Os Regimes Jurídicos Dos Servidores Públicos No Brasil

OS REGIMES JURDICOS DOS SERVIDORES PBLICOS NO BRASIL E SUAS VICISSITUDES HISTRICAS
Florivaldo Dutra de Arajo
OS REGIMES JURDICOS DOS SERVIDORES PBLICOS NO

BRASIL E SUAS VICISSITUDES HISTRICAS
Florivaldo Dutra de ARAJO

RESUMO
Analisa-se o desenvolvimento do tratamento dado, em termos gerais, aos servidores
pblicos no direito brasileiro, desde o perodo monrquico at recentes alteraes na
Constituio de 1988. Verifica-se que, ao longo do tempo, vrias foram as tentativas
todas malogradas de racionalizar e sistematizar as normas relativas aos servidores
pblicos. No obstante, alguns avanos paulatinos so observados nesse processo
histrico, como, por exemplo, o crescente reconhecimento da obrigatoriedade de
procedimentos impessoais de recrutamento dos agentes administrativos e a garantia do
direito de livre organizao pelos servidores.
ABSTRACT
The development of the public employment legal regulation in Brazil, at large, from
monarchy to recent modifications in the Constitution of 1988, is discussed. During that
time, there were a lot of failed attempts to rationalize and systematize the rules concerning
the public employment. Nevertheless, some gradual advances took place in that historical
process, for instance the increasingly acknowledgment of freedom of association and
obligatory impersonal proceedings in order to recruit public employees.
SUMRIO: 1. Perodo monrquico. 2. Primeiros anos da

Repblica. 3. O Estatuto de 1939: orientao e legado. 4. A
dicotomia estatutrio/no estatutrio e os extranumerrios. 5.
Sindicalizao e greve no perodo anterior CLT. 6. O
advento da CLT e os servidores pblicos. 7. A Constituio de
1946. 8. O Estatuto de 1952. 9. Expanso dos servidores de
regime trabalhista nos anos cinqenta a setenta. 10. A
Constituinte de 1987/1988 face problemtica dos servidores
pblicos. 11. A Constituio de 1988 e a polmica em torno do
Mestre e Doutor em Direito, Professor Adjunto de Direito Administrativo na UFMG.
Revista da Faculdade de Direito da UFMG. Belo Horizonte, n 50, p. 143-169, jan. jul., 2007 143
regime jurdico nico. 12. A EC 19/1998 e o fim da

obrigatoriedade do regime nico. 13. Desdobramentos da EC
19/1998. 14. A volta ao regime jurdico nico. 15.Concluso.
1. Perodo monrquico
O estudo da funo pblica durante a monarquia, fase inicial de organizao do
Estado brasileiro, dificultado pela ausncia de qualquer sistemtica legal.
A Carta Constitucional outorgada em 1824 continha poucos dispositivos
relacionados aos servidores pblicos. Ao Poder Legislativo, por meio da Assemblia
Geral (composta da Cmara dos Deputados e do Senado), cabia criar ou suprimir
empregos pblicos e estabelecer-lhes ordenados (art. 15, XVI).
Ao Imperador incumbia, no exerccio do Poder Executivo, alm de nomear agentes
tais como bispos, magistrados e diplomatas, prover os mais empregos civis e polticos
(art. 102, IV).
Observa, no entanto, Domingos Carvalho da Silva, que tal diviso de competncias
nem sempre foi respeitada, em funo de exorbitncia de poder cometida pelo
Imperador.1
O art. 179, XIV, estabelecia que: Todo cidado pode ser admitido aos cargos
pblicos civis, polticos ou militares, sem outra diferena que no seja a dos seus talentos
e virtudes. Alm disto, o inc. XXIX do mesmo artigo estipulava a responsabilidade dos
empregados pblicos pelos abusos e omisses praticados no exerccio das suas
funes e por no fazerem efetivamente responsveis aos seus subalternos.
No se definiu, durante o Imprio, regulamentao geral para a funo pblica, o
que punha o regime dos servidores merc da vontade das autoridades polticas,
sobretudo do Imperador.
Carvalho da Silva relata-nos:
Cada vez que fosse necessrio criar e prover um cargo, ou prover cargo j
existente, era expedido o competente decreto, ou deciso, ou mesmo uma
simples carta imperial. O cargo era criado e o provimento era feito como hoje
habitualmente ocorre numa empresa privada: se h necessidade de um
arquivista, manda-se admiti-lo e inclu-lo na folha de pagamento.2
1
SILVA, O Servidor Pblico na Legislao do Primeiro Reinado, Revista do Servio Pblico, v.
108, n. 1, 1973, p. 188.
2
SILVA, op. cit., p. 187.
144 Revista da Faculdade de Direito da UFMG. Belo Horizonte, n 50, p. 143-169, jan. jul., 2007
O autor registra ainda que essa falta de sistemtica na criao e organizao de

cargos e carreiras era menor no Judicirio e no setor militar.
Apesar disso e da constante intromisso arbitrria do Imperador em assuntos da
alada parlamentar, logrou a Assemblia Geral, desde o Primeiro Reinado, estabelecer
uma srie de direitos e deveres relativos funo pblica, por meio de diversos diplomas
legais. Entre esses, podem ser citados os referentes vitaliciedade, acumulao,
aposentadoria, juramento de posse, responsabilidade e penalidades.
Ademais, muito embora a competncia para provimento de cargos pblicos fosse
constitucionalmente atribuda ao Imperador, leis elaboradas pela Assemblia Geral no fim
do Primeiro Reinado estenderam tal atribuio aos Presidentes das Provncias.
O casusmo foi, no entanto, nota caracterstica nessa incipiente regulamentao dos
direitos e deveres dos servidores. No eram estabelecidos com alcance geral, mas sim
para beneficiar algumas categorias.3
Luiz Vicente B. de Ouro Preto observa que tal situao dificultava as relaes entre
a Administrao e os servidores, ensejando injustas discriminaes.4
A falta de sistematizao legal refletiu-se tambm nas primeiras consideraes
doutrinrias que entre ns foram feitas sobre a funo pblica.
O Visconde do Uruguai, escrevendo sobre os agentes administrativos em 1862,
ocupa-se de criticar a desorganizao com que se apresentava, neste aspecto, a
Administrao do Imprio. Suas consideraes, porm, so feitas bem mais sob a tica da
Cincia da Administrao que do Direito Administrativo.5
Foi essa a situao herdada pela Repblica, que nos seus primeiros anos tambm
pouco avanou em termos de regulamentao sistemtica da funo pblica.
2. Primeiros anos da Repblica

A Constituio de 1891 no logrou contribuir para a sistematizao, apesar de
dedicar aos servidores pblicos mais dispositivos que a Carta Imperial.6 Apesar disso,
pode-se vislumbrar no perodo que abarca o Imprio e as primeiras quatro dcadas da
Repblica a seguinte situao do pessoal administrativo, em linhas gerais.
3
A respeito, com exemplos legislativos, cf. SILVA, op. cit., p. 191-199.
4
OURO PRETO, Evoluo do Regime Legal dos Funcionrios, Revista de Direito
Administrativo, v. 1, 1945, p. 337.
5
URUGUAI, Ensaio Sobre o Direito Administrativo, 1960, p. 117-125.
6
Cf. seus arts. 73 a 77 e 83, localizados, os primeiros, no Ttulo IV, referente cidadania, e o ltimo, nas
Disposies Gerais.
Havia um grupo de servidores de carter permanente e estvel, e outro, precrio e

