convocatoria tenan un plazo de 10
pesar de estos cambios, los proyectos han continuado y aos, que se prorrog posteriormente en 5 aos ms. Todo
han podido permanecer fieles a la concepcin inicial de sus indica que, adems, las actuaciones en marcha en los ba-
respectivos planes estratgicos. rrios tendrn algn tipo de continuidad, si bien quiz ya no
Esta estabilidad ha sido favorecida, por una parte, por con fondos federales.
el sistema de gobernanza de los proyectos, con una par- Entre la primera convocatoria, de 1994, y la ltima, de
ticipacin significativa de asociaciones sin nimo de lucro 2001, se puede detectar una evolucin significativa en el
FIGURA 5. SISTEMAS DE GESTIN DE LOS PROYECTOS EZ DE LA 1 CONVOCATORIA (GAO, 2006B)
ement
vernment involv
Level of local go
Minimal Partial Extensive
EZs:
Bronx portion
Los ngeles Chicago
of New York
Philadelphia portion
Baltimore Cleveland
of Philadelphia-Camden
Camden portion
Atlanta
of Philadelphia-Camden
Detroit
Upper Manhattan
portion of New York
Managed by nonprofit organization Managed by local government Managed by another type of organization
Fuente: GAO analysis of EZ documentation and interview data.
programa: se reducen primero y eliminan despus las sub- En la tercera convocatoria, de 2001, adems de supri-
venciones, y se incrementa la variedad e intensidad de los mir las subvenciones y centrar el programa en los bene-
incentivos fiscales para el fomento del empleo y de la im- ficios fiscales, se prescinde del Comit de Direccin del
plantacin de actividades econmicas en el barrio. Los res- programa que diriga el Vicepresidente. Aunque el concep-
ponsables de HUD ofrecen dos razones: la primera, su to de empowerment zone se mantiene, se reemplaza el
percepcin (pues como se ver, no se cuenta con datos concepto de enterprise community (EC) por el de renewal
cuantitativos suficientes para confirmar esta apreciacin) community (RC), lo que supone adems la consideracin
de que estos incentivos ofrecen buenos resultados; la se- de zonas de un tamao considerablemente mayor. (GAO,
gunda, el hecho de que la gestin de esos incentivos co- 2010: 6 y 7).
rresponde, principalmente, a la administracin tributaria En todo caso no hay que olvidar que desde 2001 no se
federal (IRS) y descarga por tanto a HUD de la carga buro- ha vuelto a plantear ninguna nueva convocatoria. Aunque
crtica de gestin que conlleva un programa dentro de sus esto puede considerarse como razonable, en cuanto el n-
propios presupuestos. A ello habra que aadir, quiz, el mero de zonas de actuacin con apoyo federal no debe-
entorno poltico, donde probablemente ha sido ms sen- ra crecer indefinidamente, parece indicar un cierto
112 | 113 cillo crear consenso en torno a un sistema de incentivos. desapego por parte de la administracin federal anterior
Captulo 4
sobre los efectos del programa y su capacidad para ayu- que podan financiarse con el SSBG o de la preocupacin
dar a revisar la poltica federal en este mbito. por la participacin.
En efecto, la mayor parte de la contribucin federal a las Los recursos para intervenciones de tipo fsico se finan-
iniciativas de regeneracin urbana se produce a travs cian tambin mediante instrumentos fiscales, que permi-
de fondos que se distribuyen de manera prcticamente au- ten ofrecer a los promotores crditos a bajo inters. Adems,
tomtica entre las ciudades: los Community Development HUD tiene desde 2000 subvenciones a las ciudades en r-
Block Grants y los Social Services Block Grants. La prime- gimen competitivo a travs del programa Brownfields Eco-
ra convocatoria EZ/EC (1994) inclua una subvencin pro- nomic Development Initiative (BEDI). Las ciudades deben
veniente de los SSBG y la posibilidad de una mayor plantear proyectos de descontaminacin y recuperacin
flexibilidad en el uso de estos recursos. El hecho es que el de instalaciones/suelo obsoleto para estimular el creci-
carcter anual de los fondos CDBG y SSBG y el mecanismo miento econmico y desarrollo comunitario, incluyendo
de reparto han llevado, con el paso del tiempo, a conver- una propuesta viable y con inters desde una perspecti-
tirlos en una fuente de financiacin de los servicios muni- va de regeneracin integrada para la utilizacin del suelo
cipales, con escasa capacidad para influir en el tipo de y no simplemente su puesta en mercado.
polticas que se financian. La evaluacin de los proyectos EZ/EC se ha realizado en
En este sentido, la progresiva disminucin primero y des- diferentes momentos. En la fase inicial (entre 1994 y 2001)
aparicin despus de las subvenciones a cambio del incre- parece haber un inters acadmico considerable por el pro-
mento en los incentivos fiscales se presenta como un cambio grama, y se cuenta con una bibliografa considerable. HUD,
de estrategia del gobierno (HUD, 2005: 147), centrado cada por su parte, realiza una evaluacin intermedia, (Gruens-
vez ms en la creacin de empleo como mecanismo de re- tein, 2001), de los proyectos de la primera convocatoria,
vitalizacin, a costa de los programas sociales/educativos y publica en 2005 un informe de carcter divulgativo de las
cada actuacin, y el grado de avance de estas, as como

los hitos alcanzados respecto al plan estratgico. Adems,
deba incorporar las novedades de ejecucin a travs de
un sistema on line llamado Performance Measurement
System (PERMS) (GAO, 2010: 41). El personal de HUD uti-
lizaba la informacin del PERMS para contrastar el conte-
nido del informe anual.
Desde la perspectiva de GAO, el seguimiento realizado
no ha sido suficiente para permitir una buena evaluacin.
Esto se justifica por la propia flexibilidad del programa, que
pretenda dejar gran libertad a cada zona para decidir el
destino de los recursos, y tambin en la existencia de dis-
tintas agencias federales con responsabilidad parcial (HHS,
HUD, IRS). (GAO, 2006: 21). Parte de la filosofa del progra-
ma consiste precisamente en reducir la carga burocrtica
de informes a presentar por el beneficiario. En el caso de
HUD, parece ser que reforzaron esta cuestin a partir de
la segunda convocatoria (GAO, 2006: 24).
Esta diversidad de planteamientos y sensibilidades pue-
buenas prcticas en el programa. Finalmente, el servicio de deberse a la propia evolucin del programa: lo que en
federal de intervencin e inspeccin (U.S. Government Ac- 1994 se planteaba principalmente como un programa orien-
countability Office, GAO) ha realizado tres informes sobre tado a crear sistemas de gestin de la regeneracin urba-
los programas de revitalizacin (Empowerment Zones (EZ), na con amplia participacin, y a identificar las barreras
Enterprise Communities (EC) y Renewal Communities (RC)) existentes en la administracin federal, permitiendo una ma-
en 2004, 2006 y 2010, siguiendo el mandato legal que se yor flexibilidad en la gestin de las distintas lneas de actua-
le hizo en 2000. cin, parece haber evolucionado progresivamente hacia la
La perspectiva de estos informes de evaluacin es distin- incorporacin de los incentivos fiscales como instrumento
ta, y refleja las diferentes prioridades de sus autores. Los en la regeneracin. Desde esta perspectiva, es comprensi-
estudios acadmicos se centran en las cuestiones de refuer- ble tanto el desinters de HUD por hacer algn tipo de eva-
zo de las redes de cooperacin entre los agentes involucra- luacin sistemtica despus de 2001 como la preocupacin
dos en la regeneracin, as como en el fortalecimiento de de GAO por intentar evaluar con objetividad los efectos de
prcticas participativas en la gobernanza del proyecto. La unos incentivos fiscales cada vez ms importantes, esti-
perspectiva de HUD, por su parte, es la de verificar el cum- mados en varios miles de millones de dlares. Tambin es
plimiento de los cuatro principios de planificacin estrat- comprensible el desinters acadmico, una vez que el im-
gica propuesta para el programa: (1) oportunidad econmica; pulso a las nuevas formas de gobernanza parece diluirse.
(2) desarrollo comunitario sostenible; (3) partenariados ba- Los informes de GAO inciden en las cuestiones siguien-
sados en la comunidad; (4) visin estratgica de cambio. tes, referentes siempre al eventual efecto positivo del pro-
GAO por su parte, se centra en los resultados del programa grama sobre la pobreza, la actividad econmica y el empleo
sobre el barrio, y analiza tres variables: desempleo, po- (GAO, 2010: p.2-3):
breza y actividad econmica (esta ltima a travs tanto del La falta de informacin suficiente para poder llegar a
nmero de empresas como del nmero de puestos de tra- conclusiones definitivas de los efectos de estos progra-
bajo creados) (GAO, 2006: 23 y 29). mas de revitalizacin sobre el empleo, la pobreza y la
El seguimiento exigido a los beneficiarios del progra- actividad econmica.
ma por parte de HUD se realizaba a travs de un informe La existencia de indicios razonables de que se han obte-
114 | 115 anual de ejecucin, indicando los recursos utilizados en nido impactos positivos en la mayor parte de las zonas.
Captulo 4
FIGURA 6. TIPOS DE ACTIVIDAD EN LA PRIMERA CONVOCATORIA DEL PROGRAMA EZ/EC (GAO, 2006B)
Designation Type Percentage of the total number of activities
EZs 57 35 7
Urban
ECs 43 28 29
EZs 79 11 11
Rural
ECs 76 14 10
Community development Economic opportunity Community-based partnership
Fuente: GAO analysis of HUD and USDA data.
En particular la falta de informacin suficiente sobre los particular el escaso seguimiento realizado por HHS respec-
receptores de los incentivos fiscales para el desarrollo to de los fondos SSBG concedidos a los ocho barrios EZ ur-
de proyectos empresariales, que suponen la mayor par- banos de la primera convocatoria (GAO, 2010:11) y considera
te de los beneficios (y de hecho, prticamente los ni- que podra haberse resuelto designando una agencia res-
cos, excepto en el Round I). ponsable del seguimiento general.
Tampoco hay informacin fiable sobre los fondos adi- Las actividades ejecutadas muestran la dificultad de lle-
cionales movilizados en cada sitio por el programa (se var a la prctica los principios de participacin y coopera-
cuenta con estimaciones, con criterios variables, para cin que se impulsaban sobre todo en la primera
cada sitio). convocatoria. Esas zonas EZ/EC parecen haber centrado los
El anlisis economtrico realizado sobre las ocho EZ de recursos en polticas sociales y de empleo, as como de apo-
la primera convocatoria no ha permitido verificar esta- yo a empresas, frente a iniciativas ms innovadoras de coo-
dsticamente de manera rotunda que los cambios po- peracin (en las que los destinatarios participan activamente
sitivos experimentados en pobreza, empleo y crecimiento desde las fases iniciales). Las actividades ms frecuen-
econmico puedan atribuirse al propio programa (GAO, temente ejecutadas fueron formacin laboral (workforce
2006, recogido en GAO, 2010: 11 y 21-22). El resultado development), asistencia social (human services), educa-
es que parece que en muchos casos las condiciones eco- cin, y apoyo a empresas. Ver figura adjunta sobre la dis-
nmicas han mejorado en las EZ/EC/RC, pero la falta de tribucin de actuaciones (GAO, 2006b: 11 y 14).
informacin sobre el uso de los incentivos fiscales difi- La escasa cualificacin de muchas de las asociaciones
culta la evaluacin. (GAO, 2010: 44). que finalmente reciben los recursos y realizan material-
mente las actividades del programa, as como la falta de
Estas dificultades de informacin pueden ser consecuen- referencias para los empleados en la gestin del proyec-
cia de una cierta falta de liderazgo poltico dentro de la ad- to en cada zona respecto a la puesta en marcha de un nue-
ministracin federal sobre el programa. GAO constata que vo programa tambin dificulta posteriormente la evaluacin
el seguimiento de los programas es variable, y critica en (GAO, 2006: 19).
Las estructuras de gobernanza han sido variadas. En tos espacios urbanos condiciona la eficacia de algunos de
general hay una entidad de gestin (un servicio del go- los incentivos fiscales. Por ejemplo, en las ocho EZ de la
bierno local o bien una organizacin sin nimo de lucro). primera convocatoria, de los tres incentivos fiscales inicial-
Tambin hay un consejo de administracin (board) y, a ve- mente disponibles, el ms utilizado por las empresas ha
ces subboards para cada subzona y grupos asesores co- sido el ligado al empleo de residentes de la EZ. Hay que te-
munitarios (GAO, 2006: 19 y 20). La Figura 6 (pg. 115) ner en cuenta que se trata de deducciones fiscales, y por
muestra las diferentes estructuras en las EZs urbanas de tanto slo empresas con obligacin de tributar por encima
la primera convocatoria. de cierto nivel pueden beneficiarse. (GAO, 2006: 27 y 28).
Las entrevistas de GAO con agentes de los proyectos EZ
del Round I confirman los resultados poco concluyentes 4.2.2 La politique de la ville francesa
del anlisis economtrico: creen que tanto el proyecto EZ La puesta en marcha de la ANRU con la Ley Borloo (2003)
como factores externos haban tenido influencia en el ni- y de la ACS con la Ley sobre igualdad de oportunidades
vel de pobreza en el barrio. (GAO, 2006: 36). Lo mismo pa- (2006) ha supuesto, de hecho, la revisin de una poltica de
rece ocurrir con el desempleo (GAO, 2006: 37). En cuanto fuerte integracin entre las actuaciones urbanas y sociales
al crecimiento econmico, el modelo economtrico no en- (definida por el trmino rnouvellement de la Loi relati-
cuentra evidencia estadstica, y se piensa que la falta de ve au la Solidarit et au Rnouvellement Urbains, de 2000).
informacin sobre la utilizacin de los beneficios fiscales La estrategia de la Ley Borloo no supone renunciar a la
impide obtener conclusiones (GAO, 2006: 41, 46). integracin de las polticas urbanas, sociales y econmi-
Hay que destacar que las caractersticas peculiares del cas dentro del proyecto de regeneracin urbana integral,
116 | 117 tejido empresarial existente o susceptible de acudir a es- sino a la bsqueda de un sistema de gestin que se consi-
Captulo 4
dera ms eficiente despus de constatar las dificultades la integracin o articulacin de las polticas sociales y
de ejecucin de los Grands Projets de Ville y de las Op- urbanas.
rations de Renouvellement Urbain (GPV/ORU) anteriores.
La creacin de la ANRU incluye la puesta en marcha de En trminos operativos, la nueva estructura con dos
un comit de evaluacin y seguimiento (CES). La evalua- agencias (ANRU y ACS) parece haber supuesto una cre-
cin se realiza (ANRU,2010) en torno a las cinco cuestio- ciente divergencia entre urbanismo y polticas sociales. La
nes que se consideran bsicas de la poltica de regeneracin organizacin, programas, tcnicos, etc. de cada una de las
urbana, y que en cuanto a contenido suponen una conti- dos agencias son diferentes, y de hecho parece estarse
nuidad con respecto al planteamiento de actuacin de los produciendo una creciente divergencia en sus estrategias.
GPV/ORU en los barrios: En estas condiciones, la nica posibilidad de integracin
la mezcla social en los barrios, basada en la creacin de reside en el mbito municipal, ya que es cada ayuntamien-
una oferta de vivienda para distintos niveles socioeco- to quien establece un convenio con cada una de las agen-
nmicos; cias. En teora, cada convenio debera incluir no slo las
la mezcla de usos en los barrios, fundamentada en la actuaciones que va a subvencionar la agencia estatal res-
oferta de equipamientos, comercio y espacio para ac- pectiva, sino tambin un proyecto integrado; en la prc-
tividades productivas; tica, sin embargo, ese proyecto integrado o no se refleja
el desarrollo sostenible, centrado en las cuestiones de en detalle, o bien no parece resultar relevante en la ejecu-
edificacin sostenible y de transporte; cin (ANRU, 2010).
la mejora de la oferta educativa para los nios y jvenes En el caso de la ANRU, su actividad se ha centrado en las
residentes; operaciones de demolicin y reconstruccin de viviendas
(ANRU, 2010:80). La principal novedad en este mbito in- portancia: la educacin, porque la falta de una oferta
troducida por la Ley Borloo ha sido una serie de incenti- educativa de calidad en los barrios desfavorecidos re-
vos econmicos para la vivienda en propiedad en los barrios produce la exclusin y adems, resulta una barrera fuer-
desfavorecidos; estos incentivos han atrado a los promo- temente disuasoria para atraer nuevos residentes con
tores privados para ejecutar vivienda tanto en dichos ba- una mayor nivel socioeconmico (el colegio resulta un
rrios como en sus proximidades (hasta 500 m del lmite). elemento esencial para muchas familias en la seleccin
Sin embargo, esta poltica ha generado a su vez los proble- del lugar de residencia); la edificacin sostenible, por
mas habituales de riesgo y precariedad para las familias su impacto en la calidad de la vivienda, y el transpor-
con rentas bajas (prdida de vivienda en caso de reduccin te, por su capacidad para integrar el barrio en el conjun-
de los ingresos por desempleo, crisis familiar, enfermedad, to urbano y metropolitano. Las dificultades son diversas,
etc). La demolicin va acompaada en ocasiones del realo- pero coinciden en un aspecto: se trata de polticas de
jo de algunos residentes en otros barrios, en un intento dimensin metropolitana, y precisan de una estrategia
de favorecer la mezcla social y, en definitiva, de atenuar las de actuacin para el conjunto de la ciudad o rea me-
diferencias entre los barrios desfavorecidos y el resto de la tropolitana que tenga en cuenta los barrios desfavore-
ciudad. En cambio, las intervenciones en otros campos, cidos y se plantee decididamente su reincorporacin a
como los equipamientos y espacios para comercio y activi- la ciudad;
dades productivas parecen escasas, y con un impacto d- creciente divergencia entre las medidas urbanas y so-
bil (ANRU, 2010:83). ciales, salvo en los casos en que desde el mbito muni-
La eficacia de la actuacin de la ANRU parece tropezar cipal se hace un esfuerzo particular por integrarlas: el
con las clsicas dificultades ligadas a las intervenciones hecho es que se est ante una yuxtaposicin de polti-
desde arriba: cas que actan sobre el mismo territorio, pero que es-
impacto dbil en el mbito econmico y social; esto se tn reafirmando otra vez lenguajes, ritmos y pautas
vincula a la escasa implicacin de los residentes tanto propias (ANRU, 2010: 104; 139; 141).
en la elaboracin de los proyectos como en su ejecucin;
a la excesiva especializacin urbanstica de los profesio-
nales (los equipos tcnicos son, de hecho, municipa-
les, pero la diferenciacin entre ANRU y ACS ha llevado
a una separacin fuerte tambin en el mbito municipal
entre las dos polticas, urbana y social) y a un entorno
que no facilita la innovacin en cuanto a los programas
sociales o de dinamizacin econmica a poner en mar-
cha una vez se cuenta con la construccin de los nuevos
equipamientos (ANRU, 2010: 86, 99 y 123);
proyectos escasamente madurados, y con plazos de eje-
cucin cortos (5 aos) respecto de las ambiciones plan-
teadas, y adems elaborados con una premura (ya que
las ayudas estatales se adjudican a medida que se pre-
sentan los proyectos) incompatible con la integracin
de las opiniones y necesidades de los residentes (ANRU,
2010: 118);
incapacidad para incorporar de manera eficaz tres cues-
tiones clave: la educacin, la edificacin sostenible y el
transporte. En los tres casos se constata que el esque-
ma de gestin establecido no est resultando eficiente.
118 | 119 Sin embargo, las tres cuestiones resultan de suma im-
Captulo 4
La falta de perspectiva supramunicipal. Precisamente la

