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XI Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado por la Sociedad Argentina de Anlisis

Poltico y la Universidad Nacional de Entre Ros, Paran, 17 al 20 de julio de 2013"

Ttulo: De la Reforma Educativa a la actualidad. El caso de la Educacin de Jvenes y Adultos.

Autor: Esther Levy
Institucin: Facultad de Filosofa y Letras y Facultad de Derecho (UBA)1.
Correo electrnico: estherlevy5@yahoo.com.ar
rea Temtica: Estado, Administracin y Polticas Pblicas
Subrea temtica: Polticas pblicas y Educacin

Resumen

El impacto de la reforma estructural del Estado en los 90 redefini el escenario educativo,

incidiendo decisivamente en el mbito de la Educacin de Jvenes y Adultos en trminos
curriculares, de estructura y administracin entre otros aspectos. A partir de 2005, con la
derogacin de la Ley Federal de Educacin y la sancin de nuevas normativas, se generaron
expectativas positivas respecto al futuro de la modalidad. Esta ponencia da cuenta de los
resultados de un estudio cualitativo desarrollado desde las perspectivas de la sociologa crtica de
la educacin y la teora de las polticas sociales que indaga acerca de los cambios y continuidades
en el escenario de la Educacin de Jvenes y Adultos en los ltimos 20 aos.

1
El trabajo resume parte de dos lneas de investigacin que la autora desarrolla en el marco del Proyecto Ubacyt 2012-
2014 (20620110200004) Derechos sociales, provisin de bienestar y marginaciones sociales en Argentina. Directora
Dra Laura Pautassi, Co Director: Dr. Gustavo Gamallo. Instituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales "Ambrosio L.
Gioja". Facultad de Derecho- UBA, y Proyecto Ubacyt 20112014 (20020100100896) Formacin y produccin del
conocimiento en mbitos socioeducativos. Presencias, ausencias y contradicciones desde la perspectiva de la Sociologa
Crtica de la Educacin. Directora: Prof. Silvia Llomovatte. Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin
(IICE). Programa: Sociologa de la Educacin. Facultad de Filosofa y Letras, UBA.

1
1/17
 Introduccin

En la Argentina la idea de educacin se asocia inmediatamente a la educacin formal, a la

escuela primaria y secundaria. El rol activo del Estado en materia educativa a partir de
mediados del siglo XIX est estrechamente vinculado a la ideologa que caracteriz a los
tiempos de la Revolucin Francesa, donde el surgimiento y posterior consolidacin del
Estado Nacin liberal estuvo ntimamente vinculado a la posibilidad de desarrollar sistemas
educativos nacionales (Filmus, 1996; 15). Aqu, el sistema educativo conform un factor clave
en la construccin de la identidad nacional y en el proceso de integracin social, cumpliendo
una funcin ms vinculada a la esfera poltica que a la econmica.

Nuestro pas ha sido a mediados del siglo XX uno de los ms avanzados en Amrica Latina
respecto de la expansin de la escolaridad primaria alcanzando niveles casi de universalidad,
mientras que la secundaria, an con sus objetivos acotados a la formacin de la elite dirigente,
tambin logr niveles importantsimos de matriculacin. El origen de la escuela del Estado y la
expansin temprana del sistema educativo en Argentina constituyeron importantes y efectivos
mecanismos de inclusin social. Tanto por los motivos de su creacin como por su estructura
interna, la Escuela Normal se diferenci del resto de la enseanza, y muy particularmente de
la brindada por los Colegios Nacionales. Su creacin se debi a la necesidad real e imperiosa
de dotar de maestros preparados a la escuela primaria en expansin (Tedesco, 1982; 27). La
docencia se haba convertido entonces en una profesin del Estado y el docente en un
funcionario de la administracin pblica.

Es as, que en un pas donde la escuela pblica naci con la impronta fundacional sarmientina
de ser el brazo poltico de la constitucin del Estado Nacional y por lo tanto ha tenido un papel
catalizador en la construccin de ciudadana, la asociacin escuela con educacin es casi
inequvoca. Sin embargo, la educacin es algo mucho ms amplio que la escuela. Implica
procesos sociales, polticos y culturales que van ms all de la formalizacin y sistematizacin
de acciones formativas. No obstante, en este trabajo, el foco de atencin estar puesto en una
de las ocho modalidades del sistema educativo 2 - la Educacin de Jvenes y Adultos (EDJA).-
la cual, a pesar de estar atravesada por los avatares de la poltica estatal en general y
educativa en particular, ha sido escasamente considerada en las discusiones poltico
pedaggicas con la misma intensidad que sucede en el resto del sistema educativo. Se
considerar a la modalidad desde dos perspectivas: la histrica y la poltica. En la primera se
recuperar el devenir de su institucionalidad en la Argentina y en la segunda, se profundizar
2
Ley de Educacin Nacional N 26.206/06 artculo 17: Son modalidades del sistema educativo la Educacin Tcnico
Profesional, la Educacin Artstica, la Educacin Especial, la Educacin Permanente de Jvenes y Adultos, la
Educacin Rural, la Educacin Intercultural Bilinge, la Educacin en Contextos de Privacin de Libertad y la
Educacin Domiciliaria y Hospitalaria (LEN, art. 17).