contingente. Os primeiros eram chamados empregados pblicos ou funcionrios pblicos,
firmando-se na poca republicana a ltima designao.7 A estes tornou-se tradicional
associar os cargos pblicos, organizados em carreiras e quadros. Os agentes em situao
precria eram os extranumerrios, aos quais se associavam funes, sem cargos
correspondentes, distribudos em sries e tabelas.8
A distino entre servidores permanentes e temporrios remonta aos primeiros
anos do Imprio. Os temporrios so mencionados j em leis das dcadas de vinte e trinta
do sculo XIX. Inicialmente, surge a designao de agentes auxiliares. Mas em Decreto
de 18.5.1825, relativo aos escriturrios da Contadoria da Marinha, encontra-se a
referncia aos Praticantes do nmero e extranumerrios da mesma Contadoria.9
Essas duas categorias de servidores pblicos podem ser detectadas nos diversos
textos legais que, casuisticamente, a eles faziam referncia. No existia, porm, norma
que buscasse sistematizar tal quadro.
Conforme Melo10, as bases da sistematizao dos dois grupos foram lanadas pelo
Decreto Legislativo 5.426, de 7.1.1928, que, alterando o Cdigo de Contabilidade
Pblica, definiu o funcionrio em mbito federal:
Sero para todos os efeitos considerados funccionarios publicos federaes,
alm dos j nomeados em virtude de leis e regulamentos anteriores, todos
aqueles que exercerem funces permanentes de cargos federaes criados por
lei e forem nomeados nos termos dos regulamentos expedidos de accrdo com
o disposto neste artigo. (Art. 8., Pargrafo nico.)
O caput desse artigo determinou que o provimento nos cargos pblicos deveria
ser feito pelo Presidente da Repblica, admitindo-se excees a essa regra em relao aos
mensalistas, diaristas e empregados subalternos nos servios da Unio, cuja situao
seria definida nos respectivos regulamentos.
Nos primeiros anos da Repblica foram feitas muitas tentativas, sem sucesso, de
estabelecer, num corpo legislativo unitrio, as normas regentes da funo pblica.11
7
Sobre a nomenclatura, cf. CRETELLA JNIOR, Tratado de Direito Administrativo, vol. IV,
1967, p. 89-102.
8
TCITO, O Estatuto de 1952 e suas Inovaes, Revista de Direito Administrativo, v. 34, 1953,
p. 6.
9
MELO, Extranumerrio, Revista de Direito Administrativo, v. 1, 1945, p. 347. SILVA, op. Cit.,
p. 192-193.
10
MELO, op. cit., p. 351.
O Decreto 19.770, de 19.3.1931, disps no art. 11, pargrafo nico, que no se

incluam na classe de empregados: a) os empregados ou funcionrios pblicos, para os
quais, em virtude da natureza de suas funes, subordinados a princpios de hierarquia
administrativa, decretar o Governo um estatuto legal.
A Constituio de 1934 tambm espelha esse esforo de sistematizao, sendo a
primeira no Brasil a dedicar especfica parte aos funcionrios pblicos (Ttulo VII, arts.
168 a 173). Destaca-se o art. 170, que determinou: O Poder Legislativo votar o
Estatuto dos Funcionrios Pblicos, devendo obedecer s normas contidas nos dez
dispositivos em que se desdobrava o mesmo artigo.
Entre essas, fez-se registrar que o quadro dos funcionrios pblicos
compreender todos os que exeram cargos pblicos, seja qual for a forma do
pagamento (1.) e que a primeira investidura nos postos de carreira das reparties
administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se- depois de exame de
sanidade e concurso de provas ou ttulos (2.). Tais dispositivos, aliados ao art. 169, que
previu a estabilidade dos funcionrios pblicos depois de dois anos, quando nomeados
em virtude de concurso de provas, e, em geral, depois de dez anos de efetivo exerccio,
deixavam entrever a no uniformidade do regime a ser implantado. Mas,
inequivocamente, exigia a sistematizao das normas da funo pblica.
A Constituio de 1934 representou impulso decisivo na elaborao de um corpo
sistematizado de normas relativas funo pblica, cujas tentativas malogradas
remontavam a trinta anos. Esses ensaios, contudo, possibilitaram preparar o terreno para a
futura sistematizao, elucidando aspectos at ento pouco tratados.
Complementou-se o impulso da Carta de 1934 pela Lei 284, de 28.10.1936, que
reajustou os vencimentos do funcionalismo civil da Unio e estabeleceu providncias
visando organizao da funo pblica. Em seu art. 51, estabeleceu:
Os servios pblicos em geral e, especialmente, de natureza industrial,
devero ser constitudos por um ncleo reduzido de funcionrios de quadro,
que ocuparo as funes de maior responsabilidade. As funes auxiliares
devero ser executadas por pessoal extranumerrio.
11
Para um levantamento dos vrios projetos, cf. CAVALCANTI, O Funcionrio Pblico e seu
Regime Jurdico, 1946, p. 79-81. O autor parte do Projeto de Justiniano Serpa, apresentado em
1907, indo at a confeco do primeiro Estatuto federal. Cf. tambm CARNEIRO, O Estatuto dos
Funcionrios e a Legislao Posterior, Revista de Direito Administrativo, vol. 1, 1945, p. 331.
Ainda em 1936 foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que levou
frente, de imediato, a tarefa de elaborar o anteprojeto do Estatuto que, conforme noticia
Almeida Carneiro, j ia ser remetido ao Congresso, quando adveio a Constituio de 10
de novembro de 1937.12
3. O Estatuto de 1939: orientao e legado

Foi na vigncia da Carta de 1937 que, enfim, se chegou, por via ditatorial,
expedio do Decreto-lei 1.713, de 28.10.1939, contendo o denominado Estatuto dos
Funcionrios Pblicos Civis da Unio.
A Constituio de 1937 previu no art. 156 a expedio do Estatuto dos
funcionrios pblicos, fixando alguns preceitos a serem por ele obedecidos. Entre esses,
o de que o quadro dos funcionrios pblicos compreender todos os que exeram
cargos pblicos creados em lei, seja qual fr a forma de pagamento.
Almeida Carneiro observa que, embora a Constituio utilizasse a genrica
expresso funcionrios pblicos, sem defini-la ou restringi-la, no Estatuto de 1939 os
servidores extranumerrios restaram excludos, uma vez que a interpretao consagrada
foi de que por funcionrio pblico, no sentido constitucional, no se poderia
compreender os extranumerrios, aos quais faltava o elemento caracterizador
primordial, que a natureza permanente do servio. Conclui que: A fixao do
conceito de funcionrio pblico e a repulsa definitiva da tese contratual so os dois
elementos nucleares do Estatuto....13
Esses traos caractersticos essenciais que, a respeito do exerccio permanente da
funo pblica, haviam se formado at os anos trinta, serviram de base confeco do
primeiro Estatuto e passaram a conduzir a elaborao terica da doutrina e da
jurisprudncia.
A tendncia ao abandono de expresses outras, como empregado pblico, para
designar o servidor permanente do Estado, torna-se marcante com o Estatuto de 1939. O
termo funcionrio pblico passa, desde ento, a granjear cada vez mais a preferncia da
doutrina, da jurisprudncia e do legislador. Mas foi somente a partir da dcada de sessenta
que o termo empregado pblico encontra seu ocaso como sinnimo de funcionrio
pblico (regido por Estatuto prprio). Passa, ento, a designar quase exclusivamente o
12
CARNEIRO, op. cit., p. 332.
13
CARNEIRO, op. cit., p. 332.
servidor pblico regido pelo direito do trabalho, fenmeno que se inseriria na funo
pblica em anos posteriores ao Estatuto de 1939.
Mas til observar que, no final dos anos sessenta, a doutrina ainda registrava o
uso de ambas as expresses funcionrio e empregado pblico para designar todos
os servidores permanentes do estado. Cretella Jnior, por exemplo, com apoio em
minucioso levantamento legal, registra em seu Tratado, de um lado, o indistinto uso das
expresses funo, cargo e emprego pblicos; de outro, dos termos funcionrio,
empregado e servidor.14
Majoritariamente, porm, designa-se por funcionrio pblico, a partir de 1939, a
pessoa legalmente investida em cargo pblico (Estatuto de 1939, art. 2.). Os cargos
pblicos, por sua vez, so definidos como os criados por lei, em nmero certo, com
denominao certa e pagos pelos cofres pblicos (Estatuto, art. 3.). As definies da
Lei de 1939 viriam, assim, a marcar as futuras elaboraes doutrinrias, jurisprudenciais e
legislativas.
A doutrina no poupou crticas deficincia tcnica dessas definies,
principalmente porque nelas no se contm caractersticas bsicas que, no final dos anos
trinta, j se haviam consolidado na definio de funcionrio pblico, principalmente as de
permanncia na ocupao do posto e estabilidade.15
O funcionrio pblico foi associado ocupao de cargo, nos termos acima
referidos. E a referncia legal ao funcionrio como pessoa legalmente investida em cargo
pblico foi majoritariamente interpretada como vedao ao regime contratual no exerccio
permanente da funo pblica. O cargo foi associado, pois, a esse regime legal, no sentido
de vnculo unilateral entre o estado e o funcionrio, face ao qual quele incumbiria
estabelecer e modificar imperativamente o rol de direitos e deveres do funcionrio.
Ademais, o poder de alterao unilateral das condies de prestao de servios era visto
como fator excludente da correspondncia entre direitos e deveres, os quais poderiam ser
concebidos em relao de concomitncia, ou paralelismo, mas no como
condicionantes uns dos outros, tal como se encontra na relao contratual.16
Esses traos registrados no Estatuto de 1939 e assim interpretados
majoritariamente pelos juristas, conforme a orientao das teorias unilateralistas de direito
pblico, permanecem at hoje a determinar a teoria da funo pblica entre ns, no
obstante as transformaes verificadas desde ento.
14
CRETELLA JNIOR, op. cit., p. 89-102.
15
CAVALCANTI, op. cit., p. 97.
16
CIRNE LIMA, Princpios de Direito Administrativo, 1987, p. 164.
O Estatuto de 1939, apesar de ser endereado, em sua totalidade, aos servidores