Ley Borloo suprimi aqu el planteamiento interco-
munal de la poltica de rnouvellement. El pequeo
tamao de los municipios franceses dificulta el poder
plantear operaciones de realojo buscando esa mezcla
social dentro del propio municipio; las posibilidades de
resolver esta cuestin en el mbito metropolitano son
reducidas, al no estar directamente implicados en el pro-
yecto estas autoridades intercomunales.
La rigidez (y cierta arbitrariedad inicial) en la defini-
cin de las zonas de actuacin y su excesivo nmero.
Las zonas de actuacin estn definidas por ley y supo-
nen un nmero relativamente elevado (556 barrios prio-
ritarios definidos en la Ley Borloo, de los que 215 son
objeto desde 2009 de un seguimiento especial dentro
de la iniciativa presidencial dynamique espoir banlieue,
100 ZFU, 2493 barrios CUCS). Se sealan aqu dos cues-
tiones (Hamel, 2009:42): en primer lugar, la convenien-
cia de que la delimitacin precisa del barrio objeto de
intervencin se hiciera de manera ms flexible, dentro
del convenio; en segundo lugar, que la actuacin del Es-
El modelo puesto en marcha a partir de la Ley Borloo en tado se reduzca a aquellos casos en los que el munici-
teora convierte al Ayuntamiento en el lder (porteur du pio no cuenta con los recursos suficientes para actuar.
projet) de la regeneracin urbana: el Ayuntamiento firma Existe una cierta evidencia en cuanto a la persistencia
un convenio con ANRU (y el prefecto del departamento) y en el tiempo de la mayor parte de los barrios sensibles,
otro con la ACS, y son los servicios municipales los que que contradice la justificacin de una accin de urgen-
realizan las actividades tcnicas correspondientes, con cia por parte del Estado.
asistencia financiera de estas agencias. Esta estructura
pretenda recuperar el protagonismo municipal, frente a 4.2.3 La regeneracin integrada en Reino Unido
las polticas de los GPV/ORU, seguramente ms centradas En 2007 el gobierno lanza un proceso de revisin de su po-
en la innovacin y en la integracin y que podan en cier- ltica territorial, incluida la regeneracin urbana, publican-
ta manera suponer una actuacin de la Administracin del do el Review of sub-national economic development and
Estado en sustitucin (aunque con el consentimiento) de regeneration. El documento constituye una excelente cla-
los Ayuntamientos. El nuevo modelo no parece estar exen- rificacin de los objetivos de esta poltica desde la pers-
to de problemas, sin embargo: pectiva del gobierno, y de los logros alcanzados.
La rigidez y burocracia de estas agencias estatales, que La estrategia del gobierno en este mbito ha consisti-
ha llevado a los municipios a pedir (y obtener) algunas do, de acuerdo con el documento citado, en cuatro lneas
simplificaciones en los procesos de autorizacin y re- de accin que se analizan a continuacin:
visin de las subvenciones. Esta rigidez se traslada, l- 1. Proporcionar ms recursos a los gobiernos locales para
gicamente al propio proyecto: resulta difcil revisar los la actuacin en los barrios desfavorecidos.
contenidos, e imposible obtener financiacin adicional 2. Crear un nuevo marco de cooperacin interadministra-
una vez cerrado el Convenio; las adaptaciones del pro- tiva, con la consolidacin de unos entes regionales (en
yecto a un entorno en cambio casi constante resultan el mbito de Inglaterra), y el estmulo a la cooperacin
complicadas, y siempre a costa de recursos municipa- supramunicipal (subregional en la terminologa del
les adicionales. documento).
3. Concentrar los recursos en los barrios con ms necesi- administracin central (a travs del HCA y las RDA) y distin-
dades. tos organismos pblicos y privados, as como asociaciones
4. Crear un marco de evaluacin de resultados, estimulan- de residentes. Desde este concepto se est consiguiendo
do la consecucin de objetivos y focalizando la accin dar ms protagonismo al mbito local pero a travs de un
en el desarrollo econmico y la renovacin fsica de los organismo especficamente dedicado a la regeneracin ur-
barrios (CLG 2007, p.8). bana, en el que participan distintos agentes, y claramente
separado de los servicios tcnicos municipales tradicio-
El incremento de los recursos a los gobiernos locales no nales. Este proceso va acompaado de un amplio apoyo
ha consistido nicamente en recursos financieros. En efec- tcnico y directrices desde la administracin central para
to, algunas de las actuaciones han pretendido reforzar la establecer las estrategias, as como de criterios de selec-
capacidad de liderazgo local en el proceso de regeneracin cin transparentes que inciden en la calidad tcnica de
y fortalecer el tejido social del barrio para facilitar la parti- los proyectos presentados.
cipacin. As, se ha creado por ejemplo la nueva figura del Los recursos financieros se han canalizado a travs de
gestor de barrio (neighborhood manager), all donde no programas diferentes, de acuerdo con el tipo de actuacio-
hay una realidad asociativa local, y se ha reforzado el pa- nes a financiar. Esto ha generado una cierta preocupacin
pel de las URC (actualmente denominados EDC para in- por la complejidad de la gestin y la rigidez administrativa,
corporar con ms fuerza la dimensin econmica o, cuando y ha llevado a considerar la oportunidad de concentrar las
actan en el conjunto de la ciudad, City Development Com- distintas vas de financiacin en una subvencin nica (block
panies, CDC) como el ente especfico que gestiona el con- grant) que dejara mayor libertad a los municipios para dis-
junto del proyecto integrado en cada barrio: el EDC respeta tribuir los fondos destinados a regeneracin entre las diver-
el principio de liderazgo municipal, pero en l participa la sas actuaciones.
120 | 121
Captulo 4
El principal instrumento de financiacin parece haber