2
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 en el modo en que la reforma educativa de la dcada del 90 y la reorganizacin normativa pos
2003 afectaron el lugar poltico pedaggico de la modalidad.

I. La Educacin de Jvenes y Adultos: origen de su institucionalizacin en la

Argentina y la intervencin estatal en la formacin de trabajadores a mediados
del siglo XX

La definicin EDJA no es unvoca, sino por el contrario, da cuenta de una trama compleja de
debates, luchas y definiciones. Existen diferentes criterios de delimitacin conceptual que revelan
los aspectos polismicos de la categora en relacin con el contexto histrico y social en el que se
construyen (Cabrera, 2006). El trmino educacin de adultos ha tenido diferentes
connotaciones a lo largo de la historia del pas definindola como un campo de la pedagoga
destinada a ese sector educacionalmente deficitario, al que el sistema formal no fue capaz de
retener o convocar (Rodrguez, 2003; 260). Plantea que la propuesta de educacin de adultos
que fue constituyndose como hegemnica a lo largo del siglo [] es un derivado necesario de un
sistema escolar incapaz de completar el proyecto fundacional de civilizar a los hijos de gauchos,
inmigrantes, cabecitas, obreros, marginados, aborgenes; es un espacio de cierre del discurso
que no abandona (ni perdona) a los que desertan, repiten y no pueden o se resisten a ser
incorporados a la cultura escolar moderna, y los transforma en adultos y analfabetos
(Rodrguez, 1997: 290-291).

Si bien, entre los primeros antecedentes de intentos de institucionalizacin de la Educacin de

Adultos en el pas se encuentran las acciones de Sarmiento (Rodrguez, 1991; Tello, 2006), esta
accin educativa nunca constituy una prioridad para el proyecto educativo nacional.
Histricamente, fue con considerada como una estrategia remedial que se debi ocupar de lo
que el sistema formal no pudo alcanzar, no por las limitaciones propias de la escuela, sino
responsabilizando al alumno por atributos impuestos desde la mirada normalizadota de la escuela
(vago, pobre, poco inteligente, etc). A su vez, la educacin se adultos se constituy sobre la base
de la analoga con el sistema educativo al que asisten los nios y jvenes y por eso las
dificultades de otorgarle un estatus discursivo propio en trminos polticos y pedaggicos.

Desde la ptica de disciplimaniento social que promova Sarmiento y su generacin, la

institucionalizacin de la EDJA se inscribe en un proyecto de pas a corto plazo y un proyecto a
largo plazo (Tello, 2006). Con respecto al primero, el sistema educativo para los adultos tena
reservado un lugar de disciplinamiento a travs de la homogeneizacin, la formacin de
ciudadana tanto para los inmigrantes, quienes llegaran de Europa con influencias culturales,
artsticas y cultura del trabajo, como para los nacidos en el territorio nacional, quienes seran
contagiados por los primeros. Para Sarmiento, el proyecto a corto plazo radicaba, entonces, en

3
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convertir en civilizada a la poblacin adulta a travs del sistema educativo. Simultneamente se
conformaba y expanda lo que sera el sistema educativo para nios a partir de 1884 con la Ley
1420 de Educacin Comn, proyecto a largo plazo que acompaara el proyecto a corto plazo de
la educacin de adultos en la constitucin de ciudadanos argentina (Tello, 2006; 63). Sin
embargo, los planes respecto del inmigrante que llegara al pas no resultaron ser como esperaba
Sarmiento, sino que los europeos que llegaron eran campesinos pobres, con bajo nivel educativo
el proyecto a corto plazo perdi sentido.

As, las acciones educativas dirigidas hacia la poblacin adulta estuvieron atravesadas por la
vinculacin con el trabajo - especialmente con la enseanza de oficios impulsadas, desde
principios del siglo XX, sobre todo por las sociedades populares3. Recin en 1922 el Estado cre
las escuelas complementarias, ofertando la primera respuesta orgnica y definitiva a esta
demanda4. Esto marc el inicio de la construccin de la especificidad de la modalidad, dando por
finalizadas las discusiones que se haban mantenido en las dcadas anteriores en relacin al
papel del Estado y la sociedad civil en la gestin de las escuelas para adultos y a su especificidad,
sobre todo en lo referente a la vinculacin con el trabajo y a las caractersticas del currculum
(Rodrguez, 1996). En 1901, el Primer Reglamento de Escuelas para adultos mantena los
contenidos de las escuelas de los nios en los planes de estudios de las de adultos. Fue en 1910
que la modificacin de ese reglamento permiti la incorporacin de otros contenidos (vinculados a
los oficios) y eso fue en gran medida entendido como un logro de la sociedad civil que, a travs de
las sociedades populares, puj para que esto sucediera. Las escuelas complementarias, cuyo
reglamento fue aprobado en 1922, enseaban materias vinculadas a la cultura general
(matemtica, geografa, economa), esttica (msica, dibujo) y materias con finalidad tcnica
(dibujo industrial, corte y confeccin, primeros auxilios). Recin en febrero de 1924 que se produjo
la organizacin definitiva de las escuelas nocturnas para adultos con ciclo primario completo y
materias complementarias. Paralelamente, la accin de las sociedades populares se fue
distanciando de la accin oficial, ubicndose como espacio privado y complementario de la oferta
estatal. Los principales puntos de confrontacin entre ambos sectores eran: la vinculacin entre
educacin y trabajo y el papel que tena la sociedad civil en la gestin de las escuelas.