civis da Unio e dos Territrios, estabeleceu no art. 1. a extenso de sua aplicabilidade,
no que coubesse, aos funcionrios civis da Prefeitura do Distrito Federal, dos Estados e
dos Municpios.
Dentro do processo centralizador caracterstico do Estado Novo, no se satisfez o
Governo Getlio Vargas com esta extenso segundo a frmula no que couber. Assim,
em 20.2.1941 foi expedido o Decreto-lei 3.070, estabelecendo as normas obrigatrias na
regulao do funcionalismo estadual e municipal. A mesma lei fixou que os estatutos a
serem elaborados por Estados e Municpios deveriam ter os respectivos projetos
submetidos aprovao do Presidente da Repblica, a fim de se manter a uniformidade,
consoante a legislao da Unio.
No mesmo ano de 1941 foram promulgados, simultaneamente, na data consagrada
aos funcionrios pblicos (28 de outubro), os Estatutos do funcionalismo dos ento 20
Estados brasileiros. Todos, como seria espervel, quase cpias do Estatuto da Unio.17
4. A dicotomia estatutrio/no estatutrio e os extranumerrios

Introduzira-se, ento, no Brasil, regime jurdico prprio para os servidores
permanentes, contido em texto legislativo nico o estatuto legal a que se referira o
Decreto 19.770/1931, consagrador da dicotomia funcionrio estatutrio/servidor no
estatutrio. Estes eram excludos da aplicao do Estatuto e regidos por normas prprias,
que se vinham editando ao longo dos anos, processo incrementado na dcada de trinta.18
Destacam-se duas normas anteriores ao Estatuto de 1939. A Lei 284, de
28.10.1936, estabeleceu no art. 19, pargrafo nico, que: O pessoal extranumerrio,
classificado em contratado, mensalista, diarista e tarefeiro, ser admitido na forma da
legislao que vigorar de acordo com a natureza e necessidade dos servios a serem
executados e pelo prazo que for indispensvel.
O Decreto-lei 240, de 4.2.1938, com 68 artigos, disps sobre o pessoal
extranumerrio e o pessoal de obras. Constituiu-se no primeiro diploma legal
sistematizado para os extranumerrios. No art. 2. previu: O pessoal extranumerrio ser
sempre admitido ou reconduzido a ttulo precrio, com funes determinadas e salrio
fixado dentro dos limites das dotaes oramentrias prprias da verba pessoal, parte
varivel.
17
Cf. OURO PRETO, op. cit., p. 341-346.
18
Para um levantamento destas vrias normas, cf. MELO, op. cit., p. 347-355.
O art. 3. estabeleceu as quatro modalidades de extranumerrios: contratado,

mensalista, diarista e tarefeiro. Nos Captulos II a IV (arts. 8. a 37), definiu-se e regulou-
se cada uma destas figuras.
Contratado era o admitido, mediante a assinatura de um contrato bilateral,
registrado no Tribunal de Contas, para o desempenho de funo reconhecidamente
especializada, e para a qual, a critrio da Comisso de Eficincia, no haja nos quadros
do funcionalismo pessoa devidamente habilitada e disponvel na respectiva lotao (art.
8.).
Mensalista era o admitido mediante portaria do Ministro de Estado para suprir
temporariamente deficincia dos quadros do funcionalismo (art. 16, caput).
Diarista definiu-se como o admitido pelo diretor da repartio para o
desempenho de funes auxiliares ou transitrias (art. 27).
Tarefeiro era a pessoa admitida pelo diretor da repartio para o trabalho de
determinadas funes e que percebe salrio na base da produo por unidade (art. 35).
Quanto ao pessoal para obras, definiu-se no art. 38 e pargrafo nico que ele no
estaria classificado entre os extranumerrios e seu pagamento correria conta da verba
de obras.
Diplomas legais posteriores estabeleceram outros direitos em favor dos
extranumerrios, tais como a readmisso, reverso, licenas e frias para diaristas e
tarefeiros.
A extenso de direitos resultava, em meados dos anos quarenta, grande similitude
de regimes jurdicos dos funcionrios permanentes e do pessoal extranumerrio. Carvalho
e Melo observava poca que: Excluda a estabilidade, que peculiar ao funcionrio,
(...) tudo mais, com as indispensveis adaptaes, vem sendo assegurado ao pessoal
extranumerrio. 19
5. Sindicalizao e greve no perodo anterior CLT

Quanto aos aspectos de direito sindical, o Decreto 24.694, de 7.7.1934, no art. 4.,
j havia proibido a sindicalizao de funcionrios pblicos. O pargrafo nico ressalvava
no serem considerados funcionrios pblicos os empregados manuais, intelectuais e
tcnicos de empresas agrcolas, industriais e de transporte, a cargo da Unio, dos
Estados e dos Municpios.
19
MELO, op. cit., p. 358. Cf. tambm p. 355-358.
A Constituio de 1934 no fez referncia especfica sindicalizao e greve na

funo pblica. Garantiu genericamente, porm, no captulo referente aos direitos e
garantias individuais, a liberdade de associao para fins lcitos (art. 113, n. 12). No
ttulo relativo ordem econmica e social, previu o reconhecimento dos sindicatos e
associaes profissionais, assegurando a pluralidade e a completa autonomia dos
sindicatos (art. 120).
A Carta de 1937 declarou no art. 138 ser livre a associao profissional ou
sindical, embora no mesmo dispositivo consagrasse o sindicato reconhecido pelo
Estado como o nico a ter o direito de representao legal das respectivas categorias.
A greve foi declarada, juntamente com o lock out, como recursos anti-sociais e,
portanto, ficaram ambos vedados, em relao a todos os setores profissionais e
econmicos.
O Decreto-lei 240/1938 proibiu expressamente a sindicalizao ao pessoal
extranumerrio (art. 62).
O Decreto-lei 1.402, de 5.7.1939 proibiu a sindicalizao dos servidores do Estado
e os das instituies paraestatais, indistintamente (art. 53).
O Estatuto de 1939 reafirmou a proibio de greve aos funcionrios pblicos (art.
226).
6. O advento da CLT e os servidores pblicos