sido el Neighborhood Renewal Fund (NRF), establecido en
2004, con una dotacin anual de 525 millones de libras por
ao para las autoridades locales de las 86 reas ms des-
favorecidas. Los objetivos de estos fondos se acuerdan con
la autoridad local, y se identifican en el LAA o en la Sustai-
nable Community Strategy, con seis reas obligatorias:
seguridad ciudadana, educacin, empleo, salud, vivien-
da y calidad de vida. El objetivo del NRF es favorecer la
intervencin coordinada, en apoyo de las polticas genera-
les (mainstream). Adems est la cooperacin NDC (cada
una de las 39 reas recibe de media 52 millones de libras
en 10 aos), y el Safer and Stronger Communities Fund. Hay
tambin iniciativas sectoriales en vivienda (Housing Mar-
ket Renewal Pathfinders), empleo (City Strategy) y apoyo
a empresas locales (Local Entreprise Growth Initiative, LEGI).
Junto a las subvenciones, se ha buscado otra forma de
incentivar econmicamente a los municipios desde la ad-
ministracin central, para que estas trabajen en el desa-
rrollo econmico y la regeneracin de barrios. El LABGI
(Local Authority Growth Incentive) fue puesto en marcha
en 2005, y es un estmulo financiero (las autoridades loca- teriormente, cuando se hayan generado recursos; (2) Lo-
les se quedan una parte de los nuevos ingresos fiscales ge- cal Asset Backed Vehicles: combinan los recursos (suelo u
nerados por la actividad econmica local). Se trata ahora otros) del sector pblico con recursos del sector privado;
de simplificar y de ligarlo ms claramente al objetivo de se trata de capturar las plusvalas que genera la regene-
crecimiento econmico. racin; (3) endeudamiento local, avalado por los futuros
Otro mecanismo (inspirado en los Business Improve- ingresos de la administracin local (CLG 2007:80).
ment Districts) es la Local Enterprise Growth Initiative, o la En cuanto al segundo aspecto, el de creacin de un mar-
New Deal for Communities. El gobierno busca que estas co slido de cooperacin entre las administraciones para
fuentes de financiacin adicionales sean ms eficaces: la regeneracin urbana, la estrategia de la administra-
Concentrando los recursos en un nmero ms reducido cin central ha consistido en favorecer progresivamente el
de zonas de actuacin. protagonismo municipal, pero creando una serie de docu-
Asegurando que los fondos se utilicen en el barrio, y no mentos de estrategia territorial y de desarrollo econmico
en el conjunto del municipio. de mbito superior (municipal, metropolitano o incluso re-
Incorporando recompensas en caso de buenos resul- gional) que faciliten la coherencia entre las polticas de las
tados, y buscando que las polticas sectoriales (mains- diferentes administraciones.
tream) se apliquen en esos barrios con el objetivo de As, la Local Government Act de 2000 ya estableci el pro-
conseguir mejores resultados (CLG 2007:78). tagonismo de las autoridades locales, atribuyndoles las
competencias para llevar a cabo las iniciativas que estimen
Las necesidades en inversiones de tipo fsico en los ba- oportunas a favor del bienestar econmico, social o am-
rrios estn llevando a estudiar nuevos instrumentos de biental de una zona. El problema es que esta capacidad te-
financiacin de la regeneracin (centrados en infraestruc- rica ha chocado con la falta de flexibilidad y de competencias
turas), que no supongan una subvencin a fondo perdido. para actuar en la prctica debido a la rigidez de los diferen-
Se estn estudiando tres propuestas: (1) un Fondo Regio- tes programas de financiacin de la regeneracin puestos
nal de Infraestructuras (RIF); el dinero se devolvera pos- en marcha desde la administracin central (CLF 2007: 73).
Una rigidez seguramente necesaria en un primer momento locales, el tercer sector y las empresas. La idea del gobier-
para asegurar que las estrategias a poner en marcha eran no es que las autoridades locales cooperen con otros agen-
coherentes con los principios de la poltica de regeneracin tes pblicos y privados a travs de los denominados LSP y
del gobierno, y que despus se han ido flexibilizando, una en el marco del LAA, que a su vez se enmarca en una estra-
vez que las autoridades locales han demostrado su capaci- tegia regional y en un LSCS (Local Sustainable Community
dad y eficiencia en la puesta en marcha de los nuevos con- Strategy) (CLG, 2007: 74 y 75).
ceptos sobre regeneracin. Para ello, se ha actuado en Algunas sugerencias de reforma para el futuro (CLG 2007:
barrios relativamente pequeos y se ha apoyado desde el 72) se refieren a (1) potenciar a las autoridades locales, para
gobierno con especial atencin la participacin a travs de que sean ellas quienes promuevan la regeneracin urbana
iniciativas como los Neighborhood Management Pathfin- (economic development and neighborhood renewal) y fo-
ders y los New Deal for Communities Partnerships, forma- calizar la accin de los departamentos del gobierno central
lizados posteriormente de manera ms general en los Local con competencias y objetivos ms claros para que pue-
Area Agreements (LAA). Se pretende que los LAA se con- dan ejercer mejor su papel de apoyo al desarrollo econmi-
viertan en el documento central de concertacin entre to- co y a la regeneracin de los barrios.
dos los agentes, centrado adems en los resultados a El tercero de los aspectos mencionados se refiere a la
conseguir (CLG 2007:78). concentracin de los recursos en aquellos barrios ms ne-
Junto a la participacin, la estrategia del gobierno ha cesitados. Se considera que el problema de barrios desfa-
consistido (CLG 2007:29) en estimular y apoyar la coope- vorecidos (CLG 2007: 17) puede caracterizarse por tres
122 | 123 racin entre las agencias del Estado, las administraciones factores: una base econmica dbil; un entorno y vivienda
Captulo 4
de poca calidad; unos servicios pblicos poco eficientes y facilitar la implicacin del sector privado (CLG 2007:54).
que no resultan adecuados con respecto a las necesidades Por ejemplo, en el mbito del sistema de estmulos a la ac-
de los barrios desfavorecidos; los tres factores se refuer- tividad econmica se est considerando la posibilidad de
zan y tienen un efecto multiplicador sobre la exclusin. Es- reemplazar el sistema actual, con incentivos claramente
tas consideraciones llevan a un esfuerzo de identificacin delimitados, por otro en el que desde la administracin
y de seleccin sobre los casos donde se debe actuar. La central se ofrecera un listado de incentivos posibles, y
complejidad del proceso de exclusin exige por otra parte se dejara a criterio de las autoridades locales (eventual-
contar con una estrategia coherente y con perspectivas de mente junto con otros agentes) el seleccionar cules de
xito: de ah que se haya optado sistemticamente por uti- entre ellas ofrecer para la regeneracin de un barrio con-
lizar sistemas de adjudicacin competitiva de los recursos, creto. La publicidad y solicitud de los incentivos disponi-
seleccionando aquellos proyectos con una estrategia de bles se realizara a nivel estatal, para facilitar el acceso a
mayor calidad. la informacin de todo tipo de inversores potenciales. La
La focalizacin de los recursos en un nmero reducido idea subyacente es que ciertas medidas ofrecen oportuni-
de barrios y la mayor experiencia de los agentes locales en dades de escala, y deben gestionarse a nivel nacional o
la planificacin de los proyectos, permite progresivamen- regional, mientras que otras (como ayudas para el comien-
te reducir el nmero de estrategias, organismos y lneas zo de la actividad empresarial por parte de personas ex-
de financiacin, lo que a su vez ofrece una buena oportu- cluidas econmicamente) se gestionan mejor desde el
nidad para simplificar el sistema de toma de decisiones, mbito local. La coordinacin, en cualquier caso, es im-
hacer que resulte ms sencillo ejecutar una actuacin, y prescindible (CLG 2007:76).
La sustitucin de las mltiples vas de financiacin de hay que enmarcarla en un esfuerzo general en toda la ad-
actuaciones existentes en la actualidad por una subven- ministracin central para la evaluacin de las polticas p-
cin nica para cada barrio desfavorecido se vincula al for- blicas. Para ello, el gobierno britnico ha consolidado un
talecimiento conseguido en estos aos en la planificacin sistema de seguimiento por objetivos de sus polticas p-
estratgica de la regeneracin urbana integrada. El siste- blicas (PSA). En este marco, los seis indicadores para la po-
ma de block grant simplifica considerablemente la ges- ltica de neighborhood renewal se refieren a seguridad
tin, pero exige que previamente se haya fortalecido ciudadana, educacin, empleo, salud, vivienda y calidad
suficientemente el marco institucional de actuacin sobre de vida. Se vuelve a constatar (CLG 2007: 51) que los pro-
el terreno, para que este tipo de subvenciones no acaben blemas econmicos y de empleo de estos barrios slo pue-
utilizndose para financiar servicios municipales ordina- den atenderse con xito si las actuaciones se integran con
rios dirigidos al barrio en lugar de actuaciones singulares estrategias y medidas a escala espacial ms amplia; hay
adicionales. un riesgo en concentrar las actuaciones en cuestiones como
Finalmente, es preciso compatibilizar una actuacin fo- seguridad ciudadana y entorno fsico, buscando resulta-
calizada en determinadas partes de la ciudad con una pers- dos rpidos. En este sentido, adems hay que intentar
pectiva ms amplia, y tener en cuenta las relaciones entre que otras polticas con impacto en la regeneracin evolu-
los barrios y el conjunto del sistema econmico, social y cionen desde unos objetivos de puro output a otros ms
territorial a escala ms amplia: el anlisis de estas relacio- claramente asociados a los resultados de la regeneracin
nes puede ayudar a combatir por ejemplo los factores que (es decir, que se ofrezcan subsidios, pero no se resuelvan
impiden a los residentes aprovechar las oportunidades que los fallos del mercado para conseguir prosperidad o sim-
ofrece el mercado laboral ms all del barrio o las opor- plemente viabilidad econmica a largo plazo). Un ejem-
tunidades que pueden tener las empresas del barrio para plo es la poltica de vivienda (CLG 2007:52).
expandir su actividad a otras zonas. Se considera que el siguiente paso en este esfuerzo
El cuarto y ltimo aspecto se refiere al marco de segui- de seguimiento consistira en introducir algn indicador
miento y evaluacin de resultados. Aunque persisten gran- propio de las reas desfavorecidas dentro de los sistemas
des disparidades entre los barrios desfavorecidos y el resto de evaluacin de polticas pblicas sectoriales que pueden
del pas, el documento concluye que los resultados son es- tener un impacto potencial en estos barrios. Ello facilitara
timulantes, pues se ha reducido la diferencia en algunos el conseguir una mayor atencin desde los gestores de
indicadores clave, dentro de las ciudades donde se ha in- esas polticas sectoriales de carcter general (mainstream)
tervenido (CLG 2007: p.11). La valoracin es positiva (CLG por sus efectos sobre la exclusin (CLG 2007: 103).
2007:43 y 44): los indicadores socio-econmicos en reas En definitiva, puede concluirse que la poltica de rege-
desfavorecidas han progresado, y ha disminuido la dife- neracin urbana impulsada por el gobierno britnico ha
rencia entre las autoridades locales que reciben fondos de contribuido a reforzar progresivamente el liderazgo local
regeneracin urbana (NRF) y los valores medios naciona- en estas polticas. Para ello, se han establecido diferentes
les. Sin embargo, los resultados de los barrios son varia- programas, relativamente rgidos en cuanto a las actuacio-
bles. Los datos sugieren que sin los fondos NRF la actuacin nes a financiar y su gestin, y con un fuerte apoyo y di-
en esos barrios hubiera sido menos concertada y sistem- reccin tcnica desde el gobierno central, que han servido
tica; en algunos casos, los fondos NRF has servido para para reforzar las capacidades tcnicas y de gestin de los
identificar cmo conseguir un mejor nivel de servicio de las ayuntamientos, y a crear entes locales que progresivamen-
agencias competentes, o cmo reconfigurar el servicio para te han podido hacerse cargo de la gestin del proyecto
mejorarlo. Es decir, adems de aumentar el nivel de los ser- de regeneracin urbana. Este proceso de capacitacin y re-
vicios prestados, se ha modificado la manera en que esos fuerzo permite ahora plantearse la puesta en marcha de
servicios se planifican y realizan. sistemas de financiacin menos dirigistas. Por otra parte,
El inters del gobierno por los resultados conseguidos el sistema ha reforzado la cooperacin entre los agentes
no se limita a la poltica de regeneracin urbana, sino que pblicos, y la participacin de agentes privados y de los
124 | 125
Captulo 4
afectados, creando cuando ha sido necesario mecanismos esta perspectiva, en todos los pases se establecen me-
especficos de financiacin de estos procesos (como por canismos de relativa fortaleza para revisar y adaptar la
ejemplo la figura del gestor de barrio) y creacin de or- RUI a esa evolucin, y se cuenta con instrumentos de
ganismos de gestin abiertos a todos los agentes (como debate potentes animados desde la administracin. Es
los URC, EDC y CDC). Junto con la estrategia de refuerzo del decir, la fragilidad del proceso se protege creando en
liderazgo local, el gobierno, dentro de su preocupacin por torno a l una fuerte reflexin para hacerlo mejor, pero
el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, in- donde nunca se cuestiona la necesidad y utilidad del
tenta en el futuro conseguir que las polticas sectoriales proceso de regeneracin urbana integrada (RUI).
de carcter general (mainstream) incluyan indicadores so- En parte ligado a esta situacin de fragilidad, se estn
bre su impacto en reas desfavorecidas para conseguir una impulsando estructuras tcnicas y de decisin poltica
mayor atencin por parte de los gestores de estas polti- de cierta fortaleza, con presencia de un nmero signi-
cas sobre su contribucin a la regeneracin urbana. ficativo de agentes, bien desde una perspectiva autno-
ma y localista (UK y USA), bien desde una perspectiva
4.3 Conclusiones del anlisis de programas centralista (FR) que, sin embargo, tambin acaba hacien-
nacionales do de la administracin local el lder del proyecto. Es-
La poltica de regeneracin en barrios presenta fuertes sin- tructuras que, en cualquier caso, se intentan reforzar
gularidades en cada pas. No es de extraar, pues ha queda- progresivamente, y adaptar desde una estrategia de en-
do patente a lo largo de esta revisin cmo su configuracin sayo y error.
depende de numerosos factores especficos: La RUI es un proceso de muy largo plazo. Esta realidad
las distribuciones competenciales; colisiona no solo con los plazos polticos tradicionales,
las tradiciones profesionales en cada sector (urbano, so- sino tambin con los plazos profesionales de participa-
cial, econmico) y las relaciones entre ellas; cin de muchos tcnicos. Incluso las propias condicio-
las prioridades que cada gobierno plantea sobre la ac- nes de contorno econmicas y sociales en la ciudad y en
tuacin en los barrios desfavorecidos, ligadas a un diag- el pas cambian. Esta situacin se ha ido aceptando, de
nstico del problema que incuestionablemente tiene un manera que los plazos de los proyectos de intervencin
fuerte componente ideolgico; van aumentando, a la vez que se establecen mecanis-
la distinta tradicin y prioridad en cuanto a la participa- mos de revisin y de continuacin. En paralelo, esa pers-
cin de los afectados. pectiva de largo plazo hace ms relevante el crear
sistemas de seguimiento y evaluacin ms exigentes.
Sin embargo, esta variedad de situaciones no impide el La gestin del proyecto debe huir de una estrategia de
que puedan identificarse algunas constantes comunes a absorcin rpida de los recursos disponibles. Las inver-
los tres casos de estudio y que posiblemente tambin re- siones y los programas tienen sentido cuando se dan las
sulten crticas a la hora de abordar el diseo de la contri- condiciones adecuadas; frente a la lgica de ejecutar
bucin que desde la administracin general espaola puede y de cumplir los compromisos, habitual en la coope-
hacerse: racin administrativa, debe imponerse una lgica de ges-
la fragilidad de estos procesos, y su casi permanente re- tin de proximidad, que deja madurar los proyectos y
visin. No se trata slo de la revisin ligada a cuestio- que crea las condiciones adecuadas de cooperacin en-
nes ideolgicas, mencionada anteriormente, sino de una tre participantes que los hacen tiles.
revisin ligada probablemente a la dificultad que tienen En definitiva, se impone una dinmica de proximidad,
estas polticas para alcanzar sus objetivos, a la casi per- una gestin desde mecanismos de cooperacin y parti-
manente discusin entre profesionales, a la propia evo- cipacin, y una ejecucin desde una perspectiva de fle-
lucin de las situaciones de exclusin en el tiempo. Desde xibilidad y de largo plazo.
La regeneracin
urbana en Espaa:
descripcin
y diagnstico
5
La regeneracin urbana en Espaa: descripcin y diagnstico
128 | 129
Captulo 5
5.1 Marco de anlisis (PNAIN 2008-2010), elaborado con la participacin de la