II. a El siglo XX y la formacin/educacin de adultos.

3
En 1900 se funda la primera sociedad popular de educacin. Entre las ms conocidas se pueden mencionar Amigos de
la Educacin, Hogar y Escuela, Universidad Popular de la Boca, Sociedad de Educacin Industrial, El Pueblo y la
Escuela, Sociedad Luz, San Juan Evangelista, Proteccin y estudio.
4
La primera inscripcin en las escuelas complementarias, en noviembre de 1922, fue de 13.817 varones y 16.520
mujeres. Las materias que se cursaban eran: Mujeres: alemn, aritmtica, castellano, contabilidad, cartografa, corte y
confeccin, dactilografa, francs, ingls, italiano, labores, msica, taquigrafa. Varones: alemn, aritmtica, caligrafa,
castellano, contabilidad, dactilografa, dibujo industrial, electricidad, fsica, francs, geografa, geometra, ingls,
italiano, msica, primeros auxilios, qumica, taquigrafa (Rodrguez, 1992: 264).

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La etapa 1946 1955 tuvo una impronta importante en el mbito de las intervenciones estatales
en la formacin de trabajadores jvenes y adultos de sectores populares. Pronko (2003) identifica
dos tendencias en el primer peronismo vinculadas a la educacin: si se caracteriza al peronismo
como populismo, sus polticas educacionales parecen tener que seguir el patrn de las
desarrolladas bajo otros regmenes populistas; pero si se considera al peronismo como una
experiencia irreductible de carcter nacional, sus realizaciones estarn seguramente marcadas
por el signo de la originalidad y del mito (2003; 218). Respecto a la dicotoma que observa la
autora tal vez podra decirse que el perodo 1946-1955 en la Argentina coincide con al etapa de
ampliacin de la cobertura de la educacin primaria y secundaria 5, la expansin y consolidacin
de la educacin tcnica de nivel medio6, as como la creacin de escuelas fbrica, cursos para
obreros y la Universidad Obrera Nacional. Tambin en ese perodo aument el nmero de
escuelas de mujeres, las cuales al igual que las escuelas de adultos no sufrieron modificaciones
en su estructura pedaggica ni en su funcionamiento institucional. La apuesta a crear un sistema
de formacin de trabajadores en base a estrategias diferenciadas respondi al objetivo poltico de
disciplinamiento para un tipo especfico de modelo productivo basado en la sustitucin de
importaciones, proyecto que no plantea contradicciones con la idea de un sistema educativo
inclusivo hacia los sectores postergados. En este modelo, el lugar de la mujer trabajadora fue
relegado y/o complementario a la actividad masculina y por ello no promovi el desarrollo de
perfiles ocupacionales para las mujeres, excepto en algunos rubros muy puntuales como fue el
caso de la enfermera7. En trminos de Pautassi, en esta etapa la baja asalarizacin de las
mujeres se puede explicar por dos factores: i) el supuesto de pleno empleo masculino que no
promovi la incorporacin de mujeres en los espacios productivos, excepto en el sector servicios
o en algunos empleos considerados como tpicamente femeninos; ii) la concepcin acerca de la
mujer y de la familia que empapaba al Estado de Bienestar y que se reforzaba por el hecho que
los sistemas de educacin y de salud de tipo universal fomentaban la educacin para el hogar,
adems la maternidad y los nios/as quedaban cubiertos por el sistema hospitalario de acceso
gratuito (Pautassi, 2007: 55). As, durante esta etapa, la formacin del trabajador/obrero varn se
convirti en el eje de la estrategia poltico-educativa del gobierno.

5
Durante el perodo el aumento de la matrcula en las escuelas primarias y secundarias creci de manera notable en
relacin a aos anteriores. En 1946 el nmero oficial de alumnos inscriptos en las escuelas primarias fue 2.049.737 y en
las secundarias 217.817, mientras que en 1955 fueron 2.735.026 y 467.199 respectivamente. La fuente de estos datos es:
Ministerio de Educacin y Justicia, Departamento de Estadstica Educativa: La enseanza primaria en la Repblica
Argentina 1913-1964 Buenos Aires 1964 p. 14 y 15; y Ministerio de Educacin y Justicia, Departamento Estadstico:
Enseanza Media t. I y II Normal y Media 1914-1963 Buenos Aires 1964 p. 58/9 y 283.
6
Para profundizar lo que sucedi con la educacin tcnica de nivel medio durante el primer peronismo consultar Dussel
y Pineau (1995).
7
En 1947, la Secretara de Salud Pblica (SSP) cre la Escuela de Enfermeras de la SSP. Luego en 1948 se cre la
Escuela de Enfermera de la Fundacin Eva Pern. Si bien las primeras escuelas de enfermera creadas en el pas datan
de fines del siglo XIX, la creacin de numerosos hospitales a mediados del siglo XX hizo necesaria la
profesionalizacin de estos perfiles sanitarios. De este modo, se crearon estas dos instituciones que nacieron
emparentadas directamente con la gestin pblica del gobierno de entonces (Ramacciotti y Valobra, 2010).