Em 1.5.1943 foi expedido o Decreto-lei 5.452, que aprovou a Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT). Em sua redao original, excluiu de sua aplicao os servidores
pblicos do Estado e das entidades paraestatais, os servidores de autarquias
administrativas cujos empregados estejam sujeitos a regime especial de trabalho, em
virtude de lei e os empregados das empresas de propriedade da Unio Federal, quando
por estas (sic) ou pelos Estados administradas, salvo em se tratando daquelas cuja
propriedade ou administrao resultem de circunstncias transitrias (art. 7., c, d, e).
O texto original da CLT proibiu a sindicalizao dos servidores do Estado e (...)
das instituies paraestatais (art. 566).
Observe-se que, em funo do disposto no art. 7., d, a CLT j admitia, a fortiori, a
existncia, nas autarquias, de empregados sujeitos ao regime no especial de trabalho,
vale dizer, ao regime geral aplicvel aos trabalhadores do setor privado.
O Decreto-lei 8.616, de 10.1.1946, cuidou de dispor sobre o pessoal das

autarquias e rgos paraestatais20, que ficou sujeito legislao prpria da autarquia
ou rgo paraestatal, ou, quando omissa essa, pelas normas expedidas pelos rgos
controladores prprios (art. 2.).
O art. 3. estabeleceu que, alm do pessoal referido no art. 2., poderiam estas
entidades admitir, para servios de natureza tipicamente privada, que funcionem sob
sua direo, pessoal que ficar sujeito, no que couber, legislao do trabalho....
7. A Constituio de 1946
A Constituio de 1946 dedicou o Ttulo VIII (art. 184 a 194) aos funcionrios
pblicos. Ao contrrio das Cartas de 1934 e 1937, silenciou quanto obrigatoriedade de
se estabelecer o estatuto dos funcionrios. Mas considerou-se que o Estatuto de 1939
foi recepcionado na nova ordem jurdica instaurada pelo Texto de 1946, bem como a
figura dos extranumerrios, tendo em vista a ausncia de dispositivos constitucionais que
lhes fossem contrrios.
Quanto aos extranumerrios, o art. 23 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias determinou que os exercentes de funes de carter permanente, que o faziam
h mais de cinco anos ou em virtude de concurso ou prova de habilitao, ficavam
equiparados aos funcionrios, para efeitos de estabilidade, aposentadoria, licena,
disponibilidade e frias. Essa determinao, na verdade, constitucionalizou tendncia
que se registrava havia alguns anos, ou seja, a da equiparao, em vrios aspectos, entre o
funcionrio e o extranumerrio. Anteriormente, haviam sido estendidos ao extranumerrio
a aposentadoria (Decreto-lei 3.768, de 28.10.1941); normas do Estatuto de 1939 atinentes
aos deveres, ao disciplinar, transferncia, readmisso e reverso (Decreto-lei
5.157, de 7.1.1943); concesso de licenas e frias (Decreto-lei 6.631, de 27.7.1944);
concesso de dirias (Decreto-lei 7.502, de 30.4.1945); permisso de exerccio de cargo
20
O vocbulo paraestatal, difundido no Brasil a partir do Estado Novo, surgiu como neologismo
da legislao italiana da poca do fascismo (paraestatale). Nem na Itlia, nem no Brasil, logrou-
se alcanar entendimento pacfico sobre seu significado, o que a tornou de escassa utilizao nos
dias atuais. Paraestatal expresso geralmente remetida s entidades da Administrao Indireta
ou que exeram atividades de utilidade pblica ou interesse social, vinculados em maior ou
menor grau ao Estado. Por vezes, como o faz o Decreto-lei 8616/1946, excluem-se do seu
espectro as autarquias. Segundo Cretella Jnior: Para alguns, paraestatal toda entidade de
natureza privada que caminha paralelamente ao Estado, embora possa realizar servios
pblicos ou de utilidade pblica. Para outros, sinnimo quase perfeito de autarquia:
autarquia que tem vinculao mais estreita com o Estado. (Dicionrio de Direito
Administrativo, 1972, p. 224.)
de provimento em comisso (Decreto-lei 9.166, de 12.4.1946) e concesso de auxlio-

funeral (Decreto-lei 9.400, de 21.7.1946).
O mesmo art. 23 do Ato das Disposies Transitrias da Carta de 1946 efetivou os
interinos que, na data da promulgao desse Ato, contavam com, pelo menos, cinco anos
de exerccio.21
8. O Estatuto de 1952
Em 28.10.1952 foi promulgado o novo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis
da Unio (Lei 1.711/1952).
A nova Lei definiu no art. 2. o funcionrio como pessoa legalmente investida em
cargo pblico e cargo pblico como o criado por lei, com denominao prpria, em
nmero certo e pago pelos cofres da Unio. A nomeao para o cargo foi prevista nas
modalidades em carter vitalcio, em carter efetivo, em comisso ou
interinamente (art. 12).
O regime jurdico do novo Estatuto foi estendido aos extranumerrios amparados
pelo art. 23 das Disposies Transitrias da Constituio de 1946 e aos demais
extranumerrios, aos servidores das autarquias e aos serventurios da Justia, no que
couber (art. 252).
Quanto aos abarcados pelo referido art. 23, suas funes passaram como cargos, a
integrar quadros especiais extintos, suprimindo-se as funes correspondentes (art. 257,
caput). Os demais extranumerrios foram mantidos na situao em que se achavam,
determinando-se, porm, ao Executivo, o dever de apresentar no prazo de 12 (doze)
meses nova codificao, regulando as relaes entre extranumerrios e o Estado (art.
257, 2., do Estatuto). A desejada codificao, porm, no veio.
9. Expanso dos servidores de regime trabalhista nos anos cinqenta a setenta

A Lei 1.890, de 13.6.1953, marcaria o primeiro passo na introduo da legislao
trabalhista comum no mbito da funo pblica. Essa lei determinou no art. 1. a
aplicao de diversos dispositivos da CLT aos mensalistas e diaristas da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Territrios, dos Municpios e das entidades
autrquicas, que trabalharem nas suas organizaes econmicas comerciais ou
21
Interinos eram os que, embora ocupando cargo pblico, no o faziam em carter efetivo, sendo
nomeados para preencher transitoriamente vagas ou em substituio ao seu titular, quando em
frias ou licena. Cf. CAVALCANTI, op. cit., p. 343.
industriais em forma de empresa e no forem funcionrios pblicos ou no gozarem de

garantias especiais.
Como observa Pinto da Silveira: Obviamente, a Lei n. 1.890, de 1953, no
atingiu as suas finalidades no servio federal, porque j encontrou o pessoal a que se
destinava perfeitamente equiparado aos funcionrios pblicos.22
No mesmo ano, o Decreto 34.395, de 28.10, regulamentando o art. 252, II, da Lei
1.711/1952, estendeu aos extranumerrios da Unio grande parte do regime jurdico dos
funcionrios pblicos civis federais.
A Lei 3.483, de 8.12.1958, equiparou determinados empregados, admitidos conta
de certas dotaes arroladas no seu art. 1., aos extranumerrios mensalistas da Unio,
desde que contassem ou viessem a contar cinco anos de exerccio. J o seu art. 3.
caminhou em orientao divergente, ao dispor que o pessoal de obras, destinado
execuo de trabalho temporrio, ficaria sujeito ao regime da CLT, estranhamente
inclusive para efeito de estabilidade no respectivo emprego.
A Lei 3.780, de 12.7.1960, tentou sistematizar os servidores pblicos em duas
categorias: de um lado, os funcionrios pblicos, ocupantes de cargos de provimento
efetivo ou em comisso (art. 2.), regidos pelo Estatuto de 1952 e legislao
complementar; de outro, o pessoal temporrio e de obras, sujeito ao regime de
emprego previsto na CLT e legislao peculiar a tal regime (art. 24). Previu ainda o
provimento em carter interino dos cargos efetivos, por necessidade imperiosa de
servio, fixando-se o prazo mximo de um ano para a interinidade.
Mais uma vez, no entanto, a tentativa de sistematizar o regime jurdico dos
servidores pblicos e dar fim aos abusos da Administrao na rea de pessoal no passou
de inteno do legislador. Continuou a ocorrer a admisso ilegal de servidores,
simplesmente pagos mediante recibo, mas sem se ater aos critrios da Lei 3.780/1960 e
tampouco garantindo-se a esses servidores os direitos trabalhistas. Reiteradamente e
com acerto a Justia do Trabalho reconheceu na situao desses servidores recibados
a relao de emprego, a eles determinando a aplicao da legislao trabalhista como
forma de amparar-lhes minimamente.
O Decreto-lei 200, de 25.2.1967, previu a contratao, regida pela legislao
trabalhista, de tcnicos especializados, para prestar servios administrao direta e
autarquias (art. 96) e de consultores tcnicos e especialistas, temporariamente (art. 97).
22
SILVEIRA, A Legislao Trabalhista Como Regime Jurdico do Funcionrio Pblico, Revista
do Servio Pblico, a. XXI, v. 100, n. 1-2, 1968, p. 43.
Permitiu, ainda, a contratao de trabalhadores eventuais, sem vnculo empregatcio (art.