Para la redaccin de este apartado se ha empleado las res- Administracin General del Estado (a travs de los Minis-
puestas del Ministerio de Fomento al cuestionario sobre terios implicados), la Administracin Autonmica, la Admi-
polticas nacionales de rehabilitacin urbana integrada (in- nistracin Local (a travs de la Federacin Estatal de
tegrated urban regeneration). Tambin se ha realizado Municipios y Provincias, FEMP), las ONG, los interlocuto-
una revisin de las polticas de inclusin social, centrada res sociales, el Consejo Econmico y Social (CES) y otros
en el vigente Plan Nacional de Accin para la Inclusin So- expertos en poltica e intervencin social.
cial 2008-2010 (PNAIN) y de las polticas financiadas por Los cinco objetivos prioritarios del PNAIN son los mis-
el Fondo Social Europeo y por los Fondos Estructurales de mos ya planteados en el perodo anterior, 2006-2008: fo-
Desarrollo Regional. En este ltimo caso, destaca la llama- mentar el acceso al empleo; garantizar recursos econmicos
da Iniciativa Urbana, dotada con 344 millones de euros mnimos; alcanzar una educacin de calidad con equidad;
para el perodo 2007-2013 (de hecho, los proyectos se apoyar la integracin de los inmigrantes, y garantizar la
aprueban en junio de 2008) y que financia programas de equidad en la atencin a las personas en situacin de de-
intervencin en un total de 46 ciudades. Finalmente, se ha pendencia.
revisado la informacin disponible sobre las reas de re- Las actuaciones del PNAIN se estructuran con una l-
habilitacin integral en el vigente Plan Estatal de Vivienda gica sectorial, complementada con una perspectiva de los
y Rehabilitacin 2009-2012. colectivos destinatarios de las polticas (distintos colecti-
Del examen de estas fuentes, resulta evidente tanto la vos de personas en situacin de mayor vulnerabilidad). No
escasez de recursos para la intervencin como la ausencia se tiene, por consiguiente, una perspectiva territorial; las
de mecanismos eficaces de integracin entre las polticas actuaciones ms claramente centradas en el territorio
sectoriales en marcha. Todo ello acompaado, paradjica- dentro del PNAIN son la poltica sectorial de vivienda y el
mente, de continuas referencias en los documentos sobre llamado plan PROA2 del Ministerio de Educacin.
la conveniencia de una actuacin holstica frente a las si- La legislacin sobre prestaciones sociales es de carc-
tuaciones de exclusin en zonas urbanas. ter autonmico. La Ley de Bases de las Corporaciones Lo-
Tampoco en el mbito autonmico, donde residen en cales incluye, no obstante, la competencia municipal para
buena parte las competencias de intervencin en la ciu- los servicios denominados primarios.
dad, se detecta, en general, un planteamiento integrado. Puede considerarse que, indirectamente, la llamada Red
La ms notable excepcin la constituye la llamada Ley de Bsica de Servicios Sociales puede tener un componente
Barrios de Catalua, que ha inspirado a su vez la aproba- territorial. La cooperacin de la AGE con las administra-
cin de una ley similar en Baleares, o alguna actuacin con- ciones autonmicas y locales competentes en la prestacin
creta, como la que desarrolla desde hace aos la Junta de de estos servicios se ha articulado tradicionalmente a tra-
Andaluca en el Polgono Sur de Sevilla. vs del denominado Plan Concertado de Prestaciones B-
sicas de Servicios Sociales de Corporaciones Locales. El
5.2 La poltica de inclusin social: el PNAIN Plan Concertado se cre en 1988: la Administracin Central
En la Unin Europea, las polticas de proteccin e inclusin
social de los Estados Miembros y de la Comisin Europea
utilizan el llamado Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC)1. 1.
El MAC supone que se establecen objetivos e indicadores comunes
Para ello han establecido el Comit de Proteccin Social.
para todas las polticas de los estados miembros. Estos objetivos
Los Estados Miembros elaboran con la Comisin Europea estn aprobados por el Consejo de la UE en 2006, a partir de la
estrategias trienales de inclusin social, en paralelo con Comunicacin de la Comisin Europea COM(2005)706: Trabajar
las Directrices integradas para el desarrollo econmico y juntos, trabajar mejor: Un nuevo marco para la coordinacin abierta de
las polticas de proteccin social y de inclusin en la Unin Europea.
el empleo. Siguiendo esos objetivos europeos, los Estados
Miembros elaboran sus planes o estrategias nacionales. 2.
En el caso de Espaa, para el perodo 2008-2010 se cuen- Programas de Refuezo, Orientacin y Apoyo, aplicados a aquellos
ta con el Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social centros escolares con un mayor ndice de abandono escolar prematuro.
se compromete a destinar una consignacin especfica para para el conjunto del pas, y se refieren al aumento de la tasa
el desarrollo del Plan Concertado, en los Presupuestos Ge- de empleo (general, femenino y juvenil), reducir la tasa de
nerales del Estado; el Consejo de Ministros aprueba los abandono escolar, reducir la temporalidad y siniestralidad
criterios de distribucin, de previo acuerdo con las Comuni- laboral y aumentar la tasa de creacin de empresas.
dades Autnomas en la Conferencia Sectorial de Asuntos Las acciones del FSE se orientan a los recursos huma-
Sociales; las Comunidades Autnomas se comprometen a nos, y se articulan en torno a cinco ejes. El llamado eje 2
aportar, para la financiacin de los Proyectos, una cifra igual incluye especficamente la inclusin social: fomento de la
o superior a la que aporte el Ministerio de Trabajo y Asun- empleabilidad, la inclusin social y la igualdad de oportu-
tos Sociales. En el caso de las Corporaciones Locales, titu- nidades entre mujeres y hombres. En este eje se con-
lares de los Proyectos, su aportacin estar determinada por centran ms de la mitad (el 56%) de los recursos del FSE.
la propia Comunidad Autnoma, atendiendo a las especia- La programacin del FSE se articula a travs de los de-
les circunstancias que, en cada caso, puedan concurrir. El nominados programas operativos. Algunos de los progra-
Plan Concertado incluye tambin la cooperacin tcnica a mas operativos del FSE tienen un carcter plurirregional, de
travs de diferentes grupos de trabajo. carcter temtico u horizontal, mientras que otros, de ca-
Esta cooperacin se articula mediante convenios entre rcter regional, afectan a una nica Comunidad Autnoma.
el Ministerio con competencias en poltica social y cada Co- Cada uno de ellos cuenta con sus propios objetivos y con
munidad Autnoma. La cuanta total a aportar por la AGE los denominados ejes prioritarios, o reas temticas en las
prevista por los presupuestos de 2010 es de 97,389 millo- que se van a centrar las ayudas del FSE en el periodo pro-
nes de euros. gramado. Para el perodo 2007-2013 hay 3 programas ope-
rativos plurirregionales, uno de ellos dedicado a la lucha
5.3 Las polticas del Fondo Social Europeo contra la discriminacin, y 19 programas operativos de ca-
Los recursos para Espaa del Fondo Social Europeo de la rcter regional. Unos y otros son objeto de informes anua-
U.E. se gestionan a travs de la Unidad Administradora del les, que son presentados por el Ministerio de Trabajo e
FSE del Ministerio de Trabajo e Inmigracin. Como ocurre Inmigracin a la Comisin de Seguimiento del FSE (en el
con el Fondo de Cohesin y el FEDER, el FSE tiene como do- que participa la Comisin Europea) para su aprobacin.
cumento marco el denominado Marco Estratgico Nacional El programa plurirregional de lucha contra la discrimina-
de Referencia (MENR), vigente para el perodo 2007-2013. cin se ejecuta a travs de los denominados organismos
Este documento define objetivos, prioridades y distribucin intermedios: principalmente la propia AGE a travs de sus
financiera para todos estos recursos, y se concreta poste- centros directivos competentes o bien instituciones de ca-
riormente en los denominados programas operativos. rcter privado (Cruz Roja, Caritas, etc.). Este programa ope-
La distribucin de recursos dentro del pas se realiza en rativo no cuenta con ningn tipo de actuacin especializada
funcin de la clasificacin que se hace de las Comunida- en un territorio concreto, como las zonas urbanas desfavo-
des Autnomas por su PIB per capita regional en compa- recidas.
racin con la media comunitaria, y por su poblacin. Se En los programas operativos regionales se produce una
distingue as entre regiones de objetivo de convergencia, situacin similar, con la notable excepcin de Catalua. El
regiones de objetivo competitividad regional y empleo y programa operativo regional de Catalua incluye la accin
regiones objetivo cooperacin territorial (estas ltimas solo denominada trabajo en los barrios, que s tiene en la ter-
a efectos de los recursos FEDER); las tasas de cofinancia- minologa del FSE una base territorial. Con esta accin
cin mxima con fondos comunitarios es diferente en cada se financian los aspectos ocupacionales y de desarrollo
caso. Los fondos totales previstos para el FSE en Espaa local, apostando por un trato integral que supere las inter-
en el perodo 2007-2013 son 8.057 millones de euros. venciones sectoriales, en los barrios que cuentan con un
La programacin del FSE para Espaa en 2007-2013 no proyecto de intervencin integral tal y como se establece en
establece objetivos ligados especficamente a reas geogr- la Ley de Barrios de Catalua. Esta accin se estructura en
ficas con caractersticas particulares, como podran ser las 6 programas y 15 acciones especficas, con una dotacin re-
130 | 131 reas urbanas desfavorecidas. Los objetivos se plantean lativamente modesta: por ejemplo, el programa 2 (acciones
Captulo 5
de carcter innovador) recibi en 2008 2,363 millones de espaoles, si bien dos ciudades (Valladolid y Madrid) han
euros, el programa 3 (fomento de la igualdad de oportuni- contado cada una con dos proyectos financiados.
dades hombres/ mujeres), algo menos de medio milln de Dentro del programa FEDER del Marco Comunitario de
euros y el programa 4 (cualificacin profesional), 3,525 mi- Apoyo 2007-2013, el gobierno espaol ha incluido una nue-
llones de euros. va lnea de actuacin, la denominada Iniciativa Urbana,
con un planteamiento de continuidad con respecto a la ini-
5.4 El FEDER: del programa URBAN a la ciativa URBAN; la diferencia es que la Iniciativa Comunita-
iniciativa URBANA ria se financiaba con la parte de los fondos estructurales
La Comisin Europea lanz, en 1990 un programa piloto gestionados directamente por la Comisin Europea, mien-
que dio lugar, en 1994, a una iniciativa comunitaria para tras que la nueva Iniciativa Urbana se financia con cargo
cofinanciar proyectos de regeneracin urbana en algunas a los recursos de los programas operativos regionales in-
ciudades europeas. Las iniciativas comunitarias son finan- cluidos en el llamado Marco Estratgico Nacional de Refe-
ciadas con cargo a la parte del FEDER que gestiona direc- rencia 2007-2013. En este documento se sealaba que cada
tamente la Comisin, es decir, fuera de la programacin proyecto podra contar con una subvencin del orden de
acordada con cada Estado Miembro beneficiario. 10 millones de euros.
La actividad de la Comisin Europea se inici con una fase Los recursos destinados a esta Iniciativa Urbana han
de proyectos piloto, durante el perodo 1990-1993. A ella si- sido de 344,661 millones de euros, repartidos previamen-
guieron dos iniciativas comunitarias, URBAN (1994-1999) y te entre las Comunidades Autnomas de acuerdo con los
URBAN II (2000-2006). La iniciativa URBAN I ha tenido a su criterios generales de atribucin de los fondos comunita-
vez dos Convocatorias (1 Convocatoria 1994-1999, y 2 Con- rios (bsicamente poblacin y PIB). Dentro de este repar-
vocatoria 1997-1999). En total han participado 45 proyectos to previo, se estableca un nmero orientativo de proyectos
financiables para cada Comunidad Autnoma, que suma- sicin de la estrategia y objetivos de la intervencin, y el
ba un total de 44 proyectos para el conjunto del pas. plan financiero. La convocatoria se abre a finales de 2007
La seleccin de proyectos se realiz siguiendo un pro- y se cierra el 30 de enero de 2008.
ceso competitivo, en el que cada ciudad interesada elabo- En cuanto a las condiciones de partida en la zona de in-
raba una propuesta que era evaluada por la Administracin tervencin, adems de dirigirse a capitales de provincia y
General del Estado (Ministerio de Vivienda, Ministerio de ciudades de ms de 50.000 habitantes, las orientaciones
Medio Ambiente y Ministerio de Economa y Hacienda). Los exigan que se cumplieran al menos tres de los requisitos
informes tcnicos correspondientes se trasladaban a una siguientes:
Comisin Mixta de valoracin, con participacin del Minis- Fuerte ndice de desempleo.
terio de Economa y Hacienda y de las Comunidades Aut- Dbil tasa de actividad econmica.
nomas afectadas, que realizaba la seleccin definitiva de Alto nivel de pobreza y exclusin.
propuestas. Necesidad de reconversin resultante de dificultades
La AGE elabor unas orientaciones para la elaboracin econmicas y sociales.
de propuestas destinadas a los ayuntamientos. En ellas Elevado nmero de inmigrantes, minoras tnicas o re-
se describa el contenido de la memoria del proyecto, que fugiados.
deba contener una descripcin detallada de las caracte- Bajo nivel educativo, importante dficit de cualifica-
rsticas de la zona de actuacin, un anlisis DAFO, la expo- ciones y elevado ndice de abandono escolar.
A continuacin se relacionan las 45 ciudades que fueron URBAN I (Convocatoria 1997-1999). 12 ciudades:
beneficiarias de la iniciativa URBAN en el periodo piloto
Crdoba. Proyecto URBAN Ribera.
(1990-1993), y en los periodos I y II (1994-2006):
Avils-Corvera. Las Ciudades del Acero.
Santander. Iniciativa URBAN II.
URBAN Proyectos Piloto (1990-1993). 4 ciudades:
Albacete. Corrigiendo Desigualdades.
Bilbao. Puerta abierta. Len. Barrio Ferroviario.
Madrid. Zona Sudeste. Castelln. Proyecto URBAN Castelln.
Pobla de Lillet. Rehabilitacin Clot del Moro. Pontevedra. Rehabilitacin del Casco Histrico.
Valladolid. Palacio Santa Cruz y Museo Ciencia y Tecnologa. Telde. Recuperacin Valle de Jinamar.
Murcia. Rehabilitacin y desarrollo de Barriomar.
URBAN I (Convocatoria 1994-1999). 19 ciudades: Zaragoza. Rehabilitacin Integral del barrio Magdalena-
Teneras.
Cdiz. Plan integrado de Actuacin en los barrios del Ppulo
Santa Coloma de Gramenet. Intervencin en una zona urbana.
y Santa Mara.
Palma de Mallorca. El Temple.
Huelva. Proyecto Huelva Accin.
Mlaga. Actuacin en el Casco Histrico.
URBAN II (2000-2006). 10 ciudades:
Sevilla. Actuacin en el Casco Antiguo (San Luis-Alameda).
Langreo. Corredor del Naln. Jan. Casco Histrico.
Toledo. Barrio de Santa Mara Benquerencia. Granada. Casco Histrico, Sacromonte, Albaicn.
Salamanca. Actuacin Integral en el Casco Antiguo. Sant Adri del Bess. Barrio de la Mina.
Valladolid. Barrio Espaa-San Pedro Regalado. Cceres. Proyecto Calerizo.
Valencia. Barrio Velluters. San Cristbal de la Laguna. Urban La Cuesta-Taco.
Badajoz. Proyecto Plaza Alta. Pamplona. Centro Histrico-Rochapea.
La Corua. Actuacin en el Barrio Sudeste. Gijn. Zona Oeste de Gijn.
Vigo. Proyecto Casco Velho. Teruel. Urban Teruel.
Cartagena. Revitalizacin del Casco Histrico. San Sebastin-Pasajes. Baha de Pasaia.
Badalona. Serra den MENA. Orense. Proyecto gora: Casco histrico.
Sabadell. Rehabilitacin del rea Central.
Baracaldo. Actuacin en Galindo Baracaldo.
Madrid. El Centro Histrico de Madrid.
Las Palmas de Gran Canaria (REGIS).
Santa Cruz de Tenerife (REGIS).
132 | 133
Captulo 5
Nivel elevado de criminalidad y delincuencia.

Tendencias demogrficas precarias.
Degradacin medioambiental de la zona.
No se detallaban en ningn caso umbrales concretos

para juzgar estos criterios.
El resultado de la convocatoria fue hecho pblico en ju-
nio de 2008. A partir de 102 propuestas presentadas, se
seleccionaron proyectos en 43 ciudades. Posteriormente
se incorporaron otros 3 proyectos en Madrid (Alcobendas,
Coslada y Getafe), hasta llegar al total actual de 46 ciu-
dades.
Para el seguimiento de la Iniciativa Urbana se ha cons-
tituido la denominada Red de Iniciativas Urbanas, con par-
ticipacin de los Ministerios de Economa y Hacienda,
Vivienda, Medio Ambiente, Trabajo e Igualdad (no hay par-
ticipacin del Ministerio de Sanidad y Poltica Social), de
las Comunidades Autnomas, de la FEMP y de la mayora
de los ayuntamientos afectados, as como de la Direccin
General de Polticas Regionales de la Comisin Europea.
La informacin disponible sobre esta Red de Iniciati-
vas Urbanas (www.rediniciativasurbanas.es) permite una
caracterizacin somera del programa. La financiacin co-
munitaria se establece en el 50% o el 70% del presupues-
to total, dependiendo de las reglas de cofinanciacin
aplicables a cada Comunidad Autnoma. El presupuesto
del proyecto (coste total subvencionable) se sita en el en- La pgina web de la red de iniciativas urbanas incluye
torno de los 14 millones de euros, si bien con variaciones unas fichas que desglosan el presupuesto en un total de
significativas. As, en las Comunidades Autnomas que slo 15 epgrafes. A pesar de ello, el anlisis de la distribucin
reciben financiacin para un proyecto, el presupuesto debe del presupuesto en cada proyecto por lneas de actuacin
permitir absorber la totalidad de los fondos asignados pre- no resulta sencilla, pues actuaciones similares pueden en-
viamente a dicha Comunidad Autnoma: se producen aqu contrarse dentro de categoras diferentes segn el proyec-
las mayores variaciones entre el proyecto de menor presu- to que se considere. Esto ocurre en particular con las
puesto (Logroo, con 2,259 millones de euros) y el de ma- inversiones en el espacio pblico viario (que se incluyen
yor presupuesto (Oviedo, con 16,204 millones de euros). bien en el apartado de infraestructuras de servicios, de
Los proyectos en Galicia tienen un presupuesto inferior transporte, de accesibilidad o de medio ambiente) o con
(11,4 millones de euros) para permitir acomodar con los las inversiones en equipamientos sociales (que pueden en-
mismos fondos inicialmente disponibles un cuarto proyec- contrarse en el epgrafe de infraestructuras de servicios,
to frente a los tres inicialmente previstos; lo mismo ocurre de fomento de la integracin social, de patrimonio y cultu-
en el caso de Castilla La Mancha (tres proyectos aproba- ra o de medio ambiente), por citar los dos casos de ma-
dos con subvencin unitaria de 10 millones de euros fren- yor confusin. En la tabla siguiente se han agrupado los 15
te a dos inicialmente previstos) y de Canarias (si bien en epgrafes iniciales en cinco, para facilitar la comparacin
este caso desde el inicio se planteaba distribuir el presu- entre proyectos. Hay que sealar que no se dispone de in-
puesto entre dos proyectos, cada uno de 9,670 millones formacin para dos proyectos: la iniciativa de Arona (Ca-
de euros de subvencin). narias) y la de Murcia.
TABLA 1. DISTRIBUCIN POR TIPO DE ACTUACIN DE LOS RECURSOS DE LA INICIATIVA URBANA
N INF SOC ECO INN GEST
Andaluca 11 53,4% 14,4% 20,7% 5,8% 5,6%
Aragn 1 63,4% 17,6% 10,3% 4,5% 4,1%
Asturias 1 20,8% 32,1% 34,0% 10,3% 2,8%
Baleares 1 20,8% 32,1% 34,0% 10,3% 2,8%
Canarias 2 43,5% 37,5% 13,5% 0,0% 5,5%
Cantabria 1 43,5% 37,5% 13,5% 0,0% 5,5%
Castilla La Mancha 3 46,4% 16,6% 25,6% 6,4% 5,0%
Castilla y Len 2 76,0% 3,8% 10,1% 6,1% 4,0%
Catalua 4 68,6% 11,4% 13,4% 2,0% 4,6%
Ceuta 1 97,8% 0,4% 0,0% 0,0% 1,8%
Com. Valenciana 3 51,5% 23,6% 17,8% 4,2% 2,9%
Extremadura 1 22,6% 47,8% 17,7% 6,4% 5,5%
Galicia 4 46,7% 33,7% 11,9% 3,5% 4,2%
Madrid 5 61,7% 15,4% 16,6% 2,3% 4,0%
Melilla 1 88,0% 10,0% 0,0% 0,0% 2,0%
Murcia 2 80,0% 12,6% 1,9% 0,0% 5,5%
Navarra 1 47,7% 38,5% 8,3% 0,0% 5,5%
Pas Vasco 1 8,1% 16,1% 49,7% 23,0% 3,0%
Rioja 1 65,6% 0,0% 34,4% 0,0% 0,0%
TOTAL 46 53,4% 19,3% 17,9% 4,8% 4,5%
N Nmero de proyectos en la Comunidad Autnoma