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Respecto a la educacin formal de adultos, el gobierno peronista no la consider como prioridad,
slo tuvo la capacidad de organizar y articular la demanda de vinculacin de la educacin con el
trabajo fortaleciendo experiencias ya existentes a nivel de la educacin tcnica 8. La educacin de
adultos se consolid tomando como modelo las escuelas de nios, siendo su nica diferencia el
horario nocturno de funcionamiento. Una nota distintiva del perodo es que el gobierno si bien por
un lado valoraba las escuelas complementarias, por otro lado borr o releg al olvido el papel
central que tenan las sociedades populares en la creacin de esas instituciones, lo cual fue una
muestra sustantiva del avance del control estatal en este espacio que llev a una oposicin
abierta con las organizaciones civiles (Rodrguez, 2003; 273). En el marco del Primer Plan
Quinquenal (1947 1951) se crearon escuelas para adultos en el interior del pas donde se
imparta enseanza primaria y prctica. Respecto al analfabetismo, a diferencia de varios pases
de la regin, no hubo campaas masivas ni medidas profundas para afrontar el problema. La
prioridad poltica era la enseanza tcnica.

II. Fines del siglo XX: La reforma estructural del Estado y las implicancias
educativas

En el apartado anterior se desarrollaron dos puntos centrales que se deben tener presentes al
momento de discutir el impacto de la reforma del Estado en los 90 en las polticas sociales, su
correlato en la reforma educativa y escenario de la EDJA a partir de entonces:1) El origen de la
modalidad en la Argentina; 2) Los primeros antecedentes de intervencin estatal en la formacin
de trabajadores.

Como se mencion en lneas anteriores, la creacin del sistema educativo argentino acompa
los procesos de constitucin del Estado Nacional y el modelo civilizatorio de la elite dirigente de
la poca. Luego, a mediados del siglo XX, el modelo de intervencin estatal basado en la
sustitucin de importaciones requiri, adems, de trabajadores con formacin tcnica (obreros y
cuadros medios) para insertarse en diferentes espacios del incipiente modelo industrial. En esta
etapa, la planificacin estatal en lo econmico tambin tuvo un correlato educativo: formar
recursos humanos.

A partir del ltimo cuarto del siglo XX, en la Argentina se llev a cabo el desmantelamiento de lo
que pudo ser o parecerse a las instituciones del Estado de Bienestar (Lo Vuolo, 1998). Este
proceso se consolid en la dcada del 90, teniendo impacto inequvoco en las polticas sociales a
partir los efectos sectoriales de la reforma estructural del Estado. Segn el diagnstico de los

8
En 1944 se cre a travs del decreto 17.854 la Direccin General de Enseanza Tcnica con la intencin de organizar
y unificar la oferta de educacin tcnica que por entonces comprenda Escuelas Industriales, de Agronoma, Escuelas
profesionales de Mujeres y Escuelas de Artes y Oficios.

6
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organismos internacionales, especialmente el FMI9 y el BM, la crisis del pas era producto de la
accin ineficiente del Estado en materia de regulacin del gasto pblico que gener entre otras
consecuencias un agudo dficit fiscal. Los discursos privatistas impugnaron la administracin de
las empresas y servicios pblicos en manos estatales, posicin que agreg otro argumento ms
llevar adelante un proceso de ajuste estructural inimaginable cuatro dcadas atrs, basado
centralmente en la implementacin de programas destinados a crear un orden econmico-social
orientado hacia el mercado, reduciendo la capacidad de intervencin del Estado. Siguiendo a
Pautassi (2001) el ajuste estructural es un proceso de ndole poltica que involucra una dimensin
de largo plazo, estructural, y otra de corto plazo, coyuntural. Al respecto: en tanto se trata de
cambios de tipo estructural de las actividades tradicionales del Estado, las reformas involucran
directamente dos atributos bsicos: la autonoma del Estado, (la existencia de reas y agencias
estatales que se desempean relativamente al margen de las presiones sociales) y la capacidad
de gestin (involucra habilidades administrativas, tcnicas y coercitivas del aparato estatal)
(Pautassi, 2001; 18). La viabilidad poltica y las caractersticas del proceso de reforma dependen
directamente de la manera en que el Estado ejerce su autonoma.