111).
Sobreveio ento a Constituio de 24.1.1967, com Seo dedicada aos
funcionrios pblicos (art. 95 a 106). Tal como a Carta de 1946, tambm no fez
referncia ao estatuto dos servidores ou funcionrios, apenas fixando as normas bsicas
a estes aplicveis. No art. 104 determinou aplicar-se a legislao trabalhista aos
servidores admitidos temporariamente para obras, ou contratados para funes de
natureza tcnica ou especializada.
O Texto Constitucional outorgado em 1969 (chamado Emenda Constitucional n.
1, de 17.10) pouco alterou as normas da Carta de 1967 relativas aos servidores. Uma das
modificaes foi excluir a determinao contida no art. 104 do Texto anterior, para
estabelecer, no novo art. 106, a previso de lei especial para os servidores de carter
temporrio ou contratados para funes de natureza tcnica especializada; lei que,
como j registrado, jamais sobreveio na rbita federal e na generalidade dos Estados e
Municpios.
Para a Unio, o Distrito Federal e os Territrios, o Texto de 1969 previu a
definio, em lei federal, de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, do regime
jurdico dos servidores pblicos (art. 109, I). A mesma lei deveria estabelecer a forma e
as condies de provimento dos cargos pblicos e as condies para aquisio da
estabilidade (art. 109, II e III), embora os parmetros gerais j estivessem previstos no -
texto Constitucional. Tambm essa lei no foi elaborada e permaneceram em vigor a Lei
1.711/1952 e demais normas recepcionadas no novo ordenamento jurdico.
Em 1974 surgiu a Lei 6.185, de 11.12, dispondo sobre os servidores pblicos
civis da Administrao Federal Direta e Autrquica, segundo a natureza jurdica do
vnculo empregatcio. Essa Lei representou clara opo pelo regime da legislao
trabalhista na funo pblica federal, consagrando-se a tendncia que, na prtica, desde os
anos cinqenta, vinha sendo desenhada.
Em seu art. 1., a Lei 6.185/1974 disps que: Os servidores pblicos civis da
Administrao Federal Direta e Autrquica reger-se-o por disposies estatutrias ou
pela legislao trabalhista em vigor.
No art. 2. determinou que as disposies estatutrias (na forma do art. 109 da
Constituio Federal), seriam aplicveis s atividades inerentes ao Estado como Poder
Pblico, sem correspondncia no setor privado, compreendidas nas reas de Segurana
Pblica, Diplomacia, Tributao, Arrecadao e Fiscalizao de Tributos Federais e

contribuies previdencirias, e no Ministrio Pblico.
O art. 3. prescreveu: Para as atividades no compreendidas no artigo precedente
s se admitiro servidores regidos pela legislao trabalhista, sem os direitos de greve e
sindicalizao, aplicando-se-lhes as normas que disciplinam o Fundo de Garantia por
Tempo de Servio.
Ademais, previu o art. 4. a possibilidade de os funcionrios pblicos estatutrios
optarem pelo regime trabalhista, mas a juzo do Poder Executivo, nos casos e condies
que especificar.
O efeito da Lei 6.185/1974 foi aumentar ainda mais o nmero de servidores
regidos pela legislao trabalhista os ditos celetistas , que se tornaram muito mais
numerosos que os regidos por Estatuto prprio os chamados estatutrios.
Tornou-se comum, ento, a referncia aos regimes estatutrio e celetista, havendo
ainda a previso do regime da lei especial referida no art. 106 do Texto de 1969, que, para
alguns, seria tambm norma de direito do trabalho, enquanto para outros, haveria a
criao de um terceiro regime, que alguns sugeriram dever apresentar-se como contrato
administrativo de trabalho.23
10. A Constituinte de 1987/1988 face problemtica dos servidores pblicos

Era essa, em linhas gerais, a situao com que se deparou o Legislador Constituinte
de 1987/1988. Desde a dcada de sessenta o incremento do regime da legislao
trabalhista na funo pblica levou a que a maioria dos servidores da Administrao
Pblica direta e autrquica se tornasse composta de agentes regidos pelo direito do
trabalho.
Um dos fatores que contriburam para o grande aumento dos servidores celetistas
foi o fato de que os administradores, ao contratarem sob regime trabalhista, ficavam
conforme o entendimento que se formou sobre o tema isento de deveres tais como o de
realizao de prvio concurso para admisso, o de limitao numrica legal dos cargos, de
fixao legal da remunerao e de reconhecimento da estabilidade.
Muito embora o afastamento de todos esses deveres da Administrao fosse
como a alguns pareceu incompatvel com as noes de Repblica e igualdade de todos
perante a lei, o fato que acabou por ser aceito, deixando os administradores de mos
23
A respeito, cf. DUTRA, Pedro Paulo de Almeida. Servidores Pblicos no Funcionrios.
Revista de Direito Pblico, n. 31, p. 59-63, set./out. 1974.
livres para instaurar como hbitos o empreguismo no poder pblico e a sua transformao
em instrumento de realizao de interesses pessoais ou partidrios.
Esse foi um dos males apontados contra o regime trabalhista e argumento em prol
da sua extino no setor pblico. O mal, no entanto, no estava no regime em si, mas na
interpretao do sistema jurdico. Alegava-se como ainda costuma se fazer hoje
que, ao contratar sob as normas do direito do trabalho, o estado igualava-se ao
particular e que tais normas no previam o concurso pblico e nem outras limitaes
prprias do direito administrativo. Contudo, tal raciocnio parte da legislao trabalhista
ordinria, olvidando a supremacia da Constituio e seus princpios. Conseqentemente,
subordina-se a leitura e a aplicao da Constituio ao disposto na lei ordinria, quando o
contrrio que se deveria observar.
A Constituio de 1946 e mesmo os Textos de 1967 e 1969 estes editados por
regime ditatorial diziam-se instituidores de um Estado de Direito e, mais ainda,
republicano. A impessoalidade no exerccio do poder deveria ser, portanto, princpio a
guiar a inteligncia e aplicao da legislao ordinria. Assim, o fato de a administrao
pblica admitir servidores pelo regime trabalhista no transformava os empregos em
propriedades dos exercentes do poder. Logo, a tese da excluso do concurso pblico
encontrava-se em dissonncia com as normas constitucionais de ento. No obstante, foi o
que prevaleceu.
Por outro lado, a existncia de diferentes regimes jurdicos de pessoal levou sua
adoo assistemtica e carente de critrios objetivos e racionais, o que no se deveu
legislao, pois esta buscou estabelecer perfil sistemtico e racional na aplicao dos
diversos regimes. Mais uma vez, neste aspecto, o que se verificou foi com boas ou ms
intenes a incorreta aplicao da lei, ou, simplesmente, a sua no aplicao.
Isto levou existncia, na funo pblica, de servidores que, exercendo funes
idnticas ou assemelhadas, prestando servios para a mesma pessoa ou no mesmo rgo,
eram regidos por normas diferentes. A inobservncia da isonomia acarretou a
reivindicao das entidades representativas dos servidores, alm do reclamo dos
administradores pblicos interessados em pr fim desorganizao e falta de critrios
na regulao jurdica da funo pblica, no sentido de se implantar regime jurdico nico
para o pessoal do setor pblico, o que seria alcanado pela Constituio de 1988.
Antes, porm, foi feita no Governo Sarney a tentativa de estabelecer, no bojo de
proposta de reforma administrativa mais ampla, nova regulamentao dos servidores
pblicos civis federais. Esta Reforma, instaurada por comando do Decreto 91.309, de
4.6.1985, e levada a efeito pela Comisso Geral da Reforma Administrativa, teve como
um dos objetivos reordenar a funo pblica federal. Foi elaborado Anteprojeto de
Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio, tendo como uma das suas diretrizes,
fixadas pelo Plenrio da Comisso Geral, o da isonomia geral entre os servidores.
O Anteprojeto, elaborado a partir de texto concebido pelo Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP), apresentava novo Estatuto, destinado a
substituir o de 1952. Tambm os servidores trabalhistas seriam integrados ao novo
diploma legal, mas o seu art. 177 projetava a remisso desse processo para lei especial,
justificando-se esta deciso, conforme as palavras do ento Ministro da Administrao,
Aluzio Alves, por se revelar o assunto de grande complexidade e pela correlao com
as reas de competncia de outros rgos e entidades pblicas. Vale registrar, ainda, a
incluso expressa das autarquias no mbito de aplicao do novo Estatuto projetado.24
O texto do Anteprojeto, no entanto, no chegou a ser objeto de discusso
parlamentar, eis que, com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte em 1987, o
tema passou a ser tambm matria de deliberao nesse frum.
11. A Constituio de 1988 e a polmica em torno do regime jurdico nico