INF Infraestructuras y medio ambiente
SOC Programas de integracin social y formacin
ECO Iniciativas de desarrollo local y turismo
INN Iniciativas innovadoras (soc.inform, energa, I+D)
GEST Informacin, participacin ciudadana y gestin
134 | 135
Captulo 5
Los valores en la fila todos reflejan la media para el miento de un Centro de Promocin Empresarial y de un mi-
conjunto de todas las inversiones en los 46 proyectos. Es cropolgono para emprendedores.
seguramente ms ilustrativo utilizar la mediana: el perfil Menores son las diferencias en el resto de los epgrafes.
caracterstico de un proyecto de la iniciativa urbana dedi- As, la inversin en actuaciones relacionadas con la so-
cara del orden del 58% de los recursos a inversin fsica ciedad de la informacin, la I+D+i o la eficiencia energti-
(infraestructuras), el 34%, a partes iguales a programas de ca slo alcanza valores ostensiblemente superiores a la
integracin social y desarrollo econmico, un 5% a gestin mediana en Crdoba (23%), Vitoria (232%) y Talavera de
y el 3% restante a iniciativas innovadoras (sociedad de la la Reina (16%). En cuanto a los gastos dedicados a infor-
informacin, eficiencia energtica, I+D+i). macin, participacin y gestin, slo destaca el 12% dedi-
Se producen, sin embargo, considerables diferencias. cado a estas actividades en Santa Coloma de Gramenet.
As, la inversin en infraestructuras resulta muy superior a El tamao del rea de intervencin resulta muy variable:
la mediana en Ceuta (98% de los recursos), Burgos (91%), desde los 1.208 habitantes de los barrios del Oeste en Cuen-
Cerdanyola del Valls (90%), Melilla (88%) Lorca y Murcia ca o los 1.702 habitantes del barrio de La Fortuna en Lega-
(88% y 80%, respectivamente), Jan (80%), Madrid (79%), ns a los 55.811 de la zona Nordeste de Oviedo o los 146.184
Barcelona (77%) o Sevilla (76%). En el extremo contrario del distrito de Villaverde.
se sitan Vitoria (8%), Crdoba (16%), Oviedo (21%), M- Otro elemento de inters es la eventual existencia en la
rida (23%), A Corua (28%) o Getafe (30%). zona objeto de la iniciativa urbana de reas de rehabilita-
La inversin en el fomento de la integracin social alcan- cin integral (ARIS), que pondran en evidencia la existen-
za porcentajes muy por encima de la mediana en A Coru- cia de una actuacin paralela en materia de vivienda y
a (55%), Crdoba (49%), Lugo (44%) o Pamplona (39%). urbanizacin. Slo en seis casos se ha encontrado esta
Hay que tener en cuenta que, en todos los casos, se estn convergencia de actuaciones en todo o en parte del rea
incluyendo dentro de este epgrafe infraestructuras de ser- de la iniciativa urbana: es el caso de Jan (centro histri-
vicios de cierto calado y que, al no estar individualizadas, co), Sevilla (Polgono Sur), Alicante (de manera parcial, en
no puede trasladarse al epgrafe de infraestructuras. Este algunos barrios de la zona norte), Santiago de Compos-
es el caso del llamado equipamiento gora, la rehabili- tela (si bien afecta a una pequea parte nicamente del to-
tacin del edificio del Observatorio, una nueva guardera tal del rea de actuacin), Lugo (casco histrico) y Logroo
y un centro de da en A Corua. En Crdoba se ha inclui- (centro histrico). En otros casos (Ganda, Jerez de la Fron-
do la rehabilitacin de un antiguo edificio para crear un tera, Crdoba) se trata de reas adyacentes.
centro multicultural, y en Lugo, la rehabilitacin de la an-
tigua crcel para usos cvicos. En Pamplona, el alto porcen- 5.5 El Plan Estatal de Vivienda y
taje se debe a la modesta cuanta del conjunto del proyecto Rehabilitacin 2009-2012
(3 millones de euros). El concepto de rea de rehabilitacin integrada se define
Algo similar ocurre en el caso de las ciudades que dedi- en 1983, en el marco del Real Decreto 2329/1983 sobre
can una parte considerable del conjunto de los recursos proteccin a la rehabilitacin del patrimonio residencial y
a la promocin del desarrollo econmico: Vitoria (50%), urbano. En su artculo 41 se establece que la declaracin
Motril (48%), Getafe (44%), Alicante (37%), Oviedo (34%), de reas de rehabilitacin integrada tendr por objeto la
Jerez de la Frontera (32%) y Santa Coloma de Gramenet coordinacin de las actuaciones de las Administraciones
(31%). En Vitoria se plantea la rehabilitacin y adecuacin Pblicas y el fomento de la iniciativa privada, dirigidas a
de locales comerciales y edificios; en Getafe, la construc- rehabilitar de forma integrada los conjuntos urbanos y re-
cin de un Centro Integral de Emprendimiento e Innova- as rurales de inters arquitectnico, histrico artstico,
cin; en Alicante, la creacin del Mercado Municipal Zona cultural, ambiental o social. En aquel momento, la decla-
Norte; en Oviedo, la construccin de un Mercado Munici- racin de una ARI se realizaba por Real Decreto, a propues-
pal de Abastos y de un Vivero Empresarial de Ciencias de ta del Ministro de Obras Pblicas y Urbanismo. Deba
la Salud; en Jerez, la construccin de locales comerciales, establecerse una Comisin Gestora dentro del Ayunta-
la rehabilitacin de un Mercado de Abastos y el establci- miento respectivo.
La competencia para la declaracin de las ARI pasa a re- de actuaciones integrales que se vayan a concertar con
sidir, posteriormente, en las Comunidades Autnomas. Los otras Administraciones Pblicas a fin de alcanzar el impac-
sucesivos planes estatales de vivienda han incluido tra- to social dinamizador requerido por el espacio urbano en
dicionalmente un rea de intervencin en el mbito de la proceso de degradacin. Este requisito parece impulsar
rehabilitacin de reas urbanas, y no solo de viviendas y la consideracin de un programa de actuacin integrado
edificios. que al menos tome nota de las actuaciones desde las po-
En los ltimos aos puede detectarse una inquietud cre- lticas sociales, de empleo y de desarrollo econmico.
ciente en el Plan Estatal de Vivienda por precisar el carc- En cuanto a las actuaciones que pueden recibir subven-
ter de la intervencin en las reas de rehabilitacin cin, se mantiene la misma estructura del plan anterior,
integrada. Por ejemplo, el Plan Estatal de Vivienda 2002- rebajndose del 25% al 20% el importe mximo a subven-
2005 (R.D.1/2002), no contiene referencia alguna sobre la cionar del presupuesto de obras de urbanizacin y reur-
caracterizacin de las ARI ni sobre el carcter integral de banizacin (incluidas, en su caso, obras de demolicin).
la actuacin; considera financiables tanto las reas formal- El Plan Estatal vigente ha incorporado explcitamente
mente declaradas como ARI por parte de las Comunidades a su denominacin el trmino rehabilitacin. El Plan Es-
Autnomas, como las que correspondan a zonas o barrios tatal de Vivienda de Vivienda y Rehabilitacin 2009-2012
en proceso de degradacin y declaradas como zonas de re- incorpora en su exposicin de motivos de forma explcita
habilitacin por parte de la Comunidad Autnoma previo los principios de la Carta de Leipzig en relacin con la re-
acuerdo del Ayuntamiento correspondiente (art.29.1). En habilitacin urbana y la necesidad de hacer un mayor uso
ese momento, el Plan Estatal se limita a establecer los por- de los enfoques relacionados con una poltica integrada
centajes de financiacin mximos para los diversos tipos de desarrollo urbano y prestar especial atencin a los ba-
de actuaciones, incluyendo un mximo de un 25% de sub- rrios vulnerables o desfavorecidos dentro del contexto glo-
vencin al promotor en el coste de las operaciones de ur- bal de la ciudad. Tambin considera deseable que las
banizacin y reurbanizacin (art.30.1.b). actuaciones de rehabilitacin urbana integrada descansen
El Plan Estatal 2005-2008 (aprobado por R.D. 801/2005) y sean respaldadas por un proceso de participacin y con-
distingue entre dos mbitos de intervencin: las reas de certacin social y ciudadana en la determinacin de los ob-
rehabilitacin integral y las reas de rehabilitacin de cen- jetivos y en las acciones estratgicas, as como en el
tros histricos (adems de la rehabilitacin aislada de vi- seguimiento y la gestin de las mismas.
viendas o edificios) (art.49.1), y define ambos conceptos, En la misma exposicin de motivos, la rehabilitacin ur-
respectivamente, en los artculos 51 y 52 del citado Real bana figura explcitamente dentro de los objetivos del plan
Decreto: las ARIs son tejidos urbanos, zonas de los mis- desde dos perspectivas: la de alentar la participacin e
mos o barrios en proceso de degradacin fsica, social o implicacin de los ayuntamientos en el Plan de Vivienda
ambiental, as declarados por las Comunidades Autno- y la de reforzar la actividad de rehabilitacin y mejora del
mas. Adems, se establece en el mismo artculo 51 una parque de viviendas ya construido, singularmente en aque-
caracterizacin de las acciones de actuacin preferente llas zonas que presentan mayores elementos de debilidad
a considerar en dichas ARIs, incorporando, por primera vez, como son los centros histricos, los barrios y centros de-
una perspectiva de regeneracin urbana integrada, al ha- gradados o con edificios afectados por problemas estruc-
cer mencin a la necesidad de que las acciones dirigidas a turales. En sintona con estos objetivos, las reas de
la erradicacin del chabolismo y la infravivienda estn rehabilitacin integral y de renovacin urbana en centros
acompaadas de actuaciones integrales de desarrollo so- histricos, centros urbanos y barrios degradados se
cial y econmico en el territorio. constituyen como uno de los seis ejes bsicos de actua-
En este mismo sentido, el artculo 59.2.a) del Real De- cin del Plan Estatal, y se crea un programa especfico para
creto impone como novedad que el Ministerio de Vivienda las reas de rehabilitacin integral de centros histri-
reciba (se entiende que de la Comunidad Autnoma corres- cos, centros urbanos, barrios degradados y municipios ru-
pondiente) una memoria programa que incorpore los ele- rales (ARIS) y otro para las reas de renovacin urbana
136 | 137 mentos sociolgicos, incluyendo, en su caso, el programa (ARUS) (artculo 21.3.a) y b) del citado Real Decreto.
Captulo 5
El tipo de actuaciones subvencionables en las ARIS ape- un cuadro de indicadores de seguimiento y una memo-
nas sufre modificacin; nicamente, en las actuaciones en ria que acredite la participacin ciudadana en el diseo
los espacios pblicos se incluyen explcitamente las obras del programa de acciones integradas.
de accesibilidad universal y el establecimiento de redes
de climatizacin y agua caliente sanitaria centralizadas ali- La financiacin del Plan Estatal a las actuaciones en las
mentadas con energas renovables (art.45.2.c). ARIS se mantiene, sin embargo, limitada a los mismos con-
Dentro de las condiciones exigidas a las ARIS, se man- ceptos del plan anterior: la rehabilitacin de viviendas y edi-
tiene la necesidad de que el Ministerio de Fomento reci- ficios, las obras de urbanizacin y reurbanizacin en el
ba previamente una memoria-programa, cuyo contenido espacio pblico y el coste de gestin, todo ello con unos l-
se describe con cierto detalle en el Real Decreto (art. 48.4.b), mites porcentuales similares a los del plan anterior (art.49.6).
incluyendo: La pgina web del Ministerio de Fomento ofrece infor-
una memoria justificativa de la situacin de vulnerabili- macin sobre el Plan Estatal, y en concreto sobre las ac-
dad social, econmica y ambiental del ARI, incluyendo tuaciones en las ARIS. Sin embargo, esta informacin slo
un diagnstico de la situacin existente y la enumera- se refiere a algunas Comunidades Autnomas, y no permi-
cin de los objetivos de la actuacin; te identificar explcitamente qu intervenciones se reali-
un programa de acciones integradas incluyendo medi- zan en barrios desfavorecidos. La tabla siguiente muestra,
das en los mbitos: para cada Comunidad Autnoma, el nmero de ARIS, la
socio-econmico, educativo y cultural, inversin total prevista, la aportacin del Ministerio de
dotaciones y equipamientos pblicos, Fomento y el nmero de viviendas a rehabilitar en las ac-
eficiencia energtica y utilizacin de energas renova- tuaciones previstas para el perodo 2009 en el Plan Esta-
bles, tal (correspondientes a convenios bilaterales firmados entre
mejora de la habitabilidad y accesibilidad den entor- el Ministerio de Fomento y las Comunidades Autnomas a
no urbano y de las viviendas y edificios; finales de 2009 o durante el primer trimestre de 2010).
TABLA 1. ACTUACIN EN ARIS DENTRO DEL PLAN ESTATAL DE VIVIENDA Y REHABILITACIN 2009-2012
Comunidad Autnoma Inversin total Aportacin MVIV N de Actuaciones N viviendas
Andaluca 33.960.838,12 8.854.276,44 3 1680
Asturias 765.000,00 255.000,00 2 51
Baleares 2.539.961,72 467.259,95 2 103
Comunidad Valenciana 10.594.568,75 3.706.710,44 2 624
Galicia 6.627.903,98 1.161.800,00 13 194
Madrid 3.838.079,00 1.380.000,00 2 276
La Rioja 4.600.000,00 1.130.000,00 1 180
Total 62.926.351,57 16.955.046,83 25 3108
Fuente: web Ministerio de Vivienda
5.6 Consideraciones finales cin del Plan Estratgico de la Ciudad. Resulta patente la
La somera revisin realizada de las distintas polticas con ausencia de estructuras especficas de gestin con parti-
incidencia en zonas urbanas susceptibles de una regene- cipacin activa del tercer sector y de los residentes.
racin integrada muestra la existencia de un nmero apre- El contenido de las actuaciones tambin refleja esta ri-
ciable de instrumentos de intervencin sectorial, gidez de arriba hacia abajo, en el sentido de que no pa-
generalmente vinculados a las polticas europeas en este rece sencilla, sobre todo dentro de las actuaciones no
mbito. La intervencin moviliza a las tres administracio- infraestructurales, la identificacin de oportunidades y es-
nes, con un reparto de papeles relativamente rgido: la ad- trategias de intervencin arraigadas en las especificidades
ministracin local suele estar al cargo del diseo de las de cada zona de intervencin; predominan actuaciones,
actuaciones y de su ejecucin, mientras que la administra- sin duda rigurosas y pertinentes, pero vlidas en general
cin estatal aporta los recursos financieros, a travs de la para cualquier mbito urbano. Se plantea la cuestin de si
administracin autonmica. El seguimiento de la ejecucin esas actuaciones no se hubieran realizado en cualquier
de las actuaciones tiene un carcter fundamentalmente fi- caso, y por consiguiente, de si los recursos aportados por
nanciero, y se establece a travs de comisiones mixtas. las distintas iniciativas no se estn utilizando para finan-
La gestin suele realizarse directamente desde el mbi- ciar polticas municipales existentes (posiblemente refor-
to municipal, si bien en algunos programas especficos al- zadas o ampliadas), ms que a generar sistemas de
gunas actuaciones son realizadas por el tercer sector. El intervencin novedosos.
fuerte peso del control municipal es particularmente nota- Las inversiones en infraestructura parecen claramente
ble en la Iniciativa Urbana, tanto en el diseo del conjunto dominantes. Esto puede ser consecuencia, en primer lugar,
del proyecto como en su ejecucin: de las 46 iniciativas en de los recursos limitados disponibles para las polticas de
marcha, nicamente en tres casos la gestin no es direc- integracin social y de desarrollo econmico. Dentro de la
tamente municipal: en Palma de Mallorca, la gestin se Iniciativa Urbana, este predominio resulta particularmente
confa a un Consorcio formado por las administraciones notable. Si bien es justo reconocer que cualquier inter-
pblicas autonmica, insular y local); en Cuenca, se convencin fsica requiere la movilizacin de recursos cuantio-
138 | 139 fa a la agencia de desarrollo local y en Burgos a la Asocia- sos, en comparacin con los programas de integracin social
Captulo 5
y desarrollo econmico, es necesario reflexionar sobre la vado durante la ejecucin de las actuaciones, y la escasa
persistencia de una aproximacin excesivamente fsica a atencin que parece recibir el seguimiento del cumplimien-
la intervencin en las zonas urbanas desfavorecidas, y la to de los objetivos previstos por parte de la administracin
existencia de barreras estructurales que puedan estar im- general del estado, ms all de la ejecucin de las inversio-
pidiendo en Espaa el despliegue de intervenciones ms nes previstas. Este marco no favorece la consolidacin de
ambiciosas en los mbitos social y econmico. Se puede una comunidad de conocimiento en este campo, tanto en
estar dando aqu un crculo vicioso: una intervencin con el mbito puramente local, de cada proyecto o iniciativa,
fuerte liderazgo de la administracin puede estar limitan- como en el autonmico o nacional, y a su vez puede expli-
do la emergencia y expansin de agentes sociales alterna- car el relativo inmovilismo/ conservadurismo existente en
tivos (tercer sector, ONGs), particularmente de carcter cuanto a la concepcin de las intervenciones a realizar.
fuertemente local; y la falta de suficientes agentes de este Con las limitaciones impuestas por el tipo de informa-
tipo para materializar la intervencin impide que se puedan cin a que se ha tenido acceso, cabe por ltimo sealar la
asignar ms recursos, ante el temor de que no puedan ser debilidad, si no ausencia, de estrategias explcitas de for-
absorbidos. talecimiento del tejido social y econmico local, de la so-
Esta reflexin anticipa otra ms general sobre el grado ciedad civil. Esta ha sido tradicionalmente una lnea de
de efectiva integracin en las actuaciones. Es preciso cons- avance en las prcticas de regeneracin urbana, al crear
tatar la divergencia entre unos discursos tericos bien ali- agentes de intermediacin entre las administraciones y los
neados con el paradigma de la intervencin integrada y unos residentes que ayudan a identificar intervenciones mejor
mecanismos de seleccin y seguimiento sumamente d- adaptadas a las peculiaridades del lugar, se consolidan pro-
biles, as como la ausencia de mecanismos explcitos de gresivamente como agentes sociales y econmicos de re-
apoyo al gestor (administracin municipal generalmente) ferencia, y se apropian progresivamente de la gestin, con
para la consecucin en la prctica de la deseada integra- una mayor capacidad de flexibilidad, innovacin y articula-
cin. En particular, destaca la ausencia de mecanismos de cin de la intervencin en microproyectos adaptados a la
cooperacin informal entre los tcnicos de las distintas ad- gran diversidad de situaciones que caracterizan la exclu-
ministraciones (y de los distintos proyectos) y del sector pri- sin urbana.
Propuestas para
la gestin de la
RUI en Espaa
6
Propuestas para la gestin de la RUI en Espaa
142 | 143
Captulo 6
6.1 Sobre los objetivos de la RUI desde la 6.2 Conclusiones para un programa en
perspectiva de la AGE Espaa: el ciclo del programa de RUI
Las experiencias analizadas permiten destacar tres cues- El ciclo de gestin del programa en Espaa viene marcado
tiones clave en los programas de regeneracin urbana in- por dos directrices: la consecucin de los 3 objetivos an-
tegrada: teriores (integracin de polticas, gestin concertada y pro-
En primer lugar, la importancia, y tambin la dificultad fesionalizacin) y por el marco competencial de nuestro
de integrar las actuaciones de tipo fsico, econmico y Estado.
social dentro de un programa coherente. (Integracin de Durante la gestin del proyecto de RUI se va a producir
polticas) una interaccin constante entre los mltiples agentes que
En segundo lugar, la necesidad de fortalecer el tejido aso- participan en el proyecto: agentes institucionales pblicos,
ciativo y de crear una comunicacin fluida y cooperativa agentes privados externos al rea de intervencin, y resi-
entre los intervinientes. De una u otra manera, parece dentes y empresas del rea de intervencin. Se ha visto en
destacarse la necesidad de contar con una estructura de el apartado 2.2 la complejidad de las redes de interaccin
intervencin formalizada dentro del barrio, bien aprove- que se forman entre estos agentes y la importancia de su
chando alguna institucin ya existente, bien crendola. gestin para la consecucin de los objetivos de la RUI.
Esa estructura de intervencin gestiona los programas En el caso del programa a establecer en nuestro pas, es
con mayor proximidad al territorio y salvando las limi- preciso tener en cuenta tambin el reparto competencial
taciones de los servicios pblicos municipales (o de otra entre la AGE, las comunidades autnomas y las administra-
administracin). Por analoga con otras experiencias de ciones locales, as como los sistemas de cooperacin que
tipo urbanstico en nuestro pas lo denominaremos con- se han ido consolidando en la intervencin fsica sobre la
sorcio (Consorcio de gestin). ciudad, en las polticas sociales y en los programas de di-
Finalmente, la consolidacin progresiva de especialistas namizacin econmica, pues los distintos agentes estn
en la regeneracin urbana integrada capaces de gestionar habituados a un determinado sistema de cooperacin que
el proyecto durante su ciclo de vida (Profesionalizacin). debe en lo posible instrumentalizarse para ponerlo al ser-
Lgicamente, la consolidacin de un colectivo profesional vicio de los objetivos de la RUI, ms que establecer siste-
en torno a la RUI supone a su vez una mayor garanta de mas ex novo, al menos en esta etapa inicial de lanzamiento.
continuidad y de consistencia en estas polticas. La gestin del proyecto de RUI puede plantearse desde
tres perspectivas complementarias:
Estas tres cuestiones (integracin de polticas, consor- La de la formacin y actualizacin del propio proyecto y
cio de gestin y profesionalizacin) deberan constituir las de su instrumento de referencia: el plan estratgico, con
claves del programa de regeneracin urbana integrada a la propuesta a largo plazo para la zona de actuacin y
poner en marcha desde la AGE. las medidas de intervencin.
El proceso administrativo para la ejecucin del progra-
ma piloto desde la AGE (convocatoria, requisitos, selec-
cin, seguimiento).
El proceso de gestin de los proyectos (financiero, tc-
nico y poltico).
La elaboracin del plan estratgico es una oportunidad