Hubo dos leyes que dieron encuadre legal al proyecto reestructurador neoliberal del menemismo:
la Ley de Reforma del Estado, sancionada en agosto de 1989 y la Ley de Emergencia
Econmica, en septiembre de 1989, ambas aprobadas en tiempo rcord por el Congreso
Nacional. La primera posibilit que en los primeros meses del gobierno se pudiera llevar a cabo la
reforma del Estado y las privatizaciones de las empresas pblicas, mientras que la segunda marc
el rumbo de la apertura y la desregulacin de los mercados 10. Siguiendo a Grassi (2003), ambas
leyes propiciaron la desregulacin de los mercados, limitaron el papel del Estado; apuntaban a la
eliminacin el dficit fiscal y la reduccin del gasto pblico; promovieron la poltica de privatizacin
de las empresas pblicas, vendindolas a valores inferiores a los que consta en los libros
contables y la capitalizacin de la deuda externa para financiar la compra; apertura de los
mercados locales. De este modo, las polticas pblicas en general y las polticas sociales en
particular, se ajustaron a los patrones del liberalismo econmico cumpliendo un papel
compensador frente al impacto negativo producido por este modelo. Sin embargo, cabe aclarar
que en el caso del rea educativa si bien se plasmaron en iniciativas polticas concretas los
mandatos generados en el Consenso de Washington y en las recomendaciones del BM (Gentilli,
1998), el sistema continu estando a cargo del Estado, el cual si bien implement polticas
compensatorias no pudo desligarse de su rol como garante de la universalidad del sistema (Levy,
2012).
9
Durante el gobierno de Alfonsn (1983-1989) el FMI recomend la implementacin de dos programas de
estabilizacin monetaria: el Plan Austral (1985) y el Plan Primavera (1988). Este proceso dur hasta 1989, quedando
registrado como los primeros pasos del ajuste estructural que sera llevado a cabo por los dos gobiernos de Menem
(1989-1995 y 1995-1999), continuados hasta 2001 por el Gobierno de De la Rua.
10
El gobierno garantiz la viabilidad de estas leyes a travs de la designacin de jueces que respondan a sus intereses
(previa ampliacin del nmero de jueces miembros de la Corte Suprema de Justicia) y evitar as la posibilidad de veto o
cuestionamiento a los procedimientos.

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III. a. La reforma Educativa en la EDJA. Una dcada perdida.

La reforma educativa argentina constituye un catalizador para comprender el impacto del

neoliberalismo en la poltica social argentina. La intencin de un transplante acrtico al terreno de
la educacin de las lgicas empresariales que apuntaron a naturalizar la despolitizacin de un
derecho social y humano para convertirlo en una mercanca ms susceptible de ser comprada y
vendida en el mercado de la misma manera que cualquier otro bien material fue una constante
que se repiti en las dems esferas de la poltica social argentina.

En trminos legales, la reforma educativa se circunscribe a tres leyes que se sancionaron a partir
de 1991 impactando de modo sustantivo la estructura pedaggica y administrativa del sistema,
conformando el soporte jurdico de la reforma del sector conocida por entonces como La
Transformacin Educativa: Ley de Transferencia de los Servicios Educativos a las Jurisdicciones
(24.049/91); Ley Federal de Educacin (24.195/93); y de Educacin Superior (24.521/95). En
1991 el Congreso Nacional sancion la Ley de Transferencia de Servicios Educativos que
estableca que partir del 1 de enero de 1992 el Estado transferira a las provincias los
establecimientos nacionales de enseanza primaria, secundaria y superior no universitaria,
culminando de esta manera un proceso que en 1978, durante la dictadura cvico militar, se inici
transfiriendo las escuelas primarias a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Esta ley tuvo
impacto inmediato en la economa de las provincias ms pobres generando efectos negativos en
las condiciones materiales del funcionamiento del sistema y en los salarios docentes. Esto
suceda, mientras que, desde el gobierno nacional se argumentaba sobre los beneficios de la
autonoma para el mejoramiento de la gestin, la eficiencia del gasto, la participacin local en las
definiciones y solucin de problemas derivados de la concentracin del poder en el Estado
Nacional. Los sindicatos docentes representados mayoritariamente en la Confederacin de
Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA), rpidamente plantearon que el
trasfondo de estas medidas era la intencionalidad privatista y denunciaron que la ley slo
responda a parmetros fiscales, as como una manifiesta intencin de trasladar y diluir los
conflictos a los escenarios provinciales intentando romper la unidad de los reclamos11. Lo
interesante es que, paradgicamente pero no accidentalmente, el resultado de este proceso fue la
recentralizacin en manos del Estado de las decisiones y mecanismos de control, delegando en
las provincias la responsabilidad del sostenimiento econmico, administrativo y la gestin directa
de los establecimientos educativos, mientras que el ministerio nacional centr su responsabilidad
en la definicin de los Contenidos Bsicos Comunes (CBC) para todo el pas, la evaluacin de la
calidad educativa en base a la toma de pruebas estandarizadas, la capacitacin de los docentes

11
Ver Boletn N 4 Tendencias Privatizadoras en Educacin (2000). Elaborado por: Lidia Rodrguez. Instituto de
Investigaciones Pedaggicas Marina Vilte. CTERA/CTA.

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a travs de una red federal, la implementacin de programas compensatorios y focalizados, etc.
(Levy, 2006; 59).