Em sua redao originria, a Constituio de 198825 determinou, no art. 39, a
instituio do chamado regime jurdico nico de pessoal, nos seguintes termos:
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro, no
mbito de sua competncia, regime jurdico nico e planos de carreira para os
servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das fundaes
pblicas.
Promulgada a Constituio de 1988, verificou-se na doutrina o dissenso quanto

interpretao do art. 39, tornando-se polmica a determinao da natureza do regime
jurdico nico a ser implantado.
As discusses tiveram por referncia, em regra, os dois regimes que se
desenvolveram na funo pblica brasileira a partir dos anos cinqenta: os chamados
estatutrio e celetista. H quem levante ainda a hiptese da adoo de um terceiro regime
24
Cf. BOMFIM, O Novo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio, 1990, p. 5-62.
25
As regras bsicas da funo pblica encontram-se, na Constituio de 1988, concentradas nas Sees II (Dos
Servidores Pblicos Civis) e III (Dos Servidores Pblicos Militares, na redao original; com a redao da Emenda
Constitucional 18, de 5.2.1998, Dos Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios) do Captulo VII
(Da Administrao Pblica) do Ttulo III (Da Organizao do Estado). Em outras partes do Texto Constitucional,
porm, principalmente nas Disposies Gerais (Seo I) do mesmo Captulo relativo Administrao, encontram-se
outras normas aplicveis aos servidores pblicos.
jurdico, mas sem esclarecer os seus traos bsicos. Rigolin, por exemplo, menciona esta
possibilidade, chamando a esse terceiro regime de indito, tendo como limites os
mesmos dos outros dois: a obedincia s normas constitucionais, comuns a qualquer
regime que se venha a elaborar.26
Para alguns autores, o regime jurdico no teve sua natureza estabelecida pela
Constituio. Deixou-se aos entes estatais, em todas as esferas de Governo, a
determinao da natureza do regime, que poderia ser de direito pblico (estatutrio) ou de
direito privado (trabalhista) ou, ainda, para outros, um terceiro tipo.
Caso fosse adotado o regime estatutrio, cada ente poltico (Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal) seria competente para estabelecer, por legislao prpria,
as normas aplicveis aos seus respectivos servidores. A adoo do regime trabalhista
implicaria, para Estados, Municpios e Distrito Federal, a sujeio s normas elaboradas
pela Unio, uma vez que somente esta tem competncia para legislar sobre direito do
trabalho (art. 22, I, CF). Os demais entes polticos poderiam, portanto, adotar o regime
trabalhista, mas seu contedo seria estabelecido por normas federais. J o chamado
terceiro regime seria tambm institudo por lei de cada ente estatal.27
Entre os defensores da possibilidade de escolha do regime a ser adotado como
nico para os servidores pblicos estavam, entre outros, alm do j citado Rigolin, Toshio
Mukai, Di Pietro e Antnio lvares da Silva.28
Na corrente contrria, defendendo a natureza exclusivamente estatutria do regime
nico, incluam-se nomes como os de Adlson Dallari, Lcia Valle Figueiredo, Diogo de
Figueiredo Moreira Neto, Antnio Augusto Anastasia e Carlos Motta.29
Gasparini, que antes defendera a tese da possibilidade de escolha da natureza do
regime, aderiu em seguida corrente estatutria.30
Posio diferenciada foi defendida na doutrina por Celso Antnio Bandeira de
Mello, que fez leitura mais flexvel do art. 39 CF.
26
RIGOLIN, O Servidor Pblico na Constituio de 1988, 1989, p. 120.
27
RIGOLIN, op. cit. (n. 321), p. 120.
28
MUKAI, Administrao Pblica na Constituio de 1988, 1989, p. 62. DI PIETRO, Direito
Administrativo, 1990, p. 311. SILVA, Os Servidores Pblicos e o Direito do Trabalho, 1993, p.
42-57.
29
DALLARI, Regime Constitucional dos Servidores Pblicos, 1990, p. 46-50. FIGUEIREDO,
FIGUEIREDO, Curso de Direito Administrativo, 1994, 386-388. MOREIRA NETO, Regime
Jurdico nico dos Servidores Pblicos na Constituio de 1988, 1990, p. 33-52. ANASTASIA,
Regime Jurdico nico do Servidor Pblico, 1990, p. 56-76. MOTTA, O Novo Servidor Pblico,
1990, p. 35-41.
30
GASPARINI, Direito Administrativo, 1992, p. 147-150.
Conforme seu pensamento, o regime jurdico no teria de ser necessariamente igual

para todos os servidores de todas as pessoas componentes da administrao direta,
autrquica e fundacional. Poderia haver servidores regidos por normas estatutrias e
outros, sujeitos lei trabalhista, desde que, compondo esse conjunto de regras um regime,
seja ele uniformemente aplicvel em todos os entes mencionados no art. 39 CF, dentro de
cada esfera poltica.31
Como fundamento, alegou o autor que as vrias referncias a cargos e empregos
na parte permanente do Texto Constitucional impossibilitam que se chegue concluso
de estar o regime trabalhista excludo da Administrao Pblica. Exemplos so os art. 51,
IV e 52, XIII, que estabelecem a hiptese de criao, pela Cmara dos Deputados e
pelo Senado, de empregos (...) de seus servios, e o art. 61, 1., II, a, tratando da
iniciativa privativa do Presidente da Repblica quanto leis que disponham sobre
criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica
ou aumento de sua remunerao.32
Ao admitir, no entanto, a convivncia de servidores regidos por estatuto prprio
(que chama tambm de regime de cargo), ao lado de outros, destinatrios de normas
trabalhistas (ou regime de emprego), procurou o autor traar limites aplicao de um e
outro tipo de normas conforme a natureza dos servios a serem prestados.
O regime estatutrio deveria ser o regime normal dos servidores pblicos civis,
pelo fundamento de que este (ao contrrio do regime trabalhista) o concebido para
atender peculiaridades de um vnculo no qual no esto em causa to-s interesses
laborais, mas onde avultam interesses pblicos bsicos, visto que os servidores so os
prprios instrumentos da atuao do Estado.33
31
Seu intento [do art. 39, CF] foi evitar que pudesse existir, na mesma esfera governamental,
um regime de pessoal para a administrao direta, outro para a autarquia tal, outro para a
autarquia qual, outro ainda para a fundao A e mais outro para a fundao B, como vinha
ocorrendo. Assim, o que imps foi que, em cada esfera de governo, a administrao direta, as
autarquias e fundaes pblicas tivessem, entre si, uma uniformidade no regime dispensado ao
pessoal; um regime nico para as trs, ou seja, um s, um mesmo, para quaisquer delas no que
concerne ao pessoal, mas no necessariamente igual para todos os servidores. BANDEIRA DE
MELLO, C. A., Curso de Direito Administrativo, 1996, p. 156-157.
32
Nem se poderia argumentar afirmou Bandeira de Mello que tais empregos estariam
ligados hiptese de contratao temporria do art. 37, IX, prevista para suprir necessidade
excepcional. Ocorre que esta contratao visa atender a eventualidades, a situaes imprevistas,
emergenciais, que devem ser socorridas de imediato, no fazendo sentido pensar-se em
criao, por atos normativos ou legais, de tais empregos e aumento de sua remunerao, visto
no se poder saber antecipadamente quais seriam necessrios e em que quantidade. Cf.
BANDEIRA DE MELLO, C. A., Curso de Direito Administrativo, 1996, p. 156-158.
33
BANDEIRA DE MELLO, C. A., Curso de Direito Administrativo, 1996, p. 154-155.
A legislao trabalhista poderia ser aplicada aos servidores ocupados em atividades