para:
Identificar los agentes y establecer mecanismos de co-
operacin entre ellos.
Identificar las sinergias entre las actuaciones en el m-
bito fsico, social y econmico.
Introducir mecanismos de participacin de los residentes.
La experiencia del EZ/EC es quiz la que hace un mayor En este sentido, sera aconsejable el contar con una ofi-
esfuerzo en convertir el proceso de planificacin estrat- cina tcnica de asistencia desde la AGE a las ciudades can-
gica y su resultado en un mecanismo de cooperacin en- didatas durante el proceso de preparacin de sus propuestas.
tre agentes. Esto no es de extraar pues, a diferencia de lo La segunda cuestin es el proceso administrativo. La
que ocurre en Inglaterra y en Francia, el papel de la admi- convocatoria debe sealar en detalle:
nistracin federal en el mbito local est fuertemente limi- cules son los requisitos mnimos para que una zona ur-
tado desde el punto de vista competencial. Puede decirse bana pueda ser considerada elegible. Posiblemente, y
que la fase de planificacin constituye la principal baza de de acuerdo con todas las experiencias analizadas, hay
la administracin federal para introducir los principios de que establecer un tamao mximo en trminos de su-
RUI que pretende favorecer (participacin, integracin de perficie y de poblacin, y unos indicadores de exclusin
polticas sociales, econmicas y fsicas, seguimiento de ob- (renta media, tasa de desempleo, nivel educativo) de f-
jetivos y transparencia), y que el propio plan estratgico cil clculo (con referencia a la media urbana nacional o
se convierte en el elemento clave para el seguimiento. bien a la media urbana del rea metropolitana o comu-
Esta situacin tiene una gran similitud con la que se pro- nidad autnoma de referencia). De esta manera se de-
duce en nuestro pas, en dos sentidos: en primer lugar, des- limita con cierta objetividad qu territorios son
de una perspectiva competencial; en segundo lugar, desde susceptibles de actuacin. Posiblemente, un progra-
una constatacin de la escasa integracin de las polticas ma piloto de lanzamiento debe centrarse en situaciones
sectoriales en general, y en concreto de su aplicacin a las de exclusin muy significativas, tanto para evitar la frus-
zonas desfavorecidas. tracin de un nmero demasiado elevado de candidatu-
La exigencia de un plan estratgico, y la concesin de las ras que no podran atenderse como para contar con unas
ayudas solicitadas a partir de la calidad del plan estrat- situaciones de estudio e intervencin de suficiente com-
gico debe por tanto ser un instrumento central en el progra- plejidad como para poder extraer conclusiones de inte-
ma espaol. Al tropezar como en el caso norteamericano rs lo ms amplio posible. Algunas referencias: el trabajo
con una cierta falta de referencias17 es preciso incluir en la realizado por el Ministerio de Fomento en el marco de
propia convocatoria, y desarrollar en materiales comple- un proyecto OCDE sealaba el tamao de barrio entre
mentarios de apoyo, indicaciones precisas en cuanto a: 3.500 y 15.000 habitantes.
el proceso de planificacin estratgica: quines deben Requisitos adicionales de inters. Dado que se trata de
participar y qu evidencias deben contenerse en el plan un programa piloto, puede valorarse si interesara con-
de que esa participacin se ha producido y de que exis- tar, por ejemplo, con un cierto nmero de viviendas so-
te consenso en el contenido del plan; ciales de propiedad pblica, o con una cierta superficie
los contenidos mnimos del plan: qu componentes de- mnima de suelo susceptible de reutilizacin para nue-
ben necesariamente estar presentes y cules sera con- vos usos, o incluso con una cierta superficie de suelo
veniente que estuvieran presentes; cmo justificar en propiedad del Estado y con usos obsoletos En defini-
su caso la presencia o ausencia de ciertos elementos tiva, con recursos pblicos en el barrio de entidad sufi-
dentro de un plan que debe incorporar las tres dimen- ciente como para constituir una palanca relevante dentro
siones fsica/ambiental, social y econmica; del proceso de regeneracin.
la definicin y descripcin precisa de los criterios de eva- El solicitante. Los mecanismos de intervencin de las po-
luacin que la AGE va a seguir para la seleccin de las lticas urbansticas, sociales y econmicas aconsejar-
mejores propuestas. an una solicitud conjunta del municipio (eventualmente
municipios, si la zona traspasara los lmites municipales)
y de la Comunidad Autnoma.
17. El receptor de los fondos. Hay que tener en cuenta que el
La principal referencia sera el programa URBAN, pero la exigencia
plan estratgico incorporar diferentes fuentes de finan-
de integracin y la propia calidad de los proyectos presentados no
constituan un condicionante excesivamente riguroso para la ciacin. Los recursos que aporte el Ministerio de Fomen-
144 | 145 concesin de las ayudas. to pueden transferirse bien a la Comunidad Autnoma,
Captulo 6
bien al Ayuntamiento, bien al Consorcio de gestin del resultar un vivero de capacitacin de profesionales espe-
plan. Lo tercero tiene varias ventajas: agilidad adminis- cializados en la RUI. Finalmente, el Consorcio debe facili-
trativa, realzar el perfil y autonoma del Consorcio y sim- tar la relacin directa con los mltiples agentes que van
plificar las tareas posteriores de gestin. a estar involucrados en la ejecucin del Plan bien como
Evaluacin y seguimiento. La evaluacin y seguimien- cogestores, como intermediarios o como beneficiarios:
to debera seguir una estructura definida en el propio asociaciones locales de todo tipo, pequeos empresarios
plan estratgico. Desde la convocatoria pueden sea- con implantacin en el barrio, inversores, tcnicos y res-
larse algunos requisitos mnimos, que faciliten la com- ponsables polticos de las diferentes administraciones.
paracin entre diferentes casos, pero resulta importante La Comisin del Programa. Formalmente, las funciones
de acuerdo con la experiencia de los casos analizados de la Comisin del programa consisten en la elabora-
evitar una burocracia excesiva y restringir la obtencin cin de la evaluacin y propuesta de adjudicacin de
de informacin a cuestiones ligadas a tomas de decisio- las ayudas de cada convocatoria, as como en la apro-
nes para aumentar la eficacia del proyecto. Para ello bas- bacin de los informes anuales presentados por cada
ta con un sistema de informes de seguimiento de carcter proyecto adjudicatario y del informe final. En la prcti-
anual, aprobados por el rgano directivo del Consorcio ca, sin embargo, sera conveniente dar a esta Comisin
y remitido al Ministerio de Fomento. un nivel poltico suficiente que le permitiera como ocu-
El Consorcio: composicin y directrices. El Consorcio de rri en el caso del program EZ/EC al menos hasta el cam-
gestin de cada plan es la pieza clave para conseguir avan- bio de administracin en 2001 agilizar los tiempos
zar en al menos tres cuestiones de la RUI: la integracin de respuesta y canalizar las peticiones que puedan lle-
entre polticas sectoriales, la participacin de los afecta- gar por parte de los Consorcios constituidos en cada
dos y la colaboracin con el sector privado. El Consorcio barrio para acceder a diferentes recursos y programas
debe contar con una composicin que permita sortear di- de la AGE. De esta manera, se introduce un elemento
ficultades burocrticas, disminuir los tiempos entre la de dinamizacin e integracin intersectorial dentro de
toma de acuerdos y decisiones y su puesta en marcha, rela propia AGE para su intervencin en el territorio (en
accionar con rapidez ante oportunidades o nuevas situa- este caso a la escala de barrio) que puede resultar de
ciones que puedan surgir. Adems, el Consorcio puede inters ms all de la experiencia urbana.
En la actualidad existe en la AGE la Comisin Interminis- convocatorias, y de lo que se trata es de asegurar que
terial del Plan Nacional de Accin para la Inclusin So- desde el nuevo Consorcio se crean mecanismos de co-
cial. El PNAIN 2008-2010 enumera distintas polticas operacin efectivos, sin que en principio se deba cam-
sectoriales con impacto en la inclusin social. Posible- biar el destinatario y gestor tradicional de los mismos.
mente habra que valorar qu estrategia seguir: Los fondos adicionales aportados por el nuevo progra-
Utilizar la propia Comisin Interministerial como Co- ma se destinaran a:
misin del Programa (dando posiblemente un papel La gestin del plan estratgico y del Consorcio.
de liderazgo a presidencia). Operaciones de mejora del entorno fsico y ambien-
Establecer una Comisin del programa independiente tal que no puedan recibir recursos de otros programas
de la Comisin Interministerial del PNAIN, que en cual- ya existentes, nacionales, autonmicos o locales.
quier caso debera de alguna manera vincularse a esta, Acciones complementarias ligadas a actuaciones f-
e incluir el programa dentro del futuro PNAIN 2010-2012. sicas, econmicas o sociales que cuenten con su pro-
pia financiacin, y que permiten establecer mecanismos
La tercera y ltima cuestin se refiere al proceso de ges- de coordinacin y de mejora de la eficiencia con otras
tin de los proyectos, desde las tres perspectivas: flujos fi- acciones sectoriales.
nancieros, flujos tcnicos y flujos de decisin poltica. Asistencia tcnica complementaria que se pueda re-
En la gestin financiera, cada plan estratgico debe iden- querir para mejorar los resultados de las diferentes ac-
tificar las diferentes fuentes de recursos para las accio- tuaciones.
nes que se plantean, pues una cuestin clave del La gestin tcnica del plan estratgico. Qu papel asig-
programa es la de establecer sinergias entre acciones ya nar a los distintos servicios tcnicos que pueden coope-
existentes. Los destinatarios de los recursos previstos rar en la elaboracin y ejecucin del plan, pero que tambin
146 | 147 para esas acciones estn definidos en las respectivas pueden entrar eventualmente en conflicto? Adems del
Captulo 6
objetivo de xito en la ejecucin, debe considerarse en dinadas, el impulso de proyectos eventualmente po-
este punto la oportunidad de formacin de profesionales lmicos o simplemente que requieren de mltiples
especializados y de circulacin e intercambio de informa- acuerdos (como por ejemplo los ligados a actuacio-
cin, experiencias y propuestas. Para ello, sera necesa- nes urbansticas) y la implicacin continuada de los re-
rio combinar: sidentes, asociaciones y empresas del barrio.
La dedicacin de recursos tcnicos por parte del Mi- En ausencia de unas agencias pblicas dedicadas a la
nisterio de Fomento, a travs de un servicio tcnico es- RUI de cierta fortaleza, parece que un correcto sera el
pecializado, para apoyar las actividades de la Comisin estimular la formacin de Consorcios tanto para el con-
del Programa (guas para la preparacin del plan es- junto del programa como para el plan estratgico de
tratgico, para el seguimiento, etc; revisin y evalua- cada barrio. Los miembros del Consejo de Administra-
cin preliminar de propuestas; revisin de los informes cin deberan representar a las instituciones y organi-
anuales), as como las actividades de los propios Con- zaciones relevantes para el proyecto, adems de a los
sorcios, a demanda de estos. afectados, y contar con un nivel de representacin
El establecimiento de un equipo tcnico especfico den- en su organismo que les facilitar la capacidad de ac-
tro del propio Consorcio, que evolucionar en tamao ceso a los centros de decisin de los mltiples agen-
y perfiles profesionales de acuerdo con la marcha del tes y lneas de actuacin que se pretende hacer
Plan. intervenir de manera coordinada.
La contribucin de los servicios tcnicos de los entes, Para el conjunto del programa se establecera una Co-
pblicos y privados, que forman parte del Consorcio. misin del Programa dentro de la AGE, con partici-
La gestin poltica del Plan Estratgico. La gestin po- pacin de altos cargos de los Departamentos con
ltica del Plan Estratgico debe facilitar la coordinacin competencias en las principales polticas sectoria-
entre acciones sectoriales tradicionalmente poco coor- les con incidencia en los barrios.
6.3 La estructura del Plan Estratgico Acciones de refuerzo del tejido asociativo social y de
El Plan Estratgico a presentar por parte de los candidatos la participacin.
debera incluir cuatro cuestiones bsicas: Acciones de tipo fsico, sobre edificios, espacios pbli-
El proceso de participacin: por una parte, para justifi- cos y equipamientos.
car la composicin del futuro Consorcio; por otra, para Acciones de poltica social y educativa, dirigidas a di-
mostrar qu mecanismos de participacin entre los diferentes colectivos. Pueden incluirse aqu acciones de
versos agentes y el pblico en general se han llevado a mejora de la seguridad ciudadana, prevencin de la dro-
cabo durante la elaboracin del Plan y con qu resulta- gadiccin, etc.
dos. Sera interesante, por ejemplo, exigir el incluir las Acciones de fomento del desarrollo econmico local y
medidas que han resultado con menos consenso, o con del empleo en la zona.
un proceso de concertacin ms largo y cmo se ha lle-
gado al acuerdo para incluirlas en el plan estratgico. Actualmente es todava reducida la experiencia de inte-
Los objetivos del plan estratgico: qu objetivos de tipo gracin entre polticas sectoriales para actuar en barrios
ambiental, social y econmico se pretenden (cuantifica- desfavorecidos, salvo en algunos casos en los que se ha
dos en la medida de lo posible) en el horizonte de 5 y 10 adoptado una poltica integrada ad hoc para algn barrio
aos del plan; vincular la estrategia global con la estra- (Andaluca) o en el marco de un programa autonmico (Fon-
tegia particular ante las principales lneas de interven- do de barrios de la Generalidad de Catalua). No es de ex-
cin (tpicamente: espacios pblicos, vivienda, espacios traar que el marco actual de realizacin de las acciones
para la actividad econmica; espacios para el ocio, me- enumeradas anteriormente sea muy variable: en algn caso
dio ambiente (eficiencia energtica, residuos, transpor- se carece actualmente de cobertura; en otras, la cobertu-
te y agua), educacin y formacin profesional, empleo, ra actual puede ser inadecuada, en trminos de recursos
actividad econmica, seguridad, drogas, apoyo a dife- o de condiciones de ejecucin; en otros casos, en fin, pue-
rentes colectivos sociales). de ser necesario simplemente establecer los procedimien-
Las acciones previstas (con un grado de detalle lgica- tos de coordinacin de las acciones ya en marcha dentro
mente diverso segn su programacin en el tiempo), del plan estratgico.
incluyendo: descripcin de la actividad y de su ejecutor; Un repaso preliminar de la situacin actual ilustra esta
financiacin (privada o pblica y, si es pblica, con car- variedad de situaciones. Los principales programas actual-
go a qu programas ya existentes o al propio programa mente existentes desde la AGE con incidencia potencial en
de RUI; en todos los casos sera preciso clarificar el gra- la RUI son:
do de compromiso existente) y flexibilizacin de las con- El Plan de Vivienda (Ministerio de Fomento), tanto en su
diciones de ejecucin (cambios que se solicitan a la AGE vertiente de promocin de la vivienda como en el de im-
en la gestin y ejecucin de programas existentes, o cam- pulso de la renovacin urbana (reas de renovacin ur-
bios que se comprometen a realizar las CC.AA. para adap- bana).
tar mejor los programas afectados a las necesidades El Plan PROA (Programas de Refuerzo, Orientacin y Apo-
peculiares del barrio en el que se va a intervenir). yo al abandono escolar) Ministerio de Educacin.
El sistema de seguimiento y evaluacin (propuesta de Los Programas de intervencin social integral para la
indicadores, valores objetivos, valores de referencia erradicacin de la pobreza, propios del MSPS o concer-
en otros barrios que se utilicen como comparacin). tados con corporaciones locales a travs de convenios
de colaboracin.
6.3.1 Acciones que pueden incluirse en el plan Otros programas incluidos en el Plan Nacional de Accin
estratgico para la inclusin social y dirigidos a diferentes colectivos:
Las acciones que deberan incluirse en un plan estratgi- mujeres, mayores, infancia, inmigrantes, generalmente
co para la RUI integrada pueden agruparse por sectores: articulados a travs de convenios entre el MSPS y las Co
Acciones de gestin e integracin de las polticas secto- munidades Autnomas, y ejecutados despus por estas
148 | 149 riales. o por las administraciones locales. (Plan Concertado?)
Captulo 6
Impuestos municipales (en Francia, el Estado compen-