La Ley Federal de Educacin fij las bases para la nueva estructura y funcionamiento del sistema
educativo: aument de 7 a 10 aos la obligatoriedad escolar; suprimi la estructura
primaria/secundaria reemplazndola por Educacin General Bsica/Polimodal; se elimin la
Educacin Tcnica de Nivel Medio; se intervino en la formacin de los docentes en ejercicio; se
modific los contenidos curriculares, se crearon mecanismos de concertacin de polticas
educativas, se fijaron los compromisos vinculados al gasto en educacin, etc.

Ley Federal de Educacin

Tradicional (1993)
Aos de
Niveles Niveles Aos de estudio
estudio
Inicial Sala de 5
1 grado 1 ao
2 grado 2 ao
3 grado 3 ao
Primario 4 grado 4 ao
5 grado EGB 5 ao
6 grado 6 ao
7 grado 7 ao
1 ao 8 ao
2 ao 9 ao
3 ao 1 ao
Secundario
4 ao 2 ao
Polimodal
5 ao 3 ao
6 ao 4 ao
Fuente: Cappellacci (2011).

La implementacin de esta ley no fue homognea en todas las jurisdicciones porque ha sido
resistida no slo por la comunidad docente sino adems por las jurisdicciones de Ro Negro,
Neuqun y la Ciudad de Buenos Aires. En 1995 se sancion la Ley de Educacin Superior que
apunt a regular el funcionamiento del nivel universitario, no universitario, pblico y privado. Fue
una ley polmica y resistida por la comunidad universitaria, que la consider autoritaria y que
atentaba contra los principios de gratuidad y autonoma universitaria. Entre las controversias
centrales se encuentra la inclusin de las universidades pblicas y privadas en la misma
normativa, lo que se consider desacertado en tanto ambos tipos de instituciones tienen
caractersticas y objetivos formativos y polticos diferentes. Otra cuestin compleja fue sobre las
definiciones sobre financiamiento que reflejaron una tendencia privatista a partir de las
posibilidades que abre al arancelamiento de los estudios de grado.

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En el escenario de la Reforma Educativa, la EDJA fue afectada directamente. Hasta 1991, existi
la Direccin Nacional de Educacin de Adultos (DINEA) la cual se disolvi con la implementacin
de la Ley de Transferencia. De este modo, sta como las dems direcciones nacionales, dej de
existir y cada jurisdiccin se hizo cargo de la oferta educativa. Cabe mencionar que la DINEA se
cre en 1968 y signific un importante avance en el reconocimiento de la especificidad de la
modalidad y en su dinamizacin, acompaando los procesos que en ese sentido se realizaban a
nivel internacional. En 1973, con el retorno del pas al sistema democrtico, la DINEA encar una
tarea de profunda transformacin de inspiracin freireana del subsistema que fue durante
reprimida por el golpe de Estado de 1976. Los gobiernos democrticos que le sucedieron no
sostuvieron polticas de apoyo a la modalidad, a pesar de la importancia cuantitativa de la
poblacin con dficit escolares. Este proceso de deterioro culmin con la reforma educativa
neoliberal en la dcada del 90 (Levy, Gonzlez, 2010; 9). La Ley Federal de Educacin en el
artculo 30 estableci que la EDJA formara parte de lo que se denomin Regmenes Especiales,
conjuntamente con la Educacin Artstica y la Educacin Especial. Es decir, perdi la especificidad
y qued relegada a un espacio en el que poco tena en comn con los dems regmenes. Lo
interesante y que aqu se quiere sealar es que mientras que la reforma educativa defini
importantes modificaciones (que no es sinnimo de buenas) en toda la estructura del sistema
educativo, en la EDJA esto no solo no sucedi sino que pas inadvertido para las prioridades de la
agenda de la cartera educativa. Esta indiferencia hacia la EDJA es entendida por algunos
investigadores y docentes como una estrategia silenciosa de destruccin de una de las ofertas
del sistema que poco tena que ver con el modelo de pas modernos que se quera imponer
(Levy, Gonzlez, 2010; 10). Durante la vigencia de la Ley Federal de Educacin la EDJA no slo
se vaci de identidad poltica y refleccin pedaggica, sus tambin el cuerpo de docentes no fue
destinatario de acciones de formacin especfica. El desgranamiento y abandono escolar se
naturalizaron y se cerraron secciones e instituciones. Este escenario, sumado a la falta de mbitos
de gobierno especfico que se responsabilizaran por definir algn tipo de direccionalidad a la
enseanza, la oferta se devalu cada vez ms y qued relegada al abandono. Las consecuencias
fueron regresivas: existencia de un sistema fragmentado y desarticulado a nivel nacional y
provincial, sin definiciones sobre la estructura y objetivos, sin formacin y capacitacin docente, y
con inexistentes vnculos formales con el mundo del trabajo y la produccin. Una interpretacin
posible sobre lo que sucedi reside en que la escasa o nula preocupacin poltica por la EDJA
puede deberse, tal vez, a una intencionalidad no explcita de concentrar los esfuerzos y recursos
en los mbitos del sistema educativo transitados por los exitosos, es decir, los que logran
ingresar, continuar y completar los estudios mientras estn en edad escolar. Los que quedaron
fuera, en el camino, y con trayectorias escolares inconclusas no dejaron de ser considerados por
el sistema educativo, solo que, para ellos, la oferta fue de otra calidad (Levy, Gonzlez, 2010).