que mesmo desempenhadas sem as garantias especficas do regime de cargo no
comprometeriam os objetivos (j referidos) em vista dos quais se impe o regime de
cargo como sendo o normal, o prevalente. Estas atividades correspondem prestao
de servios materiais subalternos, prprias dos serventes, motoristas, artfices,
jardineiros etc., pois o modesto mbito da atuao destes agentes no introduz riscos
para a impessoalidade da ao do Estado em relao aos administrados, caso lhes faltem
as garantias inerentes ao regime de cargo.34
A concepo de Bandeira de Mello ganharia adeptos junto ao Supremo Tribunal
Federal. O tema foi ali discutido quando do julgamento da Ao de Inconstitucionalidade
(ADI) 492-DF, proposta pelo Procurador Geral da Repblica contra o art. 240, alneas d e
e, da Lei 8112, de 11.12.1990, instituidora do regime nico dos servidores federais.
Para fundamentar seu entendimento de que a natureza necessariamente estatutria
do regime nico, acolhida pela Lei, implicava na inconstitucionalidade dos referidos
dispositivos, que previam os direitos de negociao coletiva e de ajuizamento de dissdios
na Justia do Trabalho, e ao mesmo tempo coadun-la com as vrias referncias a
empregos pblicos do Texto Constitucional, os Ministros Carlos Mrio Velloso (relator)35
e Ilmar Galvo externaram suas posturas com base em Bandeira de Mello. Essa linha de
fundamentao no foi expressamente abordada, mas tambm no foi contestada por
qualquer dos demais julgadores, exceo do Ministro Marco Aurlio, que defendeu a
tese de que o regime estatutrio, em sua concepo tradicional, fora afastado pela
Constituio de 1988, em prol de regime necessariamente bilateral.
12. A EC 19/1998 e o fim da obrigatoriedade do regime nico
34
Em conseqncia, afirma: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, adstritos apenas s
disposies constitucionais sobre servidores pblicos, legislaro cada qual para os servidores
das respectivas rbitas e decidiro, livremente, se pretendem adotar exclusivamente o regime de
cargos ou se instituiro empregos para as atividades materiais subalternas. O que no podero
fazer, sem afrontar a Lei Magna, deixar de acolher o regime de cargos como regra geral ou
instituir o regime de emprego para atividades que no o comportem. BANDEIRA DE MELLO,
C. A., Curso de Direito Administrativo, 1996, p. 156.
35
O relator assim se expressou ... os servidores que podem ser admitidos pela Consolidao das
Leis do Trabalho e o Professor Celso Antnio chama a ateno para esse caso
evidentemente no estaro no Regime nico. So os contratados para obras pblicas, os que
exercem funes puramente materiais; sero servidores da Unio Federal, das autarquias, das
fundaes pblicas federais sob regime contratual, que tero seus dissdios julgados,
evidentemente, pela Justia do Trabalho. Disponvel em: http://stf.gov.br, acesso em 28.5.2007.
Eleito em 1994, o Governo Fernando Henrique Cardoso enviou ao Congresso

Nacional a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 173-A/1995, conhecida como
Emenda da Reforma Administrativa, pela qual se pretendia, entre outras mudanas,
extinguir o regime nico dos servidores pblicos.
A PEC sofreu alteraes que, ao final, resultaram na Emenda Constitucional 19, de
4.6.1998, a qual deu ao art. 39 a redao hoje vigente:
A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho
de poltica de administrao e remunerao de pessoal, integrado por
servidores designados pelos respectivos Poderes.
O fim da obrigatoriedade do regime nico insere-se na chamada reforma do

aparelho do Estado, segundo o jargo adotado poca pelo Governo Federal. Em termos
gerais, um dos vetores bsicos da reforma afastar, em grande parte, a administrao
burocrtica, tida como fortemente prestigiada pela redao original da Constituio de
1988 e caracterizada por controles rgidos dos processos, como por exemplo na
administrao de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Em seu lugar, a
proposta a de instituir a administrao gerencial que, inspirada no setor privado, tem
como traos essenciais a definio de metas para o administrador pblico; a autonomia do
administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe foram
colocados disposio e, em contrapartida, o controle ou cobrana a posteriori dos
resultados.36
A reforma afirmou inserir-se no caminho pretendido pelo Decreto-lei 200/1967,
que, se na prtica no logrou todos os seus objetivos, constitui um marco na tentativa de
superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento
da administrao gerencial no Brasil. Diante dele, a Constituio de 1988 qualificada
como um retrocesso burocrtico sem precedentes, do qual a obrigatoriedade de regime
jurdico nico para os servidores civis considerada um dos elementos bsicos. Entre
outros problemas, retirou da administrao indireta a sua flexibilidade operacional, ao
atribuir s fundaes e autarquias pblicas normas de funcionamento idnticas s que
regem a administrao direta.37
Por isto, props-se o fim da obrigatoriedade do regime nico, permitindo-se a
volta de contratao de servidores celetistas. Para a escolha do regime, poder-se-
36
BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, 1995, p. 20-23.
37
BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, op. cit., p. 26-28.
atentar para a natureza das carreiras: ... elas podem ser classificadas em carreiras de
Estado, formadas principalmente por servidores estatutrios no ncleo estratgico do
Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizadas na administrao indireta e nos
servios operacionais, inclusive no ncleo estratgico. O ncleo estratgico definido
da seguinte forma: Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define as leis
e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor onde as decises
estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao
Ministrio Pblico e, no Poder Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e
aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao
das polticas pblicas.38
13. Desdobramentos da EC 19/1998