sa al municipio esta disminucin de ingresos).
En el caso en que la zona sujeta a RUI tenga un proyec-

to de desarrollo econmico ligado a algn sector especfi-
co, los incentivos se limitan, lgicamente, a las empresas
que ofrecen dicho perfil.
Estos beneficios suelen ir acompaados de incentivos
a la creacin de nuevos puestos de trabajo en la zona, y a
la ocupacin de una parte de esos puestos por parte de re-
sidentes en la zona. En el primer caso, se trata de un incen-
tivo que se materializa en el momento de la cobertura del
En estos casos, es preciso que el nuevo programa de RUI nuevo puesto de trabajo (con un compromiso de manteni-
exija: miento del puesto de trabajo durante un mnimo); en el se-
Incluir estas acciones dentro del plan estratgico. gundo, se trata de una bonificacin durante la contratacin
Identificar los mecanismos a introducir para facilitar la del residente en la zona (aplicada, por ejemplo, a travs de
integracin con otras polticas sectoriales y para aumen- las aportaciones empresariales a la seguridad social).
tar su impacto (eventualmente, permitiendo ciertas con- En el mbito del empleo, los incentivos a la contratacin
diciones de flexibilidad si fuera necesario respecto del en vigor son de competencia tanto estatal como auton-
marco habitual de gestin). mica, y aunque no suelen vincularse a un territorio espe-
Dar prioridad en la asignacin de recursos dentro de di- cfico, s existen algunos incentivos de estas caractersticas.
chos programas sectoriales a los barrios que resulten Por ejemplo, en Andaluca se establecieron en su momen-
seleccionados para la ejecucin de los planes estratgi- to los Planes de Actuacin Territorial Integral para el Em-
cos de RUI. pleo en distintas zonas de la Comunidad Autnoma (incluida
Eventualmente, incrementar las dotaciones inicialmen- la zona del Polgono Sur de Sevilla, un caso significativo
te asignadas (pues la asignacin de recursos pueden re- de barrio desfavorecido).
alizarse en funcin de parmetros objetivos ligados a la En definitiva, las acciones en los mbitos del desarrollo
poblacin), exigiendo lgicamente una justificacin del econmico y del empleo precisaran un desarrollo norma-
destino de los nuevos recursos, que deberan dirigirse tivo especfico.
a facilitar la coordinacin e integracin con las polticas Las actuaciones en el mbito medioambiental (agua, efi-
sectoriales del Ministerio de Fomento, como gestor del ciencia energtica, residuos y otros elementos que qui-
programa de RUI. z podran agruparse dentro del concepto de edificacin
sostenible, a los que habra que aadir el transporte) cuen-
En el caso de los incentivos para la actividad econmi- tan generalmente con programas propios de financiacin
ca, no existen en estos momentos incentivos que afecten de manera que, como en el caso de las acciones de polti-
a una parte del territorio. Un referente puede ser la Ley ca social, el objetivo sera el de facilitar su integracin a
27/1984 sobre reconversin y reindustrializacin. Tanto del travs de la elaboracin primero y ejecucin despus del
contenido de dicha ley como en las experiencias de RUI plan estratgico, estableciendo:
examinadas en otros pases, se deduce que podran plan- Prioridad en la concesin de esos recursos a las zonas
tearse bonificaciones fiscales aplicadas a nuevas empre- objeto de RUI.
sas (en general PYMES) que se implanten en la zona. Estas Fondos adicionales desde la Secretara de Estado de Vi-
bonificaciones suelen tener un carcter decreciente en el vienda y Actuaciones Urbanas justificados por su dedi-
tiempo y agotarse despus de un plazo de unos 5-10 aos, cacin a facilitar la integracin de esas medidas con otras
y afectan a: medidas sectoriales en el marco del plan estratgico de
Impuesto de sociedades. regeneracin urbana integrada.
Mencin especfica merecen las polticas sectoriales en cer, gracias a los mecanismos de cooperacin que se gene-
marcha por parte del Ministerio de Fomento. En este caso, ren dentro de su Comisin, la capacidad de acceso e inter-
la propia convocatoria del nuevo programa de RUI debera locucin con los responsables de dichas polticas.
incorporar las singularidades que se estimen precisas para En definitiva, la estructura de financiacin de los planes
dichos barrios. La actuacin de RUI puede, por ejemplo, estratgicos de cada barrio, desde la perspectiva de la
aconsejar la revisin del convenio de colaboracin que man- AGE, incorporara:
tenga la Secretara de Estado de Vivienda y Actuaciones Nuevos fondos para la planificacin, gestin del progra-
Urbanas con la Comunidad Autnoma correspondiente; ma, funcionamiento del Consorcio, facilitacin de la par-
tambin puede considerarse la asignacin de recursos adi- ticipacin, integracin y refuerzo de polticas sectoriales,
cionales al barrio seleccionado ampliando el gasto estatal seguimiento y apoyo. Estos fondos seran de nueva cre-
ligado al plan de vivienda a partir de la puesta en marcha acin y los asignara la Secretara de Estado de Vivienda
del nuevo programa de RUI. y Actuaciones Urbanas como departamento competen-
Otro aspecto de inters es el de la posible intervencin te para el nuevo programa.
del Ministerio de Fomento, a travs de una oficina tcni- Los fondos de los diferentes programas de polticas so-
ca especializada, dentro del plan estratgico. Este puede ciales (o de otro tipo) ya existentes. En este caso, la con-
ser el caso, por ejemplo, si el plan incorporara la utiliza- vocatoria del nuevo programa puede declarar las zonas
cin de instalaciones obsoletas o suelos en desuso para de intervencin como prioritarias en la asignacin de
nuevos desarrollos residenciales o productivos o nuevos fondos y realizar una pequea aportacin adicional en
equipamientos. Esta situacin exigira el delimitar con cier- concepto de apoyo a la integracin y refuerzo de esas
ta claridad las condiciones de incorporacin del Ministerio polticas sectoriales. Una dedicacin ms sustancial de
de Fomento al plan estratgico con compromisos de este recursos a esas polticas exigira recursos adicionales
tipo, para evitar el recibir propuestas en las candidaturas en cada una de ellas, y sera seguramente complicado
difciles de asumir o, simplemente, sobre las que el Minis- en estos momentos de coordinar la asignacin. Tampo-
terio no tuviera elementos de valoracin suficientes. co parece que sea la falta de recursos la barrera princi-
En el mbito educativo, el ya citado plan PROA (Minis- pal actualmente que se deba afrontar, sino la falta de
terio de Educacin) canaliza recursos adicionales a los cen- coordinacin intersectorial y, quiz la rigidez de los pro-
tros educativos ubicados en barrios desfavorecidos. La gramas sectoriales para adaptarse a las necesidades de
actuacin a emprender consistira principalmente en incor- un barrio concreto: estas cuestiones s se afrontan con
porar esas actuaciones en el marco del plan estratgico, el nuevo programa de RUI.
como en el caso de las polticas sociales. Los incentivos econmicos y al empleo precisan posi-
La poltica de formacin para el empleo cuenta con un blemente de una cobertura dentro de una Ley, pero su
largo recorrido, y con numerosas iniciativas conjuntas e in- gestin posterior es relativamente sencilla. Faltara por
dividuales de los tres sectores (administraciones pblicas, definir el papel del Consorcio en el proceso de solicitud
sindicatos y organizaciones empresariales), as como de y concesin: puede tener sentido el evitar una conce-
otros agentes de formacin. En estas circunstancias, no pa- sin automtica de los incentivos y ligarla a la presen-
rece necesario el canalizar fondos complementarios, pero tacin de algn tipo de plan de negocio de la empresa
s resultar urgente el incentivar la integracin de estas ini- que permita concentrar esos recursos en las propues-
ciativas en el plan estratgico, as como la adecuacin de tas de mayor inters.
las propuestas formativas a las estrategias de desarrollo El Ministerio de Fomento debera establecer con urgen-
econmico en el barrio y al perfil de sus residentes. cia cul es su estrategia de integracin de las acciones
Finalmente, la consideracin de otras acciones (seguri- que le son propias (Plan de Vivienda, actuaciones de
dad ciudadana, drogas, etc.) dentro del plan estratgico de- SEPES, etc.) dentro del programa de RUI.
bern probablemente ser valoradas desde cada candidatura La integracin de otras acciones sectoriales se tratara de
a partir del diagnstico que realicen y de los objetivos que manera individualizada, a travs de los mecanismos de
150 | 151 se planteen. Como mnimo, el programa de RUI debera ofre- cooperacin flexible que ofrece la Comisin del programa.
Captulo 6
6.4 Caractersticas del futuro programa de tos, la justificacin se encuentra en las pginas preceden-
apoyo a la regeneracin urbana integrada tes; en otros casos, no se ha dispuesto de informacin su-
Se resumen a continuacin las principales caractersticas ficiente, y la propuesta que se realiza solo pretende abrir
del programa propuesto. En la mayor parte de los elemen- la reflexin.
Cuestin clave Propuesta
Carcter del Programa experimental. Del orden de 10 casos de intervencin en la 1 convocatoria. No debera
programa plantearse una 2 convocatoria hasta no tener algunas conclusiones, es decir, unos 4 aos despus.
Zonas de actuacin Barrios (3.500-15.000 habitantes) en ciudades (>200.000 habitantes) con situaciones severas de
exclusin social y de deterioro urbano.
Presupuesto y plazo 500 Millones de euros en 10 aos (50 M/ao).
Actuaciones con horizonte en 10 aos, con revisin y decisin sobre su continuidad a la mitad (5+5).
Solicitante Ayuntamiento y Comunidad Autnoma, conjuntamente.
Beneficiario Consorcio constituido por AGE (Ministerio de Fomento y, eventualmente, otros Ministerios), Comunidad
(receptor) y gestor de Autnoma y Ayuntamiento, con participacin de agentes privados relevantes y asociaciones de
los recursos residentes.
El Consorcio se constituira formalmente tras la adjudicacin y aceptacin de la candidatura.
Documentacin a El documento clave es un plan estratgico que establece los objetivos a largo plazo (10 aos) de la
presentar intervencin, y detalle las acciones a emprender y su financiacin.
Seleccin Por parte de una Comisin del Programa constituida por altos cargos de la AGE.
Apoyo tcnico proporcionado desde una oficina o servicio tcnico dependiente del Ministerio de Fomento.
Seguimiento Comisin del programa, a partir del informe anual presentado por el Consorcio.
Apoyo tcnico desde la Secretara de Estado de Vivienda y Actuaciones Urbanas, a travs de sus servicios
tcnicos.
Estructura y destino La Secretara de Estado de Vivienda y Actuaciones Urbanas aporta los recursos para gestin del
de los recursos consorcio, promocin de la participacin pblica, facilitacin de la coordinacin y actuaciones en el
mbito de sus competencias.
La Secretara de Estado de Vivienda y Actuaciones Urbanas, a travs de algn servicio tcnico