IV . La poltica pblica en educacin a partir de 2005

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El siglo XXI en la Argentina se inici con el estallido social de fines de diciembre de 2001. El
modelo neoliberal haba dado muestras contundentes de su agotamiento transparentando la
faceta ms pattica de un proyecto de pas para pocos. En materia educativa, el brevsimo
gobierno de la Alianza (1999 2001), no mostr intenciones de revertir la lnea del menemismo
sino que por el contrario la poltica gubernamental insisti en transformar la estructura de la
modalidad y los lineamientos curriculares de acuerdo a la normativa vigente creada por la
Reforma neoliberal, lo que encontr fuertes resistencias en el sindicalismo docente, intelectuales
vinculados al campo y muchas instancias provinciales de la modalidad (Rodrguez, 2008; 44)

Mientras tanto, el rea educativa continuaba regulada por las leyes de la dcada de 1990 y la
posibilidad de una modificacin continuaba siendo un reclamo permanente desde los gremios
docentes y diversos sectores acadmicos y polticos crticos al modelo. Fue recin a partir de
2004 que se produjo un giro al respecto con la sancin de una serie de normativas, de las cuales
tres han afectado directamente a la EDJA y a su relacin con la formacin para el trabajo. Hay
autores que consideran a la etapa que comienza a partir de 2001-2002 abre nuevos interrogantes
que, al recuperar la dimensin poltica del discurso y del quehacer educativo, parecen responder
[] a las urgencias para abordar la complejidad del contexto sociopoltico, en trminos de
necesidades postergadas y de satisfaccin de demanda des de actores sociales (Senn
Gonzlez, 2008; 94). Esta autora sostiene que se produjo un cambio en la mirada sobre los
problemas de la educacin que super el enfoque tcnico de la dcada anterior apuntando a dar
respuestas desde la dimensin poltica para lo cual fue necesario crear los resortes legales
necesarios para resolver los problemas pendientes. Afirma que cada una de las leyes que se
sancionaron en el periodo respondi a las urgencias del contexto social y poltico (2008; 95).
Las leyes que se sancionaron en los primeros aos del silgo XXI son12:

Normativa Sancin

Ley 25.864: 4 de diciembre de 2003

Ley de los 180 das de clase

Ley 25.919: 11 de agosto de 2004

Fondo de Incentivo Docente
12
Para profundizar en el contenido de las leyes sancionadas en el periodo 2003-2007, consultar Senen Gonzlez (2008).

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 Ley 26.058: 7 de septiembre de 2005
Ley de Educacin Tcnico
Profesional

Ley 26.075: 21 de septiembre de 2005

Ley de Financiamiento Educativo

Ley 26.150: 4 de octubre de 2006

Ley de Educacin Sexual Integral

Ley 26.206: 14 de diciembre de 2006

Ley de Educacin Nacional

Fuente: http://portal.educacion.gov.ar/consejo/legislacion/

De las 6 leyes, 3 tuvieron incidencia directa en la EDJA y su relacin con el trabajo: La Ley
de Educacin Tcnico Profesional; La Ley de Educacin Nacional y La Ley de Financiamiento
Educativo. La Ley Federal de Educacin que fue derogada y reemplazada por la Ley de
Educacin Nacional (26.206/2006), marcando un elemento ms que interesante para analizar los
cambios en relacin a la EDJA. La nueva ley la ubica entre las ocho modalidades que componen
el sistema educativo abandonando de este modo el lugar postergado e irrelevante que tena en la
Ley Federal. En la nueva ley, la EDJA tiene como objetivos centrales, adems de garantizar la
alfabetizacin y el cumplimiento de la obligatoriedad escolar, brindar formacin bsica, desarrollar
la capacidad de participacin, mejorar sus posibilidades de insercin laboral, incorporar
contenidos de equidad de gnero y diversidad cultural, promover la inclusin de adultos mayores y
personas con discapacidades. La Ley de Educacin Nacional tambin hace referencia a
caractersticas de la oferta y de la estructura curricular, establece el otorgamiento de
certificaciones parciales, la acreditacin de los saberes adquiridos a travs de la experiencia
laboral, la implementacin de sistemas de crditos y equivalencias que permitan y acompaen la
movilidad de los estudiantes. Tambin hace referencia a la necesidad de promover la participacin
de docentes y estudiantes en el desarrollo de proyecto educativo, as como la vinculacin con la
comunidad local y con los sectores laborales o sociales de pertenencia de los y las estudiantes y
promover el acceso al conocimiento y manejo de nuevas tecnologas. En cuanto a las edades de
ingreso para la modalidad de educacin de adultos, an no hay acuerdo, pero son en general de
14 aos para la primaria y 16 o 18 para la educacin secundaria, pero abundan las excepciones.
Es relevante la presencia de adolescente y jvenes y de alumnos que por su edad deberan estar
en el sistema regular de enseanza. Este tema, el de las edades de ingreso, remite
necesariamente a otra discusin an no saldada: la articulacin entre esta modalidad y las
modalidades de educacin primaria y secundaria (Levy, Gonzalez, 2010). Una segunda ley que

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impacta a partir de 2005 en la EDJA es la de Educacin Tcnico - Profesional (26.058/05) que
hace referencia a la articulacin entre las ofertas de finalizacin de estudios primarios y
secundarios o de alfabetizacin y las ofertas de formacin profesional. Por ltimo, la Ley de
Financiamiento Educativo (26.075/05) plantea criterios de distribucin del gasto pblico en
educacin, con el objetivo de elevar el porcentaje del PBI destinado al sector a un 6% para el ao
2010.