Alterada a redao do art. 39 CF, tratou-se, no plano federal, de reintroduzir o
regime trabalhista, com a aprovao da Lei 9.962, de 22.2.2000.
Importante salientar que, diferentemente do que ocorrera na vigncia de
Constituies pretritas, marca-se no Brasil, a partir da Carta de 1988, concepo do
emprego pblico mais adequada ao Estado de Direito. Isso se deve, em parte, ao prestgio
alcanado pelos princpios constitucionais da administrao pblica, tais como a
impessoalidade e a moralidade. Mas, por outra parte, foi necessria a explicitao de
certas regras, como a exigncia do concurso pblico para provimento de emprego
pblico, previsto no art. 37, II,CF.
Em conseqncia, a Lei 9.962/2000 reflete essa renovada concepo, ao prescrever
a criao dos empregos pblicos por leis especficas (art. 1., 1.) e a necessidade de
observncia de critrios impessoais para desfazimento do vnculo empregatcio (art. 3.).
Infelizmente, o pargrafo nico do art. 3. destoou nesse aspecto, ao prever que os
procedimentos impessoais de resciso unilateral dos contratos de trabalho podem ser
excludos nas contrataes de pessoal decorrentes da autonomia de gesto de que trata
o 8. do art. 37 da Constituio Federal. A inconstitucionalidade desse dispositivo
patente, na medida em que supe que os contratos de gesto objeto do 8. do art. 37 CF
teriam o superpoder de afastar at mesmo a aplicao dos princpios constitucionais da
administrao pblica, entre eles, os de legalidade, impessoalidade e moralidade. Mas o
referido 8., tal como as demais normas constitucionais, no tem esse condo de
apresentar-se como supernorma. Ademais, trata-se de regra oriunda do poder
38
BRASIL. PRESIDNCIA DA REPBLICA, op. cit., p. 63 e segs.
constituinte derivado, que no pode, portanto, pretender afastar normas que tais como
os princpios do art. 37, caput constituem, para os cidados, direitos ou garantias
fundamentais (CF, art. 60, 4., IV).
Aspecto problemtico que a Lei 9.962/2000 no apontou as espcies de
atividades para as quais se adotaria o regime trabalhista, tampouco estabeleceu qualquer
critrio geral para tanto.
Sobreveio a Lei Federal 9.986, de 17.7.2000, dispondo sobre a gesto de recursos
humanos das agncias reguladoras. No art. 1., previa: As Agncias Reguladoras tero
suas relaes de trabalho regidas pela Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada
pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e legislao trabalhista correlata, em
regime de emprego pblico.
Contra vrios dispositivos dessa Lei, inclusive o art. 1., foi proposta a ADI 2310-
DF, pela qual se alegava a incompatibilidade entre o regime de emprego pblico e
diversas atribuies por elas exercidas, tais como as afetadas aos empregos de Regulador
e de Analista de Suporte Regulao, os quais envolviam o exerccio do poder de polcia.
Trata-se da referida tese de Celso Antnio Bandeira de Mello, defendida em face
da redao originria da Constituio de 1988 e mantida pelo mestre paulista aps as
alteraes supervenientes, inclusive aquelas da EC 19/1998.
O relator da ADI 2310 foi o Ministro Marco Aurlio, que em despacho
monocrtico suspendeu a eficcia de diversos dispositivos impugnados, incluindo o art.
1.. Na fundamentao, adotou a tese da preeminncia do regime estatutrio para o
exerccio de atribuies tpicas do poder pblico, na mesma senda de Bandeira de
Mello.39
39
Na deciso, o Min. Marco Aurlio raciocina de maneira diversa daquela registrada na ADI 492-
DF, pois associa o termo cargo a regime estatutrio, distinguindo-o do emprego pblico
conforme a viso tradicional que se fixara antes da Carta de 1988 e que, por ocasio da ADI 492-
DF, aquele julgador afirmara ser concepo ultrapassada pela nova Constituio. Confira-se
trecho essencial de seu despacho: Ningum coloca em dvida o objetivo maior das agncias
reguladoras, no que ligado proteo do consumidor, sob os mais diversos aspectos negativos
ineficincia, domnio do mercado, concentrao econmica, concorrncia desleal e aumento
arbitrrio dos lucros. Ho de estar as decises desses rgos imunes a aspectos polticos,
devendo fazer-se presente, sempre, o contorno tcnico. isso o exigvel no s dos respectivos
dirigentes detentores de mandato , mas tambm dos servidores reguladores, analistas de
suporte regulao, procuradores, tcnicos em regulao e tcnicos em suporte regulao
Anexo I da Lei n. 9.986/2000 que, juntamente com os primeiros, ho de corporificar o
prprio Estado nesse mister da mais alta importncia, para a efetiva regulao dos servios.
Prescindir, no caso, da ocupao de cargos pblicos, com os direitos e garantias a eles
inerentes, adotar flexibilidade incompatvel com a natureza dos servios a serem prestados,
igualizando os servidores das agncias a prestadores de servios subalternos, dos quais no se
exige, at mesmo, escolaridade maior, como so serventes, artfices, mecangrafos, entre outros.
O processo relativo ADI 2310 foi extinto sem julgamento de mrito, em face da
superveniente revogao do art. 1. da Lei 9.986/2000 pela Lei 10.871, de 20.5.2004.
14. A volta ao regime jurdico nico

Aspecto complicador do panorama da funo pblica no Brasil que a alterao
trazida ao art. 39 CF pela EC 19/1998 encontra-se sub judice. Por meio da ADI 2135-DF,
impugna-se a nova redao do caput desse artigo.
O relator, Min. Nri da Silveira, acolheu um dos fundamentos da petio inicial,
relativo a vcio no processo legislativo de que resultou o novo texto, deferindo liminar
para suspender a sua eficcia e conseqente retorno vigncia do antigo caput do art. 39.
Aps sucessivos pedidos de vista, oito ministros acompanharam o relator e apenas
trs votaram pelo indeferimento da liminar.40
Assim, o regime jurdico nico volta a ser obrigatrio, em todas as esferas polticas
da Federao, para os servidores da administrao direta, das autarquias e das fundaes
pblicas. Como a deciso do STF tem efeitos ex nunc, os servidores que ingressaram por
diferentes regimes a partir da EC 19/1998 permanecem submetidos quele em que foram
admitidos.
Contudo, como a prpria natureza do regime nico no fora pacificada antes da EC
19/1998, as polmicas em torno dessa matria retornaro cena.
Atente-se para a espcie. Est-se diante de atividade na qual o poder de fiscalizao, o poder de
polcia fazem-se com envergadura mpar, exigindo, por isso mesmo, que aquele que a
desempenhe sinta-se seguro, atue sem receios outros, e isso pressupe a ocupao de cargo
pblico, a estabilidade prevista no artigo 41 da Constituio Federal. Alis, o artigo 247 da Lei
Maior sinaliza a concluso sobre a necessria adoo do regime de cargo pblico relativamente
aos servidores das agncias reguladoras. Refere-se o preceito queles que desenvolvam
atividades exclusivas de Estado, e a de fiscalizao o . Em suma, no se coaduna com os
objetivos precpuos das agncias reguladoras, verdadeiras autarquias, embora de carter
especial, a flexibilidade inerente aos empregos pblicos, impondo-se a adoo da regra que a
revelada pelo regime de cargo pblico, tal como ocorre em relao a outras atividades
fiscalizadoras - fiscais do trabalho, de renda, servidores do Banco Central, dos Tribunais de
Conta, etc. (Disponvel em http://stf.gov.br, acesso em 28.5.2007.)
40
Segundo a noticia da deciso publicada no DJ de 17/08/2007: O Tribunal, por maioria,
vencidos os Senhores Ministros Nelson Jobim, Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, deferiu
parcialmente a medida cautelar para suspender a eficcia do artigo 39, caput, da Constituio
Federal, com a redao da Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998, tudo nos
termos do voto do relator originrio, Ministro Nri da Silveira, esclarecido, nesta assentada, que
a deciso como prprio das medidas cautelares ter efeitos ex nunc, subsistindo a
legislao editada nos termos da emenda declarada suspensa. Votou a Presidente, Ministra
Ellen Gracie, que lavrar o acrdo. No participaram da votao a Senhora Ministra Crmen
Lcia e o Senhor Ministro Gilmar Mendes por sucederem, respectivamente, aos Senhores
Ministros Nelson Jobim e Nri da Silveira. Plenrio, 02.08.2007. Cf. http://stf.gov.br/dj. Acesso
em 17.9.2007 (ntegra do acrdo no disponvel nessa data).
15. Concluso
Verifica-se a grande dificuldade enfrentada no Brasil para a organizao racional e
sistemtica do tratamento constitucional e legal dos servidores pblicos.
Seja em vista da implantao de regime nico, seja quanto fixao de critrios
razoveis e isonmicos para adoo de diferentes regimes, tem-se sempre esbarrado nos
casusmos prprios de convenincias polticas menores, ou na falta de continuidade
poltico-administrativa, problemas que afligem o Estado brasileiro desde suas origens.
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Os Regimes Jurídicos Dos Servidores Públicos No Brasil

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OS REGIMES JURDICOS DOS SERVIDORES PBLICOS NO BRASIL E SUAS VICISSITUDES HISTRICAS

Florivaldo Dutra de Arajo

OS REGIMES JURDICOS DOS SERVIDORES PBLICOS NO

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