especializado, puede actuar cuando el plan estratgico incluya intervenciones urbansticas de su
competencia e inters.
Se establecen incentivos fiscales para nuevas PYMES y promocin del empleo, de acuerdo con el Plan
Estratgico:
Incentivo a la creacin de nuevos empleos en la zona.
Incentivo a la contratacin de residentes.
Deducciones en el impuesto de sociedades e impuestos municipales durante los primeros aos de
actividad.
Prioridad en la asignacin de recursos de las polticas sociales, en el marco de los convenios de
cooperacin correspondientes entre el MSPS y la comunidad autnoma o administracin local
correspondiente.
6.5 Cuestiones que pueden precisar de la les y econmicas marcadamente desfavorables con res-
elaboracin de un marco legislativo pecto a las condiciones medias en las zonas urbanas en
especfico el conjunto del pas.
La relativa falta de una tradicin de intervencin de la AGE 2. Clarificacin del marco de la intervencin de la AGE
en la regeneracin urbana, la propia novedad del concep- en actuaciones de regeneracin urbana integrada.
to de regeneracin urbana integrada y el carcter de algu- a. En el mbito de sus competencias, la AGE podr im-
nas de las actuaciones que deseablemente deberan pulsar y participar en actuaciones de regeneracin ur-
incorporarse a todo proyecto de regeneracin urbana inte- bana integrada.
grada, aconsejan clarificar algunas cuestiones dentro de b. La participacin de la AGE en actuaciones de regene-
una legislacin especfica. Algunas de ellas pueden in- racin urbana integrada se realizar a travs de la ges-
corporarse dentro de la propia convocatoria del programa, tin de las polticas sectoriales de su competencia con
mientras que otras pueden exigir de un desarrollo espe- incidencia en la zona.
cfico. Se sealan a continuacin aquellas que, de acuer- c. La AGE podr impulsar formas de intervencin inno-
do con el anlisis realizado, parecen de mayor urgencia. vadoras en las actuaciones de regeneracin urbana
1. Definicin precisa del concepto de regeneracin urba- integrada, incorporando dentro de sus polticas sec-
na integrada. Conjunto de intervenciones que conjugan toriales algunos de los elementos sealados a conti-
la rehabilitacin fsica sobre edificios, incluyendo su nuacin (apartado 3).
eventual renovacin (demolicin y construccin de nue- d. La incorporacin de estos elementos adicionales de
vos edificios), con la intervencin sobre el espacio p- la accin de la AGE en las actuaciones de regenera-
blico o sobre los equipamientos, y con actuaciones de cin urbana integrada se realizar a travs de convo-
carcter social, econmico o ambiental sobre una zona catorias de carcter competitivo de acuerdo con las
urbana en la que confluyen condiciones urbanas, socia- bases que establezca el Ministerio de Vivienda.
152 | 153
Captulo 6
3. Elementos adicionales de la accin de la AGE en las ac- del espacio pblico y de los equipamientos, y para la cre-
tuaciones de regeneracin urbana integrada. En el mar- acin de espacio comercial y de actividades productivas.
co de convocatorias de tipo competitivo, la AGE debera 4. Gestin de las actuaciones de regeneracin urbana in-
incorporar las medidas siguientes dentro de las actua- tegrada. Las bases de la convocatoria que pudiera es-
ciones de regeneracin urbana integrada en las que par- tablecerse desde la Secretara de Estado de Vivienda y
ticipe: Actuaciones Urbanas deberan incluir:
a. Para las pequeas y medianas empresas ubicadas o a. La constitucin de un Consorcio con participacin pa-
que se ubiquen en la zona objeto de la actuacin: ritaria de la Administracin General del Estado, la Co-
I. Reduccin significativa y temporal del impuesto de munidad Autnoma y el Ayuntamiento para la gestin
sociedades (por ejemplo, del orden de un 50% los dos del conjunto de la actuacin de regeneracin.
primeros aos y de un 25% durante los 2 aos siguien- b. La participacin en el Consorcio de los residentes y
tes). emprendedores afectados por la actuacin, a travs
II. Reduccin significativa y temporal en los impues- de sus asociaciones.
tos y tasas municipales (por ejemplo, del orden de un c. Las condiciones precisas para identificar las zonas ur-
50% durante los 2 primeros aos, y de un 25% duran- banas susceptibles de ser presentadas a la convoca-
te los 2 aos siguientes). toria. En cualquier caso, debera corresponder a reas
III. Subvencin asociada a la creacin de cada pues- urbanas homogneas y posiblemente con una pobla-
to de trabajo adicional, siempre que el puesto de tracin de entre 3.500 y 15.000 habitantes, dentro de ciu-
bajo se mantenga durante al menos 5 aos. dades o reas metropolitanas de al menos 200.000
IV. Bonificacin anual en las cotizaciones sociales por habitantes.
la contratacin de trabajadores, siempre que residan d. La elaboracin de un plan estratgico para la zona de
en el rea de actuacin. intervencin a largo plazo como elemento fundamen-
b. Aplicacin de una reduccin en los impuestos (trans- tal para la seleccin en la convocatoria.
misin de bienes patrimoniales o IVA) asociados a e. La duracin de la intervencin sera de un mnimo
la venta de la vivienda, siempre que esta haya sido de 10 aos y un mximo de 15. En cualquier caso, cada
afectada por las operaciones de rehabilitacin o re- 5 aos se realizara una valoracin por parte de la AGE,
novacin incluidas en la actuacin de RUI. decidiendo la continuacin de los incentivos y de su
c. Incremento significativo en los fondos destinados a participacin en la actuacin.
los servicios sociales y educativos a los residentes en 5. La convocatoria debera incluir el techo mximo de las
la zona incluidos en los programas del Plan Nacional aportaciones de la AGE a la actuacin en todos los con-
de Inclusin Social. ceptos, incluidos los incentivos fiscales.
d. Modificacin y exoneracin de algunos de los requisi- 6. Sera conveniente crear una comisin interministerial
tos establecidos en la normativa correspondiente de para la regeneracin urbana integrada, o bien ampliar
los programas incluidos en el Plan Nacional de Inclu- las competencias de la ya existente comisin intermi-
sin Social, Plan Nacional de de Formacin e Insercin nisterial de polticas sociales, para:
Profesional y Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitacin. a. Aprobar las bases de la convocatoria.
La concesin de estas modificaciones y exoneraciones b. Aprobar los techos mximos de aportaciones de la
sera competencia de la AGE a partir de la valoracin AGE en la convocatoria.
que realice de la peticin razonada que realice el ente c. Aprobar la convocatoria.
gestor de la actuacin de RUI. d. Realizar la adjudicacin.
e. Subvenciones para la gestin del programa de actua- e. Realizar el seguimiento y evaluacin.
cin. f. En estas tareas, la comisin interministerial debera
f. Inversin directa de la AGE (o transferencia a las adminis- contar con el apoyo tcnico desde la Secretara de Es-
traciones competentes) en intervenciones para la mejora tado de Vivienda y Actuaciones Urbanas.
pag_154-160.qxp:Maquetacin14/5/1115:32Pgina154
Referencias
7
Referencias
156 | 157
Captulo 7
7.1 General Diamond, J. Urban regeneration management :

Agence Nationale de la Renovation Urbaine (ANRU) international perspectives. New York, Routledge.
(2010). La rnovation urbaine lpreuve des faits:
Doak, J. and N. Karadimitriou (2007). (Re)development,
Rapport 2009 dvaluation.
Complexity and Networks: A Framework for Research.
AA.VV (2003). De Banlieue 89 Jean-Louis Borloo. Urban Studies (Routledge), Routledge. 44: 209-229.
Urbanisme, n 332 (Sept-Oct 2003).
Dormois, R., G. Pinson, et al. (2005). Path-dependency
Altes, W. K. K. (2005). The capacity of local government in public-private partnership in French Urban Renewal.
and continuing the decentralized urban regeneration Journal of Housing and the Built Environment (20): 16.
policies in the Netherlands. Journal of Housing and the
Built Environment (20): 13. Galster, G., D. Levy, et al. (2005). The Impact of
Community Development Corporations on Urban
Bonneville, M. (2004). Les ambiguts du Neighborhoods. Washington DC, The Urban Institute;
renouvellement urbain en France: Effets dannonce, Metropolitan Housing and Communities Policy Center.
continuit ou rupture? Les annales de la recherche
urbaine (97): 10. Gittell, M. (2001). Empowerment zones: an opportunity
missed: a six-city comparative study.
Bonneville, M. (2005). The ambiguity of urban renewal
in France: Between continuity and rupture. Journal of Gruenstein, D., S. Hebert, et al. (2001). Interim
Housing and the Built Environment 20(3): 229-242. Assessment of the Empowerment Zones and Enterprise
Communities (EZ/EC) Program: A Progress Report and
Booth, P. (2005). Partnerships and networks: The
Appendices. Washington DC, HUD.
governance of urban regeneration in Britain. Journal of
Housing and the Built Environment (20): 13. Hall, P. (1991). The British Enterprise Zones. Enterprise
Zones: New Directions in Economic Development. R. E.
Bratosin, S. (2003). Grands projets de ville : un lieu de
Green, Sage.
production symbolique du territoire. tudes de
communication (26): 12. Hall, S. and P. Hickman (2002). Neighbourhood
Renewal and Urban Policy: A Comparison of New
Carpenter, J. (2006). Addressing Europes Urban
Approaches in England and France. Regional Studies
Challenges: Lessons from the EU URBAN Community
(36): 691-696.
Initiative. Urban Studies 43(12): 2145-2162.
Catney, P. (2009). New Labour and Joined-up Urban Hambleton, R. (2000). Modernising Political
Governance. Public Policy and Administration 24(1): Management in Local Government. Urban Studies
47-66. (Routledge) 37(5/6): 931-950.
Department for Communities and Local Government Hamel, G. and P. Andr (2009). La rvision de la
(CLG); Department for Business Enterprise and gographie prioritaire et la contractualisation de la
Regulatory Reform (2007). Review of Sub National politique de la ville.- Une conception rnove de la
Economic Development and Regeneration. London, CLG. politique de la ville: dune logique de zonage une
logique de contractualisation, Assemble Nationale;
Department for Communities and Local Government Snat.
(CLG); Department for Business Enterprise and
Regulatory Reform (2008). Prosperous Places: Taking Harding, A., S. Wilks-Heeg, et al. (2000). Business,
forward the Review of Sub National Economic Government and the Business of Urban Governance.
Development and Regeneration. London, CLG. Urban Studies (Routledge) 37(5/6): 975-994.
Referencias
Horita, M., H. Koizumi, et al. (2009). Innovations in Sintomer, Y. and J. De Maillard (2007). The limits to
collaborative urban regeneration. from local participation and deliberation in the French
http://www.springerlink.com/content/978-4-431-99263-9 politique de la ville. European Journal of Political
Research 46: 503-529.
Innes, J. E. B., David E. (2004). Reframing public
participation: Strategies for the 21st century. Planning Spaans, M. (2002). The implementation of urban
Theory & Practice 5(4): 419-436. revitalization projects: an international comparison.
Delft [Netherlands], DUP Science.
Jones, C. (2006). Verdict on the British Enterprise Zone
Experiment. International Planning Studies 11: 109-123. Taylor, M. (2007). Community Participation in the Real
World: Opportunities and Pitfalls in New Governance
Jones, P. and J. Evans (2008). Urban regeneration in the
Spaces. Urban Studies (Routledge) 44: 297-317.
UK. London: SAGE.
Unin Europea, 2007. Carta de Leipzig sobre ciudades
Jones, P. S. (2003). Urban Regenerations Poisoned
europeas sostenibles.
Chalice: Is There an Impasse in (Community)
Participation-based Policy? Urban Studies (Routledge), United States Government Accountability Office (GAO)
(40): 581. (2004). Community Development: Federal Revitalization
Programs Are Being Implemented, but Data on the Use
Kirszbaum, T. (2008). Rnovation urbaine : les leons
of Tax Benefits Are Limited. Washington DC, GAO.
amricaines. Paris: Presses universitaires de France.
United States Government Accountability Office (GAO)
Kuhn, M. and H. Liebmann (2009). Regenerierung der
(2006). Empowerment Zone and Enterprise Community
Stdte : Strategien der Politik und Planung im
Program: Improvements Occurred in Communities, but
Schrumpfungskontext. Wiesbaden, VS Verlag fr
the Effect of the Program is Unclear. Washington DC,
Sozialwissenschaften.
GAO.
Le Gall, G. (2008). Runifier et rconcilier la ville:
Constat et propositions, Conseil conomique et Social.
(2006). Empowerment Zone and Enterprise Community
Mercadal, G., F.-X. Roussel, et al. (2001). Grands projets Program: Survey of Round I Federal Enterprise
de ville: premiers lments dvaluation, Conseil Communities. Washington DC, GAO.
National des Villes.
Ministerio de Educacin, P. S. y. D. (2008). Plan Nacional (2010). Revitalization Programs: Empowerment Zones,
para la Inclusin Social del Reino de Espaa. P. S. y. D. Enterprise Communities, and Renewal Communities.
Ministerio de Educacin. Madrid, MEPSYD. Washington DC, GAO.
Orueta, F. D. and S. S. Fainstein (2008). Symposium: United States Department of Housing and Urban
The New Mega-Projects: Genesis and Impacts. Development (HUD) (2005). Spotlight on Results:
International Journal of Urban and Regional Research Capturing Successes in Renewal Communities and
32(4): 759-767. Empowerment Zones. Washington DC, HUD.
Pennen, T. v. d. (2005). Actor strategies in decentralized Verhage, R. (2005). Renewing urban renewal in France,
policy networks. Journal of Housing and the Built the UK and the Netherlands: Introduction. JOURNAL OF
Environment(20): 15. HOUSING AND THE BUILT ENVIRONMENT 20(3): 215-227.
158 | 159
Captulo 7
Verhage, R. (2005). Towards a territorialized approach ONZUS - Observatoire national des zones urbaines
to urban renewal: A comparison of policies in France and sensibles, (2009). RAPPORT 2009;
the Netherlands. International Planning Studies 10(2):
129-143. DIV - Delegation Interministrielle a la Ville, (2009).
Espoir Banlieues: une dynamique pour la France.
7.2 Programa EZ/EC Dossier de prsentation;
GAO - United States Government Accountability Office
http://www.anru.fr/
(2010). Information on Empowerment Zone, Enterprise
Community, and Renewal Community Programs;
http://www.ville.gouv.fr/
GAO - United States General Accounting Office, (1997).

7.4 Regeneracin urbana en Reino Unido
COMMUNITY DEVELOPMENT: The Federal Empowerment
Cabinet Office, (2001). A New Commitment to
Zone and Enterprise Community Program.
Neighbourhood Renewal: National Strategy Action Plan;
Gittel, M., Newman, K., (2001). Empowerment Zone: an
Department for Communities and Local Government
opportunity missed. A six-city comparative study.
(CLG), (2007). National Indicators for Local Authorities
Howard Samuels State Management and Policy
and Local Authority Partnerships: Handbook of
Center/Graduate school and the University center of the
Definitions;
city university of New York;
U.S. Department of Housing and Urban Development
(CLG), (2007). Strong and Prosperous Communities. The
Washington, (2001). Interim Assessment of the
Local Government White Paper Implementation Plan;
Empowerment Zones and Enterprise Communities
(EZ/EC) Program: A Progress Report; Department for Communities and Local Government
(CLG), (2008). Transforming places; changing lives: a
http://www.hud.gov/offices/cpd/economicdevelopment
framework for regeneration;
/programs/rc/
7.3 Regeneracin urbana en Francia (CLG), (2010). Policy Statement on Regional Strategies;
AAVV, (2002). Projets Urbains en France, Edition du
Moniteur, Paris. HM Treasury, (2007). Review of sub-national economic
development and regeneration;
ANRU - Comit dvaluation et de suivi (CES), (2006). De
nouvelles perspective pour la rnovation urbaine; HM Treasury, (2007). The future role of the tirad sector
in social and economic regeneration: final report;
ANRU - Comit dvaluation et de suivi (CES), (2009). La
renovation urbaine a lepreuve des faits; Thorpe, Keith (2010). Las polticas de regeneracin
urbana en el Reino Unido. Conferencia de Alto Nivel
ANRU, (2010). Etat davancement du programme sobre Sostenibilidad Urbana y Regeneracin Urbana
national de renovation urbaine; Integrada en Europa, 26/27 de Abril 2010, Madrid.
DIV - Dlgation Interministrielle a la Ville, (2009). http://www.communities.gov.uk/newsroom/

Geographie prioritaire de la politique de la ville et
contractualisation; http://www.homesandcommunities.co.uk/
sepes.es

U 0643771

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

U 0643771

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Modelos de Gestin

Diseo grfico y maquetacin

SEPES no se responsabiliza de la opinin de los autores

Esta publicacin ha sido posible gracias a la generosidad con la que distintos

Kenneth J. Knuckles, presidente de Upper Manhattan Empowerment Zone (UMEZ), y su

Eduardo de Santiago, consejero tcnico en la Secretara de Estado de Vivienda y

Margarita Garca Galn realiz la traduccin al espaol de diferentes textos elaborados

jos blanco lpez

La Presidencia Espaola de la UE que tuvo lugar durante el primer semestre de 2010

beatriz corredor sierra

En 2009 Sepes, Entidad Estatal de Suelo, cumpli 50 aos de existencia, desde la

pedro saura garca

1. Objetivos y metodologa ...............................................15 3.1.3 Requisitos para la seleccin de las zonas de

6.2 Conclusiones para un programa en Espaa:

7.2 Programa EZ/EC .....................................................159

5.2 La poltica de inclusin social: el PNAIN ..............129

5.3 Las polticas del Fondo Social Europeo ................130

5.4 El FEDER: del programa URBAN a la iniciativa

5.5 El Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitacin

5.6 Consideraciones finales .........................................138

En el caso de Francia, la regeneracin urbana se ha de- Tarea 3: Valoracin del impacto de la

Tarea 4: Elementos de un modelo de gestin

Como paso previo, se han identificado en el captulo 5

El marco para el anlisis

El marco para el anlisis

puede encontrarse tanto en instituciones de mbito lo-

Desde la perspectiva de las actuaciones, tres elemen-

El marco para el anlisis

El marco para el anlisis

tercer sector se beneficia de los incentivos econmicos y

El marco para el anlisis

El marco para el anlisis

Los programas favorecen planteamientos innovado-

2.2.4 La red de agentes de la regeneracin y las

TABLA 1. LOS AGENTES DE REGENERACIN URBANA

Global Estado Promotores

Local Ayuntamiento Residentes

El marco para el anlisis

La incorporacin de la dimensin econmica en la actua-

2.3 La perspectiva de las actuaciones La atencin prioritaria a la componente econmica inicia-

El marco para el anlisis

2.3.2 El ciclo de proyecto La perspectiva de largo plazo, unida a la elaboracin de

El marco para el anlisis

Se define un agente gestor del conjunto del programa.

Carpenter (2006:2145 y 2160) advierte de la necesidad

El marco para el anlisis

El marco para el anlisis

El marco para el anlisis

Descripcin y anlisis de los casos de estudio

Descripcin y anlisis de los casos de estudio

TABLA 2. REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LOS ROUND I, II, III

Urban EZ/EC Rural EZ/EC

Round I Round II/Round III Round I Round III RC

(a) Segn datos del Censo de 1990.

3.1.4 Recursos financieros Orientacin para el acceso a viviendas temporales.

Descripcin y anlisis de los casos de estudio

TABLA 3. SUBVENCIONES FEDERALES POR TIPOLOGA DE REA

Programa Tipologa Fondos en millones de $ Fuente

Round I-EZs EZs Urbanas 100 HHS

Round I-ECs ECs Urbanas 2.95 HHS

Round II -EZs EZs Urbanas 25.6 HUD

Round II-ECs ECs Rurales 2.2 USDA

Round III-EZs EZs Rurales 2.9 USDA