Metas financieras (tericas) establecidas en la

Ley de Financiamiento Educativo
2005 4,6%
2006 4,7%
2007 5.0%
2008 5,3%
2009 5,6%
2010 6.0%
Fuente: Ley de Financiamiento Educativo 26.075/06. Artculo 4

Al respecto de este ultimo punto, en trabajos anteriores se ha planteado que acompaar una
accin poltica con financiamiento adecuado es una seal positiva aunque, y en esto queremos
ser categricos, no pretendemos sostener que el marco legal garantice por s solo acciones de
poltica educativa diferentes a las anteriores (Levy, Gonzlez, 2010)

V. De la Reforma Educativa a la actualidad: algunas reflexiones sobre la realidad de la EDJA

Se ha mencionado que la normativa no garantiza accin concreta, inmediata. Esto implica no slo
la agilizacin de mecanismos burocrticos respecto de la reglamentacin de las leyes, sino
voluntad poltica de activar los resortes necesarios para llevar a cabo un proyecto de cambio. En
el caso de la EDJA, la inercia en la que estuvo sumida durante ms de una dcada, hace parecer
que cualquier movimiento en alguna direccin es un gran movimiento. A partir de 2003, con la
asuncin a la Presidencia de la Nacin de Nstor Kirchner, la EDJA experiment cambios, aun
antes de la sancin de las nuevas leyes mencionadas. En el ao 2004 se puso en marcha el
Programa Nacional de Alfabetizacin y Educacin Bsica para Jvenes y Adultos Encuentro,
Posteriormente, ya en vigencia de la Ley de Educacin Nacional y encuadrado en el artculo 138
de disposiciones transitorias, se implement el Plan Fines (2008). Ambos programas, que
nacieron para abordar cuestiones coyunturales a trmino - en virtud de lo que establece el
mencionado artculo 138 - (el analfabetismo y el importante nmero de ciudadanos que no
pudieron finalizar los estudios obligatorios) en la prctica se convirtieron en polticas en s mismas
que, al menos en la actualidad, no tienen fecha de finalizacin. A pesar del optimismo que
generaron las normativas respecto de la modalidad, sta slo se limit a la implementacin de
programas que, sin duda son muy necesarios y altamente valorados por las organizaciones

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sociales, pero desde hace una dcada no hubo mayores avances que esos 13. Se pondra decir
que se hace necesario seguir presionando por revertir las problemticas de la poblacin joven y
adulta con dficit educativos.

La EDJA debera plantearse cul es ser su lugar en el vnculo con el sector productivo y as sentar
las bases de una oferta articulada con la realidad del trabajo. Tal vez, sera necesario avanzar
como parte de la agenda poltica de la EDJA con el desarrollo de propuestas poltico-pedaggicas
que articulen la formacin integral del ciudadano con los saberes del trabajo (y no slo con un
puesto de trabajo) partiendo de la premisa de que la EDJA no es una opcin de segunda para
obtener credenciales educativas sino una segunda oportunidad para todos y todas aquellas
personas que no pudieron ejercer el derecho a la educacin cuando estaban en edad de hacerlo.
Esto implicara una revisin profunda de la oferta de la EDJA en trminos polticos, organizativos,
curriculares y pedaggicos. Concretamente, se est hablando de una poltica de formacin de
trabajadores pensada desde una perspectiva amplia, integral, inclusiva, flexible y de calidad, que
implique replantear los fundamentos economicistas que la vinculan directamente con el acceso al
empleo. Proponerse esta meta lleva necesariamente a contemplar la participacin de los actores
que forman parte tanto del mundo del trabajo como del educativo, otorgndole al Estado un lugar
clave en el diseo, regulacin y financiamiento de polticas educativas integrales. Desde esta
perspectiva, la formacin para el trabajo debiera apuntar la profundizacin del nivel educativo de
los jvenes y adultos trabajadores tomando en cuenta posibilidades de reinsercin escolar o de
acceder a travs de versiones no formales a los saberes y certificaciones equivalentes. En
sntesis, sera interesante avanzar hacia una modalidad formativa ligada al sistema educativo
formal, pero con formatos, estructuras y propuestas ajustadas a las necesidades de los sujetos
que la transitan (Levy, 2012).
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13
Slo hubo algunos avances de propuestas curriculares aunque finalizando la gestin de Cristina Fernandez de
Kirchner se evidencia un nuevo impulso en estos aspectos de la modalidad.

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